Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 617/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca P. Sp.z.o.o. złożyła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 marca 2022 roku, znak: WI-I.7840.4.28.2021.JC utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: AU-01-6.6743.7.211.2021.MMS, o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0108B, teren inwestycji: działka nr 141 obr. 50 jedn. ewid. Nowa Huta przy os. Uroczym 1 w Krakowie. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 16 sierpnia 2021 roku Skarżąca dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0108B na istniejącym obiekcie budowlanym tj. dachu budynku znajdującym się w Krakowie przy osiedlu Uroczym 1 (działka nr 141, obręb 50, jednostka ewidencyjna Nowa Huta), na które składała się m. in. wymiana elementów instalacji radiokomunikacyjnej. Szczegółowy opis wskazano w uzupełnieniu do punktu nr 4 formularza zgłoszenia prac – "Informacje o robotach budowlanych".

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 23 sierpnia 2021 roku decyzją nr 51/6743.7/2021 wniósł sprzeciw wskazując, iż zgłaszane zamierzenie budowlane dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, iż zgłaszane roboty budowlane nie zostały zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w tym przypadku nie można mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) – dalej jako PrBud, ani o remoncie budowli (art. 29 ust. 3 pkt 2) lit. a) PrBud).

W ustawowym terminie, Spółka wniosła odwołanie od sprzeciwu Prezydenta Miasta Krakowa podnosząc naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, do których doszło przy wniesieniu sprzeciwu.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Małopolski wydał w dniu 29 marca 2022 roku, decyzję (znak: WI-I.7840.4.28.2021.JC) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2021 r. o wniesieniu sprzeciwu.

Organ II instancji wskazał, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 PrBud stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 - 31 PrBud, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zobowiązany jest przy tym do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę bądź uznania, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także prawa miejscowego.

Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowe zamierzenie polega na modernizacji (przebudowie) istniejącej stacji bazowej usytuowanej na dachu budynku na os. Uroczym 1 w Krakowie (działka nr 141 obr. 50 jedn. ewid. Nowa Huta). Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty" w Krakowie (uchwała nr XCII/1362/13 Rady Miasta Krakowa, Dz.Urz.Woj.Małop.2013.7596). Ponadto budynek, na którym jest usytuowana stacja ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków - układ urbanistyczny dzielnicy Nowa Huta (A-1132).

Zakres robót objętych zgłoszeniem (wniosek - z akt organu I instancji) obejmuje:

- demontaż dziewięciu istniejących anten sektorowych - 6 sztuk anten K742215, oraz 3 sztuk anten K80010304;

- demontaż urządzeń 6xRRU;

- demontaż elementów antenowych konstrukcji wsporczych;

- instalację zmodyfikowanych elementów antenowych konstrukcji wsporczych;

- instalację sześciu anten sektorowych HW ATR4518R6;

- instalację urządzeń 9xRRU.

Ze wskazanego opisu inwestycji, zdaniem organu, wynika iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach). Podczas, gdy według twierdzenia Inwestora inwestycja polega na instalowaniu urządzeń o wysokości do 3 m na istniejącym obiekcie i ze względu na położenie w obszarze wpisanym do rejestru zabytków została zgłoszona, na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2) PrBud w zw. z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) PrBud.

Organ II instancji wskazał, że co prawda analiza rysunków zamierzenia (np. Konfiguracja anten i urządzeń Rysunek zestawieniowy - stan projektowany, rys. T-2) potwierdza, że planowana przebudowa składa się z elementów o łącznej wysokości 2,98 m., jednakże wysokość planowanych do przebudowy elementów nie ma istotnego znaczenia, gdyż roboty te nie mieszczą się w katalogu wyjątków określonych w PrBud. Następnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie istotna jest ocena, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym zdaniem Wojewody w przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Następnie organ wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku.

Organ podniósł, że przepis art. 3 pkt 1 Pb stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania. Ponadto organ wskazał, że art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu -rządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). Organ podkreślił przy tym, że w przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym jak np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie reguluje ustawa Prawo budowlane, zatem, w ocenie Wojewody ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9) PrBud. Natomiast urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia natomiast warunku opisanego wyżej pod literą b). Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt.

W ocenie organu odwoławczego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pb można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania.

