Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 520/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 4, art. 6 ust. 1-3, art. 6a,m art., 6c
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 5, art. 98, art. 100, art. 102a
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Grabów na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 20 marca 2019 r. nr PNIK-I.4102.6.2019 w przedmiocie nadania nazwy szkoły 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Grabów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z 20 marca 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1103), zwanej dalej u.z.p.k., w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U., poz. 1389), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w § 1 nadał Szkole Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej nazwę Szkoła Podstawowa w Kadzidłowej. W § 2 Wojewoda Łódzki określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że obowiązująca od 21 października 2017 r. ustawa zmieniająca w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia wskazanego obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy zmieniającej i niedokonaniem zmiany nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej wszczęto procedurę w sprawie nadania nowej nazwy tej szkole. Wystąpiono do Wójta Gminy Grabów z prośbą o złożenie wyjaśnień, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Gminy (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla szkoły.

W piśmie z 11 marca 2019 r. Wójt Gminy Grabów wskazał, że pełna nazwa szkoły to: Szkoła Podstawowa im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej. W załączeniu przekazał wyjaśnienia oraz dokumenty potwierdzające nazwę szkoły: uchwałę nr XVIII/104/95 Rady Gminy Grabów z dnia 29 grudnia 1995 r. w sprawie powołania szkół podstawowych samorządowych jako jednostek organizacyjnych gminy Grabów oraz określenie etatów kalkulacyjnych do prowadzenia obsługi ekonomiczno-administracyjnej i finansowo – księgowej w tych jednostkach.

W ocenie organu nadzoru, nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej wypełnia dyspozycję art. 1 u.z.p.k., gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że Marianna Karolina, Sabina Ciszewska z domu Koszutska, ps. Wera Kostrzewa urodziła się 2 lutego 1876 r. w Główczynie koło Kalisza. Początkowo uczyła się w domu. Dalszą edukację kontynuowała na pensji Henryki Czarnockiej, która ukończyła w 1893 r. Po ukończeniu szkoły wróciła do Kadzidłowej, gdzie mieszkali jej rodzice. W 1898 r. wyjechała na Litwę, gdzie pracowała jako nauczycielka domowa. W 1901 r. uzyskała prawo do nauczania w szkołach prywatnych i wyjechała na roczne studia na Sorbonie. W 1902 r. przyjechała do Łodzi i objęła posadę kierowniczki koedukacyjnej szkoły średniej. Związała się z ruchem robotniczym i wstąpiła do PPS, a od 1906 r. do PPS-Lewica. W Łodzi została pierwszy raz aresztowana. W 1903 r. trafiła do więzienia łódzkiego, skąd przeniesiono ją do X Pawilonu Cytadeli Warszawskiej. Została zesłana na trzy lata w okolice Archangielska. W październiku 1904 r. uzyskała zgodę na powrót do kraju ze względu na chorobę matki. Po jej śmierci wyjechała do Warszawy podejmując działalność w PPS pod ps. "Wera", później "Kostrzewa". W 1905 r. została aresztowana i skazana na zesłanie. Ciężko chora trafiła do szpitala, skąd uciekła. Wtedy też rozpoczęła nielegalną działalność rewolucyjną. Współredagowała organ PPS-u "Na barykady", brała udział w wielu akcjach, pisała także do innych pism socjalistycznych pod ps. "M. Zboińska". Poszukiwana pod zaborem rosyjskim przeniosła się na teren zaboru austriackiego. W 1906 r. na zjeździe PPS-u w Wiedniu dokonał się rozłam w partii, którego zwolennicy Józefa Piłsudskiego znaleźli się poza partią zakładając PPS- Frakcję Rewolucyjną, Koszutska pozostała w PPS-Lewica. Była współorganizatorką Komunistycznej Partii Robotniczej Polski. Po wybuchu l wojny światowej prowadziła ożywioną działalność ideową w Zagłębiu Dąbrowskim, potem w Łodzi, a następnie w Warszawie. Pisała artykuły i organizowała konferencje partyjne. Po raz kolejny aresztowana w 1920 r., trafiła do więzienia na Pawiaku w Warszawie. W 1921 r. wyjechała z Polski. Od 1926 r. przebywała w Związku Radzieckim. Odegrała dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki. W czerwcu 1929 r. została odsunięta od kierownictwa partii i oskarżona o odchylenia prawicowe. Popadła w konflikt ze Stalinem i w 1937 r. została aresztowana przez NKWD. Skazano ja na 10 lat więzienia. Zmarła w 1939 r. w więzieniu w Moskwie. Zrehabilitowano ją po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r.

