Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 890/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2125/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. P. na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2125/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] grudnia 2016 r. nr [...], a w punkcie 2. zasadził od Wojewody na rzecz skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta W. (dalej: Starosta), działając na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. Poz. 1774 z późn. zm.; dalej: u.g.n.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] Ż., gmina B., stanowiącej własność B. P. (dalej: skarżąca), w celu realizacji inwestycji polegającej na przeprowadzeniu przez nieruchomość przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji O.-B. służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) w celu całodobowego wstępu, przechodu, przejazdu, swobodnego całodobowego dostępu do urządzeń w celu przeglądu, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz wymiany lub odbudowy, przebudowy, rozbudowy i dystrybucji energii elektrycznej wskazując, że powierzchnia ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynosi 254,77 m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 21 kwietnia 2016 r.

Pismem z 18 kwietnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem wypłatę odszkodowania równemu wartości poniesionej szkody, powiększonej o kwotę równą zmniejszeniu wartości nieruchomości w związku z wydaniem ww. decyzji dotyczącej ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości gruntowej.

Wobec powyższego Starosta wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia wartości poniesionej przez skarżącą szkody z powyższego tytułu i zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. Opinia została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. K. w dniu 12 września 2016 r. i określała wartość rynkową części nieruchomości skarżącej objętej ww. decyzją w przedmiocie ograniczenia sposobu z niej korzystania. Starosta oparł się o poczynione przez rzeczoznawcę wyliczenia i decyzją z [...] grudnia 2016 r. orzekł o wypłacie na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 5 600,00 zł z powyższego tytułu (pkt 1), a w pkt. 2 zobowiązał spółkę P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. (dalej: Spółka) do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku rozpoznania odwołania Spółki od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie przed organem I instancji w niniejszej sprawie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie może być ustalone dopiero po zakończeniu inwestycji. Dopiero wówczas bowiem będzie możliwe określenie wartości poniesionych szkód na nieruchomości. Warunkiem dopuszczalności ustalenia odszkodowania jest powstanie szkody wskutek zajęcia nieruchomości. Przed zakończeniem inwestycji nie jest możliwe określenie szkód np. w postaci utraconych pożytków z nieruchomości w trakcie budowy, zniszczenia ogrodzenia czy wycięcia drzew wskutek zajęcia nieruchomości. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Starosta przedwcześnie orzekł o wypłacie odszkodowania z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz wpis tego ograniczenia do księgi wieczystej zmniejszył wartość przedmiotowej nieruchomości, zmienił warunki korzystania z nieruchomości, zmienił jej przydatność użytkową, trwale ograniczył sposób korzystania oraz wywołał negatywne skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania konserwacji, napraw i usuwaniem awarii. Wobec powyższego skarżąca uznała, że Starosta zasadnie wydał, powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odrębną decyzję o odszkodowaniu nakazującą jego wypłatę. Skarżąca nie kwestionowała kwoty ustalonego odszkodowania, natomiast Wojewoda nie uwzględnił faktu, że od dnia dokonania wpisu o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości do księgi wieczystej wartość przedmiotowej nieruchomości zmalała i de facto ograniczyła konstytucyjne prawo do własności, bez wypłacenia z powyższego tytułu żadnego odszkodowania, obiecując jego wypłatę, a wcześniej jego ustalenie, w bliżej nieokreślonej przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku Wojewody skarżąca ma rację, że fakt dokonania wpisu do księgi wieczystej o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie może stanowić zdarzenie, które powoduje utratę wartości takiej nieruchomości. Ponieważ stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie, choć zdaniem Sądu, zakres opinii zleconej przez organ nie był adekwatny dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej organ winien w tym trybie ustalić, czy w istocie nastąpiła utrata wartości nieruchomości skarżącej z tytułu dokonania ww. wpisu do księgi wieczystej. Jeśli organ stwierdzi wystąpienie takiej szkody, wówczas wyda stosowne w tym względzie rozstrzygnięcie, traktując je jako część należnego skarżącej odszkodowania. Chyba, że do czasu rozpoznania przedmiotowego wniosku przez Starostę, stan faktyczny sprawy ulegnie zmianie chociażby przez rozpoczęcie prac na gruncie podjętych przez inwestora – Spółkę, zgodnie z decyzją Wojewody. Wówczas niezbędne będzie także ustalenie wystąpienia ewentualnych szkód wywołanych tymi pracami.

