Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2575/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 411/13 w sprawie ze skargi Z. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2010 nr [...] w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 411/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r., Prezydent Miasta Gdańska podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości położonych w Gdańsku Zaspie ul. Żwirki i Wigury (działka nr 112) i ul. Burzyńskiego (działka nr 111) obręb 33, przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste na 99 lat licząc od dnia powstania tego prawa na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Rozstaje", przy czym oddania w użytkowanie wieczyste następuje na realizację budownictwa mieszkaniowego z dopuszczalnością realizacji celu oświatowego – przedszkola jako towarzyszącego.

Po bezskutecznym wezwaniu Prezydenta Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa Z. M. wniosła skargę na powyższe zarządzenie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie wskazując, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Rozstaje", której członkiem jest skarżąca, nie wpływa na interes prawny skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.

Powołując treść art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Sąd, analizując okoliczności przedstawione w skardze, uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust.1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc bowiem skargę w opisanym trybie skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądwoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu, a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu.

Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "Rozstaje" zostało wydane w trybie art. 35 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę.

Skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie wpłynęło na jej własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo spowodowało nałożenie na nią określonych obowiązków.

Sąd podzielił przy tym, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 1338/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd, zgodnie z którym od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie należącej do niej nieruchomości. Zarządzenie zezwalające na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, nie wpływa ono bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie jest ona chroniona przepisem prawa materialnego. To samo należy w ocenie Sądu odnieść do sytuacji, w której gmina własną dysponuje nieruchomością w drodze oddania jej w użytkowanie wieczyste.

Skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "Rozstaje" i służy jej prawo do lokalu w budynku usytuowanym na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżonym zarządzeniem i przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta nie daje skarżącej legitymacji do wystąpienia ze skargą. Z faktu tego nie wynikają bowiem żadne roszczenia dotyczące nabycia praw do działki sąsiedniej, podlegającej oddaniu w użytkowanie wieczyste. Nieruchomość przeznaczona do oddania w użytkowanie wieczyste ma podlegać zabudowie mieszkaniowej wraz z możliwością realizacji celu oświatowego w postaci budowy przedszkola. Nieruchomość ma być zatem zainwestowana podobnie, jak nieruchomość, na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącej. Konkretny sposób realizacji tego zainwestowania nastąpi w przyszłości i jeśli wówczas prawa skarżącej będą naruszone, np. w procesie budowlanym to będzie mogła praw tych dochodzić.

Skarżąca nie wykazała by przysługiwało jej jakiekolwiek prawo do nieruchomości sąsiedniej, podlegającej oddaniu w użytkowanie wieczyste, bądź by takie zadysponowanie pozbawiło ją roszczeń związanych z sąsiednią nieruchomością, których skarżąca nie będzie mogła zrealizować po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek nr 111 i 112, stanowiących przedmiot zaskarżonego zarządzenia. Nie wykazała, aby oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwiało jej w przyszłości realizację jakichkolwiek roszczeń cywilnoprawnych. Skarżąca w ocenie Sądu prezentuje wyłącznie okoliczności wskazujące na istnienie jej interesu faktycznego w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia. Intencją skarżącej jest niedopuszczenie do realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu oświatowego w postaci budowy przedszkola. Wskazuje na interes ekonomiczny wyrażający się w zakwestionowaniu zasadności ponoszenia kosztów budowy i utrzymywania obiektu w sytuacji, gdy użytkownikiem wieczystym stała się Spółdzielnia Mieszkaniowa, której skarżąca jest członkiem. Występowanie interesu ekonomicznego nie stanowi o wykazaniu istnienia, a tym bardziej naruszenia interesu prawnego w opisanym wyżej znaczeniu. Ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, jako użytkowniczki wieczystej sąsiedniej nieruchomości. Twierdzenia o pozbawieniu skarżącej współudziału w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości, w tym o bezprawnym - jej zdaniem - zaniechaniu wszczęcia procedury planistycznej, nie mogły również prowadzić do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zarówno wszczęcie procedury planistycznej, jak i podjęcie zarządzenia o treści jak zaskarżone, zależy od woli właściwych organów władzy publicznej. Zarządzenie o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste nie stanowi o przeznaczeniu nieruchomości o skutkach tożsamych z objęciem nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gmina jest uprawniona do oddania nieruchomości będącej jej własnością w użytkowanie wieczyste wraz z określeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w tym polegającego na wzniesieniu na gruncie budynków lub innych urządzeń. Dopuszczalność dysponowania nieruchomością w tej formie nie jest uzależniona od uchwalenia dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy wskazać, że wyrażenie woli oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "Rozstaje" z pominięciem trybu przetargowego, znajduje swoją podstawę w treści uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości gruntowych na rzecz ww. Spółdzielni w trybie bezprzetargowym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. i pozostaje w obrocie prawnym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymowały jej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. M..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 k.c. i 144 k.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, art. 3 Prawa spółdzielczego i art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, polegające na odmowie nadania skarżącej statusu strony, a w konsekwencji oddaleniu skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony,

