Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1086/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 10 par. 1, art. 79 par. 1, art. 85, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 847/14 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 847/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta U. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego składającej się ze zbiornika podziemnego o pojemności do 20 m3 oraz budynku rozlewni, na działkach oznaczonych nr ewid.: [...],[...] i [...], obręb [...], gm. [...], usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]), w strefie uzdrowiskowej "C".

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J.C., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". w zw. z art. 54, art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło w skrócie stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło zasady i przesłanki ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej także jako "rozporządzenie". Następnie wskazało, że działki budowlane posiadają przeważnie kształt prostokątny, czasami również nieregularny kształt wieloboku, dlatego wyznaczenie wokół działki objętej inwestycją obszaru analizowanego w kształcie okręgu (czyli obszaru o kształcie regularnym) jest czasami wręcz niemożliwe. Podniosło także, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją składa się z trzech działek przylegających do siebie, z których każda ma wydłużony kształt. W rezultacie teren planowanej inwestycji stanowi czworobok przylegający do drogi krajowej swoim najkrótszym bokiem o długości 33 m i przeciwległym bokiem (od strony wschodniej) do terenu niezabudowanego, stanowiącego grunty rolne. Od strony północnej i południowej teren planowanej inwestycji przylega do obszaru zabudowanego. Wprawdzie mapa, na której sporządzona została cześć graficzna analizy nie obejmuje od wschodu obszaru odpowiadającego trzykrotności frontu nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, jednakże w odległości 99 m na wschód od granic nieruchomości znajdują się niezbudowane grunty rolne. Autor analizy zawarł w części tekstowej analizy wyczerpujące wyjaśnienia w tym przedmiocie. Wobec ustaleń analizy, niezachowanie wymaganej przepisami odległości granic obszaru analizowanego od terenu inwestycji w kierunku wschodnim nie miało, w ocenie Kolegium, wpływu na wynik sprawy, skoro w granicach obszaru analizowanego znalazły się inne nieruchomości zabudowywane w sposób pozwalający na ustalenie cech i wskaźników planowanej zabudowy (działki nr ewid. [...],[...], [...]).

W ocenie Kolegium wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zachowany, gdyż w przyjętym do analizy obszarze znalazły się działki o zabudowie mieszkaniowej i usługowej, jak i działki niezabudowane. Analizą zostały objęte działki zabudowane, z określeniem funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym (np. zabudowa usługowa, taka jak wulkanizacja, usługi spedycji ciężarowej, sprzedaż samochodów) oraz jej wskaźników w zakresie niezbędnym do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dodano, że część tekstowa analizy oraz jej część graficzna zawierają oznaczenia i nazewnictwo umożliwiające jednoznaczne powiązane ich ze sobą, zaś w części graficznej analizy zamieszczone zostały objaśnienia użytych w nich oznaczeń.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja, pod względem funkcji jest do pogodzenia ze sposobem zagospodarowania terenu zastanym na obszarze analizowanym. Na nieruchomości objętej planowaną inwestycją znajduje się stacja autogaz. Na działce nr ewid. [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej, prowadzona jest sprzedaż samochodów. Na działce nr ewid. [...] prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług wulkanizacyjnych, a na działkach nr ewid. [...] i [...], prowadzona jest, odpowiednio: spedycja ciężarowa oraz skład materiałów budowlanych. Na obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa mieszkaniowa (działki objęte inwestycją oraz działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]).

W ocenie organu nie można było zgodzić się ze stanowiskiem odwołującej się, iż planowana zabudowa nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Przeciwnie planowana zabudowa pozostaje w związku funkcjonalnym z zabudową już istniejącą na tym terenie (zabudowa usługowa związana z samochodami), zwłaszcza zaś z zabudową usługową posadowioną na terenie objętym inwestycją (stacja autogaz). Co więcej, planowana zabudowa stanowi w istocie rozbudowę istniejącej na tej działce zabudowy usługowej, jak również spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że spełnione również zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z organami specjalistycznymi. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Analiza w zakresie cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy została przeprowadzona rzetelnie oraz prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji. W świetle powyższej oceny, zdaniem Kolegium, zarzut niewykonania przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w uzasadnieniu uprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], nie mógł się ostać.

