Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 473/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1 c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 7, 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant asystent sędziego Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2016r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015.163), dalej u.p.s., art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2015.1659), po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. S. zam. Ł, P od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekło :

1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości,

2. przyznać J. i Z. S. pomoc w postaci bezzwrotnego jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 26 781,45 zł brutto z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów budowlanych i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł, stanowiącej działkę nr [...], wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości.

Zasiłek celowy, o którym mowa wyżej zostanie przekazany przelewem na wskazany przez wnioskodawców rachunek bankowy, w ratach, w następujących terminach i kwotach :

I. rata w kwocie 7131,45 zł , w tym kwota 581,45 zł na pokrycie opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości oraz w części przekraczającej wskazaną kwotę – na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego; płatna w terminie 14 dni roboczych od dnia doręczenia niniejszej decyzji organowi I instancji.

Wnioskodawcy zobowiązani są doręczyć kierownikowi GOPS faktury, rachunki lub inne dokumenty potwierdzające prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego, w terminie 60 dni od przekazania przez GOPS I raty.

II. Rata w kwocie 6550,00 złotych płatna w terminie do 14 dni roboczych od dnia doręczenia Kierownikowi GOPS faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego oraz doręczenie organowi prawomocnego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, o którym mowa w pkt. 1 sentencji i złożenia przez wnioskodawców oświadczenia, że budynek mieszkalny położny w Ł będzie wykorzystywany wyłącznie do celów gospodarczych w rolnictwie. Wnioskodawcy zobowiązani są doręczyć Kierownikowi GOPS faktury, rachunki lub inne dokumenty potwierdzające prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od przekazania przez GOPS II raty,

III. Rata w kwocie 6550,00zł płatna w terminie do 14 dni roboczych od dnia doręczenia Kierownikowi GOPS faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty. Wnioskodawcy zobowiązani są doręczyć Kierownikowi GOPS faktury, rachunki lub inne dokumenty potwierdzające prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od przekazania przez GOPS III raty,

IV. Rata w kwocie 6550,00zł płatna w terminie do 14 dni roboczych od dnia doręczenia Kierownikowi GOPS faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie poprzedniej raty.

Wnioskodawcy zobowiązani są doręczyć Kierownikowi GOPS faktury, rachunki lub inne dokumenty potwierdzające prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od przekazania przez GOPS IV raty.

Jeżeli wnioskodawcy nie doręczą w wyznaczonych terminach dokumentów pozwalających na weryfikację poszczególnych rat – wstrzymana zostanie wypłata kolejnych rat, aż do końca pozytywnej weryfikacji.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym :

w dniu 17 czerwca 2010 r. J. S. złożył wniosek o udzielenie pomocy w kwocie do 100 000 zł na remont budynku mieszkalnego położnego w Ł, w związku z jego uszkodzeniem wskutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Z. i J. S. są właścicielami budynku położonego w Ł nr [...], który uległ uszkodzeniu wskutek powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Komisja powołana przez Wójta Gminy przeprowadziła oględziny budynku i sporządzony został protokół nr 2/10 z oszacowania zakresu i wysokości powstałych szkód. Stwierdzono: dom drewniany zalany, woda w domu do wysokości 40 cm, piwnice zalane całkowicie. W dniu 16 lipca 2010 r. została sporządzona przez rzeczoznawcę wycena szkód - wartość prac remontowych ustalono na kwotę 40 308 zł.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Wójt Gminy P przyznał Z. i J. S. zasiłek celowy w kwocie 40 308 zł na remont budynku w Ł nr [...] w celu doprowadzenia go do stanu sprzed powodzi, zobowiązał do wykorzystania przyznanej kwoty zasiłku zgodnie z przeznaczeniem, zobowiązał do przedłożenia faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cel określony w decyzji, ustalił ostateczny termin rozliczenia do 30 listopada 2010 r., zobowiązał do zwrotu przyznanej pomocy jeżeli przyznana pomoc nie będzie wykorzystana w całości i zobowiązał do zwrotu przyznanej pomocy jeżeli przyznana pomoc będzie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji oraz w przypadku nieprzedłożenia dokumentów z poniesionych wydatków.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o sporządzoną wycenę. Z. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wysokością przyznanego świadczenia i zarzucając błędy w wycenie biegłego a przez to pomniejszenie wysokości strat. Wnieśli o zmianę decyzji tak, by po poprawionej wycenie wzrosła wartość pomocy i wydłużony został termin rozliczenia prac, a także zmieniony został zakres i cel pomocy podnosząc, że zasiłek powinien być przeznaczony na budowę nowego domu.

SKO decyzją z dnia [...] 2010r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję nakazując organowi I instancji przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że dotacja na pomoc przyznawaną na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., o przyznanie której Z. i J. S. wnioskowali - przeznaczona jest na wypłatę zasiłku celowego, o którym mowa w tym przepisie, w maksymalnej kwocie do 100 tysięcy zł na osobę lub rodzinę, które poniosły straty w budynkach lub lokalach mieszkalnych na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 r. Zasiłek ten przeznaczony jest na pokrycie kosztów remontów lub odbudowy budynków lub lokali mieszkalnych, to jest na zakupione materiały i koszty robocizny. W sprawie rzeczoznawca sporządził wycenę robót remontowych budynku - szacunkowy koszt robót remontowych wynosi 40.308 zł. Jednakże w dniu 30 sierpnia 2010 r. rzeczoznawca dokonał sprostowania wyceny wskazując, że koszt robót remontowych faktycznie winien wynosić 52.392 zł. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż wycena zawiera błędy rachunkowe. Zdaniem Kolegium, wycena nie odzwierciedla w sposób prawidłowy kosztów remontu budynku, co powoduje wadliwość rozstrzygnięcia.

W dniu 5 kwietnia 2011 r. wnioskodawcy zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego - nie na remont uszkodzonego budynku – a na budowę domu na działce nr [...] w Ł, stanowiącej własność małoletniego syna – W. S.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego do 100 000 zł z przeznaczeniem na budowę domu. W motywach wskazano, iż wnioskodawcy odmawiają współpracy z organami pomocy społecznej.

Z. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

SKO decyzją z dnia [...] 2012 r. sygn. akt: [...] uchyliło decyzję z dnia [...] 2012 r. nr [...] przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Kolegium wskazało, że stan faktyczny i prawny sprawy wbrew negatywnemu stanowisku organu I instancji uzasadnia przyznanie wnioskodawcom zasiłku a organ dysponuje instrumentami gwarantującymi ewentualny zwrot niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków, oraz zaleciło uwzględnić fakt możliwości przyznania zasiłku ratami. Organ podkreślił, że wnioskodawcy w piśmie z dnia 16 marca 2012r. podali, iż inwestycję budowy budynku mieszkalnego planują przeprowadzić w latach 2014 - 2018. Nadto wskazali, że wydatki z przyznanego zasiłku szacunkowo rozliczą np. w 6 miesięcy po przyznaniu zasiłku. Jak z powyższego wynika wnioskodawcy określili czasokres w jakim budynek mieszkalny zostanie zrealizowany, jak również wskazali potencjalny termin rozliczenia poniesionych wydatków. W tym stanie rzeczy organ l instancji może przyznać wnioskowaną pomoc na podstawie jednej bądź kilku decyzji w ratach, z których pierwsza wyniosłaby do 30% kosztów budowy obiektu. Celem rozliczenia udzielonej pomocy organ l instancji winien zobowiązać wnioskodawców do przedłożenia w ustalonym terminie stosownych faktur i rachunków potwierdzających poniesione na realizację inwestycji wydatki. Nie przesądzając rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że zachodzi konieczność powtórnego rozważenia przez organ I instancji w oparciu o poczynione wyżej ustalenia, możliwości przyznania wnioskodawcom zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu.

