Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 639/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 4, art. 140 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. H., K. J., K. H., R. H., J. H. i L. H. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., i L. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 10 lipca 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta") z dnia 27 listopada 2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym z dnia 29 marca 1972 r., Repertorium [..], Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, z przeznaczeniem pod lotnisko, m.in. nieruchomości opisane w księgach wieczystych nr [..]-[..], których współwłaścicielami byli J. i H. H. Spadek po ww. osobach nabyli M. H., K. H., R. H., J. H., L. H. i K. J., którzy w dniu 6 stycznia 2010 r. wnieśli o zwrot wszystkich wywłaszczonych nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym z 29 marca 1972 r.

Jak ustalił wyznaczony przez Wojewodę do rozpoznania sprawy Starosta, na skutek zmian i przekształceń geodezyjnych z wywłaszczonych działek powstały działki o numerach [..]-[..]. Zakresem żądania o zwrot organ objął działki nr [..]-[..].

Decyzją z dnia 30 marca 2016 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu działki nr [..] oraz niewydzielonych części działek nr [..]-[..] i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [..]-[..] i niewydzielonej części działki nr [..]. Organ II instancji decyzją z dnia 16 marca 2017 r. uchylił pkt 1 tej decyzji i pkt 2 w zakresie niewydzielonej części działki nr [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a skarga od decyzji kasacyjnej została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 325/17.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z dnia 27 listopada 2019 r. orzekł m.in. o zwrocie niezabudowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..], stanowiących własność Gminy Miasta, w użytkowaniu wieczystym A. (pkt 1 decyzji); o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (pkt 2 decyzji) oraz o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr: [..] na działki nr [..]-[..] na działki nr [..]-[..] na działki nr [..]-[..] na działki [..]-[..] (pkt 6 decyzji), stwierdzając, że cel wywłaszczenia, tj. budowa lotniska w R. nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości.

Na skutek rozpoznania odwołań A. (dalej jako "A.") i Gminy Wojewoda decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano, że w aktach sprawy nie zebrano praktycznie żadnej archiwalnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych działek. Organ pierwszej instancji oparł więc swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na nieuwierzytelnionej kopii aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r., wykazach zmian geodezyjnych i oględzinach z dnia 9 stycznia 2015 r., podczas których stwierdzono, że działki nr [..]-[..] zagospodarowane są ogródkami działkowymi. Działki te są położone w odległości około

300-500 m od pasa startowego lotniska w G., lecz organ nie poszukiwał w ogóle dokumentacji związanej z tą inwestycją. Tymczasem Wojewoda z urzędu posiada wiedzę, że taka dokumentacja istnieje, gdyż została przedłożona do akt sprawy dotyczącej zwrotu działki nr [..], również położonej w obrębie [..] w G. Dodatkowo, jak wskazał organ, działki znajdują się na obszarze ograniczonego użytkowania – strefy A wokół Portu Lotniczego.

Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia w postaci budowy lotniska nie powinien być utożsamiany jedynie z budową obiektów samego lotniska bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zewnętrzne instalacje umożliwiające funkcjonowanie lotniska, drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem lotniska (w kontekście zarówno nadmiernego hałasu, jak i zanieczyszczenia wód i powietrza itp.). Rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu, zatem ochrona musi uwzględniać rodzaje szkodliwych oddziaływań i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie lotniska). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji, co powinien ustalić organ pierwszej instancji po uzyskaniu dokumentacji archiwalnej związanej z powstaniem lotniska.

