Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 643/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83b ust. 2 pkt 3c
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) decyzją z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w G., utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z [...] r. nr [...], odmawiającą wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorców M. C., S. C., A. C., B. W. – "A" s.c. (dalej: wspólnicy s.c.) prowadzących Okręgową Stację Kontroli Pojazdów oraz wykreślenia ich z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 570), art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 83 ust 2, art. 83a ust. 3, art. 83b ust. 1 i art. 83b ust 2 pkt 3 lit c ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. pozycja 450 ze zm. dalej: P.r.d.).

Z akt administracyjnych wynika, że Prokurator Okręgowy wnioskiem z [...] r. wystąpił do Starosty P. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie zgodnie z art. 83b ust. 2 pkt 3c P.r.d decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez wspólników s.c., ze względu na rażące naruszenie warunków działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Prokurator stwierdził, że pięciu diagnostów ww. stacji podejrzanych o popełnienie przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów i działalności instytucji państwowych zostało prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. uznanych za winnych i ukaranych karą pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania i karą grzywny oraz okresowym zakazem wykonywania funkcji diagnosty. W opinii Prokuratora popełnione przez diagnostów przestępstwa świadczą o rażącym naruszeniu przez przedsiębiorców warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów.

Organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez wspólników s.c. Po rozpoznaniu odwołania prokuratora SKO decyzją z [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne.

Tut. Sąd wyrokiem z 2 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 416/13, uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu wskazał, że: "Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali przede wszystkim, za jakie konkretnie przestępstwa, w jakich okolicznościach popełnione, skazani zostali diagności zatrudnieni w stacji diagnostycznej prowadzonej przez przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, a w zależności od tych ustaleń zbada i rozważy, czy wspólnicy spółki cywilnej mieli jakiś związek z działalnością diagnostów i jaki, czy mogli przy zachowaniu staranności wiedzieć, ewentualnie zapobiec naruszeniom prawa."

Organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. odmówił wydania decyzji w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez wspólników s.c. Ta decyzja została uchylona przez SKO. Z kolei skarga wywiedziona rzez wspólników s.c. została oddalona wyrokiem tut. Sądu z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 743/15. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 2 lipca 2013 r., nie ustalił bowiem okoliczności popełnienia występków przez skazanych diagnostów.

Organ pierwszoinstancyjny po przeprowadzeniu postępowania decyzją z [...] r. odmówił wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez wspólników s.c. oraz wykreślenia ich z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów.

W wyniku odwołania Prokuratora, SKO uchyliło tę decyzję do ponownego rozpatrzenia, nakazując przeprowadzenie kolejnych dowodów w sprawie.

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 919/18 tut. Sąd uchylił decyzję SKO.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia Sądów orzekających w tej sprawie i decyzji kasatoryjnej SKO co do koniecznych do zbadania jej aspektów. SKO winno ocenić, czy z tego kompletnego materiału dowodowego organ wyprowadził właściwe i logiczne wnioski, a dokonana ocena dowodów była swobodna, a nie dowolna, a zatem czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Zbadać, czy dokonał prawidłowej subsumpcji tego stanu faktycznego do właściwej normy prawnej i ustalania jej konsekwencji prawnych, uwzględniając, że – zgodnie z art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c P.r.d. - przesłanką do orzeczenia zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest rażące naruszenie warunków prowadzenia stacji.

SKO decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Również ta decyzja została uchylona wyrokiem tut. Sądu z 22 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 565/19.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "organ odwoławczy nie wypełnił ciążących na nim obowiązków, naruszając art. 15 w zw. z art. 11 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest niekompletna, a przez to wadliwa i nieuzasadniająca podjętego rozstrzygnięcia. (...).

Zaskarżoną decyzją SKO ponownie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z [...] r.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że kolejne postępowania trwają już od bardzo długiego czasu i czynności dowodowe nie dawały jednoznacznych efektów.

