Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 709/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawania złóż soli potasowej w Obszarze "[...]" oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. o odmowie udzielenia koncesji na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli potasowej w obszarze "[...]", położonym w obrębie gmin: [...],[...] i [...], pow. [...], woj. [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem złożonym dnia 2 listopada 2012 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła o koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli potasowej w obszarze "[...]", położonym w obrębie gmin: [...],[...] i [...], pow. [...], woj. [...].

Wnioskowany przez [...] Sp. z o.o. obszar pokrywał się w znacznej części z obszarami objętymi wnioskami złożonymi przez:

a) [...] S.A. o koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo- magnezowych w okolicach [...] wraz z kopalinami towarzyszącymi: rudami miedzi i srebra oraz solą kamienną w obszarze obejmującym Miasto [...] oraz gminy: [...], [...] i [...],

b) [...] Sp. z o.o. o koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli potasowych i soli . kamiennej "[...]" oraz "[...]" oraz na poszukiwanie soli potasowych w rejonie [...] na SW od złoża "[...]",

c) [...] Sp. z o.o. o koncesję na rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowej "[...]", a także w całości pokrywał się obszarem objętym wnioskami [...] Sp. z o.o. o koncesje na rozpoznawanie złóż soli potasowo-magnezowej "[...] " oraz "[...]".

Po rozpoznaniu wniosku Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2014 r. orzekł o odmowie udzielenia koncesji na rzecz [...] Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli potasowej w obszarze "[...]", położonym w obrębie gmin: [...],[...] i [...].

W odniesieniu do tej decyzji [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania.

W konsekwencji [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wymienionej wyżej odmownej decyzji z dnia [...] października 2014 r. oraz ponowne rozpatrzenie sprawy;

Spółka także zarzuciła Ministrowi Środowiska błędną interpretację przepisów dotyczących przeprowadzenia przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego oraz przetargu na udzielenie koncesji, co narusza art. 14 PGG, art. 52 SDG oraz art. 8 k.p.a. Wskazano na niezastosowanie procedury porównania konkurencyjnych wniosków koncesyjnych, co narusza art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności i niepełne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co narusza art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. o odmowie udzielenia koncesji na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu tej decyzji organ naczelny wskazał, że argumenty przedstawione przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Organ podkreślił, że zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. PGG oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 SDG nie są uzasadnione.

Minister wskazał, że podstawowymi przesłankami, jakimi kierował się organ koncesyjny dokonując oceny konkurencyjnych wniosków koncesyjnych był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. O kryteriach tych zostali poinformowani wnioskodawcy pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r., co stanowi wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 9 k.p.a. Wspomniane kryteria określone zostały w art. 29 ust. 1 PGG, który stanowi jednocześnie o przesłankach odmowy udzielenia koncesji.

Zasadą jest, że w sprawach nieuregulowanych odrębnymi przepisami (w tym np. prawa geologicznego i górniczego) do koncesjonowania działalności, stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - SDG (art. 21 ust. 2 PGG). Koncesja jest decyzją uznaniową (Zob. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa, 2007, s. 231). Jest oczywiste, że w warunkach konkurencji nie ma możliwość jednoczesnego uzyskania kilku koncesji na ten sam (zbliżony) rodzaj działalności w tej samej (bądź częściowo tej samej) przestrzeni. Jeżeli natomiast wszystkie wnioski koncesyjne spełniają wymagania prawa, kryterium pozwalającym na ustalenie, któremu wnioskodawcy przyznać koncesję, może być wyłącznie interes publiczny. W przedmiotowej sprawie jego wyrazem jest dokładność rozpoznania geologicznego. W konsekwencji wspomniany interes stanowi jednocześnie przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania koncesji tym wnioskodawcom, którzy przedstawili koncepcję mniej dokładnego rozpoznania złoża.

Zdaniem organu naczelnego analiza wniosku koncesyjnego przedłożonego przez [...] S.A. uzasadniała ocenę, że szerszy zakres prac geologicznych zaproponowany przez [...] zapewni znaczące poszerzenie nowych informacji geologicznych. W szczególności dotyczy to zaprojektowanych jako obligatoryjne robót prowadzących do uzyskania materiału skalnego strefy złożowej. Bardziej dokładne dane o budowie geologicznej skorupy ziemskiej, w szczególności dotyczące warunków występowania złoża kopaliny pozwolą na opracowanie koncepcji racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, co należy uznać jako wyraz interesu publicznego w rozumieniu art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013, poz. 1232 ze zm.). Ocena konkurencyjnych wniosków koncesyjnych została dokonana w drodze ich kompleksowego porównania, pod kątem widzenia przedstawionego wyżej sposobu postrzegania interesu publicznego, czego dowodem, zdaniem Ministra, było uzasadnienie zaskarżonej decyzji (koncesji).