Organ wskazał, że zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś. Z kolei "propagować" to szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli. Zdaniem organu nadzoru, decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma zatem polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. W opinii z 13 marca 2019 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził niezgodność nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej z ustawą. Opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Ponadto jest logiczna i przekonująca.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina Grabów wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, i tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do dowolnej oceny skutkującej przyjęciem przez organ, że nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.z.p.k., podczas gdy w lokalnej społeczności skarżącej gminy imię patronki Szkoły Podstawowej w Kadzidłowej w ogóle nie jest utożsamiane z komunizmem czy też innym system totalitarnym;

2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. przez błędne przyjęcie, że skarżąca gmina nie dokonała zmiany nazwy szkoły i tym samym propaguje symbole systemów totalitarnych, podczas gdy w lokalnej społeczności skarżącej gminy imię patronki Szkoły Podstawowej w Kadzidłowej nie jest utożsamiane z komunizmem czy też innym system totalitarnym.

W uzasadnieniu skarżąca gmina podniosła, że w piśmie z 11 marca 2019 r. przedstawiła, jak postać Marii Koszutskiej jest postrzegana w lokalnej społeczności. Maria Koszutska zasłużyła się jako osoba niosąca pomoc wiejskiej ludności poprzez naukę czytania i pisania dzieci chłopskich. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego brak jest uzasadnienia w zakresie tego, jak postać Marii Koszutskiej jest współcześnie postrzegana w lokalnej społeczności oraz czy działalność Marii Koszutskiej w sposób symboliczny odzwierciedla obecnie w odbiorze społecznym skojarzenie się społeczeństwu z systemem komunistycznym. Nie występują przesłanki przemawiające za "propagowaniem komunizmu", w sytuacji kiedy na obszarze skarżącej gminy Maria Koszutska wspierała edukację dzieci wiejskich oraz walczyła z analfabetyzmem szeroko występującym pośród dzieci wiejskich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś nazwy za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej nazwy przez mieszkańców jako symbol komunizmu. Takie postrzeganie dat, wydarzeń, czy osób jest istotne, ale nie może być postrzegane jako przesądzające. Opinia lokalnej społeczności może zostać ukształtowana przez różne czynniki. Jeżeli nadając szkole patrona podkreślano, że Maria Koszutska uczyła czytać chłopskie dzieci, to taka opinia utrwaliła się wśród lokalnej społeczności. Wydaje się, że właśnie z takich powodów ustawodawca nie odwołuje się do opinii lokalnej społeczności, ale wymaga, aby oceny dokonał Instytut Pamięci Narodowej, który na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.) jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych. Według organu nadzoru, z przepisów u.z.p.k. nie wynika obowiązek przeprowadzania przez wojewodę szczególnych badań na społeczności lokalnej, czy dana nazwa propaguje komunizm. Ponadto takie badania społeczności byłyby obarczone od samego początku błędem wynikającym z braku zrozumienia wśród nieokreślonej społeczności metod i skutków działania propagandy, a także z istnienia wśród społeczności pewnych idei zrodzonych na skutek istnienia tej propagandy. W niniejszej sprawie chodzi o nazwę szczególnej jednostki organizacyjnej jaką jest szkoła. Szkoły realizują cele systemu oświaty także w zakresie wychowania. Niewątpliwie imię patrona szkoły pełni rolę wychowawczą dla społeczności uczniowskiej, dlatego też imię patrona szkoły tym bardziej nie powinno propagować ustroju komunistycznego.

