Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 199/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wpłynęła skarga JJ (dalej: "Skarżącego") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 7 sierpnia 2022 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania :

1. Czy w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2022 r. była prowadzona przez Wójta Gminy [...], Urząd Gminy [...] (jako pracodawcę) lub pracowników Urzędu, którym wydano stosowne polecenie służbowe, w jakikolwiek sposób i za pomocą jakiegokolwiek urządzenia rejestrującego dźwięk, w tym pośrednio, rejestracja dźwiękowa treści rozmów pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy [...] w trakcie świadczenia przez nich pracy w obrębie pomieszczeń Urzędu, w tym w obrębie pomieszczeń oddanych pracownikom do użytkowania jako miejsce świadczenia pracy;

2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 1 za pomocą jakich urządzeń (dokładnie wskazanie parametrów technicznych i umiejscowienia) była prowadzona rejestracja;

3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 1 czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] posiada zgodę osób, których rozmowy były rejestrowane na:

a) rejestrację rozmów (pozyskanie);

b) przetwarzanie, w tym udostępnianie treści rozmów;

4. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 1 czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] przed przystąpieniem do rejestracji rozmów dopełnił obowiązku informacyjnego wobec objętych rejestracją osób o rozpoczęciu rejestracji, gromadzeniu treści rozmów i o zakresie ich przetwarzania lub ujawniania.

5. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 1 czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] wypełnił wobec osób objętych rejestracją obowiązki wynikające z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), w tym wskazane w art. 35 w/w aktu.

6. Czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] jest w posiadaniu informacji obejmujących treść rozmów pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy [...] z okresu od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. odbytych w trakcie świadczenia przez nich pracy w obrębie pomieszczeń Urzędu, w tym w obrębie pomieszczeń oddanych pracownikom do użytkowania jako miejsce świadczenia pracy, niezależnie od sposobu ich pozyskania, w tym pośrednio i niezależnie od nośnika informacji.

7. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 6 czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] posiada zgodę osób, których informację obejmującą treść ich rozmów posiada na:

a) zapoznanie się z treścią informacji;

b) przetwarzanie, w tym udostępnienie informacji;

8. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 6 czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] wypełnił wobec osób, których informacja obejmująca treść ich rozmów dotyczy, obowiązki wynikające z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), w tym wskazane w art. 35 w/w aktu;

9. Czy Wójt Gminy [...], Urząd Gminy [...] lub pracownicy urzędu, którym wydano stosowne polecenie służbowe w okresie od 01.03.2022r. do 31.05.2022r. dokonał rejestracji rozmów telefonicznych Wójta Gminy [...] (zarówno przychodzącej lub wychodzącej), niezależnie od urządzenia za pomocą którego prowadzono rozmowę, w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej funkcjonowania organu lub Urzędu poza systemem rejestracji rozmów wynikającym z zarządzenia nr 37/2022 Wójta Gminy [...] z dnia 30 marca 2022r. w sprawie wprowadzenia regulaminu nagrywania rozmów telefonicznych w Urzędzie Gminy [...].

10. Czy Wójt Gminy [...], Gmina [...] lub Urząd Gminy dokonał w okresie od 01.07.2021r. do 31.05.2022r. zakupu ze środków publicznych jakiegokolwiek urządzenia rejestrującego dźwięk, w szczególności rejestratorów dźwięku, dyktafonów, w tym rejestratorów niewielkich rozmiarów lub zasilanych za pomocą wewnętrznej baterii, pozwalających na korzystanie bez podpięcia do sieci elektrycznej.

11. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 10 proszę o przesłanie kopii dokumentu nabycia wskazanego urządzenia (faktura, rachunek etc.).

Skarżący zaznaczył, że udostępnienie żądanych informacji powinno nastąpić poprzez ich przesłanie (w przypadku kopii dokumentów - w formacie pdf) na adres mailowy składającego podany we wniosku.

W piśmie z 19 sierpnia 2022 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej skarżącego, Organ podał, że:

– polecenia służbowe wydawane pracownikom nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Niezależnie od tego pracodawca tutejszego urzędu w żaden sposób nie obligował pracowników do rejestracji rozmów wewnętrznych odbywających się w urzędzie (pkt 1 wniosku),

– w obrębie pomieszczeń Urzędu pracownicy nie prowadzili w trakcie pracy rejestracji dźwięku, a w tym jakichkolwiek rozmów w pomieszczeniach (pkt 6 wniosku),

– żaden z podmiotów wymienionych w pkt 9 nie dokonywał rejestracji rozmów telefonicznych Wójta Gminy [...] z podmiotami trzecimi,

– w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 maja 2022 r. zostały zakupione dwa urządzenia rejestrujące dźwięk: centrala telefoniczna rejestrująca rozmowy przychodzące do Urzędu zgodnie z wymogami zarządzenia 37/2022 oraz dyktafon z przeznaczeniem dla obsługi Rady Gminy [...], a w tym posiedzeń komisji i sesji (pkt 10 wniosku),

– w załączeniu przesyła kopie faktur na zakupiony sprzęt, o którym mowa w odpowiedzi na pkt 10 wniosku.

Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił całości wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący podniósł, że przesłana w formie załącznika "odpowiedz na informacje publiczna" nie została podpisana podpisem elektronicznym. Dokument pdf nie zawiera choćby odwzorowania graficznego podpisu złożonego przez organ przez co nie jest możliwe zidentyfikowanie osoby lub organu, która złożyła oświadczenie w przedmiocie udostępnienia informacji. Konsekwencją tego już w tym momencie jest bezczynności organu bowiem skarżący nie ma pewności czy stosowne oświadczenie w przedmiocie żądanych informacji złożył rzeczywiście organ, do którego podanie było kierowane.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że Wójt nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku. Skarżący domagał się informacji w przedmiocie tego czy organ lub Urząd Gminy (mający zdolność sądową jako pracodawca w sprawach zakresu prawa pracy) dokonywał rejestracji rozmów opisanych w pytaniu we wskazanym okresie. Udzielenie odpowiedzi jakie procedury obowiązują w urzędzie lub jakie procedury nie obowiązują, a ponadto, że pracodawca w żaden sposób nie obligował pracowników do rejestracji rozmów wewnętrznych odbywających się w urzędzie, nie jest odpowiedzią na zadane pytanie. Zdaniem Skarżącego, analogicznie uznać należy, że Organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt 6 wniosku. Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Organ jest w posiadaniu informacji obejmujących treść rozmów pomiędzy pracownikami, a nie czy w obrębie pomieszczeń Urzędu pracownicy prowadzili w trakcie pracy rejestrację dźwięku.

Skarżący wniósł stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej o odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania, względnie oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek Skarżącego i tym samym zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wobec przedmiotu skargi w pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, iż bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).

I. W niniejszej sprawie Skarżący niezasadnie zarzuca Wójtowi Gminy [...] bezczynność w pełnym rozpatrzeniu jego wniosku dostępowego z 7 sierpnia 2022 r. – o dacie wpływu do Urzędu Gminy dnia 8 sierpnia 2022 r.

Strona podkreśla w swych zarzutach, że nie uzyskała odpowiedzi na pytanie wyrażone w pkt 1 w/w pisma tj. " Czy w okresie od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2022 r. była prowadzona przez Wójta Gminy [...], Urząd Gminy [...] (jako pracodawcę) lub pracowników Urzędu, którym wydano stosowne polecenie służbowe, w jakikolwiek sposób i za pomocą jakiegokolwiek urządzenia rejestrującego dźwięk, w tym pośrednio, rejestracja dźwiękowa treści rozmów pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy [...] w trakcie świadczenia przez nich pracy w obrębie pomieszczeń Urzędu, w tym w obrębie pomieszczeń oddanych pracownikom do użytkowania jako miejsce świadczenia pracy".

W piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. zawierającym odpowiedź na wniosek Strony Wójt Gminy [...] w pkt 1 wyjaśnił wnioskodawcy m.in., że polecenia służbowe wydawane pracownikom nie stanowią informacji publicznej a niezależnie od tego pracodawca tutejszego urzędu w żaden sposób nie obligował pracowników do rejestracji rozmów wewnętrznych odbywających się w urzędzie. Ta odpowiedź Organu nie była jedyną jaka odnosiła się do tak zadanego pytania Skarżącego, bowiem na kolejnej stronie pisma Wójta wskazano dodatkowo, iż rejestruje się jedynie przychodzące rozmowy służbowe petentów z pracownikami, co odbywa się na podstawie zarządzenia o nr 37/2022 Wójta Gminy [...] z dnia 6 marca 2022 r. Urząd jest w posiadaniu zapisów tych nagrań a wszystkie obowiązki związane z ochroną danych osobowych zostały spełnione. Inne urządzenia nagrywające są zainwentaryzowane na stanie biura obsługi Rady Gminy [...] i z przeznaczeniem na jej użytek. Organ dodał także, że w zakresie pracy Urzędu Gminy [...] nie wdrożono innych procedur związanych z zapisem treści rozmów zewnętrznych bądź tych wewnętrznych.

Po przenalizowaniu udzielonej Stronie odpowiedzi uznać należało, że uzyskała ona dostęp do tych danych, których żądała w swym wniosku z dnia 7 sierpnia 2022 r. Organ podając informacje na temat tego jakie procedury są stosowane w Urzędzie Gminy [...] oraz jakimi nagraniami Urząd ten dysponuje, zobrazował przedmiotowe dane. Z udzielonych wyjaśnień wynika bowiem, że w pracownicy Urzędu Gminy [...], a należy do nich także wójt gminy, rejestrują jedynie przychodzące rozmowy służbowe petentów z pracownikami, a pracodawca tutejszego urzędu nie obligował pracowników do rejestracji rozmów wewnętrznych odbywających się w urzędzie. Odpowiedź Wójta odnosiła się do wszystkich podmiotów ujętych w pkt 1 wniosku, bowiem pracownikami urzędu są nie tylko pracownicy mu podlegli, ale także Wójt. Wynika to z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 530; ze zm.), która stanowi :

pracodawcą wójta jest urząd gminy. Wójt z mocy tej regulacji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy będąc pracownikiem samorządowym zatrudnianym z wyboru jest jednocześnie pracownikiem urzędu gminy (zob. W. Drobny [w:] M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, W. Drobny, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 8.).

Na podstawie treści udzielonej odpowiedzi można w sposób łatwo dostępny wysunąć wniosek o tym, że w pracownicy Urzędu Gminy [...] (pracownicy zatrudniani na stanowiskach kierowniczych, pomocniczych i obsługi, a w tym Wójt Gminy), działając w ramach obowiązujących w tej jednostce procedur prawnych nie dysponują utrwalonymi w drodze rejestracji treściami rozmów pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy [...]. Z tej przyczyny nie może nimi dysponować także Urząd, jako trwałe zespolenie elementów osobowych (pracowników, organu) i materialnych (budynek, materiały urzędnicze itp.). Jeżeli pomimo tego Strona miała w tym względzie pewne wątpliwości, to mogło skierować do Organu stosowne zapytanie w celu ich wyjaśnienia. Z tej przyczyny, Wójt nie był zobligowany do udzielenia odpowiedzi na pytania wyrażone w pkt 2, 3, 4, 5 w/w wniosku dostępowego.

II. Ponadto, Skarżący zarzuca Wójtowi, że nie odpowiedział w sposób prawem wymaganym na pytanie zadane w pkt 6 wniosku z dnia 7 sierpnia 2022 r., o następującym brzmieniu: "Czy Wójt Gminy [...] lub Urząd Gminy [...] jest w posiadaniu informacji obejmujących treść rozmów pomiędzy pracownikami Urzędu Gminy [...] z okresu od 1 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. odbytych w trakcie świadczenia przez nich pracy w obrębie pomieszczeń Urzędu, w tym w obrębie pomieszczeń oddanych pracownikom do użytkowania jako miejsce świadczenia pracy, niezależnie od sposobu ich pozyskania, w tym pośrednio i niezależnie od nośnika informacji.".

Wójt Gminy odpowiadając na to pytanie stwierdza: W obrębie pomieszczeń Urzędu pracownicy nie prowadzili w trakcie pracy rejestracji dźwięku, a w tym jakichkolwiek rozmów w pomieszczeniach. Mając na uwadze, że pracownikiem Urzędu Gminy [...] jest także Wójt (zob. art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych), to udzielona przez Organ odpowiedź jest pełna, gdyż obejmuje wszystkie z podmiotów wymienionych w pkt 6 wniosku Skarżącego.

III. Sąd nie miał też wątpliwości, że odpowiedź udzielona Skarżącemu, choć zawierała brak w postaci podpisu Wójta Gminy [...], to stanowiła odpowiedź tego Organu na wniosek o dostęp do informacji publicznej na płaszczyźnie administracyjnej przewidzianej w przepisach u.d.i.p. (odpowiedź skierowana do Strony pochodziła z tego samego adresu elektronicznego na jaki skierowano wniosek). Istotnych zastrzeżeń co do autentyczności odpowiedzi pochodzącej od Wójta nie miał też Skarżący, który formalnie zarzuca temu Organowi bezczynność, ale w zakresie częściowym ograniczonym do poszczególnych punktów wniosku dostępowego. Poza tym, do procedury dotyczącej udostępniania tego rodzaju informacji nie stosuje się, nawet w sposób odpowiedni przepisów K.p.a., przez co brak podpisu pod odpowiedzią jakkolwiek stanowi mankament formalny, to nie świadczy o braku działania ze strony Organu a więc także o jego bezczynności. Tym bardziej, że odpowiedź Wójta została przesłana wnioskodawcy w terminie 14 dni, czyli w okresie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (data wpływu wniosku do Urzędu Gminy [...] – 8 sierpnia 2022 r., data udzielenia odpowiedzi przez Wójta – 21 sierpnia 2022 r.).

Reasumując, zarówno treść odpowiedzi Organu jak i czas który upłynął pomiędzy wpływem podania a udzieloną Skarżącemu odpowiedzią nie pozwoliły potwierdzić zarzutów skargi i uwzględnić wyrażonych w niej wniosków. To zaś musiało zadecydować o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.