Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2884/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2 i 4, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. i L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 493/12 w sprawie ze skargi J.J. i L.J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz J.J. i L.J. solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Po 493/12 oddalił skargę J. J. i L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. J. i L. J. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. i H. K. pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...], zakończonego decyzją ostateczną Starosty Kępińskiego Nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. Wnioskodawcy swoje żądanie oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta Kępiński wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. i H. K. pozwolenia na budowę hali produkcji mebli skrzyniowych na nieruchomości położonej w Z., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i nr [...], zakończone decyzją ostateczną Starosty Kępińskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

W ocenie organu, kwestią istotną przy rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania była ocena czy zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu, podmiot żądający wznowienia postępowania, wywodzący swój wniosek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien wykazać, że posiada przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, jak również i to, że przymiot takowy posiadał i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Wnioskodawcy winni więc w sposób klarowny, stosownie do treści przepisów art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wykazać z jakim przepisem wiążą ograniczenie możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości. Tymczasem, wprawdzie powołując się na powyżej przytoczone przepisy, nie wykazali tego w swojej argumentacji. Organ podkreślił, iż dla oceny czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu, bez znaczenia pozostają argumenty odnoszące się do postępowań prowadzonych w latach 2007 - 2008 przez Wójta Gminy Łęka Opatowska w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaznaczył, iż nie można również podzielić przytoczonego przez wnioskodawców argumentu posiadania przez nich przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a.

Dalej Starosta wyjaśnił, iż wnioskodawcy utożsamiają pojęcie "obszar analizowany" z przepisów dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z "obszarem oddziaływania" określonym w przepisach budowlanych. Tymczasem, na badanie legitymacji stron w niniejszym postępowaniu wpływ ma jedynie zakres pojęcia obszaru oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, nie zaś przesłanki rozstrzygnięcia sprawy o wydanie warunków zabudowy.

Zdaniem organu, wnioskodawcy nie wykazali, na czym polega konkretne ograniczenie ich swobody korzystania z nieruchomości, wynikające z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozważają jedynie potencjalne, obecnie pozostające jedynie w ich zamierzeniach, plany zagospodarowania swojej nieruchomości.

Według Starosty, z treści art. 3 ust 20 p.b. wynika, że określenie, który podmiot poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w postępowaniu, możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Te właśnie przepisy zawierają regulacje dotyczące odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Skoro inwestor zamierza budować obiekt z zachowaniem odległości przewidzianych w tych przepisach, nie można mówić o oddziaływaniu tego obiektu na inne nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż Starosta Kępiński wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonał analizy wniosku inwestorów pod względem zachowania warunków Prawa budowlanego, uwzględniając naturalnie określone ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] stycznia 2010 r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonał też oceny wymaganych przepisami odrębnymi opinii i uzgodnień dokonanych w sprawie. Wynikiem tej oceny było też ustalenie, że ewentualne uciążliwości w trakcie eksploatacji przyszłego obiektu nie będą wykraczać poza granice nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. E. i H. K. nabyli prawo do budowy z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych. Nie można więc w sprawie podnosić kwestii oddziaływania obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Twierdzenie wnioskodawców o ograniczeniu ich praw do zagospodarowania nieruchomości nie znajduje podstaw w wydanym pozwoleniu na budowę. Uzupełniająco organ stwierdził, że J. i L. J. nie są właścicielami działki zabudowanej, stąd też nawet ewentualne ograniczenia związane z zabudową działki inwestorów nie mogą być oceniane jako ograniczenia względem innych istniejących już obiektów budowlanych - która to okoliczność także nie uzasadnia posiadania przez wnioskodawców legitymacji stron postępowania.

