Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 864/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 3 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego "klęskowego" oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) - powoływanej jako: "u.p.s." - utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] r., nr [...], odmawiającej przyznania H.W. zasiłku celowego "klęskowego".

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 28 listopada 2017 r. H.W. zwrócił się do Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. o przyznanie "pomocy klęskowej" w kwocie 6000 zł ze względu na kilkakrotne podtapianie posesji [...], przez wypływ wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych, podtapiając zgromadzoną paszę dla zwierząt, maszyny rolnicze, drzewa owocowe, kostkę brukową, ogrodzenie, niszcząc dorobek i dobytek gromadzony od 1989 r. W dniu 29.11.2017 r. pismo Pana H.W. wraz z wcześniejszą korespondencją w tej sprawie zostało przekazane Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Kierownik GOPS w B., zwany dalej organem I instancji, działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1 i 3 u.p.s. odmówił ustalenia na rzecz H.W. prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w związku z klęską żywiołową/ekologiczną w wysokości 6000 zł jednorazowo spowodowaną zdarzeniem - podtapiania jego nieruchomości poprzez wypływanie wody ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych oraz części działki w pobliżu posesji H.W.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja Kolegium została przez H.W. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 476/18, oddalił skargę.

Na skutek wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 88/19 uchylił wyrok WSA w Łodzi oraz zaskarżoną decyzję. NSA uznał za trafne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosiło się w ogóle do przesłanki z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W wykonaniu zaleceń NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], uchyliło decyzję Kierownika GOPS w B. z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] r., będąca przedmiotem odwołania, Kierownik GOPS w B., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 1, 2 i 3, art. 101 ust. 1 i 3 u.p.s. odmówił prawa do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na rzecz H.W. w postaci zasiłku celowego "klęskowego" w wysokości 6000 zł jednorazowo w związku ze zdarzeniem - podtapiania nieruchomości H.W. poprzez wypływanie wody ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych oraz części działki w pobliżu jego posesji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił przyczyny ponownego rozpatrzenia sprawy. Przytaczając zasady przyznawania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zdarzenia losowego i klęski żywiołowej, wyjaśnił potoczne znaczenie tych zdarzeń. Opisując sytuację rodzinną wnioskodawcy wskazał, że na terenie Gminy B. we wrześniu 2017 r. nie wystąpiło żadne zjawisko klęski żywiołowej/ekologicznej, powodzi, podtopień itp. Z udostępnionej na wniosek GOPS dokumentacji, będącej w posiadaniu Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. wynika, że woda znajdująca się w obrębie gospodarstwa rolnego i posiadłości H.W. nie zagrażała budynkowi mieszkalnemu i nie stwarzała bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia osób i zwierząt znajdujących się w jej obrębie. Natomiast pozostawienie maszyn rolniczych w miejscu zalanym wodą było indywidualną sprawą zainteresowanego. Zespół Zarządzania Kryzysowego ustalił, że przyczyną braku odprowadzania wód deszczowych z działki H.W. jest niedrożność sączek melioracyjnych. Z informacji Spółki Wodnej wynika, że zainteresowany nie płaci od 15 lat na rzecz Spółki żadnych składek, wobec czego nie było możliwe wykonanie prac udrażniających na koszt innych sąsiednich gospodarstw. Ponadto ustalono, że awaria zbieracza została przez H.W. zgłoszona, jednakże każda próba rozwiązania problemu była odrzucana. Opisane zdarzenie nie nosi również w ocenie organu pierwszej instancji znamion "zdarzenia losowego", a stan faktyczny nie naruszył zdolności rodziny do jej normalnego funkcjonowania. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zalewanie terenu gruntów rolnych następuje z przyczyn wynikających po stronie H.W., gdyż z momentem wystąpienia ze Spółki Wodnej właściciel zobowiązany jest utrzymywać urządzenia melioracyjne, w tym awarie we własnym zakresie. Pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy rozumieć potrzeby związane z bieżącym funkcjonowaniem, niezbędne do normalnej i godnej egzystencji i nie powinno być ukierunkowane na wyrównywanie strat czy rekompensowanie szkód poniesionych w majątku. Uwzględniając powyższe okoliczności organ pierwszej instancji nie znalazł przesłanek uzasadniających przyznania pomocy finansowej w oparciu o przesłanki zawarte w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., gdyż wskazany problem nie mieści się w celach pomocy społecznej, a strona może we własnym zakresie przezwyciężyć trudną sytuację, w której się znalazła.

