Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 964/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 50 a pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.C. i A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 533/11 w sprawie ze skargi H.C. i A.C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w zakresie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 533/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H.C. i A.C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w zakresie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K.K. pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej, usytuowanego na części działki nr geod. [...], przy ul. W. w B.

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku zmienił, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ww. decyzję, a następnie decyzją z dnia [...] października 2004 r. przeniósł decyzję udzieloną w dniu [...] maja 2004 r. na rzecz nowego inwestora, tj. M.O. – wspólnika [...] w B.

Wskutek wznowienia opisanego wyżej postępowania Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił ostateczne pozwolenie na budowę i odmówił M.O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej.

W związku z tym, że inwestor kontynuował roboty budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał roboty związane z budową przedmiotowego segmentu, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.O. zaniechanie dalszych robót.

Wobec odwołania M.O. od powyższej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiesił z urzędu rozpatrzenie tegoż odwołania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii w zakresie wydanego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Podlaski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białystoku z dnia [...] lipca 2006 r. uchylającej ostateczną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i K.K. pozwolenia na budowę przedmiotowego segmentu mieszkalnego. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2006 r.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r.

Uwzględniając decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2009 r., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] lipca 2008 r. i umorzył postępowanie w przedmiocie nakazania M.O. zaniechania dalszych robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., postępowanie w sprawie wstrzymanie robót budowanych i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił własne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie w zakresie ich wstrzymania.

W dniu 26 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził oględziny kontrolowanej inwestycji, w trakcie których stwierdził, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych inwestor zrealizował w całości stan surowy zamknięty segmentu. Powyższe ustalania były podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. o nakazie rozbiórki wyszczególnionych elementów budynku mieszkalnego, zrealizowanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. złożyła M.O. wnosząc o jej uchylenie. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzył postępowanie w zakresie nakazu rozbiórki. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności porównał zakres robót wykonanych przy segmencie mieszkalnym nr [...] tuż po wstrzymaniu i doręczeniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., tj. od dnia 20 czerwca 2008 r. do dnia kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 26 stycznia 2010 r., tj. w momencie uchylenia i umorzenia wstrzymania robót budowlanych, stwierdzając, że pomimo iż zapisy w dzienniku budowy są niepełne, to inwestor wykonywał roboty budowlane w momencie, gdy istniało pozwolenie na budowę w obrocie prawnym. Dalej organ wyjaśnił, że rozbiórka o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie robót wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (w przedmiotowej sprawie po dniu 20 czerwca 2008 r.), tymczasem z duplikatu dziennika budowy wynika, że inwestor realizował roboty budowlane w okresie ważności pozwolenia na budowę przedmiotowego segmentu. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w momencie, gdy zmienił się stan prawny, tj. w obrocie prawnym brak było postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wydaniem w takiej sytuacji decyzji nakazującej rozbiórkę elementów budynku mieszkalnego naruszało, zdaniem organu, art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiedli H. i A.C. zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższe skarżący za niezrozumiałe uznali umorzenie toczącego się postępowania w przedmiocie rozbiórki, wskazując, że organ nie wyjaśnił na czym polegała niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie skarżących to właśnie bezczynność i opieszałość działania organów nadzoru budowlanego oraz brak egzekwowania, w stosunku do inwestora, przepisów budowlanych, spowodował obecny stan zaawansowania robót. Za nieprawidłowe skarżący uznali też nieuwzględnienie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r. uchylającego ponownie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Końcowo autorzy skargi zarzucili, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapoznał ich ze zgromadzonym materiałem dowodowym, naruszając w ten sposób art. 10 K.p.a.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest wyłącznie decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2011 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lutego 2010 r. i umarzająca postępowanie w zakresie nakazu rozbiórki wyszczególnionych elementów przedmiotowego budynku, zrealizowanych po wstrzymaniu robót budowlanych.

Dalej Sąd wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Białegostoku uchylił ostateczne pozwolenie na budowę i odmówił M.O. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego segmentu. Na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Podlaski wstrzymał wykonanie powyższej decyzji, co umożliwiło inwestorowi kontynuowanie realizacji inwestycji do dnia [...] listopada 2008 r., kiedy to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zatem, zdaniem Sądu, wykonanych w tym okresie robót budowlanych nie można uznać za samowolę budowlaną. W ocenie Sądu dla możliwości kontynuowania zaplanowanej inwestycji istotne znacznie miała również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. uchylająca rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2009 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2006 r. Powyższe rozstrzygnięcie przywróciło inwestorowi możliwość realizowania inwestycji, zgodnie z pozwoleniem na budowę, do dnia 7 kwietnia 2010 r., kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.

