Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2463/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.91 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 58/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 58/14, oddalił skargę A. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. (dalej cytowana jako decyzja dotychczasowa) Komendant Stołeczny Policji przyznał A. B. - emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Decyzja ta stała się przedmiotem obecnego postępowania wszczętego z urzędu. W jego wyniku Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), cytowanego dalej jako rozporządzenie, stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie, gdyż nie uwzględnił wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ten eksponował wadliwość wszczęcia postępowania, dowodząc, że nastąpiło to błędnie na wniosek Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, nadto pominięcie działania organu wydającego decyzję dotychczasową zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. W motywach decyzji z dnia [...] października 2013 r. Komendant Główny Policji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem przepis ustawowy ograniczał krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia do funkcjonariuszy Policji, czyli nie przewidywał go dla emerytowanych policjantów. Takie uprawnienie nie wynikało też z innych regulacji prawnych, w tym przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W tym zakresie wypowiedział się m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, stwierdził że art. 29 tej ustawy stanowi jedynie o uprawnieniu emeryta do lokalu mieszkalnego, a art. 30 o prawie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Przesądził też brak podstawy prawnej dla przyznania tego uprawnienia emerytom w rozporządzeniu. W art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawarto delegację do wydania aktu wykonawczego w tej materii. Nie wynikało z niego upoważnienie do poszerzenia grona osób uprawnionych do równoważnika za remont lokalu. Przeto § 8 rozporządzenia odnoszący się wprost do emerytów i rencistów policyjnych został wprowadzony do obrotu prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej. W ocenie organu doszło zatem do naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie poza granicami prawa. W konsekwencji czego, w ocenie organu decyzja dotychczasowa dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

A. B. zaskarżył powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

– naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a., polegającą na przyjęciu działania organu wydającego decyzję dotychczasową rażąco niezgodnie z prawem, podczas gdy Komendant Główny Policji nie ma uprawnień do badania zgodności rozporządzeń z ustawami, a organy administracyjne mają obowiązek stosowania aktów prawnych funkcjonujących w obrocie dopóty, dopóki nie zostaną zeń wyeliminowane we właściwym trybie,

– naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji i wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa,

– naruszenie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ograniczenie postępowania odwoławczego do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego, zamiast kompleksowego rozpatrzenia sprawy,

- § 8 i § 9 rozporządzenia przez uznanie, że przepis ten nie mógł być podstawą prawną decyzji dotychczasowej, choć istniał w obrocie prawnym z domniemaniem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym.

