Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 663/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku F. W. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z dwóch segmentów nadziemnych połączonych podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb J. położonej przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że złożony wniosek pierwotnie obejmował budowę maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych składających się z maksymalnie dwóch segmentów połączonych podziemną halą garażową. Jeden z segmentów przewidziano w odległości 6 m od frontowej granicy działki z ul. [...] na głębokości 27 m. Drugi położony stycznie w odległości od 27 m na głębokości ok. 30 m w odległości 6 m od granicy działki z drogą publiczną - ul. [...]. Od strony ul. [...] zaplanowano maksymalnie 7 kondygnacji nadziemnych i wysokość w najwyższym punkcie dachu do 23 m na głębokości 14 m. Dalej w kierunku ul. [...] zaplanowano obniżenie wysokości do 19,90 m (na głębokości 14,5 m), następne obniżenie do 16,80 m (na głębokości 14,65 m) i do 13,70 m od strony ul. [...] (na głębokości 14 m). Oba segmenty z dachami płaskimi. Szerokość elewacji frontowej nie miała przekroczyć 14 m. Powierzchnię zabudowy określono na 800 m2, co stanowi 43,4% powierzchni terenu objętego wnioskiem. W budynku przewidziano realizację 100 lokali mieszkalnych. Powierzchnię użytkową garaży/parkingu wraz z infrastrukturą inwestor określił na maksymalnie 2700 m2. W budynku dwie kondygnacje podziemne. Wjazd na posesję zaplanowano z ul. [...] i [...]. Dla takiego zakresu podjęto postępowanie. Jednakże, wobec rozbieżności między treścią wniosku a treścią możliwego rozstrzygnięcia, w dniu 8 września 2021 r. inwestor wystąpił z wnioskiem w zakresie zmiany nazwy inwestycji oraz o usunięcie rozbieżności i przyjęcie nowych parametrów, w tym ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem i wjazdem od strony ul. [...] na zasadzie prawoskrętu, natomiast pismem z dnia 10 listopada 2021 r. inwestor dokonał korekty wniosku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 81 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu ustalonej od strony ul. [...] (3 x 36,5 m), skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości położone przy: ul. [...] [...], [...], [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; ul. [...] [...], [...], [...]; ul. [...] [...], [...]; ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; ul. [...] [...], [...], [...], [...]. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 81 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

W obszarze objętym analizą, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej (m.in. ul. [...] [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...]. Uzupełnienie funkcji stanowią obiekty gospodarcze, garażowe oraz usługowe sytuowane w głębi posesji. Budynki usługowe (m.in. handel, biura) znajdują się przy ul. [...], [...], [...], [...], ul. [...], [...], [...], ul. [...] [...], [...]. Po północnej stronie ul. [...] zabudowa znajduje się w odległości 4 m od frontowych granic działek z drogą publiczną (pod numerem [...], [...], w odległości 7 m od granicy działki (pod nr [...]), 25 m od granicy działki (pod nr [...]). Po południowej stronie ul. [...] zabudowa mieści się w odległości 5 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Przy ul. [...] (północna strona) zabudowa sytuowana jest 4 m, 7 m, 8 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Przy ul. [...] budynki są usytuowane w odległości 4 m, 5 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. Przy ul. [...] zabudowa położona jest w odległości 1 m, 5 m i 12 m od frontowych granic działek. Poszczególne działki w terenie analizowanym zabudowane są w przedziale od 11% (ul. [...] [...]) do 55% (ul. [...] [...], a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 30% powierzchni działek. Wysokość zabudowy znajdującej się w terenie analizowanym jest zróżnicowana. Budynki położone wzdłuż ul. [...] mają od I do VIII kondygnacji nadziemnych. Zabudowa willowa położona przy ul. [...] i ul. [...] ma maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne i poddasza użytkowe. Budynki przy ul. [...] mają od I do II kondygnacji nadziemnych. Zabudowa przy ul. [...] ma od I do X kondygnacji nadziemnych. Dachami płaskimi przekryte są budynki przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...] [...], [...], [...] ul. [...] [...], [...], ul. [...] [...], [...], [...], [...]. Dachami skośnymi wielospadowymi lub dwuspadowymi o spadku połaci dachowej ok. 30-40° przekryte są budynki przy ul. [...] [...], [...], ul. [...] [...], ul. [...] [...], [...], [...]. Przy takich uwarunkowaniach przestrzennych rozstrzygnięto w sprawie.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną wielorodzinną oraz jednorodzinną położoną w rejonie ul. [...] i ul. [...], a w szczególności działki ewid. nr [...], [...] z czterokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...], [...], [...] oraz działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] z dwukondygnacyjną zabudową jednorodzinną położoną przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...].

Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Nowa zabudowa od strony ul. [...] zostanie usytuowana na linii budynków położonych przy ul. [...] [...], [...]. Od strony ul. [...], z uwagi na brak zabudowy po południowej stronie, nowa zabudowa zostanie usytuowana na takich samych zasadach, jak budynki po przeciwnej stronie ulicy, tj. 8 m od granicy terenu. Wartość wskaźnika zabudowy działki kontynuuje wartość średnią z terenu. Szerokości elewacji frontowych każdego z segmentów nie przekraczają wartości średniej z terenu. Wysokością elewacji frontowej budynek od strony ul. [...] przewyższy sąsiednią wolnostojącą zabudowę willową, natomiast nawiąże do czterokondygnacyjnych budynków położonych po drugiej stronie ulicy. Od strony ul. [...] budynek będzie dwukondygnacyjną częścią nawiązywał do budynków jednorodzinnych położonych po północnej części ulicy. Trzecia wycofana kondygnacja o 3 m względem linii zabudowy, nie będzie widoczna z perspektywy drogi publicznej. Dachem płaskim budynek nawiąże do najbliższego sąsiedztwa.

Odnosząc się do ustalenia linii zabudowy wskazano, że najbliżej położone względem inwestycji budynki położone są w odległości 7 m (budynek przy ul. [...] [...]) oraz w odległości 25 m (budynek przy ul. [...] [...]), co wyklucza możliwość ustalenia linii zabudowy na zasadach zgodnych z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalana wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania także § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponieważ najbliższe budynki tworzą uskok (18 m), zastosowanie ma przepis § 4 ust. 3 R.w.n.z. Zgodnie z tym przepisem, nowy budynek winien znaleźć się w większej odległości od pasa drogowego. Jednakże teren objęty wnioskiem jak również pozostałe działki przy ul. [...] [...] i [...], charakteryzują się tą samą głębokością działki, zaś działka przy ul. [...] [...] z budynkiem położonym dalej od pasa drogowego jest dwa razy płytsza. Dlatego uznano, że lokalizacja nowego budynku (segmentu) powinna nawiązywać do zabudowy położonej przy ul. [...] [...], [...], znajdującej się w odległości 6 m od granic działek z drogą publiczną. Stąd uznano, że dla zachowania porządku urbanistycznego jak najbardziej pożądane jest nawiązanie do zabudowy najbliższej, przeważającej na danym terenie.

W zakresie wysokości nowej zabudowy wskazano, że ponieważ wysokości elewacji frontowych budynków od strony ul. [...] na działkach sąsiednich tworzą uskok, wysokość nowego budynku standardowo ustalana powinna być zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zwrócono jednak uwagę, że w efekcie mogłaby powstać zabudowa o formie pośredniej i wysokości elewacji frontowej ok. 7,85 m (średnia wartość z wysokości 6,7 m i 9 m), czyli takiej jaka w ogóle nie występuje w najbliższym sąsiedztwie. Skoro już na wstępie potwierdzono predyspozycje terenu inwestycji do lokalizacji na nim zabudowy wielorodzinnej, uznano za uprawnione realizację budynku o czterech kondygnacjach i wysokości 13,5 m przy dachu płaskim. Budynek w najwyższym punkcie dachu jedynie nieznacznie, bo o ok. 1-2 m przewyższy sąsiednią zabudowę z dachami skośnymi pod numerem [...], oraz nie przewyższy wysokości kalenicy budynku przy ul. [...] [...]. Co istotne, od poziomu 10,5 m ostatnią kondygnację wycofano względem elewacji fontowej budynku, co sprawi że w odbiorze budynek nie będzie tak monolityczny. Podkreślono, że zabudowa czterokondygnacyjna o podobnej wysokości znajduje się wzdłuż ul. [...], vis a vis inwestycji, pod numerami [...], [...], [...], [...]. Od strony ul. [...] nową zabudowę projektuje się po południowej stronie ulicy, w miejscu gdzie nie występuje zabudowa. Za to po przeciwnej stronie ulicy występują budynki jednorodzinne o dwóch kondygnacjach i wysokości 7-7,5 m. Stąd dla nowego segmentu od strony tej ulicy, ustalono trzy kondygnacje, przy czym od poziomu 7 m ostatnia kondygnacja będzie mocno wycofana w stosunku do elewacji frontowej budynku, bo o 3 m. Pozwoli to na zachowanie linii gzymsu (wysokości elewacji frontowych) budynków jednorodzinnych, a ostatnia kondygnacja będzie jedynie w niewielkim stopniu widoczna z poziomu ulicy. Uznano takie rozwiązanie za w pełni uprawnione przestrzennie. Z jednej strony zaakcentowana zostanie wysokość zabudowy jednorodzinnej, z drugiej zaś dopuszczona trzecia, wycofana kondygnacja pozwoli wykorzystać w pełni potencjał działki w zestawieniu z zabudową jednorodzinną.