Na rozprawie przed sądem 20 sierpnia 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz złożył fragment wydruku ze strony internetowej Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej oraz stwierdził, że w treści tego dokumentu nie ma informacji, na które powołuje się Wójt Gminy w Grabowie w piśmie z 11 marca 2019 r. Pełnomocnik organu złożył także wydruk ze strony internetowej www.szkolnictwo.pl dotyczący Marii Koszutskiej, uchwałę nr XXXVIII/484/2017 Rady Miejskiej Kalisza z 18 maja 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie miasta Kalisza wraz z uzasadnieniem, wydruk ze strony internetowej http://kalisz.naszemiasto.pl z artykułem Andrzeja Kurzyńskiego "Dekomunizacja w Kaliszu. Radni zmienili nazwy sześciu ulic", uchwałę nr XXXI/452/2017 z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulic w Jaworznie bez uzasadnienia, fragment wydruku ze strony internetowej http://poznan.wyborcza.pl dotyczący podjęcia przez Radę Pedagogiczną V LO w Poznaniu 28 października 1989 r. uchwały o przywróceniu szkole imienia Klaudyny Potockiej z Marii Koszutskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z 20 marca 2019 r., nadającego Szkole Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej nazwę: Szkoła Podstawowa w Kadzidłowej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej.

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez Gminę Grabów 26 kwietnia 2019 r. skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c u.z.p.k., zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej, która weszła w życie 7 stycznia 2018 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6c u.z.p.k. nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do u.z.p.k. należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat (miasto) zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w świetle którego wykładnia art. 6c u.z.p.k. nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20 marca 2019 r. II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/18). Przepis art. 6c u.z.p.k. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA: z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2653/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c u.z.p.k. skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Literalnie odczytywany przepis art. 6c prowadziłby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości sądu poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalność zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Sąd aprobuje w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w orzeczeniu z 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 364/19, że art. 165 ust. 2 Konstytucji podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r., III RN 49/98). Z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c u.z.p.k. przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" także nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże gdyby tylko tak rozumieć wskazany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. szkoły, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest zaś sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. szkoły nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skarżąca gmina stoi bowiem na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Szkoły Podstawowej w Kadzidłowej, gdyż Maria Koszutska w lokalnej społeczności nie jest w ogóle utożsamiana z komunizmem czy też innym systemem totalitarnym i nazwa szkoły nie propaguje symboli totalitaryzmu.

Pogląd, że art. 6c u.z.p.k. nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o niedopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru, w sytuacji gdy istnieje spór co do treści tego zarządzenia pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęcie w takim przypadku niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego byłoby sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji. Prowadziłoby to do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej. Działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi, a co nie stanowi symbol komunizmu byłoby wyłączone spod kontroli sądowej i stanowiłoby rażące naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji. W istocie przyjęcie niedopuszczalności zaskarżenia aktu organu nadzoru w oparciu o art. 6c u.z.p.k. jest sprzeczne z art.165 ust. 2 Konstytucji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 listopada 2018 r., II OSK 1790/18, II OSK 2207/18 i II OSK 2283/18; z 29 maja 2019 r., II OSK 364/19; z 20 marca 2019 r., II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/16 i z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2425/18. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 u.z.p.k., do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zastępcze było rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Stosownie do art. 6 ust. 1-3 u.z.p.k., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że u.z.p.k. weszła w życie 2 września 2016 roku i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany nazw sprzecznych z u.z.p.k. do 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat (miasto) obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Dodać w tym miejscu należy, że art. 2 ustawy zmieniającej wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio. Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został od 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 20 marca 2019 r. Przed wydaniem tego zarządzenia, tj. pismem z 14 stycznia 2019 r. organ nadzoru wystąpił o wydanie opinii do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu, wobec czego oczekiwanie na opinię wstrzymało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). Opinia Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu zawarta została w piśmie z 13 marca 2019 r. Wojewoda Łódzki wydał zatem zaskarżone zarządzenie zastępcze w wymaganym terminie.

Regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium danej jednostki samorządowej. Nazewnictwo jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się bowiem bezpośrednio z tożsamością wspólnoty, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu terytorialnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania u.z.p.k. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie imienia i nazwiska prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Nazwa symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielnie występująca taka nazwa identyfikuje się z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa symbolizuje ustrój totalitarny. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów u.z.p.k. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2018 r., IV SA/Po 752/18; wyrok NSA z 20 marca 2019 r. , II OSK 3253/18; wyrok NSA z 29 maja 2019 r., II OSK 389/19).

Zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta, jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze – obok rozstrzygnięcia nadzorczego – jest bowiem kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (por. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje jednostki samorządu terytorialnego, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zarządzenie zastępcze nie jest przy tym instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 u.z.p.k. nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (odpowiednio art. 79 ust. 5 u.s.p. – por. wyroki NSA: z 14 lipca 2010 r, II OSK 2055/10; z 14 czerwca 2010 r., II OSK 30/10; z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k., wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 389/19, że Instytut Pamięci Narodowej w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2032 ze zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię Instytutu Pamięci Narodowej ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 u.z.p.k. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Sąd podziela także obecnie ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym stosowania u.z.p.k. pogląd, że przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacji komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w u.z.p.k. (por. np. wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1825/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18).

W opinii z 13 marca 2019 r. Instytut Pamięci Narodowej przedstawił życiorys Marii Koszutskiej. Opisał przebieg jej edukacji, pracy zawodowej oraz działalności politycznej najpierw w ruchu robotniczym, a następnie w PPS, PPS-Lewica, Komunistycznej Partii Robotniczej Polski oraz na forum Międzynarodówki. Z opinii tej wynika także, że w związku z prowadzoną działalnością polityczną Maria Koszutska była wielokrotnie aresztowana, również przez władze carskie oraz przez NKWD w 1937 r. w następstwie czego została skazana na 10 lat. Instytut Pamięci Narodowej wskazał nadto na fakt, że była w konflikcie ze Stalinem. W 1939 r. zmarła w więzieniu w Moskwie i została zrehabilitowana po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r. Po przedstawieniu życiorysu Instytut Pamięci Narodowej stwierdził, że osoba Marii Koszutskiej stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w nazwie upamiętniającej Marię Koszutską, której imię nosi Szkoła Podstawowa w Kadzidłowej. Tym samym nazwa ta propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Z kolei organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu przytoczył w całości życiorys Marii Koszutskiej przedstawiony w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, a następnie stwierdził, że "w ocenie Wojewody Łódzkiego decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy ma zatem polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym". "Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm.

Następnie organ nadzoru dodał, że "po dokonaniu własnej analizy nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej podziela więc także wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej, jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 u.z.p.k., wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytytu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza jednak zdaniem sądu, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie opinii oraz do jej przepisania w treści zarządzenia. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda Łódzki w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy szkoły na podstawie u.z.p.k., uprawniony był organ nadzoru, a nie Instytut Pamięci Narodowej. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, że "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomnianą opinię. Wykładnia celowościowa także prowadzi do wniosku, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie organu nadzoru.

