Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 844/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 4 i  ust. 5, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi D.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. K.W. i D.W. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania, z uwagi na fakt, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.p.z.p.) odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskowana wysokość planowanego budynku (do 9,0 m) nie mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Ustalenie takiej wysokości byłoby niezgodne z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry dotyczące geometrii dachu częściowo kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania. Nie znaleziono analogii dla wnioskowanego dachu wielospadowego i kąta nachylenia głównych połaci dachu od 25°. Pozostałe parametry objęte wnioskiem są zgodne z przepisami. Funkcja i rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Linia zabudowy również spełnia przesłanki określone w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wartość wskaźnika zabudowy (maksymalnie 12,0%), nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy obliczonego dla obszaru analizowanego. Wartość szerokości elewacji frontowej (18,0 m) nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji frontowej obliczonej dla obszaru analizowanego. Wysokość do gzymsu dachu (do 4,5 m) mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. również zostały spełnione. Nie został natomiast spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tzn. inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Działka nr ewid. [...] znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]", wyznaczonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 1268), w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki [...],. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia na obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z uwagi na fakt, iż cały teren objęty postępowaniem leży w strefie 100 m od granicy klasoużytku grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) na mapie załączonej do wniosku, organ stwierdził, iż nie jest konieczne dalsze wyjaśnianie linii brzegowej, czy też wzywanie wnioskodawcy o decyzję ustalającą linię brzegową rzek, skoro ustalenie linii brzegowej nie zmieni sytuacji na terenie wnioskowanym. Teren inwestycji nie spełnia przesłanki zachowania odległości 100 m przy sytuowaniu nowych obiektów budowlanych, gdyż cała wnioskowana działka zlokalizowana jest w odległości 100 m od rzeki [...]. Zatem inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

W § 3 ust. 2 w/w uchwały Sejmiku wskazano, że zakaz, ustanowiony w pkt 2 i pkt 6 nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część wnioskowanego terenu jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ma to jednakże znaczenia w kontekście wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zatem w/w zakaz w uchwale Sejmiku nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, ale ma znaczenie przy sporządzaniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w tym zmiany studium). Oznacza on, że sporządzając ustalenia studium (lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) można wyznaczyć tereny pod zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej – ponieważ byłoby to ustalenie studium lub miejscowego planu, o którym mowa w 3 ust. 2 w/w uchwały Sejmiku. Ustalenia studium nie mogą być podstawą do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można wydać pozytywnej decyzji z uwagi na fakt, że planowana inwestycja przekracza maksymalną wysokość budynku oraz nie kontynuuje częściowo rodzaju dachu, co w zdecydowany sposób uniemożliwia jej realizację ze względu na obowiązujące przepisy prawne.

Z powodu niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji wydał decyzję odmowną.

Po wniesieniu przez K.W. i D.W. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii wysokości budynku oraz parametrów dachu wyjaśnił, iż po pierwsze, to inwestor decyduje o kształcie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i mając możliwość czynnego udziału w postępowaniu (zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2021 r.) mógł zmodyfikować wniosek w zakresie gabarytów – po zapoznaniu się z projektem decyzji i analizą urbanistyczną. Po wtóre, z uwagi na odmowne rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na innej przesłance, powyższe nie przyniosłoby oczekiwanego skutku. Jednakże uchybieniem organ I instancji był brak wezwania wnioskodawcy do modyfikacji wniosku, do czego uprawnia organ art. 79a k.p.a. Niemniej zdaniem Kolegium pozostało to bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Ponadto co do zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Kolegium zgodziło się z ustaleniem Burmistrza, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a konkretnie przepisem § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Teren inwestycji znajduje się bowiem w granicach obszaru chronionego krajobrazu, przy czym cała powierzchnia działki nie spełnia przesłanki zachowania odległości 100 m od rzeki [...].

Odnosząc się do przytoczonych w odwołaniu innych decyzji o warunkach zabudowy, w tym wydanej dla działki nr [...] (która następnie uległa podziałowi na działki nr [...] – objęta złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem) Kolegium stwierdziło, iż nie dotyczą one przedmiotu niniejszej sprawy. Nie może być mowy o tożsamości terenu inwestycji między zaskarżoną decyzją a decyzjami przytoczonymi w odwołaniu.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji co do zakresu wyłączenia zawartego w § 3 ust. 2 w/w uchwały Sejmiku Województwa, tzn. iż nie obejmuje ono decyzji o warunkach zabudowy, lecz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też choć w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część wnioskowanego terenu przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie ma to znaczenia w kontekście wydania decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego. Jako akt planistyczny i akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że zapisy studium nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosków o warunki zabudowy dla danego terenu. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium.

