Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 417/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1, art. 107 par. 3, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 66, art. 39
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. L., K. J. – D., E. J. – Ł. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania D. L. oraz K. J. – D., E. J. – Ł., M. J. i T. J. (nazywani dalej "skarżącymi")

od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję [...] WINB w mocy.

Z akt sprawy wynikało, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzili kontrolę budynku oficyny mieszkalnej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]i ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr. [...], stanowiącego własność M. J., E. J. – Ł., T. J. K. J. – D. i D. L.. W wyniku kontroli stwierdzono zły stan techniczny i estetyczny budynku. Fragmenty murów zewnętrznych wykazywały szereg spękań i ubytków, a jedyna droga dostępu do zamieszkiwanego lokalu wiodła przez ceglany łuk znajdujący się w bardzo złym stanie i objętym strefą wygrodzenia przed dostępem osób postronnych.

Mając powyższe na uwadze, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nałożył na właścicieli budynku obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania oraz estetyki budynku i jego otoczenia. Z kontroli został sporządzony w lipcu 2012 r. protokół, w którym wskazano szereg pilnych prac naprawczych i zabezpieczających.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. nakazał współwłaścicielom ww. nieruchomości – M. J., E. J. – Ł., T. J., K. J. – D. oraz D. L. usunąć stwierdzone uszkodzenia opisane w ekspertyzie technicznej z dnia 4 maja 2012 r. poprzez:

- wykonanie prac naprawczych murów i tynków w miejscach spękań i ubytków w obrębie nadproży oraz ścian w poziomie kotwienia stropów, a także ściany kolankowej i kominów,

- wykonanie prac konserwacyjnych pokrycia dachowego i orynnowania wraz z wymianą i konserwacją elementów konstrukcji dachu,

- wykonanie skutecznej wentylacji pomieszczeń zamieszkałych oraz zabezpieczenie przed przemarzaniem przyłącza wodociągowego,

w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji oraz zakazał użytkowania przedmiotowego budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości i wykonania zabezpieczeń.

D. L. w piśmie z dnia 12 października 2012 r. zatytułowanym "odwołanie" wniosła w imieniu własnym i pozostałych właścicieli o unieważnienie ww. decyzji w związku z naruszeniem przysługującego jej prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazała także, że przedmiotowa nieruchomość podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"), gdyż położona jest w granicach działki geodezyjnej nr. [...] i została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r, pod numerem [...] do Rejestru Zabytków, a także leży w granicach [...], która stanowi strefę "[...]" ochrony konserwatorskiej i archeologicznej.

W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał D. L. do sprecyzowania czy ww. pismo należy traktować jako odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r., czy też, jako wniosek

o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skarżąca wskazała, ze ww. pismo należało traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]września 2012 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja PINB nie została wydana bez podstawy prawnej. Choć organ powiatowy w ww. decyzji błędnie przywołał art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zamiast art. 66 ust.1 pkt 3, to uznano, iż była to oczywista omyłka. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z okoliczności sprawy wynikało, iż przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane został właściwie przez organ zastosowany. Uznał również, że do wydania kwestionowanej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające było stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, a nie było konieczne stwierdzenie, że skutkiem takiego stanu byłoby zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska. Stan techniczny został ustalony w oparciu o oględziny obiektu przeprowadzone w dniu 26 kwietnia 2012 r. oraz w oparciu o protokół z przeglądu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu, wykonany w ramach przeglądu okresowego w lipcu 2012 r.

Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem wpisanym do Rejestru Zabytków, [...] WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości wydania nakazu rozbiórki. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego mającego na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia, było usunięcie przez właścicieli obiektu stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost na konieczność ubiegania się przed wydaniem decyzji administracyjnej – kończącej postępowanie – o opinię organu konserwatorskiego. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że treść zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z zastosowanym przepisem Prawa budowlanego, jak również, że sama decyzja nie jest obarczona żadną inną wadą określoną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a.

D. L., działająca w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli, pismem z dnia 20 maja 2013 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB.

Skarżący nie sformułowali szczegółowych zarzutów, jednakże w uzasadnieniu wskazali, że [...] WINB nie ustosunkował się do faktu, że nieruchomość znajdująca się w całości, w granicach działki geodezyjnej nr [...] w [...], została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r. pod numerem [...] do Rejestru Zabytków i w związku z tym w pierwszym rzędzie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także leży w granicach [...], która stanowi strefę "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej.

Prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia konserwatora zabytków skutkowałoby sankcjami karnymi określonymi w art. 117 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniosła również, że doszło do przypisania sobie przez PINB w [...] kompetencji przynależnych Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazując przy tym na ograniczoną możliwość stwierdzenia nieważności jedynie w stosunku do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyliczonymi w art. 156 §1 k.p.a.

Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy wydania decyzji organu powiatowego, organ odwoławczy podkreślił że art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych".

W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przywołany przepis służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu.

Organ II instancji podzielił argumentację organu wojewódzkiego, iż do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. Nadto powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę, że bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt budowlany jest wpisany do rejestru zabytków pod nr. rej. [...], jako budynek leżący w granicach zabytkowej dzielnicy Kola. Kwestionowana decyzja PINB w [...] jest decyzją wydaną w postępowaniu nakazowym, charakteryzującym się koniecznością podejmowania niezwłocznych działań przez organy nadzoru budowlanego. Oczekiwanie na wyrażenie zgody przez inne organy administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego. Organ wskazał, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej na podstawie art. 66 ust. 1 usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego oraz estetycznego obiektu, który podlega jako zabytek ochronie konserwatorskiej. Organ odwoławczy stwierdził, że uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wynikające z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż zaskarżona decyzja dotknięta była wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., wyjaśnił, że przesłanka wydania decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia trafności rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r.

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., D. L. i pozostali współwłaściciele tj. K. J. – D., E. J. – Ł., M. J. i T. J. (który zmarł po wniesieniu skargi) , złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 2 i 7 Konstytucji RP;

- art. 36 ust 1 pkt.1, art. 49, art. 91 ust 4 pkt 6 i pkt. 9 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- art. 2 ust. 2 pkt. 3, art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

- art. 9 k.p.a.;

- art. 156 § 1 k.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy;

W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości, w granicach działki geodezyjnej nr [...] i została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Podnieśli, że GINB w żaden sposób nie odniósł się do treści art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo Budowlane, w którym uregulowano relację przesypów prawa budowlanego do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami . Wskazali, że w przedmiotowej sprawie przepisy prawa budowlanego miały zastosowanie jedynie posiłkowo i nie mogły naruszać przepisów odnoszących się do zabytków. W ocenie skarżących wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości uzależnione jest od uprzedniego uzyskania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem zawiesić prowadzone postępowanie i wezwać właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie w formie decyzji administracyjnej tego pozowlenia pozwolenia.

Dalej wywodzili, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, w przeciwieństwie do WINB, stwierdził, że "oczekiwanie na zgodę (decyzje) innych organów administracji publicznej wydłużyłoby działania organów nadzoru budowlanego", a nie wziął pod uwagę, że PINB w [...] zakazał użytkowania przedmiotowego budynku do czasu wykonania zabezpieczeń oraz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w związku z czym budynek obecnie jest niezamieszkały, a także została wygrodzona wokół niego strefa niebezpieczna. Ponadto współwłaściciele w celu zapewnienia bezpieczeństwa zamurowali lub okratowali otwory okienne i drzwiowe oraz zawarli umowę z agencją ochrony i zwrócili się do Powiatowej Komendy Policji w [...] o roztoczenie nadzoru policyjnego na posesji.

Skarżący podnieśli również, że zarówno [...]WINB jak i GINB nie odniosły się do przepisów ustawy o ochronie zabytków, jak również obowiązku uzyskania przez organ nadzoru budowlanego koniecznych uzgodnień z konserwatorem zabytków.

Twierdzili, że podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji stanowić miał również art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem jej wykonanie prowadziłoby do popełnienia czynu zagrożonego karą określoną w art. 117 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ich ocenie doszło do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli także, że organy nadzoru budowlanego naruszyły wiele przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1, a także art. 79 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D. L. działającej w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające ją decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r., nie naruszają prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne decyzje administracyjne organy zasadnie przyjęły, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1, natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579 "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza". W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego, w sposób poprawny zastosowały przywołany przepis i nie dopatrując się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. słusznie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r.

W ocenie Sądu, o ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w ww. decyzji błędnie wskazał podstawę prawną, na której oparł swoje rozstrzygnięcie tj. art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego zamiast art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to błąd ten stanowił oczywistą omyłkę i nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto z treści uzasadnienia ww. decyzji w sposób bezsporny wynika, iż jej treść odpowiadała brzmieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. U podstaw utrzymania w mocy decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzji, było stwierdzenie przez PINB w [...], że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo budowlane, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to jest znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96, który nadal zachowuje swoją aktualność. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania decyzji w nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powinien on wszak reagować we wszystkich wypadkach, gdzie stwierdzi, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawał fakt, że przedmiotowa nieruchomość została wpisana w dniu [...] lutego 1992 r. pod numerem [...]do Rejestru Zabytków oraz, że leży w granicach [...] stanowiącą strefę "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywali, że w zw. z powyższym przedmiotowa nieruchomość winna w pierwszej kolejności podlegać przepisom ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Sądu argumentacja skarżących w tym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Istotnie w ustawie o ochronie zabytków przewidziane zostały uprawnienia dla Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku (art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę, należało mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego, jak również organy konserwatorskie pozostają organami od siebie niezależnymi.

Jednocześnie Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż: "Wskazane uprawnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wyłącza możliwości podjęcia decyzji przez właściwy organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (...)" (Z. Kostka, Prawo Budowlane – Komentarz, Gdańsk 2005, s. 164-165).

Art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym.

Tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Należy również zauważyć, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, stanowi wprost, że pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jednocześnie z treści ust. 5 ww. przepisu wynika, że pozwolenie to wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. W doktrynie jak i orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, wskazujące, że "art. 36 u.o.z. określa katalog działań, których podjęcie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków, niezależnie od dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego (postępowanie Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie ma charakter postępowania autonomicznego, tzn. takiego, do którego nie stosuje się art. 106 k.p.a.)" (A. Cherka (red.) Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, LEX: 83224). Podkreśla to niezależność od siebie obu organów.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również żaden przepis Prawa budowlanego nie nakładają na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również nienależytego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd nie podziela stanowiska skarżących również w tym zakresie. Ze zgromadzonych akt sprawy, wynika, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, gromadząc w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a także gwarantując stronom udział w toczącym się postępowaniu. Stan techniczny przedmiotowej nieruchomości został ustalony w oparciu o przeprowadzone oględziny obiektu oraz o protokół z przeglądu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu, wykonany w ramach przeglądu okresowego w lipcu 2012 r. Dokumenty te znalazły się w aktach sprawy. Organy wyjaśniły również w sposób wyczerpujący motywy podjętych przez nie rozstrzygnięć, a przytoczoną argumentację należy uznać za wyczerpującą.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że organy nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze. Sąd zauważa również, że w niniejszej sprawie nie doszło do przypisania sobie przez PINB w [...] kompetencji przynależnych Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.