Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 2, art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Magdaleny Łukawskiej sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. [...], którą odmówiono zwrotu na rzecz K. Ś. 1/4 udziału w części nieruchomości wywłaszczonych oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do pozostałych części nieruchomości wywłaszczonych, położonych w mieście S., oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Aktami notarialnymi z dnia 28 czerwca 1979 r. Rep. A nr [...] i z dnia 24 sierpnia 1983 r. Rep. A nr [...], Skarb Państwa nabył, stanowiące na podstawie aktu własności ziemi nr WBG- [...] i księgi wieczystej nr [...] własności J. Ś. oraz jego ojca J. Ś. nieruchomości, oznaczone wówczas jako działki nr: [...] i [...] o łącznej pow. 0,3181 ha oraz jako działka nr [...] o pow. 0,1561 ha. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego i Domu Stażysty dla Wytwórni Urządzeń Komunalnych "WUKO" oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego "Żeromskiego" w S..

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] o zwrot ww. działek, uzasadniając wniosek niezrealizowaniem celu wywłaszczenia wskazanego w powyższych aktach oraz niewypłaceniem byłym właścicielom działki nr [...] stosownego ekwiwalentu. Prawo wnioskodawcy zostało udokumentowane postanowieniem Sądu Rejonowego w Końskich z dnia 8 grudnia 1993 r. sygn. akt I Ns [...], stwierdzającym prawa spadkowe po zmarłym J. Ś. oraz postanowieniem tego Sądu z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I Ns [...] stwierdzającym, że spadek po zmarłym J. Ś. nabywają żona - E. Ś. oraz dzieci R. Ś., B. W. oraz K. Ś. - każde z nich po [...] części.

W toku przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że przedmiotem roszczenia skarżącego jest zwrot gruntu, nabytego od J. Ś. oraz J. Ś. na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącego obecnie, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków miasta S.:

- część działki nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...] będących własnością G. S., dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; działka nr ewid. [...] stanowi gminną drogę publiczną - ul. [...], a parcela nr ewid. [...] jest częścią pasa drogowego gminnej drogi publicznej - ul. [...];

- część działki nr ewid. [...] posiadającej urządzoną księgę wieczystą nr [...], w której w dziale II na podstawie zaświadczeń Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2019 r. wydanych w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040) jako właściciele widnieją: S. S. oraz osoby fizyczne; działka ta zabudowana jest pięciokondygnacyjnym wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym; na jej terenie zlokalizowane są części składowe osiedla mieszkaniowego - parking, drogi dojazdowe, ciągi piesze, tereny zielone oraz infrastruktura sieci

wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, C.O. i telekomunikacyjnej;

- część działki nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...] będących własnością G. S., oddanych w 1987 r. w użytkowanie wieczyste na rzecz S. S., dla których prowadzona jest księga wieczysta nr KI [...]; grunty te stanowią tereny mieszkaniowe; na działce nr ewid. [...] zlokalizowana jest stacja transformatorowa będąca niezbędnym elementem osiedla mieszkaniowego wybudowana zgodnie z planem realizacyjnym, natomiast działka nr [...] to tereny zielone, rekreacyjne z ciągami pieszymi i elementami

uzbrojenia podziemnego;

- część działki nr ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz część działki nr ewid. [...] dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] będące współwłasnością S. S. i osób fizycznych, których prawo użytkowania wieczystego do gruntu przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019r. w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek wielorodzinny wraz z infrastrukturą towarzyszącą; część działki nr ewid. [...] wykorzystywana jest jako tereny zielone, rekreacyjne;

- część działki nr ewid. [...] pozostającej we władaniu samoistnym G. S., stanowiącej gminną drogę publiczną - ul. [...].

