Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 691/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 § 3, art. 156 § 1, art. 160 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/09 w sprawie ze skargi T.S., R.S., K.A., J.A. i L.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/09 oddalił skargę T.S., R.S., K.A., J.S. i L.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o zwrocie podania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

[...] maja 2009 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek T.S., R.S., K.A., L.K. oraz J.A., o przyznanie odszkodowania w łącznej wysokości 108.960 zł w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wydanym na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił wniosek nadawcy wyjaśniając, iż w tej sprawie właściwy do orzekania jest sąd powszechny.

Postanowienie to Minister utrzymał w mocy w dniu [...] lipca 2009 r. nieuwzględniając złożonego w tej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), który przepis art. 160 K.p.a. uchylał z dniem 1 września 2004 r. Od tego dnia, do stanów i zdarzeń powstałych po 1 września 2004 r. stosuje się art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że właściwym trybem do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest tryb sądowy. Takie stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08, wyjaśniając, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

Uwzględniając powyższe, a także art. 66 § 3 K.p.a. stanowiący, iż jeśli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, Minister uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.S., R.S., K.A., L.K. oraz J.S.. W swojej skardze zarzucili, że zaskarżone postanowienie naruszyło art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna oraz w następstwie przyjęcia tej interpretacji naruszenie art. 160 K.p.a. przez jego pominięcie.

Skarżący podnieśli, że zdarzeniem otwierającym drogę do powstania szkody, czyli uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze jest wadliwa decyzja administracyjna, która została wydana przed 1 września 2004 r., a decyzja kasacyjna jest jedynie formalnoprawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie, której data jest prawnie obojętna. Na poparcie swojego stanowiska wskazali szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 66 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżących o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 K.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 K.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 K.p.a., muszą zaistnieć

dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 (Lex nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące stwierdzenie: "Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie unormowanym w art. 160 § 1 .K.p.a. , który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie."

Zdaniem Sądu, powyższego nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] maja 1993 r. Jednak do czasu stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 K.p.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji z dnia [...] maja 1993 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie w art. 160 K.p.a. nie jest możliwe.

Sąd wskazał, że takie rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednolite. Jednak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 występujące wątpliwości wyjaśniła i sąd w składzie orzekającym w całości podzielił stanowisko tam zawarte. Taki podgląd jest również wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1388/08, wyrok NSA z 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 106/09)

Z tych względów Sąd uznał, że zasadnie zwrócono skarżącym na zasadzie art. 66 § 3 K.p.a. ich podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny, zaś na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.S. reprezentowany przez adw. P.B. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) dalej zwanej "ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. w związku z art. 160 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie właściwym do rozstrzygania o żądaniu skarżących jest sąd powszechny;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., w związku z art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż do rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (znak [...]) nie jest właściwy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani żaden inny organ administracyjny i zaniechanie uchylenia zaskarżonych postanowień.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor jako niepodlegający żadnej wątpliwości podaje fakt, iż bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] maja 1993 r., co także przyznaje w uzasadnieniu wyroku Sąd.

Z tego względu należy wskazać, iż pomimo nierozerwalności związku pomiędzy decyzją obarczoną istotną wadą, a decyzją stwierdzającą w postępowaniu nadzorczym istnienie takiej wady, ta ostatnia jest źródłem szkody, lecz wyłącznie daje ona podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym i jest warunkiem dochodzenia roszczenia. Skoro art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. stwierdza, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustaw) stosuje się przepisy dotychczasowe, oznacza to, że dla stosowania art. 160 K.p.a. niezbędne jest, by zdarzenie wywołujące szkodę wystąpiło przed 1 września 2004 r. Warunki umożliwiające dochodzenia odszkodowania nie są objęte hipotezą przepisu, a tym samym moment powstania roszczenia nie rozstrzyga o podstawie materialno prawnej roszczenia odszkodowawczego. Wskazany przepis bowiem wprost i wyraźnie nawiązuje do zdarzeń wywołujących szkodę, a pomija datę powstania roszczenia odszkodowawczego. Nawiązuje to do zasad rządzących systemem roszczeń deliktowych, gdzie również od daty zaistnienia roszczenia liczy się termin przedawnienia (a nie od daty powstania roszczenia odszkodowawczego).

