Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2791/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 546/13 w sprawie ze skargi Fundacji [..] Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [..] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Fundacji [..] Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [..] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Fundacji [..] Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [..] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2013 r. (znak [..]) w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia 18 września 2012 r. i odmówił przekształcenia na rzecz "FUNDANCJI [..]" Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [..] (dalej: Fundacja S.K-A.) posiadanego przez nią prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..], oznaczonej jako działki nr 4263/169, 4264/169, 4265/169 i 4266/169.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta [..] z wniosku Fundacji S.K-A., która wystąpiła o przekształcenie posiadanego przez nią prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości składającej się z 6 działek ewidencyjnych ujawnionej w księdze wieczystej nr [..]. Przedmiotowy wniosek został złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) [dalej: ustawa z 29. 07. 2005 r. lub ustawa przekształceniowa). Z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie zwrotu działek nr 4267/169 i 4268/169, które wcześniej zostały wywłaszczone, organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do obu tych działek. Fundacja S.K-A. w toku postępowania prowadzonego w stosunku do pozostałych czterech działek wniosła o rozłożenie na 10 rat rocznych opłaty należnej Skarbowi Państwa z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Po zgromadzeniu i zanalizowaniu niezbędnych dowodów, w tym operatów szacunkowych określających wartość prawa użytkowania wieczystego oraz wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta [..] decyzją z dnia 18 września 2012 r. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr 4263/169, 4264/169, 4265/169 i 4266/169. Organ ustalił z tego tytułu jednorazową opłatę w wysokości 385 191 zł oraz odmówił rozłożenia tej opłaty na 10 rat rocznych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Fundacja S.K-A. nabyła prawo użytkowania wieczystego od "FUNDACJI [..]". Z odpisu księgi wieczystej [..] urządzonej dla objętej wnioskiem nieruchomości wynikało, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz FUNDACJI [..] wpisano do tej księgi w dniu 7 stycznia 2004 r. W ocenie organu, Spółka wnioskująca o przekształcenie należącego do niej prawa spełniła zatem wymóg wynikający z art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tej ustawy podmiot, na którego rzecz zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). W świetle stosowanego odpowiednio art. 67 ust. 3a powoływanej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej jej cenę ustala się w wysokości równej jej wartości. Stosownie do art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 29.07.2005 r. na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości tego prawa ustalonej w związku z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej nie wcześniej niż w okresie dwóch lat od złożenia wniosku o przekształcenie. Mając na uwadze te przepisy organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności we wskazanej wyżej wysokości 385.191 zł. Prezydent Miasta [..] wskazał jednocześnie, że w świetle przepisów ustalających zasady udzielania pomocy publicznej rozłożenie należności Skarbu Państwa na raty stanowi pomoc publiczną de minimis. Tego rodzaju pomoc publiczna nie może być jednak udzielona przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Po przeanalizowaniu dokumentów finansowych Spółki organ I instancji doszedł zaś do przekonania, że istnieje zwiększone ryzyko jej niewypłacalności, a przewidziana do przekształcenia własnościowego nieruchomość jest obciążona szeregiem hipotek, co nie daje gwarancji zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu należnej opłaty. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty opłaty należnej Skarbowi Państwa.

W odwołaniu od tej decyzji Fundacja S.K-A. wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [..] dotyczącym kondycji finansowej Spółki. W przekonaniu Spółki, nie znajduje się ona w trudnej sytuacji, bowiem w żadnym okresie rozliczeniowym nie zanotowała straty, a przeciwnie z roku na rok wzrasta jej zysk. Spada także corocznie zadłużenie długoterminowe, a hipoteka jaką została obciążona nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania została ustanowiona pod zabezpieczenie długoterminowego kredytu zaciągniętego na remont i modernizację budynków. W związku z tym zdaniem wnoszącej odwołanie zasadny był wniosek o rozłożenie na raty opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem spełnia ona kryteria otrzymania pomocy de minimis.

Pismem z dnia 10 grudnia Spółka poinformowała Wojewodę Śląskiego, że zaciągnęła kredyt inwestycyjny na wniesienie opłaty za przedmiotowe działki z klauzulą, że płatność ta powinna zostać zrealizowana do dnia 14 grudnia 2012 r. Kolejnym zaś pismem z dnia 17 grudnia Fundacja S.K-A. cofnęła wniesione odwołanie powołując się na art. 137 k.p.a.