W związku z tym Starosta powinien pozyskać do akt niniejszej sprawy dokumenty związane z realizacją lotniska i w ich świetle ponownie rozpatrzyć kwestię realizacji celu wywłaszczenia na przejętych nieruchomościach. Pomocne w ustaleniach mogłyby być również dokumenty związane z oddaniem terenu obejmującego m.in. działki nr [..]-[..], co nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 grudnia 1982 r.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 26 listopada 2018 r. nie był już w dniu wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej aktualny, a w aktach brak jest klauzuli aktualności. Starosta dokonał także nieprawidłowej waloryzacji odszkodowania, gdyż organ dokonał zwaloryzowania na wrzesień 2019 r., zaś decyzja została wydana w listopadzie 2019 r. Ponadto, choć prawidłowo zastosowano wskaźniki roczne od 1973 r., to ich wysokość była nieprawidłowa. Co więcej, nie można oprzeć wyliczeń zwaloryzowanego odszkodowania jedynie na wskaźnikach miesięcznych, bowiem te zaczęły obowiązywać od 1989 r. (a odszkodowanie zostało wypłacone w 1972 r.), jak również jeśli decyzja zostanie wydana w innym miesiącu niż styczeń danego roku - na wskaźnikach rocznych. Wreszcie, nie wiadomo w jaki sposób Starosta ustalił, że odszkodowanie za grunt, które otrzymali byli właściciele wynosiło 319 741,00 zł, bowiem w notarialnym z dnia 29 marca 1972 r. wskazano jedynie, iż wartość gruntu, oraz zasiewów i upraw oszacowano na łączną kwotę 1.193.323 złotych.

Odnosząc się do zarzutów A. w zakresie braku rozstrzygnięcia o podmiocie zobowiązanym do odtworzenia ogrodu działkowego, ustaleniu wysokości odszkodowania i praw podmiotów doń uprawnionych, a także terminu realizacji obowiązków wynikających z art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Wojewoda wskazał, że w tej kwestii pozostaje związany wyrokiem sygn. akt

II SA/Gd 325/17, w którym sąd za nieprawidłowe uznał stanowisko o możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie ustalenia osób, które powinny być stronami w postępowaniu. Wreszcie zauważył, że wnioskodawcy żądali zwrotu działek wywłaszczonych, a skoro projektowane działki nr [..]-[..] nie zostały wywłaszczone na mocy ww. aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r., to Starosta powinien w stosunku do nich umorzyć postępowanie, tak jak to uczynił w stosunku do działki nr [..]. W zaskarżonej decyzji pominął ww. projektowane działki, poza działką nr [..].

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób nieprawidłowy, co doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma w niniejszym postępowaniu istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. na konkretne ukształtowanie w nim praw i obowiązków stron, co obligowało Wojewodę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i zebrać pełny materiał dowodowy w sprawie.

W sprzeciwie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego wskazali, że skoro organ odwoławczy posiadał wiedzę co do dokumentacji związanej z budową lotniska, a której jego zdaniem nie zgromadził Starosta w niniejszym postępowaniu, to z wiedzy tej powinien uczynić właściwy użytek - czyli włączyć ja do akt postępowania (jeśli uważa ją za istotną), poinformować o tym strony, a następnie ocenić ją i wydać na tej podstawie rozstrzygnięcie. Ponadto, bezsporne jest, że na działkach, które są przedmiotem niniejszego postępowania lotnisko, ani żadna infrastruktura służąca lotniku, nigdy nie została wybudowana. Tym bardziej, że również sam organ nie wskazuje, aby na przedmiotowych działkach miały znajdować się drogi dojazdowe, czy jakakolwiek infrastruktura. Co więcej, teren ten jest ogrodzony od zewnątrz, co determinuje wniosek, że nie znajdują się tam żadne drogi prowadzone do lotniska. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku ustalania zakresu robót budowlanych prowadzonych w związku z budową lotniska, skoro to nie znajduje się na objętych żądaniem działkach. Natomiast to, co jest istotne dla sprawy znajduje się w aktach, mianowicie wiadome jest co było przedmiotem wywłaszczenia (wykaz zmian geodezyjnych), co aktualnie znajduje się na działkach (oględziny), jak też kto był właścicielem nieruchomości w dniu wywłaszczenia i kto aktualnie jest uprawniony do żądania zwrotu (akt notarialny z 1972 r., postanowienia spadkowe).