Kolegium podkreśliło również, że wizja lokalna dokonana przez uprawnionego architekta/urbanistę w ramach czynności związanych z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi czynności dowodowej w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. Ustalenia dokonane w toku wizji lokalnej mają charakter pomocniczy i służą w głównej mierze porównaniu i uzupełnieniu informacji uzyskanych przez autora analizy w toku oględzin map oraz innych dokumentów źródłowych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J.C., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 138 § 2, art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1, art. 7 i 77, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 i 2, art. 104 § 1 i 107 § 1 i 3 oraz § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji organ administracji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu organ w sposób wystarczający określił obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej nie musiał być wyznaczony w równych odległościach we wszystkich kierunkach. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że obszar ten musi być wytyczany jako okrąg. Ważne jest natomiast to, aby obszar analizowany najpełniej odzwierciedlał stan zagospodarowania istniejący na danym terenie. Skoro zatem z ustaleń organu wynika, że od strony wschodniej teren inwestycji przylega do terenu niezabudowanego, stanowiącego grunty rolne, to jak słusznie podkreśliło Kolegium, nie ma podstaw, by tym ustaleniom odmówić wiarygodności. Z tego wynika, że przyczyna pominięcia na graficznej części analizy urbanistycznej obszaru analizowanego położonego na wschód od terenu inwestycji była jak najbardziej uzasadniona.

Dalej Sąd podkreślił, że bezspornie w obszarze analizowanym zlokalizowane są obiekty, które stanowiły wyznacznik dla przedmiotowego zamierzenia. Teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie (rozlewnia gazu płynnego) stanowi zatem kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej (w tym związanej z obsługą samochodową) i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Planowana inwestycja stanowi rozszerzenie już funkcjonującej na terenie objętym inwestycją działalności gospodarczej (stacja autogazu) i związanej z nią zabudową usługową, jak również spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. W sprawie przebiegająca na działkach położonych po tej samej stronie drogi, co działki objęte inwestycją, linia zabudowy tworzy uskok. Z tego powodu autor analizy wyznaczył linię zabudowy dla działek objętych inwestycją w odległości 16,5 m od linii rozgraniczającej pas drogi krajowej, jako przedłużenie linii zabudowy na działkach o nr ewid. [...] i [...], ponieważ w tej samej linii jest zlokalizowana zabudowa istniejąca na nieruchomości objętej wnioskiem. Przy takim ukształtowaniu linii zabudowy w sąsiedztwie działek objętych inwestycją nawiązanie do najbliższej zabudowy oraz zabudowy istniejącej na nieruchomości objętej inwestycją, w okolicznościach faktycznych sprawy, było uzasadnione. Sąd podkreślił także, że po drugiej stronie pasa drogowego linia zabudowy również tworzy uskok. Jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, autor analizy odrębnie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla działek o zabudowie usługowej na poziomie 18%, przyjmując uzyskany w ten sposób wskaźnik jako maksymalną dopuszczalną wartość dla terenu objętego planowaną inwestycją oraz wartość 6%, jako minimalną, ustaloną z pominięciem działek charakteryzujących się intensywną zabudową. Takie ustalenie wskaźnika zabudowy terenu było usprawiedliwione istniejącym zróżnicowaniem intensywności zabudowy na terenie analizowanym oraz dopuszczalne w świetle postanowień § 5 rozporządzenia.

Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na poziomie średniej szerokości elewacji frontowej na działkach przyjętych do analizy wynoszącej 9 m, z tolerancją do 20%, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Natomiast średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach przyjętych do analizy wynosiła 4,5m. Wskaźnik ten został ustalony w granicach od 3,5 m do 6 m, tj. w granicach wielkości występujących na terenie analizowanym charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, co odpowiada wymaganiom określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei konstrukcja dachu dla planowanej zabudowy została ustalona jako dwuspadowa o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, z kalenicą główną na poziomie od 5 m do 7 m, prostopadłą do frontu działki. Wartości te zostały ustalone w oparciu o wskaźniki zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, co szczegółowo zostało wyjaśnione w pkt 6 części tekstowej analizy.

Z przytoczonych rozwiązań przyjętych przez organ, w ocenie Sądu, wynika, że nie są zasadne zarzuty naruszenia § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Zdaniem Sądu pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną analizy urbanistycznej jest zachowana spójność, a zawarte w części tekstowej analizy wyjaśnienia jej autora są wyczerpujące. Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego niewykonania przez organ pierwszej instancji zaleceń z poprzedniej decyzji Kolegium. Sąd wyjaśnił, że przez użyte w art. 138 § 2 k.p.a. pojęcie "wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" należy rozumieć wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności, jak i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma raczej charakter wskazań, zaleceń, instrukcji, czy sugestii, lecz z pewnością nie daje uprawnienia do decydowania o treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Dalej Sąd wyjaśnił, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o przeprowadzonych przez uprawnionego urbanistę oględzinach w terenie. Analiza urbanistyczna jest procesem myślowym, w toku którego ustala się jaka zabudowa (o jakiej funkcji i parametrach) znajduje się w obszarze analizowanym i następnie te ustalenia analizuje się pod kątem dopuszczalnej zabudowy na nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wyniki tego procesu myślowego przybierają następnie postać dokumentów w postaci opisowej i graficznej i to one stanowią dowód w sprawie, a więc mogą być kwestionowane, jeżeli w ocenie strony nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie ustalenia organu w postaci analizy i map znajdowały się w aktach sprawy, do których skarżąca miała zapewniony wgląd.

Następnie Sąd uznał, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego dotyczy zakresu ustaleń, które leżą w kompetencji organu orzekającego w sprawach ustalenia warunków zabudowy, który samodzielnie ocenia m.in. czy zachodzą przesłanki tak zwanego "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia. Stanowiąca załącznik decyzji o warunkach zabudowy część tekstowa analizy, jak również mapa, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc załącznik wynikający z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały podpisane przez Burmistrza Miasta U. Analiza stanowi niewątpliwie integralną część decyzji, a więc winna być ona przede wszystkim opatrzona podpisem osoby upoważnionej do wydania tej decyzji w imieniu organu. Natomiast brak podpisu autora analizy nie ma większego wpływu na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdują się oryginały części tekstowej i graficznej analizy podpisane przez uprawnionego architekta.

Nadto Sąd zaznaczył, że żaden z organów orzekających w sprawie nie naruszył, a nawet nie mógł naruszyć, art. 153 p.p.s.a., skoro w przedmiotowej sprawie nie orzekał jeszcze sąd administracyjny.

Stąd też w końcowych motywach uzasadnienia Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1/ art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w zaskarżonej do Sądu decyzji organ zaakceptował niewykonanie przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...];

2. § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy zaakceptował naruszenie organu pierwszej instancji polegające na niezobowiązaniu inwestora do złożenia do akt sprawy kopii mapy pozwalającej na objęcie na niej całego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie w części graficznej analizy urbanistycznej obszaru analizowanego, którego granice nie przebiegają we wszystkich kierunkach w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu ww. działek;

3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy zaakceptował naruszenie organu pierwszej instancji polegające na niezawiadomieniu skarżącej o prowadzonych czynnościach dowodowych, tj. wizji lokalnej (oględzin) obszaru analizowanego;

4. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie nosiło cech wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego;

5. art. 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji zaakceptowania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszenia organu pierwszej instancji polegającego na odmowie dopuszczenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty celem wyjaśnienia wątpliwości skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 13 marca 2014 r., mimo jego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

6. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji zaakceptowania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszenia organu pierwszej instancji polegającego na rozstrzygnięciu istotnych okoliczności sprawy z pominięciem formy decyzji administracyjnej, o czym świadczy pismo organu adresowane do skarżącej z dnia 25 marca 2014 r.;

7. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy sporządzone przez organ odwoławczy uzasadnienie decyzji było lakoniczne i nie zawierało szczegółowego i przekonującego odniesienia do wątpliwości skarżącej wskazanych powyżej, jak również kwestii w jaki sposób organ ustalił krąg stron postępowania;

8. § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji zaakceptowania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszenia organu pierwszej instancji polegającego na:

a) niezawarciu w części graficznej analizy urbanistycznej opisu zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego;

b) niewskazaniu jakie wskaźniki cechują poszczególne działki wchodzące w skład obszaru analizowanego;

c) niezawarciu legendy do obszaru analizowanego pozwalającej na ustalenie kwestii, o których mowa w pkt a)-b);

d) braku koherencji pomiędzy częścią tekstową analizy urbanistycznej, a jej częścią graficzną;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy i przekonujący do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji wydania jej z naruszeniem przepisu prawa materialnego – 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;

II naruszeniu prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji niespełnienia pierwszej z nich w postaci zasady "dobrego sąsiedztwa".

Powołując się na tak przywołane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w obu tych przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty koncentrują się na poglądzie skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego, składającej się ze zbiornika podziemnego o pojemności do 20 m³ oraz budynku rozlewni na działkach nr [...],[...] i [...] w [...] przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]), a w konsekwencji zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy prawa nie powinna być wydana, albowiem planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, stąd też wadliwie w tej sprawie, jak zarzucono, zastosowano przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić, albowiem Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, iż w sprawie brak jest takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stąd też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie więc, w tych okolicznościach sprawy, zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Takich naruszeń prawa materialnego i procesowego nie ujawniono w tej sprawie, co wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji i ocena ta zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skarga kasacyjna powołująca się na wadliwość wydanych w sprawie decyzji nie jest usprawiedliwiona.

Generalnie nie można podzielić stanowiska skarżącej zawartego w kasacji co do wykazywanych tam naruszeń przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. odnoszący się do niewykonania przez organ pierwszej instancji wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż nie można w tej sprawie wskazywać na naruszenie ww. normy prawa procesowego, która dotyczy przepisu pozwalającego na wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż w tym postępowaniu jej nie stosowano. Organ odwoławczy wydał bowiem decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Poza tym zauważyć dodatkowo należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu pierwszej instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro, bowiem poprzednia decyzja organu, a więc decyzja organu pierwszej instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia. Z tego też względu organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego. Jest przecież oczywiste, że skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, LEX nr 1121198; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08, LEX nr 595687; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, LEX nr 339485).

Niemniej jednak już po wydaniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, postępowanie zostało prawidłowo uzupełnione o wymagane dokumenty, w tym kopię mapy do celów projektowych obejmującej cały obszar analizowany, jak również przeprowadzono właściwe czynności procesowe zmierzające do wydania decyzji zgodnej z prawem – tym samym zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako I. pkt 1 ppkt 2 nie zasługiwał na uwzględnienie.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Analiza ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Taka analiza została opracowana w tej sprawie przez uprawionego urbanistę, co potwierdzają akta sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy zaakceptował naruszenie organu pierwszej instancji polegające na niezawiadomieniu skarżącej o prowadzonych czynnościach dowodowych, tj. wizji lokalnej (oględzin) obszaru analizowanego.