Jako kryterium przesądzające o podjęciu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przyjął interes publiczny, do którego bezspornie odsyła zarówno k.p.a. (art. 7, gdzie mowa jest o interesie społecznym), jak również art. 29 PGG. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia powołanych przepisów Konstytucji.

Nakaz uwzględniania interesu publicznego wynika z przepisów prawa, a w konsekwencji postępowanie w sposób zgodny z tym interesem nie może zostać uznane za kolidujące z zasadą praworządności. Wbrew stanowisku [...] sp. z o.o. kwestionowana koncesja nie narusza też art. 87 Konstytucji. Oparta jest ona na przepisach obowiązującego prawa, a wykonując ustawowy obowiązek informowania stron postępowania o okolicznościach które mogą wpłynąć na ich prawa i obowiązki (art. 9 k.p.a.), organ koncesyjny w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014r. wskazał przesłanki, które jego zdaniem będą uważane za wyraz interesu publicznego. Wszystkie strony zostały o tym poinformowane. Nastąpiło to na końcowym etapie postępowania z uwagi na jego skomplikowany charakter oraz fakt, iż organ koncesyjny był zobowiązany do zebrania całości materiału dowodowego.

W tej sytuacji każdy wnioskodawca miał prawo do zajęcia stanowiska w sprawie, a zwłaszcza prawo do zmodyfikowania wniosku koncesyjnego. Wspomniane kryteria znajdują również odzwierciedlenie w dotychczasowej praktyce organu koncesyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji musi badać zgodność interesu strony z interesem społecznym. Ten ostatni, zdaniem organu, jest odpowiednikiem interesu publicznego. W tych okolicznościach wniosek koncesyjny będący wyrazem interesu strony podlega uwzględnieniu wówczas, gdy koresponduje on z interesem publicznym, w przedmiotowej sprawie postrzeganym jako najpełniejsze (w danych warunkach) rozpoznanie złoża, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ koncesyjny zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 PGG w zw. z art. 7 PGG 'i art. 9 PGG zbadał w toku wszystkich sześciu postępowań kwestię zgodności zamierzonej działalności z kryteriami przewidzianymi przez art. 7 PGG. Organy opiniodawcze dokonały pozytywnych ocen wnioskowanych koncesji. Wyjątkiem jest tylko Wójt Gminy [...], który nie zajął stanowiska w toku postępowań koncesyjnych wszczętych z wniosków [...] Sp. z o.o., niemniej jednak w świetle art. 9 ust 2 PGG jego milczenie należało uznać za wyraz aprobaty przedłożonych projektów rozstrzygnięć.

W ocenie [...] Sp. z o.o. kryteria porównawcze wniosków koncesyjnych są sprzeczne z zasadami prowadzenia działalności poszukiwawcżo-rozpoznawczej określonymi w wykonanym w 2012 r. na zlecenie Ministra Środowiska opracowaniu pt.: "[...] ". Przywołane opracowanie nie jest źródłem prawa ani wyrazem jego wykładni, a jest jedynie poradnikiem dokumentowania złóż kopalin. Stanowi ono uszeregowanie wiedzy geologicznej, ale nie można go traktować jako nakazu określonego tam sposobu prowadzenia prac geologicznych. Koncepcja poszukiwania oraz rozpoznawania złoża kopaliny zależy od konkretnej sytuacji geologicznej, w tym od dostępnych już informacji geologicznych. Zasady prowadzenia prac poszukiwawczo-rozpoznawczych zawartych w przedmiotowym opracowaniu zostały przez [...] Sp. z o.o. przytoczone w sposób wybiórczy, bowiem nie uwzględniono zawartych w nim m.in. istotnych zagadnień z punktu widzenia racjonalnej gospodarki złożami polegających na prawidłowym udokumentowaniu granic złóż w rejonach, w których różne złoża występują w bezpośrednim sąsiedztwie oraz wskazań do stosowania metod geofizycznych w rozpoznawaniu złóż.

Minister Środowiska za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt. 1 SDG w zw. z art. 2 SDG poprzez nieuwzględnienie zarobkowego charakteru koncesjonowanej działalności w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin. Organ koncesyjny nie jest właściwy do oceny potencjalnego zysku finansowego z prowadzonej działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej, ale do oceny czy działalność gospodarcza polegająca na poszukiwaniu lub/i na rozpoznawaniu złóż kopalin przyniesie korzyść interesowi publicznemu oraz czy nie jest z nim sprzeczna.

