Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 14 ust. 4 i 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. M. – K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta Ś. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. M. i A. K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o nr ewid. [...] w m. K. obręb ewid. [...], jednostka ewid.. .

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że sprawa jest rozpatrywana po raz drugi, bowiem wydana w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzja nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji, w wyniku wniesionego odwołania, została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] października 2020 r., nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce o nr ewid. [...] w K. , obręb ewid. K., jednostka ewid. Ś. . Obszar działki objęły jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. i oznaczony w planie "[...]" jako tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej (siedliskowej).

Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi powyższego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym [...] wskazano warunki w ramach których: 1) dopuszcza się wydzielenie dodatkowych działek pod warunkiem, że szerokość frontu działek nowopowstałych nie będzie mniejsza niż 22 m, 2) dopuszcza się remonty, modernizację, rozbudowę i wymianę na nowe obiektów mieszkalnych i gospodarczych; w przypadku nadbudowy i wymiany budynków ich wysokość nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych - przy dachach płaskich i 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe) - przy dachach stromych, 3) wprowadza się obowiązek realizacji dachów na budynkach mieszkalnych rozbudowywanych i wymienianych na nowe wg zasady: jeżeli na budynkach w bezpośrednim sąsiedztwie występują dachy równe (płaskie lub strome) obiekt musi mieć dach o takim samym charakterze, natomiast w przypadku dachów różnych winien być realizowany dach stromy, nawiązujący charakterem do dachu na sąsiedniej działce, 4) dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych: na działkach jednorodzinnych - usytuowanych przy granicy dwóch sąsiadujących działek jako obiekty zespolone - bliźniacze (po jednym obiekcie na działce), o powierzchni zabudowy do 60m2, na działkach zagrodowych - bez powierzchniowych ograniczeń, zgodnie z obowiązującym prawem, 5) dla istniejących siedlisk tylna linia zabudowy nie obowiązuje, ale obiekty inwentarskie mogą być realizowane wyłącznie po uzgodnieniu ze służbami sanitarnymi, 6) dopuszcza się prowadzenie nie uciążliwej działalności gospodarczej w obiektach mieszkalnych lub gospodarczych.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych zapisów wynika, że szczegółowe ustalenia planu dotyczą istniejącej zabudowy a nie nowoprojektowanej. Tymczasem w opisie do projektu budowlanego wskazano, że działka o nr ewid. [...] położona w m. K, obręb ewid. K., jednostka ewid. Ś. , na której jest planowa przedmiotowa inwestycja jest niezabudowana. Ustalenia szczegółowe określające warunki zabudowy na terenie [...] nie wprowadzają wyjątku w zakresie zabudowy działek niezabudowanych, na których mogłyby powstać nowe obiekty nie związane z istniejącą zabudową. Potwierdza to także zapis § 3 pkt 8 ustaleń ogólnych planu mówiący, że dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej przed wymaganą linią zabudowy od drogi określonej klasy, dopuszcza się remonty, modernizację i rozbudowę (nie w kierunku drogi), natomiast w przypadku budowy nowego obiektu należy usytuować go z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 8 ustaleń ogólnych oznaczenia graficzne na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych [...] nie wskazano nieprzekraczalnej linii zabudowy. Poza wymienionymi powyżej uwarunkowaniami na uwagę zasługują także zapisy znajdujące się w dalszej części planu, dotyczące terenów oznaczonych [...] i MN3. Organ stanowiący prawo miejscowe w sposób jednoznaczny dla tych terenów określił, że dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych lub utrzymuje się istniejące budynki, dopuszcza się ich rozbudowę i modernizację oraz budowę nowych obiektów. Zapisów dopuszczających nową zabudowę mieszkaniową nie ma w treści planu dotyczącej terenów [...].

W konsekwencji organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewody E. M. i A. K. wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a par. 1 K.p.a., art. 7b K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 16 K.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że organ I instancji poprzestał na dowolnej i sprzecznej ze sobą interpretacji uchwały numer [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., całkowicie pomijając istniejącą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2007 r., z której wynika cel wydzielania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Nieruchomość została zakupiona przez odwołujących za cenę rynkową dla działek budowlanych albowiem istniała według organu możliwość zabudowy. Na aprobatę nie zasługuje także argument o braku wyznaczenia dla działki odwołujących linii zabudowy, albowiem w tym przypadku winno się stosować przepisy ogólne prawa budowlanego.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie organ I instancji słusznie stwierdził brak zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z warunkami planu miejscowego. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze planistycznym, który szczegółowo opisuje sposób zagospodarowania terenu, jednak tyczy się on istniejącej zabudowy, a nie nowoprojektowanej. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz nazwy obiektu budowlanego, ujętego w tytule przedłożonego projektu budowlanego, jako przedmiot inwestycji wskazano budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto zgodnie z opisem znajdującym się na stronie 3 projektu budowlanego wynika, iż obecnie działka nie jest zabudowana. Tymczasem z treści planu wyraźnie wynika, że na terenie objętym zainwestowaniem, uchwała dopuszcza remonty, modernizację, rozbudowę, nadbudowę i wymianę na nowe istniejących obiektów budowlanych, dokonując dodatkowych uwarunkowań w zakresie m. in liczby nowych kondygnacji (ust. 1 pkt 2), czy też rodzaju dachów (ust. 1 pkt. 3), które ograniczają możliwość sytuowania nowej zabudowy. Zasadnie także organ I instancji wskazał na § 3 ust. 8 planu miejscowego, który przewiduje sytuowanie nowego obiektu z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy, której działka inwestycyjna nie posiada.

