Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 3 i art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...].[...] z dnia 27 marca 2017 r., znak [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora G. W. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem, zagospodarowaniem terenu na dz.: [...], cz.[...], [...], [...], cz.[...], [...], [...], [...], [...] obr[...] przy ul. [...] / [...] w K. obejmująca także obsługę komunikacyjną i pieszą (w tym dojścia - chodniki, dojazdy, droga pożarowa), zieleń urządzoną, oraz infrastrukturę techniczną: instalację kanalizacji sanitarnej ks, instalację kanalizacji opadowej kd (w tym odwodnienia zjazdu, dróg i terenu) ze zbiornikami retencyjnymi (z odzyskiem), instalację oświetlenia terenu, zbiornik zapasu wody instalacji tryskaczowej, a także instalacje wewnętrzne: instalacja wody zimnej, ciepłej (wymiennikownia) z cyrkulacją, oraz wodna ppoż. hydrantowa i tryskaczowa (pompownia, hydrofor); instalacja kanalizacji sanitarnej i opadowej, oraz inst. odzysku wody deszczowej (pompownia); instalacja ogrzewania - Wymiennikownia, oraz inst. grzewcza VRF (powietrzne pompy ciepła); instalacja wentylacji mechanicznej z odzyskiem (rekuperacja), wentylacji technologicznej i klimatyzacji (VRF); instalacje ppoż. strumieniowego oddymiania garażu, oddymiania dróg ewakuacyjnych i halli, oraz nadciśnienia - zapobiegania zadymieniu klatek, schodowych, dźwigów i przedsionków przeciwpożarowych; instalacje elektryczne (zasilanie podstawowe i rezerwowe - St.Trafo, oraz niezależne źródło zasilania - Agregat prądotwórczy) i inst. słaboprądowe (w tym teletechniczne i ppoż. oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego, oraz SSP) – oraz przebudowę: sieci wody, gazu, oświetlenia ulicznego, sieci eN, i rozbiórki: budynku garażowego na dz. [...] obr.[...], budynku garażowego z częścią gospodarczą na dz. [...] obr. jw., a także likwidację istniejącej infrastruktury (w tym: przyłącza, instalacje wewnętrzne, studnie, schody terenowe, nawierzchnie utwardzone, skarpy) kolidującej z przedmiotową inwestycją.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu osób zainteresowanych w sprawie i przez to pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej w K. ul. [...] w postępowaniu i uniemożliwienie je działania w sprawie, co prowadzi do nieważności postępowania; 2) art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że wniosek i przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia warunki do wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy planowana inwestycja narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przede wszystkim wynikające z paragrafów 11 - 14, 18, 40 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 3) art. 7 i 77 i 80 k.p.a. poprzez brak szczegółowej i wnikliwej oceny przedstawionego projektu budowlanego, niedokonanie niezbędnych sprawdzeń i wyjaśnień pozwalających na ustalenie czy zamierzona inwestycja będzie zgodna z prawem w tym również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został przyjęty dla tego obszaru w dniu 28 marca 2017 r. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. Wojewoda wezwał odwołującą się do określenia, wykazania i przedłożenia dowodu świadczącego o posiadaniu interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako strona.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K. wskazała (pismo z dnia 19 lipca 2017 r. obejmujące odpowiedź nie jest podpisane na pierwszym egzemplarzu, natomiast drugi egzemplarz – k. 145-146 – jest podpisany), że już na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] [...] w K. informowała o nieprawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji i przez to błędnym pominięciu udziału w tym postępowaniu Wspólnoty. Argumenty te zostały zignorowane przez organ i dalsze postępowanie było prowadzone bez udziału Wspólnoty. Inwestor dokonał podziału inwestycji na kilka etapów, by ustalenie właściwego obszaru oddziaływania inwestycji było utrudnione i ograniczyło udział w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tymczasem oddziaływanie planowanej inwestycji i to oddziaływanie negatywne na nieruchomość należącą do Wspólnoty mieszkaniowej jest niewątpliwe. W sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja. Zatem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego. Wybudowanie planowanej inwestycji w sposób opisany w przedłożonym w niniejszej sprawie projekcie budowlanym powoduje objęcie działki Wspólnoty Mieszkaniowej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane. Lokalizacja zamierzonego budynku wskazana w zatwierdzonym przez organ I instancji projekcie budowlanym narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało już przez Wspólnotę [...] w K. szczegółowo wyjaśnione i opisane w złożonym odwołaniu. W szczególności prowadzi do naruszenia przepisów w zakresie: odległości budynków od granicy działku budowlanej (§12), przesłaniania budynku Wspólnoty [...] w K. przez nowoprojektowany (§13) dostępu światła poniżej przewidzianych norm (§57). Inwestycja powoduje istotne ograniczenia dla działki Wspólnoty Mieszkaniowej [...], oprócz wyżej wymienionych, w znacznym stopniu ogranicza dostęp do drogi publicznej. Jak wskazano już w odwołaniu dodatkowy potok ruchu dla ul. [...], która już aktualnie jest praktycznie nieprzejezdna, bez przewidzenia w zatwierdzonym projekcie innego sposobu wyprowadzenia ruchu, spowoduje uniemożliwienie członkom [...] w K. odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wskazane zarówno w odwołaniu, jak i powyżej okoliczności jednoznacznie dowodzą – w ocenie odwołującej się – że Wspólnota [...] w K. znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i bezpodstawnie została pominięta w dotychczasowym postępowaniu. Dowody na przytoczone okoliczności znajdują się już w aktach przedmiotowego postępowania. Wynikają bowiem wprost z treści projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. [...] ze zm.) oraz art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. [...] ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: G. G., A. S., A. J., M. S., Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 marca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. W. pozwolenia na budowę – umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku ww. skarżących.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 28 Prawa budowlanego i wskazał w szczególności, że określony przez projektanta i zweryfikowany przez organ I instancji obszar oddziaływania inwestycji został określony w sposób prawidłowy. Jak wynika z materiału dowodowego, projektowana inwestycja znajduje się w odległości ponad 50 m od budynku przy ul. [...]. Uznać należy, że projektowana inwestycja ze względu na tę odległość, jak i jej wielkość, funkcję, przeznaczenie, formę, konstrukcję i sposób usytuowania na działce, nie powoduje, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej żadnych ograniczeń w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jak i nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku. Inwestor przedłożył rysunek obrazujący cień rzucany przez projektowany budynek, z którego wynika, że dopiero o godzinie 1700 cień z projektowanego budynku, "wchodzi" na północno-zachodni narożnik budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], nie dochodząc do okien w tym budynku. Analiza nasłonecznienia pokoi mieszkalnych przeprowadzana jest w godzinach od 700 do 1700 w dniach równonocy tj. 21 marca i 21 września (§ 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Charakter inwestycji nie powoduje zwiększenia emisji hałasu, wibracji i promieniowania, jak i nie wprowadza innych zakłóceń. Inwestycja nie wpływa zarówno na możliwości zagospodarowania działki skarżącej, jak i na sposób dotychczasowego użytkowania nieruchomości. Skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego uznać, że jest stroną niniejszego postępowania. Przedmiotowa decyzja nie ograniczyła prawem chronionych interesów jak np. dopływu światła dziennego, prądu, wody czy gazu, dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia i nie ograniczy możliwości korzystania z lokali. Wskazywane okoliczności związane ze zwiększeniem ruchu samochodowego czy też zmniejszenie komfortu przebywania w lokalach nie stanowią o istnieniu interesu prawnego. Nie daje podstawy do uznania za stronę wskazywana okoliczność o możliwym ograniczeniu dopływu powietrza do mieszkań, ograniczeniu w cyrkulacji powietrza. Z żadnego bowiem dokumentu znajdującego się w materiale dowodowym nie wynika, aby istniało takie zagrożenie. Brak jest również podstaw do uznania, iż planowana inwestycja spowoduje obniżenie poziomu wód opadowych i w konsekwencji spowoduje naruszenie stateczności budynków sąsiednich. Jak wynika z projektu budowlanego zastosowane rozwiązanie projektowe (ściany szczelinowe) nie zmieni stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze, a woda wypompowywana z wykopu nie spowoduje wystąpienia leja depresji wykraczającego poza ściany szczelinowe. Zgodnie z opinią autora projektu oraz opinią hydrologiczną, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 8 i art. 124 pkt 6 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg leja depresji wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem. Jak wynika z dokumentów zjawisko takie nie wystąpi.

