Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 900/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. P. i A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego B., przy ul. K. w B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

H. P. i A. P. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Rady Miejskiej w B. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2021 li zarzuty r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ul. K. w B..

W skardze podnieśli zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszących się do prawa własności. W ich ocenie uchwała bezprawnie ingeruje w ich prawo własności, naruszając zasadę proporcjonalności i konieczności. Uchwała prowadzi do nierównego traktowania skarżących będących właścicielami działek nr [...] i [...], całkowicie pomija ich interesy polegające na stworzeniu i zaakceptowaniu rozbieżności pomiędzy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy B. (dalej: "Studium") zmienionym w części zaskarżoną uchwałą z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uważają, że pominięto ich interes poprzez faworyzację działki nr [...], której granica na mapach Studium ma przesuniętą granicę na część działki należącej do skarżących. Pomimo pism do Burmistrza B. i Wojewody P. okoliczność ta jest przez władze bagatelizowana i uznawana za nieistotną. Władze twierdzą, że błędy takie mogą powstać w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazują, że zaskarżona uchwała prowadzi do zmiany planu miejscowego dla działki nr [...] w ten sposób, że działka ta w zasadzie w całości przeznaczona jest pod usługi i handel, natomiast działka skarżących z terenów mających służyć dobru publicznemu (obie działki skarżących objęte są podatkiem od działalności gospodarczej i na części z nich znajdują się zabudowania usługowe, jak i myjnia samochodowa) ma zostać zaaranżowana jako tereny zielone. Wniosek o zmianę planu złożył właściciel działki [...]. Wskazują, że chociaż zmiana planu formalnie nie obejmuje należących do nich działek (takie stanowisko prezentuje Burmistrz), to jednak na dołączonej do uchwały mapie widoczna jest zmiana przeznaczenia.

Skarżący podnoszą, że pominięto zasadę związania ustaleniami Studium organów gminy przy uchwalaniu planu miejscowego (naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] maja 2021 w sprawie zmiany nr 2 Studium obszarów położonych przy ulicy K. i ulicy Z. pozostawia linie rozgraniczające teren objęty zmianą Studium nr 1 w takim zakresie, że narusza on granice prawne nieruchomości należące do Skarżących. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, organ nie jest zobowiązany do takiego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie ściśle powiązany z obowiązującym na danym terenie Studium. W przedmiotowej sprawie granice powołane w planie i granice powołane w Studium nie pokrywają się.

W zaskarżonej uchwale nie uwzględniono uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, który w żaden sposób nie może być przeznaczony pod tereny zielone, albowiem stanowi ściśle ogrodzony plac utwardzony i w planach inwestorów przeznaczony jest pod zabudowę usługową (naruszenie art. 6 upzp). Pierwotnie nieruchomości należące do skarżących oznaczone były symbolem UC a więc przeznaczone pod zabudowę usługową.

W ocenie skarżących przy uchwalaniu skarżonego planu posłużono się nieaktualnymi mapami w odniesieniu do nieruchomości skarżących, na których widocznie jest jeszcze oznaczenie PKS w sytuacji, gdy z budowy dworca autobusowego i jego infrastruktury zrezygnowano już wiele lat temu. Całkowicie niezrozumiałe jest zmienianie mpzp co stwarza pozory jego aktualizacji w sytuacji, gdy odbywa się to na starych materiałach planistycznych.

Ponadto skarżący zarzucili błędną numerację paragrafów w zaskarżonej uchwale bez zachowania kolejności, a w konsekwencji pominięciu § 4.

W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że po podjęciu przez Radę Miejską w B. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany nr 2 Studium obszarów położonych przy ul. K. i Z. i o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...] przy ul. K. 3 lipca 2019 r. wnieśli o objęcie zmianą planu także ich działek nr [...] i nr [...] poprzez utrzymanie dotychczasowego ich oznaczenia jako UC. Wniosek ten został pominięty choć nie było przeszkód by połączyć go z wnioskiem właściciela działki nr [...]. Skarżący podkreślili, że wielokrotnie sprzeciwiali się potraktowaniu ich nieruchomości jako tereny zielone, gdyż działki te są utwardzone uzbrojone i na działkach tych prowadzona jest działalność gospodarcza. Chcąc zachować ład architektoniczny Burmistrz powinien objąć działki skarżących zmianą planu, jak również zmianą Studium. Od kilkunastu lat ich działki pełnią funkcje handlowo-usługową w zasadzie na całej swej powierzchni. Tymczasem Burmistrz zabezpieczył jedynie interes właściciela działki nr [...]. Zatem uchwała będąca przedmiotem skargi w sposób jednoznaczny jest krzywdząca, a co za tym idzie sprzeczna z prawem. Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący stwierdzili, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia ich pewnych prawem gwarantowanych uprawnień. Podniesiono również, że rozbieżność pomiędzy Studium, a zmienionym planem wynika stąd, że pasy rozgraniczające określone zmianą obszaru znajdują się w granicach prawnych nieruchomości skarżących, pozbawiając ich możliwości ingerencji w części nieruchomości oznaczonej nr [...]. Skarżący wskazali, że wprawdzie z protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami wynika, że zmiana planu nie dotyczy i nie obejmuje terenu oznaczonego w poprzednim Studium symbolem UC, a więc nie obejmuje nieruchomości skarżących, niemniej jednak w tym samym dniu w protokole z przeprowadzenia dyskusji nad zmianą Studium znalazł się zapis, że zmiana obejmuje obszar w liniach rozgraniczających o symbolu UCK co oznacza, że obejmuje również nieruchomość należącą do skarżących. Mając na uwadze, że studium wiąże przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego Skarżący uznali, że w realiach ich sprawy istnieje niepewność odnośnie do nieruchomości Skarżących, a w każdym razie istniejące wątpliwości nie zostały rozwiane przez organy gminy. W uzasadnieniu wskazano także na nieprawidłowe przygotowanie materiałów planistycznych i oparcie zmiany planu na starych mapach, na których uwidocznione jest PKS, tymczasem rezygnacja z budowy dworca autobusowego, która pierwotnie miała znaleźć się także na działkach Skarżących nastąpiła wiele lat temu. Nadto, w części opisowej zmiany planu pojawia się droga wojewódzka, która w związku z wybudowaną obwodnicą [...] stała się drogą gminną. Także w uchwale objętej skargą pominięty został § 4, co narusza Zasady techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz odniósł się do stawianych w skardze zarzutów wskazując, że Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany mpzp, zgodnie z uchwałą nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2019 roku, w zakresie zmiany terenu o symbolu KZ, nie obejmując terenu o symbolu UC - działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżących. Równolegle procedowana była zmiana nr 2 Studium obszarów położonych przy ulicy K. i ulicy Z., która dotyczyła m.in. wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi terenu o symbolu UTK przy ulicy K. - terenu komunikacji, obsługi transportu, infrastruktury i zieleni. Burmistrz wyjaśnił, że w zakres tego terenu wchodzi niewielki fragment działki nr [...] (własność skarżących), planowany w uchwalonej w 2015 roku zmianie nr 1 Studium pod fragment ronda.

