Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ( [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 2, art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), działając na wniosek J. M. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P. , gm. S., zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...]

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że po złożeniu przez J. M. w dniu 27 czerwca 2015 r. wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczących działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. J. M. zażądał udzielenia informacji na temat zakończonych oraz będących w toku postępowań dotyczących określenia warunków zabudowy i wydania pozwoleń na budowę oraz innych oraz decyzji mających wpływ na kształtowanie terenu m.in. działki nr [...] w P.. W odpowiedzi na powyższe organ podał, że w dniu [...] grudnia 2015 r. udzielił wnioskodawcy stosownej odpowiedzi, w której m.in. poinformował J. M., że po dniu [...] czerwca 2015 r., kiedy to wniósł on o wznowienie postępowań w sprawach decyzji o warunkach zabudowy dla działek położonych w P., wydał jeszcze jedną decyzję dla działki nr [...] w P. (z dnia [...] września 2015 r.) oraz dwie decyzje z dnia [...] września 2015 r. dla działek nr [...] i [...] w P..

W tym stanie rzeczy organ uznał, że w związku ze złożeniem przez J. M. jednego wniosku o wznowienie kilkunastu postępowań oraz z uwagi na fakt, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego były odrębnie prowadzonymi, należało każde postępowanie o wznowienie postępowania prowadzić odrębnie. Jednocześnie, w ocenie organu, w niniejszej sprawie należało zastosować dwuetapowy tryb postępowania, a mianowicie najpierw wznowić postępowanie, a następnie rozpatrzyć merytorycznie, czy wnioskodawca posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Burmistrz S. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P., gm. S..

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działka będąca przedmiotem postępowania powstała w wyniku scalenia i podziału działek nr [...] i [...] oraz samego podziału działki nr [...]) dokonanego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Burmistrz stwierdził, że prawdą jest, iż wnioskodawca w 2011 r. uznany został za stronę postępowania w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym dla działki nr [...] i [...] (działki sprzed scalenia i podziału), położonej w P., umorzonym na wniosek inwestora. Zaznaczył jednak, że ww. postępowanie dotyczyło wniosku o wydanie warunków zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których zasięg oddziaływania był inny niż przy budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na nowo wydzielonej działce nr [...]. Zważył, że w stosunku do ww. umorzonego postępowania zmienił się przedmiot postępowania, a mianowicie: zakres i charakter planowanej inwestycji. Dlatego nie ma tu mowy o tym samym stanie faktycznym i prawnym, jak twierdzi wnioskodawca. Organ uznał, biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, że w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. nie do końca zasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomością, której dotyczyło postępowanie. Osoby wnioskujące o uznanie za stronę postępowania nie wskazały wówczas żadnego interesu prawnego.

Następnie organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że teren sąsiadujący z działką nr [...] w P. stanowi "obowiązującą na tym terenie funkcję terenu zabudowy zagrodowej". Wskazał, że teren sąsiadujący z działką inwestora stanowi zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i tereny zabudowy zagrodowej. Są to tereny coraz mniej użytkowane rolniczo.

Dalej odnosząc się do zdania J. M. jakoby nie było istotne, że po podziale geodezyjnym gruntów jego nieruchomość już bezpośrednio nie sąsiaduje z działkami inwestora, Burmistrz stwierdził, że z posiadanych dokumentów (map geodezyjnych) wynika jednoznacznie, że nieruchomość wnioskującego nigdy nie sąsiadowała bezpośrednio z działkami inwestora, ani przed podziałem, ani po podziale. Wyjaśnił, że pomiędzy działką J. M. (dz. nr ewid.[...]), a działkami inwestora widniała i nadal widnieje działka nr [...] (przed podziałem nr [...], a następnie [...]).

Organ uznał też, że wnioskodawca mimo ogólnego wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa rzeczowego nie sprecyzował jakie przepisy prawa rzeczowego, ani też jakie inne przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego wnioskodawca nie wskazał w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy nr [...] narusza inne ustawy, czy też zasady współżycia społecznego i jaki negatywny wpływ może ona wywrzeć na jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]. Organ podał, że pomiędzy działką J. M. a działką nr [...] znajdowały się w chwili wydania decyzji oraz znajdują się obecnie następujące działki nr:, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ uznał przy tym, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji (dot. budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych) ogranicza się wyłącznie do działki inwestora. Dlatego też w niniejszej sprawie organ uznał za stronę postępowania wyłącznie wnioskodawcę, właściciela działki nr [...] w P. oraz właścicieli działek bezpośrednio przylegających do tej działki.