Ze względu na powyższe Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie – wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt 7a Pb) istniejącej budowli (stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję została złożona skarga, w której podniesiono liczne zarzuty, w tym m.in. naruszenia:

1. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tych przepisów i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także niewyjaśnienie dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dziesięciu istniejących anten sektorowych, 6 modułów RRU i elementów antenowych konstrukcji wsporczych oraz zainstalowaniu zmodyfikowanych konstrukcji wsporczych, sześciu anten sektorowych, 9 modułów RRU, pod urządzenia na dachu budynku, położonego przy osiedlu Uroczym 1 w Krakowie stanowi przebudowę istniejącej budowli – stacji bazowej oraz dlaczego - instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud,

2. art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu dziesięciu istniejących anten sektorowych i montażu w ich miejsce sześciu anten sektorowych, demontażu istniejących elementów konstrukcji wsporczej i montażu w ich miejsce zmodyfikowanych elementów konstrukcji wsporczej, demontażu istniejących 6 modułów RRU i instalacji 9 modułów RRU, pod urządzenia o wysokości nieprzekraczającej 3 m,

3. art. 29 ust. 3 pkt 3) lit a) PrBud w zw. z art. 3 pkt 9) P.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "instalowania urządzeń" i przyjęcie, że należy je rozumieć jako instalowanie urządzeń budowlanych, a co za tym idzie stacja bazowa telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu "urządzeń budowlanych", gdyż nie jest elementem wyposażenia budynku, ani nie jest z tym budynkiem funkcjonalnie związana.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 marca 2022 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2021 roku, wnoszącej sprzeciw i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a to na podstawie normy art. 200 p.p.s.a., a tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, wskazano że Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie dokonali wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co więcej w ogóle nie dokonali subsumcji treści normy prawnej, która ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy do ustalonego stanu faktycznego. Organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego prace polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym, w ramach istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej na dachu budynku przy osiedlu Uroczym 1 w Krakowie, kolejnych jej elementów (przy demontażu niektórych istniejących) zostały zaklasyfikowane przez orzekający organ jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3) w zw. z art. 3 pkt 7a) PrBud, a dlaczego nie mieszczą się one w instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud. Zakres prac, które zgodnie z PrBud powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora.

Skarżąca wskazała, że w ramach realizacji zamierzenia inwestycyjnego będzie wykonana:

1. deinstalacja dziewięciu istniejących anten sektorowych – 6 sztuk anten K742215 oraz 3 sztuk anten K80010304;

2. deinstalacja urządzeń 6xRRU;

3. deinstalacja elementów antenowych konstrukcji wsporczych;

4. instalacja zmodyfikowanych elementów antenowych konstrukcji wsporczych;

5. instalacja sześciu anten sektorowych HW ATR4518R6;

6. instalacja urządzeń 9xRRU.

Co istotne jednak dla niniejszej sprawy w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałe elementy stacji pozostają bez zmian. Podkreślenia wymaga również fakt, iż sama antenowa konstrukcja wsporcza nie przekracza wysokości 3 metrów, co Wojewoda Małopolski, pomimo prawidłowego ustalenia faktycznego, konsekwentnie pomija odnosząc się do normy art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud, a nie jakby to miał wskazywać stan faktyczny sprawy do normy wskazanej w art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) PrBud

Ustalenia dokonane przez organ organy obu instancji w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy w konsekwencji winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu, w tym w jego uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym.

Ponadto zarzucono, że organy I i II instancji nie wyjaśniły podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Organ II instancji nie wyjaśnia w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, a jego stwierdzeniem, iż "zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie (...) istniejącej budowli – (stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej". Takie uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytoczenia jej treści oraz wyjaśnienia, dlaczego będzie ona miała zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, uniemożliwia kontrolę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Niewskazanie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa i jej wyjaśnienia narusza normę art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Utrzymując w mocy sprzeciw organ II instancji naruszył art. 30 ust. 6 pkt 1) PrBud, ponieważ instalacja urządzeń konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami urządzeń zasilających została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud (a nie jak błędnie wskazuje organ II instancji - na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud. Zgodnie z powołanym powyżej art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia są roboty budowlane polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Jak wskazuje skarżąca, przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). W ocenie Skarżącej zwolnienie powyższe bez wątpienia dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Trudno bowiem przyjmować, że w przypadku instalacji urządzeń składających się z antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem koniecznym do jej funkcjonowania nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale w sytuacji, gdy wymieniamy w istniejącej instalacji poszczególne jej elementy, to nie można tego kwalifikować jako instalacja urządzenia, tylko jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego.

