Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 405/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, pkt 1; art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z siedzibą w [...] do rozpatrzenia punktów 1-17 oraz punktu 18 zdanie 2 wniosku M. B. z dnia [...] marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 20.000 (słownie: dwadzieścia tysięcy) złotych, 4. przyznaje od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M. B. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych, 5. zasądza od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. M. B. zwróciła się do Przedsiębiorstwa Państwowego [...], zwanego dalej [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskodawczyni nadmieniła, że przedmiotowy wniosek pozostaje w związku z prowadzonym przez [...] postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] im. [...] w [...], do którego udziału [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zostało zaproszone przez [...] pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wnioskodawczyni zażądała:

1. Sporządzenia i udostępnienia wykazu podmiotów zaproszonych przez [...] do udziału w postępowaniu.

2. Sporządzenia i udostępnienia wykazu podmiotów, które biorą udział w postępowaniu.

3. Sporządzenia i udostępnienia wykazu wszystkich pism kierowanych przez [...] do wszystkich uczestników postępowania (wykaz powinien wskazywać co najmniej datę pisma, datę doręczenia, adresata, ogólnie przedmiot pisma).

4. Udzielenia informacji w jaki sposób poszczególne pisma były kierowane do poszczególnych uczestników postępowania (np. poczta, kurier, przesyłka osobista, e-mail). Udostępnienie kopii dowodów doręczenia ww. pism.

5. Udostępnienia kopii pism skierowanych przez [...] do poszczególnych uczestników postępowania, w których [...] zwraca się z prośbą o przedstawienie propozycji nowych stawek minimalnych i prowizyjnych czynszu najmu na powierzchnie objęte postępowaniem.

6. Udostępnienia kopii pism skierowanych przez [...] do poszczególnych uczestników postępowania, w których [...] zwraca się z prośbą o złożenie ostatecznej oferty handlowej na powierzchnie objęte postępowaniem.

7. Udostępnienia kopii innych pism niż wymienione w pkt 5 oraz pkt 6 powyżej, kierowanych przez [...] do wszystkich uczestników postępowania.

8. Sporządzenia i udostępnienia wykazu wszystkich pism kierowanych przez uczestników postępowania do [...] (wykaz powinien wskazywać co najmniej datę pisma, datę doręczenia, nadawcę, ogólnie przedmiot pisma).

9. Udzielenia informacji w jaki sposób (np. poczta, kurier, przesyłka osobista, e-mail lub inne) poszczególne pisma były doręczane [...] oraz udostępnienia kopii dowodów doręczenia tych pism [...].

10. Udzielenia informacji czy w związku z postępowaniem w [...] została powołana komisja, albo inne ciało kolegialne w celu dokonania oceny ofert i czuwania nad prawidłowością przebiegu postępowania. Jeśli tak, wniesiono o podanie daty powołania komisji, podstawy prawnej jej działania i powołania, daty przyjęcia regulaminu prac komisji, a także o wskazanie liczby jej członków.

11. W przypadku niepowołania w [...] komisji albo innego ciała kolegialnego w celu dokonania oceny ofert, wniesiono o informacje kto i na jakich zasadach dokonuje oceny ofert, w szczególności czy ocena ofert jest dokonywana przez [...] z udziałem innych podmiotów (jeśli tak, to jakich).

12. Udzielenia informacji kto w [...] i w jakim trybie podjął decyzje o procedurze, w jakiej jest prowadzone postępowanie.

13. Udzielenia informacji o przyczynach prowadzenia przez [...] postępowania na innych zasadach (wg innej procedury) niż postępowania w przedmiocie wyboru najemców lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] im. [...] w [...] wszczętych ogłoszeniami opublikowanymi przez [...] w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] maja 2017 r. (za sygn. [...];[...];[...]).

14. Udzielenia informacji czy decyzja o prowadzeniu przez [...] postępowania na innych zasadach (wg innej procedury) niż postępowania w przedmiocie wyboru najemców lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] im. [...] w [...] prowadzonych w roku 2017 (za sygn. [...];[...];[...]), została podjęta przez [...] samodzielnie, czy też była konsultowana (uzgadniana) z osobami trzecimi, w tym również urzędami, organami nadzoru lub podmiotami administracji publicznej. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o udzielenie informacji, z jakimi osobami trzecimi była konsultowana (uzgadniana).