Zdaniem autora skargi zawarte w tym miejscu rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że uchylenie art. 160 K.p.a. oraz wprowadzenie w jego miejsce art. 4171 K.c., jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy przedłożonego przez Prezesa Rady Ministrów drukiem nr 2007 z dnia 15 września 2003 r., była konieczność dostosowania przepisów regulujących odpowiedzialność Skarbu Państwa do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 77 ust. 1. W powołanym druku zawierającym projekt zmian kodeksu cywilnego stwierdza się na str. 2:

"Proponowane nowe przepisy art. 417, 4171 i 4172 oraz związany z nimi art. 421 w nowym brzmieniu normują odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta byłaby oparta o bardziej rygorystyczne zasady"

i dalej na str. 6:

"Unormowanie odpowiedzialności odszkodowawczej w proponowanych art. 417 i 4171 (a zwłaszcza utrata mocy obowiązującej przepisu art. 418 na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. sygn. akt SK 18/2000 (Dz. U. Nr 145, poz. 1[...]8) powoduje, że traci rację bytu regulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego sprawy odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej"

oraz wreszcie na str. 8:

"Celem nowelizacji jest dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, do konstytucji RP."

Niewątpliwie więc wprowadzone zmiany nie zmierzały do pogorszenia sytuacji poszkodowanych, którzy do tej pory dochodzili swoich roszczeń w oparciu o art. 160 K.p.a. poprzez umożliwienie Skarbowi Państwa szerszego podnoszenia zarzutu przedawnienia (i tym samym uchylenie się od odpowiedzialności), lecz wręcz przeciwnie do zaostrzenia tej odpowiedzialności.

W niniejszej sprawie źródłem szkody jest działalność władcza w postaci wydania decyzji administracyjnej (decyzji komunalizacyjnych), których nieważność została następnie stwierdzona w postępowaniu nadzorczym, która to wadliwość w doktrynie prawa administracyjnego jest określana mianem wadliwości wyjątkowo rażących i nagannych. Takie działanie organów administracyjnych jest również naruszeniem przepisów Konsytuacji RP, która przecież w art. 7 wprowadza zasadę, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gdyby więc przyjąć, że skarżący powinni dochodzić swoich roszczeń odszkodowawczych w oparciu o art. 4172 K.c. ich roszczenie uległoby przedawnieniu zgodnie z art. 4421 K.c. Przedawnienie bowiem biegnie od daty zdarzenia wyrządzającego szkodę, czyli wydania wadliwej decyzji administracyjnej.

O ile można się zgodzić, że również roszczenia odszkodowawcze względem Skarbu Państwa powinny podlegać przedawnieniu, w świetle powyżej poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że nie powinno dojść do takiego przedawnienia w sytuacji skarżącego. Sytuacja skarżącego nie powinna bowiem uleć pogorszeniu ze względu na uchylenie art. 160 K.p.a. Wszelkie mechanizmy ograniczające odpowiedzialność (także z uwagi na przedawnienie roszczeń), ze względu na treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP muszą być oceniane z punktu widzenia zachowania zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz racjonalności. Wprowadzenie art. 4172 K.c. nie może, po dokonaniu oceny tej regulacji w tym właśnie zakresie, być odczytywane jako prowadzące do ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania, gdyż nie taki był cel art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Wybór bowiem, jako podstawy dochodzenia roszczeń odszkodowawczych art. 4172 K.c. skutkuje możliwością podnoszenia przez Skarb Państwa zarzutu przedawnienia, a tym samym pomimo wydania decyzji stwierdzającej nieważność, powstanie roszczeń odszkodowawczych, co do których poszkodowani nie mają możliwości realnego ich dochodzenia. Przy czym wcześniej, na tle regulacji opartej na art. 160 K.p.a., nie doznawali oni takich ograniczeń.