b) art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2a u.s.g., poprzez nie pouczenie skarżącej przez Sąd o możliwości występowania przez nią w charakterze reprezentanta grupy mieszkańców gminy, a przez uniemożliwienie skorzystania z dodatkowych przesłanek wykazujących interes prawny,

c) art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. i art. 111 § 1 p.p.s.a., polegające na rozłączeniu do oddzielnego rozpoznania Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 7 czerwca 2013 r. spraw objętych jedną skargą z dnia 6 maja 2013 r., mimo że mogły być rozpoznawane łącznie, a ich rozdzielenie miało wpływ na przewlekłość rozpoznania przedmiotowej sprawy,

d) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 104 p.p.s.a. i art. 105 p.p.s.a., poprzez niedopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów złożonych w dniu 25 marca 2014 r. przez skarżącą, mimo że było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie, gdyby Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o odstąpienie od obciążania skarżącej kosztami zastępstwa procesowego na rzecz strony przeciwnej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych za obie instancje oraz zwrot kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej radcy prawnego przyznanej z urzędu, tj. w ramach prawa pomocy oraz o zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Czyni to jednak w taki sposób, że naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej) traktuje jako naruszenie prawa w obu wskazanych wyżej postaciach, łącząc z tym naruszeniem zarzuty naruszenia art. 50 § 1 i art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz art. 140 i art. 144 k.c., a także art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, art. 3 ustawy – Prawo spółdzielcze oraz art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak przy tym wynika z treści zarzutów i ich uzasadnienia, istotą tego naruszenia czyni autor skargi kasacyjnej nieuzasadnione przyjęcie, iż Prezydent Miasta Gdańska wydając zaskarżone zarządzenie, naruszył interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie składu orzekającego zarzuty powyższe są na tyle czytelne od strony ich przedmiotu, że umożliwiają poddanie ich weryfikacji w ramach kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzut ten należy potraktować jako zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem taki charakter ma przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, wskazujący na naruszenie interesu prawnego uchwałą lub zarządzeniem, które podlega następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarówno bowiem sam interes prawny winien mieć swoje ugruntowanie w prawie materialnym, jak też jego naruszenie należy traktować jako materialnoprawną przesłankę aktualizacji prawa do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu środka proceduralnego, jakim jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Z. M., skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – relacje spółdzielnia mieszkaniowa a członek spółdzielni), wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 oraz z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że Z. M. nie wykazała w jaki sposób naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Zarzut przedstawiony zatem w pkt 1 skargi kasacyjnej w całości swojego powiązania poszczególnych wskazanych tam przepisów i uzasadniania do nich jest zarzutem niezasadnym i w żadnym zakresie nie podważa trafnej argumentacji Sądu I instancji w kwestii legitymacji procesowej skarżącej. Sąd I instancji bowiem trafnie określił zarówno istotę interesu prawnego oraz relację pomiędzy treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., prawidłowo wiążąc możliwość wykorzystania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uprzednim naruszeniem tego interesu. W konsekwencji należało przyjąć, iż nie wystarczy wykazanie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz winno się wskazać na skutki, wynikające z tej uchwały dla interesu prawnego lub uprawnienia, dające się zakwalifikować jako naruszenie, co oznacza, że zarządzenie to powinno wpływać na sferę prawną strony poprzez – jak wskazano to już wcześniej - zmianę, polegającą na odjęciu uprawnień lub dodaniu obowiązków.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie da się inaczej wskazać na racjonalny zamiar prawodawcy, wiążący uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ze sformułowaniem "interes prawny został naruszony", dodatkowo podkreślającym fakt zaistnienia naruszenia przez sekwencję czasu uwidocznionego w tym sformułowaniu. Jeśli nawet uzna się, że sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, iż legitymacja do zaskarżenia uchwały na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczona w większym stopniu niż definiują to przepisy art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., nie określa w sposób jednoznaczny skali porównania ograniczeń, to wystarczy przyjąć, że jest to ograniczenie innego typu, nie tylko poprzez rodzaj interesu, lecz także poprzez skutek naruszenia wskazanego interesu, aby w pełni przyjąć, iż zakres przedmiotowy skorzystania z tego uprawnienia musi być węższy i samo skorzystanie – bardziej ograniczone.