W okolicznościach niniejszej sprawy niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.) stanowiła zasadniczą przyczynę odmowy wydania warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Organ I instancji zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty i informacje, w sposób wyczerpujący dokonał ustaleń w zakresie istotnych faktów oraz ocenił je w sposób prawidłowy. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu naruszenia prawa, zaś fakt niezadowolenia strony z wydanej decyzji nie może stanowić wystarczającej przyczyny do usunięcia z obrotu prawnego aktów odpowiadających prawu.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.W. i D.W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej prawidłowość i zgodność z prawem oraz zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 61 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 uchwały nr Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. poprzez błędną interpretację ustanowionego w ww. uchwale zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, z pominięciem wyjątku wskazanego w ust. 2 ww. uchwale;

2) przepisów postępowania:

a) art. 7 i 7 a k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu strony i rozstrzygnięcie

wątpliwości prawnych sprzecznie z interesem strony;

b) art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do władzy publicznej i równego traktowania obywateli poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w okresie obowiązywania uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. [...] dla innych nieruchomości (znajdujących się zgodnie z ww. uchwałą na terenie objętego nią obszaru chronionego krajobrazu) były wydawane decyzje o warunkach zabudowy;

c) art. 61 k.p.a. poprzez błędną interpretację pojęcia zakresu sprawy i uznanie, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określenie przez organ administracyjny dopuszczalnych parametrów planowanej budowy w sposób odmienny od wskazanych we wniosku uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy (wydanie decyzji o warunkach zabudowy) gdyż skutkowałoby to wyjściem poza granice sprawy zakreślonej żądaniem strony postępowania;

d) art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wynikających z wniosku o wydanie warunków zabudowy, a to w szczególności faktów, iż zarówno wysokość budynku i kąt nachylenia połaci dachowych zostały określone przez wnioskodawców "widełkowo", zaś ustalone przez organ dopuszczalne parametry w obu w/w zakresach mieściły się w zakresach wskazanych we wniosku, oraz pominięcie ustalenia w zakresie dopuszczalnego (zdaniem organu gminy) kąta nachylenia połaci dachowej.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż nieruchomość, której dotyczy wniosek, leży w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...]. Organy wydając decyzje odmowne powołały się na treść § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., w myśl którego terenie obszaru chronionego krajobrazu "[...]" zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych, oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, z zastrzeżeniem pkt 7. Jednakże przedmiotowa uchwała w § 3 ust. 2 zawiera wyjątek od w/w zasady stanowiący, że zakaz, o którym mowa w 3 ust. 1 pkt 6, nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała została wydana na podstawie art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez co jej wykładnia nie może być dokonywana w oderwaniu od ustawy o ochronie przyrody, w tym jej brzmienia, jak również celów przez nią przewidzianych. Kompetencje w tym zakresie ustawodawca powierzył jednostkom samorządu terytorialnego, pozostawiając tym organom możliwość decydowania, które spośród wymienionych w ustawie ograniczeń i w jakim zakresie zastosować na obszarach im podlegających. Wskazane powyżej wyłączenia dotyczą ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla obszaru, na którym znajduje się działka gruntu nr [...], nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje jednak uchwała nr LVI/439/2018 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Przedmiotem tejże uchwały jest właśnie wprowadzenie studium, którego załącznikiem jest poniższy plan. Zaznaczono na nim planowane przeznaczenie wskazanych tam obszarów i widać na nim, że teren, na którym znajduje się działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...], jest oznaczony symbolem MN (tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej).

