Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1253/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję W.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr[...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 544 (pięćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W.( dalej - PINB ) na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa), umorzył postępowanie w związku z jego bezprzedmiotowością.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., że w dniu [...] stycznia 2012r. J. Z.współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w O. W., złożył zawiadomienie dotyczące nielegalnej przebudowy elewacji frontowej budynku mieszkalnego położonego w O. W.. przy ul. W. [...], dokonanej przez W. K. zamieszkałą w tym budynku na parterze w lokalu nr [...]. Powyższe miało polegać na zamurowaniu drzwi wejściowych do lokalu nr [...] na parterze oraz witryny sklepowej i wstawieniu w ich miejsce okna trzyskrzydłowego.

PINB wezwał W. K. do przedłożenia pozwolenia na przebudowę budynku w zakresie dotyczącym zmiany wymiarów okien frontowych w budynku wraz z dokumentacją projektową. Na wezwanie do przedłożenia dokumentów, W. K. poinformowała, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na przebudowę, oraz że została dokonana jedynie wymiana okna w istniejącym otworze w ścianie, bez podmurowywania.

W celu oceny stanu technicznego dokonanej wymiany okna, jak również stanu technicznego ściany budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania o planowanych oględzinach.

Na okoliczność wykonania przebudowy elewacji frontowej budynku, J. Z., przedłożył oświadczenie Z. Z. z dnia [...]marca 2012r., w którym oświadczyła, że w latach 1948 do 1958 w części lokalu mieszkalnego na parterze budynku znajdował się warsztat krawiecki jej męża. Według Z. Z. do lokalu na parterze wchodzili oddzielnymi drzwiami wejściowymi przy witrynie od strony ul. W..

W dniu [...] marca 2012r. zostały przeprowadzone oględziny od strony lokalu mieszkalnego W.K., w sprawie zamurowania drzwi wejściowych do lokalu nr [...]. W toku czynność kontrolnych ustalono:

- w lokalu mieszkalny nr [...], na parterze budynku przy ul. W. [...] w pokoju od strony ul. W. w miejscu drewnianej witryny znajduje się okno PCV o wymiarach 2,96m szer. i l,62m wys. z szybą podwójną oznaczoną datą produkcji z dnia [...]października 2008r.,

- nie stwierdzono pęknięć na linii nadproża a wypełnienie ściany pod parapetem

wykonano równo, z tynkiem i pomalowano,

- wad konstrukcyjnych na podstawie braku pęknięć i rys, nie stwierdzono,

- nie stwierdzono naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku, takich jak nadproże,

- stwierdzono wykonanie trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] na wewnętrzną klatkę schodową.

Podczas kontroli W. K. poinformowała, iż w czasie od kiedy wraz z mężem, E. K. nabyli udziały w nieruchomości przy ul. W. [...] w O. W.., nie zmniejszali gabarytów okna a jedynie zastąpili drewnianą witrynę oknem PCV oraz pustakami z gazobetonu ułożonymi pod parapetem, otynkowanymi i pomalowanymi.

Zapoznawszy się protokołem z kontroli J. Z. przedłożył kolejne oświadczenia świadków, M. Z., . Z., w których zeznali, iż jesienią 2008r. E. K. podmurowywał otwór po zdemontowanej witrynie w murze budynku od strony ul. W., a w czasie kiedy w lokalu tym mieszkała poprzednia właścicielka, żadnego muru pod oknem nie było.

Mając na uwadze fakt wykonania przebudowy elewacji frontowej, bez pozwolenia na przebudowę, w świetle przedstawionych dokumentów, PINB wszczął w dniu [...] marca 2012r. postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] na wewnętrzną klatkę schodową, w budynku przy ul. W. [...] w O. W.., powiadamiając o tym fakcie strony postępowania.