W odwołaniu z dnia 21 lutego 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] C. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także dopuszczenie dowodów wskazanych w odwołaniu i do niego załączonych.

Zdaniem odwołującej błędnie ustalono szerokość frontu działki, podając ją na 36,5 metra. Trzykrotność tej wartości nie wynosi 81 metrów. Nadto bezzasadnie zaniżono rozmiar obszaru analizowanego do minimalnego rozmiaru przewidzianego przepisami prawa (trzykrotność frontu działki). Względy ładu przestrzennego i oceny sąsiedztwa działki nr [...] położonej przy ul. [...] nr [...] mającego charakter szerokiej arterii komunikacyjnej z okazałym zespołem zabudowy wielomieszkaniowej po południowej stronie, a także niewielki rozmiar wyznaczonego obszaru analizowanego (obejmującego zaledwie 24 nieruchomości, co na zabudowę w mieście jest wartością nieznaczną) przemawiały za uwzględnieniem w obszarze analizowanym całości zabudowy wielomieszkaniowej w sąsiedztwie, tj. na odcinku ul. [...] od ul. [...] do pl. [...] - mającej charakter wyraźnego wyodrębnionego zespołu.

Analiza stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zawiera w ogóle numerów działek ewidencyjnych, które były jej przedmiotem, co uniemożliwia jej weryfikację. Nie przeprowadzono również analizy wszystkich wymaganych przez prawo wskaźników w obszarze analizowanym, rezygnując m.in. z podania wysokości wszystkich występujących w nim budynków oraz nie podając kąta nachylenia dachu. Stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji analiza zawiera również błędy jeśli chodzi o ustalenie poszczególnych wskaźników. Przykładowo, zaniżono szerokość elewacji frontowej dla działki przy ul. [...] [...], która powinna wynosić 21 m, a nie 19,4 m.

Dalej odwołująca podniosła, że na objętej wnioskiem działce nr [...] znajduje się zabudowa o powierzchni 523 m2, co przy powierzchni działki 1751 m2 daje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 30 %. Główny wjazd na działkę nr [...] i elewacja frontowa budynku znajdują się od ul. [...] (adres: ul. [...] [...]/[...]). Działka nr [...] należy do sąsiedztwa i zespołu nieruchomości przy ul. [...]. Obecny budynek na działce [...] posiada 5 kondygnacji naziemnych, dach płaski oraz wysokość do gzymsu ok. 16 metrów, a także szerokość elewacji frontowej 18,4 metra. Te uwarunkowania całkowicie pominięto w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy dotyczą wartości znacznie niższych niż aktualna zabudowa, zatem mniej korzystnych dla każdoczesnego inwestora niż istniejąca obecnie zabudowa, tak w zakresie wysokości, którą proponuje się na 7-13,5 m, tj. rażąco zaniżoną do obecnej wysokości 16 m (przewidując bezzasadnie dodatkowe obniżenie zabudowy od ul. [...] i od ul. [...]), jak i szerokości elewacji frontowej, którą przewiduje się na 14 metrów, tj. aż o 24 % mniej niż aktualna szerokość (18,4 m) oraz o 32,7 % mniej niż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W sposób niezasadny organ odwołuje się przy tym do zabudowy ul. [...], z którą nieruchomość przy ul. [...] [...]/[...] nie jest w ogóle związana, należąc do zespołu zabudowy przy ul. [...], gdzie znajduje się wejście i wjazd na nieruchomość. Tymczasem aktualna zabudowa nieruchomości przy ul. [...] [...]/[...], gdzie znajduje się front działki, w ogóle nie nawiązuje do zabudowy ul. [...].