Zdaniem organu budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji, na działce nr [...] o pow. 0,300 ha, położonej w odległości ok. 230 m od działki J. M. (dz. nr [...]) nie ma żadnego oddziaływania na jego nieruchomość. Między działką nr [...], a działką nr [...] znajdowały się w chwili wydania decyzji i znajdują się obecnie inne działki. Burmistrz stwierdził, że uciążliwości tej inwestycji nie wykraczają poza granice terenu jej realizacji. W jego opinii przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wpłynie na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki J. M., z uwagi na jej rodzaj, lokalizację i rozmiar. Burmistrz uznał, że charakter planowanej inwestycji jest taki sam, jak charakter zabudowy na nieruchomości skarżącego, czyli budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Parametry ustalone w decyzji dla dwóch budynków mieszkalnych nie odbiegają od parametrów obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Stwierdził też, że planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozp. w sprawie przedsięwzięć). Uznał w rezultacie, że rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Organ stwierdził, że na osobie wnioskującej o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada ona interes prawny, który powinien być realny i konkretny. Wnioskodawca powołał się na przepisy prawa rzeczowego, nie wskazując związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy art. 140 K.c., a konkretną sytuacją prawną wnioskującego. Zdaniem Burmistrza we wniosku o wznowienie postępowania oraz w trakcie postępowania nie wykazał on swojego interesu prawnego, popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość i obiekty. Dlatego zdaniem Burmistrza po stwierdzeniu, że J. M. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do udziału w zakończonym postępowaniu uznał, że nie ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzucił Burmistrzowi S. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna do występowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów ustawowych. Mając na uwadze powołane zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach odwołania wskazano, że spółka F. sp. z .o.o. w dniu 23 marca 2011 r. wystąpiła do Burmistrza S. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P. na działkach nr [...] i [...]. Działki te, po dokonaniu ich geodezyjnego podziału przez inwestora, stanowią aktualnie działki nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. Działka nr [...] jest przedmiotem niniejszego postępowania, natomiast pozostałe działki są przedmiotem innych tożsamych postępowań znajdujących się również na etapie ich wznowienia z uwagi na wnioski odwołującego. We wszystkich tych sprawach inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego lub dwóch domów jednorodzinnych na działkach stanowiących uprzednio część działki nr [...] lub [...]. O wszczęciu żadnej z tych spraw odwołujący oraz inni właściciele działek sąsiadujących nie zostali powiadomieni, a organ każdorazowo uznawał, że budowa domu jednorodzinnego nie spowoduje zakłócenia istniejącego porządku zagospodarowania przestrzennego. W żadnej z tych spraw organ nie ustalił jednak, iż wnioski inwestora zmierzają de facto do wybudowania - zgodnie z wnioskiem z 2011 r. - osiedla domów jednorodzinnych (co najmniej 40), a nadto basenu i infrastruktury towarzyszącej, którego powstanie z pewnością nie jest spójne z istniejącymi aktualnie warunkami. Odwołujący podniósł, że w 2011 r., kiedy spółka [...] wnosiła o ustalenie warunków dla budowy 20 budynków, stronami postępowania byli wszyscy właściciele i użytkownicy działek bezpośrednio i pośrednio sąsiadujących z wnioskodawcą. Wyjaśniono, że na skutek odwołań SKO w P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, iż oprócz uchybień związanych ze sporządzeniem błędnej analizy urbanistycznej, organ naruszył również zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Jak wynika z analizy, na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od zastanego sposobu zagospodarowania. Ponadto organ dopuścił się wadliwego ustalenia wskaźnika zabudowy, który był dużo wyższy od tego, który dotychczas istniał. Odwołujący podał, że postępowanie to na wniosek [...] sp. z o.o. zostało umorzone i wszczęte przez inwestora dopiero po dokonaniu podziału działek na szereg mniejszych nieruchomości. Inwestor mając na celu budowę ponad 40 domów jednorodzinnych wraz z basenem, składał w niewielkim odstępie czasu wnioski o wydanie warunków zabudowy tak, aby każda ze spraw była przez organ rozpoznawana odrębnie. Uzyskał on zatem realizację swojego pierwotnego planu, a polegającego na wybudowaniu dużego osiedla mieszkaniowego, albowiem organ każdą ze spraw rozpoznawał oddzielnie i twierdził, iż budowa jednego lub dwóch domów na każdej z działek nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem odwołującego organ uznając, że właściciele sąsiednich działek nie mają przymiotu stron, bowiem ich działki nie graniczą bezpośrednio z częścią działek wnioskodawcy, działał w sposób zmierzający do obejścia prawa. Skoro bowiem uprzednio stwierdził, że każdy z sąsiadów posiada przymiot strony, a nadto, że budowa 20 domów zakłóci istniejący sposób zabudowy, to zdaniem J. M. budzi sprzeciw obecne stanowisko organu, iż budowa 40 domów z basenem nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a nadto, iż sąsiedzi tej inwestycji nie mogą czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Inwestor, po negatywnej oceny organu w zakresie budowy 20 domów na dwóch działkach, "obszedł" niejako ten zakaz i podzielił teren na kilkanaście mały działek, na których wybuduje planowane wcześniej osiedle. Odwołujący wskazał, że organ stara się tego problemu nie dostrzegać, a co więcej, uniemożliwia sąsiadom planowanego zamierzenia podnosić jakichkolwiek zastrzeżeń poprzez odmowę przyznania im przymiotu stron. O fakcie wydania decyzji odwołujący dowiedział się dopiero z chwilą rozpoczęcia budowy przez inwestora. Wówczas uzyskał w Urzędzie Gminy S. informację o wydaniu 19 decyzji o warunkach zabudowy i to w okresie od połowy 2013 r. do końca 2015 r. O wszczęciu żadnego z powyższych postępowań nie był zawiadomiony, a inwestor czekał z wszelkimi działaniami dopiero do czasu uzyskania wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, tak, aby prace budowlane objęły wszystkie działki, a osiedle zostało wybudowane w jednym czasie. Strona podniosła, że na mocy obowiązującego do 2004 r. planu miejscowego (uchwała Rady Miasta i Gminy w S. nr [...] z 5.12.1994 r.) analizowany teren był przeznaczony tylko pod zabudowę siedliskową i takie też inwestycje były wyłącznie realizowane., a w obowiązującym obecnie studium uwarunkowań obszary są przeznaczone na rozwój funkcji mieszkaniowych i zagrodowych, przy czym studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest dokumentem wiążącym organy przy ustalaniu kierunków zabudowy.

