Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. z/s we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr 485/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika S. Sp. z o.o. z siedzibą we W., (dalej - skarżącą, strona, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr 485/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez wykonanie określonych robót budowlanych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej -PINB) powziął informację o wadliwym stanie technicznym budynku warsztatowego przy ul. [...] we W. w związku z dostarczonym protokołem kontroli okresowej stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania, przeprowadzanej co najmniej raz na pięć. W związku z powyższym pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. zawiadomiono o przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej nieruchomości planowanej na dzień 29 stycznia 2021 r. Czynność kontrolną udokumentowano sporządzonym na tę okoliczność protokołem kontroli nr 86/2021, do którego załączono dokumentację fotograficzną obrazującą stan obiektu.

W świetle uzyskanych informacji PINB skierował do strony zawiadomienie z dnia 9 lutego 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przeglądania akt sprawy.

W dniu 1 marca 2021 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wydał decyzję nr 53/2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, - dalej: k.p.a.) nakazał S. Sp. z o.o. jako właścicielowi budynku warsztatowego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-13, obręb P.), usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku w terminie 18 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, poprzez:

1. remont dachu budynku obejmujący wymianę istniejących zniszczonych, zawilgoconych, skorodowanych elementów więźby dachowej i okapu - na

zaimpregnowane środkami ogniochronnymi i grzybobójczymi elementy konstrukcji drewnianej dachu i deski okapu,

2. remont wszystkich warstw pokrycia dachu i obróbek blacharskich dachu,

3. odtworzenie systemu odprowadzającego wody opadowe z dachu budynku - obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych,

4. naprawę ścian zewnętrznych murowanych w miejscach ubytków, korozji biologicznej i uszkodzeń mechanicznych przy zastosowaniu powszechnie, znanych metod systemowych do naprawy murów, odtworzenie ubytków materiału tworzącego,

5. wymianę zawilgoconych, skorodowanych i spróchniałych elementów drewnianej konstrukcji szkieletowej ścian,

6. remont elewacji, budynku - odtworzenie zniszczonych wypraw tynkarskich i powłok malarskich, wymianę zniszczonych obróbek blacharskich elewacji i odtworzenie stolarki okiennej.

Nadto w sentencji decyzji zamieszczono informację, że roboty należy prowadzić w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Nadto o wykonaniu robót należy zawiadomić organ, załączając oświadczenie osoby nadzorującej roboty o zgodności ich wykonania z decyzją, zasadami wiedzy technicznej i przepisami.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na nieruchomości przy ul. [...] we W., istnieje budynek warsztatowy parterowy, w zabudowie zwartej śródmiejskiej. Południowy segment budynku o konstrukcji tradycyjnej, murowanej, segment północny ze ścianami o konstrukcji drewnianej szkieletowej wypełnionej murem (mur pruski). Obiekt pokryty dachem stromym o lekkim spadku, o konstrukcji drewnianej pokrytym papą i częściowo blachodachówką i połaciach na różnych wysokościach. Budynek został oceniony jako w nadmiernie pogorszonym stanie technicznym. Elewacja budynku z widocznymi śladami zużycia eksploatacyjnego. Widoczne przebarwienia, wysolenia, spękania, złuszczenia, ślady korozji biologicznej powłok tynkarskich, wielkopowierzchniowe ubytki tynku w strefie nadproży. Mury zewnętrzne zawilgocone, skorodowane biologicznie. Widoczny duży i głęboki ubytek ściany murowanej (materiału tworzącego) wraz z bruzdami na elewacji wschodniej. Intensywna korozja biologiczna ściany południowej w przyziemiu. Drewniana konstrukcja ścian segmentu północnego zniszczona, skorodowana, spróchniała z miejscowymi złuszczeniami i przebarwieniami. Stolarka okienna wyeksploatowana, drewniane ościeżnice zniszczone, spróchniałe, szyby powybijane, na części otworów okiennych wstawione drewniane płyty zabezpieczające, metalowe kraty na oknach skorodowane. Rynny i rury spustowe całkowicie zdegradowane, częściowo zerwane, skorodowane, porośnięte roślinnością. Elementy konstrukcji dachu i deski okapu w złym stanie technicznym - zawilgocone i spróchniałe.