Dalej odwołująca zarzuciła, że linia zabudowy została wycofania w sposób niezasadny w sytuacji, w której dla działek sąsiednich, do których organ odwołuje się w uzasadnieniu (ul. [...] [...] i [...] - s. [...] decyzji), linia istniejącej zabudowy znajduje się w odległości 4 metrów od granicy działek, co potwierdza załącznik nr 3 do projektu zaskarżonej decyzji.

Następnie wskazano, że szerokość zabudowy ustalono w sposób zaniżony tak do średniego wskaźnika (wg znajdującej się w aktach analizy: 20,8 m, w zaskarżonej decyzji o 32,7 % mniej, tj. 14 m, co oznacza znaczne przekroczenie 20 % progu tolerancji), jak i do aktualnej szerokości elewacji frontowej zabudowy na działce nr [...] (18,4 m), ustalając ją na poziomie niższym niż najmniejsza wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (15 m) oraz 4,5-krotnie niższym niż maksimum w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (budynek przy ul. [...] [...]-[...] w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy postępowanie). W sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiąga wartości powierzchni zabudowy nawet 54 % ([...] [...]-[...]) i 47 % ([...] [...]. Całkowicie niezasadne jest również dodatkowe ograniczenie powierzchni zabudowy jeśli chodzi o poszczególne jej "segmenty" do 275 m2 - jest to wskaźnik zbliżony do minimum w zakresie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w obszarze analizowanym, która osiąga nawet powierzchnię do 772 m2 (budynek przy ul. [...] [...]-[...]) oraz znacznie mniejszy niż aktualna powierzchnia zabudowy na działce nr [...] (523 m2).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 81 m od granic terenu objętego wnioskiem. W treści uzasadnienia decyzji oraz treści analizy urbanistycznej błędnie podano, że promień ten wynosi 81 m, co stanowi trzykrotną szerokość frontowej granicy terenu, która wynosi 3 x 36,5 m. Tym samym błędnie podano, że szerokość frontowej granicy terenu wynosi 36,5 m, podczas gdy wynosi ona 27 m. Błąd ten nie miał jednak żadnego znaczenia dla sprawy. Prawidłowa szerokość frontu działki została zaznaczona na załączniku graficznym analizy i prawidłowo została przyjęta do dalszych obliczeń. Trzykrotna szerokość frontu działki (3 x 27m) daje bowiem finalnie wartość 81 m, i taką też wartość organ przyjął do wyznaczenia obszaru analizy. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizy był prawidłowy. Obszar ten został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w sprawie nie zaistniały wyjątkowe (uzasadnione) podstawy do poszerzenia tego obszaru.

Jednakże, z akt sprawy wynika, że analiza została wykonana w sposób nieprawidłowy.

Obowiązująca linia zabudowy dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem została ustalona w odległości 6 m od strony ul. [...] oraz 8 m od strony ul. [...]. Zdaniem Kolegium ten parametr został ustalony w oparciu o błędne założenie, że budynki usytuowane przy ul. [...] [...] i [...] usytuowana są w odległości 6 m od granic działek z drogą publiczną. Tymczasem z tabeli znajdującej się w analizie urbanistycznej wynika, że linia zabudowy na tych nieruchomościach jest usytuowania w odległości 4 m. Tym samym organ dokonał ustalenia parametru "linia zabudowy" w oparciu o błędne dane. Nadto należy również zauważyć, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 18 czerwca 2021 r., znak [...] wskazał, że wszystkie projektowane budynki, w tym ich kondygnacje podziemne i planowane nadwieszenia, muszą spełniać wymagania art. 43 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości min. 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej jaką jest ul. [...] oraz min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej jaką jest ul. [...]. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika, z jakiego względu organ postanowił odstąpić od wskazań zawartych w piśmie Zarządu Dróg Miejskich dotyczących zachowania stosownej odległości planowanej inwestycji od drogi powiatowej.