W odpowiedzi na ten wniosek Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania. Powołując się na przepis art. 137 k.p.a. stwierdził, że uwzględnienie wniosku Spółki prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. W ocenie organu II instancji, decyzja Prezydenta Miasta [..] została bowiem wydana w naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29.07. 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 9 stycznia 2013 r., którą uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr 4263/169, 4264/169, 4265/169 i 4266/169 Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 07 2005 r. podmiotami uprawnionymi do wystąpienia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne i prawne, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Prawo to w myśl art. 1 ust. 3 tej ustawy przysługuje także osobom fizycznym lub prawnym będącym następcami prawnymi tych użytkowników wieczystych. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) FUNDACJA [..] będąca użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. była osobą prawną. Natomiast statusu takiego nie posiada aktualny użytkownik wieczysty tej nieruchomości, jakim jest FUNDACJA [..] Spółka Komandytowo-Akcyjna. Wobec tego organ nadzoru uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółka komandytowo-akcyjna jest bowiem spółką osobową, która jak wynika z art. 4, art. 12 i art. 126 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) [dalej: k.s.h.) nie posiada osobowości prawnej.

W skardze na tę decyzję Fundacja S.K-A. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej jako spółce osobowej, nie przysługuje prawo zgłoszenia żądania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, co stanowiło konsekwencję braku zastosowania przez organ odwoławczy art. art. 33¹ § 1 k.c. oraz art. 8 ust. 1 k.s.h. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przez organ przepisów art. 137 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 139 i art. 6 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem cofnięcia przez skarżącą wniesionego odwołania, co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że nie można interpretować art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z pominięciem art. 33¹ § 1 k.c. Z przepisu tego wynika bowiem, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Skarżąca powołała się także na stanowisko doktryny, zgodnie z którym jednostki organizacyjne takie jak, spółka jawna, partnerska czy komandytowa mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne.

W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka przeprowadziła obszerną analizę dotyczącą funkcjonowania w obrocie prawnym ułomnych osób prawnych, o jakich jest mowa w art. 33¹ § 1 k.c. oraz art. 8 k.s.h. Wskazała, że w ramach posiadanej przez te podmioty zdolności prawnej mogą one nabywać we własnym imieniu prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywanymi. Skarżąca powołała się także na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) wprowadzającej aktualne brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu tym wskazano, że głównym celem projektu nowelizacji tego przepisu było przyśpieszenie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego Fundacja S.K-A. stwierdziła, że w świetle wskazanej przez nią wykładni przepisów ustawy z 29.07.2005 r. Wojewoda Śląski był zobowiązany uwzględnić cofnięcie odwołania i umorzyć postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Zdaniem sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej, a także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 i art. 139 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Sąd meriti, zasadniczy spór między Wojewodą Śląskim a skarżącą Spółką, jaki zaistniał w kontrolowanej sprawie dotyczył możliwości zastosowania ostatnio art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje jednak zdolność prawną. Zdaniem WSA w Gliwicach, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29.07.2005 r. należy stosować mając na uwadze treść art. 33¹ k.c. Przepis ten nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o osobach prawnych do ułomnych osób prawnych polegać może na stosowaniu wprost tych przepisów, bądź stosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami ale też może polegać na niemożności ich zastosowania.

W ocenie Wojewody Śląskiego ta ostatnio wskazana sytuacja ma miejsce w przypadku przepisów odnoszących się do osób prawnych, które zamieszczone są w ustawie o przekształceniu. Stanowisko takie Sąd meriti uznał za chybione. Posługując się argumentami wykładni celowościowej wskazał, że brak jest racjonalnych podstaw do wyłączenia spółek osobowych, w tym spółek komandytowo-akcyjnych z zakresu działania ustawy o przekształceniu. Zauważył w szczególności, że zaproponowana przez organ nadzoru wykładnia analizowanych przepisów prowadziłaby do paradoksalnych sytuacji z uwagi na możliwość nabywania i zbywania przez tego rodzaju jednostki organizacyjne prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości.

Na marginesie Sąd meriti zauważył, że w spółce komandytowo-akcyjnej jaką jest FUNDACJA [..] komplementariuszem jest FUNDACJA [..], która co jest w sprawie bezsporne była w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości wskazanej we wniosku o przekształcenie. Tym samym aby doprowadzić do przekształcenia posiadanego przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna ona – w myśl stanowiska Wojewody - przekazać z powrotem swojemu komplementariuszowi prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, aby ten jako osoba prawna mógł skutecznie wystąpić o jego przekształcenie w prawo własności.

W konkluzji przeprowadzonych WSA w Gliwicach stwierdził, że art. 33¹ § 1 k.c. zezwala na stosowanie przepisów ustawy z 29.07.2005r. do spółek osobowych.