Następnie Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2006 r. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia była ponowna możliwość realizowania przez inwestora robót budowlanych na podstawie "przywróconego" pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy słusznie stwierdził, że pomimo iż zapisy w duplikacie dziennika budowy są niepełne, to wynika z nich, że inwestor realizował roboty budowlane w okresie, gdy pozwolenie na budowę było w obrocie prawnym. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie miał podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki wyszczególnionych w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. elementów budynku szeregowego nr [...], albowiem inwestor realizował je w okresie, gdy był w posiadaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu za trafnością zaskarżonej decyzji przemawia dodatkowo fakt, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymującego kontrolowane roboty budowlane, co nastąpiło na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. Nadto Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane oznacza, że w sytuacji braku w obrocie prawnym postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nie ma prawnej możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji – w ocenie Sądu – skoro w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości orzeczenia wobec inwestora rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., to organ II instancji słusznie zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Natomiast co do zarzutu skargi w zakresie braku oświadczenia Z. O. o objęciu obowiązków kierownika budowy Sąd wyjaśnił, że w aktach postępowania administracyjnego organu II instancji znajduje się wymagany dokument z dnia 29 kwietnia 2009 r. wraz z kopią uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Sąd nie miał też podstaw do podważania wiarygodności składanych przez Z.O. oświadczeń i zapisów w dzienniku budowy, skoro wymieniona osoba jest uprawniona m.in. do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy. Nadto wskazano, że skład orzekający w tej sprawie nie mógł zająć stanowiska odnośnie antydatowania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., albowiem kwestia fałszowania daty na decyzji należy do oceny sądu powszechnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie tej nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że z analizy sprawy nie wynika, by organ II Instancji uniemożliwił skarżącym wzięcie czynnego udziału w postępowaniu.

Z powyższych przyczyn Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niezasadną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli H.C. i A.C. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestor mógł prowadzić roboty budowlane w okresie obowiązywania postanowienia ostatecznego o wstrzymaniu robót budowlanych z uwagi na fakt, że do obrotu prawnego ponownie weszła decyzja o pozwoleniu na budowę;

- art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanego przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu robót w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót zostało następnie uchylone;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do obligatoryjnego nakazania rozbiórki tych części obiektu budowlanego, które zostały wykonane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez dokonanie nieprawidłowej ich wykładni polegającej na uznaniu, że inwestor mógł podjąć roboty budowlane wstrzymane uprzednio postanowieniem ostatecznym o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy w obiegu prawnym nadal pozostawało ostateczne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegającego na zaniechaniu uwzględnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności tego, że inwestor wykonywał roboty budowlane w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w tym także w okresie, kiedy w obrocie prawnym nie było decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji łącznie o obydwa ww. przepisy, w sytuacji gdy przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania przez organ II instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne potwierdzały wypełnienie dyspozycji przepisu art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązującego organ do orzeczenia nakazu rozbiórki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja (postanowienie) wiąże organ z datą jej wydania, a nie z datą doręczenia jej stronom postępowania, co doprowadziło Sąd do błędnych wniosków co do daty, od której inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Następnie w piśmie procesowym skarżących kasacyjnie z dnia 12 września 2013 r. poinformowali oni o odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] lipca 2006 r. Dołączono również odpis postanowienia ww. Sądu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1456/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odwołać się do treści art. 184 P.p.s.a. Norma ta stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Generalnie, jak przyjmuje się w judykaturze, oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 P.p.s.a., oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie cytowanego przepisu oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną, niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem, co już wyżej zaznaczono, częściowo błędnego uzasadnienia mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zaś wyjaśnienie zakresu tej wadliwości nastąpi w dalszej części przedmiotowego uzasadnienia.