Pismem z dnia 7 września 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie i uznanie, że skarżącemu w przedmiotowym przypadku nie przysługują prawa strony i postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy z samej treści złożonego przez skarżącego odwołania wynika, że organ I instancji błędnie ustalił zakres oddziaływania inwestycji i błędnie pominął udział Wspólnoty w postępowaniu; 2) całkowicie dowolne, z pominięciem analizy materiału zgromadzonego w toku postępowania oraz zrzutów podniesionych w odwołaniu Wspólnoty, uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do działania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy planowana inwestycja, w zakresie której Prezydent Miasta K. dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę, w istotnym stopniu ogranicza sposób korzystania z nieruchomości przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej i ingeruje w ich prawa związane z nieruchomością. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że przedmiotowa decyzja dotyczy jedynie części inwestycji, którą inwestor planuje w tym obrębie. Inwestor dokonał podziału inwestycji na kilka etapów. Rozstrzygając zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym przede wszystkim nieruchomość stanowiącą własność Wspólnoty Mieszkaniowej K. ul. [...], organ musi brać pod uwagę planowaną inwestycję jako całość, a nie wyłącznie jej część. Decyzję Wojewody w zakresie ustalenia, że skarżący nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, uznać należy za co najmniej przedwczesną. Aby organ mógł ocenić, czy inwestycja ingeruje w prawa skarżącego powinien dokonać szczegółowej analizy przedłożonego projektu budowlanego, zwłaszcza w kontekście podniesionych w odwołaniu skarżącego zarzutów. A to nie zostało zrobione. Wojewoda oparł się na ustaleniach organu I instancji, nie dokonał własnych ustaleń merytorycznych. Organ I instancji uznał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Ustalenie to kwestionował w swoim odwołaniu skarżący wskazując w sposób szczegółowy, w jakim zakresie i z jakich powodów ocena ta jest błędna. Dopiero więc rozpoznanie zarzutów odwołania pozwala na stwierdzenie, czy i w jakim zakresie występuje ingerencja w nieruchomość skarżącego. Podkreślił to skarżący także w odpowiedzi na wezwanie organu. Stanowisko Wspólnoty zostało całkowicie zignorowane przez organ odwoławczy. W przypadku skarżącej udział w charakterze strony znajduje uzasadnienie zarówno na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska (wycinka znacznych obszarów drzew i krzewów, likwidacja terenów zielonych), prawa wodnego (ograniczenie naturalnego wchłaniania wód, brak zapewnienia właściwego odwodnienia wykopów, a przez to zagrożenie osunięciem, zalewanie nieruchomości skarżącego), a także przepisów rozporządzenia ustalającego warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. W szczególności naruszone są przepisy w zakresie: odległości budynków od granicy działku budowlanej (§12), (przesłaniania budynku [...] w K. przez nowoprojektowany (§13) dostępu światła poniżej przewidzianych norm (§57). Inwestycja powoduje istotne ograniczenia dla działki Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oprócz wyżej wymienionych, w znacznym stopniu ogranicza dostęp do drogi publicznej. Jak wskazano już w odwołaniu, dodatkowy potok ruchu dla ul. [...], która już aktualnie jest praktycznie nieprzejezdna, spowoduje uniemożliwienie członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. wyjazd z własnej nieruchomości i włączenie się do drogi publicznej w dotychczasowy sposób. Wojewoda nie dokonał też właściwej weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie spełniania warunków dotyczących odpowiedniej liczby miejsc postojowych, a także w zakresie ochrony środowiska, w związku z koniecznością wycięcia dużej ilości drzew, nie dokonał też analizy przedstawionego