Dalej, w obszarze analizy szerokość elewacji frontowej mieści się w przedziale od ok. 8 m do ok. 70 m (średnio 20,8 m). Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 R.w.n.z., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym samym dopuszczalne byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 16,64 m do 24,96 m. Decyzja organu I instancji dopuszcza ustalenie tego parametru dla każdego z segmentów na maks. 14 m. Oznacza to, że ustalenie tego parametru musiało nastąpić na zasadach szczególnych, tj. zgodnie z treścią § 6 ust. 2 R.w.n.z. Należy jednak zauważyć, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji, czy też przeprowadzonej analizy nie wynika z jakich względów odstąpiono od podstawowej reguły wyznaczania tego parametru. W uzasadnieniu decyzji na jej stronie [...] podano jedynie, że szerokość elewacji frontowych każdego z segmentów nie przekracza wartości średniej z terenu. Powyższe uzasadnienie, w ocenie organu II instancji, jest niewystarczające. Nadto w części tekstowej wyników analizy, stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji podano, że istnieje możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 R.w.n.z.

Organ odwoławczy zauważył także, że z § 7 ust. 2 R.w.n.z. wynika, iż w przypadku gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym, nie zaś jak podano w uzasadnieniu decyzji - średnią wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Niezasadne było zatem odnoszenie się do średniej z wartości 6,7 m i 9 m, czyli wartości nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Tym samym analizę tego wskaźnika oparto na błędnych podstawach. Za nieprawidłowe należy również uznać odstąpienie od ustalenia tego parametru dla wszystkich nieruchomości zabudowanych występujących w wyznaczonym obszarze analizy. Z tabeli zamieszczonej w części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że jej autor odstąpił od wyznaczania tego parametru dla części nieruchomości. Tym samym niemożliwe było dokonanie analizy pod kątem możliwości wyznaczenia tego parametru w oparciu o treść § 7 ust. 3 R.w.n.z.

W ocenie Kolegium określenie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 lutego 2022 r. parametrów nowej zabudowy w sposób niejednoznaczny, tj. poprzez ograniczenie się jedynie do określenia wartości maksymalnych (górnych granic) lub minimalnych należy uznać za nieprawidłowe. W rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od tej, która znajduje się w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium wyżej opisane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, prowadząc organ I instancji do co najmniej przedwczesnego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy. W sprawie doszło więc do naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wobec tego w sprawie musi znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie analizy nie miałoby charakteru uzupełnienia postępowania. Organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie (art. 7 i 77 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu, że w przeprowadzonej analizie pominięto już istniejącą zabudowę występującą na działce nr [...], tj. działce objętej planowaną inwestycją, Kolegium wskazało, że działanie organu I instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Zabudowa występująca na terenie objętym planowaną inwestycją nie podlega bowiem badaniu pod kątem występujących w obszarze analizy parametrów. Z treści § 3 ust. 1 R.w.n.z. wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Tak więc istniejące na działce nr [...] zabudowania nie mogły zostać przyjęte do analizy. W tym więc zakresie zarzut odwołującego się należy uznać za bezpodstawny.

W sprzeciwie z dnia 12 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] C. sp. z.o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, 8 § 1, 11 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 2a K.p.a., art. 138 § 2 i § 2a K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z., a także art. 138 § 2 i § 2a K.p.a. w zw. z art. 61 ust. i pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że skoro – jak podkreślił sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość, to wbrew stanowisku i wytycznym wyrażonym w zaskarżonej decyzji obszar analizowany należy w okolicznościach sprawy wyznaczyć w granicach szerszych niż minimalne.

Dalej skarżąca wskazała, że organ odwoławczy dokonał ustaleń stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji i zawartych w niej wytycznych dla organu I instancji w oparciu o błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 R.w.n.z. polegającą na przyjęciu, że działka inwestycyjna objęta wnioskiem o wydanie decyzji nie wchodzi w obręb obszaru analizowanego.

W kontekście powyższego skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania, lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie. Naruszenie art. 138 § 2a K.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy - uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniajcie - wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2022 r., nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21- wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom sprzeciwu organ odwoławczy nie wydał decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W kontekście powyższego zauważenia wymaga, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy, co wyklucza uznanie jej za dowód w sprawie. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, że z § 7 ust. 2 R.w.n.z. wynika, iż w przypadku gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym, nie zaś średnią wysokość budynków bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Za nieprawidłowe uznano więc odstąpienie od ustalenia tego parametru dla wszystkich nieruchomości zabudowanych występujących w wyznaczonym obszarze analizy.

Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest w tym zakresie prawidłowe i znajduje potwierdzenie w treści znajdującej się w aktach sprawy analizy. Sporządzający tę analizę urbanista wskazał, że "ponieważ obszar analizowany zajmuje 3,7 ha powierzchni, a inwestycję przewidziano na terenie znajdującym się pomiędzy ul. [...] i ul. [...], osoba sporządzająca analizę urbanistyczną uznała, że szczegółowe wykazywanie wysokości w metrach wszystkich budynków znajdujących się w badanym terenie, nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie". W zawartej w pkt V ppkt 1 analizy urbanistycznej tabeli w kolumnie dotyczącej wysokości elewacji frontowej w wierszach [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...] i [...] [...] wpisano "nie badano". Prawidłowa jest zatem konkluzja organu odwoławczego, że niemożliwe jest w tej sytuacji dokonanie analizy pod kątem możliwości wyznaczenia tego parametru w oparciu o treść § 7 ust. 3 R.w.n.z.

Zauważenia natomiast wymaga, że analiza urbanistyczna, jako kluczowy dowodów w sprawie, której przedmiotem są warunki zabudowy, co do zasady powinna być sporządzona przez organ I instancji. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, jednakże zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17), lub wtedy, gdy organ I instancji uporczywie nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego zwartych w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 694/21). Żadna z tych sytuacji nie występuje jednak w niniejszej sprawie, wobec czego prymat musi wieźć zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a.

Idąc dalej, organ odwoławczy podając motywy wydanego rozstrzygnięcia nie zgodził się także ze sposobem ustalenia przez organ I instancji linii zabudowy, zarówno przez założenie, że budynki usytuowanie przy ul. [...] [...] i [...] usytuowane są w odległości 6 m od granic drogi publicznej (z analizy urbanistycznej wynika, że są to 4 m), a nadto w kontekście pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...], który nakazał usytuowanie obiektów budowalnych w odległościach od głównych krawędzi jezdni wynikających z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie w tym zakresie wystąpiła rozbieżność między znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, a treścią rozstrzygnięcia, która musi zostać wyjaśniona.

Pozostałe zarzuty – związane z brakiem uzasadnienia odstąpienia od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 1 R.w.n.z. oraz z nieprawidłowym określeniem wskaźników zabudowy – choć w pełni zasadne, nie wpływały na ocenę wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., uprawniającej do wydania decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym błędy w sporządzonej analizie urbanistycznej oraz złe wnioski wyciągnięte na jej podstawie przez organ I instancji doprowadziły organ odwoławczy do słusznego wniosku, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu dotyczących dokonania przez organ odwoławczy błędnej wykładni przepisów, co doprowadziło do zaakceptowania przez ten organ wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej odległości, a także do zaakceptowania pominięcia w analizie zabudowań znajdujących się obecnie na działce inwestycyjnej Sąd wskazuje, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zacytowanych w sprzeciwie wyrokach, iż wbrew brzmieniu przepisu art. 64e P.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania, lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że na mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 P.p.s.a. (dotyczącego udziału w postępowaniu w charakterze uczestników) nie stosuje się. Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu – z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. – status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym. Wyłączenie stosowania art. 33 P.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest przy tym kontrowersyjne szczególnie w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach (tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w którym co do zasady występuje wielość stron). Może ono prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Trzeba bowiem mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2311/21).

Sąd w składzie orzekającym uznał więc, że w niniejszym postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, w którym stronami są tylko skarżący i organ – z pominięciem pozostałych stron postępowania administracyjnego – nie może zająć stanowiska w podnoszonych przez skarżącego kwestiach. Stanowisko wyrażone przez Sąd w tym postępowaniu wiązałoby bowiem organy rozstrzygające w sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a., a strony nie biorące udziału w tym postępowaniu sądowym są pozbawione możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od niniejszego wyroku.

Jedynie ubocznie można wskazać, że w przepisach K.p.a. nie ma analogicznego do art. 153 P.p.s.a. przepisu, który formalnie wiąże organ I instancji wykładnią przepisów dokonaną przez organ odwoławczy, czy też wskazaniami, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest więc przesądzone, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie odniesienie się do podniesionych przez skarżącego kwestii w sposób odmienny. Gdyby jednak tak się nie stało, to zarzuty w tym zakresie skarżący będzie mógł sformułować w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji i ewentualnie później w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 października 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).