Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 60/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4 i art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Subkowy z dnia 20 maja 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Subkowy a Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku W. B. postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Subkowy wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. B. zamieszkałego w miejscowości N. przy ul. ..., w sprawie uciążliwości ze strony A. K. ze wsi N. prowadzącego hodowlę bydła. Przedmiotem wniosku był sposób magazynowania obornika, kiszonki oraz utrzymania zwierząt, który powoduje uciążliwości odorowe.

W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zw. dalej Prawem ochrony środowiska, rolnik prowadzący działalność w zakresie hodowli zwierząt jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Wójt wskazał, że w przedmiotowej sprawie występuje zwykłe korzystanie ze środowiska, w tym wprowadzanie do środowiska substancji bez użycia instalacji oraz obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i ust. 3 Prawa ochrony środowiska). Z tych względów Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku jest organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko.

Przekazanie zaś sprawy wg właściwości Wójtowi Gminy Subkowy do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 391 ze zm.), zw. dalej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, było nieuzasadnione gdyż zakres przedmiotowy tej ustawy określa art. 1, zgodnie z którym Wójt wyłącznie w tych ramach prawnych jest władny prowadzić postępowanie administracyjne i kontrolne.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest determinowane obowiązującym stanem prawnym w zakresie utrzymywania czystości i porządku, tj. przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do regulacji art. 3 utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań gminy, a w świetle regulacji art. 5 ust. 6 tej ustawy nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości, nałożonych ww. ustawą, bliżej określonych w stosownym regulaminie (art. 4), sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. On też może, w konkretnych przypadkach wydać decyzję administracyjną nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7) lub też uruchomić postępowanie w sprawie o wykroczenie (art. 10).

Zdaniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kompetencje Wójta Gminy Subkowy do rozpoznania sprawy wynikają także z art. 379 Prawa ochrony środowiska ponieważ Inspektor, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt 103 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) prowadzi kontrolę gospodarstw rolnych, zajmujących się hodowlą zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz w liczbie 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza w odległości mniejszej niż 100 m od terenów: mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454) nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627), na pozostałych obszarach w liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Kompetencje te wynikają także z punktu 6.8 lit. a-c załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Na mocy przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1023 ze zm.) Inspektor sprawuje kontrolę oraz stosuje środki prawne określone w art. 34 tej ustawy wobec hodowców drobiu powyżej 40 tys. stanowisk oraz hodowców świń powyżej 2 tys. o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior. Wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie w mniejszych ilościach niż w powołanych przepisach, określają rady gmin w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym rozpatrzenie wniosku W. B. należy do Wójta Gminy Subkowy.

Jednocześnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że na mocy art. 376 Prawa ochrony środowiska m.in. wójt jest organem ochrony środowiska, dlatego też do zadań wójta należy min.: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym jego właściwością (art. 379 ust. 1), wstęp wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren, przeprowadzanie badań lub wykonywanie innych niezbędnych czynności kontrolnych, żądanie pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywanie i przesłuchiwanie osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, żądanie okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli (art. 379 ust. 3), występowanie w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw przepisom o ochronie środowiska (art. 379 ust. 4), występowanie do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organ ten stwierdzi naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić (art. 379 ust. 5).

Nadto organ wskazał, że jedną z zasad prawa ochrony środowiska jest zasada korzystania ze środowiska. Korzystanie ze środowiska jest jedną z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska i odnosi się do całego prawa ochrony środowiska. Analizując art. 4 Prawa ochrony środowiska, wyróżnić można dwa rodzaje korzystania ze środowiska: powszechne korzystanie ze środowiska oraz zwykle korzystanie ze środowiska.

Powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy prawa każdemu. Źródłem tego prawa jest więc ustawa, a nie indywidualny akt stosowania prawa. Żaden organ administracji publicznej nie może zatem wydać decyzji zezwalającej na powszechne korzystanie ze środowiska. Ten rodzaj korzystania ze środowiska przysługuje każdemu, co oznacza, iż przysługuje zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym, a także tzw. ułomnym osobom prawnym. W doktrynie można jednak spotkać pogląd, że chodzi jedynie o prawo przysługujące jedynie osobom fizycznym. Powszechne korzystanie ze środowiska polega na korzystaniu w celu zaspokajania potrzeb osobistych oraz potrzeb gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, jednak bez użycia instalacji. Powszechne korzystanie ze środowiska jest też ograniczone jedynie do wprowadzania do środowiska substancji lub energii oraz do innego niż wprowadzanie substancji i energii powszechnego korzystania z wód.

Zwykłym zaś korzystaniem ze środowiska jest takie, które przekracza ramy powszechnego korzystania ze środowiska. Analizując treść art. 4 Prawa ochrony środowiska, można dojść do wniosku, że ustawodawca wyodrębnił dwa rodzaje zwykłego korzystania ze środowiska: zwykle korzystanie ze środowiska, które nie wymaga uzyskania pozwolenia oraz zwykle korzystanie ze środowiska, które wymaga uzyskania pozwolenia. Zwykłe korzystanie ze środowiska, które nie wymaga uzyskania pozwolenia, przekracza ramy powszechnego korzystania ze środowiska. Jednak nie jest to na tyle kwalifikowany sposób korzystania ze środowiska, aby trzeba było wyposażać organ administracji publicznej w kompetencje do wydawania jakichkolwiek pozwoleń. Zwykle korzystanie ze środowiska, które wymaga uzyskania pozwolenia, jest najbardziej kwalifikowanym sposobem korzystania ze środowiska. Obowiązek uzyskania pozwolenia musi jednak wynikać z przepisu ustawy.

