Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. Ż., A. Ż., L. Ż. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania wykonania określonych czynności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia R. Ż., A. Ż. i L. Ż. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót.

Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności i poprawności budowy zespołu obiektów handlowo-usługowych na terenie dz. nr [...] obręb Ł. przy ul. [...] i [...] w P. – decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją PINB"), nałożył na współwłaścicieli ww. działek obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: (1) podniesienie i wymianę konstrukcji dachu oraz wykonanie wieńca w części murowanej w taki sposób, że wysokość pomieszczenia będzie wynosiła min. 3,5 m, poprzedzone sporządzeniem dokumentacji projektowej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego; (2) wzmocnienie konstrukcji ścian, poprzedzone sporządzeniem dokumentacji projektowej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego; (3) wykonanie izolacji termicznej oraz przeciwwilgociowej dachu; (4) wykonanie izolacji termicznej ścian; (5) zapewnienie dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych, poprzez usunięcie progów i stopni oraz wykonanie niezbędnych pochylni; (6) dostosowanie szerokości otworów drzwiowych do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422); (7) zapewnienie odpowiedniej wentylacji pomieszczeń; (8) zapewnienie odpowiedniego doświetlenia pomieszczeń zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

PINB w dniu [...] listopada 2017 r. dokonał kontroli na terenie przedmiotowych działek. W jej trakcie ustalono, że teren został wygrodzony, umieszczono tablicę, zgodnie z którą na terenie tej nieruchomości trwa budowa polegająca na modernizacji budynku handlowo-usługowego. W dniu [...] lutego 2018 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę, w toku której stwierdzono dokonanie rozbiórki wcześniej istniejącego budynku handlowo-usługowego, pozostawiając jedynie fragment posadzki, kanał, odkryty w wyniku prac rozbiórkowych oraz fragment ściany i fundamentów o długości ok. 3,5 m i wysokości powyżej poziomu terenu 0,5 m. Stwierdzono także, że od strony działki nr [...] i tylnych ścian garaży wymurowano ścianę z cegły silikatowej o wys. 14 warstw cegły, natomiast w sąsiedztwie granicy z nieruchomością przy ul. [...] wznosi się ściana z cegły silikatowej o wys. 10 warstw cegły. W ścianach pozostawiono przerwy, w których ułożone zostało zbrojenie rdzeni ścian, jednak do dnia kontroli nie zabezpieczono tych elementów. A. Ż. oświadczył, iż wzmocniono istniejące fundamenty poprzez ułożenie zbrojenia w tym wytyków rdzeni w ścianach, a następnie wykonano nadlewki. Roboty budowlane na terenie nieruchomości rozpoczęły się w październiku w związku z wydaną z [...] sierpnia 2017 r. Decyzją PINB.

PINB ustalił, iż dla przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta P. nie wydał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, nie przyjął zgłoszenia rozbiórki, nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w P.. Ustalono, iż dla ww. dz. nr [...] obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r. część C w P..

Następnie przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. – wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej w skrócie "pr.bud.") – PINB:

I. wstrzymał właścicielom dz. nr [...] (arkusz 02, obręb Ł.): R. Ż., L. Ż. i A. Ż. oraz właścicielowi dz. nr [...] (arkusz 02, obręb Ł.) T. R., prowadzenie robót budowlanych, polegających na odbudowie budynku o funkcji handlowo-usługowej na terenie ww. działek przy ul. [...] i [...] w P. oraz

II. nałożył na wyżej wymienionych obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) czterech egz. projektu budowlanego dotyczącego odbudowy budynku o funkcji handlowo-usługowej na terenie ww. działek, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 pr.bud. wraz z ważnym w dniu sporządzania ww. projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w [...] sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów; wniosków o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493),

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

III. nałożył na wyżej wymienionych obowiązek zabezpieczenia terenu budowy.

Zażalenie na opisane postanowienie PINB wnieśli R. Ż., A. Ż. i L. Ż., podnosząc, iż "z uwagi na wiek, zły stan techniczny i niedostosowanie do wymogów przeciwpożarowych dotychczasowych części budynku, za konieczne należało uznać wzmocnienie lub wymianę na nowe wszystkich elementów konstrukcyjnych", należało "w całości wymienić ściany z płyty warstwowych, ponieważ nie spełniały one norm izolacyjności ogniowej, termicznej oraz nośności dla nowej konstrukcji stalowej i nadbudowy tych ścian".

