Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1357/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
article: art. 95 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Towarzystwa . Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1732/05 w sprawie ze skargi Świętokrzyskiego Towarzystwa B.Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 9 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak Sąd wskazał w uzasadnieniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., l SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Przepis art. 156 § 1 kpa określa w sposób enumeratywny przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Ponadto, przesłanki stwierdzenia nieważności, z racji ich wyliczenia wyczerpującego, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Z uwagi na powyższe stwierdzenia, zarzuty wskazane w skardze uznano za bezpodstawne. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj., wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy: 1) decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, 2) wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, 3) przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, 4) wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, 5) wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, 6) decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, 7) wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (vide wyrok NSA z 24.03.1993, III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89, wyrok NSA z 7.09.1982, SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81, wyrok NSA z 24.06.1983, I SA 283/83, ONSA/83, poz. 44, wyrok NSA z 9.06.1993, I SA 1729/92, ONSA 1994/3, poz. 100).

Natomiast z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adarniak J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie nie tylko tego, jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że w dacie wydania decyzji z 23 marca 2000 roku prawo własności działki położonej w Kielcach przy ul. Chęcińskiej 18 oznaczonej jako działka nr 602 przysługiwało Skarbowi Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym tego gruntu i właścicielem znajdujących się na niej zabudowań był Adam Skrzeszewski. Decyzja ta wydana została na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t. j. Dz. U. nr 65 poz. 746 z 1999 roku ze zm.) Art. 2. ust. 1 tej ustawy określał, że użytkownik wieczysty spełniający warunki określone w art. 1 składał wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do: 1) starosty albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Zaś decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydawał organ, o którym mowa w ust. 1. Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta Kielce (które jest miastem na prawach powiatu) miał prawo do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i to prawo wynika właśnie z powołanego przepisu prawa materialnego niezależnie od tego, w jaki sposób została podana nazwa organu. Z tych względów nie można więc uznać, ze została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) ani też określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) nawet w sytuacji nie zamieszczenia w treści decyzji zwrotu "wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej".

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 kpa w zw. z art. 140 kpa polegającą na braku merytorycznego odniesienia się w niej do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 kpa w zakresie niedopuszczalności uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 marca 2000 roku postanowieniem z 27 września 2001 r. Jako podstawę uzupełnienia tej decyzji organ podał art. 113 § 1 kpa, który to artykuł odnosi się do prostowania decyzji. Jednak wydanie prawomocnego postanowienia o sprostowaniu czy też uzupełnieniu ma ten skutek, że po jego wydaniu staje się integralną częścią treści decyzji. Jak natomiast zostało to podkreślone na wstępie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, nie może natomiast zaskarżona decyzja być przedmiotem takiego badania, jak ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

Reasumując uznano zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury za prawidłową, gdyż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. (wyrok NSA z 7 lipca 1993 r., II SA 589/93).

Skargą kasacyjną z 18 lipca 2006 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając mu mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. 145 § l pkt l lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi wniesionej przez STBS Sp. z o.o. w [...], mimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 § l pkt l kpa przez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z 23 marca 2000 r. Nr [...], pomimo nie zamieszczenia w jej treści zwrotu "wykonując zadania z zakresu administracji", nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesiono, że administracja publiczna może działać tylko na podstawie i w granicach wyznaczonych prawem oraz w przewidzianych formach. Kompetencje organu administracyjnego do podejmowania decyzji oraz jego właściwość rzeczowa winny mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego.

W realiach niniejszej sprawy Prezydent Miasta [...] wydając decyzję (której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący), nie wykazał w sposób przewidziany prawem swojej właściwości do orzekania w przedmiocie objętym decyzją. Samo tylko powołanie się w decyzji na przepisy ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.) - zwłaszcza art. 2 ust. l pkt. l, ust, 2 i 3 w/w ustawy - nie wskazuje jeszcze, iż wydający decyzje organ działa za Skarb Państwa i wykonuje jednocześnie zadania z zakresu administracji rządowej. Wydając przedmiotową decyzje organ ten, aby wykazać swoją właściwość rzeczową do orzekania w niniejszej sprawie, winien był w podstawie prawnej bezwzględnie wskazać, że "wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej" i podeprzeć się w tym zakresie stosownymi przepisami kompetencyjnymi. Jak wynika z treści decyzji z 23 marca 2000 r., w jej podstawie prawnej nie wskazano jako podstawy działania przepisów art. 14 ust. l pkt l, art. 14 ust. 3 i art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną" (Dz. U. Nr 133, poz. 872)., a te właśnie przepisy stanowią normy kompetencyjne dla Prezydenta Miasta [...] do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie objętym tymi przepisami. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja ta, była już dwukrotnie modyfikowana: decyzją z 28 maja 2001 r. (uchylona decyzją z dnia 10 września 2001 r.) oraz postanowieniem z 27 września 2001 r. Za każdym razem modyfikacja dotyczyła podstawy prawnej decyzji w zakresie właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję. Skoro zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana przez organ rzeczowo właściwy, to dlaczego uzupełniano jej treść w zakresie podstawy kompetencyjnej. Oczywistym przecież jest, że jeżeli decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ administracyjny, to nie ma potrzeby uzupełniania tejże decyzji w zakresie właściwości organu wydającego decyzję.