Zdaniem odwołującego to do obowiązku organu należy zweryfikowanie, jakie normy chroniące wnioskodawców mogą być naruszone, a nie przenosić tego obowiązek na strony. To organ czuwa nad tym, aby w trakcie realizowanych czynności, przestrzegane były wszystkie przepisy prawne i aby postępowania były prowadzone w sposób niepodważąjący zaufania obywateli do organów. Tymczasem zdaniem J. M. organ I instancji temu obowiązkowi nie zadośćuczynił.

Odwołujący podniósł, że jego interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 k.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w przedmiotowych postępowaniach. W wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, prawo własności wnioskodawców w postaci możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości zostanie w sposób rażący naruszone. Będą oni narażeni na uciążliwe immisje, związane np. z hałasem. Ponadto wartość ich nieruchomości ulegnie drastycznemu obniżeniu, z uwagi na uciążliwe sąsiedztwo, które uczyni z cichej i kameralnej okolicy, szybko rozwijające się miasto. Wyjaśnił, że dotychczas, na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości. Były to tereny rolnicze, które w większości służyły do produkcji rolnej, natomiast w pozostałej - do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ich właścicieli. Na każdej z działek posadowiony był jeden budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi. Tak znaczne rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego bardzo niewielkich działek z dużą częścią zabudowy, zupełnie zmieni istniejący ład i porządek urbanistyczny, czemu wnioskodawcy w wyniku wadliwego działania organów nie mogli zapobiec. Wskazał, że jego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora przed jej podziałem, a planowane zamierzenie obejmuje cały teren działek [...] i [...]. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być zaś określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Zdaniem odwołującego realizacja planowanej inwestycji może naruszyć także przepisy gospodarki wodnej zawarte w ustawie Prawo wodne, normy nasłonecznienia budynków wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także może doprowadzić do wzruszenia konstrukcji budynków. Wyjaśnił, że wybudowanie dodatkowych 50 szamb skutecznie zatruje wody gruntowe, które stanowią wodę pitną dla mieszkańców. Ponadto, zanieczyszczone zostaną okoliczne jeziora - L. i L. , które są szczególnie podatne na degradację. Wszelkie szczegółowe okoliczności winny być jednak zweryfikowane podczas toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, które ma na celu ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących nowej zabudowy.

