Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2559/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2170/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2170/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2014 r. (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2 wyroku); zasądził od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...], dalej jako skarżąca), zwróciło się do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie o udostępnienie aktualnych kwot brutto zasadniczego wynagrodzenia oraz dodatków (z wyjątkiem dodatku stażowego) dla poszczególnych stanowisk: 1) rzecznika prasowego, 2) dyrektora, 3) wicedyrektorów, 4) głównego księgowego, 5) kierowników komórek.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, działając na podstawie art. 16, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej u.d.i.p.) w związku z art. 31 ust. 3, art. 47, art. 51 oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926, ze zm., dalej u.o.d.o.) odmówił udostępnienia żądanej informacji, uznając, że informacja ta nie podlega udostępnieniu ze względu na przewidziane w tym zakresie przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie spowodowane koniecznością ochrony prywatności osób, których żądana informacja dotyczy.

Organ wskazał, że ograniczenie prawa do prywatności funkcjonariusza publicznego może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym dla zapewnienia transparentności funkcjonowania organów państwowych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie jest spełniona, gdyż żądana informacja, która dotyczy konkretnych kwot wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz kwot wchodzących w jego skład dodatków, przysługujących zidentyfikowanym lub możliwym do zidentyfikowania funkcjonariuszom publicznym, nie dostarcza wiedzy na temat pełnionych przez nich funkcji publicznych. Wchodzące bowiem w skład tego wynagrodzenia świadczenia nie są w całości zdeterminowane przez wykonywane przez funkcjonariusza zadania publiczne. Wynagrodzenie za pracę ma bowiem niejednorodną strukturę wewnętrzną. Składa się z elementów obligatoryjnych i dodatkowych, których tytuł powstania nie zawsze ma związek z pełnieniem funkcji publicznej.

Nadto organ podał, że informacja o zindywidualizowanej kwocie wynagrodzenia zasadniczego brutto konkretnego funkcjonariusza podlega tajemnicy danych zawartych w pracowniczych aktach osobowych, stąd ich dostępność jest ograniczona.

W ocenie organu, bez narażania prywatności funkcjonariuszy publicznych na nieusprawiedliwioną prawnie ingerencję może być udostępniona informacja publiczna w postaci granicznych kwot wynagrodzenia zasadniczego określonych na podstawie widełek mnożników kwoty bazowej przewidzianych dla danego stanowiska urzędniczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na rzecz ograniczenia prawa do informacji publicznej, 2) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż informacja o wynagrodzeniach nie podlega udostępnieniu, 3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych poprzez wyłączenie jawności wynagrodzeń wypłacanych ze środków publicznych, 4) art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.

Zdaniem skarżącej, dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych przysługujących na stanowiskach wskazanych we wniosku z 17 lipca 2014 r. nie podlegają ochronie związanej z prywatnością pracownika, gdyż przyznawane są funkcjonariuszom publicznym, zajmującym stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych.

Decyzją z dnia [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty odwołania za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Organ ocenił, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a jednocześnie stanowią dane osobowe, gdyż informacje o osobach zajmujących wymienione stanowiska w Izbie Skarbowej są powszechnie dostępne. Zdaniem organu, brak jest takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady udostępnienie danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej.

Odwołując się do przepisu art. 111 K.p. organ wywiódł, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy art. 23 i art. 24 K.c. Dokumenty zawierające informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika mogą zostać udostępnione tylko jemu, a ich ujawnienie innym podmiotom narusza jego dobra osobiste.

W dalszej kolejności organ podał, iż pracownicy izb skarbowych zobowiązani są do składania corocznych oświadczeń o stanie majątkowym zawierających m.in. informację o uzyskanych dochodach. Jednak te oświadczenia nie są jawne i podlegają ochronie jako dokumenty opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Powyższe prowadzi do wniosku, że informacje o dochodach pracowników izb skarbowych podlegają ochronie i mogą być udostępniane tylko ustawowo upoważnionym do tego organom, do których skarżąca się nie zalicza.

Nadto organ w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zważył na zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Żądane przez skarżącą informacje – w ocenie organu – nie spełniają powyższych warunków, stanowią zatem informację o charakterze prywatnym (ad personam).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, sformułowała te same zarzuty, które przedstawiła w odwołaniu oraz dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art.107 § 3 in fine K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 140 K.p.a.