Od powyższej decyzji organu I instancji H.W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez jej zmianę w całości i przyznanie "pomocy klęskowej" w wysokości 6000 zł za wielokrotne podtapianie gospodarstwa w okresie lat 2017, 2018, 2019 poprzez wypływanie wody wierzchem ze studzienki melioracyjnej i zalewanie terenu gruntów rolnych, co doprowadziło do zalania zgromadzonej paszy dla zwierząt, maszyn rolniczych, drzew owocowych, kostki brukowej, drewnianego ogrodzenia, zniszczenia dorobku i zgromadzonego przez wiele lat dobytku. Wyjaśnił podejmowane interwencje i zgłoszenia związane z zalewaniem posesji wskazując, że nic do tej pory nie zostało naprawione. Strona uważa, że powstała szkoda jest zdarzeniem losowym powstałym niezależnie od woli człowieka, które zagraża życiu, zdrowiu i powoduje obniżenie źródła dochodu. Decyzja została wydana bez wnikliwego zbadania sprawy i nie uwzględnia wszystkich okoliczności, gdyż rodzina nie jest w stanie samodzielnie jej przezwyciężyć i w związku z tym niezbędna jest pomoc ze strony Państwa. Podkreślił, że w rolnictwie występują różne zdarzenia losowe rok po roku tj. przymrozki, susza, podtopienia itp., a zasady wsparcia finansowego nie wskazują na konieczność rozwiązania problemów we własnym zakresie, na które nie wystarcza z własnych środków. Nie trafne jest zatem uznanie organu, że na terenie Gminy nie wystąpiło zjawisko klęski, podczas gdy na terenie gospodarstwa występuje woda. Zalewanie gruntów wodą opadową, deszczową jest przyczyną niesprawnych urządzeń melioracyjnych, których utrzymanie należy do Spółki Gminnej.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że analiza art. 40 u.p.s. wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego zostało uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Zasiłek celowy przyznany na podstawie powyższego przepisu ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Należy również dostrzec, że nie każda osoba, czy rodzina, która poniosła straty musi uzyskać zasiłek celowy, na co skazuje uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie w jakim u H.W. wystąpiło zjawisko podtapiania posesji, na terenie Gminy B. nie wystąpiła klęska żywiołowa lub ekologiczna. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują bezspornie, że zdarzenia jakie wystąpiły w gospodarstwie domowym H.W. w miejscowości [...] wiążą się z gospodarką wodną, a nie wskazaną przez stronę klęską żywiołową. Powyższe potwierdza pismo Wójta Gminy B. z 20 września 2017 r., pismo Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. z 27 września 2017 r. oraz pismo Starosty [...] z 9 września 2017 r. Z ich treści wynika, że w rezultacie oględzin posesji H.W. stwierdzono zalewanie terenu, które jest skutkiem niedrożności urządzeń melioracyjnych, w tym sączek melioracyjnych oraz usytuowania studzienki drenacyjnej mającej za zadanie odprowadzanie wód gruntowych po opadach deszczu do rowu melioracyjnego. Również kolejne oględziny posesji H.W. przeprowadzone w 2018 r. potwierdziły, że nie wystąpiła klęska żywiołowa. Jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego GOPS w N. z 19 listopada 2018 r. podczas wizyty na terenie posesji nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego w stosunku do roku 2017 r. w zakresie sytuacji rodzinnej oraz podtopień terenu spowodowanych niedrożnością rowu melioracyjnego. Z notatki służbowej z dnia 10 sierpnia 2018 r. sporządzonej na okoliczność oględzin posesji przez członków Gminnego Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. wynika, że wskazany obszar obejmuje część działki siedliskowej położonej poza budynkiem mieszkalnym, częściowo porośnięty jest drzewami owocowymi, na części terenu parkowane są maszyny rolnicze. W granicy znajduje się studzienka rewizyjna melioracyjna, którą H.W. wskazał jako źródło podtopień nieruchomości. Członkowie komisji podczas oględzin studzienki nie stwierdzili szkód noszących znamiona klęski żywiołowej, co potwierdzają załączone do notatki fotografie. Z wyjaśnień Przewodniczącego Komisji Zespołu Zarządzania Kryzysowego z 10 sierpnia 2018 r. oraz pisma z 23 sierpnia 2018 r. wynika, że straty i zniszczenia w gospodarstwie rolnym powodują okresowe opady deszczu, które nie mają znamion kieski żywiołowej, tylko "bezmyślnego" gospodarowania we własnym gospodarstwie. Brak konserwacji urządzeń melioracyjnych ma wpływ na niedrożność rur melioracyjnych i odpływu ze studzienki co powoduje częściowe zalewanie gruntów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych ustawionych w najniższym punkcie gospodarstwa. Również działania Ochotniczej Straży Pożarnej w B. w wyniku przeprowadzonej akcji polegającej na wypompowywaniu wody potwierdziły, że przyczyną zaistniałego zdarzenia jest niedrożność rowu melioracyjnego (protokół przekazania terenu 18 września 2019 r.).