Organ I instancji wypełnił większość wskazań Kolegium z poprzedniej kasatoryjnej decyzji [...], a w szczególności ponownie przeszukał akta postępowania karnego oraz przesłuchał diagnostów i właścicieli stacji, dokonał konfrontacji próbując usuwając sprzeczności pomiędzy zeznaniami jednego z diagnostów (S. B.), a zeznaniami właścicieli stacji. W szczególności rozważył Starosta istotę wskazań Sądu tzn. pod kątem tego co właściciele stacji wiedzieć powinni dochowując należytej staranności. Zrobił to w sytuacji kiedy zeznania S. B. najpierw okazały się niewiarygodne (wskazywanie prowadzenia badań diagnostycznych osobiście przez jednego z współwłaścicieli w okresie kiedy ich nie prowadził wcale), a następnie uwzględniając wycofanie się przez tego diagnostę z zarzutów obciążających A. i S. C.

Zdaniem SKO organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie większym niż to, które poprzedziło ukaranie diagnostów, zatem materiał dowodowy w świetle wskazań wyroku WSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl/919/18, nie wymaga uzupełnienia.

SKO wskazało, że:

- żaden z czworga współwłaścicieli Stacji nie został osobiście ukarany za żadne przestępstwo przeciwko mieniu lub dokumentom;

- stację w P. nadzorować mieli z ramienia Przedsiębiorców działających jako spółka cywilna : A. i S. C., a nie wszyscy Przedsiębiorcy wspólnie;

- A. i S. C. pełnili równocześnie funkcje diagnostów, częściowo w okresie gdy została wykryta działalność przestępcza innych osób (pięciu diagnostów);

- właściciele Stacji wyznaczyli D. C. do pełnienia funkcji kierownika Stacji Kontroli Pojazdów i bezpośredniego nadzoru nad innymi diagnostami, był to (twierdzenie post factum) błąd w wyborze osoby;

- D. C. uczestniczył w przestępczym działaniu diagnostów, być może nawet jego rola była wiodąca. W trakcie postępowania karnego to u niego znaleziono pieczęcie innych diagnostów (w aktach karnych w SR w J. pozostaje dowód z przeszukania świadczący o niedozwolonym przechowywaniu pieczęci innych diagnostów);

- postępowanie karne zostało zakończone po poddaniu się karze przez wszystkich pięciu diagnostów, a w ten sposób stopień winy nie był badany i oceniany dokładnie, a kary wymierzane były jednakowe (wyrok karny).

Dowodami na tak przyjęty stan faktyczny są akta karne sprawy przeciwko pięciu diagnostom, protokoły przesłuchań na rozprawach prowadzonych w P. w dniach [...], [...] i [...] r.

Akta karne były też przez dwa dni przeszukiwane przez członka Kolegium w SR w J., fotokopie akt mogących mieć znaczenie, włączono do akt administracyjnych i przekazano Staroście które je uwzględnił. Starosta przeprowadził też własne przeszukanie akt karnych, co uwzględnił w późniejszych przesłuchaniach zwłaszcza S. B. i przy konfrontacji z A. C. Rozprawy organizowane wcześniej w Kolegium nie przyniosły nic nowego, potwierdzały tylko wcześniejsze dowody, a obecnie - w okresie epidemicznym nie było możliwe organizowanie nowych czynności.

SKO nie zgodziło się z oceną Prokuratora, o niestaranności wspólników, wskazując, że wyznaczenie kierownika stacji kontroli pojazdów jest działaniem organizacyjnym, choć niewystarczającym i z błędem w wyborze osoby.

SKO przyjęło, że D. C. nadużył zrozumiałego zaufania swojego ojca i innych właścicieli stacji, nie był to nieusprawiedliwiony błąd właścicieli Stacji diagnostycznej w wyborze osoby równoznaczny z niedbalstwem. Był to błąd psychologicznie uzasadniony i nie może skutkować rozszerzeniem odpowiedzialności za działania tej osoby, na właścicieli Stacji.

