Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 549/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 134, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151, art. 152, art. 154, art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 139 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 75 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Szpitala [...] w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w spawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej Szpitala [....] w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Szpitala Nr [...] im. [...] w [...] (dalej: Szpital Nr [...]) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej: Dyrektor PO NZF) z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Dyrektor PO NZF ogłoszeniem z dnia 16 listopada 2015 r. podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie pediatria — hospitalizacja, obszar: [...], [...], [...], [...].

Oferty złożyło 3 oferentów. Żadnej z ofert nie odrzucono kwalifikując wszystkie do części niejawnej postępowania konkursowego. Do zawarcia umowy wybrano ofertę Szpitala [...] Spółka Jawna w [...], która uzyskała 82, 546 pkt. Nie zostały natomiast wybrane oferty Szpitala nr [...] oraz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej Nr [...] w [...], która uzyskała 50 pkt. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert podano do wiadomości w dniu 15 grudnia 2015 r.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Szpital nr [...] zarzucił m. in. brak udokumentowania przez wybranego oferenta zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej będące jednym z wymogów dla realizacji świadczeń z grup S42.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor PO NFZ oddalił odwołanie Szpitala nr [...] od powyższego rozstrzygnięcia uznając je za niezasadne. Wyjaśnił, że przy wyborze oferty nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ani zasad prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szpital nr [...] zarzucił naruszenie:

- art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej "u.ś.o.z.); § 5 ust. 3 i Ip 14 załącznika Nr 4 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (tekst jednolity Dz.U z 2013 r., poz. 1520, ze zm.);

Ip 14 załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2014 r. zmieniającego Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego ( Dz.U z 2014 r., poz. 1441);

cz.l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 3a do Zarządzenia Nr 89/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne (ze zmianami),t.j.;

cz.l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 6 do Zarządzenia Nr 81/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 grudnia 2014 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne;

art.149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.;

oraz z ostrożności:

ewentualne naruszenie art. 154 ust. 2 i ust. 6 u.ś.o.z. poprzez wybranie oferty oferenta nie spełniającej wszystkich wymaganych kryteriów, tj. kryterium dodatkowego, nierówne traktowanie stron postępowania konkursowego, w wyniku których Szpital Nr [...] doznał uszczerbku w interesie prawnym i został pozbawiony możliwości zawarcia umowy, a także z ostrożności ewentualne zawarcie umowy z oferentem z rażącym naruszeniem prawa.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor PO NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. W podstawie prawnej organ wskazał art. 152, art. 154 ust. 1-3 u.ś.o.z. oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Podkreślił, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach wniosek o uchylenie decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. i unieważnienie postępowania konkursowego i ponowne jego przeprowadzenie. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bada naruszenie interesu prawnego i ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydanej decyzji, ale nie może na tym etapie ponownie prowadzić postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bo zadanie to należy do kompetencji Komisji Konkursowej (dalej "Komisja"). Wskazał, że uznanie przez Komisję, że oferent wybrany spełnia wszystkie warunki dodatkowe wymagane dla realizacji świadczenia nie naruszało art. 134 u.ś.o.z. W sprawie nie doszło też do naruszenia interesu prawnego Szpitala nr [...], który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał na czym miałaby polegać uprzywilejowana pozycja oferenta wybranego. Zawarty w § 5 ust. 3 w zw. z Ip. 14 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. W sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia, powielony w załączniku nr 3a cz. I, pkt 26, ppkt 26.1 i 26.2 do Zarządzenia nr 89/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, wymóg udokumentowania zapewnienia leczenia w oddziale toksykologii klinicznej nie był konieczny dla uzyskania umowy z NFZ, ale był warunkiem punktowanym dodatkowo w toku postępowania konkursowego. Z przepisu wynika bowiem, że jeżeli świadczeniodawca nie ma w swoich strukturach oddziału toksykologii to dla uzyskania dodatkowych punktów w prowadzonym przez NFZ postępowaniu konkursowym powinien wykazać zawarcie porozumienia z innym świadczeniodawcą taki oddział posiadającym. Szpital nr [...] jest jedynym świadczeniodawcą posiadającym w swoich strukturach oddział toksykologii, a zatem formalnie żaden inny świadczeniodawca nie był w stanie spełnić tego warunku. W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. poinformował on oferenta wybranego, że nie zawiera umów dotyczących kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii. W praktyce oznacza to jednak, że i tak każdy pacjent wymagający kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii musiałby zostać przewieziony do świadczeniodawcy z góry ustalonego, bo jedynego na terenie województwa. Prawidłowo Komisja przyznała oferentowi wybranemu punkty w związku ze spełnieniem tego wymogu bowiem podjął działania zmierzające do zawarcia porozumienia w sprawie kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii. Za chybiony uznano zarzut nieprzedłożenia dowodów wymaganych prawem, do takich bowiem zaliczyć należy także oświadczenia i wyjaśnienia składane w formie pisemnej i ustnej do protokołu z postępowania konkursowego. Przedłożone w dniu 11 grudnia 2015 r. pismo wraz z oświadczeniem potwierdzającym spełnienie przez oferenta wybranego wszystkich warunków dodatkowych wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 oraz zawierającym wyjaśnienie przyczyn braku umowy na kontynuację leczenia w oddziale toksykologii pacjentów w zakresie zatruć stanowiło zatem dowód wymagany prawem. Za prawidłową uznał organ procedurę zastosowaną przez Komisję polegającą na skierowaniu dalszego wezwania do oferenta wybranego w zakresie wykazania spełnienia dalszych dodatkowych warunków tj. zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, dostępu wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 6 u.ś.o.z. poprzez zawarcie umowy z oferentem wybranym bez wyczerpania procedury odwoławczej. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy do czasu jego rozpatrzenia, a zatem umowa może być zawarta po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Szpital powołując art. 154 ust. 8 u.ś.o.z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie skarżącego oferent wybrany nie spełnił warunku udokumentowania zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, bowiem w tym względzie niewystarczające było złożenie oświadczenia o podjęciu kroków mających na celu podpisanie ze Szpitalem nr [...] umowy w tym zakresie. Oferent nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego fakt posiadania w swojej strukturze organizacyjnej oddziału toksykologii ani też nie przedłożył promesy ani żadnej umowy z treści których wynikałoby wprost, że oferent ma zapewniony całodobowy dostęp do takiego świadczenia. Poważne wątpliwości budzi także treść umowy w przedmiocie świadczeń zdrowotnych w postaci pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, albowiem brak jest w niej daty zawarcia umowy, zaś oświadczenie oferenta nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Przyznanie zatem oferentowi wybranemu, którego oferta powinna była zostać odrzucona 5 pkt za spełnienie wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków konkursu oraz przepisów prawa, a zawyżona punktacja tej oferty pozbawiła skarżącego możliwości zawarcia umowy, w sytuacji gdy jako jedyny posiadał oddział toksykologii i jako jednym mógł spełnić warunki konkursu. Oferent wybrany, w ocenie skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości, znajdował się w pozycji uprzywilejowanej. Świadczy o tym fakt, że oferent ten w ankiecie na pytanie czy spełnia wszystkie warunki dodatkowe dla realizacji świadczeń z grupy S42 zaznaczył odpowiedź. "Nie , a z niewiadomych przyczyn w dniu, w którym konkurs miał zostać rozstrzygnięty tj. w dniu 11 grudnia 2015 r. zmienił treść tego oświadczenia na "Tak", nie przedkładając na potwierdzenie tej odpowiedzi żadnych dowodów wymaganych przepisami prawa. Skarżący zarzucił niczym nie uzasadnione przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji konkursowej dla oferenta wybranego do dnia 14 grudnia 2015 r. co skutkowało zmianą przez Komisję w dniu 15 grudnia 2015 r" tj. w dniu rozstrzygnięcia odpowiedzi i punktacji dla oferenta wybranego. Poddał w wątpliwość prawidłowość procedury konkursowej w zakresie w jakim dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r., to jest w przeddzień przedłużonego terminu rozstrzygnięcia konkursu oferent wybrany przedłożył umowę zawartą z lek. med. B.S. - specjalistą w zakresie konsultacji w dziedzinie psychiatrii.