Odnotowano także, że obiekt jest nieużytkowany. Wewnątrz pomieszczenia z posadzką ceramiczną. Brak oznak, nadmiernego zawilgocenia posadzki. Ściany wewnętrzne i sufity zniszczone, z licznymi ubytkami, bruzdami, przebarwieniami, odparzeniami, śladami korozji biologicznej. Segment północny zabezpieczony pełną bramą metalową, zamykaną na klucz, segment południowy - trwale zamocowaną płytą OSB za pomocą metalowych listew, w miejscu drzwi zewnętrznych. W toku kontroli nie udostępniono wnętrza budynku, stąd nie było możliwości dokonania jego pełnej inspekcji.

W dalszej części uzasadnienia PINB podał, że z dostarczonego protokołu z kontroli okresowej wynika szereg nieprawidłowości w stanie technicznym tego obiektu i brak podjętych działań celem zabezpieczenia budynku przed jego postępującą degradacją (nie wykonano zaleceń pokontrolnych). Ściany wewnętrzne i konstrukcja drewniana ścian szkieletowych budynku w złym stanie technicznym - ściany z licznymi zarysowaniami, ubytkami i bruzdami, elementy drewnianej konstrukcji ścian przegniłe. Drewniana konstrukcja dachu w stanie awaryjnym - zawilgocona i przegniła. Pęknięty strop w stanie awaryjnym. Powłoki wykończeniowe elewacji zewnętrznych w złym stanie technicznym - zawilgocone i przebarwione tynki. Przegniłe deski okapu świadczą o jego awaryjnym stanie technicznym. Pokrycie dachu i system odprowadzający wody opadowe z dachu budynku w złym i awaryjnym stanie technicznym - papa zużyta, obróbki blacharskie skorodowane, rynny i rury spustowe przerdzewiałe i pourywane. Okładziny ścian wewnętrznych i sufitów również w złym stanie technicznym, zaobserwowano pęknięcia, zarysowania, zabrudzenia, przebarwienia i ubytki tynków. Stan techniczny stolarki okiennej określono jako awaryjny. Natomiast jako zadowalający określono stan techniczny podłóg i posadzek wewnątrz budynku. Zalecono wykonanie gruntownego remontu obiektu. Jak ocenił to organ, stan obiektu opisany w protokole kontroli okresowej jest zbieżny z ustaleniami kontroli. Materiał dowodowy potwierdza, że przegrody zewnętrzne budynku znajdują się w nadmiernie pogorszonym stanie technicznym, wymagającym podjęcia działań naprawczych i będącym wynikiem wieloletnich zaniedbań osób odpowiedzialnych za utrzymanie tego obiektu. Nie wykonywano regularnych remontów i napraw w ramach bieżącej konserwacji i jego utrzymania, a także nie realizowano zaleceń pokontrolnych, na co wskazuje protokół z okresowej kontroli stanu technicznego tego budynku.

Organ wyjaśnił nadto, że zarówno dach budynku, jak i mury elewacyjne stanowią kluczowe przegrody zewnętrzne budynku, chroniące obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej do jego wnętrza i jako elementy zewnętrzne, narażone są w sposób szczególny na negatywne oddziaływanie czynników atmosferycznych. Brak skutecznej ochrony destrukcyjnie wpływa na cały budynek i stanowi znaczące zagrożenie dla trwałości budynku. Nieszczelne pokrycie dachu niekorzystnie wpływa na jego drewnianą konstrukcję, powodując jej zawilgocenie oraz korozję biologiczną. Brak właściwego odprowadzania wód opadowych poza obrys budynku potęguje degradację jego ścian zewnętrznych, co skutkuje zawilgoceniem muru, nadproży i obniżeniem izolacyjności ścian oraz destrukcją cegieł wraz ze spoinami i drewnianej konstrukcji szkieletowej ścian. Prowadzi to do osłabienia nośności i trwałości ścian zewnętrznych, które powinny zapewnić przenoszenie obciążeń z dachu budynku, a także niekorzystnie wpływa na estetykę budynku (ubytki, przebarwienia, zawilgocenia i korozja biologiczna tynków).