Jak wskazał Wojewoda, z wypisów z rejestru gruntów i budynków wynika, że powyższe działki stanowią tereny mieszkaniowe (działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz drogi (działki nr ewid. : [...], [...]). Działka nr ewid. [...] stanowi urządzoną publiczną drogę gminną - ul. [...] i jest własnością G. S. na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 30 grudnia 1991 r. znak: [...] Pierwotnie ulica ta nosiła nazwę "40-lecia PRL". Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 18 grudnia 1996 r. zmieniono jej nazwę na: "H. S.". Odpowiadające w części wywłaszczonym parcelom działki nr ewid.: [...] i [...] stanowią również fragment urządzonej publicznej drogi gminnej, nazwanej w latach 80-tych XX w. ul. [...], zmienionej na ul. "J. S." uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 28 maja 1991 r. Obie ulice zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 maja 1987 r.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda powołał się na treść przepisów art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n" i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 oraz wskazał, że art. 216 ust. 1 u.g.n., rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu m.in. na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zwrot nieruchomości na podstawie powyższych przepisów nie jest uzależniony wyłącznie od ziszczenia się przesłanek pozytywnych. Wystąpienie bowiem przesłanek negatywnych, czyli przeszkód o charakterze materialnoprawnym, wyklucza możliwość zwrotu, nawet jeśli zaistniałyby ustawowe podstawy do żądania zwrotu. Niedopuszczalny jest bowiem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy, zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewoda podkreślił, że powyższe oznacza, iż zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi drogę publiczną bądź jej część. Z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż podmioty publicznoprawne. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, zdaniem Wojewody, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, jak dalej wyjaśnił organ drugiej instancji, wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy nieruchomość zajęta jest bezpośrednio pod drogę (jezdnię), czy też znajduje się w pasie drogowym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał za prawidłową odmowę zwrotu udziału w części wywłaszczonej nieruchomości, w odniesieniu do stanowiących według aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb 0002 części działek o nr ewid.: [...], [...] i [...], zajętych pod drogi publiczne.

Organ odwoławczy wskazał, że druga negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy działek oznaczonych w aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta S. nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących współwłasność osób fizycznych i S. S. oraz własność G. S. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jeżeli zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie warunek ten spełniają działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], które zostały oddane w użytkowanie wieczyste w 1984 r., w 1987 r. oraz w 1991 r. a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych w 1987 roku i w 1992 r., to z mocy art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje również wówczas, gdy spełnione byłyby przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Przepis art. 229 tej ustawy stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części.

Wojewoda stwierdził, że w konsekwencji powyższego objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości nie podlegają zwrotowi, niezależnie od stanu ich wykorzystania na cel wywłaszczenia.

Nadto Wojewoda wskazał, że decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przykład tzw. decyzji związanej w tym sensie, iż możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków przewidzianych prawem, a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu, wynikających z art. 136 i 137 u.g.n., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych (art. 229 u.g.n., czy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Organy administracji publicznej nie mają możliwości, bez narażania się na zarzut działania bezprawnego, orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn niż wskazane w przepisach prawa.

Reasumując, za prawidłowe Wojewoda uznał ustalenia organu pierwszej instancji zarówno w zakresie części wywłaszczonej nieruchomości, w odniesieniu do stanowiących według aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb 0002 części działek o nr ewid.: [...], [...] i [...], zajętych pod drogi publiczne, jak i do części działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących współwłasność osób fizycznych i S. S. oraz własność G. S. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, w odniesieniu do których prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiódł K. Ś., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa, tj.:

- art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego ustalenia kręgu osób zainteresowanych (stron postępowania);

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przez organy zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku jego prowadzenia, poprzez zaniechanie zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i tym samym zaniechanie zakreślenia terminu do wypowiedzenia się w tym zakresie przez stronę;

- art. 7 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez:

- zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i błędne rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany i pisma) powstałe już pod dacie wywłaszczenia;

- niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia;

- zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia rzeczywistego celu oraz fizycznego zakresu wywłaszczenia, mimo iż organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w Kodeksie postępowania administracyjnego);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu oraz fizycznego zakresu powierzchniowego wywłaszczenia oraz faktycznego przeznaczenia działki ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) organ drugiej instancji winien był albo uchylić wymienioną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albo po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego orzec co do istoty sprawy, po dokładnym ustaleniu rzeczywistego celu wywłaszczenia;

- art. 136 ust. 1, a także art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez:

- bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości w niezagospodarowanej jej części, wbrew bezzasadnym twierdzeniom organu drugiej instancji, że chociaż przedmiotowe działki są niezabudowane i niezagospodarowane, to teren ten przeznaczony jest dla mieszkańców, pomimo oddania go w dzierżawę podmiotom publicznym;

- całkowicie bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należącej do skarżących, podczas gdy organ pierwszej i drugiej instancji w żadnym zakresie nie zbadały wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 104 § 2 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez zaniechanie wydania decyzji co do części wywłaszczonej nieruchomości niezabudowanej, skoro nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia;

- art. 136 w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach organu pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji winny przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności;

- naruszenie postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do tego dokumentu preambuły, jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; zgodnie z jej art. 17 "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem".