W tej sytuacji Starosta Kępiński uznał, iż wznowienie postępowania nie mogło nastąpić wobec braku legitymacji wnioskodawców. Nie znajdując podstaw do przypisania wnioskodawcom przymiotów stron w sprawie wznowienia postępowania, organ umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i L. J..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] – po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, nie ma istotnego znaczenia, że działka nr [...] oddziela działkę inwestora nr [...] od działki skarżących nr [...] i [...]. Z zatwierdzonego planu zagospodarowania działek nr [...] i [...] wynika, że zabudowa nie jest lokalizowana w granicy z działkami nr [...] i [...]. Natomiast, zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), jedynie usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy bądź w granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Ponadto organ stwierdził, iż dopóki w obrocie prawnym występuje decyzja o warunkach zabudowy, korzysta ona z domniemania prawidłowości i zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.) wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Dopiero ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy może skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. bądź art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., niezależnie od przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej Wojewoda zauważył, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w świetle definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i definicji obszaru oddziaływania zapisanej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wydana przez Starostę Kępińskiego decyzja jest prawidłowa. Działka odwołujących się nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania, ponieważ jak wskazuje opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zamierzenie to nie spowoduje pogorszenia klimatu akustycznego środowiska i nie będzie powodować uciążliwości w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Według organu, brak jest konkretnego przepisu prawa, wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez odwołującego się z jego nieruchomości, a mogące ewentualnie powstać w sąsiedztwie planowanej do realizacji inwestycji. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach prawa, w szczególności Prawa budowlanego, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (o czym świadczą również oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej), zapewniając tym samym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy uznał także, iż zaskarżona decyzja Starosty Kępińskiego spełnia warunki określone a art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wywiedli J. i L. J. podnosząc zarzuty i argumentację, które zawarli w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucili Wojewodzie Wielkopolskiemu, iż nie można ograniczać się do treści § 12 ust 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i tylko na jego podstawie przesądzać o obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przepis ten odnosi się budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi, a projektowana inwestycja nie należy do takiej kategorii.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zgodził się z organem II instancji, iż zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony postępowania winien być identyczny i ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Tym samym, rację mają skarżący wskazując, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę najczęściej będzie również właściciel nieruchomości sąsiedniej, która z natury rzeczy przeważnie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Sami skarżący dostrzegają, że nie jest to regułą i aby właściciel nieruchomości sąsiedniej stał się stroną przedmiotowego postępowania, muszą być spełnione określone przesłanki. I w tym właśnie kontekście Sąd wojewódzki nie zgodził się z zarzutami skargi, jakoby wysoce prawdopodobnym było, iż Starosta Kępiński w toku prowadzonego postępowania poprzestał na ustaleniach Wójta Gminy Łęka Opatowska, który uznał za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jedynie wnioskodawców – tj. państwa K.. Starosta Kępiński wskazał, iż wnioskodawcy – państwo J. - nie wykazali na czym polega konkretne ograniczenie ich swobody z korzystania z nieruchomości, wynikające z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji badając sprawę nie dopatrzył się takich okoliczności z urzędu, czemu dał kategorycznie wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ ustosunkował się do twierdzeń państwa J., jakoby doszło do naruszenia przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.) wykluczając taką okoliczność. Starosta podkreślił, że na podstawie analizy całości dokumentów zgromadzonych w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, zbadano oddziaływanie planowanego obiektu pod kątem przepisów techniczno – budowlanych. Wykluczono, aby planowany obiekt oddziaływał na inne nieruchomości. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy sąsiednich działek nie legitymują się przymiotem strony w sprawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] marca 2010 r. Starosta Kępiński opierając się w szczególności na opiniach i uzgodnieniach dokonanych w sprawie ustalił, że ewentualne uciążliwości w trakcie eksploatacji przyszłego obiektu nie będą wykraczać poza granice nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Nie mają zatem racji skarżący, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 20 p.b. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy obu instancji wyznaczyły obszar oddziaływania planowanej inwestycji i rozstrzygnęły kategorycznie, iż obszar ten zamyka się w granicach nieruchomości, na których inwestycja ta będzie realizowana.

Skarżący nie przywołali skutecznie żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie, iż planowana inwestycja oddziaływuje na ich nieruchomości. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma więc podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew temu, co wyartykułowali skarżący, położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć, jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu planowanego obiektu, w którym w związku z realizacją planowanego obiektu, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Tylko te normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy też przepisy z zakresu ochrony środowiska świadczą o interesie prawnym, dającym osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego.