PINB zwrócił uwagę, że działka nr [...], AM-13, obręb . we W. wraz z jej zabudową jest jednostkowo wpisana do rejestru zabytków (rejestr nr [...] z dnia 31 maja 1989 r.). Okoliczność ta została uznana za wykluczającą możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu, pomimo stwierdzonego braku oznak jego użytkowania. Wydana decyzja służy doprowadzeniu do właściwego stanu technicznego elementów zewnętrznych tego budynku i zatrzymaniu procesu ich dalszej destrukcji. Wykonanie robót wskazanych w decyzji zapewni również przywrócenie estetyki obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Zasygnalizowano też, że postępowanie prowadzone jest w sprawie zagrożenia i tylko w tym zakresie wydana została decyzja. W ramach czynności związanych z doprowadzeniem obiektu do pełnej sprawności użytkowej należy wykonać szereg innych czynności, m.in. dokonać oceny stanu technicznego elementów stropu i wykonać jego naprawę, doprowadzić instalacje do budynku, osuszyć i odtworzyć okładziny ścian wewnętrznych i sufitów. Niemniej wady te nie stanowią zagrożenia wewnątrz budynku, który nie jest użytkowany i nie wpływają na bryłę budynku, stąd ich usunięcie nie zostało ujęte w sentencji tej decyzji.

Po przytoczeniu podstawy prawnomaterialnej wydanego nakazu, uzasadnienia określonego w sentencji decyzji adresata nałożonych obowiązków oraz wskazaniu na konsekwencje niewykonania nakazu, organ uzasadnił osiemnasto-miesięczny termin jaki wyznaczył na wykonanie decyzji. W jego ocenie został uwzględniony zakres i stopień skomplikowania robót, techniczne możliwości ich wykonania, konieczność pozyskania uzgodnień konserwatorskich, a także istniejące zagrożenie.

Końcowo PINB zwrócił uwagę, że obiekt wpisany jest do rejestru zabytków, a więc objęty jest formą ochrony konserwatorskiej określonej w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), zatem realizacja nakazanych robót dotyczących elementów zewnętrznych obiektu powinna być uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Obowiązek uzgodnienia obciąża właściciela pod rygorem skutków zastosowania przez właściwy organ konserwatorski przepisów tej ustawy.

W złożonym w terminie instancyjnym środku zaskarżenia spółka wniosła o wydłużenie terminu wykonania obowiązków do 36 miesięcy ze względu na czynniki utrudniające i wydłużające czas przygotowania robót związane ze stanem epidemii oraz wpisaniem obiektu do rejestru zabytków. Zwrócono także uwagę na problemy związane w wyłonieniem wykonawcy koniecznych do wykonania robót.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr 485/2021 DWINB przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ II instancji w ramach własnych rozważań zwrócił uwagę na obowiązki ciążące względem obiektu budowlanego na właścicielu lub zarządcy mocą art. 61 ustawy Prawo budowlane. Następnie po przytoczeniu treści art. 66 wskazanej ustawy i wynikających z niej przesłanek do interwencji organu nadzoru budowlanego wyjaśniono, że w przypadku ich stwierdzenia organ jest zobowiązany do wydania nakazu.

