Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1427/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie M.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 999/13 w sprawie ze skargi Gminy Stare Babice na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.Ś. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

M.Ś. złożył do Starosty Warszawskiego Zachodniego wniosek w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową przejętą z mocy prawa, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., pod część drogi publicznej kategorii gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] – S.B., gmina S.B., w związku z negatywnie zakończonymi rokowaniami, pomiędzy nim, a właściwym organem - Gminą S.B..

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu 30 grudnia 2003 r. Wójt Gminy Stare Babice wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt podziału między innymi nieruchomości uregulowanej w KW [..], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W wyniku powyższego podziału wyodrębniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...], pod publiczną drogę gminną. W związku z tym, iż ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowa działka przeszła na własność Gminy Stare Babice na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w dniu wydania ww. decyzji podziałowej był M.Ś.

Wójt Gminy Stare Babice decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] ustalił dla M.S. i M.S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi S.B. w wysokości 26.448 zł. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] organ ustalił dla M.S. i M.S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi S.B. w wysokości 2.292 zł.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M.S. i M.S. odszkodowania w wysokości 242.526 zł za nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej oznaczoną jako działka nr [...].

Gmina Stare Babice złożyła od powyższej decyzji odwołanie, w wyniku którego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym nie zbadano przeznaczenia spornej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy Stare Babice z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy z dnia 30 marca 2009 r., sporządzony nieprawidłowo w stopniu uniemożliwiającym poprawienie go w postępowaniu odwoławczym, a także, że nie można uznać uzgodnień między Gminą, a właścicielem wydzielonej pod drogę nieruchomości prowadzonych w ramach wszczętego z urzędu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 337/10 skargę oddalił.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod publiczną drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na to, iż należność z tytułu odszkodowania za w/w działkę została zaliczona na pokrycie opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją Wójta Gminy Stare Babice z dnia 7 marca 2006 r. nr [...].

Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. M.S. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 18 lipca 2011 r., w wyniku którego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 września 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Warszawskiemu Zachodniemu. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że za uzgodnienia prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. pomiędzy Gminą Stare Babice a byłymi współwłaścicielami, nie mogły być uznane negocjacje prowadzone w ramach wszczętego z urzędu przez Wójta Gminy Stare Babice postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organ II instancji wskazał, iż odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ postępowania te są odrębne i niezależne od siebie.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, Starosta Warszawski Zachodni ustalił, że M.S. oraz M.S. wystąpili do Wójta Gminy Stare Babice z prośbą o pokrycie należności wynikających decyzji z dnia 7 marca 2006 r., nr [...] i z dnia 28 marca 2006 r. nr [...] ustalających opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - na skutek podziału działek [...] w łącznej wysokości 28.740 zł z kwoty z przysługującego im odszkodowania, a która wynikała z operatu szacunkowego z dnia 29 kwietnia 2005 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.N., ustalonego na kwotę 24.900 zł. organ wskazał, że w dniu 20 września 2007 r. Wójt Gminy Stare Babice wystąpił do Skarbnika Gminy o rozliczenie opłaty adiacenckiej przez pokrycie należności wynikającej z decyzji 7 marca 2006 r. nr [...] z odszkodowaniem za grunt przeznaczony pod drogę. O w/w rozliczeniach Urząd Gminy Stare Babice nie poinformował wnioskodawców. W związku z powyższym M.S. wystąpił do Wójta Gminy Stare Babice o przeprowadzenie rokowań. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. Urząd Gminy Stare Babice poinformował M.S. o tym, iż odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną zostało rozliczone w ramach wzajemnych zobowiązań pomiędzy stroną a Gminą, wynikających z ustalonej opłaty adiacenckiej i odszkodowania za w/w nieruchomość. Jednocześnie Urząd Gminy Stare Babice poinformował stronę o tym, iż dalsze prowadzenie negocjacji w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Starosta Powiatu Warszawskiego wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje tylko i wyłącznie M.S., natomiast opłata adiacencka odnosi się do M.S. oraz M.S. Wobec powyższego rozliczenie dokonane przez Urząd Gminy Stare Babice zostało przeprowadzone błędnie, a co za tym idzie przysługujące M.S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, od roku 2007 do chwili obecnej, nie zostało wypłacone, a negocjacje w sprawie pomiędzy M.S. a Gminą Stare Babice zakończyły się negatywnie. Starosta Warszawski Zachodni wyjaśnił, że zlecił niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy, H.P. w operacie szacunkowym z dnia 3 maja 2012 r. ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 139.440 zł. W dniu 4 czerwca 2012 r. Wójt Gminy Stare Babice pismem z dnia 31 maja 2012 r. wniósł zarzuty do operatu, stwierdzając, iż ustalona wartość nieruchomości jest zbyt wysoka i nieadekwatna do rzeczywistej wartości wycenianej nieruchomości. Ponadto podniósł, że na rynku lokalnym występują transakcje nieruchomościami "drogowymi", które nie zostały przyjęte do porównań, a rzeczoznawca niewłaściwie przeprowadziła analizę rynku lokalnego, ponadto wskazał na błędnie wpisany numer działki w transakcji nr 4 w tabeli na stronie 9 operatu. W związku z powyższym Starosta Warszawski Zachodni przekazał w/w zarzuty biegłemu celem ustosunkowania się. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy H.P. potwierdziła prawidłowość wykonania przedmiotowych operatów szacunkowych. Dodała, że błędnie wpisany numer jednej z działek (zamiast działka nr ewidencyjny [...] powinien być działka [...]), stanowi oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na wykazaną powierzchnię działek, ani jednostkową cenę transakcyjną. Ponadto wyjaśniła, że część przytoczonych przez Gminę transakcji drogowych z miesiąca maja nie była jej znana na dzień sporządzania operatu tzn. 3 maja 2012 r., a stanowisko, że istnieją transakcje drogowe na rynku lokalnym, nie zawsze daje możliwość ich zastosowania (musi być zachowana zasada podobieństwa i rzeczoznawca musi uwzględnić ustawową listę cech obligatoryjnych czyli położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości). Wyjaśniając szczegółowo wszystkie zarzuty, biegła potwierdziła prawidłowość wykonania operatu, a zarzuty uznała jako bezzasadne. Wobec powyższego w dniu 12 września 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel Gminy Stare Babice zaproponował zawarcie ugody w Urzędzie Gminy Stare Babice, a pełnomocnik M.S. wyraził zgodę na powyższą propozycję. Strony zobowiązały się dostarczyć protokół z uzgodnień do urzędu do dnia 24 września 2012 r. Dnia 20 września 2012 r. do urzędu wpłynęła informacja z Urzędu Gminy Stare Babice, iż ustalono nowy termin zawarcia ugody z byłymi właścicielami na dzień 22 października 2012 r. W dniu 22 października 2012 r. do Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego wpłynęło pismo Urzędu Gminy Stare Babice przekazujące protokół z negocjacji z dnia 22 października 2012 r. zawarty pomiędzy Gminą Stare Babice, a pełnomocnikiem M.S., z którego wynika, że negocjacje zakończyły się negatywnie i strony nie doszły do porozumienia. W tych okolicznościach, Starosta Warszawski Zachodni ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na poziomie kwoty ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 3 maja 2012 r., wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego H.P. tj. 139.440 zł.

Dokonując analizy przedmiotowego operatu organ uznał jest on zgodny z powołanymi wyżej przepisami, a biegła przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określiła prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisała stan nieruchomości, wskazała przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonała szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniła wybór podejścia, metody i techniki, przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto w związku z brakiem na rynku lokalnym transakcji sprzedaży podobnych gruntów pod drogi, do wycenianej nieruchomości, mogących stanowić materiał porównawczy biegła określiła wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W celu określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności przedmiotowej nieruchomości zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W związku z tym Starosta Warszawski Zachodni nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i zgodził się z wyrażoną w nim opinią na temat wartości przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Starosta Warszawski Zachodni pismem z dnia 25 października 2012 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie. W następstwie powyższego pełnomocnik organu złożył w urzędzie Starosty Warszawskiego Zachodniego oświadczenie Wójta Gminy Stare Babice z dnia 7 listopada 2012 r. powołujące się na art. 508 k.c. i informujące o tym, iż wzajemne zobowiązania, między gminą a wnioskodawcą zostały zaspokojone. Ponadto przedstawiciel Gminy Stare Babice poinformował, że gmina nie akceptuje wysokości odszkodowania ustalonej na poziomie kwoty określonej w operacie szacunkowym z dnia 3 maja 2012 r.