15. Udzielenia informacji, czy w związku z postępowaniem w [...] zostały przyjęte jakiekolwiek wewnętrzne procedury dedykowane do postępowania. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o sporządzenie i udostępnienie wykazu przyjętych procedur (wskazującego co najmniej datę przyjęcia procedury oraz jej nazwę i zakres) oraz kopii takich procedur.

16. Przekazania kopii regulaminu postępowania.

17. Udzielenia informacji w jaki sposób zabezpieczona jest przez [...] tajemnica przedsiębiorstwa uczestników postępowania, a w szczególności w jaki sposób przechowywane są pisma oraz czy do złożonych pism, w tym w szczególności ofert mają dostęp (możliwość zapoznania się z treścią) wszyscy pracownicy [...], czy też osoby, które sprawują określone funkcje. W tym drugim przypadku skarżąca wniosła o wskazanie liczby osób, które mają lub miały dostęp do złożonych pism lub ofert.

18. Udzielenia informacji czy [...] udostępniał jakimkolwiek osobom trzecim, w tym również urzędom, organom nadzoru lub podmiotom administracji publicznej jakiekolwiek informacje lub dokumenty dotyczące postępowania, w szczególności pisma, oferty lub informacje składane w toku postępowania przez uczestników postępowania. W przypadku informowania osób trzecich skarżąca wniosła, iż ma na myśli informowanie w jakikolwiek sposób, tj. ustnie, pisemnie, e-mailem lub w innej formie. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o sporządzenie i udostępnienie wykazu wskazującego co najmniej jakie informacje lub dokumenty, w jakich datach, na jakiej podstawie prawnej i jakim podmiotom były udostępniane.

19. Udzielenia informacji czy w związku z postępowaniem [...] wystąpił do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o wydanie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Jeśli tak, to skarżąca wniosła o udostępnienie kopii wniosku [...] do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w tym zakresie.

Wnosząca nadmieniła, że w zakresie w jakim żądane dokumenty lub informacje mogłyby zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa [...] lub osób trzecich, prosi o dokonanie anonimizacji poprzez zaciemnienie (zakreślenie) fragmentów tekstu obejmujących informacje wrażliwe lub poufne.

M. B. w treści wniosku podniosła także, iż niniejszy wniosek dotyczy postępowania, którego przedmiotem jest mienie państwowej osoby prawnej, które może być oddane do korzystania osobom trzecim z uwzględnieniem szeregu regulacji prawnych, w tym w szczególności z uwzględnieniem zasad określonych ustawą z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy mieniem państwowym zarządza się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki z uwzględnieniem szczególnej staranności. Niniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma na celu uzyskanie informacji o sposobie i zakresie staranności związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym. Powyższe przesądza, że udzielenie informacji objętych niniejszym wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformowało wnioskodawczynię, że wyznacza dzień [...] maja 2018 r. jako nowy termin na załatwienie ww. wniosku. Powodem wyznaczenia nowego terminu jest konieczność dokonania analizy prawnej wniosku.

Przedsiębiorstwo Państwowe [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] poinformowało M. B., że wnioskowane informacje nie stanowią informacji o sprawach publicznych, a więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poza informacją dotyczącą złożenia przez [...] wniosku do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej o wydanie zgody, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, które to informacje zostały wnioskodawcy już udostępnione w dniu [...] maja 2018 r. pismem nr [...] w odpowiedzi na inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Zdaniem organu żądane informacje nie stanowią informacji o sprawach publicznych w zakresie wszystkich punktów wniosku, gdyż dotyczą one jedynie zbioru czynności poprzedzających ewentualną czynność prawną zawartą w trybie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym i nie stanowią informacji o samej czynności prawnej, niezależnie od tego, czy informacje o samej czynności prawnej podlegałyby zakwalifikowaniu jako informacje o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy.

W zakresie pytania nr [...] dotyczącego zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa, organ wskazał, że jest to zagadnienie z zakresu prawa zwalczania nieuczciwej konkurencji i relacji cywilnoprawnych podmiotów prawa cywilnego.

Ponadto w zakresie punktów dotyczących wniosków o same kopie dokumentów [...] wyjaśniło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia prawo do żądania od podmiotu zobowiązanego informacji, a nie samych kopii dokumentów, które mogłyby ewentualnie stanowić nośnik informacji.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie punktów [...] i punktu [...] zdanie [...].

