Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 608/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

B. S. (dalej: "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nr [...] z dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 96.611,05 zł, w tym:

- ubezpieczenia społeczne za okres 09/2012 – 12/2013, 04/2014 – 10/2014 w wysokości 68.695,08 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2012 – 12/2013, 07/2014 w wysokości 4.429,36 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 09/2012 – 12/2013 w wysokości 8.920,61 zł;

- odsetki naliczone na dzień 21 maja 2014 r. w łącznej wysokości 14.566,00 zł do należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek w łącznej wysokości 192.367,59 zł.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 21 maja 2014 r. wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że strona jest właścicielem firmy. Zatraciła płynność finansową, nie była w stanie terminowo wywiązywać się z płatności składek za siebie oraz pracowników. Wnioskodawca zaznaczył przy tym, że w grę nie wchodzi tzw. układ ratalny.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł w pierwszej kolejności, że podczas postępowania strona nadesłała następującą dokumentację:

- druk PIT-36 za rok 2011, 2012, 2013;

- oświadczenie o nie otrzymaniu pomocy de minimis;

- podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za 2014 r.

Organ wskazał też, że strona nie skorzystała z prawa do możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie stawiła się w Oddziale w celu zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast w dniu 18 listopada 2014 r. wnioskodawca złożył pismo, dotyczące końcowego wypowiedzenia się w sprawie.

Organ ustalił, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której przychód wynosi około 204.926,16 zł miesięcznie. Gospodarstwo domowe strona prowadzi wraz z żoną oraz dwójką dzieci w wieku 8 i 14 lat. Żona wnioskodawcy nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczeń. Strona nie oszacowała stałej miesięcznej wysokości wydatków w gospodarstwie domowym. Oświadczyła, że znajduje się obecnie w dramatycznej sytuacji rodzinnej i finansowej, gdyż żyje wyłącznie z zaciągniętych długów. Względem zadłużenia nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Organ przytoczył art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz art. 28 ust. 3a ustawy, przewidujący możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ zwrócił w tym miejscu uwagę na przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy. Nie wystąpiła też przesłanka wskazana w pkt 3 tego artykułu, ponieważ wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą. Jak dotąd nie stwierdzono też braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Organ podniósł, że nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, gdyż nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję wobec należności z tytułu składek. Nie wystąpiła nadto przesłanka wymieniona w pkt 6, bowiem nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu stanowiłoby dla niego niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązałoby z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Stwierdził, że zobowiązania publicznoprawne mają charakter poriorytetowy w stosunku do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. Podkreślił nadto, że wnioskodawca posiada do uregulowania należności z tytułu składek w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, w wysokości 110.322,54 zł wraz z odsetkami, do których nie ma zastosowania art. 28 ustawy.

Organ stwierdził następnie, że wniosek strony o umorzenie należności stoi w sprzeczności z interesem społecznym, rozumianym jako zapewnienie realizacji wypłaty świadczeń szerokiej rzeszy obywateli. Zauważył również, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko i jej skutki nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych a w konsekwencji na ogół obywateli.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono między innymi, że istotą działalności gospodarczej jest dochód, przy czym za 2013 r. wnioskodawca osiągnął dochód w kwocie 1.971,91 zł, natomiast za 2012 r. wykazał stratę w wysokości 391.290,44 zł. Zarzucono nadto organowi pierwszej instancji “rażącą przewlekłość w postępowaniu".

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał w pierwszej kolejności decyzję organu pierwszej instancji. Następnie wskazał, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Wyjątkowość umorzenia należności wynika z faktu, że obowiązek opłacania składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa w tym zakresie muszą być uzasadnione zaistnieniem szczególnych okoliczności, z których wynika, że nie tylko w chwili obecnej ale również w przyszłości możliwości spłaty zadłużenia nie będzie. W przypadku wnioskodawcy sytuacja taka nie zachodzi, bowiem postępowanie egzekucyjne w stosunku do zaległych składek nie było prowadzone i nie ma podstaw do twierdzenia, że nie istnieje możliwość odzyskania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nie wystąpiła w sprawie w sposób bezsporny żadna z przesłanek, wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy, uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy.

