Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo - akcyjnej z siedzibą na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr LXIV/476/93 z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy (Dz. Urz. Woj. z dnia 26 lipca 1993 r. nr 15, poz. 82) w części określającej przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację przemawiającą za tym, że w okolicznościach sprawy możliwe jest stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a skarżąca posiada legitymację do kwestionowania tego aktu.

Jak wskazała, choć zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązywania, to w okresie obowiązywania wywołała skutek prawny co do prawa własności części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 0.2-KGt 2/2, polegający na tym, że działka nr [..], która powstała w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z 8 kwietnia 2002 r., na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości, przeszła rzekomo w trybie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., z mocy prawa na własność Województwa. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego ma skutek ex nunc co oznacza, że przepisy planu są traktowane jak wiążące w tym okresie, w którym on obowiązywał i muszą być stosowane do stanów faktycznych, które zaistniały przed utratą przez akt prawa miejscowego mocy obowiązującej. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim określa przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2 spowoduje, że brak będzie jakichkolwiek wątpliwości co do wystąpienia z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, skutku prawnego polegającego na przejściu ex lege własności nowo wydzielonej działki nr [..] z ówczesnego właściciela działki nr [...] na jeden z podmiotów wymienionych w przepisie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. nr 14, poz. 60 ze zm.), dalej jako u.d.p. W razie stwierdzenia nieważności uchwały nie będzie ulegało żadnej wątpliwości, że skutek polegający na przejściu z mocy prawa własności działki nigdy nie wystąpił.

Dalej Spółka podała, że po podziale działki nr [..] na działki nr [...] i [...] powstała wątpliwość, czy działka ta stanowi własność dotychczasowego właściciela, czy też prawo to przeszło z mocy prawa na któryś w podmiotów wskazanych w art. 2a u.d.p. Skarżąca nabyła prawo własności tej działki korzystając z ochrony, jaką zapewnia rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych i pozostając w dobrej wierze, co w pewien sposób ogranicza ww. wątpliwości, lecz tylko wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów usunie je zupełnie. Obecnie bowiem istnieje ryzyko, że których z podmiotów wskazanych w art. 2a u.d.p. wytoczy powództwo przeciwko skarżącej o uzgodnienie i kwestionowanie dobrej wiary skarżącej w chwili nabycia przez nią własności nieruchomości. Stan niepewności narusza więc interes prawny Spółki.

Na potwierdzenie tych okoliczności Spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów, że część powierzchni ziemskiej stanowiąca obecnie działkę nr [..], która wchodzi w skład nieruchomości o numerze księgi wieczystej [...], była objęta zaskarżoną uchwałą i znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2 o przeznaczeniu "0.2-KGt 2/2 – [..] /[..] / - projektowana główna ulica tranzytowa w przyszłości trasa drogi krajowej Nr [..] krzyżująca się z [..] w węźle "[..]", oraz że skarżąca jest następcą prawnym podmiotu, który był właścicielem nieruchomości obejmującej część powierzchni ziemskiej stanowiącej obecnie działkę nr [..] w czasie, gdy obowiązywała uchwała w zakresie prawa własności nieruchomości obejmującej tę działkę gruntu.

Zdaniem Spółki zaskarżony zapis planu narusza art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu, który obowiązywał od 30 marca 1989 r., do 31 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm.), dalej jako ustawa o planowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 1985 r. do 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. nr 14, poz. 60 ze zm., u.d.p.), poprzez brak jednoznacznego określenia w planie, pod jaką kategorię drogi publicznej został przeznaczony teren 0.2-KGt 2/2. Jak wskazano, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan określa przeznaczenie gruntu, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Natomiast art. 2 u.d.p. przewidywał następujące kategorie dróg publicznych: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie, drogi zakładowe.

Analiza treści tych przepisów prowadzi zdaniem Spółki do wniosku, że ustalając w miejscowym planie przeznaczenie danego terenu pod drogę publiczną, należało określić także kategorię drogi publicznej. Właściwy organ miał obowiązek wskazać, czy dany teren został przeznaczony pod drogę krajową, wojewódzką, gminną (względnie lokalną miejską), czy też zakładową. Takiej kategorii w zaskarżonej części planu nie wskazano, a posłużenie się zwrotem "projektowana główna ulica tranzytowa w przyszłości trasa drogi krajowej Nr [..]" nie może zostać uznane za jednoznaczne określenie kategorii drogi publicznej. W szczególności nie sposób ustalić, jaki desygnat ma pojęcie "główna ulica tranzytowa". W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenia planu dotyczące przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną powinny być jednoznaczne.