SKO stwierdziło, że skoro materiał dowodowy jest kompletny i nie należy powtarzać dokonanych ustaleń (zwłaszcza przesłuchań, po upływie 18 lat od zdarzeń) i uzupełniać dowodów, to należy obecnie ocenić ten kompletny materiał dowodowy. Oceniając go i dokonując jego subsumpcji SKO zaaprobowało ocenę sprawy dokonaną przez organ I instancji w całości. Wskazało, że nic w bardzo obszernym materiale dowodowym nie pozwala na wykazanie tezy o prowadzeniu stacji diagnostycznej przez jej właścicieli ze szczególnie rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej, w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów w rozumieniu art. 83b ust 2 pkt 3 lit c P.r.d. Zdaniem SKO ścisła wykładnia przepisów art 83 b ust 2 pkt 3 P.r.d. nie daje żadnych podstaw faktycznych do wydania, w stwierdzonym jednoznacznie na podstawie kompletnego materiału dowodowego, decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez wspólników s.c. oraz wykreślenia ich z rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów.

W skardze do sądu administracyjnego Prokurator wniósł o uchylenie decyzji SKO, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 i art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co dowodzi zaniechania merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach co do swojej istoty, które to naruszenie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zasadności decyzji i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wskazań zawartych w wyroku WSA z 22 października 2019 r., III SA/Gl 565/19, w zakresie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji co do swojej istoty oraz kompletnego, szczegółowego uzasadnienia decyzji, przy czym obraza ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wyrokiem z 8 listopada 2018 r., III SA/Gl 919/18, WSA przesądził, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek Prokuratora jest w sensie dowodowym kompletne, a więc wykluczył dopuszczalność wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że SKO powinno ponownie merytorycznie ocenić rozstrzygnięcie Starosty na podstawie zgromadzonych już dowodów, a to z kolei da podstawę do ocen w zakresie trafności kwalifikacji prawnej. Tymczasem SKO ponownie uchyliło się od prawidłowego, zgodnego z ustawowym wzorcem uzasadnienia decyzji administracyjnej, co sprawia, że narusza ona reguły postępowania w sposób istotny, a przez to czyni niemożliwą jej kontrolę w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Prokurator podkreślił, że jako podstawę swojego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazał art. 83 b ust. 2 pkt 3 lit. c) P.r.d. Obowiązkiem więc organu w dalszym postępowaniu, na co zwracał uwagę WSA w wyroku z 2 lipca 2013 r., III SA/Gl 416/13, było ustalenie i rozważenie nie tylko, czy wspólnicy wiedzieli o tym jak karygodnie postępują diagności, ale przynajmniej czy przy zachowaniu staranności mogli o tym wiedzieć i ewentualnie naruszeniu prawa zapobiec. Sąd administracyjny wprowadził więc do rozważań element winy w postaci niedbalstwa przy prowadzeniu stacji przez właścicieli, które może stanowić źródło konsekwencji, o której mowa w tym przepisie. Prokurator podkreślił, że Starosta w decyzji z [...] r. rozważył zagadnienie wiedzy po stronie właścicieli stacji o poświadczaniu nieprawdy przez skazanych już diagnostów i przyjmowaniu przez nich korzyści majątkowej i przyjął, że na tę okoliczność brak jednoznacznych dowodów, o tyle zupełnie pominął w uzasadnieniu decyzji drugą wskazaną przez Sąd przesłankę orzeczenia zakazu odnoszącą się właśnie do niedbalstwa w postępowaniu wspólników, którzy prowadząc w składzie czterech osób stację kontroli pojazdów nie zapobiegli temu, że pięciu zatrudnionych w stacji diagnostów popełniało przestępstwa, za co przyjmowali korzyść majątkową. Nie zawarł organ pierwszej instancji żadnych rozważań czy właściciele postępując starannie (vide: art. 355 k.c.) mogli wiedzieć o sposobie postępowania swoich diagnostów i podjąć środki, które zapobiegłyby tak rażącemu naruszeniu prawa, szczególnie, że jak wynika z zeznań świadków i stron kontrola ze strony samego przedsiębiorcy - pracodawcy nad pracą zatrudnionych diagnostów nie istniała, chociaż okolicznością notoryjną jest rozpowszechniona w kraju od wielu lat patologia związana z przekupstwem diagnostów odstępujących od zbadania samochodu i poświadczających nieprawdę w dokumentach pojazdu. Zasady doświadczenia życiowego i logika rozumowania pozwalają na bezbłędne stwierdzenie, że prowadzący tak szczególną placówkę jak stacja kontroli pojazdów nie mogą w realiach kraju nie wiedzieć, że taka patologia istnieje i wobec tego świadomość jej istnienia wymaga stałego podejmowania środków prewencyjnych, aby do niej nie dopuścić. Zdaniem Prokuratora organ pierwszej instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przedsiębiorca będący pracodawcą posiada instrumenty nadzorcze w stosunku do zatrudnionego diagnosty np. w zakresie organizacji pracy, jednak z tej konstatacji nie wyprowadził żadnych wniosków w zakresie niedbalstwa, a więc niestaranności ze strony wspólników, którzy bezspornie nie podjęli żadnych działań organizacyjnych, aby zapobiec powstałej na stacji patologii. Swoje rozważania organ za to przeniósł na irrelewantną problematykę wpływania/ingerowania pracodawcy na/w samo wykonywanie badań technicznych i wypełniania dokumentów z tym związanych. Nie jest w niniejszej sprawie zagadnieniem mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy pracodawca może wpływać na wykonywanie przez diagnostę ustawowych obowiązków (np. zakres badania, treść wpisów). Jest natomiast jednym z zagadnień wpływających na rozstrzygnięcie sprawy to, czy przedsiębiorca – wspólnicy s.c. prowadzili stację na tyle starannie, że powinni byli wiedzieć o przestępczym postępowaniu tak wielu zatrudnionych diagnostów i czy mogli temu zapobiec. Nie można przy tym nie zauważyć, że ze względu na zawodowy charakter działalności gospodarczej w stosunku do przedsiębiorcy zastosowanie ma powinność zachowania staranności działania na poziomie wyższym od przeciętnego (art. 355 § 2 k.c.).