Skarżąca zarzuciła Przedsiębiorstwu naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Strona zażądała zobowiązania Przedsiębiorstwa do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca nadmieniła, że jest radcą prawnym świadczącym usługi dla spółki [...] spółka z o.o. (dalej: [...]).[...] jest jednym z wiodących najemców powierzchni handlowych i gastronomicznych na terenie [...]. W ramach prowadzonej działalności [...] była i jest stroną szeregu umów najmu lokali handlowych położonych na terenie [...], w których to lokalach [...] prowadzi działalność w zakresie szerokiego asortymentu produktów i usług, takich jak prasa, książki, napoje, artykuły alkoholowe oraz inne artykuły sprzedawane w ramach sklepów [...], Wynajmującym lokale położone na [...] jest [...].

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r. pozostaje w związku z prowadzonym w 2018 r. przez [...] postępowaniem na wybór najemcy powierzchni handlowych położonych na [...] w [...].

Skarżąca nadmieniła, że [...] zaprosiło [...] do udziału w postępowaniu pismem z dnia [...] lutego 2018 r., a pismem z dnia [...] lutego 2018 r. [...] zwróciło się do [...] z prośbą o przedstawienie ostatecznej oferty handlowej. W odpowiedzi na wymienione pisma [...] przedstawiła w dniu [...] lutego 2018 r. ostateczną ofertę najmu. [...] nie udzielało [...] żadnych wyjaśnień ani informacji co do przebiegu postępowania. W dniu [...] marca 2018 r. [...] otrzymała pismo [...], w którym poinformowano, że oferta [...] nie została wybrana.

W celu weryfikacji prawidłowości przebiegu postępowania na wybór najemcy [...] oraz M. B. wystąpili m.in. do [...] z szeregiem pism i wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Jednym z nich był wniosek z dnia [...] marca 2018 r.

Przedmiotem postępowania na wybór najemcy powierzchni handlowych na [...] było mienie państwowej osoby prawnej, które może być oddane osobom trzecim z uwzględnieniem szeregu regulacji prawnych, w tym w szczególności z uwzględnieniem zasad określonych ustawą z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym.

Wniosek z dnia [...] marca 2018 r. dotyczył zatem kwestii szczególnie istotnych dla interesu publicznego, związanych z trybem działania państwowej osoby prawnej i sposobem zarządzania mieniem państwowym. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom [...], wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne na gruncie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 oraz 6 u.d.i.p.

W treści odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Państwowe [...], wniosło o odrzucenie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zainicjowanej wnioskiem skarżącej M. B. z dnia [...] marca 2018 r., ewentualnie wniosło o oddalenie skargi w całości.

Organ wyjaśnił, iż M. B. pismem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpiła o udzielenie informacji publicznej. Wnioskodawca jest osobą fizyczną. Do skargi nie załączono pełnomocnictwa do wniesienia skargi od skarżącej dla pełnomocnika. Stosownie do art. 46 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 P.p.s.a. do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli wnosi ją pełnomocnik. Brak umocowania jest przesłanką do odrzucenia skargi.

Orzecznictwo sądów administracyjnych rozróżniało działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej, oraz te, które takiego charakteru nie posiadają. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, bowiem są one dokumentami wewnętrznymi.

Zdaniem [...] skarga M. B. na bezczynność jest bezprzedmiotowa, ponieważ żądane informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu.

Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji. Za tego rodzaju dokumenty należy uznać wewnętrzną korespondencję podmiotów wymienionych w art. 4, która ma charakter roboczy i odnosi się do spraw organizacyjnych i porządkowych. Dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści którego mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są też m.in.:

‒ korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne ze współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych,

‒ pisemne wyjaśnienia złożone przez pracowników organu, które mają charakter porządkowy i dotyczą sposobu wykonywania obowiązków służbowych;

‒ opinie prawne i ekspertyzy – jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Dokumenty takie są dokumentami wewnętrznymi, służącymi gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Mają charakter poznawczy i nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot.

Brak udostępnienia przez organ informacji, które dotyczą dokumentów o charakterze wewnętrznym, było działaniem zgodnym z przepisami prawa, albowiem nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Podtrzymując w pełni wyżej przedstawioną argumentację, że informacje, o których udostępnienie wnosi Skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej, należy również poddać analizie kwestię odróżnienia od pojęcia informacji, nośników, na których została ona utrwalona i które mogą mieć np. postać dokumentu. Adresat wniosku, zgodnie z przepisami komentowanej ustawy i w zależności od ich brzmienia nie zawsze jest zobowiązany do udostępnienia nośnika, na której przechowywana ta informacja.