Do skargi Spółka dołączyła: decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r. o podziale działki nr [..] i przeznaczeniu nowopowstałej działki nr [..] na poszerzenie istniejącej drogi w związku z jej modernizacją; decyzje SKO z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt [..], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a także księgę wieczystą nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazano, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w planie miejscowym nie ustala się kategorii drogi publicznej, a parametry i klasyfikację ulic następuje zgodnie rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadanie kategorii drogi publicznej dokonywane jest odrębnym aktem wydawanym w odrębnej procedurze, lecz zaliczenie to może jednak nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a więc po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych odpowiednich do kategorii, do której droga ma być zaliczona. Natomiast z kwestionowanego planu miejscowego jednoznacznie wynikało przeznaczenie przedmiotowego terenu – główna ulica tranzytowa. Od dnia 1 stycznia 1999 r. droga krajowa [..] stała się drogą wojewódzką, a przedmiotowa działka miała stanowić jej trasę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), a kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddano uchwałę Rady Miasta nr LXIV/476/93 z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [..] w części określającej przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlega dopuszczalność niniejszej skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej jako u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (dot. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszystkie przypisy sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy m.in. ustawy zmienianej w art. 2 (dot. ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie dotyczącej uchwały o planie miejscowym podjętej przez Radę Miasta w dniu 15 czerwca 1993 r., dla skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się przytoczony na wstępie przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc skarga do sądu administracyjnego musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie może być wniesione w każdym czasie, ale dopiero jego dokonanie otwiera drogę do kontroli sądu administracyjnego nad zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem.

Wymóg ten został spełniony, gdyż pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na to, że na wezwanie to nie udzielono odpowiedzi należy uznać, że niniejsza skarga została wniesiona z zachowaniem terminu 60 dni od wniesienia wezwania, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.

Sąd dokonał także analizy legitymacji skargowej Spółki w kontekście treści art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc zbadał, czy skarżąca posiada interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Oceniając tę przesłankę trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną.

Badając tę kwestię sąd wojewódzki miał na uwadze okoliczności wykazane przez stronę. Mianowicie Spółka jest następcą prawnym ówczesnego właściciela działki nr [..], powstałej po podziale działki nr [..], która na mocy kwestionowanego planu została przeznaczona pod drogę publiczną. Potwierdza to też treść księgi wieczystej nieruchomości nr [..], której wydruk dołączono do akt sprawy, gdzie jako właściciel działek nr [..] i [..] wpisana jest Spółka A. na podstawie umowy sprzedaży dokonanej aktem notarialnym z dnia 11 września 2013 r. (Rep. [..]). W konsekwencji Spółka pozostaje w niepewności co do stanu prawnego nabytej przez nią nieruchomości, tj. czy stanowi ona własność dotychczasowego właściciela czy też prawo własności gruntu z mocy prawa przeszło na własność Skarbu Państwa lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, w zależności od kategorii planowanej drogi publicznej.

W ocenie sądu argumentacja Spółki jest zasadna, bowiem przedmiotowe ustalenia planu stały się podstawą dokonania podziału działki nr [..] decyzją Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r., w konsekwencji czego po uzyskaniu przez tę decyzję przymiotu ostateczności m.in. działka nr [..], którą nabyła Spółka, jako przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, stanowić ma własność Województwa.

Sądowi z urzędu wiadome jest, że Spółka podjęła próbę podważenia legalności tego podziału, w drodze stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jednakże prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 111/19 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalone zostały dwie skargi: Spółki oraz Województwa od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r. WSA zaaprobował w szczególności ustalenia organu co do zgodności podziału z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym z dnia 15 czerwca 1993 r.

W rezultacie, stwierdzenie nieważności kwestionowanej części planu bądź potwierdzenie jego zgodności z prawem ma zasadnicze znaczenie dla dalszych działań kształtujących sytuację prawną skarżącej w odniesieniu do działki nr [..].

To wszystko, w ocenie sądu, potwierdza legitymację skargową Spółki.

Trzeba też uznać, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały, mimo utraty przez nią mocy obowiązującej w dacie poddania jej kontroli sądowej, było dopuszczalne.