Jak słusznie wskazał organ I instancji, analizując poszczególne postanowienia planu miejscowego należy mieć na uwadze, iż wskazuje on w sposób jednoznaczny, które tereny przeznaczone są pod zabudowę nowych budynków mieszkalnych. W załączniku graficznym tereny te zostały oznaczone jako [...] czy też [...] (ustalenia szczegółowe ust. 2 i 3). Zgodnie z treścią przyjętych parametrów dla wskazanych wyżej funkcji należy stwierdzić, iż uchwałodawca wyznaczył wprost tereny, gdzie istnieje możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz zagrodowej.

Odnosząc się do argumentacji odwołujących w kwestii zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o podziale nieruchomości wydaną przez Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2007 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji administracyjno-budowlanej ma obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy. Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Decyzja o podziale nieruchomości nie stanowi dokumentu, który decyduje o podstawowym przeznaczeniu terenu.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestię zaś dotyczące samego sporządzania tegoż planu czy też jego aktualizacji, a tym kwestionowanie analizy i wyników funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu nie mieszczą się w granicach kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, które szczegółowo zostały ujęte w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego.

W skardze z dnia [...] lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M. i A. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a następnie wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżący wnieśli o stwierdzenie, czy decyzja administracyjna [...] z dnia [...] października 2007 r. wydana przez Burmistrza Miasta Ś. została wydana zgodnie z prawem, czy z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 , art. 7, art. 16, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. Burmistrz Miasta Ś. po rozpatrzeniu wniosku M. i I. K. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], zatwierdził podział nieruchomości z wyodrębnieniem działki budowlanej o numerze geodezyjnym [...], z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. W decyzji wskazano, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. W. z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...]. Na terenie oznaczonym symbolem [...] nie ma możliwości budowy nowych budynków mieszkalnych (poza wymianą na nowe). Pomimo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza prawo własności związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości nie dopuszczając nowej zabudowy mieszkaniowej, w dacie jego obowiązywania decyzją Burmistrza wyodrębniona została działka niezabudowana z wyraźnym określeniem celu pod zabudowę mieszkaniową, gdzie nie ma możliwości scalania budynków, remontu, modernizacji, rozbudowy, rozbiórki i wymiany na nowe budynki. Na wskazanej nieruchomości nie można wybudować domu jednorodzinnego. Skarżący nie są w stanie przedłożyć projektu budowlanego, który byłby zgodny z funkcją terenu. Ponieważ przedmiotowa działka jest niezabudowana, niemożliwe jest scalenie nowoprojektowanego budynku z istniejącą zabudową, jakakolwiek adaptacja, czy rozbudowa infrastruktury, dlatego, że taka nie istnieje. Plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje też nieprzekraczalnej linii zabudowy w zakresie usytuowania nowego obiektu.

Mając na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. nie dopuszcza nowo powstającej zabudowy na terenie, na którym zlokalizowana jest działka [...] i występuje brak zgodności decyzji zatwierdzającej projekt podziału z treścią planu miejscowego, skarżący wnoszą o wydanie postanowienia jak we wniosku. W przypadku wydania orzeczenia, że decyzja nr [...] została wydana zgodnie z prawem, skarżący wnoszą o zobowiązanie Urzędu Miasta Ś. o zmianę przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] we wsi K., biorąc pod uwagę długoterminowe procedury związane ze zmianą planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W pismach procesowych z dnia [...] marca 2021 r. i z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący potrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] w m. K., obręb ewid. K., jednostka ewid. Ś. .

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że z art. 35 Prawa budowlanego wynika, iż warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub – w przypadku jego braku – z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest zgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., choć już na etapie skargi skarżący zgodzili się z Wojewodą, że na mocy zapisów tej uchwały na należącej do nich działce nie istnieje możliwość zabudowy.

W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela rozważania organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, przyjmując ich stanowisko za własne.

Z załącznika graficznego stanowiącego materiał pomocniczy do uchwały nr [...] (k. nienumerowana akt organu I instancji) wynika, że działka skarżących położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem "[...]". Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego dla tego terenu wynika, że jest to teren "istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (siedliskowej), w ramach których:

"1) dopuszcza się wydzielenie dodatkowych działek pod warunkiem, że szerokość frontu działek nowopowstałych nie będzie mniejsza niż 22 m;

2) dopuszcza się remonty, modernizację, rozbudowę i wymianę na nowe obiektów mieszkalnych i gospodarczych; w przypadku nadbudowy i wymiany budynków ich wysokość nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych - przy dachach płaskich i 3 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe) - przy dachach stromych;