Równocześnie przedstawiając motywy nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, że podstawową zasadą jaka obowiązuje przy przeprowadzaniu kontroli legalności zaskarżonych aktów jest to, iż kontrola taka dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji jak i zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny z dnia wydania decyzji ostatecznej miał podstawowe znaczenie dla dokonywanej w sprawie kontroli legalności przez Sąd pierwszej instancji jak i oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwaga ta została uczyniona, albowiem okoliczność wskazana w piśmie procesowym skarżących kasacyjnie z dnia 12 września 2013 r. o odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] lipca 2006 r. nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Organy nadzoru budowlanego w tej sprawie rozstrzygały w trybie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Norma ta dotyczy konsekwencji wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania.

Niesporne w ustalonym stanie faktycznym tej sprawy pozostaje to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymał roboty budowlane związane z budową segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej, a uczynił to na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.O. zaniechanie dalszych robót. Powodem wstrzymania tych robót budowlanych była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. którą w ramach trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zamierzenia i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jego budowę (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Po doręczeniu inwestorowi wskazanego wyżej postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, co nastąpiło w dniu 20 czerwca 2008 r., przeprowadzono kontrolę zakresu wykonanych robót i oceniono stan zaawansowania robót przy realizacji spornego segmentu. Z kolei pozwolenie na budowę spornej inwestycji na skutek ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia [...] lipca 2006 r., ponownie znalazło się w obrocie prawnym. Skutkiem tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wznowił postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył postępowanie w zakresie ich wstrzymania. Postanowienie to utrzymał w mocy organ II instancji rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2010 r. Wcześniej, bo w dniach 23 listopada 2009 r. oraz 26 stycznia 2010 r., organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny na budowie segmentu nr [...] i stwierdził, że mimo pozostawania w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych przy spornym obiekcie, inwestor realizował w całości stan surowy zamknięty.

Dlatego też porównując zakres prac budowlanych związanych ze sporną inwestycją z dnia [...] czerwca 2008 r. z tym z dnia 26 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał inwestorowi w trybie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. rozbiórkę wyszczególnionych elementów budynku mieszkalnego, zrealizowanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w zakresie nakazu rozbiórki, przede wszystkim wskazując na zapisy w dzienniku budowy (wprawdzie niepełne), że inwestor wykonywał roboty budowlane w momencie, gdy istniało pozwolenie na budowę w obrocie prawnym.

Sąd I instancji uznał zaskarżone rozstrzygniecie za prawidłowe i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie dowodowe prowadzone przed organami nadzoru budowlanego doprowadziło do ustalenia w sposób bezsporny, że w trakcie obowiązywania postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych (od dnia 20 czerwca 2008 r. do 15 lutego 2010 r.- przypomnienie Sądu) prace budowlane przy segmencie nr [...] prowadzono od dnia [...] listopada 2009 r., a więc w okresie kiedy to do obrotu prawnego z dniem [...] listopada 2009 r. powróciło pozwolenie na budowę spornej inwestycji z dnia [...] grudnia 2003 r. zmienione decyzją z dnia [...] maja 2004 r. i przeniesione na inwestora decyzją z dnia [...] października 2004 r. Potwierdza to duplikat dziennika budowy, którego kopię dołączono do akt sprawy, jak również protokół przesłuchania kierownika budowy Z.O. z dnia 15 lutego 2010 r. To właśnie z dniem [...] listopada 2009 r. nastąpiło zintensyfikowanie prowadzonych prac przy realizacji spornego segmentu.

Tym samym skoro w trakcie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kontynuowania prac budowlanych, przedmiotowe pozwolenie na budowę ze skutkiem ex tunc (od chwili jego wydania - przypomnienie Sądu) powróciło do obrotu prawnego z uwagi na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., to jednocześnie odpadała wówczas podstawa faktyczna do dalszego wstrzymania robót budowlanych. Skoro skuteczność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w tej sprawie uzależniona była od przesłanki wykonywania tych prac bez wymaganego pozwolenia na budowę, to wprowadzenie ponowne do obrotu prawnego wskazywanego wyżej pozwolenia na budowę, umożliwiało realizację dalszych prac budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę, co jest niesporne, upoważnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Nadto inwestor otrzymując decyzję o pozwoleniu na budowę w drodze tego pozwolenia uzyskuje pewność nabytych w drodze tego pozwolenia praw i obowiązków oraz związaną z tym ochronę przed nadmierną ingerencją władzy publicznej w jego poczynania związane z realizacją spornej inwestycji. Zatem, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, prac budowlanych wykonanych od dnia [...] listopada 2009 r. nie można uznać za samowolę budowlaną.