W powołanym wyroku WSA w G. zawarta została ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. są wiążące dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji publicznej pierwszej instancji odstępując od wypełnienia tak zdefiniowanych wskazań naruszył prawo procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prokurator wskazał, że SKO w decyzji kasatoryjnej z [...] r. podnosiło, że w dalszym postępowaniu konieczne jest ze strony Starosty odniesienie materiału dowodowego do dokumentacji prowadzonej obligatoryjne przez przedsiębiorców, jaki był podział obowiązków w zakresie nadzoru nad działalnością diagnostów, jakie konkretnie czynności diagnostyczne (techniczne) dokumentowano, jakie były wykonywane np. komputerowo i powinny dokumentacji się znaleźć. Wskazań tych organ administracji publicznej pierwszej instancji nie wypełnił, co m.in. wynika z treści uzasadnienia decyzji, w którym w żaden sposób nie odniósł się w szczególności do podziału obowiązków pomiędzy wspólników w zakresie nadzoru nad działalnością diagnostów, co ma istotne znaczenie przy ocenie niedbalstwa w prowadzeniu przedsiębiorstwa i nadzorze nad łamiącymi prawo pracownikami.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Prokuratora odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wypełnienia wiążących wskazań zawartych w wyrokach WSA oraz wskazań organu administracji drugiej instancji stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zaś uzasadnienie nie spełnia wymagań art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Brak w nim wskazania relewantnych faktów, które organ uznał za udowodnione, a to w zakresie staranności przedsiębiorcy i powinności dowiedzenia się o rażąco naruszającym prawo zachowaniu diagnostów. Ustaleniami tymi Sąd związał organ pierwszej instancji, a więc powinny one zostać przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wraz z oceną wiarygodności dowodów i ich mocy w zakresie, który został pominięty w rozważaniach. Brak uzasadnienia decyzji odnośnie niedbalstwa wspólników oraz rozumienia pojęcia "staranności" przedsiębiorcy uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ pierwszej instancji. Decyzja ta jako pozbawiona prawidłowego uzasadnienia nie posiada należytego waloru poznawczego dla stron tak, aby mogły one po myśli art. 11 K.p.a. zrozumieć zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a przez to nie wzbudzała zaufania do władzy publicznej, które to zaufanie organ ma obowiązek ugruntowywać zgodnie z dyrektywą określoną w art. 8 k.p.a.