Utrzymując w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2018 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. – WWINB wyjaśnił w uzasadnieniu, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwalifikowania prac budowlanych przeprowadzonych przez skarżących. Wskazał, że PINB stwierdził, iż w październiku 2017 r. obiekt istniejący na działkach nr [...] został rozebrany (pozostawiono fragment ściany i fundamentów o długości ok. 3,5 m i wysokości powyżej poziomu terenu 0,5 m), a w jego miejsce inwestor zaczął realizować obiekt z cegieł sylikatowych (fragmenty ścian).

W związku z tym WWINB analizie poddał pojęcia: "remontu" (zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 pr.bud.) oraz "odbudowy" (jako szczególnego rodzaju "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud.), i uznał, w ślad za przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że zasadnicza różnica między odbudową a remontem wynika z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. Odbudowa polega bowiem na uprzednim rozebraniu obiektu (lub jego części) i wybudowaniu w jego miejscu nowego obiektu, o tych samych gabarytach. Zatem z odbudową mamy do czynienia w przypadku, gdy pierwotny obiekt został rozebrany a następnie odtworzony w tej samej wielkości i z tych samych materiałów (lub podobnych).

W tym kontekście WWINB wskazał, że z wyjaśnień skarżących wynika, iż z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny pierwotnego obiektu należało wymienić wszystkie elementy konstrukcyjne tego obiektu, należało "w całości wymienić ściany z płyty warstwowych, ponieważ nie spełniały one norm izolacyjności ogniowej, termicznej oraz nośności dla nowej konstrukcji stalowej i nadbudowy tych ścian". Przez to – zdaniem organu II instancji – na miejscu starego obiektu handlowo-usługowego zaczęto realizować nowy obiekt z całkowicie nowych materiałów budowlanych niż obiekt pierwotny, o innym układzie funkcjonalnym, tak jeśli chodzi o ilość pomieszczeń (lokali), jak i ich charakter (o czym świadczy projekt techniczny modernizacji budynku handlowo-usługowego).

WWINB podkreślił, że Decyzja PINB nie przewidywała rozbiórki obiektu budowlanego istniejącego na działkach nr [...], a następnie jego odbudowę, ale nakazywała doprowadzenie obiektu powstałego jako samowola budowlana do zgodności z obowiązującymi przepisami. Realizowana budowa (odbudowa) budynku handlowo-usługowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Zatem zastosowanie mają przepisy art. 48 pr.bud.

W ocenie WWINB organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., jak również prawidłowo ustalił adresata obowiązku, tj. R. Ż., L. Ż. i A. Ż. oraz T. R.. Zgodnie z art. 52 pr.bud. adresatem obowiązku może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zobowiązani są i inwestorem robót budowlanych, jak również właścicielami nieruchomości, na których roboty są prowadzone.

Na zakończenie organ II instancji wyjaśnił skarżącym, że w przypadku, gdy po rozpoczęciu robót naprawczych (nakazanych Decyzją PINB) okazało się, iż zakres tych robót wykracza poza nakaz określony w decyzji i wiąże się tak naprawdę z rozbiórką istniejącego obiektu i postawieniem nowego obiektu (jeśli chodzi o konstrukcję, zastosowane materiały i układ pomieszczeń), inwestor winien był przerwać wykonywanie robót naprawczych i wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę istniejącego obiektu i postawienie nowego w tym samym miejscu.