W archiwum miejskim odnaleziono oryginalną dokumentację wraz z pozwoleniem na budowę z roku 1935r. na budynek mieszkalny i gospodarczy dla W. K.. Na rysunku, rzut parteru, w miejscu obecnego pokoju, gdzie zmieniono wymiar okna w elewacji frontowej, zaznaczono "Skład" co na ówczesne czasy mogło oznaczać sklep, pomieszczenie handlowe. Wrysowano również poprawione belki nadproża, co może sugerować na jedno duże okno o szerokości, zgodnie z wymiarem na rysunku, 297 cm. Na rysunku elewacji frontowej zaznaczono witrynę sklepową wraz z wejściem od strony ul. W.. W dokumentach archiwalnych odnaleziono również poświadczenie z Urzędu Miejskiego, datowane na [...] lipca 1936r., zgodnie z których w budynku przy ul. W. [...] w O. W.. Znajduje się jedno mieszkanie trzyizbowe oraz sklep handlowy i mieszkanie dwuizbowe. W dokumentach odnalezionych w archiwum miejskim znajdowało się również orzeczenie techniczne Miejskiego Zarządu Architektoniczno- Budowlanego w O. W.. dotyczące nieruchomości przy ul. W. [...] w O. W.., datowane na 1958r., według którego budynek składa się z samodzielnego mieszkania na parterze o powierzchni użytkowej 82,14 m2 ( czteroizbowe o powierzchni mieszkalnej 80,79 m2 ), samodzielnego mieszkania na piętrze o powierzchni użytkowej 82,14 m2 ( czteroizbowe o powierzchni mieszkalnej 80,79 m2 ), piwnicy oraz strychu. Orzeczenie to potwierdza, na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji budynku, istnienie w tym obiekcie budowlanym dwóch samodzielnych mieszkań oraz pomieszczeń strychowych, piwnicznych oraz klatki schodowej do wspólnego użytku. W zestawieniu pomieszczeń lokalu mieszkalnego na parterze, zgodnie z tymże orzeczeniem, znajdowały się trzy pokoje oraz kuchnia ze spiżarnią.

W dniu [...] marca 2012r. W. K. złożyła do tut. PINB, pismo w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym poinformowała, że istniejący otwór okienny w elewacji frontowej budynku na parterze, został podmurowany o ok. 70 cm, demontując starą witrynę okienną z drzwiami, nie zmieniając szerokości otworu okiennego. Natomiast otwory drzwiowe z pomieszczeń mieszkalnych lokalu na parterze, wychodzące na wewnętrzną klatkę schodową zostały zablokowane płytą kartonowo - gipsową z wypełnieniem wełną mineralną.

PINB uznał, że W. K. dopuściła się przebudowy elewacji frontowej budynku przy ul. W. [...] w O. W.. w zakresie podmurowania do wysokości 85 cm od posadzki, oraz trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową, co zostało sprawdzone podczas oględzin w dniu [...] marca 2012r. Powyższe zostało wykonane bez pozwolenia na przebudowę.

Likwidacji wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...] oraz likwidacja witryny sklepowej, została, zgodnie z obowiązującą terminologią w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zakwalifikowana jako przebudowa obiektu budowlanego, czyli wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zmianę wymiarów otworu w elewacji frontowej należy zakwalifikować jako przebudowę. Taka kwalifikacja wynika z wyroku WSA Łódź dnia 4 marca 2009r. syg. akt II SA/Łd 18/09, oraz w wyroku WSA Wrocław z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt. II SA/Wr 109/09.