W ocenie skarżącej, którą zawarła w uzasadnieniu skargi, organ w skarżonej decyzji bezpodstawnie wskazał na ochronę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Skarżąca uważa bowiem, że dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych przysługujących na wnioskowanych stanowiskach, nie zawierają się w prawie do prywatności pracownika, gdyż wynagrodzenia te są przyznawane funkcjonariuszom publicznym zajmującym wysokie stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Dlatego niezrozumiałe jest niepowiązanie tych faktów z art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. Skarżąca zarzuciła, że Minister Finansów w sposób nieuzasadniony rozciąga ochronę do prywatności na dane niebędące informacją o sprawach prywatnych funkcjonariuszy publicznych. Błędem decyzji jest także uznanie, że ochrona danych osobowych wyłącza udostępnienie danych o wynagrodzeniu dla funkcjonariuszy publicznych. Skarżąca zaznaczyła, że nie prosiła o dane prywatne jak na przykład adres zamieszkania, PESEL, dane o członkach rodziny, ale dane publiczne, którymi są wynagrodzenia przysługujące funkcjonariuszom publicznym na określonych stanowiskach, a które choć w części są danymi dotyczącymi prywatności w ujęciu ogólnym, to z uwagi na charakter pełnionych obowiązków, rodzaj administracji, źródło finansowania i status funkcjonariuszy publicznych, podlegają ujawnieniu jako informacja publiczna, do której nie można zastosować ograniczenia określonego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącej, podawanie przez organ jako podstawy prawnej uzasadniającej odmowę m.in. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jest pozbawione oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż ochrona tych danych, jeśli wynika z art. 5, to z ust. 2 tego artykułu.

Skarżąca podniosła także, że odwołanie się przez organ do uchwały SN z 16 lipca 1993 r. w zakresie naruszenia dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 K.c. jest niewłaściwe, albowiem organ nie wziął pod uwagę, że w 1993 r. nie istniała Konstytucja RP z 1997 r. ani ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej przesądzają przepisy ustawy o finansach publicznych i w tym zakresie odwołała się do regulacji zawartych w przepisach art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych.

Zwróciła uwagę, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona zasadna.

Sąd ten wskazał, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej - co do zasady - oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Sąd I instancji podał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest ujawnienie informacji o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, pełniącej funkcję publiczną. W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie o udostępnienie kwot brutto zasadniczego wynagrodzenia oraz dodatków (z wyjątkiem dodatku stażowego) dla poszczególnych stanowisk: rzecznika prasowego, dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego, kierowników komórek.

W sprawie nie jest sporne, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ, do którego wniosek został skierowany, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd ten dalej wskazał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Nie są to zatem informacje ad personam, lecz informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Skarżącej nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej konkretnego pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środkach finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem określonych stanowisk pracy. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym, związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem - zdaniem Sądu I instancji - pozostaje, że informacje dotyczące wynagrodzenia, których udostępnienia domaga się skarżąca, odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne. Wykonywanie funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydaniem decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji wskazał, że problemem udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia pobieranego przez funkcjonariusza publicznego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, i podał, że w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniu i przedstawioną na jego poparcie argumentację. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30), , który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

Zdaniem Sądu I instancji, rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne, organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. I tak, o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W ramach tej jawności mieści się niewątpliwie informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby zatrudnionej w instytucji działającej w ramach sektora finansów publicznych. A zatem, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu, że informacja o wynagrodzeniu dla poszczególnych stanowisk wymienionych we wniosku z 17 lipca 2014 r. nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę prywatności. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie domaga się informacji dotyczącej dodatków przyznawanych indywidualnie określonej osobie, a związanych czy to z jej sytuacją osobistą, czy też rodzinną, a jedynie informacji o dodatkach przypisanych dla poszczególnych stanowisk.

Sąd I instancji podkreślił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził regulację, zgodnie z którą od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

Zdaniem Sądu I instancji, jako nieuprawnione należy ocenić odwołanie się przez organ w swojej argumentacji do uchwały Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 i przepisów Kodeksu pracy (art. 111). Uchwała ta została bowiem wydana w innym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, a nadto z uchwały tej płynie wniosek, że nawet w obowiązującym na datę jej wydania stanie prawnym możliwym było udostępnienie takich informacji jakich dotyczy przedmiotowa sprawa bez naruszenia dóbr osobistych. Sąd Najwyższy przyjął bowiem, że ujawnienie informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie dobra osobistego, co jednak nie oznacza, że jest tak w każdym przypadku. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do prywatności osoby fizycznej, znosząc jednocześnie ograniczenia w tym zakresie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