Kolejną decyzją - z dnia [...] 2012 r. nr [...], Wójt Gminy odmówił przyznania zasiłku celowego J. S. z przeznaczeniem na budowę domu. W uzasadnieniu organ powtarzając argumentację ze swojej poprzedniej decyzji z dnia z dnia [...] 2012 r. nr [...], wskazał ponadto, że powodem odmowy jest brak wskazania sposobu wykorzystania starego domu po wybudowaniu nowego, brak dostarczenia pozwolenia na budowę oraz przedwczesność zasiłku na chwilę obecną. Wskazano, iż wytyczne Urzędu Wojewódzkiego jednoznacznie stwierdzają, że decyzja przyznająca zasiłek celowy wnioskodawcom w aktualnym stanie faktycznym byłaby przedwczesna. Na tym etapie postępowania powstaje wątpliwość co do tego, jakie będzie faktyczne przeznaczenie zasiłku. Stąd zasadnym jest żądane od wnioskodawców pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym. Stanowiłoby to argument za uznaniem, że wnioskodawcy rzeczywiście zmierzają do wybudowania nowego budynku mieszkalnego i do zamieszkania w nim. Zasiłek celowy z pomocy społecznej zmierza, bowiem do jak najszybszego zaspokojenia potrzeb życiowych a nie do odwlekania ich czasie. Jak można wnioskować ze sposobu postępowania wnioskodawców część środków chcą przeznaczyć na remont domu a część na budowę nowego domu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia pomocy społecznej. Skoro bowiem wnioskodawcy mają zamiar przeprowadzić remont budynku w zakresie niezbędnym do zamieszkania w nim, to traci rację bytu zasiłek na budowę nowego domu. W konsekwencji, wobec przekazanych przez Wojewodę wytycznych, interpretacji i zaleceń organ uznał, że wnioskodawcy odmawiając złożenia wskazanych oświadczeń, nie współdziałali w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Stąd też należało odmówić przyznania świadczenia w oparciu o treść art. 11 ust. 2 u.p.s. Organ wskazał, że decyzja nie wyklucza możliwości złożenia przez Z. i J. S. powtórnego wniosku o przyznanie zasiłku celowego po uzyskaniu prawomocnego pozwolenia na budowę i złożeniu oświadczenia o przeznaczeniu budynku w Ł na cele niemieszkalne.

Z. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe ustalając stanowisko w sprawie. Zaskarżona decyzja nie mogła się jednak ostać z uwagi na zastrzeżenia dotyczące pominięcia zarówno w uprzednio wydanej przez organ l instancji decyzji z dnia [...] 2012r. nr [...], jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2012r., Z. S. Skoro zarówno Z. i J. S. przekwalifikowując uprzednio złożony wniosek wystąpili do organu l instancji o przyznanie zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego na działce małoletniego syna W. S., decyzja winna być wydana na J. i Z. S.

Z. i J. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa została zarejestrowana do sygn. III SA/Kr 1796/12.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania zasiłku celowego Z. i J. S. z przeznaczeniem na budowę domu - na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 14, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, 2 i 7 u.p.s. W uzasadnieniu decyzji organ powtarzając argumentację z poprzednich decyzji wskazał, że rozważył sugestie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2012 r. sygn. akt: [...], jednakże wytyczne Urzędu Wojewódzkiego jednoznacznie stwierdzają, że decyzja przyznająca zasiłek celowy wnioskodawcom w aktualnym stanie faktycznym byłaby przedwczesna. Już bowiem na tym etapie postępowania powstaje istotna wątpliwość co do tego, jakie będzie faktyczne przeznaczenie zasiłku. Stąd zasadnym jest żądane od wnioskodawców pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym. Stanowiłoby to argument za uznaniem, że wnioskodawcy rzeczywiście zmierzają do wybudowania nowego budynku mieszkalnego i do zamieszkania w nim. Organ wskazał, że J. S. w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oświadczył, że ma zamiar przeznaczyć zasiłek celowy na remont budynku położonego w Ł. Rodzi to poważne wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia wnioskowanego zasiłku. W świetle tych wątpliwości organ stwierdził, że pozwolenie na budowę będzie stanowić domniemanie gwarancji, że wnioskodawcy rzeczywiście pomimo posiadania domu mieszkalnego i pomimo decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności jego remontu, środki z zasiłku celowego przeznaczą na budowę domu. W konsekwencji, wobec przekazanych przez Wojewodę wytycznych, interpretacji i zaleceń organ uznał, że wnioskodawcy odmawiając złożenia wskazanych oświadczeń, nie współdziałali w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i dlatego należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia.

Z. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s., przychylając się do stanowiska Wójta Gminy. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawcy nie podjęli i nie podejmują działań, w celu uprawdopodobnienia właściwego wykorzystania w przyszłości ewentualnie przyznanych środków i organ I instancji słusznie wskazał, że taki stan nie daje gwarancji rzetelnego ich wykorzystania.

Z. i J. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa została zarejestrowana do sygn. III SA/Kr 193/13.

W dniu 3 sierpnia 2012 r. Z. i J. S. złożyli wniosek o "zwiększenie kwoty zasiłku na usuwanie skutków powodzi z 2010 r." o kwotę 581,45 zł stanowiącą poniesione przez wnioskodawców koszty sprawy sądowej o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela działki [...] - w kwocie 40 zł, oraz koszt aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości - w kwocie 541,45 zł, łącznie 581,45 zł.

Wójt Gminy decyzją częściową z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 581,45 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów sprawy sądowej i aktu notarialnego - na podstawie art. 104 § 2, art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 40, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 7 u.p.s.

Organ uznał, że zachodzi tożsamość spraw ze sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 2 grudnia 2011 r. rozstrzygniętą pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Ten sam organ postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...], z urzędu sprostował decyzję z dnia [...] 2012 r. przez zastąpienie zwrotu "odmawiam przyznania" zwrotem "umarzam postępowanie w sprawie przyznania" - na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 oraz art. 110 ust. 1 i 7 u.p.s. Wskazał, że z podstawy prawnej i uzasadnienia prostowanej decyzji jednoznacznie wynika, że decyzja dotyczyła umorzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s.

Wskazało, że w sprawie zachodzi wynikający z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przypadek – sprawy prawomocnie osądzonej. Kolegium stwierdziło, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymana w mocy przez SKO ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Kolegium zaleciło organowi I instancji rozważenie umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Wójt Gminy, decyzją częściową z dnia [...] 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania Z. i J. S. zasiłku celowego w kwocie 581,45 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów sprawy sądowej i aktu notarialnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wskazanych opłat z wniosku Z. i J. S. stanowiła już przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ. W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] 2011 r. znak [...] wydana przez Wójta Gminy, w której to organ odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów aktu notarialnego. Sprawa była również przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i została zakończona decyzją z dnia [...] 2012 r. sygn. akt [...].