W tym zakresie sąd podziela pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy (miasta) oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a skutki takiego orzeczenia mają istotne znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 (publ. OTK 1994 r., nr 1, poz. 7), przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tak jest też w niniejszej sprawie, gdyż sporne ustalenie planu, mimo utraty mocy obowiązującej tego aktu, w odniesieniu do przeznaczenia działki pod drogę i związanych z tym konsekwencji w zakresie prawa własności gruntu, mają zastosowanie także aktualnie i znajdują odzwierciedlenie we władczych działaniach organów administracji podejmowanych na podstawie tej uchwały. W szczególności uchwała ta była podstawą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r. o podziale działki nr [...] i wydzieleniu z niej działki nr [...] z przeznaczeniem jej pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, której własność ma przejść na rzecz Województwa.

Przechodząc zatem do rozważań odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały trzeba zauważyć, że aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać po stronie organu uchwałodawczego naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc istotą jest stwierdzenie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) strony skarżącej, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623).

Z tą ostatnią sytuacją, w ocenie sądu wojewódzkiego, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów nieobowiązującej już, wspomnianej wyżej, ustawy o planowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewidywała, jak art. 28 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej: u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem wskazówkę dotyczącą zakresu kontroli przedmiotowej uchwały może stanowić art. 91 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95), dalej jako u.s.g., który w dacie uchwalania planu przewidywał, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Niemniej, pomimo braku wyraźnego wskazania w ustawie o planowaniu przestrzennym, jakie wady uchwały planistycznej powodują jej nieważność, zdaniem sądu w niniejszej sprawie możliwe jest posłużenie się wzorcem kontroli wskazanym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, że obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego aktu art. 91 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wskazywał, iż uchwała musi być zgodna z prawem, a takim prawem niewątpliwie jest ustawa o planowaniu przestrzennym, która określała zasady sporządzania planu, jego tryb oraz wskazywała właściwość organów uprawnionych do podejmowania uchwał planistycznych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że na gruncie u.p.z.p. zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, jego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W ustawie o planowaniu przestrzennym zawartość (część tekstowa) planu i jego przedmiot określały art. 26 i art. 27, a standardy dokumentacji zostały określone dla założeń do miejscowych planów w zarządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji (Mon. Pol. z 1988 r., nr 30, poz. 269), wydanym na podstawie art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), poprzez jego wyłożenie i możliwość zgłaszania przez obywateli wniosków (art. 30 ustawy), uzgodnienie z zainteresowanymi organami administracji państwowej oraz z właściwymi organami wojskowymi i właściwymi organami podległymi Ministrowi Spraw Wewnętrznych (art. 31), a skończywszy na uchwaleniu planu przez właściwy organ (art. 12 w związku z art. 32). Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania w aktualnym stanie prawnym powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Z kolei z art. 91 u.s.g. wynika wprost, że tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, co trzeba rozumieć jako istotne naruszenie prawa, może skutkować jej nieważnością w całości lub w części.

Mając to na uwadze sąd ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej, to jest na podstawie przepisów upoważniających zawartych w ustawie o samorządzie terytorialnym i w obowiązującej wówczas ustawie o planowaniu przestrzennym, a przy tym zachowana została procedura uchwalania planu określona w tych ostatnich przepisach, co też potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja planistyczna.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał tekst ogłoszony w Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 ze zmianami) wówczas stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wtedy przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Zarówno obecnie, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie budziło wątpliwości, że owo upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Akty prawa miejscowego nie mogą być bowiem autonomiczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie mogą też regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, a naruszenia w tym zakresie należy rozpatrywać w kontekście istotnych naruszeń powodujących konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należy uznać, że przedmiotowy plan miejscowy został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach, jak również przez uprawniony do tego organ – radę gminy.

Odnosząc się do trybu uchwalania planu sąd również nie stwierdził naruszeń w tym zakresie. W materiałach sprawy znajdują się dowody na wymagane przez prawo wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i rozważanie zgłoszonych uwag i wniosków. Ponadto projekt kwestionowanego planu podlegał uzgodnieniu z zainteresowanymi organami administracji państwowej. Uchwała o planie została następnie należycie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wreszcie, co jest istotne w kontekście zarzutów skargi, sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej części, tj. w postanowieniu określającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2. Plan w tym zakresie przewidywał, że teren oznaczony wskazanym symbolem stanowić będzie projektowaną główną ulicę tranzytową, w przyszłości trasę drogi krajowej nr [..] krzyżującą się z [..] w węźle "[..]". Zdaniem skarżącej treść tego postanowienia narusza prawo, gdyż nie określa jednoznacznie pod jaką kategorię drogi publicznej został przeznaczony ten teren, obejmujący powstałą w wyniku podziału działkę nr [..]. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić.