Dlatego też w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjęto, iż nie można nakazać rozbiórki precyzyjne oznaczonych elementów spornego obiektu budowlanego, bowiem niezależnie od tego, że nie zostało uchylone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2008 r., to jednocześnie inwestor wykonywał roboty budowlane w tym czasie, gdy istniało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Okoliczność, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/10, w późniejszym czasie uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nie ma wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestionowanych decyzji jak i zaskarżonego wyroku, skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość zastosowania art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane w okresie od 20 czerwca 2008 r. do 15 lutego 2010 r.

Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, iż organ I instancji nie miał podstaw do orzekania nakazu rozbiórki wyszczególnionych w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., elementów spornego budynku, albowiem inwestor realizował je w okresie gdy był w posiadaniu pozwolenia na budowę. To zaś pozwalało organowi odwoławczemu w sprawie rozstrzyganej w oparciu o przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Taka konstatacja Sądu pierwszej instancji uzasadniała, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a. i oddalenie wniesionej w tej sprawie skargi wobec jej niezasadności. Nie było tym samym podstaw do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. albowiem nie stwierdzono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Poza tym nieusprawiedliwione są w tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania odnoszących się do wadliwego przyjęcia, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. weszła do obrotu prawnego z tym dniem. W tym zakresie zdaniem skarżących kasacyjnie brak jest jakichkolwiek ustaleń Sądu, a to nie pozwala na autorytarne przyjęcie przez tenże Sąd, że inwestor podejmując pracę w dniu [...] listopada 2009 r. wykonywał je dysponując przywróconym pozwoleniem na budowę.

Przede wszystkim czynienie takich ustaleń nie było celowe w okolicznościach tej sprawy w odniesieniu do decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r. wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 K.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. Z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Po pierwsze, z chwilą doręczenia decyzji stronie organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), co oznacza, że organ ten nie może wydać innej decyzji w sprawie; określane jest to jako wejście wydanej decyzji do obrotu prawnego. Po drugie, doręczenie decyzji organu I instancji, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.), a upływ tego terminu, jeżeli strona nie wniosła odwołania powoduje, że decyzja ta z dniem upływu tego terminu staje się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Po trzecie, doręczenie decyzji organu odwoławczego powoduje, że rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 K.p.a i art. 53 § 1 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że wydana w określonym dniu decyzja jest ostateczna, jeżeli spełnione zostaną dodatkowe warunki, w tym przede wszystkim warunek w postaci doręczenia decyzji.

O ile, w przypadku decyzji wydanej przez organ Ij instancji, nie budzi wątpliwości, że taka decyzja staje się ostateczna z dniem upływu terminu do wniesienia odwołania, o tyle są wątpliwości co do tego, z jakim dniem staje się ostateczna decyzja organu odwoławczego. Kwestia ostateczności decyzji organu odwoławczego zależy wprawdzie od doręczenia tej decyzji stronie, ale nie oznacza to, że dniem z którym decyzja organu odwoławczego jest ostateczna, jest dzień, w którym decyzja ta została doręczona stronie, albowiem decyzja organu odwoławczego jest ostateczna dlatego, że nie służy od niej odwołanie, a nie dlatego, że została doręczona stronie. Organ odwoławczy doręcza stronie decyzję ostateczną wydaną w określonym dniu, z tym że dopóki decyzja ta nie zostanie doręczona stronie nie można mówić o wydaniu decyzji. Doręczenie takiej decyzji stronie powoduje ten skutek, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna z dniem jej wydania - porównaj uchwałę NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13, publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro powołana wyżej decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została niewątpliwie doręczona stronom – co jej niesporne, to weszła do obrotu prawnego jako wydana z tym dniem, a wiec inwestor w tej sprawie mógł już w dniu [...] listopada 2009 r., a nawet wcześniej, realizować sporne zamierzenie inwestycyjne.

Powyższe rozważania wskazują na prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oddalenia skargi. Sąd I instancji uzasadniając dodatkowo bezzasadność skargi przyjął, iż w sytuacji braku w obrocie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nie ma prawnej możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Takie stanowisko oczywiście nie może być podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wyłącza możliwości wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w okresie jego obowiązywania prowadzono samowolne prace budowlane, nie stosując się do ostatecznego nakazu o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mimo tej częściowej wadliwości zaskarżonego wyroku co do zasady zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Stąd też wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z tym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.