Stanowisko [...] Sp. z o.o., jakoby wzbogacanie ogólnej wiedzy o budowie geologicznej kraju nie było celem prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej, nie jest uzasadnione. Każda robota geologiczna, bez względu na cel jej wykonywania, wzbogaca wiedzę o budowie geologicznej kraju, czego dowodem jest chociażby ustawowa definicja prac geologicznych (a szczególną ich postacią są roboty geologiczne) zawarta w art. 6 pkt 8 PGG.

Minister podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że organ koncesyjny w toku postępowania rozpatrzył całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także dokonał szczegółowej analizy wszystkich okoliczności, w tym biorąc pod uwagę stan konkurencyjności pomiędzy wnioskodawcami. Organ koncesyjny wnikliwie przeanalizował stanowiska stron. Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony przez [...] Sp. z o.o. argument, że złożone przez nią trzy wnioski koncesyjne spółki dotyczące złóż soli potasowo-magnzeowych: "[...] ", "[...] " oraz "[...] " wraz z obszarem objętym koncesją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. uzyskaną przez [...] Sp. z o.o. na rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowej "[...] ", stanowią integralną część szerszego projektu badawczego. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją były działania odnoszące się wyłącznie do spornych obszarów. Minister Środowiska dokonał porównania poszczególnych elementów konkurencyjnych wniosków, wyszukując elementy różniące je i oceniając je zgodnie z przesłankami określonymi w art. 29 PGG. Ocena ta została dokonana kompleksowo, w odniesieniu do wszystkich wnioskowanych obszarów. Przedstawiony przez [...] S.A. sposób rozpoznania geologicznego projektowanego obszaru koncesyjnego, w tym, oprócz poszerzenia wiedzy na temat złóż soli potasowo-magnezowych oraz zweryfikowania udokumentowanych granic tych złóż, powinien zapewnić również pozyskanie nowych danych geologicznych dotyczących występowania kopalin towarzyszących, przy zastosowaniu otworów wiertniczych, powierzchniowych badań geofizycznych oraz reinterpretacji archiwalnych wyników badań geofizycznych, w największym stopniu wpisuję się w racjonalne gospodarowanie złożami kopalin oraz w najwyższym stopniu jest zgodny z interesem publicznym, a tym samym najlepiej spełnia przyjęte kryteria porównawcze.

Co prawda [...] Sp. z o.o. wnioskowała o udzielenie koncesji na okres 68 miesięcy, podczas gdy [...] S.A. na 60 miesięcy, jednak biorąc pod uwagę to, iż koncepcja prac zaproponowana przez [...] powinna dostarczyć więcej i bardziej dokładnych informacji geologicznych, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby udzielona koncesja oddalała w czasie możliwość zdobycia informacji geologicznej niezbędnej do rozpoczęcia eksploatacji złoża. Dane o złożu służą nie tylko do oceny możliwości jego przyszłej eksploatacji, ale także do jego ochrony.

Niezasadny zdaniem Ministra był również zarzut pominięcia przez organ w ocenie zebranego materiału dowodowego faktu, iż pomimo nie uwzględnienia badania kopalin towarzyszących w projekcie robót geologicznych załączonym do wniosku koncesyjnego [...] Sp. z o.o., konieczność wykonania takich badań wynika ze sztuki geologicznej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono jednak, że organ koncesyjny nie może opierać się na przypuszczeniu, że roboty pomięte we wniosku w istocie jednak zostaną wykonane, zwłaszcza że wykonanie ich w takiej sytuacji mogłyby zostać ocenione jako rażąc naruszenie koncesji.

Jeżeli wniosek koncesyjny oraz załączony do niego projekt robót geologicznych nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ wzywa do stosownego uzupełnienia braków (art. 64 § 2 k.p.a.), Wątpliwości merytoryczne ujawnione w toku postępowania podlegają natomiast wyjaśnieniu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas którego organ fna możliwość wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Poza sporem jest natomiast, że wniosek [...] S.A. został uzupełniony.

Zarzuty [...] Sp. z o.o. dotyczące wadliwego i błędnego sporządzenia projektu robót geologicznych przez [...] S.A. nie znajdują uzasadnienia. W rozdz. VIII projektu określono zakres prac geologicznych uwzględniający badanie soli kamiennej i rud miedzi. Ponadto należy zauważyć, iż przepisy prawa nie zawierają zakazu ponownego rozpoznania złóż kopalin udokumentowanych w kategorii C1. Załącznik nr 5 do projektu bezspornie przedstawia lokalizację jednego z pierwszych planowanych do wykonania otworów znajdującego się w centralnej części udokumentowanego złoża oraz obszar wstępnej lokalizacji otworów wiertniczych II etapu prac.