Nie zmieniają tej konstatacji w szczególności wskazania autora skargi kasacyjnej na subiektywne aspekty wystąpienia tego interesu, bowiem nie zmieniają one kontekstu związania interesu prawnego z faktem jego naruszenia, oddalając natomiast wyraźnie to pojęcie od kryteriów zobiektywizowanych.

Zauważyć należy, iż skarżąca kasacyjnie naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w dopuszczalnym zaskarżonym zarządzeniem sposobie zagospodarowania działek sąsiednich w stosunku do jej działek. Jakkolwiek, co do zasady takiego naruszenia nie można wykluczyć, to trzeba mieć na uwadze, o czym skarżąca zdaje się zapominać, że treść - powoływanych w zarzutach skargi kasacyjnej - przepisów art. 140 k.c. jak i art. 144 k.c. odnosi się do właścicieli działek sąsiednich. Sprzeczność natomiast interesów właścicieli poszczególnych działek należy rozwiązywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć jednak na uwadze przede wszystkim, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 707 ze zm.) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym], gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, którego przedmiotem jest właśnie możliwość kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Jakkolwiek władztwo to nie było nigdy i nie jest również obecnie absolutne, to mogło ono przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym jednak przypadku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia istoty prawa własności skarżącej nie doszło. Zaakceptowanie przeznaczenia niektórych terenów sąsiednich na inne cele niż działki skarżącej, co w praktyce kwestionuje skarżąca, istoty prawa własności nie narusza. Jest przy tym oczywiste, że poszczególne nieruchomości na terenie objętym planem mogą posiadać zróżnicowane przeznaczenie. Zauważyć także należy, iż art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do "zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".

Stwierdzić dalej należy, iż niewątpliwie usprawiedliwionych podstaw nie ma także zarzut naruszenia interesu prawnego wywodzony z przepisów: art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, art. 3 ustawy – Prawo spółdzielcze oraz art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi: "W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali". Artykuł 3 ustawy – Prawo spółdzielcze stanowi natomiast, że: "Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków". Natomiast wskazywany w skardze kasacyjnej art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych określa, że "Członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu".

Z analizy cytowanych norm prawnych, które stały się podstawą zarzutów skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że są to normy o charakterze ogólnym z których w żaden sposób nie można wywieść interesu prawnego strony postępowania. Skarżącej nie przysługuje bowiem jakiekolwiek prawo, czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, której dotyczyła zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska. Z samego faktu ewentualnego zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy lub w szczególności z faktu sąsiadowania z nią nie można w żadnym wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie. Podobnie możliwość ewentualna, teoretyczna (nie poparta bowiem żadnymi przekonującymi argumentami) pogorszenia sytuacji finansowej spółdzielni mieszkaniowej, której członkiem jest skarżąca kasacyjnie może wskazywać jedynie na ewentualne istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej w zachowaniu poprzedniej sytuacji własnościowej nieruchomości, której dotyczy zarządzenie.

Stwierdzić też trzeba, że przesłanką skargi winno być co do zasady naruszenie indywidualnego interesu prawnego samej skarżącej, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałaby zostać skarżąca. Tym samym wyrażona przez skarżącą troska o jakość życia mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej, a także obawa o jej finanse może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Takie zaś działanie może co najwyżej zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego.

Reasumując należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonego zarządzenia na prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym jej interes prawny w omawianej materii nie istnieje. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza zatem interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby lub podmiotu. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływa bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała.

W świetle powyższych wywodów trafnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania interesu prawnego przez skarżącą w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia.

Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano też art. 6 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Z usytuowania art. 6 ustawy p.p.s.a. wśród zasad ogólnych jak i sposobu realizacji zasady pouczania strony, nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wywieść obowiązku sądu administracyjnego instruowania strony co do wszystkich możliwych jej zachowań. Sposób uregulowania tego przepisu trzeba interpretować w kontekście innych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konkretyzujących obowiązki sądu administracyjnego. Konkretne obowiązki co do pouczeń zostały nałożone na sąd administracyjny lub przewodniczącego przez szczegółowe przepisy ustawy (art. 70 § 2, art. 140 § 1-3, art. 163 § 2 i art. 210 § 1). Wskazówki i pouczenia sądu powinny bowiem dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania sądowoadministracyjnego i w zaistniałej sytuacji procesowej. Tym samym mogą i powinny one odnosić się przede wszystkim do możliwości i sposobu wnoszenia środków zaskarżenia.

Mając na uwadze wyżej poczynione uwagi nie można uznać, że brak informacji ze strony Sądu I instancji co do treści art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym i wynikających z niego uprawnień pozbawiło skarżącej możliwości działania. Zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W tym kontekście przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżąca w praktyce nie reprezentowała grupy mieszkańców. Skarga złożona została bowiem i podpisana przez każdą z osób w niej wskazanych indywidualnie. Zatem każda z tych osób działała na swoją rzecz i we własnym imieniu. Wobec natomiast faktu nieuiszczenia wpisów od skargi przez te osoby, same one zdecydowały z dalszego popierania skargi. Co szczególnie ważne po odrzuceniu skargi nikt ze skarżących nie udzielił Z. M. umocowanie do reprezentowania jego interesów w dalszym toku postępowania. Nie sposób także zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że trzy osoby spośród skarżących reprezentowały nie tylko siebie, ale także organ spółdzielni mieszkaniowej, tj. zebranie przedstawicieli. Zebranie grup członkowskich jest bowiem organem wewnętrznym spółdzielni, nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ustawy p.p.s.a. Ponadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego takie umocowanie do reprezentowania spółdzielni w tej konkretnej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego rozdzielenia skarg (zarzut naruszenia art. 57 § 3 w zw. z art. 7 i art. 111 § 1 ustawy p.p.s.a.), to uznać go należy za całkowicie niezasadny. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca w jednym piśmie zaskarżyła trzy różne akty prawne, co wynika wprost z samej treści skargi, która wprost wylicza w punktach trzy akty których skarga dotyczy. Zgodnie zaś z art. 57 § 3 ustawy p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Przewodniczący jest zatem zobligowany do zastosowania wskazanej normy prawnej. Oznacza to, że każdorazowo gdy strona w jednym piśmie zaskarży kilka aktów, lub też uczyni przedmiotem skargi bezczynność w zakresie niewydania większej ilości aktów, to sąd - do którego złożona została taka skarga - zobowiązany jest rozdzielić skargi, nadać każdej ze skarg nową, odrębną sygnaturę, po czym orzekać w każdej z tych spraw indywidualnie. Skoro zatem skargą objęto trzy samodzielne akty prawne, to Sąd I instancji słusznie rozdzielił wszystkie wniesione doń skargi na poszczególne akty prawne i zarejestrował odrębnie (jako odrębne sprawy sądowoadministracyjne). Zauważyć jeszcze należy, iż zgodnie z art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim. Jest to zatem jedynie prawo a nie obowiązek Sądu.

Nie sposób także zgodzić się, że rozdzielenie skarg i odrębne ich rozpoznanie naruszyło wyrażoną w art. 7 ustawy p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania. Sprawę bowiem w praktyce rozstrzygnięto na pierwszym posiedzeniu, czym uczyniono zadość wymogom art. 7 ustawy p.p.s.a.

Jako całkowicie niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 104 i art. 105 ustawy p.p.s.a. Nie dość bowiem, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, to o braku usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. świadczy przede wszystkim to, że nie może stanowić on skutecznej podstawy podważania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 389/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 108/11; wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 598/11).

Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie prowadzi do nadmiernego wydłużenia postępowania. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, nie uznał zatem za konieczne przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w ocenie Sądu I instancji, strona skarżąca nie miała w ogóle legitymacji procesowej do wniesienia skargi i to zagadnienie stanowiło o końcowym rozstrzygnięciu sprawy. Należy ponadto zwrócić uwagę, że z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd nie był zatem zobligowany dopuścić dowodu uzupełniającego z dokumentu złożonego przez stronę skarżącą.

Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek wynikający ze względów słusznościowych i sytuacji materialnej skarżącej.