Sąd I instancji wskazał, że Starosta wadliwie określił przedmiot operatu szacunkowego zlecając rzeczoznawcy majątkowemu (opinia z września 2016 r.) sporządzenie wyceny wartości rynkowej zajętej pod inwestycję części ww. nieruchomości. Biegły w istocie powinien był, zgodnie z powołaną regulacją prawną, sporządzić opinię w zakresie realnie poniesionej przez skarżącą szkody spowodowanej działaniami inwestora – Spółki, która jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na brak jakichkolwiek działań na gruncie związanych z przedmiotowym ograniczeniem, nie wystąpiła. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, rację ma Wojewoda, że żądanie ustalania odszkodowania za tak pojętą szkodę było przedwczesne. Przy czym nie jest wykluczone, że nawet w przypadku prowadzenia powyższych prac na nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność skarżącej, skarżąca żadnej szkody nie dozna. W pierwszej bowiem kolejności zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac. Zatem, ponownie rozpoznając wniosek skarżącej w przedmiocie ustalenia i przyznania jej odszkodowania z powyższego tytułu, organ I instancji winien jest uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 1 i 1a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przez uznanie, pomimo wynikającej z naruszonych przepisów zasady jednorazowości odszkodowania, że dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji, tj. uprzednie rozstrzygnięcie o odszkodowaniu z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, co zdaniem Sądu I instancji może nastąpić przed wykonaniem prac, a następnie w oddzielnej decyzji rozstrzygnięcie o odszkodowaniu z tytułu szkód powstałych na nieruchomości związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi, co w konsekwencji doprowadziłoby do naruszenia zasady res iudicato wynikającej z art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 7 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie) przez błędną rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że katalog zdarzeń wywołujących szkodę związaną z założeniem i korzystaniem z urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej obejmuje również wpis decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości do księgi wieczystej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jak wynika z art. 132 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do wyrównania szkody z tytułu wywłaszczenia nieruchomości lub ograniczenia sposobu korzystania z niej na podstawie u.g.n. obowiązuje zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania i odszkodowanie to winno obejmować całość szkód. Potwierdzenie powyższego znaleźć można m.in. w wyroku NSA z 11 października 2017 r., I OSK 3233/15. Co istotne w powołanym wyroku NSA uznał ponadto, że "W odniesieniu do sytuacji określonej w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (a wcześniej w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oznacza to w szczególności, że roszczenie o odszkodowanie powstaje z chwilą założenia (przeprowadzenia) na nieruchomości urządzeń przesyłowych i od razu obejmuje całość wynikłych stąd szkód, w tym związanych z ewentualnym zmniejszeniem się wartości nieruchomości". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości wydawania kilku odrębnych decyzji o odszkodowaniu dotyczących tej samej nieruchomości i tego samego zdarzenia wywołującego obowiązek naprawienia szkody, tj. wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Powyższe potwierdza ponadto brzmienie przepisów art. 132 ust. 1a i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., w których ustawodawca posłużył się liczbą pojedynczą w odniesieniu do decyzji ustalającej odszkodowanie. W obu przywołanych przepisach wskazano bowiem, że organ wydaje "decyzję" a nie "decyzje", co sugerowałoby możliwość wydania kilku decyzji orzekających o wysokości odszkodowania. Ponadto, w przypadku gdyby organ I instancji kierując się wskazówkami zawartymi w zaskarżonym wyroku wydał decyzję orzekającą jedynie o odszkodowaniu z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, a następnie decyzja ta stałaby się ostateczna, to właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony możliwości uzyskania odszkodowania odpowiadającego wartości innych poniesionych szkód, np. szkód związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi. Skoro bowiem kwestia ustalenia wysokości odszkodowania będącego następstwem wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta, to organ nie miałby podstaw, aby ponownie zajmować się tą samą sprawą. Art. 16 k.p.a. ustanawia bowiem ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej pełni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje zatem, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności (vide: wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 1484/15). Kwestia wydawania kolejnych decyzji w sytuacji, gdy w przeszłości wydane zostało już rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesytu energii elektrycznej wielokrotnie była przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., I OSK 29/18 i z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2940/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 19 stycznia 2016 r., II SA/Rz 699/15). Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości wydania decyzji, której podstawę stanowi art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. przed wykonaniem prac, do których upoważnia decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia powołanych przepisów wynika wręcz coś dokładnie odwrotnego. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Co za tym idzie przepis ten zobowiązuje osobę lub jednostkę organizacyjną występującą o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast dopiero gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. i wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, przy czym odszkodowanie to powiększa się o kwotę o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości, o ile faktycznie takie zmniejszenie miało miejsce.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że w zakresie szkody, o której mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. polegającej na zmniejszeniu wartości nieruchomości mieści się naprawa uszczerbku majątkowego związanego z wpisem ograniczenia wynikającego z wydanej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości do jej księgi wieczystej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie arf. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Co więcej, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. w celu ustalenia wysokości odszkodowania organ zobowiązany jest do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zasady sporządzania tej opinii określone zostały w rozporządzeniu. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości; zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Wymienione wyżej czynniki "(...) stanowią katalog zamknięty składników wynagrodzenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie zakresu odszkodowania, którego sposób ustalenia został szczegółowo określony w przepisach ustawy i Rozporządzenia w sprawie wyceny." (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., II SA/Po 748/16, podtrzymany wyrokiem NSA z 30 listopada 2018 r., I OSK 300/17). Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że uwzględnienie w odszkodowaniu ustalanym na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. szkody, która miałaby powstać wskutek wpisu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w księdze wieczystej, nie można uznać za działanie prawidłowe. Z tego względu, nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji nakazując Staroście ponowne przeprowadzenie postępowania i zlecenie wysokość takiej szkody, z całą pewnością naruszył przepisy materialnego.