Minister stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalenia w projekcie robót geologicznych szczegółowej lokalizacji działań przewidzianych do wykonania w kolejnych etapach. Dotyczy to również takich działań, których realizacja zależy od wyników prac etapu poprzedniego. Nie zachodzi sprzeczność przyjętego przez [...] S.A. celu badawczego z koncepcją zaprojektowanych prac. Ocena stopnia osiągnięcia tęgo celu jest natomiast możliwa dopiero po zakończeniu projektowanych robót. W ocenie Ministra Środowiska wykonanie powierzchniowych badań geofizycznych zaplanowanych przez [...] S.A. jest w pełni uzasadnione, bowiem mogą one dostarczyć cennych danych geologicznych oraz zweryfikować dotychczasowe informacje na temat udokumentowanych złóż soli potasowo-magnezowych oraz kopalin towarzyszących, poprzez poszerzenie ich granic, wyjaśnienie budowy wewnętrznej złoża czy zwiększenia ich zasobów.

[...] S.A. zaprojektowała w I etapie prac większą ilość obligatoryjnych otworów wiertniczych, w tym jeden w centralnej części złoża soli potasowo-magnezowej. Lokalizacja pozostałych czterech obligatoryjnych otworów poza granicami dotychczas udokumentowanych złóż soli polihalitu przysłuży się zweryfikowaniu ich granic. Tak zaprojektowana lokalizacja nie przekreśla możliwości uzyskania w ich wyniku materiału skalnego strefy złożowej. Dopiero analiza uzyskanego rdzenia pozwoli na stwierdzenie złożowego charakteru przewierconych utworów. Koncepcja [...] Sp. z o.o. natomiast ogranicza się do jednego obligatoryjnego odwiertu w I etapie zlokalizowanego również w zasięgu granic udokumentowanego złoża, przy czym wykonanie dalszych etapów jest determinowane sporządzeniem nowego projektu robót geologicznych i uzyskania decyzji zmieniającej koncesję. Zatem potencjalnie większy uzysk rdzenia ze strefy złożowej nastąpi w wyniku realizacji prac zaplanowanych przez [...].

Nie jest uzasadnione stanowisko [...] Sp. z o.o., jakoby potencjalne wiercenia na obszarze złoża [...] wiązały się z dużymi kosztami środowiskowymi i społecznymi. [...] S.A. przewiduje wiercenia na złożu [...] w II etapie prac. Przed przystąpieniem do ich wykonywania konieczna może być zmiana koncesji, co z kolei może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71-72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. zm., dalej UIOŚ), bądź oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 96 UIOŚ). Na obecnym etapie postępowania obawy [...] Sp. z o.o. w tej sprawie są zatem stanowczo przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania organ podkreślił, że prowadząc jednocześnie sześć postępowań o charakterze konkurencyjnym organ koncesyjny musiał dokonać analizy niezwykle obszernego materiału dowodowego i rozważyć kolizyjne interesy stron. Wskazano, że wniosek koncesyjny [...] Sp. z o.o. nie spełniał wymagań przewidzianych prawem i dwukrotnie (7 lutego 2013 r. oraz 26 lutego 2013 r.) był uzupełniany. Ze względu na swoja złożoność wniosek ten wymagał również wyjaśnień dokonywanych przez wnioskodawcę. Co więcej, w dniu 13 maja 2013 r. [...] Sp. z o.o. zmodyfikowała wniosek koncesyjny, a zawiadomienie o zakończeniu postępowania mogło zostać dokonane dopiero, gdy postanowienie Wójta Gminy [...] stało się ostateczne. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. decyzja koncesyjna może być wydana po upływie wskazanego w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania terminu do zajęcia stanowiska przez strony postępowania, co wymaga otrzymania przez organ administracji wszystkich potwierdzeń odbioru takiego zawiadomienia, co również wpływa na termin załatwienia sprawy. W znacznej mierze przewlekłość postępowania spowodowana została przyczynami niezależnymi od organu.

Strony postępowań w przedmiotowej sprawie były na bieżąco informowane o przebiegu postępowań oraz zawiadamiane o kolejnych czynnościach organu koncesyjnego. Brak regularnego zawiadamiania o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy nie miał wpływu na wynik postępowania.

Z uwagi na stan konkurencji pomiędzy wnioskodawcami, Minister Środowiska przeprowadził rozprawy administracyjne w celu przyśpieszenia i uproszczenia postępowań oraz uzgodnienia interesów stron. W wyniku przeprowadzonych rozpraw nie doszło jednak do uzgodnienia kolizyjnych interesów, bowiem wszyscy wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowiska, nie widząc możliwości zmodyfikowania wniosków w celu uniknięcia sporu, jak również podjęcia współpracy.