Jako podstawę prawną decyzji modyfikujących treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z 23 marca 2000 r,, wskazano art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną" (Dz. U. Nr 133, poz. 872), aby organ ten mógł wykazać swoją właściwość do podjęcia powyższych decyzji. Tym samym nie uznał on za zbyteczne powołanie powyższej podstawy prawnej (jak w trakcie wydawania decyzji z 23 marca 2000 r. znak [...]), albowiem organ ten działał wówczas za Skarb Państwa wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej. Przedmiotowa okoliczność stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą twierdzenie strony skarżącej o braku właściwości rzeczowej przy podjęciu decyzji administracyjnej 23 marca 2000 r. Zdaniem skarżącego treść decyzji - w jej podstawie prawnej - jednoznacznie wskazuje, że Prezydent Miasta [...] nie działał za Skarb Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, tylko działał jako organ administracji samorządowej. Tym samym działał on jako organ rzeczowo niewłaściwy w sprawie (vide: art. 2 ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 1981 r. (II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95) "Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Z kolei w innym wyroku z 12 lipca 1994 r. (II SA 781/93, OSP 1995/1 poz. 25) Sąd ten wskazał, iż "Przepis art. 156 § l pkt l kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu- musi przestrzegać swojej właściwości." Nie można zatem przyjąć, że Prezydent Miasta Kielce wydając przedmiotową decyzję wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Sam fakt istnienia w dacie wydania decyzji, przepisów materialnych uprawniających dany organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia (ale wynikającego nie z jego własnych zadań tylko zleconych) nie rozstrzyga jeszcze o tym, że organ ten podejmując stosowną decyzję działał w oparciu o te właśnie uprawnienia kompetencyjne. Oczywistym jest, że taki organ administracyjny musi wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że jest władny do podjęcia stosownej decyzji (nie w sposób dorozumiany, ale wskazując na konkretny przepis prawa dający mu takie a nie inne kompetencje do orzekania w tym przedmiocie), aby nie spotkać się z zarzutem naruszenia przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji. Dlatego też, brak wskazania stosownych przepisów kompetencyjnych nie może być traktowany jako przyjęcie niewłaściwego (bądź niepełnego) nazewnictwa organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa jest starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ten ostatni jest właściwy w sprawie wydania przedmiotowej decyzji w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa i położonych w miastach na prawach powiatu. Jest to zgodne z art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym, a to oznacza m. in., że prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 u.s.p.).

Z unormowania tego wynika, że prezydent miasta na prawach powiatu jest organem administracji publicznej, który w zakresie wydawania decyzji administracyjnych posiada zarówno kompetencje właściwe mu jako organowi gminy, jak i kompetencje starosty, które mu przypisano, bo miasto, na którego czele stoi ma status powiatu. Oznacza to ni mniej ni więcej, prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy także w sprawach, w których ustawa przyznaje kompetencję staroście, niezależnie od tego, czy prezydent wydając decyzję administracyjną, np. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, powoła się na przepis, który legitymuje go do wydania tej decyzji, czy też nie.

Na marginesie zaś należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że prezydent miasta, aby wykazać swoją właściwość rzeczową do orzekania w niniejszej sprawie, wcale nie musiał w podstawie prawnej bezwzględnie wskazać, że "wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej" i podeprzeć się w tym zakresie stosownymi przepisami kompetencyjnymi. Jak bowiem powszechnie wiadomo organ czerpie swą właściwość do załatwienia sprawy z ustawy lub porozumienia administracyjnego i to niezależnie od tego, czy w wydanej przez siebie decyzji powoła te przepisy, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.