Odnosząc się do kwestii braku aktualności operatu szacunkowego i wadliwej waloryzacji odszkodowania wnoszący sprzeciw wskazali, że wady te nie upoważniały do wydania decyzji kasatoryjnej. Przeciwnie, Wojewoda, mając na uwadze treść art. 136 k.p.a., powinien był samodzielnie zwrócić się do autora operatu z pismem w sprawie jego aktualizacji oraz samodzielnie skorygować wyliczenia w zakresie waloryzacji. Natomiast co do braku umorzenia przez Starostę postępowania w zakresie niektórych działek wnoszący sprzeciw wskazali, że nie mogła to być podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała w tej kwestii żadnego rozstrzygnięcia. Nie można zatem uchylić decyzji w zakresie, w którym ta nie rozstrzyga. Właściwym zaś trybem byłoby wydanie przez Starostę odrębnej decyzji umarzającej lub odmawiającej wnioskodawcom zwrotu części działek.

Zdaniem stron nieprawidłowy jest też podgląd A., że obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest rozstrzygnięcie o podmiocie obowiązanym do wypłaty odszkodowania, wysokości odszkodowania, osobach uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz zakresie i terminie realizacji obowiązków o których mowa w art. 21 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zarówno bowiem organy administracji, jak i orzekający aktualnie sąd, są związani wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 325/17, gdzie wskazano, że krąg stron postępowania związanego z likwidacją ogrodu działkowego nie jest tożsamy z kręgiem stron określonych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem wnoszących sprzeciw, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i postępowanie w sprawie wysokości odszkodowania nie pozostają w związku przedmiotowym i funkcjonalnym. O autonomii powyższych postępowań świadczy inny przedmiot rozstrzygnięć, inna podstawa prawna, inni adresaci oraz inne obowiązki. Konieczność objęcia obu powyższych rozstrzygnięć jedną decyzją administracyjną w sposób nadmierny wydłużyłaby postępowanie administracyjne, a nawet je paraliżowała.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie był zasadny.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W związku z tym, zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zatem sądowa kontrola tego rozstrzygnięcia ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu pierwszej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego wynika, że organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem to normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, CBOSA).

Rozpatrując przedmiotowy sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji Wojewody z dnia 10 lipca 2020 r. Decyzja ta, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przy czym dla rozstrzygnięcia prawidłowości zastosowania przez Wojewodę trybu art. 138 § 2 k.p.a. istotne jest, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę działał w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt Ii SA/Gd 325/17.

Mocą tego orzeczenia utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję kasatoryjną Wojewody, uchylającą decyzję Starosty z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i związanych z tym rozliczeń, i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W konsekwencji tego Starosta został zobowiązany do prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności pozyskania uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego z dnia 29 marca 1972 r., rep. A nr [..], na podstawie którego dokonano wywłaszczenia spornych działek. Ponadto organ ten zobligowany był do prawidłowego określenia terenu objętego postępowaniem.

W ocenie sądu Starosta nie wykonał wszystkich wskazań wiążącego go wyroku, co spowodowało nieprzeprowadzenie postępowania w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia, a w konsekwencji stało się jedną z przesłanek do uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Jak wynika bowiem z treści decyzji kasatoryjnej, a co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, Starosta nadal nie pozyskał do akt uwierzytelnienionej kopii aktu notarialnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia lub oryginału tego dokumentu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej tak jak oryginał czy kopia uwierzytelniona. Konieczność uwierzytelnienia dotyczy wszystkich dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy w formie kserokopii, a mają znaczenie dla podejmowanych rozstrzygnięć. Wspomniany akt notarialny stanowi swoistą podstawę prowadzenia postępowania zwrotowego, albowiem pozwala ustalić, jaki był cel wywłaszczenia, a co za tym idzie jest dowodem o szczególnej wadze w przedmiotowym postępowaniu zwrotowym.