Według organu odwoławczego PINB orzekając w sprawie dokonał ustaleń wynikających z własnych czynności oraz z protokołu z kontroli okresowej stanu technicznego i przydatności do użytkowania przedmiotowego budynku. Protokół zawierał opis szeregu nieprawidłowości wiernie przytoczonych przez organ w treści decyzji. Co do protokołu kontroli sporządzonego przez organ I instancji także odnotowano zamieszczone w nim zapisy potwierdzające awaryjny bądź zły stan opisywanych elementów budynku. W dalszych rozważaniach organ II instancji skoncentrował się na wykazaniu zagrożeń wynikających z opisanego stanu technicznego obiektu budowlanego i zwrócił uwagę na ciążący na właścicielu mocą art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek w zakresie napraw. Co więcej, w tym miejscu uzasadnienia, wobec zbieżnego materiału dowodowego, zasygnalizowano nadmiernie pogorszony stan budynku oraz fakt jednostkowego wpisania przedmiotowego obiektu znajdującego się na działce nr [...], AM-13, obręb P. we W. do rejestru zabytków (rejestr nr [...] z dnia 31 maja 1989 r.). Okoliczność ta została oceniona przez organ jako wykluczająca możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu, pomimo stwierdzonego braku oznak jego użytkowania. Za organem I instancji powtórzono, że wydana decyzja służy doprowadzeniu do właściwego stanu technicznego elementów zewnętrznych tego budynku i zatrzymaniu procesu ich dalszej destrukcji, a wykonanie robót wskazanych w decyzji zapewni również przywrócenie estetyki obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Wedle organu II instancji nie budzi wątpliwości, że ustalony stan faktyczny potwierdza, iż stan techniczny przedmiotowego obiektu, odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podzielono też stanowisko PINB odnośnie faktu, że zarówno dach budynku, jak i mury elewacyjne stanowią kluczowe przegrody zewnętrzne budynku, chroniące obiekt przed przedostawaniem się wody opadowej do jego wnętrza i jako elementy zewnętrzne, narażone są w sposób szczególny na negatywne oddziaływanie czynników atmosferycznych. Brak skutecznej ochrony destrukcyjnie wpływa na cały budynek i stanowi znaczące zagrożenie dla trwałości budynku. Nieszczelne pokrycie dachu niekorzystnie wpływa na jego drewnianą konstrukcję, powodując jej zawilgocenie oraz korozję biologiczną. Brak właściwego odprowadzania wód opadowych poza obrys budynku potęguje degradację jego ścian zewnętrznych, co skutkuje zawilgoceniem muru, nadproży i obniżeniem izolacyjności ścian oraz destrukcją cegieł wraz ze spoinami i drewnianej konstrukcji szkieletowej ścian. Prowadzi to do osłabienia nośności i trwałości ścian zewnętrznych, które powinny zapewnić przenoszenie obciążeń z dachu budynku, a także niekorzystnie wpływa na estetykę budynku (ubytki, przebarwienia, zawilgocenia i korozja biologiczna tynków).

Analizując charakter nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego DWINB podkreślił, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, że stwierdzenie choćby jednej z ustawowych przesłanek zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto ponieważ zadaniem przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, organy nadzoru budowlanego powinny reagować możliwie szybko na stwierdzone nieprawidłowości, a przy określeniu terminu wykonania obowiązków powinny mieć na uwadze fakt, iż wyznaczenie zbyt długiego terminu może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i w konsekwencji powstania bądź pogłębienia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Termin wyznaczany przez właściwy organ administracji do wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zdeterminowany jest rodzajem robót, a także zapewnieniem bezpieczeństwa życia i zdrowia.

Oceniając treść wniesionego odwołania i zawartego w niej żądania zmiany terminu DWINB, po opisaniu uznaniowego charakteru tego elementu decyzji dostrzegł, że PINB w zaskarżonej decyzji wskazał termin 18 miesięcy na wykonanie nakazanych robót od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji wyznaczając termin uwzględnił zakres robót, techniczne możliwości ich wykonania, konieczność prowadzenia robót w odpowiednich warunkach atmosferycznych oraz istniejące zagrożenie. Dodatkowo wziął pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, a także wydaną już, przez PINB decyzję z dnia 15 stycznia 2021 r., nr 116/2021 r. nakazującą w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym innego obiektu znajdującego się na terenie tej samej działki, dlatego jego wydłużenie do minimum 36 miesięcy uznano za niemożliwe, gdyż termin ten jest zbyt odległy. Nadto nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, których naprawę nakazano decyzją były znane jego właścicielom przynajmniej od kilku lat przed wydaniem decyzji, o czym świadczy stopień zużycia elementów budynku.

Poprzez wzgląd na powyższe organ odwoławczy uznał, że PINB (wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz postępującej degradacji budynku) trafnie określił termin na wykonanie robót budowlanych. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że niewykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją w terminie skutkować będzie podjęciem działań egzekucyjnych. Uwzględniając zły stan techniczny budynku oraz fakt, że był on znany właścicielom przynajmniej od kilku lat DWINB skonkludował, że organ I instancji trafnie określił termin na wykonanie robót budowlanych, zaś w przypadku wystąpienia obiektywnych przesłanek uniemożliwiających terminowe wykonanie nakazów istnieje możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków.