Organ ponadto podniósł, ze obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). Zgodnie z art. 59 wskazanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku brak planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zdaniem organu zgodnie z wykładnią tego przepisu, zmiana parametrów otworu okiennego nie powinna podlegać przepisom o planowaniu przestrzennym. Roboty budowlane polegając na zmniejszeniu otworu w elewacji frontowej budynku i trwałym zakryciu otworów drzwiowych w żadnym stopniu nie zmieniają zagospodarowania terenu działki. Pomieszczenie, w którym znajduje się to okno jest pokojem i było nim już w zamierzeniu budowlanym do pozwolenie na budowę. Zmiana sposobu użytkowania, zgodnie z posiadanym materiałem dowodowym, miała miejsce w latach 30-tych XX w. na sklep handlowy, jednakże sugerując się orzeczeniem technicznym z 1958r. w lokalu tym znajdowały się jedynie pomieszczenia mieszkalne. W chwili nabycia lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w O. W.., przez W. K., zgodnie z aktem notarialnym, sporządzonym przez notariusza D. R., w dniu [...]czerwca 2007r., składał się z trzech pokoi, kuchni, łazienki, spiżarni o powierzchni użytkowej 82,14 m2., tak więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zmiana sposobu użytkowania nie miała miejsca. W myśl tego aktu notarialnego do wspólnego użytku pozostaje m. innymi klatka schodowa, tak więc wykonane roboty budowlane przez W. K. nie ograniczają możliwości użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...].

Organ podniósł, iż słusznym wydaje się, podnoszona przez J. Z., kwestia uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego na jego przebudowę lub inne roboty budowlane, jednakże w sytuacji już wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania spraw wynikających z prawa cywilnego. Na podstawie prowadzonego postępowania może więc dojść w rezultacie do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W zaistniałej sytuacji współwłaścicielowi przysługuje prawo dochodzenia swoich praw jedynie przez sądem powszechnym a nie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego ( wyrok NSA z dn. 04.02.2012r. sygn. akt II OSK 259/09). Nadto przyszłe zamierzenie zmiany sposobu użytkowania, nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego, uznał, że nie miała miejsca ingerencja w elementy konstrukcyjne budynku, co czyni bezzasadnym obowiązek nakładania na inwestora, przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych.

Podmurowanie istniejącego otworu okiennego bez jego poszerzenia i ingerencji w nadproże oraz trwałe zabudowanie otworów drzwiowych z pokoi na klatkę schodową, z cała pewności stanowi przebudowę obiektu budowlanego i powinno być poprzedzone pozwoleniem na budowę.

Przy braku pozwolenia organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Art. 51 Prawa budowlanego jest przepisem nakładającym na inwestora obowiązek:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu

budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z ust. 1 art. 51 w sytuacji wykonanych robót budowlanych w sposób niezgodny z warunkami technicznym lub bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub przywrócenie stanu poprzedniego. Przywrócenie poprzedniego stanu poprzez odtworzenie poprzedniej witryny i drzwi wejściowych jest bezzasadne. Lokal mieszkalny nr [...] na parterze ma dostęp ze wspólnej klatki schodowej, jak również w obrębie mieszkania, pokoje są ze sobą połączone i brak jest technicznego uzasadnienia odtworzenie oddzielnych wyjść na klatkę schodową. Brak zgody współwłaściciela na wykonanie powyższego nie może być podstawą takiej decyzji. Okno o pow. 4,79 m2 w miejscu poprzednich drzwi i witryny w stosunku powierzchni pokoju 23,71 m2 jest wystarczające w myśl § 57 ust. 2 warunków technicznych ( Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) (powierzchnia oszklenia [1,62 - 2*0,12 ] * [ 2,96 - 3 * 0,24 ]=3,09 m2 *8 = 24,72 m2 > 23,71 m2 pow. pokoju.), tak więc wymóg odpowiedniej powierzchni okna w stosunki do podłogi w pomieszczeniu przeznaczonym na stały pobyt ludzi jest spełniony. Okno zostało osadzone pionowo i obrobione szczelnie w ościeżach, więc brak jest podstaw w jego ingerencję.

Prawo budowlane w art. 51 ust. 2 daje możliwość nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, np. poprzez powiększenie otworu okienne do odpowiedniej powierzchni, co jak przedstawiono powyżej nie jest konieczne. Trwałe zakrycie otworów drzwiowych z wypełnieniem z wełny mineralnej w sposób dostateczny zapewnia odpowiednie wygłuszenie jak i izolację termiczną przegrody, co nie daje podstawił jakichkolwiek przeróbek. Zabudowane otwory zostały osłonięte płytą gipsowo- kartonową wraz z zewnętrznymi okładzinami.