Za zasadne w związku z tym uznał także zarzuty naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 138 § 1 pkt 3, a także art. art. 137 i 139 k.p.a.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Wojewody Śląskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) art. 1 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie;

2) art. 145 § 1 lit. a ustawy p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

3) naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy tj. wszechstronnego jej rozważenia;

4) naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gliwicach.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie, który miał kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia organów administracji, Sądu I instancji i stanowił podstawę skargi kasacyjnej dotyczy możliwości zastosowania art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) [dalej: ustawa o przewłaszczeniu] w stosunku do jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, którym prawo przyznaje jednakże zdolność prawną.

Przepis art. 1 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wstąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości. Natomiast ust. 3 tegoż artykułu stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 tej ustawy. Przez następców prawnych o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć zarówno następców prawnych pod tytułem ogólnym jak i pod tytułem szczególnym.

Aktualnie użytkownikiem wieczystym spornych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, jest skarżąca Fundacja [..] Spółka komandytowo-akcyjna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości od Fundacji [..], której poprzednikiem prawnym było Przedsiębiorstwo [..]" S.A. Tym samym poprzednicy prawni aktualnego użytkownika wieczystego, w tym właśnie użytkownik wieczysty w dacie 13 października 2005 r. – jako osoba prawna – mógł ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczytego.

Aktualny natomiast użytkownik wieczysty – Fundacja [..] Spółka komandytowo-akcyjna należy do jednostek organizacyjnych, zwanych "ułomnymi osobami prawnymi". Do kategorii tej zaliczane są między innymi spółki osobowe wymienione w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030). Spółka komandytowa-akcyjna jest spółką osobową mającą na celu prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą, w której za zobowiązania spółki wobec wierzycieli co najmniej jeden wspólnik odpowiada bez ograniczeń (komplementariusz), a co najmniej jeden wspólnik jest akcjonariuszem. Akcjonariusz nie odpowiada za zobowiązania spółki.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 kodeksu spółek handlowych, spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania i być pozywaną. Kodeks handlowy nie przyznaje natomiast osobowości prawnej spółce komandytowo-akcyjnej.

Analiza językowa przepisów ustawy o przewłaszczeniu, w kontekście powołanych przepisów kodeksu spółek handlowych, prowadzi zatem do wniosku, że ustawa o przewłaszczeniu nie wspomina o trzeciej kategorii podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych, mianowicie o jednostkach organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Wprost – jako podmioty uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – wymienia jedynie osoby fizyczne i osoby prawne. Brak jest natomiast regulacji ustawowej, która odnosiłaby się do tzw. ułomnych osób prawnych. Odpowiedź zatem na pytanie czy spółka komandytowo-akcyjna może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przewłaszczeniu, to znaczy czy może skutecznie wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności wymaga dokonania interpretacji tych przepisów i wskazania, czy z tak zakreślonej normy prawnej można wyprowadzić wniosek, że przepis ten obejmuje też tzw. ułomne osoby prawne – np. spółkę komandytowo-akcyjną.

Przechodząc do rozstrzygnięcia tak postawionego zagadnienia w pierwszej kolejności zważyć należy na fakt, że w kwestii zakresu stosowania art. 1 ust. 1 i ust. 3 powoływanej ustawy brak jest jednolitego stanowiska zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Już w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pragnie podkreślić, iż nie zgadza się z tezami uzasadnienia wyroku zaprezentowanymi w orzeczeniu innego składu NSA – orzeczenie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2962/13, w ocenie którego "...ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmuje zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednostki takie mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne."

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zgodzić się należy z tezami części doktryny i orzecznictwa, że jeżeli użytkownikiem wieczystym jest osobowa spółka prawa handlowego, to nie może ona skorzystać z możliwości przekształcenia tego prawa we własność, nawet gdy wspólnikami są wyłącznie osoby fizyczne. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż spółka taka jest odrębnym podmiotem wyposażonym w zdolność prawną, a wspólnicy ponoszą jedynie subsydiarną odpowiedzialność za jej zobowiązania. Podkreślenia wymaga, iż to sama osobowa spółka prawa handlowego, a nie jej wspólnicy, jest stroną postępowania administracyjnego (por. R. Skwarło, Komentarz do art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2004 r., sygn. akt II SA 1563/03; wyrok NSA z dnia 13 września 2001 r., sygn. akt II SA 1722/00). W przedmiotowej natomiast sprawie wnioskodawczyni jest właśnie osobową spółka prawa handlowego - spółką komandytowo-akcyjną, której sposób powstania, zasady działania, rozwiązanie i likwidację uregulowano przepisami Kodeksu spółek handlowych.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w niniejszym składzie, w cytowanych na wstępie art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przewłaszczeniu ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny przyznał prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko dwóm rodzajom podmiotów - osobom fizycznym i osobom prawnym. Przepis ten należy interpretować bardzo ściśle, m.in. z uwagi na fakt, iż dotyczy on kwestii regulacji prawa własności, jego rozporządzania. Powyższe - zdaniem orzekającego składu - oznacza, że nie można go rozszerzać na inne rodzaje podmiotów, tj. podmioty wprost w nim niewymienione. Wykładnia językowa, literalna prowadzi do wniosku, iż prawo do złożenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyznano jedynie osobom fizycznym i prawnym, które są następcami prawnymi osób o których mowa m. in. w ust. 1 tego przepisu. Zastosowanie innych rodzajów wykładni wydaje się w tym przypadku niepotrzebne, skoro sam przepis – jak zauważono powyżej – jest dość jasny i nie budzi zasadniczych wątpliwości co do jego treści i zakresu podmiotowego.