Mając na uwadze powyższe Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S. w wysokości 139.440 zł za nieruchomość gruntową położoną w gminie Stare Babice, zajętą pod część drogi gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a także zobowiązał do zapłaty tak określonego odszkodowania Gminę Stare Babice.

Od powyższej decyzji Wójt Gminy Babice złożył do Wojewody Mazowieckiego odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na naruszenie przez Starostę Powiatu Warszawskiego Zachodniego art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust 2 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołujący się zauważył, że odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy Stare Babice z dnia 30 grudnia 2003 r., zostało już wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy M. i M. S. a Gminą Stare Babice w związku z postępowaniem dotyczącym określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w związku z czym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania.

W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące czynności podejmowanych w toku postępowania oraz jego przebiegu. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w dniu 12 września 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna podczas, której nie doszło do uzgodnień. Gmina uznała, że zobowiązania wynikające z ustalonej opłaty adiacenckiej i odszkodowania zostały już przez nią zaspokojone. Zawiadomieniem z dnia 25 października 2012 r. organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia się co do dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wójt Gminy Stare Babice złożył oświadczenie, że należne odszkodowanie za wydzieloną działkę ewid. Nr [...] stanowiącą drogę zostało rozliczone w ramach wzajemnych zobowiązań wynikających z decyzji nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy zauważył, że instytucja przewidziana w ust. 1 art. 98 u.g.n. jest - obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Za wydzieloną działkę gruntu pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 129 ust. 5 u.g.n.). Obowiązek wypłaty odszkodowania powinien być realizowany w drodze cywilnoprawnej przez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane (obowiązek sporządzenia protokołu). W postępowaniach toczących się na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, strony związane są tymi przepisami, nie mogą w sposób dowolny ustalać swoich praw i obowiązków. W związku z powyższym, obowiązująca z mocy prawa zasada, że przejście, w trybie art. 98 u.g.n., gruntów na własność gminy następuje za odszkodowaniem, nie może być zmieniona, z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania. Powołane wyżej przepisy nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Dlatego wniosek strony o przyznanie odszkodowania jest zasadny, gdyż z mocy prawa gmina przejmująca na własność nieruchomość winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. W związku z tym, na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta jest organem właściwym do wydania decyzji o odszkodowaniu. W myśl art. 130 ust. 2 ww. ustawy, odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W ocenie Wojewody Mazowieckiego organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Za bezpodstawne uznał to, że odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy Stare Babice z dnia 30 grudnia 2003r. Nr [...] zostało już wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy M.S., a Gminą Stare Babice w związku z postępowaniem dotyczącym określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ oparł rozstrzygnięcie na piśmie Urzędu Gminy Stare Babice z dnia 4 marca 2011 r. stwierdzającym, że odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr [...] potrącono z należności dla Gminy Stare Babice z tytułu opłaty adiacenckiej, na dowód czego załączono kopie dokumentów. Zdaniem organu odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ obydwa postępowania (zgodnie z przepisami u.g.n.) są od siebie odrębne i niezależne. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że organ I instancji ustalił odszkodowanie na podstawie operatu, w którym nie uwzględniono występujących na rynku lokalnym transakcji drogowych do porównania, a także braku w operacie stosownej analizy rynku regionalnego w kontekście istnienia tzw. transakcji drogowych, Wojewoda Mazowiecki uznał, że na stronie 9 pkt 4.4. analiza taka (chociaż istotnie skrótowa) została zamieszczona. Oprócz danych z Gminy Stare Babice, zbadano też rynek drogowy z gminy Ożarów oraz jak to ogólnie ujęto w opinii, - "gmin położonych na północ od gminy Stare Babice", gdzie również nie zanotowano transakcji drogowych mogących stanowić materiał porównawczy. W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Przepisy te określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszej kolejności ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji, Wojewoda Mazowiecki uznał, że operat spełnia wymogi § 36 ust. 4 rozporządzenia i dlatego odszkodowanie należało ustalić według sporządzonej wyceny przedmiotowej działki wydzielonej pod drogę.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...].