Na podstawie ust. 3 art. 51 organ nadzoru budowlanego nakład obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego. W. K. wykonywała roboty budowlane z pominięcie pozwolenia na przebudowę, co automatycznie wyklucza możliwość zastosowanie tego przepisu. Możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Praw budowlanego dotyczy doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych bądź już wykonanych, do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sytuacji braku konieczności sporządzenia oceny stany technicznego wykonanych robót budowlanych oraz mając na uwadze zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, nie ma możliwości prowadzenia postępowania.

Organ wskazał, że jedynym rozsądnym wydaj się być umorzenie postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Wykonane roboty budowlane przez W. K. nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników budynku oraz pozostają w zgodnie z przepisami warunków technicznych.

Odnośnie zarzutu J. Z. dotyczącego konieczności zachowania symetrii otworów okiennych parteru i piętra jak i zasady podziału poprzecznego okna organ wskazał, że przedmiotowy zarzut mógłby być podstawą do nałożenie decyzji przywrócenia poprzedniego stanu elewacji lub jej przebudowy, w sytuacji istnienia przy Prezydencie Miasta O. W. stanowiska Architekta Miejskiego lub Plastyka, czyli organu odpowiedzialnego za ład przestrzenny na terenie miasta. Sytuacji taka była przedmiotem wyroku WSA Łódź z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt II SA/Łd 18/09. W sytuacji braku organu odpowiedzialnego za utrzymanie właściwego ładu przestrzennego, jedynym sposobem monitorowania pozostaje ustawa o planowaniu przestrzennym, w myśl przepisów której wykonane robót budowlanych, będących przedmiotem prowadzonego postępowania, nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena czy wykonane okna naruszają ład przestrzenny, będzie w zaistniałej sytuacji, jedynie oceną subiektywną, patrząc przez pryzmat konfliktu sąsiedzkiego. Jednakże dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne istotną kwestią jest poparcie stawianych zarzutów przepisami prawa, których brak.

W zakreślonym terminie J. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc m. in., że decyzja została ona oparta na nieobiektywnym, tendencyjnym i nierzetelnym postępowaniu administracyjnym, z wyraźnym naruszeniem prawa. Wskazał, iż w szczególności dotyczy to:

- błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych polegających na zlikwidowaniu zewnętrznych drzwi wejściowych wraz z zewnętrznymi schodami stanowiącymi oddzielne i niezależne wejście na parter budynku od strony ul. W. w O., a ponadto zmniejszenie otworu okiennego o ca 2 m2.

- rozbieżności stanowisk architektury Urzędu Miejskiego w O. W.. Poprzez niewłaściwe skierowanie zapytania PINB do tegoż urzędu, pomijające bardzo istotny fakt rozebrania schodów zewnętrznych 3-stopnicowych, stanowiących bez wątpienia element konstrukcyjny, jak również element przestrzenny wpływający na warunki techniczne oraz otoczenie (zagospodarowanie). Uwaga ta powinna być zamieszczona w protokole z oględzin.

- świadomym i celowym niedopuszczeniu jednej ze stron postępowania (mojej osoby) do uczestnictwa w oględzinach w dniu [...] marca 2012r. przez R. M.,

-świadome wprowadzenie skarżącego w błąd poprzez stwierdzenie, że przyszedł on tylko do K. (sprawców samowoli budowlanej).

- przeprowadzeniu oględzin i spisanie protokołu " w cztery oczy " M.-K., co może niewątpliwie rodzić podejrzenia zachowań korupcyjnych,

- braku uwag i podpisu w protokole z oględzin drugiej strony ( skarżącego),

- przeprowadzeniu oględzin tylko w obecności jednego przedstawiciela PINB –R. M., choć powinno ich być dwóch, co niewątpliwie stwarza szerokie możliwości załatwiania spraw " w cztery oczy".,

- oparciu decyzji PINB na niespójnych, nieprawdziwych i pokrętnych wyjaśnieniach. Dotyczy to podmurowania witryny, która to według W. K. raz była podmurowana przed nabyciem przez nią lokalu na parterze, później po przedstawieniu przeze mnie fotografii witryny i drzwi w zbliżeniu - podmurowana przez nią samą. Ponadto trwałego zamurowania bloczkami 3 drzwi prowadzących z klatki schodowej, a nie tymczasowego zakrycia ich wełną mineralną i płytą k/g.