Zdaniem [...] świetle okoliczności wskazanych powyżej nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W treści pisma z dnia [...] września 2018 r. [...] w odpowiedzi na wezwanie do nadesłania dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r. nadmieniło, że nie było prowadzone żadne postępowanie do którego spółka [...] sp. z o.o. miała by być zaproszona pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r. [...] nadmieniło, że nie istnieją informacje i dokumenty dotyczące takiego postępowania, a retoryka przyjęta przez skarżącą jest z założenia nieprawidłowa i stanowi próbę wprowadzenia Sądu w błąd. Stanowiące załącznik do skargi pismo [...] do [...] z [...] lutego 2018 r. stanowiło jedynie prośbę o przedstawienie propozycji warunków handlowych działalności w lokalach na [...] w [...].

[...] wskazało, że wniosek z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanych w nim dokumentów jest bezprzedmiotowy a skarga bezzasadna.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 122 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2018 r. wezwano pełnomocnika PP [...] do jednoznacznego zajęcia stanowiska w kwestii, czy [...] posiadają, żądane przez skarżącą M. B. informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tak jak to wynika z treści odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (w której nadmienione zostało, że informacje te mają charakter wewnętrzny), czy też informacje i dokumenty będące przedmiotem wniosku z dnia [...] marca 2018 r., jak zostało stwierdzone w pkt [...] pisma [...] z dnia [...] września 2018 r. – nie istnieją. W przypadku, gdy [...] są w posiadaniu przedmiotowych informacji Sąd wezwał pełnomocnika [...] do nadesłania w terminie 7 dni:

‒ wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r., a w szczególności w pkt [...] wniosku, pkt [...], pkt [...], pkt [...] (dotyczy kopii procedur, na których oparte zostało postępowanie w przedmiocie wyboru najemcy), pkt [...] i pkt [...] (dot. wniosku [...] do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa).

W treści pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty. Skarżąca wniosła o poinformowanie w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. Ministra Infrastruktury o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa przez organ.

W treści pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] podkreśliło, że podtrzymuje stanowisko, że nie istniało "postępowanie na wybór najemcy" w znaczeniu, jakie stara się mu nadać skarżąca, zaznaczyło też, że nie istnieją informacje i dokumenty wskazane we wniosku z [...] marca 2018 r.

W wykonaniu zarządzenia z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd poinformował pełnomocnika [...], że nie zostało wykonane wezwanie Sądu z dnia [...] grudnia 2018 r. do nadesłania w terminie 7 dni wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r. Nadmieniono też, że [...] w niniejszej sprawie w toku postępowania przed sądem administracyjnym są organem administracji, wobec czego winny stosować się do wszystkich obowiązków organu administracji określonych przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W treści pisma z dnia [...] lutego 2019 r. organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko.

W wykonaniu zarządzenia z dnia [...] lutego 2019 r., w związku z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie organu z [...] lutego 2019 r., po raz kolejny wezwano pełnomocnika organu do zajęcia w terminie 3 dni jednoznacznego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na wezwanie organ przekazał Sądowi pismo procesowe z dnia [...] maja 2019 r., które zostało objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprawa ze skargi M. B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego.

Skarga jest dopuszczalna i brak jest podstaw do jej odrzucenia.

W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a".

Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

W sytuacji, gdy skarżąca M. B. złożyła do Przedsiębiorstwa Państwowego [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w ocenie wnioskodawcy, nie został należycie (czyli w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p.) rozpatrzony w wymaganych terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów wnioskodawcy przysługiwało prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Okoliczność, czy wnioskodawczyni żądała informacji stanowiącej informację publiczną podlega ocenie Sądu.

Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] jest zasadna.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie,

czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne.

Nie ulega wątpliwości, że Państwowe Przedsiębiorstwo [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżony organ prowadzi działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstwa państwowego, jest zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym za numerem KRS [...], a jego organem założycielskim jest Minister [...]. Jest zatem oczywiste, że Przedsiębiorstwo Państwowe [...] należy zaliczyć do kategorii państwowych osób prawnych, jako że działa ono na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2152), (por. Kazimierz Piasecki "Komentarz do art. 33 Kodeksu cywilnego", (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna", Zakamycze 2003, teza 4).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną

w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna, co wymaga podkreślenia, dotyczy sfery faktów. Informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. żądanie dotyczy informacji publicznej.

Jak wynika bowiem z treści tego wniosku, skarżąca żąda udostępnienia jej informacji o przebiegu postępowania prowadzonego przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] im. [...] w [...], do udziału w którym zaproszone zostało [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] lutego 2018 r.

Nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, iż wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] im. [...] w [...] należy zakwalifikowanie jako gospodarowania mieniem państwowej osoby prawnej (art. 6 ust. 5 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Świadczy o tym chociażby wyrażenie przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] kwietnia 2018 r. zgody na dokonanie czynności prawnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182), dotyczącej wynajmu wskazanej powierzchni.

Z uwagi na konsekwentne nieprzekazywanie przez organ Sądowi do wglądu żądanych dokumentów, Sąd przyjął, iż wszelkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. – jako związane z gospodarowaniem mieniem państwowym – stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sąd jednocześnie nie uznał za wiarygodne zawartych w piśmie z dnia [...] września 2018 r. ([...] akt sądowoadministracyjnych) twierdzeń skarżonego organu, iż "nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka [...] Sp. z o.o. [...] miała być zaproszona pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Wobec powyższego nie istnieją informacje i dokumenty dotyczące takiego postępowania (...)".

Przeciwko wiarygodności takiego twierdzenia świadczy treść pisma [...] z dnia [...] lutego 2018 r., a także treść kolejnych pism [...] z dnia [...] lutego 2018 r., [...] lutego 2018 r. i [...] marca 2018 r. Szczególnie w tym ostatnim piśmie [...] stwierdza, iż: "Po dokonaniu porównania oferty Pana spółki z ofertą konkurencyjną, pragnę poinformować, iż oferta [...] nie została wybrana do dalszego procedowania". Z treści tego pisma wynika zatem, iż [...] dokonywało porównania ofert handlowych na najem powierzchni komercyjnych na [...] im. [...] w [...] i oferta firmy [...] nie została wybrana "na tym etapie do dalszego procedowania". Nie sposób zatem przyjąć, iż nie toczyło się żadne postępowanie, do którego firma [...] sp. z o.o. została zaproszona pismem z dnia [...] lutego 2019 r., a którego przedmiotem było przedstawienie oferty handlowej na najem powierzchni komercyjnych na [...] im. [...] w [...]. Z pisma z dnia [...] marca 2018 r. wynika bowiem wprost, iż zostały złożone co najmniej 2 oferty na najem lokali handlowych, a [...] wybrało jedną z tych ofert "do dalszego procedowania".

Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż to obowiązkiem organu jest, stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a., przekazanie Sądowi kompletnych akt sprawy. W przypadku skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej do akt sprawy należy też zaliczyć komplet żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów, o czym [...] było wielokrotnie informowane. Wgląd w taką dokumentację pozwala Sądowi na ocenę tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Nie sposób jednak przyjąć, że w przypadku braku (z winy organu) możliwości zapoznania się przez Sąd z materiałami sprawy należałoby uznać skargę na bezczynność za bezzasadną. W sytuacji bowiem gdy okoliczności sprawy wskazują, iż żądana informacja dotyczy gospodarowania mieniem państwowym przez państwową osobę prawną, skarga na bezczynność jest zasadna.

Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15).

Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu świadczy o lekceważącym traktowaniu wnioskodawcy, nie tylko na etapie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ale także w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ – wbrew oczywistej treści dokumentów – twierdził bowiem, że nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące wynajmu powierzchni komercyjnej na [...] im. [...], do którego pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r. została zaproszona spółka [...] sp. z o.o.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, iż istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna przewidziana w ww. przepisie pełni funkcję dyscyplinującą, restrykcyjną oraz prewencyjną. W niniejszej sprawie grzywna ta realizuje wskazane wyżej funkcje i jest adekwatna do rozmiaru uchybień organu. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wymierzenie organowi grzywny w kwocie 20.000 zł uzasadnia w szczególności fakt konsekwentnego niewypełniania przez organ obowiązku przekazania Sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, a także brak prawidłowej reakcji na liczne wezwania Sądu pod pozorem konieczności przygotowania stanowiska procesowego w sprawie (vide pismo Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z dnia [...] marca 2019 r.).

W ocenie Sądu działania organu mają znamiona celowego unikania rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając m.in. skargę na przewlekłość może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że oba wymienione rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności w działaniu organu.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, co winno kompensować jej długotrwałe starania o uzyskanie żądanej informacji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. Orzeczenie wymierzające grzywnę i przyznające sumę pieniężną znajduje podstawę w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej Sąd orzekł w pkt 5 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.