Skarżący podniósł, że celem wprowadzonych zmian w PrBud było po raz kolejny raz doprecyzowanie, że prace polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jest wiele argumentów przemawiających za tym, że stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym takim jak np. budynek, komin, pylon, wolno stojący maszt mieści się w wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia opisanym w treści obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, tak w jej art. 1, który dotyczy zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118) gdzie wprowadzono zmiany w art. 2 w ust. 1 pkt 4) który obecnie otrzymuje brzmienie:

"4) infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu - kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;";

Taką infrastrukturą są właśnie stacje bazowe składające się zasadniczo z konstrukcji wsporczej (jeżeli o wysokości do 5 metrów to są infrastrukturą o nieznacznym oddziaływaniu), instalacji radiokomunikacyjnej, czyli zespołu anten oraz urządzeń sterujących, szaf, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających. Stanowiąca całość techniczno-użytkową infrastruktura składająca się łączenie z takich urządzeń, takich składowych jak wyżej wskazano z wyjątkiem ograniczenia wysokości antenowej konstrukcji wsporczej do 5 metrów jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) PrBud (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud, o ile jest instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, czyli inaczej mówiąc nie jest instalowana równocześnie z wolno stojącym masztem antenowym czy wieżą. Gdy w ramach wykonywania robót budowlanych dotyczących realizacji stacji bazowej elementem składowym zamierzenia budowalnego jest wolnostojący maszt czy wieża, czyli jej elementem składowym jest budowla to wymaga to zmierzenie pozwolenia na budowę, co do tej pory potwierdzała treść art. 3 pkt 3) PrBud, czyli definicja budowli, gdzie wśród przykładowo wymienionych budowli wskazywano wolno stojące maszty antenowe.

Skarżąca podnosi przy tym, ze nowe brzmienie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) PrBud nie rodzi wątpliwości co do tego, jak prawidłowo należy kwalifikować poszczególne roboty budowlane, a w konsekwencji w jakim trybie należy przeprowadzić cały proces budowlany. Faktem jest, iż przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektoniczno-budowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym – stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej – urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m), albo będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m). Należy uznać, że obecne przepisy regulujące tę kwestię – to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) PrBud – są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15) i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) PrBud Te ostatnie – nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15) PrBud, która weszła w życie 25 października 2019 r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej – nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych. Skarżąca podnosi także, że żadna z nowelizacji ustawy, w tym również ta, która weszła w życie 19 września 2020 r., nie miała na celu całkowitej liberalizacji reguł budowy stacji bazowych czy innych obiektów telekomunikacyjnych. Nadal podstawową zasadą przy budowie takich obiektów jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tryby uproszczone – zgłoszenie albo brak zgłoszenia – są przewidziane jedynie dla instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, i to pod warunkiem że nie są jednocześnie przedsięwzięciami, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotem zgłoszenia jest "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej nr KRA0108B" (por. pkt. 4 druku Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2)). Szczegółowy opis prac został zawarty na stronie trzeciej zgłoszenia.

Do zgłoszenia załączono m.in. projekt budowlany – instalacja radiokomunikacyjna KRA0108B oraz projekt instalacji – instalacja radiokomunikacyjna KRA0108B.

W sprzeciwie od zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa uznał, że będące przedmiotem zgłoszenia roboty nie stanowią instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3) lit. a) PrBud ani też nie stanowią remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 2 lit. a) PrBud. Dodatkowo organ I instancji wskazał przy tym, że chodzi o urządzenia o wysokości powyżej 3 metrów (str. 1 sprzeciwu – decyzji nr 51/6743.7/2021), co łącznie uzasadnia wniesienie sprzeciwu.

Natomiast organ II instancji z jednej strony organ wskazuje, że zmienią się parametry istniejącej stacji bazowej, co nastąpi poprzez montaż nowych urządzeń o nowych parametrach (str. 2 uzasadnienia decyzji), zaznaczając przy tym, że inwestycja stanowi przebudowę, w wyniku której nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów (art. 3 pkt. 7a) PrBud – str. 6 uzasadnienia decyzji). Nie wskazuje jednakże o jakie "użytkowe lub techniczne" parametry chodzi. W innym miejscu natomiast Wojewoda, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o sprzeciwie, wskazuje na budowę stacji bazowej, w tym na wybudowanie na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej (str. 3 uzasadnienia decyzji). Ustalenia faktyczne przyjęte przez organ II instancji są nieprecyzyjne i wzajemnie sprzeczne. Co więcej okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do wyrażenia sprzeciwu a przedstawione w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przy tym treści zgłoszenia. Lektura uzasadnienia wydanej decyzji nie pozwala na ustalenie jakie prace zostały zgłoszone, ani też jaką ostatecznie kwalifikację dla tych prac przyjął organ (czy jest to przebudowa, rozbudowa, remont czy budowa). Z jednej strony wskazano nastąpi montaż nowych urządzeń, co będzie skutkowało zmianą parametrów "użytkowych lub technicznych", z drugiej organ wskazuje na budowę stacji bazowej. Przy tak dalece niespójnym stanie faktycznym, w istocie niemożliwe jest dokonywanie jakichkolwiek kwalifikacji prawnych. Niemożliwe jest stwierdzenie, czy zgłoszone roboty stanowią budowę, remont, czy instalację.