Uzasadniając swoje stanowisko te zarzuty rozwinął, a przede wszystkim wskazał, iż przywołany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdził niekonstytucyjności § 8 rozporządzenia, zatem nie uchylił jego mocy obowiązującej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał poprzednio przedstawione argumenty faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, gdyż podzielił stanowisko zajęte przez organ w sprawie. W jego przekonaniu decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Pierwszy z przepisów wyraźnie wskazuje, iż równoważnik za remont lokalu przysługuje policjantowi, a zatem funkcjonariuszowi w służbie czynnej. Regulacja ta nie mogła być zmieniona aktem prawnym niższego rzędu, tym bardziej, że delegacja do wydania przepisów wykonawczych zawarta w art. 91 ust. 2 tej ustawy nie upoważniała do modyfikacji kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie, nie mógł rozszerzyć tego uprawnienia na emerytowanych funkcjonariuszy Policji, jak to uczynił. Jak słusznie dostrzegł organ uprawnienie to nie wynikało z innych przepisów. W konsekwencji czego nabrał przekonania, że zasadna była ocena decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. jako rażąco naruszającej prawo, bo opartej o przepis rozporządzenia uchybiającego regułom ustawowym i konstytucyjnym. Dlatego na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 8 cytowanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny upoważniał organ do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., podczas gdy decyzja ta miała w dacie jej wydania odpowiednią podstawę prawną, co uniemożliwiało przypisanie jej cechy rażącego naruszenia prawa,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, która miała usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu swojego stanowiska kasator podważył poprawność konkluzji o rażącym naruszeniu prawa decyzją dotychczasową, wywodząc iż § 8 rozporządzenia w dacie jej wydania obowiązywał, co więcej nie został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, jako niezgodny z ustawą czy Konstytucją, przeto decyzja nie pozostawała w rażącej sprzeczności z prawem, a skutki ewentualnego naruszenia prawa tym aktem nie są istotne. Tym bardziej, że decyzja ta wydana została 12 lat temu. Podkreślił, iż materia równoważnika pieniężnego za remont lokali policyjnych wywoływała rozbieżności interpretacyjne, które zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa nie mogą skutkować rażącym naruszeniem prawa w przypadku wyboru jednej z możliwych wersji wykładni. Organ wydając decyzję dotychczasową działał na podstawie przepisu, który pozostawał w obrocie prawnym i korzystał z domniemania legalności. Nadto nie był uprawniony do oceny jego zgodności z ustawą czy Konstytucją. Zatem dopiero od momentu jego derogacji odpadła podstawa przyznania równoważnika emerytom. W tym zakresie nie naruszono zasady przyzwoitej legislacji, bo rozporządzenie nie działało wstecz, nie zastawiało pułapek na obywatela, miało właściwe vacatio legis, jasną i określoną treść. Powołanie się na jego niezgodność hierarchiczną, po wielu latach funkcjonowania, narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, pewności prawa i proporcjonalności. Dlatego zaskarżony wyrok uważał na nietrafny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji postulował oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia prawa materialnego, choć nie wszystkie jej argumenty są trafne.

Na wstępie godzi się jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważności w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy. Rozpoznawana w pierwszej kolejności podstawa naruszenia przepisów procesowych jest nieuzasadniona. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a więc wywiązał się ze swego obowiązku. Uczynił to w granicach skargi i oceniając tę decyzję również z urzędu, a więc zastosował regulację zawartą w art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym kontekście niepodobna zarzucić mu uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 P.p.s.a. Poza tym są to tzw. przepisy wynikowe, mające zastosowanie wówczas, gdy zaskarżony akt jest odpowiednio dotknięty określoną wadą mającą wpływ na wynik sprawy, albo jest zgodny z prawem. Zatem ich zastosowanie ma miejsce wówczas, jeżeli zostaną naruszone konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego. Ich rolą jest bowiem kreowanie formy rozstrzygnięcia w takich przypadkach. Rezultat kontroli legalności nie może zostać podważony zarzutem naruszenia tych przepisów. Podobnie rzecz się ma z przepisami ustrojowymi, których naruszenia nie sposób się w sprawie dopatrzyć, a które regulują inną niż merytoryczna materię. W niniejszej sprawie powodem oddalenia skargi było przekonanie o legalności zaskarżonej decyzji, która w opinii Sądu meriti odpowiada prawu, bo słusznie stwierdzała nieważność decyzji dotychczasowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Przy czym generalnie kwestia nieważności decyzji należy do kategorii prawa materialnego, przeto dopiero ocena zarzutów skargi kasacyjnej w tym przedmiocie pozwoli na konkluzję o trafności bądź nietrafności zastosowania czy wykładni przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c, jak i art. 151 P.p.s.a.

