Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 810/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P spółka z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz P spółka z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. P. spółka z o.o. (inwestor, skarżący) w dniu 30 maja 2018 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w [...], na działce nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołań złożonych od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskujący nie wskazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, bowiem wobec inwestora została cofnięta zgoda na dysponowanie nieruchomością udzielona inwestorowi na podstawie umowy najmu.

2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Starosta wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora jest brak posiadania przez niego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono, że przy ponownej analizie materiału dowodowego oraz po kilkukrotnym wezwaniu inwestora oraz właściciela działki, a także wynajmującego przedmiotową nieruchomość, do wykazania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ uznał, iż inwestor tego prawa nie wykazał.

3. W odwołaniu złożonym od tej decyzji inwestor zarzucił:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez błędną ocenę zgormadzonego materiału dowodowego i uznanie, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- naruszenie art. 6 k.p.a. przez złamanie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach,

- naruszenie przepisów art. 35 ust 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) przez uznanie, że inwestor nie spełnia wymagań zawartych w tych przepisach.

4. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I instancji uznając, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

4.1. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został zmieniony i zastąpił ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowalnego definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności lub stosunku zobowiązaniowego.

Jednak w przypadku, gdy prawo to zostaje podważone w czasie toczącego się postępowania administracyjnego przez stronę postępowania, powinnością organu I instancji jest ustalenie czy inwestorowi takowe prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane przysługuje (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1421/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

4.2. Dalej Wojewoda wskazał, że Starosta pismami z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] lutego 2019 r. [...] lutego 2019 r, występował do stron postępowania o dostarczenie dowodów na posiadanie lub nieposiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Pełnomocnik inwestora przesłał do organu kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem umowy najmu nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. zawartą między P. sp. z o.o. a R.K. oraz ponownie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z powyższej umowy najmu.

R.K. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. oświadczył, że właścicielem działki o nr ewid. [...] jest P.K. oraz dostarczył kopię odstąpienia od umowy najmu skierowaną do inwestora.

W dniu 13 sierpnia 2019 r. R.K. został wezwany do przedstawienia potwierdzenia nadania oraz potwierdzenia odbioru odstąpienia od umowy najmu wystosowanego do spółki P., celem stwierdzenia skuteczności jego dostarczenia do adresata. W odpowiedzi R.K. dołączył ksero potwierdzenia nadania listu do inwestora oraz ksero potwierdzenia jego odbioru. Zdaniem Wojewody skuteczne doręczenie wypowiedzenia umowy najmu nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. inwestorowi skutkuje sytuacją, w której na dzień wydawania decyzji inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem jego oświadczenie opierało się na wskazaniu stosunku zobowiązaniowego wynikającego z tejże umowy. Brak tego prawa powoduje odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

4.3. Podkreślono również, że ciężar dowodu wykazania prawa spoczywa na inwestorze, który powinien przedstawić stosowny dokument, wykazujący jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie to R.K. dostarczył wszelkie dokumenty udowadniające, że inwestor to prawo utracił. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że inwestor nie wykazał swojego uprawnienia wymaganego przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem Starosta zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym też stanie faktycznym i prawnym Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji.

5. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu i wymogów formalnych P. spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] maja 2019 r. zarzucając im:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] maja 2019 r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w tych przepisach;

2) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest inwestycja;

3) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

5.1. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. Podkreślono, że organy obu instancji w niniejszej sprawie ograniczyły się do ustalenia, że skoro R.K. wystosował do inwestora oświadczenie o odstąpieniu od umowy, a przedmiotowe pismo zostało skarżącemu skutecznie doręczone, to wskutek złożonego oświadczenia skarżący utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy obu instancji nie zadały sobie trudu, by ustalić, czy w realiach niniejszej sprawy takie odstąpienie było prawnie dopuszczalne uchyliły się od analizy treści przedstawionego przez R.K. oświadczenia z dnia [...] lutego 2019 roku, która to treść, w kontekście materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, jest niezwykle istotna.