W dalszej kolejności organ stwierdził, że rozpatrzono również wniosek strony w oparciu o inną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, tj. art. 28 ust. 3a ustawy. W tych ramach podkreślił, że w przypadku wnioskodawcy nie stwierdzono żadnej z przesłanek zawartych w powyższym przepisie. Strona nie wykazała, że spłata zadłużenia pozbawi ją zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie przedstawiła bowiem żadnych dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki. Co prawda firma strony w latach 2011 – 2013 ponosiła straty, jednak w 2013 r. odnotowany został dochód. Nie zostały nadto wyczerpane możliwości poprawy sytuacji finansowej strony – małżonka wnioskodawcy pozostaje w wieku umożliwiającym aktywizację zawodową, zaś strona nie wykazała, że małżonka nie może podjąć pracy. Wnioskodawca nie wskazał nadto wysokości zobowiązań, z tytułu zaciągniętych kredytów, co uniemożliwia ustalenie, w jakim stopniu ich spłata wpływa na jego sytuację finansową. Wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nie wykazał również wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu uniemożliwiającego opłacenie składek.

Organ podkreślił też, że nie jest od zobowiązanego wymagane jednorazowe uregulowanie posiadanego zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę, bowiem w wyniku porozumienia istnieje możliwość ratalnej spłaty należności w dłuższym okresie czasu.

Ponadto organ zaznaczył, że decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie wyjątkowych okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu, co w przypadku wnioskodawcy nie zostało wykazane. Organ stwierdził też, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wnioskodawca wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jego działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną w imieniu własnym i na własne ryzyko. W ocenie organu nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu.

Na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. B. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Uzasadniając skargę zarzucił organowi, że w postępowaniu nie uwzględniono jego wniosku o przyznanie pomocy de minimis (z dnia 20 maja 2015 r.). Zarzucił także rażącą przewlekłość w prowadzeniu postępowania oraz wydanie decyzji w dniu [...]r., pomimo, iż dopiero w dniu 27 kwietnia 2015 r. skarżący otrzymał pismo ZUS informujące o możliwości końcowego wypowiedzenia się w sprawie. Stwierdził ponadto, że postępowanie prowadzone w pierwszej oraz w drugiej instancji "faktycznie prowadzi tylko ZUS w C. (...)". Skarżący wskazał nadto na odwołanie Prezesa ZUS ze stanowiska i "konieczność sprawdzenia, czy faktycznie wydająca decyzję II instancji Dyrektor ZUS w C. posiadała już Pełnomocnictwo pełniącej obowiązki Prezesa".

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał w pełni stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że umorzenie składek powoduje zwolnienie z długu na stałe, dlatego też należy zawsze rozważyć, czy istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości chociażby niewielkimi kwotami.

W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2015 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Zaakcentował dodatkowo, że – jego zdaniem – w sprawie wystąpił "rażąco skandaliczny, przewlekły tryb postępowania". Zarzucił organowi niekompetencję zawodową. Stwierdził też, że organ w odpowiedzi na skargę w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego nie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy de minimis jako wniosku złożonego przez czynnego przedsiębiorcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Z przedłożonych Sadowi akt wynika, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ nie dopatrzył się występowania w sprawie żadnej przesłanki umożliwiającej takie umorzenie. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana ta decyzja został już wyżej przedstawiony i będzie powtarzany w dalszej części uzasadnienia tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości procesu stosowania prawa, który przywiódł organ do wydania kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 30 ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29.

Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego.

Zasadą jest, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej ich nieściągalności. Natomiast w sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Instytucji umorzenia składek nie stosuje się natomiast do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia), z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a."; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy.

Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego.

W niniejszej sprawie organ nie dopatrzył się występowania przesłanki całkowitej nieściągalności, rozumianej jako jedna z okoliczności wymienionej w wyżej przytoczonym katalogu zamkniętym i Sąd tę ocenę podziela. Zgodzić się trzeba z organem, że nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy. Nie wystąpiła też przesłanka wskazana w pkt 3, ponieważ wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą. Jak dotąd nie stwierdzono też braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, gdyż nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję wobec należności z tytułu składek – postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone. Nie wystąpiła nadto przesłanka wymieniona w pkt 6, bowiem nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne.