Z. i J. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Zarzucili, że decyzja wadliwie ocenia przedmiot wniosku. Nie jest ono bowiem tożsame z wnioskiem co do którego wydano ostateczną decyzję [...]. Tam bowiem skarżący domagali się przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów aktu notarialnego. Teraz zaś chcieli, by wszystkie poniesione przez nich na żądanie GOPS wydatki objąć zasiłkiem powodziowym głównym. Poprzednia sprawa dotyczyła więc innego zasiłku oraz innego zakresu wydatków, obecna zaś - odrębnego zasiłku i większych wydatków (akt notarialny oraz postępowanie sądowe). Sprawy nie pokrywają się zatem, a przedmiotem obu rozstrzygnięć nie jest ten sam zakres poniesionych kosztów. W postępowaniu z 2011r. GOPS stwierdził, iż z uwagi na kryterium dochodowe nie przyzna zasiłku celowego na koszty aktu notarialnego, gdyż nie jest to niezbędna potrzeba bytowa - podstawą orzekania był wówczas art. 39 u.p.s. Obecny wniosek dotyczy zasiłku powodziowego z art. 40 u.p.s. i dotyczy wydatków poniesionych u notariusza oraz kosztów sprawy sądowej niezbędnej do prawnej możliwości zawarcia takiego aktu notarialnego. Decyzja [...] dotyczy tylko i wyłącznie zasiłku na pokrycie kosztów aktu notarialnego, ale nie sprawy sądowej – nie można więc mówić o powadze rzeczy osądzonej. Decyzja jest też przedwczesna i postępowanie winno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy powiązanej z niniejszą, tj. ze skargi na decyzję SKO z [...] 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję GOPS z [...] 2011 r., znak: [...] odmawiającą przyznania zasiłku na pokrycie kosztów aktu notarialnego, zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Kr 380/12.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu w tym wypadku zachodzi przypadek rei iudicatae (sprawy prawomocnie osądzonej).

Z. S. i J. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sprawa została zarejestrowana do sygn. III SA/Kr 194/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. III SA/Kr 380/12 oddalił skargi Z. S., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1796/12

- uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...], z dnia [...] 2012 r. nr [...],

oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji,

- uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 r. nr [...],

oraz poprzedzającą ją decyzję częściową Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. nr [...].

Wyrok powyższy jest prawomocny.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta na skutek rozpoznania odwołania Z. i J. S. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wójt Gminy przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta na skutek rozpoznania odwołania Z. i J. S. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., nr [...] a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wójt Gminy przyznał J. S. i Z. S. zasiłek celowy w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i J. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania J. S. i Z. S. zasiłku celowego w wysokości 26 200 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. i Z. S. pomoc w postaci bezzwrotnego jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 26 781,45 zł brutto (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy siedemset osiemdziesiąt jeden złotych 45/100) z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości.

Powyższa decyzja SKO została zaskarżona przez Z. i J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z dnia 22 pażdziernika 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 513/15, WSA uchylił zaskarżoną w/w decyzję. Sąd stwierdził, że decyzja została wydana przez osobę, która powinna ulec wyłączeniu, co oznacza, że postępowanie przed organem odwoławczym było obarczone wadą, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt. 3 kpa. Powyższe stanowiło podstawę do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dokonał oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji było istotne uchybienie procesowe.

Wyrok powyższy jest prawomocny.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu ponownie (po wyroku WSA III SA/Kr 513/15) odwołania Z. i J. S., uchyliło decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r. nr [...] i orzekło merytorycznie w sposób opisany na wstępie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy przyznał Z. i J. S. pomoc w postaci bezzwrotnego jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 26 200,00 zł brutto z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...] oraz opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. Decyzja ta zawiera dodatkowo inne szczegółowe postanowienia o płatności rat i dokumentowaniu wydatków przez strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o wyłączenie Kierownika GOPS E. I. od dalszego rozpoznania sprawy wnieśli Z. S. i J. S. W treści odwołania strony m.in. zarzuciły zaniżenie przez organ pierwszej instancji wysokości przyznanego zasiłku o kwotę 581,45 zł, nie zastosowanie się ich zdaniem do zaleceń i wskazówek zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pogwałcenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, ustalenie nierealnego terminu dostarczenia prawomocnego pozwolenia na budowę, przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując odwołanie Z. i J. S. SKO wskazało, że sprawa przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę domu na nieruchomości położonej w Ł, stanowiącej działkę nr: [...] była już wielokrotnie przedmiotem analizy organu. Kolegium rozpoznając odwołania Z. i J. S. wnoszone od decyzji organu pierwszej instancji podjęło do tej pory szereg rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja jest kolejną, która zapadła w następstwie wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt: III SA/Kr 1796/12.

Kolegium wskazało, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu wysokości przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] oraz kosztów opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości. Kolegium podało, że rozpoznając sprawę należy oprzeć się na treści art. 40 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej albo ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Uznaniowość orzeczenia w przedmiocie zasiłku celowego na gruncie art. 40 ww. ustawy nie zwalnia jednak organu orzekającego od przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 40 nakazuje ustalenie m.in. zakresu doznanych szkód. Ustalenie tej okoliczności stanowi niezbędny element stanu faktycznego pozwalającego na przyznanie pomocy. Organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie tezy, iż przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 40 ustawy - stwierdzenia zaistnienia straty - stanowi naruszenie tego przepisu w sposób rażący.

Kolegium na podstawie stanu faktycznego sprawy wskazało na okoliczności, które stały się podstawą określenia strat powstałych na skutek powodzi, która dotknęła zabudowania stanowiące własność Z. i J. S., a w konsekwencji przyznania stronom zasiłku celowego na poziomie 26 200,00 zł. Wskazano, że na mocy ostatecznej decyzji zmieniającej z dnia 7 maja 2013 r., znak: [...] wydanej na wniosek strony w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, znacznie zmniejszony został zakres prac do wykonania w budynku, który uległ uszkodzeniu na skutek powodzi w 2010 r., tak, że z 18 pozycji nieprawidłowości do usunięcia zostały tylko 3 pozycje, tj. wykonanie nowego fundamentu pod ścianą wschodnią po uprzednim rozebraniu ściany fundamentowej i fundamentu betonowego, wymiana ściany fundamentowej od strony wschodniej budynku w całości na ścianę murowaną z bloczków betonowych, którą należy wytynkować zaprawą cementową, założenie izolacji z papy na spodnią część belki drewnianej dolnej oraz wykonanie podbicia fundamentów od strony północnej, południowej i zachodniej wg załączonego rysunku, w terminie do 31 grudnia 2014 r. Uznano, że roboty mają zostać wykonane zgodnie z ekspertyzą pn. "Ekspertyza techniczna". Na podstawie w/w decyzji PINB , rzeczoznawca majątkowy w dniu 19 maja 2014 r. dokonał aktualizacji wyceny robót remontowych budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Ł, gmina P w związku ze zniszczeniami powstałymi podczas powodzi (maj-czerwiec 2010 r.) z dnia 16 lipca 2010 r. Aktualizacja wyceny została sporządzona po uprzednich oględzinach ww. budynku przeprowadzonych przy uczestnictwie wnioskodawców w dniu 16 kwietnia 2014 r. Wnioskodawcy nie wnosili podczas oględzin żadnych zastrzeżeń a wartość robót wyceniona została na kwotę 26 200,00 zł. Wycena ta koresponduje z wydaną przez PINB decyzją z dnia 24 listopada 2014 r.