Skoro rozstrzygnięcie konkursu miało nastąpić w dniu 11 grudnia 2015 r., to ocenie Skarżącego w tym dniu powinna odbywać się część niejawna konkursu, a zatem Komisja nie mogła już przyjmować żadnych wyjaśnień i oświadczeń składanych przez oferentów, a już na pewno nie po godz. 10:02:29, tj. po sporządzeniu protokołu z posiedzenia Komisji w części jawnej. Tymczasem oferent wybrany w dniu 11 grudnia 2015 r. o godz. 12: 05 pismem datowanym 10 grudnia 2015 r., przesłanym za pośrednictwem faxu zmienił dane w formularzu ankietowym w rubryce 1.11.7 z "Nie" na "Tak", co z kolei powoduje ciąg czynności, wyjaśnień i oświadczeń, które finalnie doprowadziły do przyznania temuż oferentowi dodatkowych 5 punktów, które to punkty zadecydowały o wyborze jego oferty. Ponadto z treści art. 142 ust. 6. u.ś.o.z. wynika, że Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, 2. ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, a z art. 142 ust.7., że Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. VV rankingu końcowym, ustalonym po przedłużonym terminie, różnica punktowa pomiędzy ofertą oferenta wybranego, a ofertą skarżącego wynosiła zaledwie 1,519 punktu, a zatem w ocenie skarżącego Komisja powinna przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, bowiem oferent wybrany zaproponował cenę 46,80 zł. i otrzymał za to 20 punktów, zaś skarżący i oferent trzeci w rankingu zaproponowali ceny po 52,00 zł i w związku z tym otrzymali tylko po 10 punktów. Różnica punktowa w tym kryterium wynosiła 10 punktów, a było to kryterium negocjowalne. Jak wiadomo negocjacje mogą dotyczyć wyłącznie ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej, z togo znaczenie dla oceny oferty i ewentualnej zmiany w rankingu ofert ma wyłącznie cena ze względu na to, że jest to kryterium oceny oferty. Negocjacje należało przeprowadzić ze wszystkimi oferentami, ponieważ było ich tylko trzech, albo co najmniej z dwoma, uplasowanymi na pierwszym i drugim miejscu w rankingu, tj. z oferentem wybranym i skarżącym. W ocenie skarżącego w wyniku negocjacji zapewne doszłoby do zmiany na pozycji pierwszej na liście rankingowej, albowiem skarżący zaproponowałby niższą cenę, a tym samym uzyskałby wyższą punktację, nie tylko o 1,519 punktu wyższą od ostatecznej. W ocenie skarżącego nieprzeprowadzenie przez Komisję w powyższych okolicznościach negocjacji z oferentami wskazuje również na zarzut uprzywilejowanego traktowania oferenta wybranego. A zatem podjęte przez Komisję, wykazane wyżej działania, w ocenie skarżącego stanowią rażące naruszenie przepisów zarówno art. 134 jak i art. 142 ust. 6 i 7 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.ś.o.z. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów dotyczących procedury odwoławczej, a mianowicie art. 154 ust. 2 i ust. 6 powołanej ustawy poprzez podpisanie umowy z oferentem wybranym przed uzyskaniem przez decyzję waloru wykonalności tj. przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa, a jej uwzględnienie może nastąpić gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135) podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się co do zasady po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert lub rokowań, w tym celu dyrektor Oddziału Funduszu powołuje Komisję (art. 139 ust. 1 i ust. 4).

Komisja natomiast po przeprowadzeniu konkursu ogłasza o jego rozstrzygnięciu, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie postępowania (art. 151).