Kończąc odwołujący podniósł, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia, iż organ "stwierdza, że w postępowaniu prowadzonym w 2011 r. nie do końca zasadnie uwzględnił wnioski osób wnoszących o uznanie ich za stronę postępowania, których działki nawet nie sąsiadowały z nieruchomości, której dotyczy prowadzone postępowanie" nie pogłębia zaufania do organu. Za absurdalne uznał też stanowisko organu, że nigdy nie był bezpośrednim sąsiadem inwestora, gdyż rozdzielała ich działka nr [...], albowiem jest to wyłącznie pas 2,5 m drogi, który służy komunikacji i nigdy nie może być zabudowany.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w tym art. 28 K.p.a, wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Kolegium wskazało, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. W przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Zdaniem Kolegium organ I instancji w szczegółowym uzasadnieniu badanej decyzji wykazał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, albowiem planowane przedsięwzięcie w żaden sposób nie będzie oddziaływać na jego właścicielskie uprawnienia związane z korzystaniem z nieruchomości nr [...]. Wyjaśniono, że planowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, maksymalnie do dwóch kondygnacji, na działce nr [...] w P. o pow. 0,300 ha, położonej w odległości ok. 230 m od działki nr [...] nie ma żadnego oddziaływania na tę nieruchomość. Planowana budowa, z uwagi na jej parametry i lokalizację, nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji, a zatem nie wpłynie w żaden sposób na swobodę korzystania i ewentualnego nowego zagospodarowania zabudowanej działki stanowiącej własność wnioskodawcy. Kolegium podało, że inwestycja ta nie jest też wymieniona w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że nieruchomość nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez jej właściciela statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel, czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Nadto Kolegium uznało, że wskazanie hipotetycznych uciążliwości związanych z możliwością zwiększenia hałasu, zacienienia, zanieczyszczenia okolicznych jezior, czy też ze spadkiem wartości nieruchomości, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podzieliło przy tym pogląd, że interes prawny jako warunek uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych, niemniej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi mieć wpływ na ograniczenie lub zniesienie przysługującego uprawnienia albo zwiększenie rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem, bądź bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Wskazanie przepisów art. 140 czy art. 144 K.c., w sytuacji gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających w powołanych przepisów, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu, iż w przeszłości odwołujący uczestniczył w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej przed scaleniem i podziałem geodezyjnym jako działka nr [...] i [...] Kolegium stwierdziło, biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu badanej decyzji, że nie ma to istotnego znaczenia. Decyzja o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na dz. nr [...] i [...], wydana przez organ orzekający dnia [...] września 2011 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowanie prowadzone w tej sprawie umorzono, nie stanowi więc punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotnie okoliczności sprawy mające wpływ na tamto rozstrzygnięcie.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję J. M. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2016 r., a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że nie stwierdziło podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z dnia 7 września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr [...] w P., gm. S.. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wywołane wnioskiem J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 2014 r. Wnioskodawca jako przesłankę wznowienia podał okoliczność pozbawienia go bez jego winy, jako strony, możności udziału w tym postępowaniu, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na wstępie Sąd pragnie stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo uznał, że oceny ziszczenia się powołanej w podaniu o wznowienie przesłanki pozbawienia skarżącego jako strony prawa udziału w zakończonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), powinno się dokonać po wznowieniu postępowania. W myśl art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak wynika przy tym z art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania (1) co do przyczyny wznowienia oraz (2) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W pierwszym etapie organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego ostatniego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Na tym etapie organ dokonuje merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności, czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 K.p.a. (por. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Bk 84/08 oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99; wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13, wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, zważywszy, że J. M. zachował formalne wymogi podania o wznowienie postępowania, trafnym było wydanie przez Burmistrza S. postanowienia z dnia 16 maja 2015 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i następnie przejście do oceny przyczyn wznowienia (podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) w ramach już wznowionego postępowania.