Na powyższą decyzję Gmina Stare Babice wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...].

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz.651 ze zm.) i przepisów postępowania – art.7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 15 czerwca 2007 r. złożone zostało przez M.S. i jej syna M.S. oświadczenie w postaci pisma z dnia 15 czerwca 2007 r., w którym zwrócili się z prośbą o pokrycie należności wynikających z opłat adiacenckich ustalonych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działek [...], decyzjami nr [...] z dnia 7 marca 2006 r. oraz nr 294/06 z dnia 28 marca 2006 r. w łącznej wysokości 28.740 zł z przysługującej im kwoty odszkodowania za działkę nr 71/7, która została ustalona w toku postępowania na kwotę 24.900 zł. (kwota ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego J.M.N. w operacie szacunkowym z dnia 29 kwietnia 2005 r.) Wynikająca z różnicy kwot suma w wysokości 3.840 zł (obejmująca odsetki za zwłokę oraz koszty egzekucyjne) została uiszczona przez M.S. w kasie Urzędu Gminy Stare Babice. Pismami z dnia 29 czerwca 2007 r. M.S. oraz z dnia 26 czerwca 2007 r. M.S. – czyli po uregulowaniu należności wynikającej z powyżej opisanej różnicy, zwrócili się o wyjaśnienie informacji dotyczącej rozpatrzenia ich pisma z dnia 15 maja 2007 r. dotyczącego wzajemnych (urzędu i M.M. S.) zobowiązań finansowych W następstwie powyższego Gmina wzywała wnioskujących o podpisanie protokołu uzgodnień, czego jednak nie uczynili.

Powyższe okoliczności faktyczne nie mogą zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie aktualnie toczonego postępowania, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia w tym zakresie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że zarówno M. jak i M.S. złożyli w dniu 15 maja 2007 r. pismo zawierające określone oświadczenie woli dotyczące ich (bez względu na proporcje wynikające z tytułów własności) należności i zobowiązań, co do zdefiniowania, których obecnie skarżący ani składający oświadczenie nie mieli wątpliwości. Okolicznością, która potwierdza i dopełnia wagę złożonego oświadczenia woli, które przyjęte zostało przez Urząd Gminy Stare Babice jest fakt dokonanej wpłaty przez M.M. Ś. na rzecz urzędu. (dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności znajdują się w aktach sprawy administracyjnej). Kwestia odrębności obu postępowań – w sprawie odszkodowania i opłat adiacenckich jest zdaniem WSA w Warszawie oczywista, ale ich wynik znajdujący aprobatę u wszystkich stron postępowania, które w rezultacie ich prowadzenia dokonują wzajemnych rozliczeń, musi w ocenie tego Sądu skłaniać do wszechstronnej oceny prawnej niekwestionowanych, powyżej opisanych okoliczności faktycznych. Nie sposób zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć wobec faktu dokonania wzajemnych rozliczeń, że negocjacje pomiędzy stronami niniejszego postępowania tj. M.S. a Gminą Stare Babice zakończyły się negatywnie. Do zwolnienia z długu nie jest przewidziana szczególna forma, przy czym należy każdorazowo oceniając okoliczności sprawy uwzględniać przepisy Kodeksu cywilnego. Oświadczenie woli w tym przedmiocie może być wyraźne, może też nastąpić przez czynności konkludentne, a więc w sposób dorozumiany – na przykład przyjęcie zapłaty (patrz art. 508 k.c.).

Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nakazał organowi dokonanie wszechstronnej i wnikliwej, ale przede wszystkim zgodnej z przepisami prawa (również przepisami prawa cywilnego) oceny złożonych oświadczeń woli przez M.S. i M.S. oraz czynności przez nich dokonanych, mających na celu potwierdzenie złożonych oświadczeń.

Ocena prawidłowości aktualnego operatu szacunkowego stała się wobec powyższej konkluzji przedwczesna, a prawidłowe rozstrzygnięcie wskazanych przez Sąd wątpliwości może uczynić ją bezprzedmiotową.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze wyrokowi postawiono szereg zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U, z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnej oceny, iż Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji, w ślad za decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego nie ustalił, czy między Skarżącym, a Uczestnikiem nie doszło w drodze czynności konkludentych do zwolnienia z obowiązku wypłaty odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki należycie, wyczerpująco i na podstawie wszechstronnej oceny dowodów ustalił znaczenie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdził wyraźnie, że "w sprawie niniejszej bezpodstawnym jest twierdzenie, że odszkodowanie takie zostało wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń w związku z postępowaniem dotyczącym opłaty adiacenckiej", o której mowa w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm, dalej: u.g.n.).

Po drugie, naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze ztn.) poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi na skutek przekroczenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem i bezzasadnym wkroczeniem w zakres merytorycznej oceny materiału dowodowego w sprawie przez dokonanie błędnej oceny, że między Skarżącym, a Uczestnikiem mogło dojść do rozliczenia należności Uczestnika z tytułu odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną z przysługującą Skarżącemu od Uczestnika i jego matki należnością z tytułu opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n. w drodze oświadczenia Uczestnika i podjęcia czynności konkludentnych przez jego matkę, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki w ślad za Starostą Warszawskim Zachodnim na podstawie wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych sprawy bez wątpliwości uznał, że w sprawie niniejszej do takiego rozliczenia nie doszło.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że organy administracji powinny w ramach niniejszej sprawy administracyjnej badać treść oświadczeń woli stron, znaczenie, jakie strony nadawały swoim czynnościom i czy podjęte przez nich działania dostatecznie ujawniały ich wolę, podczas gdy w świetle art. 1 pkt. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. organy administracji w sprawie niniejszej uprawnione były jedynie ocenić, czy między Uczestnikiem a Skarżącym doszło do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek nieuwzględnienia faktu, że Wojewoda Mazowiecki we wcześniejszych swoich decyzjach kasacyjnych (tj. decyzji nr [...] z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz nr [...] 29 września 2011 r.) w sposób wyczerpujący ustalił, iż między Uczestnikiem, a Skarżącym nie doszło do uzgodnienia wysokości i wypłaty należnego odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną.

Po piąte, naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że do uzgodnienia wysokości odszkodowania należnego za utratę prawa własności do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną między byłym właścicielem, a właściwym organem może dojść w drodze czynności dorozumianych, w tym poprzez konkludentne zawarcie umowy zwolnienia z długu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy, również w świetle konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, nakazuje uznać, że uzgodnienie takie musi mieć charakter wyraźny i niewątpliwy, a ponadto musi zostać odpowiednio udokumentowane.

Po szóste, naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że możliwe było w niniejszej sprawie rozliczenie należności Uczestnika z tytułu odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną z przysługującą Skarżącemu od Uczestnika i jego matki należnością z tytułu opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n. w drodze oświadczenia Uczestnika i podjęcia czynności konkludentnych przez jego matkę, podczas gdy ww. normy określały zamknięty katalog ulg, jakie mogły zostać przyznane zobowiązanemu z tytułu niepodatkowych należności publicznoprawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Stare Babice wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Liczne zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestii tego, czy właściwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy wydające decyzje w sprawie nie ustaliły prawidłowo i dostatecznie, czy w sprawie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na rzecz M.S. w ramach rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Sąd ten zauważył, że uzgodnienie nie musi być wyraźne, lecz może przybrać formę konkludentną – takiego zdarzenia nie można wykluczyć w niniejszej sprawie. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że uzgodnienie musi mieć charakter wyraźny i niewątpliwy, a ponadto musi zostać odpowiednio udokumentowane. Trafność lub bezzasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest pochodną właściwego na tym gruncie zapatrywania.