Ustawa nie określa wprost co jest treścią ogłoszenia Komisji o rozstrzygnięciu konkursu ofert. Natomiast kryteria oceny ofert określa Zarządzenie nr 3/2014/DSZOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. Po przeprowadzeniu postępowania Komisja wskazuje najkorzystniejszą ofertę.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może w terminie 7 dni złożyć odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W przypadku jego nieuwzględnienia dyrektor oddziału przekazuje je do Prezesa Funduszu i on wydaje decyzję administracyjną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy).

Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez Komisję Konkursową, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 1 i art. 72 1). Rozstrzygnięcie konkursu przez Komisję jest wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy).

Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i generalnie nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej.

Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydawane są decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6).

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy dwa etapy; a to cywilnoprawny i administracyjnoprawny.

Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawców odwołania od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej.

Ustawa wyraźnie stanowi, że po rozpoznaniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6 ustawy).

Postępowanie administracyjne ma na celu weryfikację wyboru dokonanego przez Komisję, prowadzonym wg zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wg art. 152 ust. 1 świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje środek odwoławczy i skarga do sądu administracyjnego.

Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń z art. 152 ust. 2) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawcy i nie ma podstaw do ograniczenia postępowania wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia tego postępowania.

Za takim rozumieniem przemawia również charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu jak i w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji, o ograniczoną liczbę dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie w konkursie brało udział trzech oferentów, a to: Szpital [...],Szpital [...] oraz SP ZOZ w [...] Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawierają ani jednego zdania dotyczącego porównania wszystkich biorących udział w konkursie ofert (poza tabelą w rozstrzygnięciu I, która wykazuje punktację poszczególnych oferentów).

Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania konkursowego, znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie, który stanowi "wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpoznania", natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia postępowanie przeprowadza się ponownie (art. 154 ust. 7).

Inna interpretacja cytowanych przepisów ustawy stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/13).

Przepisy cytowanej ustawy, poza przytoczoną regulacją nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też stosowania jego przepisów wprost nie wyłączają.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych.

Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 K.p.a., z którego wynika, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu, z wyłączeniem tych sytuacji, gdzie w ustawie o świadczeniach zostały przewidziane odmienne uregulowania.

W treści art. 154, dotyczącego odwołania brak podstaw do stwierdzenia odstępstw od ogólnych zasad K.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygania sprawy. To oznacza, że w trakcie tej kontroli mają zastosowanie również przepisy dotyczące postępowania dowodowego oraz wymogów, które musi spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w całości popiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 575/13. "Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie mogą ograniczać się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją oceną zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym wypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów, a następnie te rozważania muszą znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia".

Uzasadnienie nie spełniające takiego wymogu nie poddaje się kontroli sądu. Wówczas kontrola sądu sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości podsumowania przyznanych punktów.

W przedmiotowej sprawie do konkursu przystąpiło trzech oferentów. Dla realizacji świadczeń z grupy S42 – o których mowa w załączniku nr 3a do Zarządzenia Prezesa Funduszu – należało wykazać się spełnieniem dodatkowych wymagań, a to: zapewnieniem całodobowej opieki toksykologicznej, dostępem do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby oraz zapewnienie konsultacji lekarza w dziedzinie psychiatrii.

Spełnienie tych wymagań było dodatkowo punktowane.

Sąd podziela zarzuty skargi w zakresie punktacji wybranego oferenta za zapewnienie klinicznej opieki toksykologicznej.

Nie budzi wątpliwości, że są to wymogi dodatkowe, nie było żadnych ograniczeń aby świadczeniodawca zawarł umowę o usługi w zakresie opieki toksykologicznej z jednostką spoza terenu P., jak to zresztą zrobił zawierając umowę z Centrum Dziecka w zakresie pozaustrojowego podtrzymania funkcji wątroby.

Pytanie ankiety, na które każdy ze świadczeniodawców winien odpowiedzieć nie zawiera w swej treści żadnych dodatkowych warunków, a mianowicie brzmi "czy świadczeniodawca spełnia dodatkowe wymogi w postaci zapewnienia m.in. opieki toksykologicznej". Wybrany oferent w sposób prawidłowy zaznaczył w ankiecie "NIE".