Przechodząc do oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wskazać należy, iż osią sporu w zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją SKO w P. z dnia 7 września 2016 r. postępowaniu stała się kwestia, czy prawidłowo organy orzekające przyjęły, że J. M. jako właściciel działki nr [...] położonej w P. nie miał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P., a tym samym, czy trafnie nie brał bez własnej winy udziału w tymże postępowaniu.

Jedynie w skrócie należy przypomnieć, że organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w świetle art. 28 K.p.a. i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący nie miał interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa, który upoważniałby go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w P., albowiem oddziaływanie tejże inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której ma być realizowana. Skarżący główny nacisk w swej argumentacji podniósł, że zamiarem inwestora, zaaprobowanym przez Burmistrza S., było obejście prawa polegające na uzyskaniu dla jednolitego osiedla domów jednorodzinnych nie jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla całego osiedla (na którą uprzednio inwestor nie uzyskał zgody), lecz, po dokonaniu odpowiednio scalenia i podziału nieruchomości, wielu decyzji dla poszczególnych, nowo wydzielonych działek. Zabieg ten, odpowiednio rozłożony w czasie, posłużył – zdaniem skarżącego – wyeliminowaniu z postępowań o ustalenie warunków zabudowy dotyczących poszczególnych inwestycji obejmujących pojedyncze działki (w tym działkę nr [...] w P.) osoby, które uprzednio brały udział w postępowaniu obejmującym przedmiotowo całe osiedle domów. Organ uznał bowiem, że inwestycje te (jak m.in. w niniejszej sprawie budowa dwóch domów jednorodzinnych na działce nr [...]) jest nieuciążliwa, jej oddziaływanie zamyka się w granicach nieruchomości objętej przedsięwzięciem, a w rezultacie wyklucza posiadanie przez sąsiadów tego terenu interesu prawnego uprawniającego ich do udziału w postępowaniu.

Sąd orzekający w niniejszym składzie co do zasady podzielił stanowisko strony skarżącej uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy orzekającej, nie podjęły się rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich terenu objętego zamiarem budowy przez spółkę F. S. osiedla domów jednorodzinnych w P. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nie przysługiwał przymiot stron w zakończonych postępowaniach o ustalenie warunków dla inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych na ww. działkach.

Zważyć należy, że przepisy u.p.z.p. nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 858/97, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., OSK 1618/04, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 206/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, dostępne j.w.). Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa", podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494 - 498).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę poglądy te całkowicie podziela. O istnieniu interesu prawnego właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Stanowisko to na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada zatem - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Także przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje w równym zakresie zarówno prawo do zagospodarowania własnego terenu, jak też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431, jak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012r., IV SA/Po 837/12, dostępny j.w.).

W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

Zważyć należy też, że choć przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich to zasadniczo może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w judykaturze przyjmuje się, że nie ma miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1801/10, z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11, dostępne j.w.). Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej (czy to bezpośrednio czy pośrednio) nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może, do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 k.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 K.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Ten kierunek wykładni został również przyjęty w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146, sformułowany pod rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a zachowujący swoją aktualność również obecnie, gdy obowiązuje u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., II SA/Gd 165/16, dostępny j.w.).

Ponadto zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wymagania tego rodzaju wynikają z ustaw szczególnych, w tym m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Instrumentem tej ochrony jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji i korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swoich interesów (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 459).

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ustalając krąg osób, które mają w niej interes prawny, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. Dokonując oceny co do zakresu tego oddziaływania uwzględnić należy charakter planowanej inwestycji. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nie tylko co do prawnej dopuszczalności stwierdzonych wpływów w zakresie poszczególnych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo wodne), ale także co do oddziaływania na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach sąsiednich oraz nieruchomościach, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy skarżący, jak i inni właściciele nieruchomości sąsiednich byli stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. kluczowe znaczenie ma w pierwszej właściwe ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez spółkę [...] inwestycji.