Organ koncesyjny po złożeniu wniosku koncesyjnego przez [...] Sp. z o.o., nie przeprowadził trzeciej rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich konkurencyjnych wnioskodawców, bowiem biorąc pod uwagę brak możliwości rozwiązania sporu w sposób mediacyjny za pomocą dwóch uprzednich rozpraw, organ uznał, iż przeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej przedłuży czas trwania postępowań oraz nie przyczyni się do osiągnięcia porozumienia między podmiotami. Dodatkowo, jedna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na kolejną rozprawę. Nieprzeprowadzenie przez organ kolejnej rozprawy administracyjnej nie stanowiło zatem uchybienia procedurze administracyjnej i nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza że rozprawa administracyjna w postępowaniu koncesyjnym zawsze ma charakter fakultatywny.

Za bezpodstawny Minister uznał także zarzut naruszenia art. 18 i art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz postanowień umów międzynarodowych. Swoboda działalności gospodarczej stanowi nieodzowny element wspólnego rynku, o czym świadczy poświęcenie jej odrębnego rozdziału Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepisy te nie pozwalają na faworyzowanie bądź dyskryminowanie podmiotów ubiegających się o wydanie koncesji zarówno pod względem pochodzenia kapitału tych podmiotów, ich doświadczenia czy tradycji prowadzenia działalności, jak i ich pozycji na rynkach światowych. Z uwagi na stosowaną przez organ koncesyjny, w toku rozpatrywania wniosków o udzielenie koncesji, zasadę bezstronności i zasadę równego traktowania podmiotów, żaden z. konkurujących przedsiębiorców nie może liczyć na szczególne traktowanie, niezależnie od tego czy środki przeznaczone na planowane inwestycje, jakimi dysponuje pochodzą ze źródeł krajowych czy też zagranicznych.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem [...] Sp, z o,o., jakoby Minister Środowiska umożliwił konkurencyjnym podmiotom złożenie wniosków koncesyjnych oraz zmodyfikowanie wniosku [...] S.A. Każdy wnioskodawca ma możliwość modyfikacji wniosku w trakcie całego toczącego się postępowania administracyjnego. Z przysługującego prawa skorzystali wszyscy konkurencyjni wnioskodawcy, w tym również [...] Sp. z o.o. Organ koncesyjny dokonując oceny konkurencyjnych wniosków koncesyjnych bierze pod uwagę stan faktyczny przedstawiony w ostatniej wersji wniosku.

Organ koncesyjny na podstawie przedstawionych wnioskodawcom kryteriów dokonał wyboru najkorzystniejszego, ź punktu widzenia interesu publicznego i racjonalnej gospodarki złożami, zakresu prac geologicznych, który zapewni większą ilości nowej informacji geologicznej, pochodzącej z wykonanych robót geologicznych (w szczególności robót, w wyniku których uzyskuje się materiał skalny strefy złożowej, zaprojektowanych obligatoryjnie czyli takich, których wykonania dany podmiot nie uzależnia od wyników innych, poprzedzających je prac).

W tych okolicznościach Minister Środowiska po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. udzielającą [...] S.A. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli potasowo-magnezowych w okolicach [...] wraz z kopalinami towarzyszącymi: rudami miedzi i srebra oraz solą kamienną w obszarze obejmującym Miasto [...] oraz gminy: [...],[...] i [...], powiat [...], woj. [...].

Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia o udzieleniu koncesji [...] jako podmiotowy dającemu lepsze gwarancje dla ochrony interesu publicznego były odmowy udzielenia koncesji innym wnioskodawcą w tym również [...] Sp. z o.o.

Ponieważ nie jest możliwe wydanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie dotyczącej tego samego obszaru i tego samego minerału dla kilku różnych podmiotów stronie skarżącej odmówiono wydania koncesji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2014r. skarżąca Spółka (działając przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie.

Skarżąca wskazała, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na naruszenie:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, ze zm., dalej Konstytucja) poprzez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu i zastosowaniu w sprawie pozaustawowych kryteriów oceny złożonych wniosków koncesyjnych dotyczących poszukiwania i rozpoznawania złóż soli potasowo-magnezowych w rejonie [...],

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu niepełnej i wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 i art. 64 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: braku terminowego rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. Wniosek skarżącej, nie został załatwiony przez Ministra przez blisko dwa lata co spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla strony;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na braku zawarcia w koncesji odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie ustalenia, że [...] S.A. spełnia warunki wykonywania działalności objętej koncesją w tym warunki udzielenia koncesji w zakresie prowadzenia zamierzonej działalności w sposób zgodny z racjonalną gospodarką złożami kopalin, jak również na braku odniesienia się do wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków podnoszonych przez [...] Sp. z o.o.