5.2. Skarżący dążąc do zabezpieczenia swych interesów, przy zawarciu umowy najmu z R.K., domagał się od R.K. przedstawienia oświadczenia właściciela nieruchomości, z którego wynikałaby zgoda na zawarcie umowy najmu ze spółką na cele związane z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej. Takie oświadczenie R.K. przedłożył. Z jego treści wynika, że P.K., będący właścicielem działki nr [...] w [...], oddał tę nieruchomość w najem R.K., oraz że w związku z tym wyraża zgodę na podnajem części nieruchomości dla spółki P. Spółka z o.o. w celu budowy/instalacji i eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej, wykorzystywanej w szczególności na cele związane z telefonią komórkową, na okres 10 lat. Co więcej, w treści oświadczenia zawarto klauzulę o treści: "w przypadku ewentualnego rozwiązania lub wygaśnięcia umowy najmu pomiędzy mną a Panem R.K. zobowiązuję się przejąć prawa i obowiązki Wynajmującego wynikające z umowy najmu zawartej przez Pana R.K. z P. Spółka z o.o.". Nawet jeśli R.K. utraciłby tytuł prawny do nieruchomości, to skarżącemu taki tytuł przysługiwałby w związku z przejęciem praw i obowiązków z umowy najmu przez P.K.

5.3. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do tego, czy skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy też takiego prawa nie posiada, winien był wystąpić o zajęcie stanowiska w tym przedmiocie bezpośrednio do właściciela nieruchomości, na której skarżący zamierza zrealizować wnioskowaną inwestycję. Nie czyniąc tego organ uchybił obowiązkowi pełnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.).

Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6. Kwestia sporna, bowiem inne nie są w sprawie wątpliwe, dotyczy interpretacji i zastosowania przepisu art. 32 ust. 4 pkt ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten, o czym pisze organ odwoławczy, został zmieniony nowelizacją tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Po zmianie wydanie pozwolenia na budowę nie jest już zależne od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, lecz od złożenia stosowanego oświadczenia w tym zakresie. Zmiana ta miała na celu zwolnienie organów architektoniczno-budowlanych od konieczności badania tego, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania gruntem.

Organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada zatem co do zasady, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.

Są jednak sytuacje, w których oświadczenie w świetle innych dowodów gromadzonych w sprawie budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem faktycznym lub stanem prawym. W odniesieniu do takich wątpliwości w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że oświadczenie inwestora organ może zakwestionować tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 507/11; 16 marca 2012 r., II OSK 8/11 i 15 marca 2018 r., II OSK 1321/16, CBOSA). Chodzi tu zatem o takie sytuacje, które są niewątpliwe bo nie rzeczą organów administracyjnych jest rozstrzygać o prawach rzeczowych lub obligacyjnych podlegających reżimowi prawa cywilnego i w razie sporu drodze przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., II OSK 507/11, CBOSA).

7. W niniejszej sprawie już na etapie poprzedniego postępowania odwoławczego pojawiły się wątpliwości co do prawa wskazanego przez inwestora w jego oświadczeniu. W ocenie organów, już po przeprowadzeniu ponownego postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego, prawo wskazane w oświadczeniu inwestorowi nie przysługuje. Wniosek taki organy wyprowadzają z czynności prawnej – odstąpienia przez R.K. od umowy najmu łączącej go z właścicielem nieruchomości P.K. (własność jest bezsporna i wynika ze stanu wieczystoksięgowego, nr [...]). To z kolei, według oceny organów oznacza, że dzień wydawania decyzji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.

Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych w szczególności umowy najmu (a ściślej rzecz biorąc podnajmu) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], dwóch pism R.K. z dnia [...] lutego 2019 r. i jednego z [...] lutego 2019 r. oraz oświadczenia P.K. dotyczącego umowy podnajmu nr [...] (pismo bez daty) nie wynika taka bezsporność, o jakiej mowa była w punkcie powyżej. Tylko bezsporność tego, że prawo do dysponowania nieruchomością nie przysługuje inwestorowi może stanowić przyczynę nieuznania mocy dowodowej złożonego przez inwestora oświadczenia.