Kolegium podkreśliło dalej, że art. 40 ust. 2 u.p.s. jako kryterium przyznania zasiłku celowego wskazuje na poniesienie straty przez osobę lub rodzinę w związku ze zdarzeniem w postaci klęski żywiołowej/ekologicznej. Takie brzmienie przepisu obliguje organ pomocy społecznej w pierwszej kolejności do oceny, czy rzeczywiście klęska miała miejsce, a dopiero następnie czy strona poniosła straty w wyniku tego zdarzenia oraz jaka jest ich skala. H.W. wnioskując o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 6000 zł nie wykazał w sposób dostateczny wystąpienia zjawiska w postaci klęski żywiołowej, powołał się wyłącznie na ponoszone straty, które są wynikiem podtapiania posesji. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że straty, o których strona podnosi we wniosku nie wystąpiły w związku z klęską żywiołową, a jedynie w wyniku uszkodzonych urządzeń melioracyjnych. Klęska żywiołowa to ekstremalne zjawisko naturalne powodujące znaczne szkody na terenie objętym tym zjawiskiem, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w dużych rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Do kategorii tych zjawisk nie można zakwalifikować zdarzeń związanych z awarią urządzeń melioracyjnych należących do indywidualnej osoby. Powyższe okoliczności uzasadniają więc odmowę przyznania zasiłku celowego, gdyż nie mieszczą się w celach pomocy społecznej, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s.

W ocenie organu II instancji opisanych wyżej zdarzeń związanych z podtapianiem terenu gospodarstwa rolnego H.W. nie można również zakwalifikować jako zdarzenie losowe, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zdarzenie losowe", należy je zatem rozumieć zgodnie ze znaczeniem, jakie ma ono w języku potocznym. Zdarzeniem losowym jest zdarzenie, którego przebiegu ani wyniku nie da się jednoznacznie przewidzieć. Zdarzenia losowe mogą być spowodowane nie tylko działaniem sił przyrody, ale również działaniami ludzi, pod warunkiem jednak, że zachowane są przesłanki "losowości", tzn. musi to być zdarzenie nieprzewidywalne, niezależnie od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności". Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zalewanie terenu nie jest spowodowane nagłym zdarzeniem, którego nie można było przewidzieć. Zdarzenie to ma charakter ciągły, który trwa od 2017 r. i jest do uniknięcia przy zachowaniu należytej staranności gospodarza terenu. H.W. był członkiem Gminnej Spółki Wodnej, co uprawniało zainteresowanego do korzystania z zadań statutowych, w tym możliwości usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych. Tymczasem posiadał wieloletnie zaległości w regulowaniu składek, a od 2018 r. złożył rezygnację z członkostwa w Gminnej Spółki Wodnej w B.. W takiej sytuacji bieżąca konserwacja urządzeń melioracyjnych należy do obowiązku właściciela gruntu, na których te urządzenia się znajdują. Zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za każde poniesione straty. Zwrócić należy uwagę, że pomoc udzielana w przypadku klęski, na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. winna być w szczególności skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć.

