Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2249/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 470/13 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 470/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w całości i zmieniono decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia zasiłku stałego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa przyznał J. C. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 238,50 zł w miesiącu marcu 2009 r., a od kwietnia 2009 r. w wysokości 444 zł miesięcznie.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie zawiadomił J. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., w związku ze zmianą wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823).

W trakcie wywiadu środowiskowego J. C. oświadczył, iż zamieszkuje w Grodkowie, przy ul. K., nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z K. S.. Organ ustalił także, iż strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Ponadto pracownik organu uznał, iż K. S. jest członkiem rodziny strony, dlatego ustalono jej sytuację materialną. Organ wskazał, iż na dochód K. S. składa się: renta rodzinna w kwocie 696,22 zł, świadczenie rodzinne na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie 653 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 800 zł, stąd łączna kwota dochodów wynosi 2.149,22 zł, co w przeliczeniu na 5 osób (J. C., K. S. jej syn K. S. oraz córki A. i E. C., których ojcem jest J. C.) dało kwotę 429,84 zł. W toku dalszych czynności organ przeprowadził dowód z zeznań sąsiadów strony, którzy potwierdzili, że J. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S. i dziećmi.

W wyniku powyższych ustaleń Burmistrz Grodkowa, decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], zmienił swoją decyzję z [...] kwietnia 2009 r., w ten sposób, że w ust. 1 przyznał zasiłek stały dla osoby w rodzinie od 1 października 2012 r., na stałe dla J. C. w wysokości 30 zł miesięcznie, zaś w pozostałym zakresie pozostawił decyzję bez zmian.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium, wyjaśniając motywy uchylenia zaskarżonej decyzji wskazało, że organ nie ustalił w sposób bezsporny gdzie faktycznie zamieszkuje J. C., ponadto przedstawiona przez organ I instancji dokumentacja jest niewystarczająca do uznania, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z K. S. i dziećmi.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia oględzin mieszkania strony, jednak oględziny te nie doszły do skutku, gdyż strona nakazała, aby pracownice socjalne opuściły jego mieszkanie. Ponadto w dniu 24 kwietnia 2013 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodkowie wpłynęło oświadczenie K. S., że nigdy nie prowadziła i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z J. J., jak i wskazała, że wielokrotnie składała oświadczenia takiej treści, które powinny być w dokumentach będących w posiadaniu Ośrodka, podała też, że Kierownik Ośrodka raz uznaje, że prowadzi ona gospodarstwo domowe z J. J., natomiast innym razem, że jej gospodarstwo liczy 4 osoby, z pominięciem J. C.. Ten fakt potwierdziła przedłożoną decyzją o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z dnia 18 października 2012 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa zmienił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], przyznającą J. C. zasiłek stały, w ten sposób, że ust. 1 otrzymał brzmienie "Przyznać zasiłek stały dla osoby w rodzinie dla J. C. w wysokości 30 zł miesięcznie". Organ stwierdził, że – w jego ocenie – zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż J. C. razem z K. S., jej synem K. S. oraz A. i E. C., których ojcem jest strona, tworzą rodzinę i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem organu, o wspólnym gospodarowaniu świadczą takie okoliczności jak: wspólne zamieszkiwanie, wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym udział i wzajemna współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu oraz wspólne korzystanie z wyposażenia mieszkania, tj. lodówki, pralki, kuchenki gazowej, mebli, telefonu. Organ I instancji dodał, iż opisane sytuacje mają cechę stałości, gdyż taki stan rzeczy utrzymuje się nieprzerwanie przez wiele miesięcy. Podał, iż ustalone fakty dotyczące sytuacji strony dowodzą, iż zmianie uległa jej sytuacja osobista i dochodowa, która spowodowała wystąpienie przesłanek obligujących organ do zmiany wcześniejszej decyzji przyznającej zasiłek stały, w części dotyczącej jego wysokości. Stwierdził, że aktualnie dochód miesięczny rodziny strony wynosi 2.138,24 zł, a na jedną osobę przypada po 427,65 zł, obliczony zasiłek stały wynosi zaś 28,35 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C., zarzucając organowi błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o zmianie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego przyznanego J. C., ustalając wysokość zasiłku stałego w kwocie 50,70 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż od października 2012 r. strona na stałe zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. K. w Grodkowie, w którym zamieszkują również inne osoby, tj. K. S., syn K. S. – K. S., córki J. C. i K. S. – A. C. i E. C.. Wszelkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania ponosi K. S.. Z tego względu, zdaniem Kolegium, organ I instancji trafnie uznał, że J. C. pozostaje na utrzymaniu K. S., gdyż poza zasiłkiem stałym nie ma stałych własnych dochodów, które pokrywałyby wydatki związane z zaspakaJ.iem potrzeb życiowych. Wskazując na uniemożliwienie przeprowadzenia oględzin lokalu, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie przyjął prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego przez stronę z pozostałymi domownikami w oparciu o informacje pochodzące od osób, które w niniejszej sprawie przesłuchane zostały w charakterze świadków. Kolegium wskazało też, że dochodem rodziny są przede wszystkim dochody K. S. pobierane z tytułu: renty rodzinnej, która wynosiła 505,48 zł; świadczeń rodzinnych na dzieci wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, w łącznej kwocie 721 zł; świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 800 zł. Łączny dochód wszystkich członków rodziny w miesiącu wydawania decyzji wynosił 2.026,48 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie (5 osób) 405,30 zł. Wskazało to, że strona będąca osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, nadal spełniała warunki uprawniające ją do otrzymania zasiłku stałego, lecz zmianie uległa wysokość zasiłku stałego, która wynosiła 50,70 zł.