Zważyć należy, że faktycznie zgodnie z ustaleniami organów orzekających postępowanie zakończone decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem spółki [...] o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w P.. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że tożsame wnioski co do charakteru inwestycji zostały skierowane do Burmistrza S. dla terenów działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w P. (sprawy zawisłe przed tutejszym Sądem o sygn. akt II SA/Po 108/17-II SA/Po 119/17). Sąd uwzględnił też jako notoria sądowe okoliczności, że dla terenu działki nr [...] na wniosek spółki [...] Burmistrz S. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w P. (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17).

Jednocześnie bezspornym jest, co zarówno organy orzekające, jak i strona skarżąca wskazywały w trakcie zakończonego postępowania, że uprzednio w roku 2011 r. ten sam inwestor zainicjował przed Burmistrzem S. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków jednorodzinnych na terenie działek [...] i [...] w P.. W postępowaniu tym – jak zgodnie podały organy i skarżący – brał udział J. M.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej wydana w tym postępowaniu decyzja Burmistrza S. o warunkach zabudowy dla 20 budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie umorzono. Tylko na marginesie należy wskazać, że z wyjaśnień skarżącego wynika zaś, że postępowanie to zostało umorzone na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora (k. 4 akt sądowych). Odpowiadając na zarzut skarżącego, że bezpodstawnie pozbawiono go przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, skoro w uprzednim, dotyczącym inwestycji na tym samym terenie, lecz obejmującym inwestycję jako całość (20 budynków mieszkalnych) uznany był za stronę i brał w nim udział organy orzekające stwierdziły, że z uwagi na umorzenie tegoż postępowania nie stanowi ono punktu odniesienia w rozważaniach w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmieniły się istotne okoliczności sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] w P. na nieruchomość skarżącego o nr [...] w tej samej miejscowości, w kontekście rozważenia istnienia interesu prawnego uprawniającego skarżącego do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę [...], a mogącym oddziaływać na nieruchomość skarżącego jest nie tylko budowa ww. dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...], lecz także objęta pozostałymi decyzjami o warunkach zabudowach dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny stwierdzić należy, że ocena ewentualnego istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinna była zostać przeprowadzona z uwzględnieniem rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego spółki [...] obejmującego całe osiedle zaplanowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Sądu to w kontekście tego rodzaju skali, charakteru, intensywności i uciążliwości inwestycji organy orzekające winne były rozważyć, czy J. M. jako właściciel działki nr [...] ma interes prawny uprawniający go do uznania za stronę zakończonego postępowania.

Sąd miał przy tym na uwadze, w świetle powołanych wyżej przepisów art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że skoro decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich, to obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie, czy inwestycja spółki [...], będąca faktycznie osiedlem mieszkaniowym, nie kwalifikuje do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy bowiem, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 10.06.2013r.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (tj. objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W tym również kontekście organy orzekające nie powinny były ograniczać się do oceny oddziaływania planowanej przez spółkę [...] inwestycji zaplanowanej jedynie na działce nr [...] o pow. 0,300 ha, lecz powinny były dostrzec, że zamiarem inwestora poprzez uzyskanie odrębnych decyzji o warunkach zabudowy dla każdej z działek (o czym powyżej), realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie osiedla domów mieszkaniowych o znacznej powierzchni. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy uznać wyjaśnienia organów I i II instancji, iż budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu planowanej inwestycji. Organy zdają się nie dostrzegać, że w niemal bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora o nr [...] (pas o szer. ok. 2 m – dz. nr [...]) inwestor na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ma zamiar zrealizować –osiedle mieszkaniowe. W tym też celu uprzednio uzyskał decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...]. 477, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (sprawa sądowa o sygn. akt II SA/Po 124/17).

Wszelkie zatem ewentualne uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego powinny być rozważone w kontekście całego przedsięwzięcia spółki [...] jako osiedla mieszkaniowego w P.. Organy winne były przy tym rozważyć, w szczególności, czy w świetle art. 140 i art. 144 K.c., czy tak bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego od terenu inwestycji nie powoduje, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...] października 2014 r. nie kształtuje stosunków na nieruchomości skarżącego (sposób korzystania z niej) w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) poprzez błędną i niewyczerpującą ocenę braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza S. z dnia 9 września 2015 r.

Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i ponownie w zakreślonym przez Sąd zakresie dokonają oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W przypadku pozytywnych ustaleń, obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2014 r.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł (jako sumę [...] zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika - [...] zł oraz [...] zł – tytułem uiszczonego wpisu od skargi.