Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 31/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61, art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. w W. (dalej jako "strona", "spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. spółka zwróciła się do Urzędu Miejskiego w T. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz

z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych) w ramach części działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...] położonych w miejscowości L. D., gm. T..

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz T. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, wskazując, że po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stwierdzono, że spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej jko "u.p.z.p.").

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i D. P., w którym nie zgodzili się na budowę fermy fotowoltaicznej na ich działce nr [...] i proszą

o wycofanie tej działki z zabudowy. Wskazali, że nie byli dostatecznie poinformowani

o warunkach budowy takiej farmy.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał na treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 i 3 u.p.z.p. zgodnie, z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Innymi słowy do budowy farm fotowoltaicznych nie stosuje się przepisów dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa

i dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium aby ustalić, czy wszystkie pozostałe warunki są spełnione, organ I instancji, mając na względzie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie analiza taka wprawdzie została sporządzona, jednak nie w sposób prawidłowy. W analizie zaznaczono, że zgodnie z § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Tymczasem

z dołączonego do analizy załącznika mapowego wynika, że wyznaczone granice tego obszaru nie spełniają tych wymogów. Teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja nie znajduje się w centralnym punkcie obszaru analizowanego, lecz bardziej w rogu. Powoduje to, że z dwóch stron nie ma zachowanej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Przepisy przewidują jednak, że obszar analizowany ma być wyznaczony wokół działki budowlanej. Wprawdzie, jak znaczono wyżej, do farm fotowoltaicznych nie stosuje się przepisów dot. dobrego sąsiedztwa, niemniej jednak nie zwalania to organu od wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego. Kolegium podniosło, że w wynikach przeprowadzonej analizy wskazano, że część terenu działki inwestycyjnej stanowią grunty niskich klas bonitacyjnych, stąd też nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W aktach sprawy brak jest jednak wypisów z ewidencji gruntów mogących potwierdzić te okoliczności. Poza tym stwierdzenie "część terenu działki" wskazuje, że pozostała część może mieć wyższą klasę bonitacyjną. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w wynikach przeprowadzonej analizy w pkt 1d wskazano, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro zatem nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 6, to brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że jedynie prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, a następnie prawidłowo przeprowadzona analiza terenu mogą stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy. Podniosło, że brak jest dowodu na prawidłowość ustalenia stron postępowania.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwie od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenia:

przepisów prawa procesowego w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji zapadła bez prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji raz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. oraz w związku z niewłaściwie wyznaczonym obszarem analizowanym;

przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważanie zasad dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

przepisu prawa materialnego w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na jego błędnej wykładni;

przepisu prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegającym na jego błędnej wykładni;

przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. polegającym na błędnym ich zastosowaniu.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu spółka zarzuciła, że brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nie pozwala uznać, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Zdaniem spółki z orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie wynika, aby działka przewidziana pod zabudowę znajdowała się w środku obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił strony postępowania w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B.. To samo uczynił, ustalając, że grunty, na których ma być zlokalizowana inwestycja, nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej. Podniesiono, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Wskazano, że z ustaleń i analiz przeprowadzonych przez organ I instancji wprost wynika, że planowane zamierzenie nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem, jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu, od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek uzasadniających wyjątkowe odstąpienie przez organ odwoławczy, od instancyjnego obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Rozstrzygnięcie kasacyjne może przy tym zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy wykazał w sposób przekonywujący istnienie obu opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny w tym względzie, wymaga jednak od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, (a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy). W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Sprzeciw został w niniejszej sprawie wywiedziony od decyzji SKO w Z. uchylającej w całości decyzję Burmistrza T. ustalającą na rzecz spółki warunki zabudowy przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych) w ramach części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości L. D., gm. T. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowania zawiera nieprawidłowości, w szczególności obszar analizowany został nieprawidłowo wyznaczony, brak dowodów na to, że grunty działki inwestycyjnej nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie dokonano analizy w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 oraz brak dowodu na prawidłowość ustalenia stron postępowania.