W skardze na powyższą decyzję J. C. wskazał, iż błędnie w sprawie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ustalono nie na poziomie 542 zł, a 50,70 zł. Decyzje obu instancji rażąco naruszyły art. 67 i 68 Konstytucji RP, jak również podważyły prawomocny wyrok zasądzający alimenty na dzieci, a nie na ich rodziców. Ponadto skarżący oświadczył, że nie prowadzi wraz z dziećmi i ich matką wspólnego gospodarstwa domowego.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: wbrew zarzutom skargi słuszne jest stanowisko organów, iż skarżący wraz z K. S., jej synem K. S. oraz córkami skarżącego oraz K. S. – A. C. i E. C., stanowią rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można przyjąć, że skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszelkie opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, korzystaniem z mediów, jak również związane z utrzymaniem dzieci, ponosi K. S., której dochody są w zasadzie jedynym źródłem utrzymania rodziny, bowiem skarżący, poza przyznanym zasiłkiem stałym, nie ma własnych dochodów. Trudno zatem, mając na uwadze zasady logiki i doświadczenia życiowego, nie zgodzić się z poglądem organu, że w tych warunkach, to dochód K. S., jest zasadniczym źródłem utrzymania zarówno dzieci, jak i skarżącego. Wobec powyższego, skoro skarżący mieszka na stałe z K. S. i trójką dzieci i nie ponosi podstawowych kosztów utrzymania mieszkania, wynajmu lokalu, opłat za media, energii, gazu, ani też nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz swoich dzieci Adrianny i Emilii C., to pozostaje na jej utrzymaniu, a więc razem z nią gospodaruje. Okoliczności świadczą ponadto o lekceważeniu przez skarżącego podejmowanych przez organ czynności zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Takie zachowanie świadczy o braku współdziałania, a postawa strony uniemożliwiła organowi faktyczną ocenę jej sytuacji życiowej. W takiej sytuacji organy słusznie podjęły się ustalenia prowadzenia wspólnego bądź odrębnego gospodarstwa domowego przez skarżącego z pozostałymi domownikami na podstawie informacji pochodzących od osób, które w niniejszej sprawie przesłuchane zostały w charakterze świadków. Łączny dochód wszystkich członków rodziny w miesiącu wydawania zaskarżonej decyzji wynosił 2.026,48 zł. Dochód ten w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie wynosił 405,30 zł, a zatem nie przekracza kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego na kwotę 456 zł. Oznaczało to, iż skarżący spełniał warunki uprawniające go do otrzymania zasiłku stałego, który wynosił 50,70 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym wszczętym niezgodnie z regulacją wyrażoną w art. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadka M.M., który zgodnie z ustaleniami organu I i II instancji był obecny w trakcie wizyty pracowników socjalnych, wobec czego istniała możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania osoby, którą w trakcie wywiadu środowiskowego spotkali pracownicy socjalni,

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., tj. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., tj. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, poprzez uznanie na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, że skarżący prowadzi wraz z K. S. i trójką dzieci: synem K. S. – K. S. oraz córkami K. S. i skarżącego – A. i E. C. wspólne gospodarstwo domowe, pomimo szczegółowych wyjaśnień skarżącego w kwestii jego samotnego gospodarowania oraz nie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M. M.;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyznanie zasiłku stałego w wysokości zaniżonej, podczas gdy z akt sprawy, przeprowadzonych dowodów i oceny sytuacji życiowej skarżącego wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe a zasiłek jest zaniżony,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 2 ust. 4 rozporządzenia z 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego i w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.

Przedmiotem sprawy było ustalenie wysokości zasiłku stałego, przyznanego J. C., w związku ze zmianą przepisów dot. wysokości kryterium dochodowego.

W trakcie postępowania o ustalenie wysokości zasiłku, w związku z wyżej wymienionymi okolicznościami, który J. C. otrzymywał jako osoba samotnie gospodarująca, okazało się, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zostało w sprawie wykazane, że J. C. nie jest osobą prowadzącą samotnie gospodarstwo domowe, ale osobą prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe.

Z akt sprawy wynika, że kwestia, iż J. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S., jej synem K. oraz wspólnymi dziećmi A. i E. C. został ustalona w sposób niebudzący wątpliwości. Organ I-szej instancji podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu majątkowego i rodzinnego J. C.. Zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe (zeznania świadków, oświadczenia pracowników socjalnych, wyliczenie dochodu), z którego wynika wspólność gospodarstwa domowego oraz ponoszenie wydatków na utrzymanie gospodarstwa przez K. S., ze środków pomocowych przez nią otrzymywanych.

Podjęte przez organ czynności pozwoliły na ustalenie dochodu rodziny, który wynosił, na dzień orzekania, 2026,48 zł. W przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie – 5 osób, dochód na osobę w rodzinie wyniósł 405,30 zł.

Artykuł 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek stały – dla osób spełniających przesłanki z ust. 1, a te J. C. spełnia – ustala się w wysokości, w przypadku osoby w rodzinie, różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W postępowaniu zostało ustalone, że dochód na osobę w rodzinie J. C. wynosił 405,20 zł, a kryterium dochodowe na osobę w rodzinie 456 zł. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ustaliło wysokość zasiłku stałego dla J. C. na kwotę 50,70 zł.

Należy stwierdzić także, że zmiana decyzji w sprawie zasiłku stałego ustalonego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. miała za podstawę art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim decyzję zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, a to było przyczyną wszczęcia postępowania o zmianie decyzji.

Zaskarżona zatem przez J. C. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zmieniająca decyzję Burmistrza Grodkowa w sprawie przyznanego mu zasiłku stałego, była zgodna z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i zasadnie skarga na nią została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalona.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.