Skoro oddziaływanie zaskarżonej inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora, to z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Skarżący nie zakwestionowali skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Zgłosili w skardze zarzut naruszenia między innymi art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ale nie sprecyzowali jakie konkretnie fakty zostały pominięte, jakie okoliczności nie zostały ustalone, jakie dowody należało jeszcze przeprowadzić oraz na czym polegał brak oceny sprawy na podstawie materiału dowodowego.

Sąd zważył, iż ustalenia jednoznacznie wskazujące na zachowanie przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, potwierdzają ocenę o braku po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że nieruchomości skarżących: działki o nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których planowana jest inwestycja (działki [...] i [...]). Okoliczności dokonania wcześniejszego podziału geodezyjnego działki nr [...] (w efekcie którego doszło do wydzielenia działki nr [...] oddzielającej teren inwestycji od nieruchomości skarżących) nie można traktować w kategoriach obejścia prawa. W efekcie ww. podziału doszło bowiem do faktycznego, istotnego odsunięcia planowanego obiektu (o szerokość działki nr [...]) od granic nieruchomości państwa Jóźwiakowskich, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oddziaływania planowanej inwestycji i wskazuje, że wobec takiego zabiegu – będącego w interesie skarżących – obszar oddziaływania planowanego obiektu zamykający się w granicach działek [...] i [...] został jeszcze bardziej "odsunięty" od granic nieruchomości skarżących.

Nie mają racji skarżący, iż organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przywołania przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i na tym tle przesądził, że jedynie usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy bądź w granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż organ II instancji prawidłowo zinterpretował treść przepisu art. 28 ust. 2 p.b. Organ ten podkreślił natomiast, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji wskazanej w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia. Ziszczenie się sytuacji wskazanej w ww. przepisie rozporządzenia, jest przykładem jednoznacznego stwierdzenia (przez przepis rozporządzenia) oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Jak już wskazano powyżej, organ II instancji wykluczył zaistnienie takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie. Powyższy zarzut skargi wskazuje, iż skarżący dokonali jedynie wybiórczej analizy argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, albowiem organ odwoławczy odniósł się do treści art. 28 p.b. i wykluczył również, aby jakikolwiek inny przepis prawa materialnego wskazywał na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżących. Nie można zgodzić się również z zarzutem, jakoby treść § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia odnosiła się wyłącznie do budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Przeczy temu treść tego przepisu.

Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem skarżących, jakoby sposób wyznaczania obszaru oddziaływania – na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - pozostawał w ścisłym związku ze sposobem wyznaczania tzw. obszaru analizowanego, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, instytucji "obszaru oddziaływania" nie można porównywać z "obszarem analizowanym", oba pojęcia służą zgoła innym celom, oba ww. obszary wyznacza się w inny sposób. W szczególności, minimalna wielkość obszaru analizowanego została określona precyzyjnie w ww. rozporządzeniu i to bez związku z okolicznością czy planowana inwestycja, dla której inwestor wystąpił o warunki zabudowy będzie oddziaływać na nieruchomości objętej obszarem analizowanym.

Sąd wskazał także, że gdyby – jak przekonują skarżący - wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy mieliby być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, byłoby to również sprzeczne z konsekwentnymi działaniami ustawodawcy w zakresie nowelizacji prawa budowlanego. Oczywistym jest przy tym, iż ustawodawca wprowadzając w 2003 r. odrębny tryb ustalania stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, kierował się dążeniem do przyspieszenia realizacji procesów inwestycyjnym i ograniczania udziału w postępowaniu tym osobom, których status prawny nie daje jednoznacznych podstaw do uznania, że przysługuje im legitymacja strony.