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Autor skargi zarzucił, że nie ustalono imiennie kręgu zainteresowanych stron postępowania oraz pozbawiono te strony możliwości czynnego udziału w sprawie, co także przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. W decyzji Wojewoda stwierdził, że od dnia 26 października 2020 r. w sprawie za "nowe" strony uznano spadkobierców po zmarłym R. Ś., które to strony zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Tymczasem, jak zarzucił skarżący, ani z komparycji decyzji ani z rozdzielnika nie wynika, aby strony te były faktycznie uczestnikami postępowania i aby zagwarantowano im udział w toku całego postępowania przed organem I i II instancji. W ocenie skarżącego, informacja od byłej żony zmarłego jest dowodem nieznanym ustawie, na którym nie można oprzeć żadnych ustaleń dotyczących kręgu zainteresowanych stron, co jest przecież obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Magdalena Łukawska zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art.

8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a." i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą zwrotu K. Ś. części wywłaszczonej nieruchomości – wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n.").

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było żądanie K. Ś. dotyczące zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr nr [...], [...] i [...].

W wyniku przeprowadzonego przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na zasadach wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1965 r. poz. 94 ze zm.) - z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego i Domu Stażysty dla Wytwórni Urządzeń Komunalnych "WUKO" oraz pod budowę osiedla mieszkaniowego "Żeromskiego" w S.. Organy ustaliły ponadto, że przedmiotem roszczenia wnioskodawcy jest zwrot gruntu, nabytego od J. Ś. oraz J. Ś. na rzecz Skarbu Państwa, stanowiącego obecnie, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków miasta S.: część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...] i część działki nr ewid. [...].

Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej – art. 229 u.g.n.

Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] i działka nr ewid. nr [...] będących własnością G. S. wynika, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tych nieruchomościach na rzecz S. S. zostało ujawnione w 1987 r. (1 lipca 1987 r.). Podobnie w przypadku nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...], z treści wpisów ujawnionych w tej księdze wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz S. S., a potem ujawnione w księdze wieczystej w 1992 r. (5 maja 1992 r.). Odnośnie działki nr ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr ewid. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] ustalono, że w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz S. S. - po jego ustanowieniu - zostało ujawnione także w 1992 r. (prawo użytkowania wieczystego przepisano z księgi wieczystej nr [...]).

W świetle takich okoliczności faktycznych jako oczywiście zasadną należy ocenić odmowę zwrotu K. Ś. nieruchomości stanowiących części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...], skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. - w księgach wieczystych zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości ustanowione na rzecz osób trzecich (Spółdzielni Mieszkaniowej w S.). Odmienne rozstrzygnięcie organów w tym zakresie stanowiłoby wprost naruszenie przepisu prawa - art. 229 u.g.n.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2019 poz. 2204), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.

Nie wynika z akt niniejszej sprawy, aby wpisy dotyczące prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na żądanych do zwrotu częściach wymienionych wyżej nieruchomości zostały w trybie ustawy o księgach wieczystych i hipotece podważone.

Odnośnie działek nr ewid. [...], [...] i [...] to urządzone są na nich publiczne drogi gminne: ulica [...] (pierwotnie ulica ta nosiła nazwę "40-lecia PRL") i ulica [...] (dawna ul. [...]), Obie ulice zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy załączonej do akt sprawy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 maja 1987r. nr [...]

Zgodnie z art. 2 u.g.n., ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może naruszać innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisem szczególnym jest w analizowanej sprawie art. 2a ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, iż własność dróg publicznych w zależności od kategorii drogi może przysługiwać jedynie Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty, a zatem przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo, jak i niewymienionych jak np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych, należy uznać za przepisy odrębne - które mają pierwszeństwo - w ich stosowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn.. akt I OSK 640/10, lex nr 1079793).