Art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., I OSK 2102/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że jakkolwiek istotnie uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niekoniecznie musi przybrać formę pisemną, a nawet pośrednio może wynikać z okoliczności sprawy, to niewątpliwie musi być wyraźne i określać istotne warunki uzgodnienia sprecyzowane w porozumieniu przez strony uzgodnień. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Skoro zatem uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastępuje decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydawaną w postępowaniu administracyjnym, to tym samym zarówno sposób prowadzenia negocjacji przez organ, jak i sam sposób zawarcia uzgodnienia muszą być dokonane w sposób realizujący zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a w analizowanej materii chroniącą dodatkowo prawa majątkowe stron uzgodnień. Z uwagi na tę funkcję wyjaśnić należy, że zarówno przeprowadzenie rokowań, jak i samo uzgodnienie musi zostać udokumentowane w sposób, który pozwala określić jednoznacznie treść uzgodnienia, w szczególności zgodność woli stron oraz wysokość odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż organ nie zweryfikował, czy w sprawie doszło do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wynika wyraźnie z treści zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, organ ten przyjął, że odszkodowanie za przejęty grunt przeznaczony pod drogi publiczne, przyznawane jest w odrębnym postępowaniu względem postępowania określającego opłatę adiacencką – i dlatego nie można o nim rozstrzygać w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ obydwa postępowania są do siebie odrębne i niezależne. W konsekwencji uznał za bezpodstawne zapatrywanie, że odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy Stare Babice Nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. zostało już wypłacone w ramach wzajemnych rozliczeń pomiędzy M.S. a Gminą Stare Babice w związku z postępowaniem dotyczącym określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrosty wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, opierając rozstrzygnięcie na piśmie Gminy Stare Babie z dnia 4 marca 2011 r., stwierdzającego, że odszkodowanie za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 potrącono z należności dla Gminy Stare Babice z tytułu opłaty adiacenckiej. Trafnie zatem organ przyjął, że nie doszło w sprawie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie została jednoznacznie ustalona wysokość odszkodowania – będącego wierzytelnością – która dopiero po jej ustaleniu mogłaby zostać potrącona z wierzytelnościami Gminy wynikającymi z innych postępowań.

Dodatkowo trudno uznać za uzgodnienie w analizowanej sprawy oświadczenie złożone przez M.S. i M.S. we wniosku z dnia 15 maja 2007 r. o pokrycie należności wynikających z opłaty adiacenckiej z odszkodowania przysługującego ze utraconą przez M.S. własność nieruchomości oraz czynności M.S. podjęte w ramach prowadzonego przeciwko jej osobie postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż nie zachodzi tożsamość stron między postępowaniami egzekucyjnym i dotyczącym należności z opłaty adiacenckiej a postępowaniem uzgodnieniowym. Co więcej, w oświadczeniu tym z dnia 15 maja 2007 r. M.S. i M.S. wnoszą "o pokrycie należności wynikających z ww. decyzji [ustalających opłatę adiacencką] z przysługującego nam odszkodowania". Pismo to wskazuje zatem, że wnioskodawcy chcą pokryć należność po ustaleniu odszkodowania, które może nastąpić tak w ramach uzgodnień, jak i w drodze decyzji – nie wnoszą zaś o to, aby anulować te należności w zamian za zrzeczenie się całości odszkodowania. Powinno było ono zostać wobec tego potraktowane jako zaproszenie do podjęcia rokowań w celu przeprowadzenia uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś jako to uzgodnienie. Także sama Gmina w kierowanych do skarżącego pismach nie poinformowała go, że tak kwalifikuje jego wniosek.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej i uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a., jednocześnie nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec czego na podstawie ww. przepisu w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.