Wartość określona przez rzeczoznawcę na poziomie 26 200,00 zł stała się podstawą przyznania Z. i J. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł stanowiącej działkę nr [...] wpisanej do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod numerem Kw nr [...]. Faktu tego nie sposób negować w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego. Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego zgodne jest z wnioskiem wynikającym z pisma Z. i J. S. z dnia 1 kwietnia 2011 r., w którego treści wnoszą o "przeniesienie zasiłku celowego, który będzie przyznany na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w maju i czerwcu 2010r. na budowę nowego domu na nowej działce o nr [...]". Nadto, wypełniając wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1796/12, wypłatę przyznanej kwoty Kolegium ustaliło w 4 ratach, zobowiązując jednocześnie strony do doręczenia Kierownikowi GOPS faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie raty w części dotyczącej kosztów zakupu materiałów i kosztów robocizny związanych z budową budynku mieszkalnego w terminie 60 dni od dnia przekazania przez GOPS kolejno następujących po sobie rat. Na potwierdzenie powyższej koncepcji wypłaty kolejnych rat przywołano wspominane wyżej stanowisko WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. w którym Sąd stwierdził, że możliwe jest przyznanie takiej pomocy w ratach warunkując tym samym dokonywanie wypłaty kolejnych rat od rozliczenia kwot dotychczas wypłaconych przez udokumentowanie dokonanych wydatków z zastrzeżeniem wykorzystania przyznanej kwoty zasiłku zgodnie z przeznaczeniem, zobowiązania do przedłożenia faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cel określony w decyzji, ustalenia ostatecznego termin rozliczenia przyznanego zasiłku. Możliwe jest także zobowiązanie do zwrotu przyznanej pomocy jeżeli przyznana pomoc nie będzie wykorzystana w całości, lub jeżeli przyznana pomoc będzie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji oraz w przypadku nieprzedłożenia dokumentów z poniesionych wydatków zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 5, art. 40 ust. 3, art. 104 ust. 1 u.p.s. Podkreślono, że spór pomiędzy wnioskodawcami a organem pierwszej instancji powstał w związku z nieuwzględnieniem w ramach przyznawanej pomocy przez Kierownika GOPS kwoty 581,45 zł tytułem poniesionych kosztów opłaty sądowej w postępowaniu o ustanowienie kuratora dla małoletniego syna wnioskodawców – W. celem złożenia oświadczenia woli o zobowiązaniu się jako właściciela wskazanej powyżej nieruchomości do ustanowienia na rzecz wnioskodawców ograniczonego prawa rzeczowego i kosztów aktu notarialnego ustanawiającego ograniczone prawo rzeczowe na rzecz wnioskodawców na tej nieruchomości, wynikającej z wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. zatytułowanego "wniosek o zwiększenie kwoty zasiłku na usuwanie skutków powodzi z 2010 r." Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy organ I instancji kwotę 581,45 zł zawarł w przyznanej wysokości zasiłku celowego tj. kwocie 26 200,00 zł wynikającej z opinii biegłego rzeczoznawcy. Z uwagi na to, że kwota 26 200,00 zł dotyczy poniesionych przez wnioskodawców strat na skutek powodzi, Kolegium uznało, że równowartość kosztów opłaty sądowej i aktu notarialnego winna zostać przyznana odrębnie. W tym stanie rzeczy Kolegium w punkcie pierwszym swojego orzeczenia zawarło powiększoną o wartość 581,45 zł kwotę zasiłku celowego, która winna zostać wypłacona w ramach I raty wraz z kwotą 560 zł. Potwierdzeniem zasadności podjętego rozstrzygnięcia odnoszącego się do przyznania zasiłku celowego z tytułu poniesionych kosztów opłaty sądowej i aktu notarialnego jest podobnie jak poprzednio powołane stanowisko WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. Z powyższego bezsprzecznie można wywieść, że kwota 581,45 zł winna zostać przyznana Z. i J. S. w oparciu o dyspozycję art. 40 ustawy, wobec czego podjęto w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że uchybienia odnoszące się do rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji zostały usunięte poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku Z. i J. S. o wyłączenie Kierownika GOPS E. I. od dalszego rozpoznawania sprawy Kolegium podało, że strony korzystając z dyspozycji art. 142 k.p.a. zaskarżyły niniejsze postanowienie organu pierwszej instancji w treści wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] 2014 r., sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miało związku z uchybieniami leżącymi po stronie osoby Kierownika GOPS, o czym strony poinformowano. Z uwagi na to, że na postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie, o czym wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 maja 1990 r. SA/Po1555/89 Kolegium rozpoznało wniosek stron w ramach odwołania od decyzji organu I instancji. Kolegium, nie podzielając argumentacji stron uznało, iż wszelkie okoliczności potwierdzające zasadność podejmowanych przez Kierownika GOPS czynności, a tym samym brak podstaw do jego wyłączenia na gruncie art. 24 § 3 k.p.a. Obecnie strony wniosły zarzuty pod adresem Kierownika GOPS w treści odwołania od d organu I instancji z dnia 30 stycznia 2015 r., nie kierując uprzednio swoich zastrzeżeń do przełożonego Kierownika GOPS, tj. Wójta Gminy. W tym miejscu przywołano treść wyroku NSA sygn. akt: I OSK 384/07, z treści którego wynika, że strony wnioskujące o wyłączenie Kierownika GOPS winny w pierwszej kolejności wnieść swoje zastrzeżenia do jego bezpośredniego przełożonego, jakim jest właściwy Wójt Gminy. W dalszej kolejności w przypadku niezadawalającej ich decyzji Wójta mogą skorzystać z uprawnienia wynikającego z treści art. 142 k.p.a. i zaskarżyć uprzednio wydane postanowienie Wójta Gminy w odwołaniu od decyzji. Tym samym wniosek stron nie mógł zostać rozpoznany.

Nadto stwierdzono, że w odniesieniu do postanowienia Kierownika GOPS z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy na okoliczność oszacowania wysokości strat spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi z roku 2010 i ich wyliczenie zgodnie z wnioskiem, jako czynności incydentalnej zażalenie nie przysługuje.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S. i J. S.