W skardze wywiedzionej przez działającego w imieniu spółki profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię tj. nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 18 miesięcy, w sytuacji w której termin ten nie jest możliwy do zachowania, albowiem budynek eksploatacyjny jest zabytkiem w znaczeniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co w konsekwencji wymaga od strony skarżącej podjęcia szeregu czynności faktycznych i prawnych warunkujących skuteczne przeprowadzenie nakazanych prac w realnym i możliwym terminie, nadto przeprowadzenie czynności w zakreślonym terminie 18 miesięcy uniemożliwia aktualna sytuacja epidemiologiczna w kraju (pandemia COVID-19).

Uzasadniając skargę jej autor zaprezentował stanowisko, że przedsiębranie stosownych napraw wskazanych w decyzji PINB w terminie 18 miesięcy jest niemożliwe. Termin naprawy budynku w przedmiotowym stanie faktycznym zupełnie nie uwzględnił możliwości faktycznych, nie tylko subiektywnych strony skarżącej od strony finansowej, ale przede wszystkim obiektywnych, co do faktycznej możliwości doprowadzenia budynku do wymaganego stanu technicznego. Zwrócono uwagę, że organy nie wywiązały się z obowiązku wyznaczenia terminu który może być uznany za realny. Nie zbadano możliwości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu w określonym w decyzji terminie, przy uwzględnieniu okoliczności, że budynek jest zabytkiem w znaczeniu ustawy o ochronie zabytków oraz obowiązującego stanu epidemii. W obu decyzjach pominięto, że obiekt jest zabytkiem, a co za tym idzie, nie uwzględniono, że konieczne będzie podjęcie szeregu dodatkowych czynności o charakterze prawnym i faktycznym celem prawidłowego przebiegu procesu remontu. Czynności te wiążą się z koniecznością uzyskania odpowiednich pozwoleń konserwatora dotyczących niemalże każdego etapu remontu budynku, tj. od uzyskania stosownej zgody w zakresie proponowanego projektu remontu budynku, poprzez uzyskanie stosownych pozwoleń na podjęcie remontu przez stosownie uprawnionych wykonawców, zgody na wszczęcie procesu remontu, a także dostosowywanie się do wszelkich zaleceń na etapie przeprowadzanych prac remontowych.

Spółka wyjaśniła, iż ze względu na wskazane okoliczności, proces wykonywania decyzji ulegnie przedłużeniu co pozwala na stwierdzenie, że termin 18 miesięcy jest już na obecnym etapie niemożliwy do zrealizowania. Sam fakt, że strona ma problem ze znalezieniem stosownego wykonawcy w przeprowadzeniu prac remontowych powoduje, że nawet jeśli stronie skarżącej uda się pozyskać odpowiedni projekt, który zostanie zatwierdzony przez konserwatora zabytków, niemożliwe będzie faktyczne wszczęcie prac remontowych na terenie budynku eksploatacyjnego.

Jako prowizoryczne, określono odniesienie się przez organ do uwzględnienia możliwości przeprowadzenia prac w kontekście warunków atmosferycznych. Podkreślono, że skoro jedyny wykonawca, który wyraził wstępną gotowość do wykonania prac wskazał, na możliwość ich wszczęcia dopiero w trzecim kwartale roku, to nie jest możliwe wykonanie prac remontowych przy zachowaniu korzystnych warunków atmosferycznych w bieżącym roku. Nadto teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, w chwili obecnej objęty jest procedurą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący składał w ramach tej procedury wnioski, które mają na celu przyczynić się do wykonania remontu w sposób zgodny z wytycznymi konserwatora zabytków. Skoro zmiana planu nie została zakończona i nie jest znany termin jej zakończenia, to wpływa to na zasadność skargi.