W tym kontekście zasadnym jest też odwołanie się do poglądu wyrażonego w literaturze przedmiotu, iż informacje o osobach publicznych, mające związek z pełnieniem tych funkcji, mogą być udostępnione na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Sądu I instancji, za niezasadne uznać należało odwołanie się przez organ do zamieszczenia informacji o uzyskanych dochodach w oświadczeniach majątkowych, które opatrzone są klauzulą zastrzeżone. Wprawdzie w oświadczeniach tych zawiera się m.in. informację o posiadanych zasobach pieniężnych, co jednak nie jest w żadnym wypadku równoznaczne z informacją o uzyskiwanym wynagrodzeniu. Nadto stosowana klauzula nadkładana jest na całe oświadczenie, które zawiera szereg informacji określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.), a nie tylko informacje o posiadanych zasobach finansowych, zaś skarżąca nie wnioskuje o udostępnienie informacji ujętych w oświadczeniu majątkowym. Nie można zatem z przepisów powyższej ustawy, jak czyni to organ, wyprowadzić wniosku, zgodnie z którym informacje o dochodach pracowników izb skarbowych podlegają ochronie. Organ nie wskazał na żadne przepisy odnoszące się do tej grupy zawodowej, które wprost wskazywałyby na szczególną ochronę wynagrodzenia pracowników izb skarbowych i zakazujące ich ujawnienia.

Sąd I instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną zwłaszcza w zakresie dodatków związanych z określonym stanowiskiem.

W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 47 i 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności;

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej u.d.i.p., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182), dalej u.o.d.o., poprzez ich niezastosowanie w zakresie w jakim art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowych;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że w omawianej sprawie prawo do informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia dla poszczególnych stanowisk wymienionych we wniosku skarżącej nie ingeruje w prawnie chronioną sferę prywatności osób zatrudnionych na ww. stanowiskach.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie pod sygn. akt K 58/13.

W uzasadnieniu podniesiono, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem co do zasady informacje o wynagrodzeniach pracowników nie są jawne. Wskazano, że Sąd I instancji uznał, iż o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej, mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane z chorobą członka rodziny). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja może mieć jednak miejsce, bowiem skarżąca zażądała informacji dotyczącej konkretnych kwot zasadniczego wynagrodzenia brutto wraz z dodatkami (z wyjątkiem dodatku stażowego). Natomiast wynagrodzenie za pracę składa się z elementów obligatoryjnych i dodatkowych, których tytuł powstania nie zawsze ma związek z pełnieniem funkcji publicznej. Przykładem świadczeń dodatkowych, niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznej, są np. wypłaty kompensacyjne, odszkodowania, świadczenia socjalne czy też świadczenia z ubezpieczenia społecznego (zasiłki chorobowe, wyrównawcze, macierzyńskie, opiekuńcze, rodzinne, pielęgnacyjne).

Ponadto, mimo odmiennego stanowisku Sądu I instancji, w ocenie Ministra Finansów, istotny jest jednak fakt, iż zgodnie z art. 11¹ Kodeksu pracy, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Ministra Finansów, informacja o stanie majątkowym, zatem także o wysokości wynagrodzenia, w pełnej mierze jest informacją niejawną również w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, a obowiązek jej udostępnienia nie wynika wprost z przepisów ustawy (tak, jak ma to miejsce w przypadkach wskazanych wyżej). Nie uzyskano także zgody osób pełniących funkcje publiczne na ujawnienie informacji o ich stanie majątkowym. W przypadku niespełnienia powyższych kryteriów, informacje o dochodach rzecznika prasowego, dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego, kierowników komórek organizacyjnych podlegają ochronie i mogą być udostępnione tylko ustawowo upoważnionym do tego organom, do których Stowarzyszenie nie należy.

Minister Finansów wniósł też o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie, między innymi, zgodności art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w zakresie, w jakim nie regulują z należytą precyzją relacji między tą ustawą a art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP oraz przepisami szczególnymi normującymi dostęp do określonych typów danych znajdujących się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, lub /i podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym danych chronionych z mocy uregulowań szczególnych, a także stanowiących element akt spraw indywidualnych, jakie były lub są prowadzone przez organy władz publicznych lub/ i do danych świadczących o wynikach takich postępowań, z art. 2, art. 7, art. 51 ust. 2, ust. 5 oraz z art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Konstytucji RP. Wskazał, że przepisy te były jedną z podstaw orzekania w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra Finansów rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie niewątpliwie zależy od wyniku innego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sygn. akt K 58/13. Wniosło także o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym, jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności.

Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ustawa zasadnicza w art. 51 stanowi: "1. Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. 2. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. 3. Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. 4. Każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. 5. Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa." Konstytucja RP w art. 61 ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zgodnie z owym przepisem prawa, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 2). Przepis ten w ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom.

Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ chroniąc sferę wolności obywatelskich Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenie w zakresie korzystania z nich i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Prawodawca dostrzega jednak potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.: Dz. U. z 2014 r. Nr 782 ze zm.), dalej u.d.i.p. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej ustanawia w art. 5 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z jego treścią, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. (ust. 2).

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest ujawnienie informacji o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, pełniącej funkcję publiczną. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem tego Sądu, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ, do którego wniosek został skierowany zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie o udostępnienie kwot brutto zasadniczego wynagrodzenia oraz dodatków (z wyjątkiem dodatku stażowego) dla poszczególnych stanowisk: rzecznika prasowego, dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego, kierowników komórek.

Trafnie także zauważa Sąd I instancji, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Nie są to zatem informacje ad personam, lecz informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że skarżącej chodzi o dane o miesięcznych środkach finansowych wydatkowanych w związku z utrzymaniem określonych stanowisk pracy. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym, związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że informacje dotyczące wynagrodzenia, których udostępnienia domaga się skarżąca, odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne. W wyroku z 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1044/13 (dostępnym na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykonywanie funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć, niekoniecznie tylko w sensie procesowym. Osoby, których wniosek dotyczy, tj. dyrektor, wicedyrektorzy, główny księgowy i kierownicy komórek w Izbie Skarbowej czy to sami wydają stosowne rozstrzygnięcia, czy też mają na ich wydawanie wpływ. Także rzecznik prasowy współdziała w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. I OSK 695/14 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30).

W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów, prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno jednak prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia takich osób.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W ramach tej jawności mieści się niewątpliwie informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby zatrudnionej w instytucji działającej w ramach sektora finansów publicznych.

Jak z powyższego wynika, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie przyjął, że pracownicy Izby Skarbowej w Krakowie zajmujący stanowiska, których wniosek dotyczy, są funkcjonariuszami publicznymi, którym nie przysługuje konstytucyjne prawo do ochrony do prywatności. Ze stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 jednoznacznie wynika, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów. Sąd ten respektuje zatem prawo do prywatności osób zajmujących stanowiska, których dotyczy wniosek o dostęp do informacji publicznej. Trafnie Sąd I instancji podkreśla, że skarżąca nie domaga się informacji dotyczącej dodatków przyznawanych indywidualnie określonej osobie związanych czy to z jej sytuacją osobistą, czy rodzinną, ale informacji o dodatkach przypisanych dla poszczególnych stanowisk.

Nie można w świetle powyższego przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że dane o wynagrodzeniu pracownika w każdym przypadku należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Nie można w związku z tym uznać za prawidłową tezę, że prawo do ochrony prywatności przysługuje każdemu obywatelowi bez względu na pełnioną funkcję, a zatem w równym stopniu.

Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca braku jawności oświadczeń majątkowych członków korpusu służby cywilnej - pracowników izb skarbowych i urzędów skarbowych, które to oświadczenia stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone". Trafnie zauważa Sąd I instancji, że wprawdzie w oświadczeniach tych zawarte są m.in. informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, to jednak nie jest to w żadnym wypadku równoznaczne z informacją o uzyskiwanym wynagrodzeniu. Oświadczenie zawiera szereg informacji określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.), a nie tylko informacje o posiadanych zasobach finansowych. Klauzula tajności nadkładana jest na całe oświadczenie. Zauważyć należy, że strona skarżąca nie wnioskuje o udostępnienie informacji ujętych w oświadczeniu majątkowym. Nie można zatem z przepisów powyższej ustawy, jak czyni to organ, wyprowadzić wniosku, zgodnie z którym informacje o dochodach pracowników izb skarbowych podlegają ochronie. Kwestia wydatków organu ze środków publicznych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne stanowi odrębne zagadnienie od zagadnienia wyłączenia jawności oświadczeń majątkowych składnych przez ww. osoby.

W świetle tego, co powiedziano wyżej nie można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji nie prowadzi do nadużycia prawa do informacji publicznej i nie pozbawia obywateli konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do prywatności.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok w niczym nie narusza też art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uwzględnienia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zarejestrowanej pod sygn. K 58/13. Postępowanie w ww. sprawie zakończyło się wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 26 kwietnia 2017 r. postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania albowiem skarżąca nie sprecyzowała jakie koszty postępowania kasacyjnego poniosła, a z akt sprawy wynika, że żadnych koszów postępowania kasacyjnego nie poniosła.