Wobec wadliwości decyzji Starosty SKO powinno ponownie rozpatrzeć sprawę i usunąć braki uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, poprzez należyte, tj. szczegółowe danie wyrazu w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej swoim ocenom faktycznym i prawnym w pełnym zakresie sprawy (por. wyrok WSA z 22 października 2019 r., III SA/Gl 565/19).

Merytoryczną ocenę decyzji Starosty, SKO sprowadziło do potwierdzenia jej prawidłowości, tak w zakresie stanu faktycznego, oceny dowodów, jak i prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zredukowano do kilkuzdaniowych stwierdzeń, że sumarycznie SKO aprobuje ocenę dowodów Starosty i dokonaną przezeń subsumpcję. Arbitralnie organ drugiej instancji skonstatował, że brak jest podstaw faktycznych do orzeczenia zakazu na mocy art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c) p.r.d. Brak jest w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek ocen co do sposobu funkcjonowania art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c) p.r.d. i dopuszczalności orzeczenia na jego podstawie zakazu, którego dochodzi Prokurator w postępowaniu administracyjnym. Istotna wadliwość (niepełność) uzasadnienia decyzji Starosty powinna zostać usunięta przez SKO, skoro tak wiele relewantnych okoliczności nie zostało wziętych pod uwagę i pozostało bez rozważenia, a w tej liczbie przede wszystkim SKO pominęło ocenę wartości sprzecznych zeznań poszczególnych osób i ich wiarygodność. SKO nad tak istotnymi brakami uzasadnienia kontrolowanej decyzji przeszło do porządku dziennego i samo pozostawiło pełną ocenę faktu i prawa bez wyjaśnienia, co stanowi o oczywistej obrazie prawa procesowego, która prowadzi do niemożności dokonania sądowej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w drugiej instancji.

Jak wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO do swoich rozważań wprowadziło pojęcia, które uznało za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a to "błąd w wyborze osoby" i "błąd psychologicznie uzasadniony", który nie może skutkować rozszerzeniem odpowiedzialności na właścicieli stacji. Organ posługując się tymi pojęciami nie opatrzył ich żadnym komentarzem prawnym i wobec tego nie wiadomo czy i na płaszczyźnie jakiej gałęzi prawa/ustawy pojęcia te funkcjonują, jaką mają treść, jak należy je rozumieć (wykładnia) i jakie mają zastosowanie (podstawa prawna) do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w szczególności do sankcji z art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c) p.r.d. Brak uzasadnienia w tym zakresie jest o tyle istotny, że SKO uznało, że wyznaczenie kierownika stacji jako akt organizacyjny współwłaścicieli, mający zapobiec powstałej na stacji patologii, był z jednej strony niewystarczający, a z drugiej dotknięty "błędem w wyborze", który to błąd - w ocenie Kolegium - nie jest równoznaczny z "niedbalstwem".

Odnosząc się do oceny dowodów organ SKO błędnie za dowód "na przyjęty stan faktyczny" uznaje "akta karne". Akta sprawy nie stanowią dokumentu, ale zwykle ich zbiór i same przez się nie stanowią dowodu w sprawie (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., VI ACa 567/06, LEX 558390).

Zaakceptowanie przez SKO odstąpienia przez Starostę od prawidłowego uzasadnienia własnej decyzji i zaniechanie uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym braków w tym zakresie, stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a.

Prokurator zarzucił, że naruszeniu przez SKO przepisów postępowania administracyjnego towarzyszy jednoczesne naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od wypełnienia wskazań WSA zawartych w wyroku z 22 października 2019 r., III SA/Gl 565/19, w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy i należytej uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z mocy art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy również sądów i oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009r., I OSK 426/08, Legalis). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu nie jest wiążąca w razie zmiany stanu prawnego (jeżeli w konsekwencji pogląd sądu stanie się nieaktualny) lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że tut. Sąd rozpoznaje ją po raz piąty.

Bezspornym w sprawie jest, że wytyczne co do jej rozpoznania wskazane zostały w uzasadnieniach wyroków tut. Sądu z: 2 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 416/13, 18 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 743/15, 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 919/18, 22 października 2019 r. sygn. akt 565/19.

W uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 919/18, Sąd wskazał, że materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający, a organ zgromadził wszystkie dowody, których zebranie i przeprowadzenie nakazały sądy administracyjne orzekające w sprawie. Organ wykonał zalecenia Sądów co do konieczności zbadania okoliczności popełnienia przestępstw przez diagnostów. Organ dokonał także oceny zgromadzonych dowodów pod kątem ustalenia, czy właściciele stacji wiedzieli lub prawidłowo prowadząc stację powinni byli wiedzieć, że zatrudniani przez nich diagności łamią prawo, będąc do tego zobligowanym wyrokiem WSA w Gliwicach z 2 lipca 2013 r. Ponad wszelką wątpliwość ustalił, że nie mieli takiej świadomości. Rozważył również kwestię, czy przedsiębiorcy powinni wiedzieć o nieprawidłowościach i doszedł do wniosku, że nie wiedzieli, gdyż nie mieli kompetencji do kontrolowania pracy diagnostów.

Sąd również wskazał, że: "nie ma najmniejszego znaczenia, w jaki sposób współwłaściciele stacji wykorzystywali urządzenia wspólne (bo to ustalenie w żaden sposób nie może przełożyć się na ustalenie ich świadomości o popełnianych przestępstwach) albo czy były pisemne zakresy obowiązków (gdyż przedmiot postępowania nie jest związany z wykonywaniem przez diagnostów ich obowiązków pracowniczych, które powinny być w takich zakresach czynności określone, tylko z popełnianiem przez nich czynów zabronionych, które nie mogły być w nich zamieszczone)".

Przywołane fragmenty uzasadnienia tego wyroku zawarte na str. 17-22 wskazują, że nie ma racji Prokurator zarzucając, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 2 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 416/13 oraz decyzji kasatoryjnej z [...] r.

Świadczy o tym w szczególności stanowisko Sądu wskazane na str. 21 uzasadnienia wyroku: "Ponownie rozpoznając sprawę, SKO uwzględni, że organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia Sądów orzekających w tej sprawie i decyzji kasatoryjnej SKO co do koniecznych do zbadania jej aspektów."

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że:

1. organ II instancji oceni, czy z tego kompletnego materiału dowodowego organ wyprowadził właściwe i logiczne wnioski, a dokonana ocena dowodów była swobodna, a nie dowolna, a zatem czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy;

2. zbada, czy dokonał prawidłowej subsumpcji tego stanu faktycznego do właściwej normy prawnej i ustalania jej konsekwencji prawnych, a następnie wyda orzeczenie w sprawie w zależności od wyników tych ustaleń;

3. uwzględni, że – zgodnie z art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. c P.r.d. - przesłanką do orzeczenia zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest naruszenie warunków prowadzenia stacji, lecz nie jakiekolwiek naruszenie, ale jedynie rażące tj. oczywiste, widoczne na pierwszy rzut oka, drastyczne. Uwzględni, że wykonywanie rzetelnych badań technicznych nie jest warunkiem prowadzenia stacji kontroli, lecz celem jej funkcjonowania, zaś stan skutkujący naruszeniem tego celu nie jest – zgodnie z powołanym przepisem - przesłanką do wydania przedmiotowego zakazu;

4. weźmie pod uwagę, że stosownie do art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej (...), a jej ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Skoro zatem możliwość orzeczenia zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest wyjątkiem od Konstytucyjnie gwarantowanej wolności działalności gospodarczej, to jako wyjątek winna być stosowana ściśle.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 565/19, Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie po raz drugi co do jej istoty. Nieprawidłowo też sporządził uzasadnienie. Sąd nakazał organowi odwoławczemu:

1. zbadać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy w jej pełnym zakresie, a mające istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiotowym zakresie i w sposób szczegółowy dać temu wyraz w treści uzasadnienia wydanej decyzji;

2. w szczególności ocenić, czy wszystkie zalecenia wynikające z poprzednio wydanych wyroków przez WSA w G. w sprawie, w tym o sygn. akt III SA/Gl 416/13 zostały wykonane w tym dotyczące także oceny co do możności zastosowania regulacji zawartej w art. 83b ust. 2 pkt 3c P.r.d. skutkującej wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów i skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, z uwagi na to czy właściciel stacji wiedział lub prawidłowo prowadząc stację powinien był wiedzieć, że zatrudnieni przez niego diagności łamią prawo. W takim przypadku można byłoby mówić o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia stacji. W tym zakresie ocena ta winna być wskazana w treści wydanego orzeczenia w sprawie.