Nie sposób więc zaakceptować działań organu administracji polegających na dokonywaniu wiążących ustaleń i orzekania o zwrocie nieruchomości bądź jego odmowie w sytuacji, gdy do akt sprawy nie pozyskano oryginału, odpisu czy też poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu kluczowego z punktu widzenia przesłanki uprawniającej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organ odwoławczy nie kwestionuje treści nieuwierzytelnionej kopii danego dokumentu to może, bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania, pozyskać do akt sprawy oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów korzystając z możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie możliwość taka została wyłączona z uwagi na to, że wskazane uchybienie proceduralne Starosty stanowi także naruszenie art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji więc należało uznać, że ponowne niepozyskanie uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia, i którego treść ma znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia i badania przez organ jego realizacji dla potrzeb postępowania zwrotowego, stanowiło naruszenie przepisów postępowania w takim zakresie, którego wyjaśnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, zdaniem sądu, trafnie ocenił Wojewoda, że organ pierwszej instancji nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie kwestii realizacji celu wywłaszczenia – budowy lotniska. W postępowaniu pominięto bowiem, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości około 300-500 m od pasa startowego lotniska i są położone na obszarze ograniczonego użytkowania – strefy A wokół Portu Lotniczego, utworzonego na mocy uchwały Sejmiku Województwa nr [..] z dnia 29 lutego 2016 r. W związku z tym należało pozyskać dokumentację związaną z budową lotniska i portu lotniczego, albowiem może dać ona odpowiedź na pytanie, czy objęte żądaniem zwrotu działki były ujęte w dokumentacji projektowej lotniska, np. jako strefa ochronna tej inwestycji, co koresponduje z aktualnym ustanowieniem na terenie działek strefy ograniczonego użytkowania. W takiej sytuacji fakt, że przedmiotowe działki nigdy nie zostały zagospodarowane pod lotnisko nie oznacza automatycznie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem należy także uwzględnić, iż z budową lotniska są ściśle związane instalacje zewnętrzne, infrastruktura umożliwiające jego funkcjonowanie, w tym strefy ochronne zabezpieczające środowisko przez negatywnym odziaływaniem lotniska. Należało zatem ustalić, na podstawie odpowiedniej dokumentacji, czy w ramach realizacji budowy lotniska teren przedmiotowych działek został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego. Kwestii tej nie rozważał Starosta i nie prowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, natomiast ma to istotne znaczenie dla stwierdzenia podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości lub odmowy zwrotu – realizacji celu wywłaszczenia.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z organem odwoławczym, że również postępowanie w zakresie dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości było obarczone wadami, które należy usunąć, jeżeli w wyniku ponownie i prawidłowo przeprowadzonego postępowania Starosta uzna, iż istnieją przesłanki do dokonania takiego zwrotu.

Na mocy art. 140 u.g.n. rozstrzygając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości właściwy organ orzeka także o zwrocie przez właściciela lub jego spadkobiercę na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ustalone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną. Dokonanie takich rozliczeń,

a w szczególności ustalenie zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości i w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi, wymaga natomiast określenia wartości nieruchomości, co jest możliwe wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy.

Zasady sporządzania operatu szacunkowego i wymogi stawiane temu dowodowi zostały natomiast określone w art. 151-156 u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2250). Ze względu na dynamikę obrotu nieruchomościami wpływającą na dane służące sporządzeniu wyceny dla potrzeb postępowania zwrotowego, szczególne znaczenie ma zaś zasada, zgodnie z którą operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Przy czym ustawodawca dopuszcza możliwość wykorzystania operatu po upływie tego okresu pod warunkiem, że jego aktualność zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4).