W dalszej kolejności strona skarżąca zwróciła uwagę na problem epidemiczny powodujący wydłużenie wszelkich procesów związanych z remontem, co wynika m.in. z ograniczonej funkcjonalności urzędów, a także znacznych ograniczeń w działalności niemalże każdej branży w gospodarce, w tym również usług remontowo-budowlanych. Końcowo autor skargi zasygnalizował postawę spółki, która od momentu wszczęcia postępowania do dnia dzisiejszego stara się wypełnić wszystkie nałożone na nią zobowiązania w sposób należyty i terminowy. Zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu nie wynika z nieprawidłowych działań przedsiębiorcy, a wszelkie okolicznością dowodzą nierealności terminu 18 miesięcy.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia 6 lipca 2021 r. DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, zaś merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. (aktualnie Dz. U. 2022 r., poz. 329 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że obiekt objęty postępowaniem został jednostkowo wpisany do rejestru zabytków. Służby nadzoru budowlanego uwzględniając ten fakt po stwierdzeniu szeregu nieprawidłowości w stanie technicznym wydały nakaz wykonania określonych robót zaznaczając jednocześnie, że mają być one uzgodnione z konserwatorem zabytków i służą jedynie do doprowadzenia do odpowiedniego stanu elementów zewnętrznych i zatrzymania procesu destrukcji. Prawidłowo więc organ nadzoru budowlanego wydał rozstrzygnięcie hamujące degradację obiektu nie wnikając w kompetencje innego organu, jednocześnie wykluczając możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu, mimo faktu, iż nie jest on użytkowany.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.o.z.") zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że pomiędzy tymi ustawami zachodzi relacja współstosowania ich. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 u.o.z.o.z., rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan jego zachowania. Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiedni stanie technicznym.

Sąd potwierdza prawidłowość rozstrzygnięć wydanych w sprawie, gdyż nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Inny jest bowiem cel ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tej ustawy jest zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie, co wprost wynika z art. 4 u.o.z.o.z.

W ramach szczegółowych rozważań zauważyć przyjdzie, że w świetle materiału aktowego organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania zebrał dowody w sposób jednoznaczny potwierdzające nieodpowiedni, by nie powtórzyć za dokumentami ,,zły", czy ,,awaryjny" stan przedmiotowego obiektu. Dość w tym miejscu wskazać, że z protokołów kontroli okresowych wyłania się obraz poddawanego degradacji budynku, zaś właściciel nie wykonuje nawet zaleceń pokontrolnych. Całokształtu dopełnia sporządzony przez PINB dla miasta W. protokół kontroli, w tym załączona dokumentacja fotograficzna. Niewątpliwie zatem organy orzekały w oparciu o dostateczny materiał dowodowy. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do niekwestionowanych i jednoznacznych ustaleń w tym zakresie.

Zaznaczyć też trzeba, że strona skarżąca na żadnym etapie postępowania, w tym w odwołaniu od decyzji, a nawet w skardze nie kwestionuje w najmniejszym stopniu złego stanu technicznego obiektu uzasadniającego konieczność wydania decyzji. Nie budzi też wątpliwości skarżącej zakres nałożonych obowiązków. Stąd też Sąd nie widzi potrzeby wykazywania zasadności zakresu wydanego nakazu.

Zasadniczo jedynym powodem oprotestowania decyzji PINB, a następnie zaskarżenie decyzji DWINB, jest element decyzji w postaci wyznaczonego stronie terminu na wykonanie robót. W tym stanie rzeczy przypomnieć trzeba, że organy orzekały na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Pomijając wszystkie, zaistniałe w sposób niekwestionowany przesłanki zastosowania wskazanego przepisu, poza oczywiście terminem, trzeba mieć na względzie to, że decyzja wydana w tym trybie ma w pewnym sensie charakter uznaniowy.

Rzeczona uznaniowość odnosić się będzie wyłącznie do terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości, (wykonanie robót). Skoro ustawodawca przyjął, że wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ ma również obowiązek ustalić termin usunięcia nieprawidłowości należy przyjąć, że to organowi pozostawiono określenie tego terminu. Zarówno doktryna jak i judykatura dość szeroko analizowały problematykę terminu zawartego w art. 66 Prawa budowlanego. Ostatecznie jako dominujące zostały przyjęte dwa określenia oddające charakter tego terminu, a mianowicie ,,odpowiedni" i ,,realny". Nie można tracić z pola widzenia dwóch przeciwstawnych elementów determinujących rzeczony termin, a mianowicie istnienia złego stanu technicznego budynku powodującego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego bądź bezpieczeństwa mienia, (czyli ziszczenia się przesłanek zawartych w art. 66 ustawy Prawo budowlane), oraz konieczności umożliwienia adresatowi decyzji jej wykonania w zakreślonym terminie. Na kanwie właściwej oceny tych okoliczności należy rozpoznawać podnoszony zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego poprzez przekroczenie przez organ zasady uznaniowości. Sądowa kontrola uznania administracyjnego ma ograniczony charakter i nie obejmuje samej kwestii uznania administracyjnego i jego zasadności. Dotyczy ona natomiast wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, kompletności materiału dowodowego oraz jego oceny. Ocena sytuacji objętej uznaniem administracyjnym należy zatem do organów administracji i to organ decyduje, w jakim terminie w okolicznościach danej sprawy, winny być wykonane nałożone obowiązki. Stanowisko w tym względzie powinno być należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