Ponadto Kolegium wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że poniesione straty w gospodarstwie H.W. nie tylko nie mają związku ze zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową ale nie dotyczą również szkód w lokalu mieszkalnym i nie zagrażają egzystencji rodziny. Chociaż art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej, w tym społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. Pomoc społeczna kierowana jest do osób, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych nie wynika, aby w sytuacji wnioskodawcy zachodziła obiektywna przeszkoda do naprawienia urządzeń melioracyjnych we własnym zakresie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że H.W. zamieszkuje wspólnie z żoną J. i choć jak sam podnosi "każde z nich ma własne pieniądze", to jednak sam posiada stałe źródło dochodu, na które składa się renta rolnicza oraz dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 1,7450 ha przeliczeniowego. Sytuacja finansowa zainteresowanego pozwala zatem na sfinansowanie prac polegających na udrożnieniu urządzeń melioracyjnych, a tym samym usunięcia awarii, która skutkuje zalewaniem terenu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium brak wystąpienia zdarzeń w postaci klęski żywiołowej, jak również zdarzenia losowego w aspekcie sytuacji dochodowej i rodzinnej H.W. uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku. Okoliczności te są istotne także w aspekcie braku obowiązków właściciela terenu z Gminną Spółką Wodną w B., a także aktywności samego zainteresowanego w celu dokonywania bieżących napraw i konserwacji urządzeń, będących w jego posiadaniu. Pomoc społeczna ma pomagać osobom znajdującym się w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H.W., zarzucając naruszenie przepisów procesowych oraz materialnych, które mają wpływ na wynik sprawy, jednakże nie wskazał jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Podkreślił jedynie ogólnie, że organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stoją na straży praworządności oraz podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Uzasadniając skargę przytoczył argumenty podobne jak w odwołaniu, które koncentrują się głównie na poniesieniu szkód powstałych w wyniku podtapiania nieruchomości, na której zamieszkuje rodzina skarżącego. W ocenie skarżącego zdarzenie polegające na wypływaniu wody ze studzienki kanalizacyjnej i szkody jakie powstały w wyniku zdarzenia kwalifikują się do "zasiłku klęskowego". Powołując się na zasady udzielania środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków podtopień wskazał, że zasiłki celowe są przyznawane rolnikom, zaś wypłata takich zasiłków w kwocie 6000 zł, a w uzasadnionych przypadkach w kwocie 20000 zł powinna nastąpić niezwłocznie. Wskazał, że zaspokajanie potrzeb mieszkańców należy do zadań własnych gminy i obejmuje sprawy porządku bezpieczeństwa mieszkańców i ochronę przeciwpowodziową. Skarżący podkreślił, że naprawa powstałych szkód z własnych środków finansowych przekracza jego możliwości finansowe, gdyż dochód z gospodarstwa rolnego nie przynosi takich zysków jakie zostały wyliczone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 88/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 476/18, oddalający skargę H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania H.W. zasiłku celowego w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej i jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że w kontekście opisu stanu faktycznego zawartego we wniosku skarżącego, rzeczą organów administracji było rozważenie, czy nie zachodzi przesłanka zastosowania art. 40 ust. 1 u.p.s., a mianowicie poniesienia straty w wyniku zdarzenia losowego. Skarżący nie podnosił bowiem we wniosku, by miała miejsce klęska żywiołowa, w wyniku której poniósłby stratę, natomiast wskazywał na zalanie posesji wodą wskutek nieutrzymywania urządzeń melioracyjnych w należytym stanie. W ocenie NSA wyjaśnienie kwestii, czy istotnie opisywane przez skarżącego zdarzenia miały charakter zdarzeń losowych, nastąpić powinno w toku postępowania administracyjnego. Dopiero należycie uzasadniona decyzja odnosząca się do obydwu przesłanek z art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. będzie mogła podlegać merytorycznej ocenie sądowoadministracyjnej.

NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosiło się w ogóle do przesłanki z art. 40 ust. 1 u.p.s. Nie zawierało bowiem oceny, czy określone przez skarżącego okoliczności sprawy obejmowały stratę poniesioną przez skarżącego wskutek zdarzenia losowego. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ administracji został zobowiązany do odniesienia się do określonej w art. 40 ust. 1 u.p.s. przesłanki przyznania zasiłku celowego, oceniając czy stan faktyczny sprawy wyczerpuje znamiona zdarzenia losowego w rozumieniu tego przepisu, a jeśli tak, to korzystając z przysługującej mu sfery uznania administracyjnego rozważy, czy sytuacja skarżącego uzasadnia przyznane mu takiego zasiłku.

Ponownie rozpatrując sprawę zarówno organy administracji obu instancji, jak i orzekający aktualnie Wojewódzki Sąd Administracyjny są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 88/19. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego procedowania przy rozpatrywaniu sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełniania przesłanek do przyznania prawa do świadczenia z zakresu pomocy społecznej, o które wnioskowała strona. W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego.

Co więcej, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

W konsekwencji ocena prawna zawarta w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikające z jego uzasadnienia wskazania co do dalszego procedowania mają istotne znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji w pełni zastosowały się wskazań omawianego wyroku NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 88/19 i oceniły, czy w świetle art. 40 u.p.s. żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 28 listopada 2017 r. o przyznanie "pomocy klęskowej" spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego zarówno w związku z poniesieniem przez skarżącego straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), jak i w związku z poniesieniem straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2).

Odnosząc się zatem do oceny wystąpienia przesłanki z art. 40 ust. 1 u.p.s. należy podzielić stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym, którego wystąpienie i spowodowanie tym samym strat materialnych uzasadniałoby przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Jak słusznie wskazało w zaskarżonej decyzji Kolegium ustawodawca w omawianym przepisie nie zdefiniował pojęcia "zdarzenie losowe", należy je zatem rozumieć zgodnie ze znaczeniem, jakie ma ono w języku potocznym. Zdarzeniem losowym jest więc zdarzenie, którego przebiegu ani wyniku nie da się jednoznacznie przewidzieć. Zdarzenia losowe mogą być spowodowane nie tylko działaniem sił przyrody, ale również działaniami ludzi, pod warunkiem jednak, że zachowane są przesłanki "losowości", tzn. musi to być zdarzenie nieprzewidywalne, niezależnie od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności. O wystąpieniu takiego zdarzenia decyduje zatem wyłącznie przypadek. Jak wynika natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zalewanie terenu nie jest spowodowane przypadkiem, którego nie można było ani przewidzieć, ani uniknąć przy zachowaniu wszystkich dostępnych sił i środków. Zdarzenie to ma charakter powtarzający się od 2017 r. za każdym razem, kiedy występują wzmożone opady deszczu. Zdarzenie to jednak jest do uniknięcia przy zachowaniu należytej staranności gospodarza terenu. Jak ustaliły bowiem organy administracji H.W. był członkiem Gminnej Spółki Wodnej, co uprawniało zainteresowanego do korzystania z zadań statutowych, w tym możliwości usunięcia awarii urządzeń melioracyjnych. Jednakże posiadał wieloletnie zaległości w regulowaniu składek, a od 2018 r. złożył rezygnację z członkostwa w Gminnej Spółki Wodnej w B. W takiej sytuacji bieżąca konserwacja urządzeń melioracyjnych spoczywa na nim, jako na właścicielu gruntu, na którym te urządzenia się znajdują. Tym samym to nie losowe zdarzenie było przyczyną wystąpienia strat materialnych w gospodarstwie skarżącego, lecz jego wieloletnie zaniedbania związane z utrzymywaniem urządzeń melioracyjnych w należytym stanie technicznym. Jeżeli jednak skarżący uważa, że za nieprawidłowe działanie urządzeń melioracyjnych odpowiada Gminna Spółka Wodna w B., to ewentualnych roszczeń skarżący powinien dochodzić od tego podmiotu. Organy administracji, w ramach postępowania o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie są bowiem właściwe do rozstrzygania sporów o naprawienie szkody wynikłej za zaniedbania osób trzecich.

W ocenie Sądu zgodzić się również trzeba z tym, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka z art. 40 ust. 2 u.p.s. uprawniająca do ubiegania się o zasiłek celowy z powodu strat wywołanych klęską żywiołową lub ekologiczną. Przez pojęcie klęski żywiołowej trzeba rozumieć katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Z kolei klęską ekologiczną jest zdarzenie niebędące klęską żywiołową, wywołujące znaczne zniszczenia środowiska i stwarzające powszechne niebezpieczeństwo (por. Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. V, opub. WKP 2020).