Skarżący zakwestionowali zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie, w jakim nie orzeczono o przyznaniu zasiłku ponad kwotę 26.781,45 zł do maksymalnej wysokości 100.000 zł, wadliwe określenie księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...] w Ł, wymóg dostarczenia prawomocnego a nie ostatecznego pozwolenia ma budowę, oraz brak orzeczenia o postanowieniu dowodowym GOPS z dnia 29 stycznia 2015 r., [...] Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania – art. 7 , 8, 10, 11, 78 § 1, 81, 107 § 3, 139 i 142 kpa przez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego, dopuszczenie dowodów z ekspertyz rzeczoznawcy, co do którego istnieją podstawy do wyłączenia z uwagi na wadliwość sporządzanych ekspertyz, wydanie orzeczenia na ich niekorzyść w sytuacji, kiedy tylko skarżący wnosili środki odwoławcze, błędne uznanie, że postanowienia z 29 stycznia 2016 r. nie można zaskarżyć, nieuwzględnienie, że orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało wydane przez osobę, która winna ulec wyłączeniu, gdyż pomimo wniosków skarżących nie rozstrzygnięto dotąd o zasadności wyłączenia E. I. Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez uznanie, że zasiłek może być przyznany tylko w granicach określonych przez decyzję PINB, błędną interpretację wytycznych Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 sierpnia 2010 r. i nieprawidłowe zastosowanie reguł zawartych w tych wytycznych, oraz dopuszczenie do niekonstytucyjnej nierówności obywateli wobec prawa w sytuacji, w której inni poszkodowani powodzią otrzymali już zasiłki według wycen sporządzanych tuż po kataklizmie. Skarżący wnieśli o uchylenie części decyzji, w której nie orzeczono o przyznaniu zasiłku ponad kwotę 26 781,45 zł oraz jej uzasadnienia, przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania ze wskazaniem odpowiednich wytycznych i zaleceń tak, aby w konsekwencji przyznano skarżącym zasiłek do 100 000 złotych z przeznaczeniem na budowę nowego domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skargę należało uznać za częściowo uzasadnioną.

Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania w sprawie, tut. Sąd dwukrotnie kontrolował decyzje zapadłe w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o przyznanie zasiłku celowego z powodu poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej – powodzi w 2010r. Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd orzekający był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach tut. Sądu z dnia 8 pażdziernika 2013 r. sygn. akt III SA/ 1796/12, oraz z dnia 22 pażdziernika 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 513/15. Stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie skarżących od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2015 r. nr [...] w składzie prawidłowym, tj. nie obejmującym członków Kolegium podlegających wyłączeniu. Oznacza to, że Kolegium zastosowało się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku III SA/Kr 513/15, dotyczącej składu organu. W wyroku tym Sąd nie wyraził oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż z uwagi na stwierdzenie istotnego uchybienia procesowego byłoby to przedwczesne.

Natomiast w wyroku III SA/Kr 1796/12 Sąd stwierdził, że :

- organ I instancji ma rozpoznać sprawę z uwzględnieniem tego, że skarżący zwrócili się prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego - nie na remont uszkodzonego budynku, a na budowę domu na działce nr [...] położonej w Ł, stanowiącej własność małoletniego syna skarżących,

- dopuszczalne jest objęcie zasiłkiem celowym wydatków poniesionych u notariusza oraz kosztów sprawy sądowej niezbędnej do uzyskania zgody Sądu opiekuńczego na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego,

- możliwe jest przyznanie pomocy skarżącym w ratach i uwarunkowanie wypłaty kolejnych rat od rozliczenia kwot dotychczas wypłaconych przez udokumentowanie dokonanych wydatków z zastrzeżeniem wykorzystania przyznanej kwoty zasiłku zgodnie z przeznaczeniem, zobowiązania do przedłożenia faktur, rachunków lub innych dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków na cel określony w decyzji, oraz ustalenie ostatecznego terminu rozliczenia przyznanego zasiłku,

- możliwe jest zobowiązanie do zwrotu przyznanej pomocy, jeżeli nie będzie ona wykorzystana w całości, lub jeżeli będzie wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji, oraz w przypadku nieprzedłożenia dokumentów z poniesionych wydatków,

- nadmiernym formalizmem jest domaganie się na etapie rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku powodziowego zezwolenia na budowę czy projektu budowlanego.

Sąd wyraził także pogląd, który nie tylko na mocy art. 153 wiąże organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie ale jest poglądem jednolicie panującym w orzecznictwie i wyrażanym wielokrotnie przez sądy administracyjne w sprawach o przyznanie pomocy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s.z tytułu strat poniesionych na skutek powodzi w 2010 r., iż art. 110 ust. 2 u.p.s. nie upoważnia wojewody do wkraczania w materię uregulowaną ustawowo, do zastępowania ustaleniami wojewody badania przesłanek ustawowych przy przyznawaniu pomocy przez organy pomocy społecznej.

Sąd nie przesądził rzecz jasna wysokości kwoty, jaka ma zostać przyznana skarżącym ze środków pomocy społecznej, zwrócił jednak uwagę na treść decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2010 r., którą przyznano skarżącym zasiłek celowy w kwocie 40 308 zł na remont budynku w Ł nr [...] w celu doprowadzenia go do stanu sprzed powodzi, z określeniem warunków i zobowiązań, a także na decyzję SKO z dnia [...] 2010 r. uchylającą w/w decyzję Wójta. W decyzji tej SKO nakazało organowi I instancji przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe wskazując na sprostowanie przez rzeczoznawcę wyceny, że koszt robót remontowych faktycznie powinien wynosić 52 392 zł, oraz że wycena zawiera błędy rachunkowe powodujące zaniżenie kosztów robót. Między innymi te właśnie okoliczności faktyczne i prawne uznał Sąd w wyroku III SA/Kr 1796/12 za umożliwiające udzielenie wnioskowanej pomocy.

Przechodząc do meritum sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej, jaką jest zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362, ze zm.), dalej u.p.s. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi – art. 40 ust. 3 u.p.s. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej starty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. W takim przypadku z pomocą przychodzi im pomoc społeczna, której świadczenie pokrywa - z reguły niestety tylko w części - poniesioną stratę. Zatem świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens), tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13,(LEX nr 521651064). Opisywany zasiłek celowy, podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893). Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1u.p.s.). Podkreślenia także wymaga w niniejszej sprawie, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 u.p.s. zmierza do jak najszybszego zaspokojenia potrzeb życiowych osób i rodzin dotkniętych skutkami klęski żywiołowej a decyzja o przyznaniu pomocy ma z samej istoty sens, jeżeli pomoc ta jest przyznawana w miarę możliwości szybko, z uwzględnieniem trudnej sytuacji życiowej osób dotkniętych klęską żywiołową. Zwracał już na powyższe uwagę tut. Sąd w wyroku III SA/Kr 1796/12. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2010 r., co niewątpliwie świadczy o rażącym naruszeniu przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi o prowadzenie postępowania w sposób respektujący zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 12, art. 7 i art. 8 kpa), oraz o uwzględnienie, że sprawa dotyczy strat powstałych w wyniku klęski żywiołowej w 2010 r., których zaistnienie nie może budzić wątpliwości. W sprawie niesporne jest bowiem, że w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny skarżących położony na działce nr [...] w Ł gm. P został poważnie uszkodzony – nastąpiło całkowite zalanie piwnic oraz pomieszczeń na parterze budynku do wysokości 0,40 m, jak wynika z protokołu szkód z dnia 19 maja 2010 r. Natomiast z dokumentów pn: "przegląd budynku" z dnia 16 czerwca 2010 r. z dnia 7 września 2010 r. wynika, że pomieszczenia parteru były zalane do wysokości 0,80 m. Niesporne jest także, że w sprawie spełnione zostały przesłanki udzielenia skarżącym pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. Zasadniczą kwestię sporną stanowi natomiast wysokość tego zasiłku, ustalona zaskarżoną obecnie decyzją na kwotę 26 781,45 złotych i w tej wysokości skarżącym przyznaną, przy czym część tej kwoty – 581,45 zł została przyznana z tytułu poniesionych przez skarżących kosztów opłaty sądowej oraz kosztów aktu notarialnego. Skarżący kwestionują kwotę 26 200,00 zł twierdząc, że należny im zasiłek powinien wynosić "do 100.000 złotych". Dotychczasowy przebieg postępowania, który obrazują przedstawione Sądowi akta administracyjne, stanowisko Sądu wyrażone w wyroku III SA/Kr 1796/12, jak i regulacja wynikająca z art. 40 ust. 2 u.p.s. prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym wysokości przyznanego skarżącym zasiłku nie odpowiada prawu. Przyczyna tej nieprawidłowości leży niewątpliwie w błędach natury procesowej po stronie organów rozpatrujących wniosek skarżących o przyznanie pomocy, w tym przede wszystkim z niewłaściwego uznania decyzji PINB z dnia 7 maja 2013 r. jako podstawy do dokonania oceny wysokości strat poniesionych przez skarżących w wyniku powodzi.