Skargę na opisane postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. Ż., A. Ż. i L. Ż., reprezentowani przez r. P., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1’. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] marca 2018 r. w stanie faktycznym i prawnym, który nie uzasadniał zastosowania tego przepisu, z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania zaistniałą w wyniku zgodności prowadzonych prac z Decyzją PINB, "Ekspertyzą na temat stanu technicznego obiektu handlowo-usługowego oraz prac, jakie należy wykonać aby istniejący obiekt położony przy ul. [...]. nr [...] i [...] w P., dostosować do aktualnie obowiązujących norm i przepisów technicznych – dla obiektów handlowo-usługowych" z [...] maja 2017 r. autorstwa dra inż. J. R. (zwaną dalej "Ekspertyzą") oraz opracowanym na potrzeby Decyzji PINB projektem technicznym "Modernizacja budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w P." z sierpnia 2017 r. autorstwa mgr inż. arch. M. C. i mgra inż. W. R. (zwanym dalej "Projektem technicznym"), jak również zgodności z zakresem przedmiotowym robót wyznaczonym na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.bud.1974"), ponieważ prace stanowiły zmiany lub przeróbki niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami;

1’’. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia PINB z [...] marca 2018 r. oraz nieumorzenie w całości tego postępowania, w stanie faktycznym i prawnym, który wskazywał na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na zgodność prowadzonych prac z Decyzją PINB, Ekspertyzą, Projektem technicznym, jak również z zakresem przedmiotowym robót wyznaczonym na podstawie art. 40 pr.bud.1974;

2. art. 48 ust. 2–3 pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie na skutek utrzymania w mocy postanowienia PINB z [...] marca 2018 r. w warunkach stanu faktycznego nie spełniającego definicji samowoli budowlanej, w tym przez błędną subsumcję i niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej art. 48 pr.bud.;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, na skutek czego prace budowlane błędnie zostały zakwalifikowane jako odbudowa budynku w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy pozostawały one zgodne i znajdowały oparcie w Decyzji PINB, Ekspertyzie, Projekcie technicznym, jak również pozostawały zgodne z zakresem przedmiotowym robót wyznaczonym na podstawie art. 40 pr.bud.1974.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i umorzenie postępowania obu instancji w całości, ewentualnie o uchylenie obu tych postanowień w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Podkreślił, że sformułowania Decyzji PINB są nie do końca precyzyjne, a skarżący nie mogą ponosić tego negatywnych konsekwencji. W wykonaniu tej decyzji opierali się na Ekspertyzie i Projekcie technicznym, sporządzonych przez osoby z wymaganymi uprawnieniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1320, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia w kwestii wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co wprost wynika z art. 48 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – w tym zwłaszcza zakres robót wykonanych przy przedmiotowym obiekcie handlowo-usługowym po otrzymaniu przez inwestorów Decyzji PINB – nie są w istocie pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie kwalifikacji prawnej tych robót oraz tego, czy do ich wykonania inwestorzy byli uprawnieni.

Z uwagi na rdzeń zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy wykonane prace budowlane rzeczywiście znajdowały oparcie – jak twierdzą skarżący – w treści decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] ("Decyzji PINB") i czy stanowiły właściwą realizację jej postanowień.

Decyzją tą PINB nałożył na właścicieli działki nr [...] (ark. 02, obręb Ł.), R. Ż., L. Ż. i A. Ż., oraz właściciela działki nr [...] (ark. 02, obręb Ł.), T. R., obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w budynku przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...] i cz. [...]) zgodnie z Ekspertyzą, a także przepisami techniczno-budowlanymi:

1. podniesienie i wymiana konstrukcji dachu oraz wykonanie wieńca w części murowanej w taki sposób, że wysokość pomieszczenia będzie wynosiła min. 3,50 m, poprzedzone sporządzeniem dokumentacji projektowej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego;

2. wzmocnienie konstrukcji ścian, poprzedzone sporządzeniem dokumentacji projektowej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego;

3. wykonanie izolacji termicznej oraz przeciwwilgociowej dachu;

4. wykonanie izolacji termicznej ścian;