projektu budowlanego w zakresie prawidłowości przewidzianych zabezpieczeń w związku z planowanymi głębokimi wykopami. Organ II instancji założył bezkrytycznie prawidłowość ustaleń organu I instancji. Takie działanie prowadzi do naruszenia podstawowych praw strony i podważa zaufanie obywateli do organów administracji państwowej. Nie można bowiem oprzeć się wrażeniu, że organ nie dąży w przedmiotowym przypadku do należytego rozpoznania sprawy i zabezpieczenia interesów strony, ale jedynie do oddalenia od siebie problemu związanego z koniecznością merytorycznej weryfikacji decyzji organu I instancji. Takie działanie nie może być akceptowane. Zwłaszcza, że niektóre z sygnalizowanych przez Wspólnotę problemów nie dotyczą wyłącznie indywidualnego interesu skarżącego, ale dotyczą ważnego interesu społecznego. Dla przykładu, brak właściwego rozwiązania komunikacyjnego inwestycji oraz zbyt mała liczba miejsc parkingowych doprowadzi do paraliżu całej okolicy ulicy [...], a przez to zwiększy "zakorkowanie" w okolicach ronda oraz dróg dojazdowych. Miasto przyjęło konkretne rozwiązania dla tej okolicy wprowadzając Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. W miejscu planowanej inwestycji przewidziana jest niska zabudowa i przede wszystkim mieszkaniowa. Ustalenia MPZP poprzedzone były analizami i konsultacjami. Tymczasem w przedmiotowym przypadku organy akceptują przedłożony projekt, który w żadnym zakresie, ani co do przeznaczenia, ani (a raczej przede wszystkim) co do gabarytów, nie odpowiada wymaganiom MPZP. Organ II instancji przedwcześnie i bezpodstawnie dokonał oceny, że Wspólnocie Mieszkaniowej K. [...] nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, że nie posiada ona interesu prawnego i nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Wspólnota w odwołaniu wskazała konkretne okoliczności świadczące o tym, że planowana inwestycja narusza jej prawa. Organ II instancji w należyty sposób realizujący swoje obowiązki zobowiązany był zarzuty te rozpoznać, czyli sprawdzić, czy faktycznie przedłożony i zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania i nie prowadzi do niedopuszczalnej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ z tego obowiązku nie wywiązał się i bezkrytycznie oceniając decyzję organu I instancji za prawidłową, nie dopuścił Wspólnoty Mieszkaniowej do działania w sprawie w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawiania jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez nią odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela.

W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art.28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza. 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

W niniejszej sprawie inwestor przedstawił sporządzoną przez projektanta analizę obszaru oddziaływania obiektu (projekt, t. I, [...]) z której wynika, że działki, na których posadowiony jest budynek skarżącej, pozostają poza odnośnym obszarem ([...] Organy obu instancji uznały tę analizę i wnioski w niej płynące za prawidłowe; również Sąd nie znajduje podstaw do ich kwestionowania.

Nieruchomość skarżącej nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych, co więcej, znajduje się w znacznej – przekraczającej 50m – odległości od nich. Okoliczność ta sama przez się nie wyklucza możliwości objęcia jej obszarem oddziaływania obiektu, niemniej jednak pozytywne rozstrzygnięcie w tej mierze musiałoby być determinowane szczególnymi, zidentyfikowanymi przesłankami, których w zgromadzonym materiale dowodowym ani w argumentacji skarżącej niepodobna się dopatrzyć. Do wspomnianej argumentacji organ odwoławczy się odniósł, wykazując – w ocenie Sądu, trafnie i przekonująco – że wskazywane przez skarżącą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości albo w ogóle nie powstają, albo można im przypisać co najwyżej charakter czysto faktyczny, a nie prawny.