- pominięcie podziału poprzecznego okien i nie zachowania symetrii otworów, powołując się na brak plastyka i architekta miejskiego, tak jakby o tym fakcie nie wiedziała architektura Urzędu Miejskiego w O. a wiedział tylko o. PINB.

- oparcie decyzji PINB dotyczącej zmiany użytkowania pomieszczenia SKŁADU na pomieszczenie mieszkalne POKÓJ, tylko na " przypuszczeniach" - brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym względzie.

- brak pozwolenia na budowę (a nie przebudowę), gdyż zdaniem skarżącego wystąpiły

w sprawie: naruszenie konstrukcji poprzez rozbiórkę schodów zewnętrznych, jak

również zmiany w otoczeniu, co warunkuje konieczność uzyskania warunków

zabudowy, gdyż jest to element przestrzenny otoczenia.

Skarżący wskazał, że w świetle prawa, brak pozwolenia na budowę prowadzi do samowoli.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie na podstawie 138 § 1 pkt 2, art. 104 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; ze zm.) oraz art. 104 § 1Kpa, o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych polegających na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworowi) drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. [...] w O. W.., wykonanych przez W. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalony stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, z także wskazał m. in., że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu.

W świetle powyższych przepisów, z uwagi na to, iż wykonane roboty budowlane -przebudowa budynku polegająca na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. [...] w O. W.., wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę (przebudowę). W związku z tym, iż inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia, zatem zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 prawa budowlanego stanowiące, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zakończone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane, organ w drodze decyzji: " 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".

Organu nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego, nie mają podstawy prawnej do żądania od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10). Oświadczenie takie składa się jedynie w przypadku wystąpienia do odpowiedniego organu ze zgłoszeniem o przystąpieniu do określonych robót budowlanych lub z wnioskiem w wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w kwestiach sporych wynikających z naruszenia praw do terenu (czy przestrzeni).

Organ podniósł, że podnoszone przez odwołujące kwestie dotyczące współwłasności jak również spory co do tego, które z otworów drzwiowych uznają oni za główne wyjście z poszczególnych lokali mieszkalnych, należą do spraw cywilnych rozstrzyganych przez sądy powszechne.

W przypadku gdy prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych już zakończonych, czyli w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z 51 ust. 7 prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych, brak jest podstawy prawnej do żądania przedłożenia jakichkolwiek dokumentów w tym inwentaryzacji wykonanych robót. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek oceny czy w konkretnej sprawie wykonane roboty budowlane naruszają przepisy i w jakim zakresie.

Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego w sprawie omawiane roboty budowlane związane ze zmniejszeniem otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonaniem trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. [...]w O. W.., zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi, normami budowlanymi oraz wiedzą i sztuką budowlaną. Zmniejszenie otworu okiennego w pomieszczeniu frontowym (w miejscu witryny) nie wpływa negatywnie na doświetlenie tego pomieszczenia. Powierzchnia okna 4,79m2 w stosunku do powierzchni pokoju 23,71 m2 jest wystarczająca. Zgodnie z § 57 ust. 2 Rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) minimalna wielkość okna dla pomieszczenia o pow. 23,71 m2 wynosi 2,96m2. Likwidacja 3 drzwi na klatkę schodową usprawniła komunikację na klatce schodowej jak również nie wpłynęła negatywnie na układ komunikacyjny w mieszkaniu nr [...]. Ponadto organ powiatowy w trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdził aby przedmiotowe roboty budowlane wpłynęły negatywnie na konstrukcję samego budynku. Nie stwierdzono spękań nadproży.