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej po złożeniu wniosków koncesyjnych przez wszystkie podmioty;

- art. 18 i art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2 ze zm.) oraz postanowień Umowy między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, podpisanej w Londynie dnia 8 grudnia 1987 r. (Dz. U. z 1988 r. nr 12 poz. 93) i Umowy między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Cypru w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w Warszawie dnia 4 czerwca 1992 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 117 poz. 521) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, polegające na nieprzejrzystym i dyskryminacyjnym sposobie prowadzenia przez Ministra Środowiska postępowania koncesyjnego, braku zapewnienia [...] Sp. z o.o. sprawiedliwego i równego traktowania oraz bezpieczeństwa i ochrony, a w rezultacie dyskryminacyjnym traktowaniu [...] Sp. z o.o. na korzyść [...] S.A., spółki .faktycznie kontrolowanej przez Skarb Państwa, i wyraźnie faworyzowanej przez Ministra Środowiska w postępowaniu koncesyjnym;

h) art. 51 ust. 1 SDG w zw. z art. 52 ust. 1 SDG, art. 53 SDG i art. 54 SDG oraz art. 14 ust. 1 PGG poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprzeprowadzenie przetargu

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodzi, że przyznanie koncesji na rzecz [...] było nieuzasadnione, zaś całe postępowanie przeprowadzono niezgodnie z prawem. W tych okolicznościach odmowa udzielenia koncesji na rzecz skarżącej Spółki w rażący sposób naruszała prawo.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zauważa, że zasadnie Minister Środowiska wskazał, że podstawowymi przesłankami, jakimi powinien był kierować się organ koncesyjny dokonując oceny konkurencyjnych wniosków koncesyjnych był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. O kryteriach tych zostali poinformowani wnioskodawcy pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r., co stanowi wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 9 k.p.a. Kryteria te określone zostały w art. 29 ust. 1 PGG, który stanowi jednocześnie o przesłankach odmowy udzielenia koncesji.

Interes publiczny stanowi jednocześnie przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania koncesji tym wnioskodawcom, którzy przedstawili koncepcję mniej dokładnego rozpoznania złoża, niż koncepcja podmiotu, który otrzymał koncesję.

Zdaniem Sądu analiza wniosku koncesyjnego przedłożonego przez [...] S.A. uzasadniała ocenę, że szerszy zakres prac geologicznych zaproponowany przez [...] zapewni znaczące poszerzenie nowych informacji geologicznych. Dotyczy to w szczególności zaprojektowanych jako obligatoryjne robót prowadzących do uzyskania materiału skalnego strefy złożowej. Bardziej dokładne dane o budowie geologicznej skorupy ziemskiej, w szczególności dotyczące warunków występowania złoża kopaliny pozwolą na opracowanie koncepcji racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, co również trzeba uznać za całkowicie zgodne z interesem publicznym w rozumieniu art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Ocena konkurencyjnych, w stosunku do wniosku [...], wniosków koncesyjnych została dokonana w drodze ich kompleksowego porównania, pod kątem postrzegania interesu publicznego, czego dowodem jest szerokie uzasadnienie koncesji.

Nakaz uwzględniania interesu publicznego wynika z przepisów prawa, a w konsekwencji postępowanie w sposób zgodny z tym interesem nie może zostać uznane za kolidujące z zasadą praworządności. Wbrew stanowisku skarżącej kwestionowana koncesja nie narusza też art. 87 Konstytucji. Oparta jest ona na przepisach obowiązującego prawa, a wykonując ustawowy obowiązek informowania stron postępowania o okolicznościach które mogą wpłynąć na ich prawa i obowiązki (art. 9 k.p.a.), organ koncesyjny w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014r. wskazał przesłanki, które jego zdaniem będą uważane za wyraz interesu publicznego. Wszystkie strony zostały o tym poinformowane. Nastąpiło to na końcowym etapie postępowania z uwagi na jego skomplikowany charakter oraz fakt, iż organ koncesyjny był zobowiązany do zebrania całości materiału dowodowego. W tej sytuacji każdy wnioskodawca miał prawo do zajęcia stanowiska w sprawie, a zwłaszcza prawo do zmodyfikowania wniosku koncesyjnego.

Sąd pragnie podkreślić, że wniosek koncesyjny będący wyrazem interesu strony podlega uwzględnieniu wówczas, gdy koresponduje on z interesem publicznym, w przedmiotowej sprawie postrzeganym jako najpełniejsze (w danych warunkach) rozpoznanie złoża, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdza, że organ koncesyjny zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 PGG w zw. z art. 7 PGG i art. 9 PGG zbadał kwestię zgodności, zamierzonej działalności wszystkich podmiotów ubiegających się o koncesję, z kryteriami przewidzianymi przez art. 7 PGG.