Natomiast rozstrzygnięcie w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanki ważnego interesu ubezpieczonego jest oczywiście przedwczesne. Organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, ponieważ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie stosownych ustaleń. Sąd ma na względzie okoliczność, iż w przypadku tej przesłanki umorzenia ustawodawca zdecydowanie mocniej zakreślił normatywnie obowiązki dowodowe ciążące na zobowiązanym. Użył bowiem określenia, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe nie oznacza jednak, że rola organu w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na okoliczność tej przesłanki jest zupełnie pasywna i organ nie ma żadnych obowiązków w tym względzie. Nie budzi wątpliwości, że to zobowiązany winien przedłożyć materiał dowodowy pozwalający na ustalenie istnienia tej przesłanki, ale organ jest obowiązany do wskazania wnioskującemu o udzielenie ulgi, jakie okoliczności są istotne w sprawie i jakie dowody należy przedłożyć.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te podlegają odkodowaniu z uwzględnieniem tzw. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad pomieszczonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Swoje obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego organ wykonał w sposób nienależyty, uchybiając wskazanym zasadom ogólnym. Na żadnym etapie postępowania nie poinformował bowiem strony, w jaki sposób należy wykazać okoliczności relewantne prawnie dotyczące sytuacji finansowej, materialnej, bytowej jej gospodarstwa domowego. Podkreślić tutaj trzeba, że pełnomocnik skarżącego nie miał statusu pełnomocnika kwalifikowanego.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 7 sierpnia 2014 r. organ posłużył się ogólnikowym pouczeniem, że "W interesie zobowiązanego jest udokumentowanie trudnej sytuacji finansowej, co jest możliwe m.in. przez dołączenie do wniosku dokumentów, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia omawianej kwestii, tj. umożliwiłyby w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzenie należności". A następnie wezwał do dostarczenia odpowiednich zeznań o osiągniętym dochodzie lub poniesionej stracie za trzy lata podatkowe oraz dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Na żadnym etapie postępowania organ nie wskazał stronie, że należy podać i w dostępnym zakresie udokumentować, jakie są miesięczne koszty utrzymania rodziny; ile gospodarstwo domowe wydaje na jedzenie, opłacenie mieszkania, mediów (woda, prąd, gaz, odpady), odzież, obuwie, edukację dzieci, przejazdy, telefony, lekarstwa, ewentualnie podatek od nieruchomości itp. Dokumenty, o które organ wezwał, strona przedłożyła; nie można jej więc zarzucić uchylania się od współpracy z organem. Nadto pełnomocnik w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. wprost wniósł o "analizę sprawy i wskazanie jakie jeszcze dokumenty należy wnieść do postępowania. Uważamy, iż ZUS wniósł wysoce okrojone dokumenty do postępowania". Trzeba się w tym zakresie z pełnomocnikiem zgodzić; jednak organ zupełnie tę prośbę zignorował i nie wskazał stronie, co powinna jeszcze wykazać, udokumentować, czy oświadczyć.

W tym stanie rzeczy organ nie posiadał żadnych informacji ani dowodów na okoliczność ponoszonych przez gospodarstwo domowe skarżącego wydatków bytowych. Rozpatrując przesłankę ważnego interesu zobowiązanego oparł się na ustaleniach dotyczących dochodowości działalności gospodarczej strony oraz okoliczności, że żona skarżącego pozostaje w wieku umożliwiającym aktywizację zawodową. Wywiódł, że strona nie wykazała zagrożenia egzystencjalnego. Prawdą jest, że zgromadzone w sprawie dowody nie dają podstaw do stanowczego stwierdzenia, że takie zagrożenie istnieje. Ale brak dowodów na tę okoliczność obciąża organ, który uchybiając wskazanym wyżej zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, nie pouczył skarżącego w sposób skonkretyzowany o konieczności złożenia stosownej dokumentacji i oświadczeń. Strona nie może ponosić konsekwencji niedopełnienia przez organ obowiązków informacyjnych.

Sąd stwierdza, że organ uchybił przepisom art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony jakie dowody powinna przedłożyć i jakie okoliczności wykazać w celu udowodnienia, że w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, na podstawie której organ może umorzyć zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopełnienie obowiązków przez organ spowodowało, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na niekompletnym materiale dowodowym w zakresie okoliczności relewantnych prawnie.

Natomiast jako niemające istotnego wpływu na wynik Sąd ocenił zarzucone uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. (wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się w ramach "prawa do ostatniego słowa"), gdyż skarżący nie wykazał, iż w ramach tej wypowiedzi miał zamiar podnieść okoliczności mające wpływ na wynik.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyczerpująco i rzetelnie poinformuje stronę, jakie okoliczności są istotne dla wykazania istnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, zakreślając stosowny termin do przedłożenia wymaganych dowodów. Dopiero po dokonaniu należytych ustaleń faktycznych, rozstrzygnie w sprawie. W prowadzonym postępowaniu dopełni wymogów proceduralnych umożliwiających stronie branie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Jednocześnie Sąd informuje skarżącego, że okoliczności związane z przewlekłością postępowania administracyjnego nie podlegają ocenie w tym postępowaniu sądowym. Stwierdzenie przewlekłości postępowania może podlegać ocenie w ramach odrębnie inicjowanego postępowania. Nadto Sąd wyjaśnia, że przepisy dotyczące pomocy de minimis stosuje się w przypadku udzielenia ulgi, a nie odmowy jej udzielenia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono, ze względu na zwolnienie ustawowe.