W badanej sprawie, co nie mogło zostać poza zakresem zainteresowania organów, skarżąca spółka choćby z protokołów kontroli okresowych posiadła wiedzę o złym stanie technicznym budynku. Mimo to, nie skłoniło to spółki do podjęcia właściwych działań sprowadzających się choćby do realizacji zaleceń pokontrolnych. Niemniej jednak z całą pewnością miała ona świadomość konieczności ,,ratowania" budynku podlegającego przez znaczny okres czasu degradacji. Nie jest więc tak, że to dopiero z chwilą interwencji organu nadzoru budowlanego pojawił się problem złego stanu budynku. Chodzić będzie w tym miejscu o istniejącą już wcześniej możliwość przygotowania się przez właściciela do określonych działań np. przez zabezpieczenie środków, przygotowanie odpowiednich dokumentów czy nawet pozwoleń oraz poszukiwanie wykonawców. Ten problem w badanej sprawie jest jeszcze głębszy bowiem mamy do czynienia z obiektem poddanym szczególnej pieczy, gdyż został on objęty jednostkowo ochroną konserwatorską. Nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania problematyka wyłaniająca się z u.o.z.o.z., niemniej jednak wydając nakaz PINB nie mógł pominąć tego, że wobec zagrożenia względem tego rodzaju obiektu działania muszą być pilne i skuteczne. Wreszcie nie można pomijać zakresu robót jakie zostały wskazane w decyzji. W istocie sprowadzają się one do elementów zewnętrznych budynku i zatrzymania procesu postępującej degradacji. W tak kształtującym się stanie sprawy PINB na wykonanie robót zakreślił termin 18 miesięcy liczony od chwili ostateczności decyzji.

Skarżąca spółka podnosi zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię z jednoczesnym uznaniem terminu za ,,niemożliwy do zachowania". Ów, nazywany w dalszej części skargi za ,,nierealny" termin wynika z zakresu robót, pandemii, problemów z wyborem wykonawców i niemożliwości wykonania robót ze względu na warunki atmosferyczne.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił słuszności zarzutów i argumentacji podniesionej na ich uzasadnienie. Największe znaczenie będzie miał fakt poddania przez organ I instancji, i podzielenia tego stanowiska przez organ II instancji, gruntownej ocenie wszelkich okoliczności przy wyznaczaniu terminu. PINB w wydanej w dniu 1 marca 2021 r. decyzji na str. 3 podaje wprost ,,Na wykonanie obowiązku wyznaczyliśmy termin 18 miesięcy, liczony od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Uwzględniliśmy zakres i stopień skomplikowania robót, techniczne możliwości ich wykonania, konieczność pozyskania uzgodnień konserwatorskich, a także istniejące zagrożenie". Z kolei organ II instancji na st. 5-6 decyzji uznaje wnioskowany przez stronę termin 36 miesięcy za zbyt odległy, odwołuje się do wiedzy strony o nieprawidłowościach i istniejących zagrożeniach. Zatem przedmiotem oceny prowadzonej przez organy były wszelkie okoliczności sprawy mające znaczenie przy określeniu terminu wykonania robót. Jedynym dodatkowym elementem dla sprawy jaki pojawił się dopiero na etapie skargi był stan pandemii. W okolicznościach sprawy ta niejako nowa i nie brana pod uwagę okoliczność nie powoduje nierealności wyznaczonego stronie terminu, czy wręcz nie godzi w legalność wydanych decyzji. Nawet sprowadzając sprawę do zasadniczego problemu tj. zakresu nakazanych robót, nie może budzić wątpliwości, że aktualnie istniejące możliwości techniczne i istniejące technologie pozwalają w zupełności na realizację robót w okresie półtora roku od chwili uzyskania przez decyzję atrybutu ostateczności.