W tym aspekcie Sąd wojewódzki stwierdził, iż przepisem materialnym, którego naruszenie mogłoby uzasadniać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu dla skarżących, nie może być przepis art. 61 u.p.z.p. w takim rozumieniu, iż wybudowanie planowanego obiektu na działkach nr [...] i [...] będzie rzutować na możliwość planowania określonych inwestycji na okolicznych nieruchomościach, a funkcja i gabaryty obiektu, który miałby powstać na działkach [...] i [...] odnoszone byłyby w stosunku do innych inwestycji, co do których zgłaszane byłyby wnioski o ustalenie warunków zabudowy. Konstruując normę art. 61 u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem, że w związku ze zrealizowaną już inwestycją, sytuacja inwestorów planujących inwestycje na sąsiednich nieruchomościach i występujących o warunki zabudowy, może być bądź gorsza (np. gdy gabaryty lub funkcja już zrealizowanej inwestycji rażąco odbiegają od gabarytów lub funkcji inwestycji dopiero planowanych) bądź korzystniejsza (np. gdy juz zrealizowany obiekt znajdzie się w obszarze analizowanym dla nowo planowanej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości i dzięki temu możliwe będzie wydanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji). Skoro więc ustawodawca przewidział takie pozytywne lub negatywne działanie art. 61 u.p.z.p. w zależności od kolejności zgłaszanych wniosków o udzielenie warunków zabudowy, to trudno mówić o naruszeniu tego przepisu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmienna wykładnia art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 61 u.p.z.p. skutkowałaby tym, iż na terenie, na którym brak jest planu miejscowego, stronami postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę byliby wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiednich, w stosunku do których realizowana inwestycja mogłaby mieć potencjalne znaczenie z punktu widzenia ustalania obszarów analizowanych dla hipotetycznie planowanych inwestycji. Taka interpretacja ww. przepisów byłaby sprzeczna w szczególności z celami nowelizacji przepisu art. 28 ust. 2 p.b.

Bez znaczenia jest dla niniejszego postępowania kwestia uznania, iż skarżący byli stroną innego postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę, zainicjowanego wnioskiem 20 listopada 2007 r. Abstrahując od tego, iż ewentualne błędne uznanie podmiotu za stronę takiego postępowania, nie przesądza automatycznie o przymiocie strony dla tej osoby w innym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, Sąd wskazał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z 20 listopada 2007 r. toczyło się w innym stanie faktycznym.

Rację mają skarżący wskazując, iż strona postępowania inwestycyjnego nie musi udowadniać negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, a wystarczające jest poprzestanie na wskazaniu możliwości takiego szkodliwego oddziaływania. W toku niniejszego postępowania skarżący nie przedstawili jednak żadnych argumentów, które uzasadniałyby możliwość szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości.

Bezzasadne jest kwestionowanie na obecnym etapie postępowania decyzji Wójta Gminy Łęka Opatowska o ustaleniu warunków zabudowy. W chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, którą związane były zarówno organy prowadzące postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, jak i sądy administracyjne.

Nie mają racji skarżący, jakoby organ II instancji nie zbadał okoliczności ewentualnego naruszenia przez projektowany obiekt przepisów dotyczących ochrony środowiska, a w szczególności rozporządzenia Wojewody Kaliskiego nr [...], z [...] grudnia 1996 r. o Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr [...], poz. [...]). Abstrahując od braku możliwości podnoszenia ww. zarzutu (wobec braku przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) Sąd zauważył, że okoliczność ta została przez organ II instancji zbadana. W szczególności Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w którym stwierdzono, iż projektowana inwestycja nie będzie wpływać na krajobraz i ukształtowanie terenu, florę, faunę oraz dobra kultury i dobra materialne. Ponadto, w obiekcie nie będą występować źródła emisji substancji zanieczyszczających, działalność zakładu nie będzie pogarszać klimatu akustycznego środowiska, nadto zakład nie będzie powodować uciążliwości w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Również z ww. Raportu wynika, iż obszar oddziaływania planowanego obiektu nie będzie wykraczał poza nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana.