W ocenie skarżących, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż decyzje o warunkach zabudowy winny uwzględniać zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowisko to opiera się na wykładni systemowej, zgodnie z którą istniejący system aktów planistycznych, niezależnie od tego, czy mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, powinien stanowić całość (np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08). Skoro więc zgodnie z zapisami studium przedmiotowy obszar przewidziany jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, to ewentualny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w tym zakresie musiałby te funkcję powielić. Tym samym dopuszczono by na tym terenie zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Brak jest więc jakichkolwiek logicznych i zasadnych argumentów dla różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości w zależności od tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu został czy też nie został uchwalony, skoro jego zapisy winny przewidywać dla danego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną. Zdaniem skarżących organy orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. poprzez niewłaściwe rozumienie zakresu i znaczenia wyłączenia dokonanego w tejże uchwale. Intencją tego wyłączenia było umożliwienie gminom samodzielnego decydowania o kierunkach rozwoju zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 i 7a k.p.a. poprzez nie zaprezentowanie jakkolwiek uzasadnionej interpretacji § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa, w szczególności nie uwzględnienie wykładni celowościowej przedmiotowego wyjątku, a szczególnie objęcie nim studium. Tymczasem w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właśnie zapisy studium powinny być wyznacznikiem dla podejmowanych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Organy naruszyły również art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzje o warunkach zabudowy były wydawane dla innych nieruchomości, które podobnie jak przedmiotowa nieruchomość, znajdują się na terenie objętym obszarem chronionego krajobrazu "[...]" i położone są w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów rzek i jezior. Decyzje te opierały się właśnie na zapisach studium i odwoływały się wprost do § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r.

Nadto skarżący zakwestionowali wydane w sprawie decyzje w zakresie rozstrzygnięcia odmownego co do wysokości planowanego budynku oraz kąta nachylenia połaci dachowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą skarżącym ustalenia dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]. Dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co jest w sprawie okolicznością bezsporną. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w tym przede wszystkim art. 61 tejże ustawy określający przesłanki, od łącznego spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie przez organ decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl tego przepisu, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Odnośnie zawartych w skardze zarzutów kwestionujących odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na wysokość objętego wnioskiem budynku oraz geometrię dachu, należy się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że postępowanie prowadzone w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wszczynane jest na wniosek, przy czym nie ma przeszkód aby w jego toku wnioskodawca wniosek swój zmodyfikował. Z kolei organ związany jest treścią wniosku strony i zobligowany jest oprzeć swoje rozstrzygnięcie na tym wniosku, aby nie narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy. Ponadto w toku postępowania inwestor miał możliwość zmodyfikować swój wniosek w zakresie gabarytów planowanej inwestycji. W dacie skierowania do wnioskodawców w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranych materiałów i dowodów ([...] stycznia 2021 r.) w aktach sprawy znajdowała się już bowiem analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji odmownej, gdzie wskazano, iż wnioskowana wysokość budynku (do 9,0 m) nie mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym, jak również nie znaleziono analogii dla wnioskowanego dachu wielospadowego i kąta nachylenia głównych połaci dachu od 25º. Z drugiej natomiast strony analiza akt sprawy wskazuje, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji nie w pełni zrealizował, jeśli chodzi zapewnienie stronie dostępu do informacji o dopuszczalnych parametrach planowanej inwestycji, wymogi z art. 9 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Jednakże uchybienie organu I instancji tym przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet zadośćuczynienie tym wymogom przez organ i ewentualna modyfikacja przez skarżących wniosku w zakresie parametrów planowanego budynku nie przyniosłoby oczekiwanego przez nich skutku w postaci pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decydujący wpływ na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odmownego miała bowiem przesłanka niezgodności objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co zostanie wyjaśnione poniżej.

Wspomniane przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowią regulacje zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" (Dz.Urz. Woj. z 2017 r. poz. 1268). Uchwała sejmiku w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu ma status aktu prawa miejscowego (art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia w/w uchwały, przy czym stan ten nie uległ zmianie do daty wydania niniejszego wyroku).

W ocenie organów orzekających w sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne naruszyłoby zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały. W myśl tego przepisu na terenie obszaru wyznaczonego omawianą uchwałą zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, z zastrzeżeniem pkt 7 (który to punkt w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania). Z treści przywołanej wyżej uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., w tym mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 3 wynika, iż teren, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, tzn. działka nr [...], znajduje się w granicach ustanowionego uchwałą obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy, zarówno przedłożonej przez stronę jak i zgromadzonej w toku postępowania przez organ, cała powierzchnia nieruchomości, której dotyczy wniosek, tzn. działki nr [...], położona jest w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej rzeki [...], stanowiącej prawy dopływ [...].