Pismem z 27 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie i wskazała, że w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji.

Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie oraz Wojewoda wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wyraziła zgodę na przeprowadzenie rozprawy zdalnej podając swój adres elektroniczny na platformie ePUAP.

Zarządzaniem z 17 marca 2022 r. poinformowano skarżącą kasacyjnie oraz Wojewodę, że skarżąca oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W związku z powyższym zwrócono się do ww. o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że nie posiada możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z 4 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty są uzasadnione.

Nie jest trafny argument odnoszący się do naruszenia art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n. Przepis ten odnosi się do sposobu zapłaty orzeczonego odszkodowania, dotyczy zatem wykonania obowiązku jego zapłaty. Zgodnie z tą regulacją, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w określonych terminach, co oznacza, że nie może zostać rozłożona na raty czy być płacona osobie uprawnionej do odszkodowania w transzach, wyjątek w tym zakresie, nakierowany na ochronę właścicieli nieruchomości wywłaszczanych, zawiera art. 132 ust. 1b u.g.n., inny sposób zapłaty może też zostać ustalony za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania (art. 132 ust. 4 u.g.n.). Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku zasada jednorazowej wypłaty odszkodowania może doznawać modyfikacji. Z przepisów tych nie można zatem wywieść wniosku, że nie jest dopuszczalne wydanie w sprawie odszkodowania dwóch odrębnych decyzji, albowiem tej kwestii przepis ten w ogóle nie dotyczy. Jeżeli zachodzą podstawy do wydania decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., organ może taką decyzję wydać. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kodeks postępowania administracyjnego nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 104 i cytowana tam lit.).

Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. określa dwie podstawy odszkodowania: szkodę wywołaną zdarzeniami, o jakich mowa w art. 124-126 i zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. Ta regulacja nie stoi na przeszkodzie do uznania, że w przypadku odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. może dojść w uzasadnionych sytuacjach do odrębnego orzekania o każdej z podstaw, a wydanie decyzji częściowej nie jest modelowo wykluczone. Wydanie decyzji częściowych nie stanowi przy tym niewątpliwie naruszenia zasady z art. 16 § 1 k.p.a., nie jest bowiem orzekaniem o tej samej kwestii, uprzednio już rozstrzygniętej.

Zasadny, a w konsekwencji skuteczny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 7 u.g.n. przez przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji orzekającej o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości przed zaistnieniem zdarzeń, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie, jakkolwiek została wydana decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zezwalająca Spółce na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów linii energetycznej i jej funkcjonowanie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jednak w czasie orzekania o odszkodowaniu inwestycja ta nie była realizowana i nie doszło do żadnych robót na działce związanych z przeprowadzeniem linii. Ta okoliczność faktyczna ma istotne znaczenie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, dalej: u.p.z.p.). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem.

Natomiast przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód.

Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.

Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotycząc ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia w sprawie RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021, poz. 555) w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tym kontekście w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko przyjęte w skardze kasacyjnej, że przepis art. 124 ust. 7 u.g.n. nie stanowi źródła obowiązku odszkodowawczego. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że katalog zdarzeń wywołujących szkodę wymienionych w art. 120 i 124-126 u.g.n. obejmuje również przewidziany w art. 124 ust. 7 u.g.n. wpis decyzji do księgi wieczystej. Na podstawie tego przepisu dochodzi do ujawnienia w księdze wieczystej, na podstawie decyzji, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody. Decyzja taka, jak zasadnie się przyjmuje, jest dla inwestora źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także cele związane z utrzymaniem założonych ciągów, linii i urządzeń. Decyzja taka może być wydana tylko przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, nie jest możliwe jej wydanie względem inwestycji już zrealizowanych. Z tego względu należy uznać, że roszczenia związane z wpływem planowanej inwestycji na wartość nieruchomości mogą być realizowane we wskazany powyżej sposób, w zakresie określonym w przepisach u.p.z.p. Dopiero po jej realizacji otwiera się natomiast droga do dochodzenia w trybie administracyjnych roszczeń odszkodowawczych określonych w art. 128 ust. 4 u.g.n., w tym roszczenia z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając przypadek za szczególnie uzasadniony, albowiem nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się skuteczne.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.