Zarzuty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są trafne, gdyż zapadłe w sprawie decyzje okazały się niezgodne z prawem. Stan faktyczny był niesporny, a wynika z niego, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. przyznano A. B. – emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji - równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uczyniono to na podstawie § 8 rozporządzenia rozciągającego stosowanie jego przepisów m.in. na emerytów policyjnych. Przepis ten obowiązywał od 20 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2005 r., a utracił moc w wyniku uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem zmieniającym z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Delegację dla wydania tego aktu prawnego stanowił przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, wedle którego Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Jest oczywistym, że nie zamieszczono w nim upoważnienia do modyfikacji (poszerzenia czy zawężenia) ustawowo sprecyzowanego kręgu osób uprawnionych do spornego świadczenia. Zatem w świetle brzmienia tego umocowania i treści przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, równoważnik przysługiwał tylko policjantom (w służbie czynnej), a już nie rencistom i emerytom (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10 i I OSK 406/10, z 27 kwietnia 2012, sygn. akt I OSK 1969/11). Wynika to bowiem z wyraźnego brzmienia przywołanego przepisu ustawy, którego nie mógł zmienić ów akt wykonawczy. Emerytów policyjnych dotyczy natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, która bezspornie takiego uprawnienia nie przewiduje. Równie oczywistym jest (co wiadome jest z urzędu), że na podstawie § 8 rozporządzenia organy Policji powszechnie równoważnik za remont zajmowanego mieszkania przyznawały m.in. emerytom i rencistom policyjnym, nie bacząc na ową sprzeczność pomiędzy obiema regulacjami. Sądy administracyjne zagadnieniem tym się nie zajmowały, gdyż decyzje w tym zakresie (generalnie pozytywne dla stron) nie były skarżone. Problem pojawił się dopiero po uchyleniu wspomnianego § 8 rozporządzenia, gdyż organy zaczęły w rożny sposób i w rożnych formach odmawiać przyznawania tych świadczeń na dalsze okresy. Orzecznictwo na tym gruncie było rozbieżne, czego dowodem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13 (ONSAiWSA z 2104 r., nr 2, poz. 19), uznająca za prawidłowe umarzanie postępowań o wypłatę tegoż równoważnika po 1 stycznia 2006 r., mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznających to uprawnienie wydanych przed tą datą. Jak podkreślono w jej motywach regulacja rozporządzenia pozwala na wyróżnienie trzech elementów postępowania w tej materii, a to przyznanie równoważnika pieniężnego, ustalenie uprawnień do jego otrzymania i wypłatę świadczenia. W ocenie tego Sądu decyzja o przyznaniu równoważnika nie daje prawa do ciągłych świadczeń, bo uprawnienia do wypłaty aktualizowane są corocznie. Jej pozostawanie w obrocie prawnym nie wyklucza ustalenia braku uprawnienia do wypłaty świadczenia. Zatem decyzje w tym przedmiocie nie tworzyły praw nabytych w zakresie żądania wypłaty świadczenia, skoro uprawnienia doń ustalane są na podstawie oświadczenia składanego corocznie. W tym tylko obrębie toczyły się spory, które przeto nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, bo w zasadzie nie dotyczą decyzji dotychczasowej. Wątpliwości interpretacyjne nie obejmowały ani § 8 rozporządzenia, ani art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem, generalnie słuszny argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że orzecznictwo i doktryna wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, której podstawą jest przepis budzący rozbieżności w wykładni, gdyż tylko jednolicie rozumiany i oczywiście źle zastosowany, może wywołać taki skutek, nie mógł zostać uwzględniony. Judykatura w zasadzie była zgodna co do tego, iż § 8 rozporządzenia był nielegalny, bo wykraczał poza delegację ustawową, a uzyskane na mocy decyzji wydanej na jego podstawie uprawnienie przez emerytowanego policjanta nie jest prawem słusznie nabytym (tak Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (publ. OTK-A z 2008 r., nr 8, poz. 141), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1895/11 (publ. CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy pozostaje wszak do rozważenia odpowiedź na pytanie czy opisane powyżej okoliczności uzasadniają pogląd o wadzie decyzji dotychczasowej noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa skutkującej stwierdzeniem jej nieważności. Do tej bowiem podstawy sprowadzono obecne postępowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa następuje w wyniku postępowania nadzwyczajnego, w którym badaniu nie podlega meritum sprawy, a sama treść danego aktu, i to w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów. Z uwagi na charakter tego postępowania oceny tej dokonuje się w sposób zawężający rozumienie tej przesłanki. Stwierdzenie nieważności eliminuje wszak decyzję z obrotu prawnego od początku. Rażące naruszenie prawa wynikać może z uchybienia prawu materialnemu, ale i (rzadziej) prawu procesowemu, i tylko z wady oczywistej oraz niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym rozbieżności, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym, jak to już wskazano, chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący niejednolitości w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Tak więc decydujące znaczenie ma tu oczywistość naruszenia niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu, charakter naruszenia oraz skutki, jakie decyzja wywołuje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania o spełnieniu powyższych przesłanek przez decyzję dotychczasową. Po pierwsze budzi zastrzeżenia oczywistość naruszenia, którą należy tu oceniać z punktu widzenia organu. Jest tak zwłaszcza zważywszy na powszechność praktyki stosowania omawianego przepisu rozporządzenia, jak i z uwagi na ograniczony zakres kognicji organów administracyjnych w tej materii. Oto bowiem niekwestionowane jest stanowisko, wedle którego organy administracyjne nie są władne oceniać charakteru przepisów, jakie stosują. Ich obowiązkiem, wynikającym z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., jest działanie na podstawie przepisów prawa. Chodzi o prawo obowiązujące, a więc normy prawne wprowadzone do obrotu prawnego zgodnie z obowiązującymi prawnymi regułami. Niepodobna przyznać organom uprawnień do dokonywania oceny legalności aktów prawnych i zawartych w nich norm (w stosunku do ustaw w zasadzie wyłączną kompetencję posiada tu tylko Trybunał Konstytucyjny, który czyni to z mocą powszechnie obowiązującą, zaś w stosunku do aktów podustawowych sądy, które czynią to ad casum, czyli z mocą w danej sprawie). Takie uprawnienie mają w polskim systemie prawnym jedynie sądy. Jednakowoż usytuowanie organów administracyjnych w ramach struktury organów państwowych jest inne; nie służy im przymiot niezawisłości i podlegania tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Odmienne podejście prowadziłoby do rozchwiania tego systemu, niepewności obrotu prawnego i naruszałoby konstytucyjną odrębność władz. Przeto nie mógł organ oceniać, czy decyzja dotychczasowa została wydana na podstawie przepisu zgodnego z delegacją ustawową, skoro oparta ona była o przepis wówczas obowiązujący. Nie może też tego czynić obecnie. Tak rzecz się ma z oddziaływaniem każdej, nawet wadliwej normy prawnej, bo organ nie może odmówić jej stosowania. A. B. zaliczał się do kręgu osób objętych regulacją § 8 rozporządzenia, stąd oczywistość jego naruszenia decyzją dotychczasową nie jest jednoznaczna. Nie bez wpływu na rezultat analizy tej kwestii pozostaje fakt, iż derogacja omawianego przepisu nastąpiła nie w drodze eliminacji przez Trybunał Konstytucyjny, jako wadliwego, a w wyniku jego uchylenia przez właściwy organ, czyli w drodze stanowienia prawa ze skutkiem ex nunc (z dniem wejścia w życie nowelizacji). Przepis ten był niewątpliwie niezgodny z prawem, lecz doszło do tego na skutek błędu normodawcy. Zatem można stwierdzić, że wbrew autorowi skargi kasacyjnej doszło do naruszenia zasady przyzwoitej legislacji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie dostrzegł granic i zakresu upoważnienia do regulowania przekazanej mu materii. Jednakowoż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki tego stanu rzeczy nie mogą obciążać obywatela, który działał w zaufaniu do prawa i organu. A byłaby to np. konieczność zwrotu uzyskanego świadczenia (p. § 7 pkt 2 rozporządzenia). Omawiany akt prawny można zaliczyć do szeroko rozumianych aktów resortowych, przeto skutki wadliwej legislacji winny obciążać resort, a nie adresata przepisu czy decyzji na jego podstawie wydanej. Jest to tym bardziej zasadne, gdy zważyć na skonsumowanie świadczenia przez stronę. Nie ma zresztą potrzeby usuwania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z obrotu prawnego, gdyż może ona w nim funkcjonować, bo nie wywołuje skutków na przyszłość, w szczególności po dniu 1 stycznia 2006 r. (p. cytowana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. i wyrok tego Sądu z dnia 28 czerwca 2012 r.). We wcześniejszym orzecznictwie za zbędne i niedopuszczalne uznano też wygaszanie dotychczasowych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07), wskazując na ich obowiązywanie do czasu wyeliminowania w drodze stosowania innych trybów nadzwyczajnych (p. częściowo już nieaktualne poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1756/11, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10). Nie oznacza to jednak przesądzenia ich wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa. Pojawił się też pogląd, że przepisy rozporządzenia zawierały tylko formalną podstawę uzyskania równoważnika przez emerytów, bo podstawy materialnej nie było; zatem decyzja w tej materii nie mogła przyznać im tego prawa, stąd nie wywołuje ona skutków prawnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 415/10, publ. jw.). Jeśli zaś chodzi o charakter naruszenia, to przede wszystkim godzi się podkreślić, iż istotny jest w sprawie wyłącznie osąd wad decyzji, a zatem charakter praw nabytych na podstawie decyzji wydanej w oparciu o takie przepisy jest już innym zagadnieniem, podlegającym odmiennemu oglądowi. Nie chodzi więc o ocenę nabytego przez stronę prawa, które z niej wynika.