Dalej zauważyć należy, iż analizowany przepis ustawy przewłaszczeniowej ma bez wątpienia charakter przepisu lex specialis w stosunku do regulacji dotyczących prawa własności i zasady nienaruszalności własności. Oznacza to, iż przepisów ustawy przewłaszceniowej nie można co do zasady interpretować rozszerzająco, i że podstawowa wykładnia, jaka powinna być przy ich interpretacji używana, to wykładnia powołana w niniejszym uzasadnianiu wykładnia językowa, traktowana ścieśniająco, albowiem próba przejścia do wykładni funkcjonalnej powodowałoby rozszerzenie nieuprawnione katalog podmiotów objętych wskazanym przepisem art. 1 ustawy przewłaszczeniowej.

Analizowane zatem przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy przewłaszczeniowej, w zakresie w jakim wskazują krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dotyczyć zatem będą tylko tych podmiotów (osoby fizyczne i osoby prawne), które zostały wprost w tym przepisie wymienione.

W dalszej kolejności wskazać należałoby, iż próba rozszerzenia zakresu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia oznaczać mogłaby naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. W praktyce bowiem dochodziłoby do sytuacji, że kwestionowany przepis kreowałby dodatkowe przywileje dla niewskazanej wprost w przepisie dodatkowej grupy użytkowników wieczystych, którzy uzyskaliby nieuzasadnioną korzyść majątkową. Konsekwencją tego byłoby – z jednej strony – wprowadzenie tej dodatkowej grupy podmiotów uprawnionych do przewłaszczenia, z drugiej zaś strony – uszczuplenie majątku publicznego, który z założenia służyć ma zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. Oczywiście nie można z góry wykluczyć tych podmiotów z kręgu uprawnionych do przewłaszczenia, ale musiałoby to wynikać wprost z przepisu, z jednoznacznej woli ustawodawcy. Dopiero wtedy pozostawałoby to w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej, mając uzasadnienie aksjologicznie w treści przyjętego przez ustawodawcę przepisu. Innymi słowy, muszą za takim rozszerzeniem kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia praw użytkowania wieczystego w prawo własności przemawiać wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie (wskazanie innej kategorii podmiotów uprawnionych) w rzeczywistości nie stanowiłoby nieuzasadnionego przywileju, lecz wynikałoby z racjonalnego, uzasadnionego aksjologicznie działania ustawodawcy.

Analiza przebiegu prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy przewłaszczeniowej prowadzi do wniosku, iż w przypadku rozszerzenia zakresu podmiotowego ocenianego w niniejszej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu miałoby służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi z podmiotami już w analizowanym przepisie wskazanymi, a co za tym idzie nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tzw. ułomnych osób prawnych w prawie do dokonania przewłaszczenia kosztem własności publicznej.

W świetle wszystkich powyższych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszą sprawę rozpoznającym stoi na stanowisku, że skarżąca Spółka nie spełnia przesłanki podmiotowej określonej w omawianym przepisie, nie można bowiem spółki komandytowo-akcyjnej zaliczyć do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych przez ustawodawcę we wskazywanych przepisach ustawy o przewłaszczeniu.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 lit. a ustawy p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja organu administracji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia, a w konsekwencji naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

Nieuzasadnione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie.

Nie wdając się w tym zakresie w szersze rozważania wskazać jedynie należy, że przepis art. 1 § § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Żaden z powołanych przepisów nie może zostać natomiast naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli - niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego. W tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznał skargę, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. Zarzut ten również uznać należy za całkowicie błędny. Przepis art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Reasumując, z tych wszystkich względów, uznając wskazane podstawy skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 lit. a ustawy p.p.s.a., art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 151 ustawy p.p.s.a.) za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wobec uchylenia wyroku Sądu I instancji, którym uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Fundacji [..] Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w [..] na rzecz Wojewody Śląskiego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 280 zł.