Wymóg uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej nie zwalnia zatem organu nadzoru od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W tym zakresie sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach: WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18; z 24 maja 2018 r., II SA/Po 123/18; z 10 maja 2018 r., II SA/Po 117/18; z 13 maja 2018 r., IVSA/Po 338/18; WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., III SA/Gd 126/18. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii Instytutu Pamięci Narodowej zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy u.z.p.k. nie nadają jej wiążącego charakteru (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., III SA/Łd 100/18; z 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18 i z 17 lipca 2019 r., III SA/Łd 506/19).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie ocenił, czy opinia Instytutu Pamięci Narodowej spełnia wymogi opinii, lecz przytoczył ją w całości w zaskarżonym zarządzeniu i przyjął, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm, a decydujące znaczenie ma jej polityczna i ideowa działalność oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Konkluzja organu nadzoru ma charakter ogólnikowy i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Organ nadzoru w zarządzeniu nie wyjaśnił, dlaczego podziela stanowisko Instytutu Pamięci Narodowej wyrażone w opinii, a więc nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem organu nadzoru, że dla uznania, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm decydujące znaczenie ma ścisły związek jej działalności z ustrojem komunistycznym. Ustawodawca nie objął zakresem art. 1 u.z.p.k. osób, których działalność była związana z ustrojem komunistycznym, ale jedynie osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze od pojęcia "symbolizowania" komunizmu. W art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nie użyto sformułowania "związania" z ustrojem komunistycznym ani go nie zdefiniowano, lecz przyjęto pojęcie "symbolizowania" ustroju komunistycznego. Tylko "symbolizowanie" ustroju komunistycznego lub w inny sposób "propagowanie" takiego ustroju w nazwie upamiętniającej osoby, organizacje, wydarzenia lub daty objęte jest zakresem art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Działalność konkretnej osoby (np. patrona szkoły, ulicy, placu itp.) mogła być związana z ustrojem komunistycznym, lecz nie symbolizuje tego ustroju. W takim przypadku osoba ta nie jest objęta zakresem art. 1 u.z.p.k. W sytuacji zatem, gdy w art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nie użyto sformułowania "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo "związanie działalności Marii Koszutskiej z tym ustrojem" oznacza, że jest ona osobą symbolizującą komunizm.

W zaskarżonym zarządzeniu przyjęto nadto, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej. Sformułowanie to jest bardzo lakoniczne i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Można założyć, że organowi nadzoru chodziło o to, że Maria Koszutska była współorganizotorem Komunistycznej Partii Robotniczej Polski i odegrała "dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki". Nie jest to jednak wystarczające dla uznania, że dana osoba symbolizuje komunizm. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu z pewnymi faktami historycznymi, np. z przynależnością do określonych organizacji takich jak, np. KPP lub PZPR, to stwierdziłby to wprost w przepisie stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami szkół, ulic, placów itp. W art. 1 u.z.p.k. nie ma jednak takiego sformułowania, lecz jest mowa o osobach "symbolizujących" komunizm (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2425/18 i II OSK 2645/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18). Prowadzi to do wniosku, że sama przynależność do KRPP nie oznacza, że członek tych organizacji jest automatycznie osobą symbolizującą komunizm.