Wobec powiedzianego zdaniem Sądu przy wyznaczaniu terminu wykonania orzeczonych nakazów organy w sposób prawidłowy wzięły pod uwagę kwestie normatywne związane z wykonaniem nałożonych robót takich jak uzyskanie stosownych uzgodnień konserwatorskich i problematykę stricte techniczną oraz okoliczności pozanormatywne jak organizację formalną i materialną robót. Nie bez znaczenia jest też fakt, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję opiera się na wiedzy specjalistycznej. Specjaliści z zakresu budownictwa, którzy zatrudnieni są w PINB, mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności (w tym także podnoszone przez stronę) uznali zaś, że przyjęty w decyzji termin jest wystarczający do wykonania orzeczonych prac.

Omówiona wyżej argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też decyzji I instancji, wskazuje, że przy ustalaniu terminu wykonania orzeczonych nakazów, organy uwzględniły interes strony wyważając go jednocześnie z interesem publicznym. Ocenie organu odwoławczego poddany także został, zawarty w odwołaniu, wniosek o przedłużenie spornego terminu o kolejne 18 miesięcy. Wyrażając stanowisko, że ze względu na omówione wcześniej nieprawidłowości i zagrożenie dla stanu technicznego obiektu wnioskowany przez stronę termin jest zbyt odległy i niemożliwy do zaakceptowania, organ II instancji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Jeżeli chodzi o argumentację skargi Sąd nie podzielił jej trafności. Przede wszystkim nie jest wiadomym na jakiej podstawie autor skargi czyni zarzut niezbadania możliwości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu w wyznaczonym terminie wobec faktu, że jest ona zabytkiem, (str. 3 skargi). Otóż lektura uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji przeczy temu zarzutowi w sposób oczywisty. Co więcej można wręcz zakładać, że okres 18 miesięcy, a nie krótszy wynikał właśnie z uwzględnienia tej okoliczności, że organy brały pod uwagę, iż strona musi zakres robót i wprowadzone rozwiązania uzgodnić z konserwatorem zabytków.

Skarżąca spółka wyjaśnia, że wykonawcy, którzy nie odmówili wykonania robót proponowali kontakt po uzyskaniu stosownego pozwolenia, lecz nie wcześniej niż w trzecim kwartale 2021 r. Jako oczywisty jawi się fakt, że przystąpienie do robót powinno zostać poprzedzone zgodą konserwatorską, niemniej jednak nie stanowi skutecznego uzasadnienia zarzutu skargi fakt, że jeden z wykonawców wskazał stronie termin dość odległy i niekoniecznie zbieżny z tym wskazanym w decyzji. Rolą strony jest wybór wykonawcy i ustalenie warunków umowy takich jak choćby termin realizacji robót.

Całkowicie nie przystająca do stanu sprawy jest argumentacja skargi odnosząca się do objęcia przedmiotowej nieruchomości procedurą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której termin zakończenia nie jest znany. Zmiana planu miejscowego pozostaje bez wpływu na termin wykonania nakazu. Raczej w kategorii nieporozumienia należy odczytywać sytuację, gdy właściciel zabytkowego obiektu budowlanego, znajdującego się w fatalnym stanie technicznym, gdzie niezbędna jest interwencja ,,tu i teraz" miałby uzależniać wykonanie robót od zakończenia procedury planistycznej, która ewentualnie może wprowadzić jakieś zmiany dla nieruchomości, a dodatkowo nie wiadomo czy i kiedy ta zmiana planu nastąpi.

W takich warunkach Sąd nie doszukał się powodów, dla których mógłby uznać skargę za zasadną i uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że po stronie organów nadzoru budowlanego, nie miały miejsca tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowałyby zaskarżoną decyzję pod względem uznania jej zgodności z prawem i uzasadniały wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim wynik kontroli działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wskazywał na to, że przy jej rozstrzyganiu nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ani też art. 66 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.