I tak, organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany obiekt nie spowoduje w odniesieniu do nieruchomości skarżącej żadnych ograniczeń w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak i nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku. Ustalenie to wynika z materiału dowodowego, którym dysponował organ pierwszej instancji; dodatkowo inwestor przedłożył rysunek obrazujący cień rzucany przez projektowany budynek, z którego wynika, że dopiero o godzinie 1700 cień z projektowanego budynku "wchodzi" na północno-zachodni narożnik budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], nie dochodząc do okien w tym budynku (k. [...].).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie konstatuje, że charakter inwestycji nie powoduje zwiększenia emisji hałasu, wibracji i promieniowania, jak i nie wprowadza innych zakłóceń. Inwestycja nie wpływa ani na możliwości zagospodarowania działki skarżącej, ani na sposób dotychczasowego użytkowania nieruchomości. Argumentacja skarżącej nawiązująca do niewydolności pobliskiego układu komunikacyjnego może wskazywać jedynie na interes faktyczny skarżącej w odnośnym postępowaniu, nie zaś na interes prawny. Podobnie należy ocenić argumentację dotyczącą wycinki drzew i likwidacji terenów zielonych.

W nawiązaniu do zabranego materiału dowodowego organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż planowana inwestycja nie spowoduje obniżenia poziomu wód opadowych ani nie spowoduje naruszenia stateczności budynków sąsiednich. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na zastosowane rozwiązanie projektowe (ściany szczelinowe), dzięki któremu nie dojdzie do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze, a woda wypompowywana z wykopu nie spowoduje wystąpienia leja depresji wykraczającego poza ściany szczelinowe. Zgodnie z opinią autora projektu oraz opinią hydrologiczną, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Twierdzenie skarżącej, jakoby jej udział w postępowaniu znajdował uzasadnienie na gruncie prawa wodnego, jawi się jako nieuzasadnione.

W piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. oraz w skardze skarżąca odwołuje się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i wskazuje, że zarzuty te powinny być rozpoznane. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na dystynkcję między okolicznościami relewantnymi z punktu widzenia legitymacji procesowej odwołującego się (te okoliczności organ odwoławczy zbadał i omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) a okolicznościami determinującymi zgodność z prawem zapadłej w sprawie decyzji merytorycznej – na badanie tych drugich, a w każdym razie ich ogółu, nie ma miejsca we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. W fazie tej rozstrzyga się o dopuszczalności odwołania, przeto nie może ona przekształcić się ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy; nie może też przekształcić się w osąd nad decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, zweryfikowawszy wspomnianą dopuszczalność negatywnie, nie miał zatem podstaw do prowadzania szczegółowej i kompleksowej analizy zamierzenia budowlanego pod kątem zgodności z przepisami technicznymi, zachowania wymogów co do liczby miejsc parkingowych czy zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy tudzież planem zagospodarowania przestrzennego, którego wejście w życie sygnalizuje skarżąca w skardze.

Zważywszy na argumentację skargi, warto też zauważyć, że każde administracyjne postępowanie jurysdykcyjne toczy się w indywidualnej, jednostkowej sprawie administracyjnej, która wyznacza jego granice przedmiotowe i podmiotowe. Na granice podmiotowe niniejszego postępowania nie ma tedy wpływu podnoszona przez skarżąca okoliczność, że inwestor prowadzi czy też zamierza prowadzić w pobliżu również inne inwestycje, skoro kwestia ich dopuszczalności i prawnych uwarunkowań stanowi odrębny przedmiot jurysdykcji – odrębną sprawę.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzja ta nie narusza art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 pr.bud.; ustalenia organu co do nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego i legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym są prawidłowe, zostały poczynione po analizie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i nie mają charakteru dowolnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.