Z kolei skarżący powołują się na treść § 3 ust. 2 uchwały, w myśl którego zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i pkt 6, nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazują jednocześnie że teren inwestycji został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przewidziany jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza prawną dopuszczalność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na terenie inwestycji i co powinno skutkować uwzględnieniem przez organy wniosku o wydanie warunków zabudowy. Powołując powyższy argument podnieśli dodatkowo, iż postanowienia studium są dla organów wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (uchwała Nr XI/84/2011 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2011 r., zmieniona uchwałą Nr LIV/430/2014 Rady Miejskiej z dnia 12 czerwca 2014 r. oraz uchwałą Nr LVI/439/2018 Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., tekst jednolity opublikowany na stronie internetowej gminy [...] istotnie wynika wprawdzie (co potwierdza m.in. rysunek studium), że działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, znajduje się na terenie przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednakże w orzecznictwie sądowym, w odniesieniu do unormowań art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, który przesądza o zmianie przeznaczenia terenu. Zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2157/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2018 r., II SA/Ol 1015/17), który dla przedmiotowego obszaru nie został uchwalony. Innymi słowy, wprawdzie studium wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w procedurze ustalania warunków zabudowy nie ma znaczenia (wyroki WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1486/18 oraz z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 150/19). Decyzja o warunkach zabudowy nie może być bowiem oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera, o czym świadczy w sposób nie budzący wątpliwości treść art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Dlatego związania organów zapisami zawartymi w studium nie sposób odnosić do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., IV SA/Po 562/17).

W konsekwencji rezultat zestawienia treści niewiążącego ustalenia zawartego w studium o objęciu terenu planowanej inwestycji obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wiążącym zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]", która jest aktem prawa miejscowego, mógł być tylko taki, jak w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zawartej w skardze argumentacji w zakresie konieczności uwzględnienia przez organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy ustaleń studium, opartej w szczególności na wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, należy zaznaczyć, iż nawet w tym wyroku NSA stwierdził, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przede wszystkim przy uchwalaniu planu.

Jednakże nawet gdyby posiłkując się wskazaniami zawartymi w przywołanym tu wyroku, poszukiwać w rozpatrywanej sprawie – jak wskazano w powyższym wyroku, a także w skardze – "aksjologicznych podstaw wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego", lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to w uchwale Nr XI/84/2011 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], do której to uchwały odwoływali się skarżący, w części III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w rozdziale 3 "Kierunki ochrony środowiska i przyrody", w pkt 3.1 "Ogólne kierunki ochrony środowiska i przyrody" (str. 87 części tekstowej studium) postanowiono, iż w zakresie ochrony środowiska i przyrody na terenie gminy [...] wskazuje się m.in. na "zachowanie szczególnej ostrożności w procesie planistycznym na terenach objętych powierzchniowymi formami ochrony przyrody", a także – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – na "odstąpienie od lokowania zabudowy mieszkaniowej, letniskowej i rezydencjonalnej w bezpośrednim sąsiedztwie zbiorników i cieków wodnych, zwłaszcza w drodze jednostkowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Analiza zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza prowadzi do wniosku, iż decyzje te realizują powyższe postulaty wyrażone w studium.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzje o warunkach zabudowy były wydawane dla innych nieruchomości, które podobnie jak przedmiotowa nieruchomość, znajdują się na terenie objętym obszarem chronionego krajobrazu "[...]" i położone są w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów rzek i jezior, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż fakt powołania się na wymienione w odwołaniu decyzje nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], dotycząca działki nr [...], pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy zarówno z powodu wydania jej przed dniem wejścia w życie przepisów w/w uchwały ([...] czerwca 2017 r.) jak i z uwagi na fakt, iż nie dotyczy ona działki nr [...] objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. Odnosząc się do faktu wydania pozytywnej decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obejmującej działkę nr [...] stwierdzić należy, iż z uwagi na odmiennie określony teren inwestycji stany faktyczne w sprawie niniejszej oraz w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] nie są w tym zakresie tożsame. Z kolei decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] w [...] nie obejmuje swoim zakresem przedmiotu niniejszego postępowania, odnosi się bowiem do innego terenu położonego w innym obrębie geodezyjnym.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada wymogom wskazanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. jej art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Taka analiza została przeprowadzona i doprowadziła do uznania, że wymogi te w zakresie pkt 5 wspomnianego artykułu nie zostały spełnione. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

#

2