Dalej skarga kasacyjna powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt SK14/05, opubl. OTK-A 2006/8/97, stwierdzający, że:

"Gwarancyjny charakter odpowiedzialności władzy publicznej wymaga takiego ukształtowania na poziomie regulacji ustawowych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, które zapewni możliwości realnego uzyskania odszkodowania w sytuacji, w której nastąpienie szkody pozostaje w związku z czynem niedozwolonym organów władzy publicznej. Celem tej odpowiedzialności jest bowiem przeniesienie ryzyka działań władzy publicznej, z których mogą wynikać szkody, na podmioty, które są dysponentami imperium (władzy publicznej). i dalej:

"Samo istnienie normy konstytucyjnej zakłada bowiem, jak już wskazywano, że ma to być odpowiedzialność realna, dająca się urzeczywistnić i nie może przybierać charakteru pozornego. Regułą powinno być więc kształtowanie odpowiedzialności władzy publicznej w oparciu o ogólny standard odpowiedzialności odszkodowawczej, ochrony dla poszkodowanego i zgodny z zasadą pełnego odszkodowania, a wyjątkiem – zawsze dostatecznie mocno uzasadnionym w wartościach konstytucyjnych – czynienia odstępstw w tym zakresie", by wreszcie stwierdzić:

"Gwarancyjny charakter tej odpowiedzialności nie może być w regulacjach kształtowanych na poziomie ustaw zwykłych tolerowane rozwiązanie, które w takich wypadkach zakłada pozór prawa podmiotowego po stronie poszkodowanego. Przyjęte w art. 442 K.c. odstępstwo od reguły ogólnej przedawnienia nie znajduje więc w odniesieniu do prawa podmiotowego z art. 77 ust. 1 Konstytucji swojego dostatecznego uzasadnienia.

Ustawodawca nie może bowiem tworzyć mechanizmu, który w odniesieniu do pewnej kategorii szkód będzie prowadził do całkowitego wyłączenia odpowiedzialności. To nie dawność jako taka jest kwestionowana, ale mechanizm, który w istocie uniemożliwia w ogóle powstanie skutecznego roszczenia odszkodowawczego".

Pomimo więc braku roszczenia odszkodowawczego, a tym samym braku możliwości jego dochodzenia, ulega ono przedawnieniu. Uniemożliwia to skarżącemu skuteczne dochodzenie roszczeń, co jak wskazano wyżej, jest niezgodne z zasadami wyrażonym w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro istota przedawnienia roszczeń majątkowych powinna wiązać się z sytuacją, gdy wierzycielowi przysługuje już określona wierzytelność, lecz wskutek swojego biernego zachowania nie podejmuje on działań zmierzających do zachowania przysługującego mu roszczenia, czy wręcz będąc przekonany o nieomylności organów publicznych nie podejmuje działań kontrolnych nad wydanym przez organ administracji publicznej decyzji i w efekcie spotyka się z zarzutem przedawnienia to takie podnoszenie zarzutu przedawnienia nie jest zgodne z podstawowymi zasadami sprawiedliwości i regułami prawidłowej regulacji, które w konsekwencji prowadzą do utrzymywania i akceptowania mechanizmu, który prowadzi do powstania praw pozornych, od razu unicestwianych podnoszonym zarzutem przedawnienia. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny we wskazanym powyżej wyroku z dnia 1 września 2006 r. uznał, że sam mechanizm określenia początku biegu przedawnienia zawarty w art. 442 k.c. (teraz w art. 4421 K.c.) jest wadliwy, to nie można tego aspektu pomijać dokonując interpretacji art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

Jako następny argument autor powołuje się na to, iż art. 160 K.p.a. rozróżniał zdarzenia prawne powodujące odpowiedzialność za szkodę na zdarzenia polegające na wydaniu decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 K.p.a.), która to decyzja powodowała szkodę oraz na zdarzenie polegające na wydaniu decyzji nieważnościowej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., powodującej szkodę niezależnie od pierwotnej decyzji obarczonej wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., która mogła szkody w ogóle nie powodować (polegającą np. na nieważności umowy cywilnoprawnej, która musiała zostać uznana za nieważną wskutek unieważnienia decyzji pierwotnej, stanowiącej warunek konieczny jej zawarcia), to również interpretacja przepisu art. 5 ustawy o zmianie kodeksu cywilnego z dnia 17 czerwca 2004 r. nie powinna być dokonywana w zupełnym oderwaniu od tego rozróżnienia.

Taką interpretację przyjął, całkowicie zasadnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1765/06): Przez pojęcia "zdarzenia i stany prawne" (art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.) należy rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. oraz w przypadku wystąpienia szkód w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nabycie cech ostateczności przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowej (art. 158 § 1 K.p.a.). Uchylenie art. 160 K.p.a. oznacza, że w sprawach uprzednio w nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy Kodeksu cywilnego, chyba, że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej lub decyzji stwierdzającej nieważność) przed dniem 1 września 2004 r.