5. zapewnienie dostępu do obiektu dla osób niepełnosprawnych, poprzez usunięcie progów i stopni oraz wykonanie niezbędnych pochylni;

6. dostosowanie szerokości otworów drzwiowych do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422);

7. zapewnienie odpowiedniej wentylacji pomieszczeń;

8. zapewnienie odpowiedniego doświetlenia pomieszczeń zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

W ocenie skarżących, skoro Decyzja PINB została wydana – co bezsporne – w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.1974"), ze szczególnym uwzględnieniem jej art. 40, to skarżący byli upoważnieni do dokonywania wzmiankowanych w tym przepisie "zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami".

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest nietrafne, jako oparte na błędnej wykładni art. 40 pr.bud.1974.

W myśl tego przepisu: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 [uzasadniające przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Państwa takiego obiektu – uw. Sądu], właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami."

Z zacytowanego brzmienia art. 40 pr.bud.1974 jasno wynika, że to organ, a nie inwestor, jest adresatem tej regulacji, i to organ w decyzji, a nie inwestor według własnego uznania (lub w sporządzonym na jego zlecenie projekcie technicznym), określa zakres zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W kontrolowanej sprawie organ I instancji uczynił to w ww. decyzji z [...] sierpnia 2017 r. W konsekwencji inwestor nie jest władny dokonywać samorzutnie zmian lub przeróbek nieprzewidzianych w decyzji.

Wprawdzie w Decyzji PINB organ odwołał się do przedłożonej uprzednio przez inwestorów Ekspertyzy – stwierdzając, że zgodnie z nią mają być wykonane roboty wyszczególnione ("następujące") w decyzji (w jej pkt [...]) – ale już tylko z takiego sfomułowania nakazu stosowania Ekspertyzy wynika, że jej postanowieniami należy posiłkować się przy wykonywaniu robót, których zakres określa sama decyzja.

W tym też kontekście należy odczytywać te postanowienia Ekspertyzy, które dopuszczały alternatywne rozwiązania (zalecenia): "wzmocnienie" lub "wymianę" określonych elementów obiektu. Jeżeli bowiem w Decyzji PINB organ dokonał wyboru jednego z wariantów dopuszczonych w Ekspertyzie – np. nakładając obowiązek "wzmocnienia" danego elementu – to ten wybór wiązał inwestora, który w takim przypadku nie mógł już zdecydować o "wymianie" tego elementu. Jest przy tym jasne, już na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego, że obu tych określeń nie można utożsamiać. "Wzmocnić", znaczy bowiem w analizowanym kontekście tyle, co "uczynić coś trwalszym, odporniejszym na zniszczenie", a "wymienić" – to "zastąpić coś czymś innym" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

W tym kontekście jako wadliwa jawi się argumentacja skargi, w myśl której przeprowadzonych robót budowlanych nie należy traktować jako samowolnej odbudowy w rozumieniu pr.bud., "lecz wyłącznie jako zgodne z Decyzją i Ekspertyzą wzmocnienie elementów konstrukcyjnych budynku poprzez ich wzmocnienie – tam, gdzie było to możliwe (fundamenty czy pozostawione ściany) lub wymianę – gdzie z uwagi na normy techniczne i przeciwpożarowe, zaistniały zły stan techniczny i bezpieczeństwo obiektu, nie było możliwości poprzestania jedynie na wzmocnieniu danego elementu" (s. 8). Nie sposób wszak zaakceptować rozumowania, na którym opiera się cytowana argumentacja, że termin "wzmocnienie" może obejmować swym zakresem "wzmocnienie albo wymianę, gdy samo wzmocnienie jest niemożliwe". Tym bardziej, że w Decyzji PINB organ posłużył się obu terminami, starannie je rozróżniając w treści swojego rozstrzygnięcia – w pkt 1 ("wymiana konstrukcji dachu") oraz pkt 2 ("wzmocnienie konstrukcji ścian").