Trafnie podnosi się w skardze, że skutek, na jaki powołuje się podnajmujący R.K. (będący najemcą nieruchomości na podstawie umowy łączącej go z właścicielem nieruchomości – P.K.) nie jest niewątpliwy. Skutek ten wywodzi organ jedynie z oświadczenia R.K., nie popartego innymi dowodami. Co jednak najistotniejsze organy pominęły treść oświadczenia złożonego przez właściciela nieruchomości P.K., który potwierdza to, że przedmiotowa nieruchomość została przez niego wynajęta R.K., dalej, że wyraża zgodę na jej podnajem dla inwestora na okres 10 lat, na warunkach ustalonych w umowie stron (czyli R.K. i inwestora) oraz co czyni sytuację jasną – składa oświadczenie, że w przypadku ewentualnego rozwiązania lub wygaśnięcia umowy najmu między właścicielem a najemcą – zobowiązuje się przejąć prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z umowy (pod)najmu zawartej przez R.K. z inwestorem - spółką P.

8. Stan wynikający z tych dokumentów (pod warunkiem ich prawdziwości) wskazuje jednoznacznie, że niezależnie od tego, czy doszło do wygaśnięcia (rozwiązania) umowy najmu między P.K. a R.K. - inwestor ma zachowane prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z umowy podnajmu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], bowiem prawo to jest skuteczne tak wobec podnajmującego, jak i właściciela, a to z powodu klauzuli zawartej w oświadczeniu P.K. przedstawionym przez inwestora.

Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, zgodnie zaś z regułą wskazaną w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., to organ ma obowiązek gromadzenia dowodów. Obowiązek ten obciąża organ tym bardziej w sytuacji, w której złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością jest objęte domniemaniem, o którym mowa była w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia. Organ powołując się na orzecznictwo, które właśnie wskazane domniemanie akcentuje czyni to bezrefleksyjnie. Istotą każdego domniemania w prawie (domniemania wzruszalnego, a te takim jest) jest bowiem to, że do jego obalenia potrzebne jest wykazanie jego nieprawdziwości dowodem przeciwnym. Jasne jest zatem to, że to organ, który podważa skutek wynikający z domniemania musi dowieść, że jest inaczej, a nie inwestor. Inwestor ma natomiast obowiązek współdziałania, czego nie należy mylić z ciężarem dowodu.

W sytuacji, w której nie da się stwierdzić, że inwestorowi nie przysługuje bezspornie prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością organ musi przyjąć skutek wynikający z domniemania, które płynie ze złożonego oświadczenia albo je jednoznacznie obalić. Możliwość taka ewentualnie zachodzi, ale wymaga to jednoznacznego wykazania przez organ czyli jego inicjatywy dowodowej. Podważenie skutku wynikającego ze złożonego przez inwestora oświadczenia wymagałoby zatem wykazania przez organy, że dokumenty takie jak umowa najmu oraz oświadczenie P.K. nie są prawdziwe, nie pochodzą od wskazanej w niej osoby lub też są obarczone innymi wadami prawnymi, w szczególności wadami oświadczenia woli.

Nadto organ powinien mieć wzgląd na zasady wynikające z art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. Pamiętać też powinien, że znowelizowana treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane potwierdza tezę, że nie jest rzeczą organów administracyjnych rozstrzyganie o sporach cywilnych, zaś ryzyko takiego sporu i jego wyniku dla ewentualnej inwestycji dotyczy tylko stron stosunków rzeczowych lub obligacyjnych (przede wszystkim inwestora), a nie administracji.

9. Wobec naruszenia przez organy przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – mających wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter wskazanych uchybień zachodziła również podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

W ponowionym postępowaniu organy będą związane wyrażoną wyżej oceną prawną i wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.