Ostatecznie sformułowanym wnioskiem skarżący zwrócili się z prośbą o zmianę przeznaczenia zasiłku celowego – nie na remont uszkodzonego budynku, a na budowę nowego domu na działce stanowiącej własność ich małoletniego syna.

Stwierdzić trzeba, że skarżący wnosząc o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na budowę nowego budynku mieszkalnego zmienili przedmiot postępowania ale tylko i wyłącznie w tym znaczeniu, że chcą przeznaczyć środki, które byłyby przyznane na remont zniszczonego budynku – na budowę nowego budynku. Powoduje to, że skarżący nie mogą żądać, aby organy prowadzące postępowanie rozważały, czy i ewentualnie jaką część zasiłku mogą przeznaczyć na remont zniszczonego budynku i aby przyznany ze środków pomocy społecznej zasiłek celowy mógł być rozdysponowany przez nich częściowo na remont budynku zniszczonego na skutek powodzi, a częściowo na budowę nowego. Zaakceptowanie przez organy takiego stanowiska oznaczałaby bowiem w istocie przyznanie skarżącym dwóch różnych zasiłków – jednego na remont zniszczonego budynku a drugiego na budowę nowego, co jest nie do pogodzenia nie tylko z literalnym brzmieniem art. 40 u.p.s. ale i z istotą pomocy udzielanej przez Państwo w sytuacjach objętych tym przepisem. Tym samym poza zakresem rozpoznania organu w niniejszym postępowaniu winna pozostawać kwestia sposobu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżących przez okres do czasu wykorzystania środków pomocy społecznej na budowę nowego domu. Skarżący, wnosząc o przyznanie im środków przeznaczonych na remont zniszczonego budynku, na budowę nowego budynku, podjęli niejako ryzyko zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, przez czas aż do wybudowania nowego budynku i zamieszkania w nim. Ubocznie można jedynie zauważyć, że sytuacja ta nie wyklucza możliwości ubiegania się przez skarżących o przyznanie pomocy na zasadach ogólnych, tj. w formie niektórych świadczeń wymienionych w art. 36 u.p.s. przy spełnieniu kryteriów przewidzianych u.p.s. w tym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy. Odnosząc się do podstaw i sposobu wyliczenia wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku powodzi, stwierdzić należy, że stanowisko organów obarczone jest zasadniczym błędem. Należy podkreślić w nawiązaniu do przedstawionego wyżej stanowiska, że postępowanie dowodowe w sprawie powinno się toczyć – prosto rzecz ujmując - w taki sposób, jakby sprawa dotyczyła przyznania zasiłku na remont zniszczonego budynku, ponieważ po ustaleniu wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku powodzi, nastąpić ma tylko zmiana przeznaczenia zasiłku, który byłby przeznaczony na remont a nie zmiana jego wysokości. Organy winny były zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku powodzi w 2010 r., co też częściowo uczyniły w początkowym stadium postępowania. Tymczasem za ostateczną podstawę wyceny poniesionych strat organy uznały decyzję PINB z dnia 7 maja 2013 r. znak [...], oraz decyzję tego organu z dnia 24 listopada 2014 r. znak [...], którą zmieniono termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 7 maja 2013 r. Decyzja ta stała się na zlecenie organu I instancji podstawą dokonania przez biegłego aktualizacji wyceny robót remontowych budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi (Aneks Nr 2 z dnia 19 maja 2014 r. w aktach adm. k. 37). Organ I instancji jak i organ odwoławczy pominęły jednak zupełnie treść decyzji PINB z dnia 7 maja 2013 r oraz przyczyny, dla których organ nadzoru budowlanego ograniczył zakres remontu zniszczonego budynku. Nie rozważyły, czy decyzja ta może stanowić podstawę do szacowania rzeczywistej wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku powodzi. Przypomnieć więc należy, że decyzją z dnia 7 maja 2013 r. (wydaną w wyniku realizacji wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1338/12) PINB ograniczył zakres remontu zniszczonego budynku skarżących do nakazania wykonania niezbędnych prac umożliwiających jego bezpieczne użytkowanie i określił termin wykonania tychże prac. Tym samym organ uwzględnił wniosek skarżącego o zmianę decyzji z dnia 1 marca 2011 r. znak [...], nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zniszczonym budynku w zakresie wykonania szeregu prac obejmujących 18 pozycji, celem doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, przez odstąpienie od zobowiązania skarżącego do "pełnego" remontu budynku i dopuszczenie do czasowego z niego korzystania do czasu zakończenia budowy nowego domu, przy wykonaniu wyłącznie niezbędnych z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania prac. Nakazany decyzją PINB z dnia 7 maja 2013 r. zakres prac nie miał więc na celu likwidacji strat poniesionych na skutek zniszczenia budynku przez powódź, tak jak i wykaz prac do wykonania (pkt. 1-3 decyzji) nie obrazuje i nie odzwierciedla faktycznego zakresu strat poniesionych przez skarżących w wyniku powodzi. Decyzja ta nie mogła więc stanowić podstawy do dokonania aktualizacji wyceny robót remontowych zniszczonego budynku mieszkalnego skarżących. Zniszczenia na skutek powodzi miały zakres o wiele większy niż zniszczenia fundamentów, do których usunięcia zobowiązano skarżącego decyzją z dnia 7 maja 2013 r. Czym innym jest tez jest konieczność wykonania niezbędnych ze względów bezpieczeństwa mieszkańców robót budowlanych a czym innym – doprowadzenie substancji do stanu, jaki istniał przed wystąpieniem klęski żywiołowej. Kwestia rozmiaru poniesionej przez skarżących straty nie została wyjaśniona w sposób należyty także i z tej przyczyny, że organy zaniechały ustalenia, czy budynek skarżących był ubezpieczony, w jakim zakresie, czy skarżący uzyskali odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku powodzi i w jakiej wysokości. Obecna na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. skarżąca oświadczyła, że dom był ubezpieczony w Towarzystwie [...] i skarżący otrzymali z tytułu powodzi w 2010 r. odszkodowanie w wysokości 10 000 – 13 000 zł, dokładnie nie pamięta. Nie ulega więc wątpliwości, że poniesiona przez skarżących w wyniku powodzi strata została częściowo pokryta kwotą uzyskaną z tytułu ubezpieczenia. Okoliczność ta, jako istotna z punktu widzenia wysokości mającej być przyznanej skarżącym kwoty zasiłku winna była być wzięta z urzędu pod uwagę przez organy.