Co do zasady oględziny, o jakich stanowi art. 85 k.p.a., mają na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Natomiast urbanista w tej sprawie dokonywał wizji lokalnej obszaru analizowanego. Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wizja lokalna przeprowadzona przez architekta lub urbanistę na obszarze analizowanym nie ma charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie analizy urbanistycznej. Niesporne jest, że ustalenia dokonane w toku wizji lokalnej mają charakter pomocniczy i służą w głównej mierze porównaniu i uzupełnieniu informacji uzyskanych przez autora analizy w toku oględzin map oraz innych dokumentów źródłowych. Dowodem w sprawie jest wyłącznie analiza, z uwzględnieniem przeprowadzonej wizji przy której obecność stron nie jest konieczna.

Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu analizy urbanistycznej byłoby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu analizy jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej analizy po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie.

W tej sprawie przed wydaniem decyzji organy informowały skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowy, w związku z czym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż nie można mówić w tej sprawie o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., albowiem organy zapewniły skarżącej czynny udział w przedmiotowym postępowaniu. Zatem niezasadne jest stanowisko strony, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie były zobowiązane powiadomić strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez urbanistę wizji obszaru analizowanego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszenia organu pierwszej instancji polegającego na odmowie dopuszczenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty celem wyjaśnienia wątpliwości skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 13 marca 2014 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie nie było uzasadnione dopuszczanie biegłego na wniosek strony (żądanie w piśmie z dnia 13 marca 2014 r.), by ten stwierdził iż na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o tożsamej funkcji z tą wnioskowaną przez inwestora. Trafnie przyznano w zaskarżonym wyroku, że takiej potrzeby w powyższym zakresie nie było, albowiem przedmiotowy wniosek o powołanie biegłego dotyczył zakresu ustaleń, które leżą w kompetencji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a który to samodzielnie ustala i ocenia czy zachodzi przesłanka "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie to nie wymaga wiadomości specjalnych, a stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. biegły powoływany jest gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Nieprzeprowadzenie w tej sytuacji dowodu z opinii biegłego nie narusza prawa, a związany z tym zarzut jest całkowicie chybiony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a., a dotyczący rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy z pominięciem formy decyzji administracyjnej o czym świadczy pismo organu z dnia 25 marca 2014 r. adresowane do skarżącej. Powyższe pismo podpisane przez Burmistrza Miasta U., a adresowane do skarżącej i W.K. stanowiło reakcję na złożony dnia 13 marca 2014 r. sprzeciw wobec wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że jest to wyłącznie pismo informacyjne, które nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia w sprawie wydania warunków zabudowy. Również przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku, w tym zakresie, wyczerpująca argumentacja zasługuje na jej podzielenie. Tym samym zarzuty w opisanej części kierowane wobec zaskarżonego wyroku pozostają nieuzasadnione.

Również nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie nie nosiło cechy wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, jak również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia, które jest lakoniczne, bez odniesienia się do wskazywanych przez stronę wątpliwości i bez wskazania sposobu ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie.

Analiza akt administracyjnych sprawy, kompletny materiał dowodowy wynikający z nich, w pełni potwierdzają stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie tej nie można dopatrzeć się naruszeń przez organy administracji art. 7 i 77 § 1, jak i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., i do tego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i na jego podstawie właściwe ustalono przyjęty do rozstrzygnięcia stan faktyczny. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się do podnoszonych przez skarżącą wątpliwości. Wprost przeciwnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, a zawarte na ośmiu stronach motywy przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odnoszą się do wszystkich istotnych kwestii rozstrzyganych w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim uzasadnienie to zawiera argumentację odnoszącą się do zarzutów zamieszczonych w odwołaniu skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] marca 2014 r. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 107 § 1 k.p.a. składniki decyzji, zaś jej motywy pisemne są odzwierciedleniem rzeczywistych racji decyzyjnych. Kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania, była również przedmiotem rozważań organu odwoławczego w tej sprawie, bowiem na stronie 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji zamieszczono stosowne rozważania w tym zakresie i wynika z nich, że ustalenie stron tego postępowania nastąpiło na podstawie odpowiednich dokumentów, a to z ewidencji gruntów, mapy obejmującej teren planowanej inwestycji oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Stąd też zarzuty w tym przedmiocie należy uznać za nietrafne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej skoro wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to jej część graficzna powinna być sporządzona z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś pomiędzy częścią tekstową, a graficzną powinna być zachowana spójność. Nie uznano, że wyjaśnienia zawarte w części tekstowej analizy są wyczerpujące, a na mapie stanowiącej część graficzną analizy nie zostały opisane wszystkie działki, nie wiadomo jakie wskaźniki cechują poszczególne działki wchodzące w skład obszaru analizowanego. Nadto do mapy nie dołączono legendy i generalnie zakwestionowano brak spójności części graficznej i tekstowej.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W tej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach zabudowy, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej, jak i graficznej, i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można jej odmówić spójności. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy i żaden z tych parametrów ustalonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest kwestionowany.