L. i J. J. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r.

Powyższy wyrok zaskarżyli w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) Art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt umorzonego postępowania lokalizacyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Łęka Opatowska, znak [...] oraz akt postępowania lokalizacyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Łęka Opatowska, znak [...],

3) Art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, których wystąpienie warunkuje odmowę uznania Skarżących za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stolarni,

4) Art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. związku z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem wymogu bezstronności w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego i wskazanie stronom, że skoro oddziaływanie zaskarżonej inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora, to z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących,

5) Art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie poczynionych przez organ administracji, polegające na przyjęciu za prawidłowe ustalenia Wojewody Wielkopolskiego i Starosty Kępińskiego (m.in. tego, jakoby przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2010 r. doszło do ustalenia obszaru oddziaływania),

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) Art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe określenie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania i zaniechanie poszukiwania przepisów, które są relewantne dla wyznaczania obszaru oddziaływania, oraz przyjęcie, że przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody Kaliskiego z dnia [...] grudnia 1996 r.(Dz. Urz. Woj. Kaliskiego Nr [...], poz. [...]) i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być "przepisami odrębnymi", o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,

2) Art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmówienie Skarżącym legitymacji do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stolarni,

3) Art. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez ograniczenie zgodnego z prawem prawa zabudowy nieruchomości Skarżących przez budzącą wątpliwości z punktu widzenia legalności (zwłaszcza zgodności z ww. rozporządzeniem wojewody kaliskiego) inwestycję Państwa K.,

4) Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane przez brak uwzględnienia uzasadnionych interesów Skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych w sferze oddziaływania realizowanej przez Państwa K. inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ww. ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ocenia wskazane w niej podstawy i nie ma prawa rozwijać czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych.

Oceniając skargę kasacyjną we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. Organ umorzył wznowione, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie uznając, że "nie ustalono przesłanki uchylenia decyzji określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Uzasadnienie decyzji odnosi się głównie do oceny czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Organy uznały, że uwzględniając cechy projektowanego obiektu budowlanego, sposób zagospodarowania terenu oraz treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych stwierdzić należy, że brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez odwołującego się z jego nieruchomości.

Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji powyższego stanowiska organów administracji nastąpiło z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż krąg stron w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, objętym wnioskiem o wznowienie postępowania, to jest decyzji o pozwoleniu na budowę, winien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stronami w takim postępowaniu są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Jak wynika z treści ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., organ w tym postępowaniu nie odkreślił obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie obowiązek ten spoczywał na organie, który rozpoznawał sprawę we wznowionym postępowaniu. Ocena Sądu o prawidłowości rozstrzygnięcia, co do tego, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, została dokonana, jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, co najmniej przedwcześnie. Rację ma bowiem skarżący, że określając ten obszar organ administracji winien brać pod uwagę nie tylko przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno - budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie II OSK 332/12, Lex 1352906, 15 lutego 2013 w sprawie II OSK 21/71/11, Lex 1358498).

Organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd wojewódzki oceniając, iż obszar oddziaływania inwestycji nie będzie wykraczał poza działkę inwestycyjną, oparły się m.in. na zapisach zawartych w Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazano, że analiza oddziaływania akustycznego obiektów wykazuje jednoznacznie, że hałas emitowany z terenu zakładu na tereny podlegające ochronie akustycznej nie będzie naruszać ochrony środowiska przed hałasem.

Nie negując, że ww. Raport zawiera taki zapis podkreślić należy, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż pomiary hałasu emitowanego z terenu zakładu i ustalenie jego wartości na poziomie odpowiednio 32,9 dB i 36,4 dB odbywały się przy najbliższych budynkach mieszkalnych. Jednocześnie nie są kwestionowane ustalenia dokonane przez organy administracji i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jest oddalona od źródeł hałasu o ok. 148 m.