Nie budzi wątpliwości, że organizator konkursu miał świadomość, iż na terenie P. Szpital Wojewódzki Nr [...] ma obowiązek zapewnić opiekę toksykologiczną.

Umieszczenie wśród dodatkowych wymogów zapewnienia opieki toksykologicznej oznacza, że każdy z oferentów, który posiada umowę w tym zakresie uzyskuje dodatkowe punkty.

Zabiegi Komisji Konkursowej mające na celu przyznanie dodatkowej punktacji wybranemu za zapewnienie opieki toksykologicznej oferentowi naruszają zasadę równego traktowania. W celu weryfikacji spełnienia warunków dodatkowych Komisja Konkursowa 11 grudnia 2015 r. wezwała oferenta wybranego do udokumentowania zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii oraz dostępu do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, przepisy ustawy dają możliwość uzupełnienia braków w postępowaniu niejawnym. Równocześnie zwróciła się o przedłożenie oświadczenia o zapewnieniu kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, które ma wynikać z faktu, że Szpital [...] na całym terenie województwa ma obowiązek ją zapewnić.

Oferent wybrany uzupełnił braki zgodnie z sugestią Komisji, a w konsekwencji przyznano mu – podobnie jak i skarżącemu – 4,546 punktów za spełnienie dodatkowych wymogów. Równocześnie poprawiono w tym zakresie ankietę.

Trzeci z oferentów nie spełnił wymogów dodatkowych, jak to wynika z tabeli załączonej do orzeczenia organu I instancji.

W uzasadnieniu dopiero w rozstrzygnięciu organu odwoławczego napisano, iż trzeciemu oferentowi nie przyznano dodatkowych punktów z tego tytułu, ponieważ "organ nie działa z urzędu a brak było wniosku świadczeniodawcy o przyznanie punktów dodatkowych".

Brak jest informacji czy trzeci z oferentów był również wzywany do składania oświadczeń w zakresie dodatkowej punktacji, ponieważ jego sytuacja w zakresie zapewnienia opieki toksykologicznej jest identyczna jak oferenta wybranego.

W postępowaniu administracyjnym wśród dowodów wymienione są również "oświadczenia", lecz aby miały one moc dowodu musi spełniać wymogi z art. 75 § 2 K.p.a.

Obowiązkiem Narodowego Funduszu Zdrowia jest zabezpieczenie dostępności do świadczeń poprzez wybór najlepszych ofert, uwzględniając ich wymiar ekonomiczny. Oznacza to działanie, które pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewnią dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym.

Jeżeli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo – ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia to wybór musi odbywać się na zasadach konkurencyjności – to zapewnia ustawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/11).

Sąd w zupełności podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1312/12 oraz z dnia 17 listopada 2016 r., iż istotą regulacji ustawy, jak również intencji ustawodawcy w zakresie konieczności oparcia postępowania w sprawie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach równego traktowania tych podmiotów i zachowania uczciwej konkurencji, wiązać należy z faktem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na podstawie omawianych umów ze środków publicznych. Wymienione zasady mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia gwarantowania świadczeniodawcom wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła przy równoczesnym zagwarantowaniu przez organ zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania.

Sąd kontrolując rozstrzygnięcie organów obu instancji musi ocenić czy w toku postępowania administracyjnego organy dokonały weryfikacji rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Kryterium badania rozstrzygnięcia stanowi istotę funkcji kontrolnej przypisanej postępowaniu prowadzonemu na podstawie art. 154 ustawy.

Jak wynika z Zarządzenia Prezesa oceny ofert dokonuje się wg kryterium: 1) jakości udzielanych świadczeń, 2) zapewnienia ich kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości oraz ceny.

Organ prowadząc ponownie postępowanie podda kontroli postępowanie konkursowe z uwzględnieniem wymogów Zarządzenia, a następnie uzasadni swój wybór uwzględniając wskazania Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.