Odnosząc się do tych ustaleń, zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu, zakresem zgłoszonych robót nie jest doprowadzenie instalacji elektrycznej (str. 3 uzasadnienia decyzji). Inwestor wskazał, że w skład istniejącej już instalacji wchodzą szafy telekomunikacyjne APM30+BC i APM100, a także skrzynka elektryczna oraz trasy kablowe, jednakże w stosunku do nich nie będą wykonywane jakiekolwiek prace (por. np. str. 7 projektu instalacji – instalacja radiokomunikacyjna KRS0108B).

Podobnie przedmiotem zgłoszonych robót nie jest także budowa masztu. Trzeba zaznaczyć, że za gruncie przedmiotowej sprawy w miejscu, w którym zgłoszono wykonywanie robót polegających na "instalowaniu" instalacji radiokomunikacyjnej, istnieje już stacja bazowa. Przedmiotem zgłoszonych prac jest przebudowa instalacji i rekonfiguracja systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej. Na zgłoszone prace składają się wymiana dziewięciu istniejących anten sektorowych (6 anten K742215 i 3 anten K80010304) na sześć nowych anten sektorowych (anteny HW ATR4518R6) oraz wymiana sześciu urządzeń RRU (Remote radio unit – zdalna głowica radiowa) na trzy kompaktowe urządzenia RRU oraz sześć dodatkowych urządzeń RRU. Ponadto nastąpi relokacja anten radioliniowych (RL). Zainstalowanie anten nastąpi na istniejącej konstrukcji wsporczej, przy czym zdemontowane zostaną niektóre zbędne elementy wsporników. Anteny zostaną zainstalowane do istniejących wsporników antenowych (CUE DEE) w miejscu zdemontowanych anten lub bezpośrednio do trzonu AKW (podobnie jak urządzenia RRU). Natomiast istniejące wsporniki (AKW-1 i AKW-2) zostaną obróceniu o 90° AKW-1 i AKW-2 i nieznacznie relokowane, a ponadto zdemontowane z nich zostaną niepotrzebne elementy wsporników CUE DEE i skrócony zostanie element CD840015 i zamontowane elementy CD8770 i CD840007 pod wspornik radiolinii (por. projekt budowlanego – instalacja radiokomunikacyjna KRS0108B oraz rysunek T-2 – str. 17 projektu).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Niezależnie jednak, dążąc do rozważenia czy będące przedmiotem zgłoszenia roboty wymagają pozwolenia na budowę czy też wystarczające jest zgłoszenie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 3 pkt 1) PrBud obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3) PrBud przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolnostojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do zapisów § 3 pkt. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) telekomunikacyjny obiekt budowlany stanowi linia kablowa podziemna, linia kablowa nadziemna, kanalizacja kablowa, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że sama stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jest ujmowana jako instalacja stanowiąca zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne, natomiast w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy traktować ją jako budowlę, składającą się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 1 PrBud), wymagającą pozwolenia na budowę (por. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia: 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14 i z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 596/17 oraz sygn. akt II OSK 613/17; z dnia 11 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 2242/17).

O ile budowa stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 PrBud), o tyle zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) PrBud "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m". Natomiast stosownie do zapisów art. 29 ust. 7 pkt. 2) PrBud roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia.

Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt. 7) PrBud), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) PrBud), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, a także pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW).

W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a), b), d) oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a), b), d) PrBud) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające natomiast na wykonaniu nośnika i zainstalowania na nim urządzeń, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) PrBud) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (por. m.in. uzasadnienia do wyroków z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18).

Tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 4 pkt. 3) lit. a) PrBud może mieć zatem wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, nie obejmuje natomiast przypadku budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 613/17).

Taka sytuacja zachodzi też na gruncie niniejszej sprawy. W wyniku prac będących przedmiotem zgłoszenia nie dojdzie do budowy nowej stacji bazowej, a jedynie do rekonfiguracji systemu antenowego, przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej, które nie będzie demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem deinstalacji pojedynczych wsporników, znajdujących się już na tej konstrukcji). Ze względu na powyższe należy uznać, że na prace te nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz mogą one w trybie art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) PrBud przedmiotem zgłoszenia.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) i pkt. 3) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.