Koncepcja poszukiwania oraz rozpoznawania złoża kopaliny zależy od konkretnej sytuacji geologicznej, w tym od dostępnych już informacji geologicznych. Należy zauważyć, że zasady prowadzenia prac poszukiwawczo-rozpoznawczych zostały przez skarżącą przytoczone w sposób wybiórczy, bowiem nie uwzględniono istotnych zagadnień z punktu widzenia racjonalnej gospodarki złożami polegających na prawidłowym udokumentowaniu granic złóż w rejonach, w których różne złoża występują w bezpośrednim sąsiedztwie oraz wskazań do stosowania metod geofizycznych w rozpoznawaniu złóż. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wzbogacanie ogólnej wiedzy o budowie geologicznej kraju nie jest celem prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej. Sąd stwierdza, że każda "robota geologiczna", bez względu na cel jej wykonywania, wzbogaca wiedzę o budowie geologicznej kraju, czego dowodem jest ustawowa definicja prac geologicznych (a szczególną ich postacią są roboty geologiczne) zawarta w art. 6 pkt 8 PGG.

Sąd pragnie podkreślić że organ koncesyjny w toku postępowania rozpatrzył całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także dokonał szczegółowej analizy wszystkich okoliczności, w tym biorąc pod uwagę stan konkurencyjności pomiędzy wnioskodawcami. Organ koncesyjny wnikliwie przeanalizował stanowiska stron. Minister Środowiska prawidłowo dokonał porównania poszczególnych elementów konkurencyjnych wniosków, wyszukując elementy różniące je i oceniając je zgodnie z przesłankami określonymi w art. 29 PGG. Ocena ta została dokonana kompleksowo, w odniesieniu do wszystkich wnioskowanych obszarów. W toku postępowania administracyjnego wykazano, że przedstawiony przez [...] S.A. sposób rozpoznania geologicznego projektowanego obszaru koncesyjnego, w tym, oprócz poszerzenia wiedzy na temat złóż soli potasowo-magnezowych oraz zweryfikowania udokumentowanych granic tych złóż, powinien zapewnić również pozyskanie nowych danych geologicznych dotyczących występowania kopalin towarzyszących, przy zastosowaniu otworów wiertniczych, powierzchniowych badań geofizycznych oraz reinterpretacji archiwalnych wyników badań geofizycznych, w największym stopniu wpisuję się w racjonalne gospodarowanie złożami kopalin oraz w najwyższym stopniu jest zgodny z interesem publicznym, a tym samym najlepiej spełnia przyjęte kryteria porównawcze. Dane o złożu służą nie tylko do oceny możliwości jego przyszłej eksploatacji, ale także do jego ochrony.

Są stwierdza, że Minister Środowiska słusznie, za niezasadny, uznał zarzut pominięcia przez organ w ocenie zebranego materiału dowodowego faktu, iż pomimo nie uwzględnienia badania kopalin towarzyszących w projekcie robót geologicznych załączonym do wniosku koncesyjnego [...] Sp. z o.o., konieczność wykonania takich badań wynika ze sztuki geologicznej. W uzasadnieniu decyzji prawidłowo stwierdzono, że organ koncesyjny nie może opierać się na przypuszczeniu, że roboty pomięte we wniosku w istocie jednak zostaną wykonane. Jeżeli wniosek koncesyjny oraz załączony do niego projekt robót geologicznych nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ wzywa do stosownego uzupełnienia braków (art. 64 § 2 k.p.a.), Wątpliwości merytoryczne ujawnione w toku postępowania podlegają natomiast wyjaśnieniu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas którego organ ma możliwość wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Poza sporem jest, że wniosek [...] S.A. został prawidłowo uzupełniony.

Trzeba podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalenia w projekcie robót geologicznych szczegółowej lokalizacji działań przewidzianych do wykonania w kolejnych etapach. Dotyczy to również takich działań, których realizacja zależy od wyników prac etapu poprzedniego. Nie zachodzi sprzeczność przyjętego przez [...] S.A. celu badawczego z koncepcją zaprojektowanych prac. Ocena stopnia osiągnięcia tęgo celu jest natomiast możliwa dopiero po zakończeniu projektowanych robót. Wykonanie powierzchniowych badań geofizycznych zaplanowanych przez [...] S.A. jest w pełni uzasadnione, bowiem mogą one dostarczyć cennych danych geologicznych oraz zweryfikować dotychczasowe informacje na temat udokumentowanych złóż soli potasowo-magnezowych oraz kopalin towarzyszących, poprzez poszerzenie ich granic, wyjaśnienie budowy wewnętrznej złoża czy zwiększenia ich zasobów.