Dodać należy, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest niepełna i niejasna. Nie zawiera wystarczającej analizy faktów i zdarzeń, z których jednoznacznie ma wynikać "symbolizowanie" przez Marię Koszutską komunizmu. Nie wskazuje źródeł i teoretycznej podstawy wnioskowania, że Maria Koszutska stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., a tym samym nazwa szkoły, która ją upamiętnia propaguje komunizm. I tak Instytut Pamięci Narodowej wskazując, że Maria Koszutska po przyjechaniu w 1902 r. do Łodzi i związaniu się z ruchem robotniczym, wstąpieniu do PPS a od 1906 r. do PPS-Lewica stwierdził jedynie, że "w swoich poglądach przesuwała się co raz bardziej na lewo". Nie wyjaśnił przy tym, jakie to były poglądy, czy były związane z podziałem PPS. Potem stwierdził, że "w Łodzi została pierwszy raz aresztowana", lecz nie wyjaśnił, za jakiego rodzaju działalność. Opisując działalność Marii Koszutskiej po aresztowaniu w 1905 r. i ucieczce ze szpitala Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że "wtedy też rozpoczęła nielegalną działalność rewolucyjną", lecz nie wyjaśnił jakiego rodzaju była to działalność, na czym polegała, w ramach jakiej organizacji, jakie konkretnie poglądy wówczas prezentowała. Wskazując na fakt współredagowania organu PPS-u "Na barykady", brania udziału w wielu akcjach, pisania także do innych pism socjalistycznych pod ps. "M. Zboińska" nie sprecyzował, co to były za pisma, jakie to były artykuły (tytuły), jakie treści prezentowała w swoich artykułach, jaką poruszała tematykę, czego one dotyczyły. Instytut Pamięci Narodowej nie wyjaśnił, na czym polegała rola Marii Koszutskiej we współorganizowaniu Komunistycznej Partii Robotniczej Polski. Z opinii nie wynika na czym to polegało, jaką frakcję i jakie poglądy prezentowała, czy opracowała jakieś założenia programowe, a jeśli tak to jakie. Zawarte w opinii stwierdzenie, że po wybuchu I wojny światowej w Zagłębiu Dąbrowskim, potem w Łodzi, a następnie w Warszawie prowadziła "ożywioną działalność ideową" jest bardzo ogólnikowe. Brak jest wyjaśnień, na czym ta działalność polegała, w jaki sposób i jakie konkretnie poglądy propagowała, jakich czynności dokonywała, czy zwalczała hasła niepodległościowe. Nie wskazano tytułów pism, do których pisała artykuły. Nie wyjaśniono, jaką poruszała w nich tematykę, jakie konkretnie poglądy w nich wyrażała, czy propagowała hasła antyniepodległościowe, czy opowiadała się za likwidacją państwa polskiego i wcieleniem go do Związku Radzieckiego, w jaki sposób można obecnie te poglądy zaklasyfikować. To samo dotyczy stwierdzenia o "organizowaniu konferencji partyjnych". Z opinii nie wynika, co stanowiło podstawę aresztowania Marii Koszutskiej w 1920 r., jakiego rodzaju postawiono jej zarzuty, czy została prawomocnie skazana, czy była to działalność, którą obecnie można uznać za antypaństwową działalność na rzecz ustroju komunistycznego. Z opinii nie wynika, gdzie Maria Koszutska przybywała między 1921 a 1926 r. Brak jest informacji na temat jej pobytu w Związku Radzieckim od 1926 r. Nie wiadomo, jaki charakter miał jej pobyt, co tam robiła, czy była gdzieś zatrudniona, pełniła jakieś funkcje w aparacie władzy, partyjne, propagandowe, czy była funkcjonariuszem aparatu państwowego Związku Radzieckiego. Stwierdzenie, że Maria Koszutska "odegrała dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki" jest zbyt ogólnikowe. W opinii nie opisano na czym jej rola polegała, co konkretnie robiła, czy formułowała jakieś tezy, manifesty, założenia programowe, jakie konkretnie one były, do której frakcji przynależała, jaki nurt reprezentowała, w jaki sposób można obecnie te poglądy zaklasyfikować, czy miały one charakter propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny. W opinii nie wyjaśniono również, z jakich przyczyn w czerwcu 1929 r. została odsunięta od kierownictwa partii i oskarżona "o odchylenia prawicowe", na czym polegały "odchylenia prawicowe", jakie miała poglądy w tym okresie czasu, jakie poglądy propagowała. Nie wyjaśniono także, na czym polegał "konflikt ze Stalinem", czy była to krytyka, czego dotyczyła i jaki miała charakter. Z opinii nie wynika, za co została aresztowana przez NKWD w 1937 r. i następnie skazana na 10 lat więzienia. Na podstawie opinii nie można stwierdzić, czy był to element, tzw. "Operacji polskiej" NKWD, czy też innej akcji. To samo dotyczy okoliczności śmierci Marii Koszutskiej w więzieniu w Moskwie w 1939 r. Z opinii nie wynika, czy była to śmierć naturalna, czy została zamordowana przez NKWD. Nadto w opinii nie wyjaśniono, na czym polegała jej rehabilitacja po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r. i w jaki sposób ją uzasadniono.