Duża wartość dowodowa operatu szacunkowego, jako kluczowego dokumentu dla dokonania w decyzji rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości powoduje, że wszelkie uchybienia w jego sporządzeniu i ocenie tego dowodu przez organ mają istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności za naruszenie przepisów postępowania należy uznać posłużenie się nieaktualnym operatem szacunkowym, co w ocenie sądu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, operat szacunkowy został sporządzony w dniu 26 listopada 2018 r., natomiast decyzja Starosty została wydana w dniu 27 listopada 2019 r. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło dzień po utracie ważności przez operat, przy czym, jak trafnie zauważył Wojewoda, w aktach sprawy brak jest klauzuli aktualizacyjnej. Oznacza to, że w dniu wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie mógł posłużyć się dowodem w postaci operatu szacunkowego z dnia 26 listopada 2018 r. Natomiast oparcie decyzji na takiej wycenie jest uchybieniem istotnym, mającym wpływ na wynika sprawy, bowiem nie jest możliwe rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego a jedynie ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (zob. wyrok NSA z dnia z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06, dostępny w CBOSA), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawie sprawy nie było możliwe dokonanie aktualizacji operatu przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a.

Wskazana sytuacja, tj. dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego przez organ odwoławczy dotyczy bowiem wypadku, gdy już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, na etapie postępowania odwoławczego operat szacunkowy utraci swoją aktualność. Wynika to z faktu, że organ drugiej instancji zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 854/16, dostępny w CBOSA). Tylko zatem w takim wypadku możliwe jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej przez organ odwoławczy. Zupełnie inaczej jest, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – operat szacunkowy był nieaktualny już w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji, a zatem w ogóle nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że operat powinien być aktualny w dacie orzekania przez każdy z organów, co uprawnia każdy z nich w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania, pierwszoinstancyjnego i następnie drugoinstancynjnego, do pozyskania aktualizacji dla operatu. Nie sposób natomiast zaakceptować sytuacji, gdy taka aktualizacja dokonywana jest wstecznie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Nie można bowiem zaktualizować wyceny, która ze względu na niespełnienie warunku z art. 156 ust. 3 u.g.n., nie posiadała wartości dowodowej i nie mogła być wykorzystana już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom sprzeciwu, Wojewoda nie był uprawniony do zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 26 listopada 2018 r. Nie budzi natomiast wątpliwości, że posłużenie się przez Starostę wyceną nieaktualną na dzień orzekania przez ten organ stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie dowodu, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo więc ocenił Wojewoda, że wskazane wady postępowania pierwszoinstancyjnego stanowią przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej.

Podobne uwagi należy odnieść do kwestii uchybień organu niższej instancji co do przeprowadzonej waloryzacji zwracanego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego odszkodowania wypłaconego byłym właścicielom.