W konsekwencji tych wywodów wypadło uznać, iż jakkolwiek decyzja dotychczasowa dotknięta jest wadą istotnego naruszenia prawa, to z uwagi na brak oczywistości i skutków uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jak również z uwagi na naruszenie zasad przywołanych wyżej i zasady proporcjonalności, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Trzeba też dodać, że do takiego rozstrzygnięcia nie mogło dojść w wyniku postępowania sadowoadministracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie może zastąpić organu, bo orzekałby wówczas merytorycznie; kontroli w tej sprawie podlega decyzja zaskarżona, a nie dotychczasowa.

Końcowo przyszło zwrócić uwagę, iż w sprawie należało rozważyć kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w świetle regulacji art. 156 § 2 K.p.a. Co prawda nie przewiduje ona ograniczenia czasowego dla wydania takiego rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa, to jednak unormowanie to zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz. 62), orzekł on, iż przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek zapadł on w innym stanie faktycznym i prawnym, to ma szersze oddziaływanie. Oto bowiem dowodzi konieczności przyznania większego niż przewidzianego w K.p.a. i stosowanego w dotychczasowym orzecznictwie znaczenia zasadzie stabilności stosunków administracyjnoprawnych i pewności obrotu prawnego. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy go również odpowiednio zastosować w niniejszej sprawie. Stosunki wywołane decyzją dotychczasową zostały trwale ukształtowane, zaś od jej wydania upłynął dłuższy okres czasu. Można uznać, że jest on "znaczny" w rozumieniu tego orzeczenia. Co prawda pojęcie to nie zostało zdefiniowane, lecz należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy, a więc indywidualizować, nie wkraczając w dowolność. Z pewnością inny będzie to okres w sprawach własnościowych, a inny w sprawach budowlanych, finansowych, jeszcze inny w sprawach mniejszej wagi. W tej sprawie od wydania decyzji dotychczasowej upłynęło 14 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na uwadze całokształt okoliczności - jest to okres wystarczający, aby sprzeciwiał się stwierdzeniu nieważności decyzji dotychczasowej, nawet gdyby zaistniały wszelkie przesłanki dla wydania rozstrzygnięcia tej treści.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, bo Sąd meriti niewłaściwie zinterpretował wskazane przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 151 P.p.s.a. A skoro istota sprawy została wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych powodów okazała się ona zasadna, gdyż zapadłe decyzje nie odpowiadają prawu. Co skutkowało ich uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 P.p.s.a. W rezultacie, na zasadzie art. 188, art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Koszty postępowania stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za obie instancje.