Pomimo wskazanych wyżej braków Wojewoda Łódzki uznał jednak, że opinia ta stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. i nie zwrócił się do Instytytu Pamięci Narodowej o uzupełnienie tej opinii w tym zakresie. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym organ nadzoru pomimo stwierdzenia, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym nie wskazał żadnych konkretnych faktów z jej życia, które by za tym przemawiały. Nie odniósł się w ogóle do eksponowanej w piśmie Wójta Gminy Grabów z 11 marca 2019 r. działalności społecznej, głównie edukacyjnej Marii Koszutskiej mającej polegać na potajemnej nauce dzieci wiejskich czytania, pisania i rachunków, "estetyki", higieny, dziejów ojczyzny i tego w jaki sposób osoba ta kojarzy się mieszkańcom skarżącej gminy, a zwłaszcza Kadzidłowej, w której szkoła ma siedzibę. Organ nadzoru nie podjął żadnych działań mających na celu zweryfikowanie tych twierdzeń. Nie wykorzystał publikacji odnoszących się do życia Marii Koszutskiej, których fragmenty zostały przytoczone na stronie internetowej szkoły pod adresem: http://www.spkadzidlowa.szkolnastrona.pl, a z których m.in. wynika, że była to osoba jak na tamte czasy bardzo dobrze wykształcona w duchu patriotyzmu, prowadziła działalność społeczną, założyła sklep dla ludności wiejskiej, zaopatrzony w tanie artykuły pierwszej potrzeby. Prowadziła go razem z siostrą Zofią. Zimową porą zbierała młodzież wiejską i uczyła ją czytać, pisać, opowiadała przystępnie o historii Polski, jej warunkach geograficznych. Prowadziła także apteczkę. Ze swojej biblioteki wypożyczała także zabronioną literaturę patriotyczną. Organizowała strajki chłopskie. W majątku swojego ojca zorganizowała spotkanie POW, w którym uczestniczył Józef Piłsudski (np. Zygmunt Karpiński "O Wielkopolsce, złocie i dalekich podróżach. Wspomnienia 1860-1960", Stanisława Nieuważny "Działalność Marii Koszutskiej w polskim ruchu socjalistycznym do powstania KPRP", Dionizja Wawrzykowska-Wierciochowa "Nie po kwiatach los je prowadził...", Jerzy Knapik "Panienka z Kadzidłowskiego dworku"). W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda Łódzki nie odniósł się do tych kwestii. Nie zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie opinii uzupełniającej w powyższym zakresie. Na informacje o Marii Koszutskiej dostępne na stronie internetowej www.szkolnictwo.pl pełnomocnik organu nadzoru powołał się dopiero na rozprawie przed sądem 20 sierpnia 2019 r. Jednakże nawet ze złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie wydruku, który nie jest zresztą kompletny (w stopce brak jest daty jego sporządzenia, linku do strony internetowej, z której pochodzi) wynika, że Maria Koszutska opowiadała się za niepodległością Polski i później była przeciwna pochodowi Armii Czerwonej na Warszawę. Jej rola w postanowieniach II Zjazdu KPRP napotkała opór nie tylko w kręgach partii, ale także na forum Międzynarodówki w 1924 r., zaś w czerwcu 1929 r. na VI Plenum KC KPP została odsunięta od kierownictwa i oskarżona o "odchylenia prawicowe". Wymienione okoliczności nie zostały szerzej omówione ani w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, ani w zaskarżonym zarządzeniu. Z kolei załączona do akt sprawy uchwała nr XXXVIII/484/2017 Rady Miejskiej Kalisza z 18 maja 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie miasta Kalisza z dotychczasowej nazwy "Marii Koszutskiej" na nazwę "Gustawa Arnolda Fibigera" w swoim uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do osoby Marii Koszutskiej, zaś uchwała nr XXXI/452/2017 Rady Miejskiej w Jaworznie z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulic w Jaworznie zmieniająca nazwę z Marii Koszutskiej na Józefa Macy w ogóle nie zawiera uzasadnienia.