Jak wynika natomiast z materiału dowodowego we wrześniu 2017 r., w którym miało miejsce zalanie gospodarstwa skarżącego, w gminie B. nie wystąpiła klęska żywiołowa czy też ekologiczna. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że straty, na które powołuje się skarżący we wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie wystąpiły w związku z klęską żywiołową, a jedynie w wyniku uszkodzonych (niedrożnych) urządzeń melioracyjnych, w tym sączek melioracyjnych oraz usytuowania studzienki drenacyjnej mającej za zadanie odprowadzanie wód gruntowych po opadach deszczu do rowu melioracyjnego. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy pisma: Wójta Gminy B. z 20 września 2017 r. i z 23 sierpnia 2018 r., Zespołu Zarządzania Kryzysowego w Gminie B. z 27 września 2017 r. i z 10 sierpnia 2020 r., Starosty [...] z 9 listopada 2017 r., wyjaśnień Gminnej Spółki Wodnej z 27 września 2017 r., a także oględziny nieruchomości przeprowadzone 11 października 2017 r.

Podzielić zatem należy ocenę organu II instancji, że materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdza wystąpienia przesłanek z art. 40 ust. 2 u.p.s. tj. zdarzenia warunkującego przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Przedmiotowy zasiłek jest bowiem świadczeniem uzależnionym od wystąpienia już zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty w postaci klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Do tego rodzaju zdarzeń nie można zaliczyć podtopień gospodarstwa skarżącego związanych z awarią urządzeń melioracyjnych. Podtopienia te nie stanowią katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, których skutki zagrażałyby życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach. Nie stanowiły też zdarzenia wywołującego znaczne zniszczenia w środowisku, czy stwarzającego powszechne niebezpieczeństwo.

Natomiast z treści oświadczeń skarżącego podnoszonych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wynika, że oczekuje on od organu gminy pomocy w celu zrekompensowania mu poniesionych strat w wyniku zalania jego gospodarstwa. Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że zasiłki przyznawane w trybie art. 40 u.p.s. nie mają charakteru odszkodowania za szkody poniesione w wyniku opisanych w tym artykule zdarzeń. Nie mają zatem na celu zrekompensowania powstałego w majątku wnioskodawcy uszczerbku majątkowego. Nie stanowią też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku zdarzenia losowego albo klęski. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Tym samym pomocy tej nie można utożsamiać z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym wypadku kiedy taka szkoda wystąpiła.

Stwierdzić natomiast należy, że pomoc, jakiej oczekuje skarżący, nie stanowi celu realizowanego w oparciu o art. 40 u.p.s., lecz ma formę roszczenia odszkodowawczego.

Niezależnie od powyższych okoliczności pamiętać należy, że pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 u.p.s. ma służyć osobom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. W sytuacji natomiast, gdy podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie są zagrożone, to organ ma prawo odmówić udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego. Innymi słowy przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Natomiast jak wynika z przeprowadzonego 5 grudnia 2017 r. wywiadu środowiskowego, w obrębie budynku mieszkalnego skarżącego oraz dojścia do budynku od strony drogi nie wystąpiło podtopienie. Budynek jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowany. Z tego wniosek, że podstawowe potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny nie zostały zagrożone.

Nadto nie można zapominać, że decyzja wydana na podstawie art. 40 u.p.s. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzja wydawana na zasadzie uznania administracyjnego pozostaje pod kontrolą sądu, ale nie w zakresie celowości jej wydania decyzji, czy rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Na koniec wskazać jeszcze należy, że zasiłek celowy określony w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Organ administracji był jednak uprawniony do oceny sytuacji majątkowej rodziny skarżącego w celu ustalenia, czy ewentualna pomoc odpowiadałaby zasadom ogólnym ustawy o pomocy społecznej, w tym określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. Powyższe ustalenia nie były jednak podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, lecz jak zostało to już wyżej wskazane brak spełnienia przesłanek materialnych, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc