Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 72/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34 par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak –Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem, które do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB w K.) wpłynęło w dniu 24 lutego 2017 r., profesjonalny pełnomocnik E. M. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, wybudowanym na działce zlokalizowanej w K. przy ul. [...] (dawnej ulicy [...]) o nr ewidencyjnym [...]. Organowi zarzucono naruszenie prawa - art. 35 § 1 i art. 12 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (dalej kpa), żądając stwierdzenia przez Sąd, że PINB w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż o nieprawidłowościach przy realizacji tej inwestycji skarżąca powiadomiła PINB w K. w 2013 roku, zatem prawie cztery lata temu. Przeprowadzone kontrole potwierdziły zarzuty stawiane byłemu właścicielowi, inwestorowi i kierownikowi budowy w jednej osobie - technikowi budowlanemu Z. D.. PINB w K. formalnie wszczął postępowanie z urzędu w dniu 11 czerwca 2013 r. W 2016 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz Z. D. oraz następnie do stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu tego pozwolenia na skarżącą.

Skarżąca podała, iż w przedmiocie bezczynności PINB w K. zapadł już wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SAB/Po 107/13 z dnia 10.12.2013 r., zobowiązujący ten organ do rozpoznania sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. PINB w K. co prawda rozpoznał w wyznaczonym terminie przedmiotową sprawę, lecz w sposób wadliwy (decyzja znak: [...] z 14.03.2014r. uchylona decyzją znak: [...] z dnia 25.04.2014 r.).

Dalej skarżąca wyjaśniła, iż w przedmiotowej sprawie zapadły aż cztery decyzje PINB w K., zapadł także wyrok merytoryczny sygn. akt II SA/Po 45/15 z dnia 03.03.2016 r., w którym WSA w Poznaniu dokonał oceny prawnej i udzielił wskazówek co do dalszego postępowania.

Pismem znak: [...] z dnia 18.01.2017 r. PINB w K. wskazał nowy termin załatwienia sprawy: 20 marca 2017 r. Wyznaczenie tak odległego terminu zdaniem skarżącej nie ma żadnego uzasadnienia. PINB wskazuje na konieczność ustalenia stanu faktycznego, tj. lokalizacji zbiornika, którego usytuowanie organ ten nie tylko mógł, ale powinien określić, w czasie wielokrotnych kontroli (26.04.2013 r., 11.06.2013 r., 26.03.2014 r., 22.07.2016 r.) i to, że nie jest on usytuowany nie tylko niezgodnie z projektem, ale także z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, nie budzi żadnych wątpliwości - także organu powiatowego, który wielokrotnie w swych orzeczeniach to stwierdzał. Skarżąca podniosła, iż kwestia ustalenia lokalizacji zbiornika nie stanowiła dla organu istotnego problemu, gdyż w swym postanowieniu, nakazującym wykonanie ekspertyzy technicznej (postanowienie znak: [...] z dnia 13 września 2013 r.), nawet o niej nie wspomniał. W kwestii lokalizacji zbiornika wypowiedział się także biegły sądowy mgr inż. M. B. w opinii z kwietnia 2014 r., będącej w dyspozycji organu. Ponadto wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego nie musi dla ustalenia położenia poszczególnych obiektów budowlanych i wzajemnych odległości posiłkować się ekspertyzą w postaci dokumentacji geodezyjnej (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK [...] z dnia 20 listopada 2015 r.).

Kończąc skarżąca podniosła, iż co prawda formalnie PINB w K. nie jest bezczynny, jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny (brak prawidłowej decyzji), poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu oraz wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe. Do przewlekłości postępowania przyczynił się w dużej mierze WWINB, który w żadnym postanowieniu nie stwierdził bezczynności lub przewlekłego postępowania PINB w K.. Organ wojewódzki, wbrew jego opinii, badając kwestię przewlekłości jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobligowany, do oceny zasadności podejmowanych czynności organu I instancji. WWINB w żaden sposób nie wyjaśnił też, na czym polega "specyfika kwestii podlegających wyjaśnieniu". W ocenie skarżącej przeszkodą w załatwieniu sprawy jest brak woli organu. PINB w K. robi wszystko, aby uchronić przed odpowiedzialnością Z. D. - sprawcę wszystkich wad i nieprawidłowości. Spór skarżącej z Z. D. jest przedmiotem sprawy cywilnej prowadzonej w Sądzie Okręgowym w K. i w żaden sposób nie rzutuje na postępowanie administracyjne.

PINB w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w pierwszej kolejności przedstawił chronologię czynności oraz kolejnych rozstrzygnięć, podejmowanych w sprawie zainicjowanej żądaniem E. M. o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowanego budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W tym zakresie podano, iż PINB w K. w dniu [...].2014r. decyzją znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą E. M. (jako inwestorowi)w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na będącym w budowie budynku mieszkalnym wraz ze zbiornikiem bezodpływowym posadowionym na działce w K. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) o nr ewidencyjnym [...]:

1) wykonanie dwóch ukośnych zastrzałów w postaci dwóch desek wzmacniających o wym. 2,5cm x 16cm x 240cm w każdym z zamontowanych drewnianych wiązarów dachowych konstrukcji dachu, stanowiących dodatkowy krzyżulec, przytwierdzonych odpowiednimi wkrętami;

b) wykonanie prawidłowego połączenia ścianek działowych ze ściankami nośnymi od strony południowej budynku poprzez:

- wykonanie (wykucie strzępi) lub poprzez wykucie odpowiedniej bruzdy w ścianie nośnej,

- wykonanie kotew wmurowanych w co drugą poziomą spoinę przytwierdzenie ich kołkami lub wkrętami do ściany nośnej,

oraz

2) sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót a także zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji zbiornika bezodpływowego) oraz uwzględniającego roboty określone powyżej w pkt llit a, albo w pkt 1 lit b, w terminie do 1 marca 2015r.

Decyzja ta na skutek odwołania skarżącej została następnie uchylona decyzją WWINB z [...].2014r. znak : [...], w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzeczono na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 w związku z 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03.03.2016r. sygn. akt II SA/Po 45/15, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB w P., a wyrok ten jest prawomocny.

PINB w K. następnie wyjaśnił, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ważny jest zapadły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrok z dnia 20 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 672/14, którym to wyrokiem NSA uznał skargę pani E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 2417/13 na decyzję GINB z dnia października 2013r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji za zasadną i uchylił zaskarżony wyrok WSA i decyzję GINB. Ponadto ważnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest decyzja GINB: [...], którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...].2013r. znak : [...] i stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Budowlanemu - Z. D. pozwolenia na budowę - przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...].2012r. nr [...], znak : [...], na rzecz Pani E. M..

W związku z powyższym faktem zmienił się stan prawny sprawy, a przez to również kwalifikacja wykonanych robót.

PINB dalej wyjaśnił, iż w wyroku z dnia 20 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 672/14 NSA wskazał, iż w dacie sporządzania projektu budowlanego oraz wydania decyzji przez Starostę Krotoszyńskiego z dnia 09 marca 2012r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Szczegółowe wymagania odnośnie opisu technicznego określone zostały w ustępie 2. Ponadto NSA wskazał na pkt 8, który nakazywał zamieścić w opisie m.in. rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych, kanalizacyjnych (...), a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń. Z kolei § 12 ust. 1 rozporządzenia dotyczacy wymagań części rysunkowej stwierdzał, że ta część projektu powinna przedstawiać m.in. zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w tym instalacje : wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne, i gazowe, a także instalacje i urządzenia budowlane : elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalacje piorunochronną(pkt5 lit. a,b). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012r. Nr [...] znak : [...], wymagań tych, dla instalacji sanitarnej i elektrycznej, nie spełniał, co niewątpliwie świadczy o jego niekompletności. Całkowity brak projektów branżowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sposób oczywisty, jak wskazał NSA, narusza przywołane wyżej przepisy ustawy i wydanego w oparciu delegację ustawową rozporządzenia. Projekt zagospodarowania nie zawiera informacji co do przebiegu przyłącza energetycznego.

Decyzją z dnia [...].2016r., znak [...], PINB w K. zobowiązał E. M. (jako inwestora) do wykonania czynności określonych w pkt od 1 do 2 ww. decyzji, wyznaczając termin ich wykonania do dnia 31 marca 2017r. E. M. wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...].2016r. znak [...], WWINB uchylił decyzję PINB K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W dniu 18.01.2017r., znak [...], PINB wystąpił do Starosty K. Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie kopii archiwalnej dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dla przedmiotowej inwestycji, mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji WWINB z 15.12.2016r., tj. dotyczące dokładnego ustalenia lokalizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki socjalno-bytowe oraz pokrywy zbiornika względem granic działki z sąsiednimi nieruchomościami.

W dniu 18.01.2017r. PINB mając na uwadze wskazania zawarte ww. decyzji WWINB wystąpił do producenta zbiornika bezodpływowego na ścieki socjalno-bytowe Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "M. " z siedzibą w K. 9, [...] do przedłożenia określonych dokumentów i udzielenia informacji dotyczących wbudowanego na przedmiotowej działce zbiornika żelbetowego ŻB. Następnie pismem z dnia 18.01.2017r. organ zawiadomił strony postępowania o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy, określając jednocześnie nowy termin jej rozstrzygnięcia oraz zawiadomił o zmianie przedmiotu postępowania.

W dniu 08.02.2017r do organu wpłynęły dokumenty Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "M. "

W dniu 22.02.2017r. do PINB w K. wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału Geodezji , Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Geodety Powiatowego o udzielenie przez organ informacji w sprawie podtrzymania wcześniejszego wniosku z dnia 18.01.2017r., skutkującym naliczenie opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

W dniu 27.02.2017r. PINB podtrzymał swoją wcześniejszą prośbę o przekazanie kopii archiwalnej dokumentacji geodezyjnej

P. z dnia [...].2017r. PINB wezwał ponownie A. G. - wykonawcę robót branży elektrycznej oraz H. K. - wykonawcę robót branży sanitarnej, do udzielenia pisemnych informacji związanych z wykonaniem wewnętrznych instalacji w budynku oraz przekazania stosownych protokołów badań i sprawdzeń wykonanych przez nich instalacji;

W dniu 14.03.2017r. wpłynęła do organu archiwalna dokumentacja geodezyjna zawierająca wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej,

W dniu 15.03.2017r. stawił się dobrowolnie H. K. - wykonawca wewnętrznej instalacji branży sanitarnej w budynku, w celu złożenia stosownych wyjaśnień odnośnie wykonanych robót instalacyjnych.

W dniu 16 marca PINB zawiadomił stronę o zwłoce i wskazał nowy termin w załatwienia sprawy, tj. do dnia 31.03.2017r.;

W dniu 17.03.2017r. organ w trybie art. 10 kpa zawiadomił stronę o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów.

Ponadto odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą E. M. PINB wyjaśnił, iż przed wydaniem ostatniej decyzji PINB w K. dodatkowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, m.in. pismem z dnia [...].2016r. znak [...] i ponownym pismem z dnia 05.08.2016r. wezwał E. M. do udzielenia określonych informacji i do przedłożenia stosownych dokumentów odnośnie wykonanych instalacji elektrycznych i sanitarnych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Na pierwsze pismo E. M. odpowiedziała za pośrednictwem pełnomocnika J. K., ale odpowiedź ta nie zawierała żądanych przez organ informacji a jedynie wywody interpretacyjne przepisów pełnomocnika, natomiast na drugie wezwanie z dnia 05.08.2016r. PINB nie uzyskał żadnej z żądanych informacji i dokumentów.

Ponadto, w ramach czynności wyjaśniających przeprowadzono w dniu 22.07.2016r. ponowną kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W zawiadomieniu o kontroli wezwał inwestora E. M. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt. 1 i 2 i art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane do przedłożenia (udostępnienia) w dniu kontroli dokumentów związanych z wykonaniem powyższych robót budowlanych: dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz zapewnienia uczestnictwa w kontroli kierownika budowy, który objął obowiązki kierowania przedmiotową budową oraz dodatkowo wezwał na podstawie 84a do udostępnienia w dniu kontroli, poprzez odsłonięcie i wskazanie właściwych kamieni granicznych, w celu dokonania właściwego pomiaru odległości pokrywy i wylotu wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe od granicy z działką sąsiednią - drogą gminną. Do tych wezwań PINB E. M. się nie dostosowała, w dniu kontroli nie przedłożyła żądanych dokumentów oraz nie powołała nowego kierownika budowy, a także podczas kontroli nie odsłoniła i nie wskazała właściwych kamieni granicznych.

Dodatkowo pismami z dnia 14.09.2016r. i 28.02,2017r. organ wzywał wykonawców robót instalacyjnych: instalacji sanitarnych H. K. i instalacji elektrycznych A. G. - do udzielenia informacji odnośnie wykonanych robót instalacyjnych w przedmiotowym budynku. Od pierwszego z wykonawców PINB uzyskał dopiero informacje po drugim wezwaniu, natomiast od wykonawcy instalacji elektrycznej pomimo dwóch wezwań organ nie uzyskał żadnej informacji odnośnie wykonanych robót instalacyjnych w tym budynku. Wobec powyżej wskazanych okoliczności, mając na względzie, iż postawa skarżącej pozostaje bierna w stosunku do żądanych przez organ, a wymaganych przepisami Prawa budowlanego informacji i dokumentów, skarga E. M. na przewlekłość postępowania naprawczego PINB w K. jest bezzasadna.

Przy piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2017 r. PINB w K. przesłał kopię decyzji wydanej w załatwieniu sprawy – decyzję z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] wraz z dowodami jej doręczenia pełnomocnikowi skarżącej w dniu 1 kwietnia 2017 r.

Pismem procesowym z dnia17 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że i ta ostatnia decyzja PINB w K. została uchylona w całości decyzją WWINB z dnia [...] 2017 r. nr [...] Do pisma załączono kserokopię tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż jej zakres wyznaczyła treść skargi, którą pełnomocnik skarżącej wniósł pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Skarżąca podniosła w stosunku do skarżonego organu wyłącznie zarzut przewlekłości postępowania, wskazując na nie załatwienie sprawy po wyrokach tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 107/13 oraz z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 45/15, w którym Sąd dokonał prawnej oceny sprawy i udzielił wskazówek co do dalszego postępowania. W skardze nie postawiono zarzutu bezczynności, brak było również podstaw do uznania, że skarga wniesiona została w trybie art. 154 ppsa. Zgodnie z art. 154 §1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). W konsekwencji Sąd nie orzekał na podstawie art. 154 ppsa, jak również w przedmiocie bezczynności PINB w K., przy czym jak wynika z akt sprawy, już po wniesieniu skargi decyzją z dnia [...] 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 7, ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane organ ten załatwił sprawę, nakazując inwestorowi – skarżącej E. M. wykonanie określonych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a także m.in. zmiany uwzględniające nakazane roboty.

W myśl art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi oraz jej rozpatrzenia (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy nadzoru budowlanego, a jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało zażaleniem wniesionym przez skarżącą w dniu 20.01.2017 r. do WWINB, który postanowieniem zdnia [...].2017 r. odmówił wyznaczenia PINB w K. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zatem wymóg o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 ppsa w postaci wyczerpania środków zaskarżenia przez wniesieniem skargi został przez stronę skarżącą spełniony, co umożliwia merytoryczną ocenę sprawy.

W myśl przepisów art. 149 § 1 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Zgodnie z § 2 art. 149 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (za: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.: wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13; Baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Stwierdzenie, że można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl).

W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności ( vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w opinii Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w K..

Postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym, wybudowanym na działce zlokalizowanej w K. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...], wszczęte zostało co prawda już w 2013 roku, lecz dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotny jest okres od prawomocnego i ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla tej inwestycji oraz następnie ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu uprawnień z tych decyzji na skarżącą E. M.. I tak, GINB decyzją z [...]2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].2012 r., nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji dla ZAKŁADU BUDOWLANEGO - Z. D.. Następnie decyzją z [...]2016 r., znak [...], Wojewoda W. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].2012 r. nr [...] znak: ArB 6740.1.101.2012, przenoszącej ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz E. M.. Decyzją z dnia 26.10.2016 r., znak: [...], GlNB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody W. z dnia [...].2016 r. Zatem od tej daty, a faktycznie od daty wpływu do PINB w K. odpisu tych decyzji oraz zwrotu akt sprawy, realnie można oceniać zasadność zarzutu przewlekłości postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji o jego przeniesieniu na skarżącą miało bowiem podstawowy wpływ na dalszy przebieg postępowania naprawczego, kreując nowy stan prawny. Od tej chwili organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.b., który ma zastosowanie do stanów obejmujących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie może mieć przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1. Tymczasem na przestrzeni od 2013 roku zastosowanie miał tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.b.

Sąd podzielił zatem stanowisko PINB w K. zawarte w odpowiedzi na skargę, iż dla postępowania legalizacyjnego istotne znaczenie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie decyzji ją przenoszącej na skarżącą. Rozstrzygający te kwestie był wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 672/14.

Jednocześnie, w ramach skargi na przewlekłość postępowania Sąd w sprawach z zasady tak skomplikowanych jak prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, przed ich ostatecznym i prawomocnym zakończeniem nie może oceniać prawidłowości zastosowanego trybu naprawczego, a co za tym idzie i koniecznych czynności podjętych w sprawie. Wcześniejsze decyzje, wydawane przez organ nadzoru budowlanego w granicach tej samej sprawy, mogą i powinny być poddawane kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, z której to możliwości strona skarżąca nie zawsze korzystała, choć w uzasadnieniu przedmiotowej skargi kwestionuje obecnie działania organów obu instancji w sprawie dotyczącej spornej inwestycji. Zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie nieprawidłowości w zabudowie na działce nr [...] przy ul. [...] (dawnej R. ) w K., stanowiącej obecnie własność skarżącej, zostało wszczęte w 2013 r. Prowadząc to postępowanie PINB w K. wydał trzy decyzje (stan na dzień wniesienia przedmiotowej skargi), z których każda została następnie w całości uchylona przez WWINB:

1. nr [...] z dnia [...].2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].2014 r.),

2. nr [...] z dnia [...].2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].2014 r.),

3. nr [...] z dnia [...].2014 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].2016 r.),

4. nr [...] z dnia [...].2016 r. (uchylona decyzją WWINB nr [...] z [...].2016 r.).

W przeszłości skarżąca wniosła skargę wyłącznie na decyzję WWINB, która dotyczyła trzeciej z ww. decyzji. Właśnie w tej sprawie tut. Sąd wyrokiem z dnia 03.03.2016 r., sygn. akt II SA/Po 45/15, po raz pierwszy miał możliwość wypowiedzenia się co do przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania legalizacyjnego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie konstrukcji i lokalizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki, Sąd zakwestionował pominięcie przez organy obu instancji nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zbiornika bezodpływowego do stanu zgodnego z prawem. Samo wykonanie projektu zamiennego nie doprowadzi bowiem tego zbiornika do stanu zgodnego z prawem. Sąd nakazał nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz wykonania określonych czynności lub robot budowlanych.

Zważywszy na treść tego wyroku oraz wskazania w nim zawarte, ma on istotne znaczenie dla sposobu zakończenia postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego ze zbiornikiem bezodpływowym wybudowanym na działce stanowiącej własność skarżącej. Jednocześnie, wobec braku zaskarżenia do sądu administracyjnego wcześniejszych decyzji WWINB, nie można wywodzić, że działania organu w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania oraz, że do takiego stwierdzenia uprawnia uchylanie wydanych przez PINB w K. w sprawie decyzji przez WWINB.

Kończąc ten wątek należy wskazać, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 45/15 wpłynął do WWINB w maju 2016 r. W wykonaniu tego wyroku WWINB decyzją z dnia [...] 2016 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...]2014 r. Decyzja WWINB wpłynęła do PINB w dniu [...].2017 r. Jednocześnie należy wskazać, że w dniu 10.06.2017 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła informacja od Wojewody W. o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analizując kolejne czynności PINB w K. podejmowane od wyżej opisanych zdarzeń prawnych, szczegółowo opisane w przytoczonych powyżej obszernych fragmentach odpowiedzi na skargę, Sąd nie dopatrzył się w działaniu PINB w K. znamion przewlekłości. Organ podejmował konieczne czynności celem ustalenia lokalizacji zbiornika, możliwości przesunięcia jego pokrywy, przebiegu przyłącza energetycznego do budynku oraz instalacji elektrycznej w budynku. W celu uzyskania tych materiałów organ zwracał się do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. (dwukrotnie), do producenta zbiornika na nieczystości i zakładu instalującego to urządzenie oraz do zakładu instalacji elektrycznej (kilkakrotnie). Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wskazywał WWINB oraz sąd administracyjny. Wobec nie uzyskania odpowiedzi na wezwania, niezwłocznie wystosowywano kolejne (co wynika z zestawienia kolejnych dat wezwań), zakreślając krótkie terminy na stawienie się lub udzielenie odpowiedzi. O wynikających z tych przyczyn opóźnieniach w załatwieniu sprawy strona była każdorazowo informowana.

Ponadto, na co zwraca uwagę skarżony organ i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, skarżąca E. M. nie zastosowywała się do skierowanych do niej wezwań oraz do nałożonych na nią obowiązków. Jednocześnie nie sposób uznać, iż wezwania te były zbędne, skoro wobec braku wymaganej dokumentacji projektowej zagospodarowania działki inwestora, konieczne było wykonanie odkrywki celem ustalenia lokalizacji zbiornika, a ekspertyza wykonana na zlecenie skarżącej sporządzona została przy braku odkrycia wszystkich ścian zbiornika, co organ ustalił.

Sąd nie dopatrzył się również znamion przewlekłości postępowania na jego wcześniejszych etapach, kończonych wydawaniem kolejnych, wyżej wymienionych decyzji. Szczegółowy opis kolejnych czynności organu przedstawiono w odpowiedzi na skargę, a zawarte tam informacje dotyczące dat tych czynności Sąd zweryfikował. Oceniając ten etap działania organu należy mieć również na uwadze wcześniejszy wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 107/13, który wydany został ze skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącą w dniu 16 sierpnia 2013 r., a więc po upływie trzech miesięcy od poinformowania PINB o nieprawidłowościach w zabudowie na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Na tamtym etapie sprawy Sąd zarzut przewlekłości postępowania nie mógłby być uwzględniony, zatem i ocena stanu sprawy na datę orzekania przez Sąd 10 grudnia 2013 r. nie ma znaczenia dla rozpatrywanej obecnie sprawy. Jak wyżej wskazano, kolejne czynności podejmowane po zwrocie akt sprawy przez Sąd wraz z odpisem prawomocnego wyroku, co nastąpiło 20 lutego 2014 r., podejmowane były bez zbędnej zwłoki, a skarżąca była informowana o przyczynach opóźnienia i terminach zakończenia postępowania.

Zdaniem składu orzekającego obecnie wskazane przez skarżony organ przyczyny długości rozpatrywania sprawy nakazują uznać, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, a tylko takie w świetle art. 36 § 5 kpa uzasadniają przedłużenie terminu załatwienia sprawy ponad terminy wyznaczone art. 36 § 3 kpa. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2338/13 – dostępnym na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń.

W tych okolicznościach nie można również przypisać organowi, iż nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były niecelowe, nieskuteczne i nie prowadziły do zakończenia sprawy. Jak wynika z materiałów nadesłanych przez organ decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] PINB w K. zakończył sprawę, rozstrzygając na podstawie art. 51 ust. 7, ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Pr.b.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.