Podobne stanowisko przeważa w piśmiennictwie, które przytacza się w skardze kasacyjnej.

Różnicę pomiędzy zdarzeniem prawnym wywołującym szkodę, a wymagalnością roszczenia dostrzega też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I CSK 450/07: Czym innym jest moment powstania zobowiązania do naprawienia szkody wskutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, czym innym zaś wymagalność roszczenia o odszkodowanie, wynikającego z takiego zobowiązania, lub kwestia przedawnienia. Artykuł 160 § 6 K.p.a. stanowi wyłączną (i wyłącznie) podstawę dla określenia kiedy roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 160 § 1 K.p.a. (a mowa w nim o zdarzeniu prawnym w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1), staje się wymagalne i w jakim terminie ulega przedawnieniu. Zatem do ustalenia przepisów właściwych do rozstrzygania o odszkodowaniu właściwy jest stan prawny z daty wydania decyzji powodującej szkodę, tj. w przedmiotowej sprawie, decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a.

Taką wykładnię zastosował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1200/08, którym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury o zwrocie wniosku w przedmiotowo identycznej sprawie, jak niniejsza, tj. w sprawie z wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a., w której decyzja nieważna została wydana przed 1 września 2004 r., natomiast decyzja nieważnościowa, wydana na podstawie art. 156 K.p.a. została wydana po tej dacie. W wyroku WSA dokonał dogłębnej analizy systemowej oraz wykładni historycznej i w oparciu o nią doszedł do konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a zatem właściwym trybem dochodzenia odszkodowania jest postępowanie administracyjne na podstawie art. 160 K.p.a.

W szczególności, Sąd odniósł się do koncepcji tzw. "łącznego zdarzenia prawnego", stwierdzając, iż normy tej "ustawodawca nie zawarł ani w art. 5, ani w pozostałych artykułach ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r." oraz, że ustawodawca "niczego nie uzależnił od łącznego zdarzenia prawnego".

Analizując zarówno zasady techniki prawodawczej (§ 30 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 zasad techniki prawodawczej będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), jak i dotychczasowe (niejednolite) orzecznictwo i poglądy doktryny (por. postanowienie SN z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I CNP 27/05, Lex nr 346053; postanowienie SN z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt I CNP 15/05, Lex nr 187006; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt III BZP 1/05, OSNC 2006/5/78), a także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., przepis art. 77 Konstytucji RP stanowiący pierwotnie samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych za szkodę wyrządzoną wykonywaniem władzy publicznej, oraz regulacje dotyczące tejże odpowiedzialności i związane z nimi kwestie prejudycjalności orzeczeń zawarte w postępowaniu cywilnym (skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia) Sąd doszedł do wniosku, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi wiązać się ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. Przyczyną takiego uszczerbku (źródłem szkody) może być akt normatywny lub orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna – wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 K.p.a. Decyzją taką nie jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ ta decyzja nie ma cechy bezprawności, i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach prawnie chronionych skarżących".

Bezzasadne jest więc żądanie, by do zastosowania art. 160 K.p.a. wymagać, by zarówno decyzja wyrządzająca szkodę (tj. decyzja komunalizacyjna) oraz decyzja stwierdzająca wydanie takiej decyzji niezgodnie z prawem, były ostateczne przed 1 września 2004 r.

Nie bez znaczenia dla dokonania właściwej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. są również regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustaw z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Istniejące na tle wskazanego przepisu orzecznictwo sądowe, początkowo rozbieżne, ukształtowała ostatecznie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06, opubl. OSNC 2007/6/79, w której obszernie Sąd Najwyższy analizował problem powstania roszczeń odszkodowawczych powstałych z wadliwej decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w cytowanej uchwale przyjął, że jeżeli ustawa posługuje się formułą zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja może stanowić samoistne zdarzenie prawne prowadzące do powstania obligacyjnego stosunku odszkodowawczego. Za odmienną oceną nie może przemawiać konieczność prejudycjalnego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej.

Wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zaprezentowana przez Sąd jest więc sprzeczna z ugruntowanym poglądem co do charakteru i momentu powstania roszczeń odszkodowawczych wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych, który ukształtował się na gruncie art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym, przyjmując za właściwy pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie doszłoby do niczym nieuzasadnionej rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym w istocie tego samego problemu prawnego, co w żaden sposób nie jest uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, iż wynika on z wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej i przyjętej przez organy i Sąd właściwości w tych sprawach sądu powszechnego.

Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) uchyliła z dniem 1 września 2004 r. art. 160 K.p.a., jednocześnie regulując odpowiedzialność za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji w wprowadzonym do K.c. art. 4172.

Zagadnienia intertemporalne zostały uregulowane w art. 5 tej noweli. Stanowi on, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 5 noweli z 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Wyjaśniając ten przepis należy mieć na uwadze, że zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni prawa nie jest dopuszczalny proces wykładni w oderwaniu od całości przepisów zawartych w danej ustawie, jak również w oderwaniu od rozwiązań przyjętych w obowiązującym systemie prawa. Istotną rolę w procesie wykładni prawa należ przypisać Konstytucji RP, której przepisy stoją na straży zasad i wartości najwyżej cenionych w państwie prawa.

Przy wykładni art. 5 noweli należy więc uwzględnić przepisy art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ust. 1 stwierdza, że "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Z kolei ust. 2 ustanawia regułę prawną do dochodzenia roszczeń stanowiąc, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Tę prokonstytucyjną wykładnię zastosował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 stwierdzając w jej tezie, iż "dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzja administracyjną po tym dniu (OSNC 2009/4/57). Uzasadniając te tezę Sąd Nnajwyższy wywiódł, iż niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna. Jednakże dopiero ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które otwiera drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym zdarzeniem prawnym w rozumieniu art. 5 noweli. Jeżeli prawomocna decyzja nadzorcza została wydana przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 160 K.p.a.), jeżeli zaś zdarzenie to nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zastosowanie maja przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa, weryfikowana w trybie art. 156 K.p.a.

Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przyjęta złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 noweli. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny, umożliwiającym dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrządzającej szkodę, a drugim zaś wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej.

Złożone zdarzenie prawne wystąpi dopiero wtedy, gdy ma miejsce ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia.

Sąd Najwyższy podkreślił powołując się na ogólne reguły intertemporalne, że do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt, należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W konsekwencji w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczna decyzją po tym dniu nie zachodzi przejściowa niedopuszczalność drogi sądowej, która jest otwarta od razu. Zdaniem Sądu Najwyższego taka wykładnia art. 5 pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizującej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów, dotyczących odpowiedzialności za szkodę przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym jej art. 77 ust. 1 oraz przekazaniu orzekania o odpowiedzialności za te szkody i odszkodowaniu sądom powszechnym, zgodnie z ich kompetencjami w zakresie orzekania o sporach majątkowych.

Sąd Najwyższy podkreślił także, iż przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowa stosowania dawnych i nowych przepisów niekorzystna z każdego punktu widzenia trwała jak najkrócej.

Powyższa wykładnię Sądu Najwyższego podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym te sprawę, a nadto stwierdza, iż została ona utrwalona w dotychczasowym orzecznictwie NSA (przykładowo wyroki: I OSK 684/08 z dnia [...] maja 2009 r., I OSK 1013/08 z dnia 17 lipca 2009 r., I OSK 1388/08 z dnia 24 września 2009 r., I OSK 106/09 z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 338/10 z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 677/10 z dnia 4 marca 2011 r.). Sąd nie podziela natomiast poglądów odmiennych, zawartych w orzeczeniach przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Należało zatem uznać, iż w zaskarżonym wyroku została dokonana prawidłowa wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej, jak również zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organ właściwie zastosował ten przepis.

Uznanie za bezzasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje, iż nietrafnym jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skoro w niniejszej sprawie właściwym do rozpatrzenia roszczenia odszkodowawczego jest sąd powszechny, to organ zasadnie zastosował art. 66 § 3 K.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji zwrot podania, gdy z jego treści wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W tej sytuacji nie mógł mieć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., który stanowi podstawę do uchylenia aktu z powodu naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do argumentu skargi kasacyjnej (nie zaś zarzutu, bowiem takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera), iż przyjęta przez WSA konstrukcja stwarza niebezpieczeństwo przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, należy stwierdzić, iż w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny zająć stanowiska. Zagadnienie to może być tylko przedmiotem oceny w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.