Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1586/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 76 par. 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] reprezentowanego przez Zarząd Powiatu [...] od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania I. Z. i E. Z. – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej na dzień [...] grudnia 1998 r. fragment drogi publicznej - ul. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiąca własność I. Z., oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że fakt zajęcia przedmiotowej części nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz wykonywania wobec niej władztwa publicznoprawnego potwierdza: wykaz zmian gruntowych z [...] kwietnia 1979 r., opis i mapa z [...] marca 1979 r., szkic polowy z marca 1979 r. oraz mapa z podziałem z [...] r. Wojewoda wskazał, że z ww. dokumentów wynika, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej oraz we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Z kolei, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami), wskazana droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Natomiast, zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przedmiotowa część nieruchomości z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. Z. i E. Z..

Po rozpatrzeniu odwołania I. Z. i E. Z., decyzja z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Minister uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] stycznia 2021 r., nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że ustalona przez Wojewodę powierzchnia działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Organ podniósł bowiem, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. wynika, że działka nr [...]stanowiąca drogę posiada powierzchnię [...]ha. Natomiast z przedstawionego przez Zarząd Powiatu [...] wypisu z rejestru gruntów wraz z odrysem z mapy ewidencyjnej sporządzonym w dniu [...] marca 1979 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] wynika, że pod drogę zajęta była działa nr [...] o pow. [...]ha. Powyższe potwierdza wykaz zmian gruntowych sporządzony w dniu [...] kwietnia 1979 r. przez geodetę uprawnionego M. L., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi drogę. Tymczasem decyzja Wojewody z [...] stycznia 2021 r., nr [...] dotyczy działki nr [...] o pow. [...] ha, co kłóci się według Ministra, z treścią powyższych dokumentów z których wynika, że zajęta pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r. była działka nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu, Wojewoda nie zgromadził w aktach sprawy jednoznacznych dokumentów, z których wynikałoby, kiedy i na jakiej podstawie doszło do zmiany wielkości powierzchni przedmiotowej działki. W związku z czym organ uznał, że do zajęcia nieruchomości pod pas drogowy doszło, lecz nie w wymiarze wskazanym przez Wojewodę w decyzji z [...] stycznia 2021 r.

W zakresie przesłanki władania nieruchomością organ podniósł natomiast, że z analizy dokumentów zgormadzonych przez Wojewodę w aktach sprawy na poparcie powyższej przesłanki (wykaz zmian gruntowych z dnia [...] kwietnia 1979 r., opis i mapa z [...] marca 1979 r., szkic polowy z marca 1979 r., mapa z podziałem z 1979 r.) nie wynika, jak twierdzi organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała przed dniem 1 stycznia 1999 r. we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem Ministra, z powyższych dokumentów wynika jedynie, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Minister wskazał, że w aktach organu wojewódzkiego nadal brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających władanie publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością przed dniem [...] grudnia 1998 r. Oceniając z kolei wartość dowodową pisma Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z [...] marca 2010 r. oraz pisma Zarządu Powiatu [...] z [...] czerwca 2010 r., organ wyjaśnił, że nie mogą one stanowić samodzielnego dowodu na władanie publicznoprawne, bowiem podmioty te są bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem w sprawie. W związku z czym Minister przyjął, że władanie publicznoprawne nad działką nr [...] w dalszym ciągu nie zostało bezspornie wykazane.

W konkluzji organ wskazał, że kwestie określenia granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a także władania publicznoprawnego w dniu [...] grudnia 1998 r., nie zostały należycie wyjaśnione na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do regulacji zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zatem wymagają przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Minister wyjaśnił, że w trakcie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Wojewoda powinien ustalić przede wszystkim prawidłową powierzchnię i granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Obowiązkiem Wojewody będzie również pozyskać dokumenty, które Minister przykładowo wymienił, i które umożliwią jednoznaczne ustalenie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego w dacie 31 grudnia 1998 r.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...] (dalej jako "Skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Ministra z [...] czerwca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący przywołał argumentację na poparcie powyższego zarzutu. W szczególności podniósł, że w 2009 r. została przeprowadzona na terenie Miasta i Gminy [...] modernizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych przedmiotowych, która objęła działkę nr [...] i w wyniku której zweryfikowano jej powierzchnię i przyjęto prawidłową, wynoszącą [...] ha. Dlatego też, zdaniem Skarżącego od 1979 r. do dziś nie nastąpiła zmiana granic ww. działki, a jedynie w wyniku prac modernizacyjnych określono prawidłową jej powierzchnię. Ponadto wskazał, że z dokumentów technicznych z 1979 r. wynika jasno, że przedmiotem podziału nieruchomości położonych po południowej stronie ul. [...] na odcinku od ul. [...] było kilkanaście nieruchomości, w tym działka nr [...], a podział ten nastąpił zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania. W ten sposób z działki nr [...] została wydzielona część zajęta, już wtedy faktycznie, pod drogę (jako działka nr [...]). Na szkicu technicznym podziału widać bowiem wyraźnie, zdaniem Skarżącego, że w granicy projektowanych działek nr [...] i nr [...] istnieje brama wjazdowa i ogrodzenie, a obszar projektowanej działki nr [...] nie jest w posiadaniu właścicieli działki nr [...]. Dlatego też, w sytuacji tak klarownych dokumentów, jak podniósł końcowo Skarżący, doszukiwanie się przez organ potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego jest całkowicie błędne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji Ministra jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra z [...] czerwca 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność uzupełnienia istotnego materiału dowodowego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "Przepisy wprowadzające"), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.;

2) władanie tym gruntem w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;

3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem [...] stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99).

