Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 30/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opocznie na uchwałę Rady Gminy Żarnów z dnia 29 października 2015 roku nr XI/84/2015 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żarnów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ustęp 1. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Opocznie wniósł skargę na uchwałę nr XI/84/2015 Rady Gminy Żarnów z dnia 29 października 2015 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żarnów.

Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż kontestowana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 328 ze zm., dalej jako: "ustawa").

W § 19 ust. 1 uchwały określono warunki przyłączenia do sieci wodociągowej przewidując, iż koszty realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

W ocenie strony skarżącej, uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata, poprzez wskazanie jego cech jako "osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci", nie wymieniając go z nazwy, zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej. Uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek ponoszenia kosztów wybudowania przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a zatem posiada określone w art. 87 ust. 2 Konstytucji, cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.

Jak dalej napisano, obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, a jego udostępnienie nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Niedopuszczalne jest obciążanie właściciela obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą.

Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie podejmowania uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych, a ponadto winno ono określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny.

Ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie podejmowania uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Nawet jeśli gmina nie ma środków na budowę sieci kanalizacyjnej nie może w drodze uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, zobowiązać mieszkańców gminy do ponoszenia dodatkowych danin. Skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego.

Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości są przepisy regulujące kwestie opłat adiacenckich.

W konkluzji autor skargi napisał, iż w okresie uchwalania kontestowanej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Żarnów wniosła o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania skargowego, w tym kosztami zastępstwa procesowego. W motywach stanowiska organ wyjaśnił, iż autor skargi nie wskazał konkretnego paragrafu uchwały, który jest objęty skargą. Gmina Żarnów podziela stanowisko Prokuratora, że tylko w oparciu o delegację ustawową rada gminy może nakładać na mieszkańców dodatkowe opłaty stanowiące daninę publiczną. Żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do ustanowienia opłaty za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Brak jest takiego przepisu w obecnym stanie prawnym i nie było go również w dniu uchwalania uchwały będącej przedmiotem skargi. Problem w tym, że uchwała nie wprowadza żadnej opłaty na rzecz gminy za podłączenie się do sieci kanalizacyjnej, nie wprowadza również zasad partycypacji mieszkańców w kosztach budowy inwestycji wodociągowej czy kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu do skargi Prokurator wymienił § 19 ust. 1 który stanowi, iż koszty realizacji budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jest to powtórzenie zapisu ustawowego z art. 15 ust. 2 ustawy. Zapis ten nie wprowadza jednak żadnego obowiązku ponoszenia opłaty na rzecz gminy za podłączenie się do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej wybudowanej przez gminę. Zapis ten mówi natomiast że koszty wybudowania urządzeń wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jest to regulacja ustawowa, a nie wprowadzona przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako uzasadniona, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 8 P.p.s.a. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że Prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilkunastu latach od jej podjęcia.

Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że do skargi Prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 roku, sygn. I OSK 978/06, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do merytorycznej części uzasadnienia podkreślić wypada, iż akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3 ustawy), który jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy – określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przedmiotem skargi jest przepis § 19 ust. 1 załącznika do uchwały, w którym uchwałodawca przyjął, iż realizację budowy przyłącza do sieci wodociągowej, przyłącza do sieci kanalizacyjnej, budowy studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 2012/12, 7 kwietnia 2010 roku, sygn. II OSK 170/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. IV SA/Po 748/13, z dnia 3 października 2013 roku, sygn. IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Sz 238/13, Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Gl 465/14, Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 roku, sygn. II SA/Bd 1299/10, Łodzi z dnia 7 maja 2010 roku, sygn. II SA/Łd 239/10. Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 roku, sygn. II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. Gazeta Prawna 2014/175/7).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Sięgając do treści przywołanego wcześniej przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. dostrzec należy, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis powyższy nie daje jednak radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie stanowi również wskazany w uchwale art. 19 ustawy, bowiem zawiera on jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w art. 19 ust. 2 ustawy stanowiąc m. in., że są nimi warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy). Jak widać, przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania kosztów przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowej. To, że w powołanym przepisie ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 roku, sygn. II SA 2320/00).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 roku (sygn. I SA 2793/01), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową, ale towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną.

Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2000 roku, sygn. II SA 2320/00; 31 maja 1996 roku, sygn. I SA/Łd 65/96; 16 grudnia 1996 roku, sygn. II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 roku, sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6).

Reasumując jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Należy zatem stwierdzić, iż w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim ustala, że przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne, o czym stanowi § 19 ust. 2 kontestowanej uchwały, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ponadto odnosząc się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, iż nawet jeżeli § 19 ust. 1 kontestowanej uchwały stanowi powtórzenie przepisu ustawowego, czyli art. 15 ust. 2 ustawy, to mimo to taki zapis stanowi naruszenie prawa. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wynika z tego, że w hierarchii mocy prawnej źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mają jednakowej mocy z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami powszechnie obowiązującymi, wobec czego, jeżeli jakaś materia uregulowana jest w akcie prawa powszechnie obowiązującego, akt prawa miejscowego nie może powielać tej regulacji. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasady techniki prawodawczej to ogólne reguły konstruowania aktów normatywnych, które dla swej jasności i przejrzystości muszą być sporządzane wedle pewnych reguł, tak by wyeliminować wątpliwości interpretacyjne a także niezgodności pomiędzy dwoma bądź więcej aktami prawnymi. Tak, jak już wskazano, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa i zawarte w nich regulacje nie wymagają dla swej mocy żadnych szczególnych czynności, zwłaszcza nie wymagają powtórzeń. Tym samym niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Zwrócić uwagę należy, że podobnie istotnym naruszeniem jest również częściowe, jak również nieprecyzyjne powtórzenie regulacji ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, ponieważ może to wzbudzać wątpliwości interpretacyjne. Może także powodować niezamierzoną interpretację powtórzonego przepisu w kontekście, w którym został on powtórzony, a nie w kontekście pierwotnego jego użycia. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA z dnia: 23 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 3140/13, 14 października 1999 roku, sygn. II SA/Wr 1179/98; 16 czerwca 1992 roku, sygn. II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; 20 sierpnia 1996 roku, sygn. SA/Wr 2761/95). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2010 roku (sygn. II OSK 531/10), praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji – niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko.

Podobnie nie zasługuje na akceptację wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę w zakresie obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu pozwalającego, w razie uznania bezzasadności skargi, na obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji.

Konkludując Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

A.B.