Ponadto Miejski Konserwator Zabytków w O. W.. w piśmie z dnia [...].09.2012r. stwierdził, iż "przebudowa tej elewacji nie wpłynęła negatywnie na charakter budynku".

W związku z czym, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz że w niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, iż niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych polegających na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. .w O. W.. i tylko w tym zakresie podejmowane jest rozstrzygnięcie tak przez organ I instancji jak i organ odwoławczy.

W ocenie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowania, to nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Postępowanie prowadzone w tym trybie ma charakter legalizacyjny i winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem. W związku z czym zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych organ nadzoru budowlanego winien orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sytuacji W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem korzystając ze swoich uprawnień reformacyjnych określonych w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ uchylił w całości zaskarżoną decyzją organu I instancji i orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Oparcie decyzji na błędnej kwalifikacji samowoli budowlanej dokonanej przez W. K. w dniu [...] października 2008r polegającej na przebudowie elewacji frontowej współwłasnego budynku mieszkalnego, tj. na zlikwidowaniu zewnętrznych drzwi wejściowych wraz ze schodami umiejscowionymi przy witrynie, stanowiących odrębne wejście na parter lokalu nr [...]w O. W.. przy ul. W. [...]wg załączonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej i projektowej z [...] stycznia 2012r

2. Pominięcie konieczności uzyskania warunków zabudowy na przeprowadzenie w/w robót budowlanych przez W. K., a tym samym nieuwzględnienie pisma architektury Urzędu Miejskiego w O. W.. z dnia [...] listopada 2008r będącego w rozbieżności z pismem tegoż Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 2012r (brak wyjaśnienia rozbieżności stanowisk oraz niezrozumiałe wzięcie pod uwagę stanowiska późniejszego - korzystnego dla W. K.).

3. Naruszenie przez organ I instancji przepisów Kpa poprzez uniemożliwienie

uczestniczenia skarżącemu w oględzinach przedmiotowej elewacji frontowej budynku

mieszkalnego z udziałem organu, co miało wpływ na treść decyzji.

4. Wydanie decyzji pomimo braku opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w O.

W.,, która to powinna być poparta właściwą podstawą prawna (brak jej w piśmie z [...]

września 2012r).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB do ponownego

rozpatrzenia przez organ I lub II instancji lub

2. o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie W. K. przywrócenia wejścia do budynku od strony ul. W., wcześniej zamurowanego.

3. zasądzenie zwrotu przez W. K.na rzecz skarżącego kosztów wg norm przepisanych

W uzasadnieniu powyższej decyzji skarżący wskazał m.in, że sprawa prawa przebudowy współwłasnej elewacji frontowej budynku mieszkalnego została sprowadzona przez pracowników o. PINB do remontu mieszkania W. K. oraz bezkrytycznie poparta przez p. WWINB. W. K. po nabyciu części budynku mieszkalnego dwurodzinnego w O. W.. przy ul. W. [...] nie dokonała żadnych uzgodnień robót budowlanych przeprowadzonych na ścianie frontowej współwłasnego budynku polegające na zamurowaniu zewnętrznego otworu drzwiowego prowadzącego na parter do jej mieszkania i wykonała pomniejszenie (poprzez podmurowanie) otworu okiennego (poprzednio witryna sklepowa). Te prace na frontowej ścianie budynku, jak również likwidacja schodów zewnętrznych będących elementem konstrukcyjnym, z nikim nie były uzgadniane, a ja jako współwłaściciel połowy budynku nigdy na to nie wyrażał zgody. Przywrócenie zamurowanego wejścia zewnętrznego jest niezbędne w celu dokonania zniesienia współwłasności i właściwego podziału przedmiotowej nieruchomości (z uwzględnieniem wnioskowanych przez obie strony 2 oddzielnych wejść).