Stosownie bowiem do art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie (zob. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 640/10)

Jak celnie podniósł organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, który także Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego - drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności od rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1409/09 lex nr 737491, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08, lex nr 516045, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10). Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Skarżący w toku postępowania nie podważył zatem skutecznie wiarygodności dowodowej żadnego z kluczowych dokumentów, w oparciu o który w tej sprawie orzekały organy administracji obu instancji. Strona w skardze zarzuca głównie to, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia, czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, jaki był fizyczny zakres powierzchniowy wywłaszczenia. Jednakże rację ma organ odwoławczy, że wobec zaistnienia materialnoprawnych przeszkód do zwrotu wnioskowanych nieruchomości zawartych w art. 229 u.g.n. i art. 2a ustawy o drogach publicznych, organy nie były zobowiązane do podjęcia inicjatywy dowodowej związanej z wyjaśnieniem kwestii celu wywłaszczenia, jego zakresu i stopnia realizacji. Dlatego wszelkie zarzuty skarżącego, zarówno te dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i te dotyczące naruszenia prawa materialnego, oparte na założeniu przeciwnym, musiały okazać się chybione. Organ drugiej instancji przedstawił zmiany zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe dotyczące żądanych do zwrotu części nieruchomości, ustalając których nieruchomości (pod względem ich aktualnej numeracji w ewidencji gruntów i budynków) odpowiada żądanie wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w zakresie sposobu rozstrzygnięcia przez organy o żądaniu wniosku (tj. odmowy zwrotu udziału w nieruchomościach wywłaszczonych odnośnie nieruchomości nr ewid.: [...], [...]/1, [...] i umorzenia postępowania administracyjnego co do nieruchomości nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]), akceptując argumentację organów, która legła u podstaw takich rozstrzygnięć.

Sąd nie podzielił również zarzutów strony skarżącej związanych z niewypełnieniem przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Wojewoda jako organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy ponownie w postępowaniu odwoławczym. Zaprzecza tym zarzutom choćby treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą analizę okoliczności faktycznych sprawy, a następnie dokonał ich wielowątkowej oceny prawnomaterialnej. Niezadowolenie strony z wyniku przeprowadzonego postępowania drugoinstancyjnego nie stanowi powodu do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W żadnym razie nie sposób zarzucić organom obu instancji, że na skutek wydania decyzji naruszyły art. 31 ust. 3 Konstytucji RP czy art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, skoro w świetle przepisów konstytucyjnych jak i prawa unijnego zarówno prawo własności jak i prawo dziedziczenia mogą doznawać przewidzianych ustawami ograniczeń. Przepis art. 17 ust. 1 zd. 2 ww. Karty stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Podobnie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W zakresie naruszenia art. 28 k.p.a., Sąd ocenił ten zarzut jako niezasadny, ponieważ podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, Lex nr 2442985). Z tych powodów skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu, że w postępowaniu administracyjnym nie brał udziału podmiot, który w jego ocenie powinien. Organy, zwłaszcza organ pierwszej instancji, podjął działania procesowe w kierunku ustalenia kręgu stron postępowania i Sąd w tym zakresie nie dostrzegł uchybień. W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 czy wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14, w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r., II SA/Bk 488/21, lex nr 3224546). Zatem organ administracji nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów potwierdzających dziedziczenie konkretnych osób po zmarłej stronie postępowania, o ile podejmie uzasadnione kroki procesowe w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony postępowania i udział zgłoszonych osób w tym postępowaniu nie zostanie podważony.

Nie sposób też uznać za zasadny zarzut skargi związany z naruszeniem art. 10 k.p.a. Z akt sprawy przedstawionych wraz ze skargą wynika, że skarżącemu (jego pełnomocnikowi) zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania. Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji strona została zawiadomiona o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Takiego zawiadomienia nie wystosował do stron organ odwoławczy, niemniej skarżący nie wskazał na żadne takie okoliczności czy dowody, które z tej przyczyny umknęły organowi. To strona jest zobowiązana wykazać, jak naruszenie prawa procesowego mogło wpłynąć na wynik sprawy i czy ten wpływ na charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich powodów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.