Organy nie kontynuowały więc po wyroku tut. Sądu z dnia 8 pażdziernika 2013 r. III SA/Kr 1796/12 postępowania w sposób prawidłowy, tj. uwzględniający stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku, który umożliwiłby w efekcie określenie wysokości straty poniesionej przez skarżących w wyniku klęski żywiołowej w 2010 r., pomimo, że straty te zostały ponad wszelką wątpliwość stwierdzone, opisane, oraz kilkakrotnie oszacowane do wysokości z pewnością znacznie przekraczających kwotę zasiłku przyznanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Na wysokość tych strat zwracał uwagę Sąd w powyższym wyroku. Akta administracyjne zawierają dokumenty sporządzone bezpośrednio po wystąpieniu klęski żywiołowej, obrazujące zarówno zakres poniesionych strat, jak i ich oszacowanie. Miarodajna w sprawie powinna więc być ocena zakresu i wysokości strat dokonana bezpośrednio po zalaniu budynku. Organ nie był związany zakresem robót nakazanych skarżącym przez PINB decyzją z dnia 7 maja 2013 r., także z tego względu, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się nie w przedmiocie zapewnienia skarżącym możliwości zamieszkania w zniszczonym budynku i konieczności poniesienia na ten cel nakładów, ale w przedmiocie pomocy skarżącym z tytułu poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej. Skoro zatem świadczenie pomocowe w niniejszej sprawie spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, to zakres pomocy w postaci zasiłku przyznanego skarżącym na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może być wyznaczony wyceną robót nakazanym skarżącym decyzją PINB z 7 maja 2013 r., ale wielkością strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej i winien on uwzględniać konieczność poniesienia wydatków na wyrównanie powstałej wówczas straty aktualnie, tj. w dacie przyznania zasiłku, mając na uwadze również fakt, że od daty wystąpienia klęski żywiołowej i poniesionej straty przez minął okres 6 lat. Zwrócić należy jednak uwagę skarżącym, że żaden przepis u.p.s. nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Z przepisów tych nie wynika też, by pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. ograniczała się jedynie do umożliwienia minimum egzystencji osobom dotkniętym klęską żywiołową a do tego przecież prowadzi stanowisko organów prezentowane w kontrolowanych decyzjach.

Jednoznacznego stwierdzenia wymaga także, iż przedstawione wyżej stanowisko powyższe nie oznacza, jak tego chcą skarżący – przyznania zasiłku w wysokości uwzględniającej fakt poniesienia przez skarżących kolejnej straty na skutek powodzi w 2014 r., czy też uwzględnienia jakichkolwiek roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez skarżących do organu (bliżej niesprecyzowanych), z tytułu opóźniania przyznania zasiłku, w tym konieczności poniesienia opłaty skarbowej za uzyskanie pozwolenia na budowę, z powodu – jak twierdzą skarżący - zawinionego działania urzędników. Kwestie te mogą być ewentualnie rozpatrywane w innych postępowaniach administracyjnych lub przed sądami powszechnymi, w przypadku kierowania przez skarżących stosownych żądań. Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji. Ponieważ kwestie te nie stanowiły przedmiotu kontrolowanego postępowania, nie wymagają dalszego odnoszenia się przez Sąd w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym jednak należy, że obowiązkiem organów w każdej sprawie jest uwzględnianie zasady sformułowanej w art. 9 kpa, tj. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia przy wielości żądań kierowanych przez skarżących począwszy od złożenia wniosku o przyznanie zasiłku. Wysokość zasiłku nie może być również ustalana pod tym kątem, że skarżący wystąpili o przyznanie im zasiłku "do 100 000 złotych" i zasiłek ten ma być przyznany na budowę nowego domu – jak wyżej kilkakrotnie podkreślono, wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego i w tej wysokości ma być on przeznaczony na pokrycie kosztów materiałów i robocizny na budowę nowego domu.

Odnośnie do zarzucanych w skardze nieścisłości i niedokładności, czy też jak twierdzą skarżący nierzetelności opinii biegłego stanowiącej podstawę oszacowania strat poniesionych przez skarżących, a także wad innych opinii sporządzonych na potrzeby kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że – biorąc pod uwagę istotę kontroli sądowej, nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu kontrola sporządzonych przez biegłego opinii pod względem ich zgodności z przepisami "prawa podatkowego" (kwestia wysokości stawki podatku VAT), ani wyjaśnianie rozbieżności w treści tych opinii, ale kontrola legalności zaskarżonej decyzji. Kontrola ta prowadzi jednakże do stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek oceny przydatności oraz poprawności opinii, na podstawie której dokonano ustalenia wysokości zasiłku, oraz odniesienia się do kierowanych przez skarżących w odwołaniu zastrzeżeń dotyczących sporządzanych w sprawie opinii i ich rangi dowodowej. Pod tym względem uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważenie zakresu robót objętych aktualizacją sporządzoną w dniu 19 maja 2014 r. niewątpliwie mogło doprowadzić do zwrócenia uwagi na istotę toczącego się postępowania i istotę wniosku skarżących o zmianę przeznaczenia (i tylko przeznaczenia) zasiłku. Nie miał natomiast znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący błędnego zdaniem skarżących wskazania przez organy daty zmiany wniosku o przyznanie zasiłku przez zmianę jego przeznaczenia. Okoliczność, czy skarżący wniosek taki zgłosili już w odwołaniu od decyzji GOSP z dnia [...] 2010 r., czy też w piśmie z dnia 5 kwietnia 2011 r. na obecnym etapie postępowania jest całkowicie obojętna.