Treść i przedmiot planu miejscowego na gruncie ówczesnych regulacji określał art. 26 i 27 ustawy o planowaniu przestrzennym. I tak, zgodnie z art. 26 ust. 2 miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek, a w szczególności ustala warunki i sposoby:

1) zagospodarowania i wykorzystania gruntów,

2) ochrony zdrowia,

3) ochrony środowiska,

4) ochrony dóbr kultury i wartości krajobrazowych,

5) kształtowania infrastruktury technicznej i społecznej,

6) kształtowania struktur przestrzennych,

7) rozwiązań architektonicznych i budowlanych.

Ponadto, na mocy ust. 3 art. 26, w planie miejscowym uwzględnia się ustalenia planu krajowego i planu regionalnego, a w planie miejscowym dzielnicy - także ustalenia planu ogólnego miasta podzielonego na dzielnice oraz określa się wnioski do tych planów.

Zgodnie zaś z treścią art. 27 ust. 1 tej ustawy, miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne.

Z powyższego wynika, że w planie miejscowym określało się przede wszystkim przeznaczenie gruntów, a zatem także gruntów przeznaczonych pod drogi. Żaden jednak przepis prawa nie nakazywał organowi uchwalającemu plan, aby ustalając przeznaczenie drogowe terenu określał równocześnie, do jakiej kategorii dróg publicznych będzie on kwalifikowany. W szczególności, w ocenie sądu, obowiązku takiego nie można wywodzić z fragmentu ww. przepisu, że plan określa "w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne", gdyż byłaby to wykładnia rozszerzająca, której zasadności trudno doszukać się w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Plan miejscowy ma na celu wyłącznie wykazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego jego postanowieniami, w tym także w zakresie przeznaczenia terenów pod drogi publiczne służące komunikacji. Przy czym należy podkreślić, że również w ówczesnym stanie prawnym, przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu kategorii publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następowało w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60). Zaliczenie to mogło się dokonać w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2 – w odniesieniu do dróg krajowych), rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych (art. 6 ust. 2 – w odniesieniu do dróg wojewódzkich) lub uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 – w odniesieniu do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich).

Wobec tego skoro przepisy prawa obowiązujące w dacie podejmowania spornej uchwały nie wymagały, aby ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenu pod drogi publiczne jednocześnie dokonywano kategoryzacji takiej drogi, a co więcej – ustawa o drogach publicznych wyraźnie określała tryb zaliczenia drogi publicznej do poszczególnych kategorii i tryb ten nie przewidywał dokonywania takiego zaliczenia w planie miejscowym, to nie sposób skutecznie zarzucać organowi uchwałodawczemu rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie jest wadliwe, że w zaskarżonej uchwale z dnia 15 czerwca 1993 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], określając drogowe przeznaczenie terenu 0.2-KGt 2/2, nie zostało określone jednoznacznie do jakiej kategorii dróg publicznych należy zaliczyć sporny teren. Natomiast stwierdzenie co do przyszłego charakteru drogi ("w przyszłości trasa drogi krajowej") ma jedynie charakter postulatywny, a nie prawotwórczy.

Mając na uwadze obowiązek organów władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach ustanowionego prawa powszechnie obowiązującego trzeba byłoby uznać, że dopiero działanie Rady polegające na określeniu w planie zarówno przeznaczenia terenu pod drogę jaki i dokonanie kategoryzacji tej drogi, jak chce tego skarżąca, stanowiłoby naruszenie obowiązującego wówczas porządku prawnego i działanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Reasumując, o ile trafnie Spółka podnosi, że zakwestionowane ustalenie uchwały z dnia 15 czerwca 1993 r. narusza jej interes prawny, to jednak trzeba uznać, że działanie organu było zgodne z obowiązującym wówczas prawem i odbywało się w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego była uprawniona do ustalenia przeznaczenia gruntów położonych na jej terenie, w tym również pod komunikację. W ocenie sądu, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina mogła, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym sąd, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. Ponadto sąd nie jest uprawniony do badania celowości rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie.

W konsekwencji sąd wojewódzki uznał, że zarzuty skargi nie mogą skutecznie podważyć dokonanej oceny zgodności z prawem kwestionowanej w części uchwały, a przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że uchwała ta nie zawiera wad, które czyniłyby zasadnym żądanie stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie. W szczególności uchwała ta jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z którymi zgodność przesądza o legalności działań planistycznych gminy, tj. z przepisami stanowiącymi upoważnienie do podejmowania uchwał planistycznych, określającymi tryb procedowania i treść uchwalanego planu, jak również z innymi przepisami prawa – ustawą o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.