Tymczasem nieruchomości, których współwłaścicielami są skarżący (działka o nr ew. [...] i [...]) wprawdzie nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale są od niej oddzielone działką o nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi kasacyjnej, iż podział tej ostatniej nieruchomości miał na celu obejście prawa, należy stwierdzić, że "intencje" właścicieli działki związane z podziałem tej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają bez znaczenia. Ani bowiem Sąd pierwszej instancji, ani organy administracji nie wykluczyły – co do zasady - możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżących, mimo że żadna z tych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Zarówno Sąd, jak i organy przyjęły bowiem, że obszar oddziaływania nieruchomości zamyka się w granicach nieruchomości inwestycyjnej. A zatem fakt podziału nieruchomości o nr [...] nie miał ani dla organu, ani Sądu wojewódzkiego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle zapisów Raportu wskazać jednak należy, że nie zostało wyjaśnione przez organy administracji, a naruszenie prawa w tym zakresie nie zostało zauważone przez Sąd wojewódzki czy, a jeśli tak to w jakiej wysokości immisja hałasu wystąpi na obszarze nieruchomości skarżących. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowo organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. z 2013, poz. 1232, ze zm.) nie określają norm hałasu dla terenów rolnych. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla przedstawionej wyżej oceny naruszenia prawa. Organy nie wyjaśniły bowiem czy nieruchomości skarżących położone są na terenach rolnych, dla których obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, co uzasadniałoby przyjęcie, że ewentualne przekroczenie norm hałasu w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu, czy są to jedynie tereny niezabudowane, które, co do zasady, nie wykluczają możliwości ich zagospodarowania poprzez realizację zabudowy mieszkaniowej. W tej drugiej sytuacji, przekroczenie norm hałasu niewątpliwie będzie ograniczało możliwość zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

Konkludując, trafny jest zarzut skarżących kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji wskazujące, co do tego, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa bowiem jedynie normy hałasu mierzone przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, co jednak samo przez się nie oznacza, że nieruchomości bliżej położone nie znajdują się w obszarze takiego oddziaływania.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że rację ma skarżący wskazując, że posiadanie przymiotu strony nie wiąże się w pojęciem "naruszenia interesu prawnego" danego podmiotu lecz z "posiadaniem takiego interesu". A zatem, to w takim zakresie Sąd wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji.

Natomiast, nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Wbrew tym zarzutom, uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, że skarżący kasacyjnie wyraża odmienny od zaprezentowanego przez Sąd pogląd, co do przedstawionych kwestii nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem tego przepisu.

Również nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym, ażeby zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w takim wypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania może skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, że sam fakt, że skarżący są stronami innych postępowań nie przesądza o takim przymiocie w niniejszym postępowaniu. Każde postępowanie ma bowiem inny przedmiot, regulowany odrębnymi przepisami, a to oznacza, że te same okoliczności muszą być oceniane w sposób adekwatny do przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie.

Jako przedwczesne natomiast należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności pozwoli na ocenę czy skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Konkludując, skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Wojewódzkiemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd oceni prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Jednocześnie nie może ujść uwadze Sądu wojewódzkiego, który zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej do tego Sądu decyzji zostało zainicjowane wnioskiem J. i L. J. o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wznowił postępowanie wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy przyjmuje się, że organ administracji związany jest ustalonym w postanowieniu zakresem rozpoznania sprawy. Innymi słowy wskazując na wznowienie postępowania w oparciu o art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 2 k.p.a., organ związany jest tak określoną przesłanką uzasadniającą wznowienie postępowania. A zatem w taki właśnie sposób określone są "granice sprawy".

W niniejszej sprawie organ określił granice jako przesłankę wymienioną w art. 145 § pkt 2 k.p.a., a zatem przyjmując, że skarżący nie posiada przymiotu strony, mógł je umorzyć jedynie w zakresie tej przesłanki. Natomiast analiza uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że Wojewoda Wielkopolski rozpoznał sprawę w granicach przesłanki wymienionej w pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (tak m.in. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, wyd. 11 str. 513). Powyższa okoliczność, winna zostać dodatkowo wzięta pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd.

Natomiast bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy Baranów uchylił decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i orzekł co do istoty sprawy. Okoliczność ta może być oceniana jedynie jako nowa przesłanka wznowieniowa. I nie istniała w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.