Skoro więc, przykładowo, w Ekspertyzie zalecono w odniesieniu do elementów konstrukcyjnych budynku, że należy je "wzmocnić lub wymienić na elementy nowe" (s. 19), a w Decyzji PINB już bezalternatywnie nakazano "wzmocnienie konstrukcji ścian", to na gruncie postanowień tej decyzji "wymiana" konstrukcji ścian jawi się jako niedopuszczalna.

Z tych też względów nie można uznać – jak chciałaby tego strona skarżąca – że w Decyzji PINB zezwolono na wymianę konstrukcji ścian, a dokonanie rozbiórki (niemal całkowitej) przedmiotowego obiektu handlowo-usługowego stanowiło właśnie realizację postanowień tej decyzji. Utożsamianie rozbiórki ("wymiany") konstrukcji nośnej z jej "wzmocnieniem" nie znajduje w okolicznościach kontrolowanej sprawy dostatecznego uzasadnienia.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje powoływanie się przez skarżących na wykonywanie inkryminowanych robót zgodnie z Projektem technicznym, sporządzonym na ich zlecenie przez uprawnione osoby. Skoro bowiem, jak to już wyżej wskazano, nawet postanowienia Ekspertyzy nie mogą być odczytywane ani stosowane w sposób, który prowadziłby do modyfikacji zakresu robót nakazanych przez organ w Decyzji PINB, to tym bardziej Projekt techniczny – który, w odróżnieniu od Ekspertyzy, w ogóle nie podlegał ocenie organu – takiego skutku wywrzeć nie może.

Wobec tego nie sposób przyjąć, iżby przeprowadzone prace rozbiórkowe stanowiły wykonanie Decyzji PINB i mieściły się w zakresie robót w niej wskazanych.

Już tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr [...]) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (zarzuty nr [...]’ i 1’’).

Dokonując natomiast oceny kwalifikacji prawnej wykonanych robót, Sąd uznał, że słusznie organy zakwalifikowały te roboty jako "odbudowę", a nie "remont".

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, że z "odbudową" – jako szczególnym rodzajem "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. – mamy do czynienia w przypadku, gdy pierwotny obiekt został rozebrany, a następnie odtworzony w tej samej (porównywalnej) wielkości i z tych samych (lub podobnych) materiałów.

Jak wynika z wyjaśnień skarżących, z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny pierwotnego obiektu należało wymienić wszystkie elementy konstrukcyjne tego obiektu i należało w całości wymienić ściany z płyt warstwowych. Tym samym – jak trafnie skonstatował organ – na miejscu starego obiektu handlowo-usługowego zaczęto realizować nowy obiekt z całkowicie nowych materiałów budowlanych, innych niż obiekt pierwotny, o innym układzie funkcjonalnym, zarówno jeśli idzie o liczbę pomieszczeń (lokali), jak i ich charakter (przeznaczenie).

Wszystko to przemawia za uznaniem, że realizowane roboty budowlane zmierzały do rozbiórki (w istotnym zakresie), a następnie odbudowy inkryminowanego obiektu handlowo-usługowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31 pr.bud., które to przepisy określają m.in., budowa jakich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych obiektów można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. W niniejszej sprawie – jak słusznie uznał organ – żaden z ww. wyjątków nie zachodzi. Odbudowa budynku handlowo-usługowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej decyzji, co bezsporne, nie posiadał. Podobnie jest poza sporem, że w odniesieniu do tego obiektu nie została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę.

W konsekwencji w kontrolowanej sprawie słusznie organy potraktowały wykonane roboty jako tzw. samowolę budowlaną, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 pr.bud., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. wynika zaś, że w określonych przypadkach właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, zaś w postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p., a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W razie zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 pr.bud.). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 pr.bud. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: (1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; (2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów należy stwierdzić, że organ I instancji, postanowieniem z [...] marca 2018 r., zasadnie wstrzymał prowadzone prace budowlane oraz wezwał do przedłożenia określonych dokumentów, a także nakazał zabezpieczyć teren budowy. Z kolei organ II instancji trafnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem.

Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. (zarzut nr [...]) nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.