Ustawodawca obok wyżej omówionych ograniczeń przedmiotowych wprowadził ograniczenia podmiotowe. Wprowadzona została bowiem szczególna kategoria podmiotów — tzw. podmioty korzystające ze środowiska. Wyodrębnienie tejże kategorii służy ułatwianiu kontrolowania i nakładania na te podmioty szczególnych obowiązków związanych z ochroną środowiska. Do podmiotów korzystających ze środowiska zalicza się: przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą i w rolnictwie m.in. w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, a także jednostkę organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej, a korzysta ze środowiska w ramach powszechnego korzystania ze środowiska lub też zwykłego korzystania ze środowiska niewymagającego pozwolenia, nie zostanie zaliczona do podmiotów korzystających ze środowiska i tym samym nie będzie miała obowiązków ciążących na tych podmiotach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić ponieważ organy będące w sporze nie wywiązały się ze swoich podstawowych obowiązków, to jest nie dokonały istotnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Spór o właściwość w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. jest sporem o prawo, jakie w danym stanie faktycznym należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny ten stan faktyczny jednoznacznie ustalić, czyli ustalić przedmiot sprawy w jakiej spór zaistniał.

Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.

Wywiązanie się z tego obowiązku powinno polegać na określeniu przedmiotu sprawy administracyjnej na podstawie danych wniosku, a jeśli nie spełnia on warunku pozwalającego na jednoznaczne określenie tego przedmiotu, a co za tym idzie prawnej kwalifikacji sprawy, z której z kolei wynika właściwość organu, to do obowiązków organu, do którego wpłynęło podanie należy podjęcie czynności wyjaśniających, które pozwolą na ustalenie powyższych danych. Dopiero wówczas organ do którego wpłynęło podanie jest uprawniony do przekazania wniosku organowi właściwemu, przy czym, w piśmie przekazującym, należy wskazać ustaloną na podstawie powyższych danych normę prawa materialnego mającą zastosowanie w sprawie i przepis, z którego wynika właściwość organu, do którego sprawę się przekazuje.

Z kolei organ, do którego sprawa została przekazana i który wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ przekazujący może wykazywać swoją niewłaściwość podejmując odpowiednią polemikę prawną. W sporze o właściwość, o rozstrzygnięcie którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zatem zgoda co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności, co do ustaleń stanu faktycznego. Nie może zatem dojść do rozpatrzenia sporu o właściwość, jeżeli ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przypisania określonego przepisu prawa materialnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie, co wynika z wniosku Burmistrza i odpowiedzi na ten wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, oba organy różnie określają przedmiot sprawy. Zdaniem organu sanitarnego sprawa dotyczy kwestii z zakresu utrzymania porządku i czystości, natomiast w ocenie Burmistrza jej przedmiotem jest ocena działalności rolniczej w zakresie hodowli zwierząt rolnika jako podmiotu korzystającego ze środowiska, a nadto podkreślając, iż art. 1 ustawy o czystości, w którym zadania gminy związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach łączone są z pojęciem odpadów komunalnych. Z kolei tak kategoria pojęciowa występuje w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. odpadach, a jak wynika z art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy tej nie stosuje się do odchodów zwierząt, obornika, gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu.

Z kolei Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 379 Prawa ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt 103 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wywodzi, iż zadania Inspekcji obejmują kontrolę gospodarstw rolnych, zajmujących się hodowlą zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz w liczbie 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza lub liczbie nie niższej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Inspektor sprawuje też kontrolę oraz stosuje środki prawne określone w art. 34 tej ustawy wobec hodowców drobiu powyżej 40 tys. stanowisk oraz hodowców świń powyżej 2 tys. o wadze 30 kg lub 750 stanowisk dla macior. Wymagania zaś wobec osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie w mniejszych ilościach niż w powołanych przepisach, określają rady gmin w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Jak wynika z powyżej przedstawionej argumentacji oba organy administracji przedstawiają argumentację, lecz w zupełnym oderwaniu od realiów sprawy, którą mają załatwić. Jedynym bowiem źródłem ich wiedzy jest wniosek W. B. w sprawie uciążliwości wynikającej z hodowli bydła przez sąsiada, związany ze sposobem magazynowania obornika, kiszonki oraz utrzymania zwierząt. Z wniosku tego nie wynikają natomiast jakiekolwiek dane co do rodzaju, czy rozmiarów hodowli ani też sposobu pozbywania się czy przetwarzania w produkcji rolnej obornika. Rozważania obu organów nie tylko oderwane są od stanu faktycznego sprawy, ale jak wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, pozbawione są w istocie podstawowego czynnika, bowiem w sprawie nie ustalono elementarnych danych, które takim rozważaniom dawałby podstawę.

W tym stanie rzeczy nie można mówić o sporze o właściwość, gdyż rozbieżność stanowisk w zakresie właściwości organów pozostających w sporze wynika z błędu podstawowego jakim jest nieustalenie stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić jakie jest stanowisko co do istoty sprawy, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego w zakresie prawa materialnego znajdującego w sprawie zastosowanie. Powyższe obowiązki należą do organu, do którego wniosek wpłynął, gdyż to do jego obowiązków należało ustalenie danych, przed przesłaniem sprawy w trybie art. 65 k.p.a. W związku z tym, że okoliczności sprawy na obecnym etapie nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy należy uznać, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i podlega oddaleniu. Skutkiem niniejszego postanowienia, w wyniku którego sprawa nadal pozostaje do rozstrzygnięcia przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest to, iż organ ten ma obowiązek ustalić stan faktyczny w świetle argumentów podniesionych we wniosku o wszczęcie sprawy, a następnie ponownie ocenić swoją właściwość do załatwienia sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 4 w związku z 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.