Zwrócić należy nadto uwagę, że fakt, iż skarżący zajmują obecnie zniszczony budynek nie jest okolicznością wyłączającą pomoc na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Sąd podkreśla, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym przyznawania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych związanych z klęską powodzi w 2010 r. podnoszono, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej, to sytuacja, w której osoba dotknięta klęską żywiołową miała w momencie wystąpienia jej negatywnych skutków, możliwość zamieszkania w innym domu czy mieszkaniu, bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej. Dotychczas brak jakichkolwiek dowodów w sprawie na to, aby skarżący po wystąpieniu skutków powodzi w 2010 r. mieli zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu. Zaspokojeniem takim nie jest – w niniejszej sprawie - zajmowanie przez skarżących do tej pory zniszczonego domu, ponieważ likwidacja strat powodziowych wymagała usunięcia szkód stwierdzonych i wycenionych po wystąpieniu powodzi w 2010 r. Uwaga powyższa jest konieczna z powodu stanowiska prezentowanego przez organ I instancji a zaakceptowanego przez SKO. Stanowisko to doprowadziło do ustalenia, że straty poniesione przez skarżących to wyłącznie uszkodzenia budynku, opisane w decyzji PINB z 7 maja 2013 r.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego nie rozpoznania wniosku skarżących o wyłączenie od udziału w postępowaniu Kierownika GOPS E. I. zważyć należy: zarzuty skarżących w związku z osobą Kierownika GOPS formułowane wielokrotnie w toku postępowania, dotyczą zasadniczo braku bezstronności przy wykonywaniu zadań służbowych. Wniosek skarżących z dnia 27 czerwca 2014 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu E. I. został rozpoznany (postanowienie Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2014 r.). Skarżący w ponownie toczącym się postępowaniu przed organem I instancji (po uchyleniu przez SKO decyzją z dnia [...] 2014 r. sygn. akt [...] decyzji MOPS z dnia [...] 2014 r.), w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. "sugerowali’ aby E. I. "dobrowolnie i samodzielnie" wyłączyła się od rozpoznania sprawy. Równocześnie podtrzymali dotychczas formułowane zarzuty o braku bezstronności E. I., powołując się na treść pisma do nich skierowanego, z dnia 12 listopada 2014 r., znak [...]. Przepisy kpa nie przewidują dobrowolnego wyłączenia się od udziału w sprawie przez pracownika na skutek "sugestii" strony. Jednakże wobec podtrzymania przez skarżących w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. dotychczasowych zarzutów dotyczących sposobu wykonywania obowiązków przez kierownika GOPS, organ miał obowiązek skierowania do skarżących zapytania, czy pismo to jest kolejnym wnioskiem o wyłączenie E. I. od udziału w sprawie, co w razie potwierdzenia przez skarżących powodowało konieczność podjęcia dalszych czynności według obowiązującej procedury. Nie można bowiem tego rodzaju wniosku pozostawić bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 383/07, https://sip.lex.pl 520466367/1). Nie czyniąc tego organ naruszył przepis art. 24 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden przepis kpa nie wyłącza możliwości składania kolejnych wniosków o wyłączenie pracownika i obowiązku ich rozstrzygnięcia. Trzeba też zauważyć, że wniosek o wyłączenie może być złożony na każdym etapie postępowania, aż do chwili doręczenia decyzji zaś pismo skarżących zostało skierowane do organu 16 stycznia 2015 r. a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji. Z drugiej strony jednak - skarżący muszą mieć świadomość, że wniesienie wniosku o wyłączenie powoduje wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy aż do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie wyłączenia zostało zgłoszone. Powyższe uwagi odnoszą się częściowo także do zarzutów skargi dotyczących osoby biegłego sporządzającego opinie na potrzeby kontrolowanego postępowania. Na mocy art. 84 § 2 kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Ponieważ przepis art. 24 kpa odnosi się wprost tylko do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Zasadę wyłączenia biegłego opartą na przytoczonym przepisie należy rozumieć w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania – organ, świadek, strona lub jej reprezentant, itd. Oznacza to, że wszelkie zastrzeżenia nie stanowiące o przyczynach wyłączenia wskazanych w art. 24 § 1 i 2 kpa stanowią w istocie wyraz niezadowolenia strony z opinii biegłego i obligują organ do udzielenia odpowiedzi na zarzuty strony, co powinno wiązać się z wyznaczeniem rozprawy z udziałem biegłego, lub – w uwzględnieniu wniosku strony - przeprowadzeniem dowodu z opinii innego biegłego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże kwestionowanie ustaleń biegłego powinno mieć zawsze charakter merytoryczny i nie może być gołosłowne. Stwierdzić należy, że organy nie odniosły się w toku postępowania do szczegółowo przedstawianych przez skarżących zarzutów. Nie wypowiedziały się też, czy zarzuty te miały, czy nie miały w sprawie znaczenia. Opinia biegłego podlega ocenie zgodnie z wynikającą z art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów i nie może być przyjmowana bezkrytycznie. Nie ustosunkowało się także SKO do zarzutu odwołania dotyczącego odmowy dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, jednakże zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 142 kpa nie może być uznany za uzasadniony. Przepis ten kierowany jest do strony postępowania, natomiast organ rozpoznający odwołanie ma obowiązek odniesienia się do zarzutów dotyczących postanowienia, na które nie służy odrębne zażalenie. Nie rozstrzyga tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia. Brak takiego odniesienia się może stanowić wadę decyzji odwoławczej, jeżeli miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, SKO z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie rozważyło stanowiska skarżących dotyczącego wniosku o powołanie innego biegłego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rezultacie bowiem organ potwierdził swe błędne stanowisko skutkujące zleceniem biegłemu oszacowania wysokości straty poniesionej przez skarżących w oparciu o decyzję PINB z 7 maja 2013 r.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego błędnego określenia numeru księgi wieczystej sformułowanego jako błąd w ustaleniach faktycznych a w uzasadnieniu skargi określonego przez samych skarżących jako "usterka" należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone przez skarżących postanowienie tego samego organu z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO z dnia 17 lutego 2016 r., na stronie 1, 3 i 4 w ten sposób, że nr księgi wieczystej "[...]" zastąpiło nr księgi wieczystej "[...]". Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 781/16 tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę Z. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt [...]. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Stwierdzić nadto należy, że nie znajduje podstaw w przepisach u.p.s., ani w treści wyroku III SA/Kr 1796/12 i jest zbyt daleko idące zobowiązanie skarżących do złożenia oświadczenia, że stary budynek mieszkalny będzie wykorzystywany wyłącznie do celów gospodarczych w rolnictwie. W świetle istoty ustawowego celu zasiłku przyznawanego skarżącym na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. wystarczającą gwarancją należytego wykorzystania środków, które mają być przyznane skarżącym na budowę nowego domu jest zobowiązanie się że budynek ten nie będzie przez skarżących przeznaczony na cele mieszkalne z chwilą upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji od zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy nowego budynku mieszkalnego (art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. 2016.290). Również żądanie od skarżących przedłożenia prawomocnego pozwolenia na budowę jest przejawem nadmiernego formalizmu, opóźniającego realną możliwość wykorzystania przez skarżących zasiłku, pominąwszy już, że wobec terminów określonych zaskarżoną decyzją – jest nierealne. Skoro roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej (a nie prawomocnej) decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), to nie ma podstaw, aby żądać od skarżących decyzji prawomocnej.

Ponownie rozpoznając sprawę przyznania skarżącym zasiłku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. organy wezmą pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu mając na uwadze przepis art. 153 ppsa i dokonają prawidłowego oszacowania wysokości poniesionych przez skarżących w 2010 r. strat, z uwzględnieniem również dotychczas zebranych dowodów z dokumentów sporządzonych w 2010 r. na okoliczność rodzaju i wysokości strat i z uwzględnieniem stanowiska Sądu o niezasadności ustalania wysokości tych strat na podstawie decyzji PINB z dnia 7 maja 2013 r. Nadto ustalą organy jaką kwotę uzyskali skarżący tytułem ubezpieczenia zniszczonego budynku i uwzględnią ją przy obliczaniu wysokości tych strat, oraz przeprowadzą w miarę możliwości dowód na okoliczność, czy towarzystwo ubezpieczeniowe dokonywało szacowania szkód w budynku skarżących i w jakim zakresie, a jeżeli tak, to czy jest możliwe jest uzyskanie dokumentu, który był podstawą wypłaty ubezpieczenia, czy też było ono wypłacone bez dokonywania oszacowania. Organy wezmą nadto pod uwagę, że terminy i warunki wykazywania przez skarżących należytego wykorzystania kolejnych rat zasiłku powinny być realne i możliwe do spełnienia przez skarżących przy dołożeniu należytej staranności. Organy winny również mieć na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przywołanych na wstępie przepisów kpa, oraz fakt, że wniosek o przyznanie zasiłku został złożony w 2010 r.

Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów postępowania – art. 7, 77, 80, 24 § 3, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia art. 40 ust. 2 u.p.s., oraz naruszenia art. 153 ppsa, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono jak w sentencji.