Niedostateczne wyjaśnienie, jaki charakter miała działalność Marii Koszutskiej w poszczególnych okresach jej życia i propagowane przez nią poglądy, zwłaszcza na czym polegały zarzucane jej "odchylenia prawicowe" i na czym polegał konflikt ze Stalinem nie pozwalają uznać, że organ nadzoru wykazał, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w Kadzidłowej upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Co więcej, fakty takie jak konflikt Marii Koszutskiej ze Stalinem, jej aresztowanie przez NKWD, skazanie, a następnie śmierć w więzieniu w Moskwie w 1939 r. świadczą o tym, że pomimo działalności w KPRP i na forum Międzynarodówki jest ona ofiarą stalinizmu i ustroju totalitarnego. Osoba ta jest raczej symbolem represji, ludobójstwa i ofiar systemu totalitarnego opartego na przemocy, strachu i tajnych służbach oraz wymiaru sprawiedliwości wykorzystywanego jako elementu systemu terroru i represji przeciw społeczeństwu, chociaż z uwagi na wskazane wyżej braki w opinii Instytutu Pamięci Narodowej i brak samodzielnych ustaleń organu nadzoru nie można na obecnym etapie postępowania jednoznacznie tej kwestii rozstrzygnąć. W tej sytuacji za przedwczesne uznać trzeba stanowisko organu nadzoru, że Maria Koszutska jest symbolem komunizmu czy też go propaguje w inny sposób. Organ nadzoru nie wykazał, na czym miałoby polegać symbolizowanie przez Marię Koszutską komunizmu i jego propagowanie poprzez upamiętnienie jej osoby w nazwie szkoły. Niezależnie od powyższego z uwagi na to, że Maria Koszutska prowadziła działalność przed I wojną światową, a następnie w okresie II Rzeczypospolitej Polskiej i zmarła w 1939 r. stwierdzić należy, że nie może być jednoznacznie kojarzona z funkcjonującym w Polsce w latach 1944-1989 systemem władzy. Z tego względu nie można również uznać, że sporna nazwa szkoły odwołuje się osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a więc że spełnia przesłankę z art. 1 ust. 2 u.z.p.k.

Organ nadzoru nie ustalił nadto, czy osoba Marii Koszustkiej stanowi symbol komunizmu dla społeczności lokalnej, a więc dla mieszkańców skarżącej gminy. Żadne ustalenia w tym zakresie nie zostały poczynione. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy nazwa Szkoły Podstawowej w Kadzidłowej im. Marii Koszutskiej kojarzy się mieszkańcom skarżącej gminy jednoznacznie z komunizmem. Należy zaznaczyć, że nie symbolizują komunizmu nazwy (nazwiska), które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie, data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy czy powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie u.z.p.k. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 113/18; z 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi w wyroku z 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18, WSA w Łodzi w wyroku z 17 lipca 2019 r., III SA/Łd 506/19).

Jak już wcześniej zaznaczono przepisy u.z.p.k. należy wykładać ściśle. Wojewoda Łódzki podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu (por. wyroki WSA w Łodzi: z 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18 i z 17 lipca 2019 r., III SA/Łd 506/19).

Podkreślić należy, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Jak zaznaczono wyżej, aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze, bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej.

W niniejszej sprawie zarówno opinia Instytutu Pamięci Narodowej, jak i zaskarżone zarządzenie zastępcze nie odnoszą się do kwestii rozpoznawalności osoby Marii Koszutskiej w przeszłości i obecnie w skarżącej gminie, a w szczególności w Kadzidłowej co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń ani rozważań w tym zakresie nie przeprowadził organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym ani Instytut Pamięci Narodowej w opinii z 13 marca 2019 r. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która aktualnej społeczności tej gminy nie kojarzy się z komunizmem. O symbolizowaniu komunizmu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy Szkoły Podstawowej w Kadzidłowej można by mówić, gdyby Maria Koszutska w tym kontekście była rozpoznawana przez wielu przeciętnych obywateli skarżącej gminy i szerzej w Polsce. Kwestię tę jednak pominięto zarówno w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, jak i w zaskarżonym zarządzeniu pozostawiając ją niewyjaśnioną i nieocenioną. Oznacza to, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej i zaskarżone zarządzenie zastępcze są niekompletne i pomijają kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie został w sposób rzetelny oceniony. Zarówno opinia Instytutu Pamięci Narodowej, jak i zaskarżone zarządzenie są ogólnikowe i nie wyjaśniają w wystarczającym stopniu, dlaczego Marii Koszutskiej przypisano przymiot osoby symbolizującej komunizm. W tym przypadku nie jest wystarczające lakoniczne stwierdzenie, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma "polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym". Poza tym nie dokonano żadnych ustaleń w kwestii rozpoznawalności Marii Koszutskiej jako symbol komunizmu w społeczności lokalnej. W ocenie sądu organ nadzoru nie wykazał, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm, czy też go propagującą. Naruszył tym art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k., gdyż co najmniej przedwcześnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

e.g.