Swoje stanowisko i wyjaśnienia złożone w sprawie skarżący podtrzymał w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. oraz na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 81 a prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy lub teren zakładu pracy. Jednakże nie ma przepisów umożliwiających organowi zmuszenie właściciela nieruchomości (lub lokalu) do wyrażenia zgody na wejście osób trzecich na teren nieruchomości w trakcie czynności kontrolnych (czy oględzin) - tak w Kodeksie postępowania administracyjnego jak i w prawie budowlanym. Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Zatem zarzut skarżącego o uniemożliwieniu uczestnictwa skarżącemu w oględzinach (co miało wg skarżącego wpływ na treść decyzji) jest niezasadny tym bardziej, iż skarżący miał możliwość zapoznania się treścią protokołu jak i wypowiedzenia się co do jego treści.

W pismach z dnia z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] lutego 2013 r. W. K. wniosła o odrzucenie skargi. Przedstawiła w nich m. in. działania jakie podejmował w sprawie skarżący. Wskazała, ze wymieniła jedynie witrynę okienną z drzwiami na nowe okno plastikowe. Odnośnie drzwi wewnętrznych wskazała, że z lokalu na parterze na wewnętrzną klatkę schodową wychodziły cztery drzwi. Ze względu na stan tych drzwi dokonała zakrycia trzech otworów w ten sposób, że zdjęto drzwi i przestrzeń wypełniono wełna mineralna, a z obu stron zakryto płytą kartonowo-gipsową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy wtoku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. i orzekająca o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych polegających na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworowi) drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. [...] w O. W.., wykonanych przez W. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Na wstępie należy wskazać, że obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 88 Kpa), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa).

Sąd wskazuje, że prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego maja obowiązek ustalić jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego) i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił.

W niniejszej sprawie organy w toku postępowania administracyjnego wskazały jakie prace zostały wykonane przez W. K. i uznały, że doszło do przebudowy budynku polegającej na zmniejszeniu otworu okiennego w elewacji frontowej, na parterze oraz wykonania trwałego zakrycia otworów drzwiowych z pomieszczeń lokalu mieszkalnego na wewnętrzną klatkę schodową w budynku przy ul. W. [...] w O. W..

Ponadto organy wskazały, że roboty budowlane wykonane przez W.K. wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę (przebudowę) oraz, że W. K. przystąpiła do przeprowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Nie odniosły się jednak do twierdzeń skarżącego odnośnie likwidacji wejścia do lokalu na parterze od strony ul. W., a także do twierdzeń skarżącego odnośnie likwidacji schodów umiejscowionych przy witrynie, stanowiących odrębne wejście na parter do lokalu nr [...]. Tymczasem jak wskazał organ "w archiwum miejskim odnaleziono oryginalną dokumentację wraz z pozwoleniem na budowę z roku 1935r. na budynek mieszkalny i gospodarczy dla W. K.. Na rysunku, rzut parteru, w miejscu obecnego pokoju, gdzie zmieniono wymiar okna w elewacji frontowej, zaznaczono "Skład" co na ówczesne czasy mogło oznaczać sklep, pomieszczenie handlowe. Wrysowano również poprawione belki nadproża, co może sugerować na jedno duże okno o szerokości, zgodnie z wymiarem na rysunku, 297 cm. Na rysunku elewacji frontowej zaznaczono witrynę sklepową wraz z wejściem od strony ul. W.". Natomiast na fakt istnienia schodów wskazują kserokopie rysunków elewacji przedmiotowego budynku dołączone zarówno przez skarżącego jak i uczestniczkę.

Dopiero dokonanie ustaleń także w powyższym zakresie może umożliwić kwalifikację wykonanych robót z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestorka nie dysponowała pozwoleniem na budowę na wykonanie dokonanych robót budowlanych. Wskazać jednak należy, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 i art. 49b ust.1 Prawa budowlanego oraz takich które są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska , lub na podstawie zgłoszenie z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków, określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c i art. 200 Ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, ponieważ art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Rozpoznając ponownie sprawę organy biorąc pod uwagę wyżej wskazane rozważania Sądu jeszcze raz ustalą jakie roboty budowlane zostały wykonane przez W. K., dokonają kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie stosownie do dokonanych ustaleń przeprowadzą stosowne postępowanie.

ja