Dokonanie waloryzacji jest, zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., niezbędne przy wydawaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zatem prawidłowe jej przeprowadzenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczy obowiązków stron postępowania zobowiązanych do zwrotu odszkodowania. Uchybienia w omawianym zakresie prowadzą zaś do ustalenia kwoty zwracanego odszkodowania w nieprawidłowej wysokości, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt niniejszego postępowania, waloryzacja została przeprowadzona przez Starostę za lata 1973 - 2018 a za rok 2019 za miesiące styczeń-wrzesień, na podstawie dostępnych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu statystycznego za wskazane okresy roczne i miesięczne. Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności należy wskazać, że choć trafnie Wojewoda stwierdził, że waloryzacja powinna zostać waloryzowana na dzień wydania decyzji o zwrocie odszkodowania, to jednak nie uwzględnił terminów ogłaszania miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Jak wynika bowiem z komunikatów Prezesa GUS, wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych z listopada 2018 r., a więc z miesiąca orzekania przez Starostę, zostały ogłoszone w dniu 14 grudnia 2018 r. Zatem nie było możliwe dokonanie przez ten organ waloryzacji odszkodowania do listopada 2018 r., gdyż decyzja została wydana przed ogłoszeniem wskaźników za ten okres. Jednocześnie zasadny jest zarzut, że waloryzacja została dokonana tylko do września 2018 r. w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji zostały już ogłoszone wskaźniki za miesiąc październik 2018 r. Słuszne okazały się też zarzuty dotyczące błędnego zastosowania wskaźników za lata 1973 i 1990 oraz miesiące styczeń i luty 2019 r., co potwierdza porównanie danych zawartych w tabeli waloryzacyjnej z dostępnymi komunikatami Prezesa GUS.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że nieuwzględnienie przy waloryzacji odszkodowania wskaźnika za miesiąc październik 2018 r. oraz użycie błędnych wartości wskaźników za lata 1973 i 1990 oraz miesiące styczeń i luty 2019 r., miało wpływ na ustalone odszkodowanie podlegające zwrotowi przez spadkobierców na rzecz Gminy Miasta. Z tego też względu uchybienia te nie mogły podlegać konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż co do zasady zmiany w waloryzacji przez organ drugiej instancji mają miejsce wtedy, gdy między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozstrzygnięciem w sprawie odwołania upływa znaczny okres czasu. Nie sposób zaś zaakceptować takich działań, gdy waloryzacja przeprowadzona przez organ pierwszej instancji zawiera istotne błędy wpływające na wysokość zwracanego odszkodowania, tym bardziej w sytuacji, gdy uchybienia w tym zakresie nie są jedynymi, których dopuścił się organ niższej instancji mającymi znaczenie dla rozstrzygnięcia. Także więc i z tego względu zasadne okazało się wydanie w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii związania organu wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r. co do kręgu stron postępowania należy stwierdzić, że uwagi sądu, iż w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie kręgu stron, a kwestia likwidacji ogrodu działkowego w wyniku zwrotu nieruchomości stanowi przedmiot odrębnego postępowania, nie stanowiła oceny prawnej dla ponownie prowadzonego postępowania. Istota twierdzeń sądu sprowadza się wyłącznie do dostrzeżenia odrębności postępowań dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w przedmiocie likwidacji ROD istniejącego na zwracanej nieruchomości. Wynika to z faktu, że w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdzie ustawodawca jednoznacznie przewidział, iż podmiot obowiązany do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków związanych z odtworzeniem określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. A zatem orzeczenia w tym zakresie stanowią integralną część decyzji o zwrocie nieruchomości, na której istnieje ROD (zob. wyrok NSA 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 822/18, dostępny w CBOSA) i choć oznacza to, że w jednej decyzji wydawane są rozstrzygnięcia w dwóch różnych sprawach administracyjnych – posiadających odrębny przedmiot i podmioty, to mogą one samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wskazuje na to w szczególności art. 26 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiący, że odwołanie od decyzji określającej podmiot obowiązany do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków związanych z odtworzeniem ROD, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Tę właśnie odrębność dostrzegł sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gd 325/17.

Poza oceną prawną omawianego wyroku były natomiast wskazania co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji sprowadzające się do uwzględnienia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i rozstrzygnięć w nim wskazanych. Analiza treści art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych prowadzi zaś do wniosku, że jeżeli w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta uzna, iż objęta wnioskiem nieruchomość podlegała zwrotowi, zobligowany będzie uwzględnić w swoich rozważaniach treść ostatniego ze wskazanych przepisów, co w konsekwencji będzie mieć też wpływ na ustalony krąg stron postępowania. Brak takich rozważań przy zwrocie nieruchomości, na której istnieje ROD oznacza, że postępowanie obarczone jest brakami, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym konieczne jest uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w którym organ uwzględni swoje obowiązki orzecznicze wynikające z przepisów prawa.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda wykazał zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji obarczone było wadami, które nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Uchybienia procesowe dotyczyły bowiem kwestii, których wyjaśnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, co oznaczałoby prowadzenie przez Wojewodę postępowania w znacznym zakresie, niemieszczącym się w granicach art. 136 k.p.a.

Z tych też przyczyn zarzuty skargi nie są trafne, przywoływane w skardze orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie są adekwatne dla okoliczności niniejszej sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.