Sąd stwierdza, że z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że [...] S.A. zaprojektowała w I etapie prac większą ilość obligatoryjnych otworów wiertniczych, w tym jeden w centralnej części złoża soli potasowo-magnezowej. Lokalizacja pozostałych czterech obligatoryjnych otworów poza granicami dotychczas udokumentowanych złóż soli polihalitu przysłuży się zweryfikowaniu ich granic. Tak zaprojektowana lokalizacja nie wyklucza możliwości uzyskania w ich wyniku materiału skalnego strefy złożowej. Dopiero analiza uzyskanego rdzenia pozwoli na stwierdzenie złożowego charakteru przewierconych utworów. Koncepcja [...] Sp. z o.o. natomiast ograniczała się do jednego obligatoryjnego odwiertu w I etapie zlokalizowanego również w zasięgu granic udokumentowanego złoża, przy czym wykonanie dalszych etapów jest determinowane sporządzeniem nowego projektu robót geologicznych i uzyskania decyzji zmieniającej koncesję. Zatem potencjalnie większy uzysk rdzenia ze strefy złożowej nastąpi w wyniku realizacji prac zaplanowanych przez [...].

Z uwagi na stan konkurencji pomiędzy wnioskodawcami, Minister Środowiska przeprowadził rozprawy administracyjne w celu przyśpieszenia i uproszczenia postępowań oraz uzgodnienia interesów stron. W wyniku przeprowadzonych rozpraw nie doszło jednak do uzgodnienia kolizyjnych interesów, bowiem wszyscy wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowiska, nie widząc możliwości zmodyfikowania wniosków w celu uniknięcia sporu, jak również podjęcia współpracy.

Organ koncesyjny po złożeniu wniosku koncesyjnego przez [...] Sp. z o.o., nie przeprowadził trzeciej rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich konkurencyjnych wnioskodawców, bowiem biorąc pod uwagę brak możliwości rozwiązania sporu w sposób mediacyjny za pomocą dwóch uprzednich rozpraw, organ zasadnie uznał, iż przeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej przedłuży czas trwania postępowań oraz nie przyczyni się do osiągnięcia porozumienia między podmiotami. Dodatkowo, co podkreślił organ, jedna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na kolejną rozprawę. Nieprzeprowadzenie przez organ kolejnej rozprawy administracyjnej nie stanowiło zatem uchybienia procedurze administracyjnej i nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Za bezpodstawny uznać trzeba także zarzut naruszenia przez organ naczelny art. 18 i art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz postanowień umów międzynarodowych. Swoboda działalności gospodarczej stanowi nieodzowny element wspólnego rynku, o czym świadczy poświęcenie jej odrębnego rozdziału Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepisy te nie pozwalają na faworyzowanie bądź dyskryminowanie podmiotów ubiegających się o wydanie koncesji zarówno pod względem pochodzenia kapitału tych podmiotów, ich doświadczenia czy tradycji prowadzenia działalności, jak i ich pozycji na rynkach światowych. Sąd stwierdza, że stosowana przez organ koncesyjny, w toku rozpatrywania wniosków o udzielenie koncesji, zasada bezstronności i zasada równego traktowania podmiotów, spowodowała, że żaden z konkurujących przedsiębiorców nie był faworyzowany.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem podnoszonym przez [...] Sp, z o,o., jakoby Minister Środowiska umożliwił konkurencyjnym podmiotom modyfikowanie wniosków koncesyjnych, co działało na niekorzyść skarżącej. Trzeba wskazać, że każdy wnioskodawca ma możliwość modyfikacji wniosku w trakcie całego toczącego się postępowania administracyjnego. Z przysługującego prawa skorzystali wszyscy konkurencyjni wnioskodawcy, w tym również [...] Sp. z o.o. Organ koncesyjny dokonując oceny konkurencyjnych wniosków koncesyjnych bierze pod uwagę stan faktyczny przedstawiony w ostatniej wersji wniosku.

Po przeanalizowaniu sprawy Sąd stwierdza, że organ koncesyjny dokonał najkorzystniejszego wyboru koncesjonariusza - z punktu widzenia interesu publicznego i racjonalnej gospodarki złożami.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie organu zapewni większą ilości nowej informacji geologicznej, pochodzącej z wykonanych robót geologicznych (w szczególności robót, w wyniku których uzyskuje się materiał skalny strefy złożowej, zaprojektowanych obligatoryjnie czyli takich, których wykonania dany podmiot nie uzależnia od wyników innych, poprzedzających je prac).

Skoro organ naczelny uznał (w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy), że najlepszym rozwiązaniem jest udzielenie koncesji Spółce [...] to w konsekwencji wydał odmowną decyzję dotyczącą udzielenia koncesji na rzecz [...] Sp. z o.o.

Sąd stwierdza, że ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W toku postępowania rozważono wszystkie istotne kwestie mające znaczeniu przy wydaniu rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie Sądu organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji wyroku.