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje plan miejscowy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla inwestycji nie stanowiącej inwestycji celu publicznego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jakkolwiek zasadą jest, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451), to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od powyższej reguły. Stanowi on, że warunków z ww. pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., który jako tego typu instalację kwalifikuje instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii, opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii (lit.a.), a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. W związku z tym, że wedle art. 2 pkt 22 u.o.z.e. przez odnawialne źródło energii rozumie się odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące m.in. energię promieniowania słonecznego, nie ulega wątpliwości, że planowana do realizacji przez spółkę farma fotowoltaiczna, jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

W niniejszej sprawie spółka nie zgodziła się z zarzutem Kolegium dotyczącym niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, który wskazał, że z dołączanego do analizy załącznika mapowego wynika, że wyznaczone granice tego obszaru nie spełniają wymogów określonych w § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. (ust.2 §3 rozporządzenia). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nie ma istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r., sygn.. akt II SA/Bk 530/21, wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r., sygn.. akt II SA/Gd 252/21).

Sąd podkreśla przy tym, że prawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia, ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, jej nieprawidłowe sporządzenie stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki ocennej z art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego ma bezspornie istotne znaczenie dla legalności decyzji o warunkach zabudowy, a w niniejszej sprawie w szczególności ma wpływ na ustalenie spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Jednym z takich warunków jest obowiązek ustalenia, że planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się na obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych. Zgodzić się należy, ż Kolegium, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy obejmuje analizę w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Decyzja o warunkach zabudowy również nie zawiera ustaleń w tym zakresie. O dokonaniu takich ustaleń tym bardziej nie świadczy mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na której – według strony - nie umieszczono obiektów wymienionych w tym przepisie. Zwrócić należy uwagę, że mapa obejmuje obszar, gdzie planowana inwestycja znajduje się w jego dolnej części. W związku z powyższym zgodzić się należy z Kolegium, że nie wiadomo czy w dalszej części tego obszaru, którego nie obejmuje mapa dołączona do wniosku, taka inwestycja nie występuje. Prawidłowe jest również stanowisko Kolegium, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji klasa bonitacyjna RIVa widnieje jedynie na działce nr [...], na pozostałych brak wskazania klas bonitacyjnych gruntów. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie, że część terenu działki inwestycyjnej stanowią grunty niskich klas bonitacyjnych, nie podając jaka to jest część i jakie są pozostałe klasy. Prawidłowo także zwróciło uwagę Kolegium, że organ I instancji w swojej decyzji uznał, że wnioskowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, natomiast w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru analizy wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją, w pkt 1d wskazano, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ustalił strony postępowania na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w B. i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy brak jest wskazanej ewidencji gruntów. Powyższy brak mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy, ale biorąc pod uwagę pozostałe nieprawidłowości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie skorzystał w tej kwestii z art. 136 k.p.a.

Powyższe nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy i nie były możliwe do uzupełnienia w toku postępowania przed organem II instancji na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż wymagały dokonania przez organ I instancji prawidłowych ustaleń określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie tych ustaleń przez organ II instancji niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku spółki, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodać w tym miejscu wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu I instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.

Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą wskazanych w sprzeciwie naruszeń prawa materialnego.

Mając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

Na marginesie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji prawnych, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Podnieść przy tym należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10.)

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona bowiem jedynie część tekstową. Natomiast, wbrew regulacji § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia załącznik numer 1 do decyzji oznaczony jako część graficzna - kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją oraz jako załącznik nr 2 wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną nie zostały załączone do decyzji organu pierwszej instancji.

W aktach sprawy znajdują się wskazane dokumenty (kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją oraz jako załącznik nr 2 wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną) , ale stanowią załączniki do projektu decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy. Żaden z tych dokumentów nie został załączony jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy i również w związku z tym została wydana z naruszeniem prawa.