3) wprowadza się obowiązek realizacji dachów na budynkach mieszkalnych rozbudowywanych i wymienianych na nowe wg zasady: jeżeli na budynkach w bezpośrednim sąsiedztwie występują dachy równe (płaskie lub strome) obiekt musi mieć dach o takim samym charakterze, natomiast w przypadku dachów różnych winien być realizowany dach stromy, nawiązujący charakterem do dachu na sąsiedniej działce; 4) dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych: na działkach jednorodzinnych - usytuowanych przy granicy dwóch sąsiadujących działek jako obiekty zespolone - bliźniacze (po jednym obiekcie na działce), o powierzchni zabudowy do 60m2, na działkach zagrodowych - bez powierzchniowych ograniczeń, zgodnie z obowiązującym prawem;

5) dla istniejących siedlisk tylna linia zabudowy nie obowiązuje, ale obiekty inwentarskie mogą być realizowane wyłącznie po uzgodnieniu ze służbami sanitarnymi;

6) dopuszcza się prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej w obiektach mieszkalnych lub gospodarczych."

Z przytoczonych zapisów wynika, że szczegółowe ustalenia planu dotyczą istniejącej zabudowy a nie nowoprojektowanej. Plan w tym zakresie dopuszcza wyłącznie remonty, modernizację, rozbudowę i "wymianę na nowe" istniejących obiektów mieszkalnych i gospodarczych, a także realizację nowych obiektów gospodarczych (pkt 4). Wskazane zapisy nie dopuszczają natomiast, tak jak w przypadku zapisów szczegółowych dotyczących terenów oznaczonych symbolami MN2, MN3, MP1, MP2, MP3, budowy nowych obiektów budowlanych, a więc również budynków mieszkalnych, o parametrach wskazanych w ustaleniach szczegółowych dla tych terenów.

Słusznie także organy rozstrzygające w sprawie zwróciły uwagę na § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały, z którego wynika, że na rysunku planu wskazano linię zabudowy, a także § 3 ust. 8 zgodnie z którym w przypadku budowy nowego obiektu należy sytuować go z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego w jego części graficznej na terenach oznaczonych symbolem [...] nie wskazano linii zabudowy.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji wykluczało wydanie przez Starostę Średzkiego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej przez skarżących inwestycji polegającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na niezabudowanej działce nr [...] w K..

Odnosząc się natomiast do wniosków i zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone wprost w Konstytucji. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie o legalności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że sprawy, w których sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma polegać na kontroli działalności administracji publicznej, są zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej jest bardzo wyraźna. W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez ten organ. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowi wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialnym za administrowanie. Kierując się tymi przesłankami, sformułowano art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), który określa podstawowy zakres działania sądów administracyjnych, przyjmując, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która jest równoznaczna z kontrolą wykonywania administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli działalności organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3636/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."),, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie – uw. Sądu). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w niej decyzji lub podjętych czynności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje więc zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (bezczynność) kwestionowane przez uprawniony podmiot (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3969/21).

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że – jak już wskazano na wstępie – kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i akt ten Sąd skontrolował pod względem zgodności z prawem uznając, że skarga jest niezasadna.

Sąd nie mógł natomiast w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na tę decyzję, niejako "zastępując" organy administracji, skontrolować zgodność z prawem decyzji Burmistrza M. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej nr geod. [...] na działki nr [...] i [...] (k. 6 akt sąd.), o co zawnioskowali skarżący. Na mocy art. 157 § 1 i 2 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. (lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w przypadku upływu terminu do stwierdzenia nieważności decyzji) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się przy tym na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że to skarżący oraz organ administracji mają prawo zainicjować wszczęcie ewentualnego postępowania nieważnościowego, a dopiero jego wynik w postaci decyzji administracyjnej będzie podlegać sądowej kontroli.

Sąd nie mógł także "zobowiązać Urzędu Miasta Ś. do zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w K.." Organy gminy dysponują swobodą przy rozstrzyganiu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego/zmiany planu miejscowego w zależności od potrzeb, a tym samym organy gminy mają możliwość, lecz nie obowiązek uchwalenia/zmiany planu miejscowego. Wyjątki w tym zakresie przewiduje art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli obowiązek sporządzenia/zmiany planu miejscowego nie wynika z przepisów odrębnych, to stosowny wniosek o zmianę planu miejscowego do wójta/burmistrza/prezydenta miasta oraz do rady gminy może złożyć właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym. Z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Podmioty te nie mają jednak obowiązku, aby taki wniosek uwzględnić.

W przypadku natomiast, gdy skarżący uznają, że uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego lub istotnie narusza tryb jego sporządzania lub narusza właściwości organów w tym zakresie, mają możliwość – w zakresie naruszenia swojego interesu prawnego – zaskarżenia planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jednak, że skarżącym w toku postępowania sądowego będzie przysługiwało prawo wskazania preferowanej merytorycznej zmiany postanowień planu (na przykład w zakresie przeznaczenia nieruchomości). Skutkiem bowiem uznania przez sąd administracyjny, że skarga zasługuje na uwzględnienie będzie stwierdzenie nieważności planu miejscowego (w całości lub w części). W takim przypadku realizacja inwestycji, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).