Organ odwoławczy wypełnił zalecenia Sądu, wskazane w tych wyrokach.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia, przez każdy z tych organów, postępowania merytorycznego oraz by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia.

Z kolei stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

Przeepis art. 11 K.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa.

Organ odwoławczy stosując się do nakazów Sądu, w uzasadnieniu rozważył dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i uznał, że jest on wystarczający do rozstrzygnięcia. Wskazał wprawdzie, że postępowania trwają już od bardzo długiego czasu i czynności dowodowe nie dają jednoznacznych efektów. Tym niemniej na podstawie akt postępowania karnego, przesłuchania skazanych diagnostów i właścicieli stacji, konfrontacji S. B. z właścicielami stacji, organ odwoławczy uznał, że Starosta rozważył istotę wskazań Sądu tzn. pod kątem tego co właściciele stacji wiedzieć powinni dochowując należytej staranności.

Ponownie oceniając materiał dowodowy w świetle wskazań wyroku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl/919/ 18, organ odwoławczy stwierdził, że nie wymaga on uzupełnienia. Organ odwoławczy ze zgromadzonego materiału dowodowego wywiódł, że: żaden z czworga współwłaścicieli Stacji nie został osobiście ukarany za żadne przestępstwo przeciwko mieniu lub dokumentom; stację w P. nadzorować mieli z ramienia Przedsiębiorców działających jako spółka cywilna: A. i S. C., którzy równocześnie pełnili tam funkcje diagnostów; wszyscy właściciele Stacji wyznaczyli D. C. do pełnienia funkcji kierownika Stacji Kontroli Pojazdów i bezpośredniego nadzoru nad innymi diagnostami. Organ odwoławczy ocenił, że był to błąd w wyborze osoby zaufanej.

SKO oceniło, że nie był to nieusprawiedliwiony błąd właścicieli Stacji diagnostycznej w wyborze osoby równoznaczny z niedbalstwem.

W tej sytuacji SKO uznało, że zebrany materiał dowodowy nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów ( art. 83b ust 2 pkt 3 lit c P.r.d.).

Taka ocena zebranego materiału dowodowego jest zasadna. Słusznie wskazało SKO, że skoro nie udało się wykazać, że wspólnicy s.c. wiedzieli o przestępczym działaniu diagnostów, podjęli czynności w postaci powierzenia nadzoru nad działaniem stacji, to nie można nawet uprawdopodobnić, że właściciele Stacji nie podjęli żadnych działań mających zapobiegać nieprawidłowej pracy diagnostów, co świadczyło o rażącym naruszeniu warunków prowadzenia stacji bądź też wykazali się rażącym tj. oczywistym, widocznym na pierwszy rzut oka, drastycznym naruszeniem warunków prowadzenia Stacji.

Konstatacji tej nie przeczy stanowisko Prokuratora, który wskazuje na powszechną wiedzę o "patologiach" przy prowadzeniu stacji diagnostycznych. Słusznie wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, że właścicielom stacji nie udowodniono, że o takich patologiach wiedzieli. Z kolei powierzenie nadzoru osobie bliskiej nie świadczy o tym, że godzili się na nieprawidłowości, ani o tym, że wykazali się rażącym niedbalstwem powierzając nadzór nad Stacją osobie bliskiej.

Reasumując stwierdzić trzeba, że choć uzasadnienie jest dość lakoniczne, tym niemniej SKO zastosowało się do wskazówek Sądu zawartych w uzasadnieniach cytowanych wyżej wyroków.

Zaś fakt, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji nie jest zgodne z żądaniem Prokuratora nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.