Trafnie również uznał Sąd pierwszej instancji, że bezsporne jest, iż w obszarze analizowanym zlokalizowane są obiekty, które stanowiły wyznacznik dla planowanego przedsięwzięcia oraz, że sporna inwestycja – rozlewnia gazu płynnego – stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej.

Natomiast zarzuty w powyższym zakresie formułowane wobec zaskarżonego wyroku są w większości na dużym stopniu ogólności a to nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na właściwe odniesienie się do nich.

Skoro kwestionuje się, iż wyjaśnienia zawarte w części tekstowej analizy nie są wyczerpujące, to należało wskazać jakich to wyjaśnień dotyczy. Kwestionując zaś brak oznaczenia wskaźników cechujących poszczególne działki w obszarze analizowanym należało precyzyjnie zaznaczyć, jakich wskaźników ma to dotyczyć. Tego zaś w skardze kasacyjnej brak. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji, a więc nie jest możliwe odniesienie się do tak formułowanych zarzutów.

Ponadto zarówno uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy rozporządzenia nie precyzują jaką formę powinna mieć analiza urbanistyczna. Nie jest tym samym usprawiedliwione twierdzenie skarżącej, że w części graficznej analizy należy zamieścić opis wszystkich działek wchodzących w skład obszaru analizowanego. Nie ma takiego obowiązku i do części tekstowej. Natomiast brak kompletnej legendy do mapy, na której przeprowadzono analizę nie stanowi takiego naruszenia, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Generalnie legenda to krótki tekst na marginesie mapy, objaśniający występujące na niej symbole graficzne i barwne, a brak jej, w okolicznościach tej sprawy, nie uniemożliwiał zrozumienia opracowanej analizy. Generalnie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w tej sprawie, że część tekstowa analizy oraz jej część graficzna zawierają oznaczenia i nazewnictwo umożliwiające jednoznaczne powiązane ich ze sobą, zaś w części graficznej analizy zamieszczone zostały objaśnienia użytych w nich oznaczeń.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, bez szczegółowego i przekonującego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze.

Norma powyższa stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku w pełni odpowiada prawu, zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich stanowi ww. norma i w obszernych motywach (16 stron uzasadnienia) w szczególności precyzyjnie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi jednoznacznie wskazując na ich niezasadność. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz samodzielnego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy podkreślić należy, że mimo iż pierwszy z nich sformułowany jest jako zarzut naruszenia prawa procesowego, a drugi jako zarzut naruszenia prawa materialnego, to dotyczą one tego samego, gdyż odnoszą się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jak już wyżej wykazano w niniejszej sprawie na podstawie prawidłowo opracowanej analizy urbanistycznej ustalono, że projektowana inwestycja nie będzie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, przede wszystkim dlatego, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o charakterze usługowym.

Jednocześnie w tym miejscu wyjaśnić należy, iż przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Nie można przecież dla ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji poszukiwać w obszarze analizowanym tożsamej działalności usługowej, a więc rozlewni gazu płynnego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, publikowany w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.