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.

Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że powierzchnia spornej działki nr [...] w chwili orzekania zarówno przez Ministra, jak i przez organ I instancji, wynosiła [...] ha, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z [...] czerwca 2010 r.

Niezależnie jednak od powyższej konstatacji, należy przyznać rację Ministrowi w tym, że Wojewoda nie ustalili ponad wszelką wątpliwość w jakiej dokładnie części działka nr [...] znajdowała się według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego drogi publicznej ulicy Staszica w [...]. Potwierdza to zresztą forma zredagowania sentencji decyzji Wojewody z [...] stycznia 2021 r. poprzez użycie słów "części nieruchomości" w odniesieniu do nabytej na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co zdaniem Sądu świadczy o tym, że sam organ I instancji nie miał pewności w jakim dokładnie zakresie, tj. jaka konkretnie powierzchnia działki, w jakich granicach, jest przedmiotem tego nabycia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda również tego nie tłumaczy. Uszło przy tym uwadze organowi I instancji także i to, że ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy dokonać na dzień [...] grudnia 1998 r. Jeżeli więc, cześć dowodów zebranych w sprawie (vide: załączniki do pisma Skarżącego z [...] października 2020 r. m.in. szkic polowy, mapa z podziałem, opis i mapa z [...] marca 1979 r.) wskazywały na powierzchnie zajętej pod drogę działki nr [...] wynoszącą [...] ha, a w chwili wydania decyzji przez Wojewodę powierzchnia ta uległa zwiększeniu do wartości [...] ha, to obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie zaistniałych niejasności. Co prawda Wojewoda zwrócił się do Skarżącego (vide: pismo z 10 stycznia 2020 r.) o przesłanie chociażby mapy sytuacyjnej do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień [...] grudnia 1998 r. Jednakże w odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wojewody, Skarżący przekazał jedynie wskazane powyżej pismo z [...] października 2020 r. wraz z załącznikami, wśród których zabrakło jednak rzeczonej mapy sporządzonej przez uprawionego geodetę. Skarżący nie wytłumaczył przy tym nawet przyczyn zmiany powierzchni działki nr [...] – uczynił to dopiero w uzasadnieniu skargi. Kwestia ta wymagała natomiast precyzyjnego wyjaśnienia, ponieważ jako istotna okoliczność w sprawie, wyznaczałaby zakres terytorialny faktycznego zajęcia spornej nieruchomością pod drogę.

Wyjaśnić należy także, że mapa sporządzona przez uprawionego geodetę obrazująca stan na dzień [...] grudnia 1998 r. w zakresie faktycznej zajętości nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie wszak opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii (mapy) uprawionego geodety, jak też do zastępowania biegłego w określaniu terytorialnego zasięgu zajęcia spornego gruntu pod drogę publiczną.

Trzeba także pamiętać, że nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego mienia nieruchomego w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) mają dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi muszą zostać wyznaczone w sposób jednoznaczny. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP.

Wobec powyższe, w ocenie Sądu, racje ma zatem Minister, który twierdzi, że organ I instancji nie ustalił w jakim dokładnie zakresie (w jakiej powierzchni, w jakich granicach) doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dacie [...] grudnia 1998 r. pod pas drogowy ulicy [...] w [...].

Podobnie nie sposób doszukać się w aktach sprawy jednoznacznych dowodów na okoliczność wykazania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Z całą pewnością nie są nimi zarówno dokumenty z 1979 r. przesłane do Wojewody za pismem Skarżącego z [...] października 2020 r., jak też pismo Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z [...] marca 2010 r. oraz pismo Zarządu Powiatu Krotoszyńskiego z [...] czerwca 2010 r. Za prawidłowe Sąd uznał bowiem stanowisko Ministra w tym zakresie.

Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402).

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, Wojewoda nie dokonał prawidłowej oceny wartości dowodowej pisma Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z [...] marca 2010 r. oraz pisma Zarządu Powiatu [...] z [...] czerwca 2010 r. Zauważyć bowiem należy, że pismo z [...] czerwca 2010 r. zostało sporządzone przez sam Zarząd Powiatu [...], natomiast pismo z 8 marca 2010 r. – na jego zlecenie (co wynika z jego treści). Co równie istotne w tej sprawie, przedmiotowym dokumentom nie towarzyszą żadne inne dowody (dotyczące okresu sprzed 1998 r.) stwierdzające, że na spornej nieruchomości były prowadzone czynności utrzymywania czy naprawy dróg, jak też okresowe przeglądy. W takiej sytuacji, wyłącznego dowodu na spełnienie powyższej przesłanki nie mogą stanowić ww. pisma z 2010 r. pochodzące od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Fakt władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. musi być bowiem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ponadto, słusznie podnosi Minister, że dokumenty geodezyjne z 1979 r. dotyczą w istocie okoliczności zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a nie kwestii władztwa publicznego nad nią.

Powyższa ocena organu nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że Skarżący nie podzielają tego stanowiska organu, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzje organu w tym zakresie za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższe ustalenia wykluczały zatem możliwość podjęcia w niniejszej sprawie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody, na co słusznie zwrócił uwagę Minister.

Prawidłowo zatem organ podniósł zarzut przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego przez Wojewodę i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny Sąd uznał podniesiony w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ dostrzegł powyższe uchybienia, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z [...] stycznia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w znacznym zakresie, co leży w gestii organu I instancji. Decyzja Wojewody została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.