Organ zauważył, że przed przystąpieniem do zmiany nr 2 Studium, jak i zmiany planu, skarżący nie wnosili o zmianę przeznaczenia terenu w obrębie swoich działek, to jest [...] i [...]. W granicach jw. obowiązują ustalenia planu miejscowego, zgodnie z którymi działki te przeznacza się pod centrum usługowo-handlowe o symbolu UC wg planu przyjętego uchwałą Rady Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Jednocześnie w żadnym wniosku skarżących nie zostały wskazane ustalenia obowiązującego planu, które ograniczałyby lub uniemożliwiały realizację planowanych przez nich inwestycji.

Za bezpodstawny uznano zarzut, że wnioski i uwagi skarżących były bagatelizowane, bowiem w dokumentacji planistycznej zawarte są rozstrzygnięcia uwag, prowadzone były wielokrotne spotkania ze skarżącymi, na których szczegółowo omawiano wszelkie uwagi i wątpliwości.

Organ wyjaśnił, że procedura planistyczna podjęta w sprawie zmiany Studium ma na celu umożliwienie właścicielom działek położonych w obrębie UTK (w którym nie będzie realizowany dworzec autobusowy i rondo), realizację zabudowy usługowej dopuszczającej budynki handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²; zmiana była konieczna z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji na tym terenie ze względu na nieaktualne zapisy mpzp (był to teren o symbolu KZ z przeznaczeniem pod dworzec autobusowy, natomiast działki stanowiące własność skarżących były i nadal są przeznaczone pod centrum usługowo-handlowe - teren o symbolu UC).

Odnosząc się do zarzutu zmiany przeznaczenia prywatnego terenu pod działalność komercyjną, w tym parkingi ogólnodostępne, zieleń urządzoną – Burmistrz wyjaśnił, że fragment terenu objętego zmianą studium przeznacza się na teren U1/UC 1, którego ustalenia nie są sprzeczne z zapisami obowiązującego mpzp w granicach terenu UC (działek skarżących) co świadczy o tym, że interes prywatny właścicieli nieruchomości w obrębie procedowanej zmiany Studium jest brany pod uwagę w równym stopniu. Tekst Studium wraz załącznikami graficznymi został uzupełniony o zapisy odnoszące się do obszarów objętych zmianą nr 2 Studium, zgodnie z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dostosowaniu do zapisów i oznaczeń przyjętych w Studium, bez możliwości wykraczania poza zakres przyjęty uchwałą w sprawie zmiany nr 2.

Dalej wskazano, że Radzie zostały przedłożone nieuwzględnione uwagi Skarżących; również uwagi i wnioski, w tym złożone po terminach określonych w obwieszczenia, zostały zawarte w dokumentacji planistycznej. Organ uznał, że zaistniały błąd w numeracji zaskarżonej uchwały stanowił oczywistą omyłkę pisarską, nie powodując zmiany ustaleń planu lub jego przeznaczenia, czy też błędnej interpretacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Sąd uznał, że przesłanka wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, będąca warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. dalej u.s.g.) nie została zachowana.

Na wstępie Sąd przytoczył treść ww. przepisów i wyjaśnił jakie są wymogi wniesienia skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze, skarżący powinien wykazać, że posiada interes prawny w skarżeniu uchwały, po drugie zaś, że jego interes prawny został uchwałą tą naruszony. Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tych kwestii sąd może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Następnie Sąd scharakteryzował w czym przejawia się posiadanie "interesu prawnego". Sąd stwierdził, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w palnie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 476/17 i powołane tam orzecznictwo). Sąd stwierdził, że u podstaw legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego (w tym przypadku - uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego) leży interes prawny, bowiem podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień. Taką interpretację "interesu prawnego" podzielił Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uzasadnienie wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06).

Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany mpzp, w zakresie terenu o symbolu KZ; jest to teren dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy K. (wg oznaczenia zmienianego planu - uchwała z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...]). W tych też granicach podjęta została zaskarżona uchwała.

Dalej Sąd wskazał, że z akt planistycznych wynika, że teren KZ obejmuje wyłączenie działkę nr [...]. Natomiast skarżący są właścicielami działek sąsiednich oznaczonych nr [...] i nr [...]. Okoliczności te potwierdzone zostały oświadczeniami złożonymi do protokołu rozprawy oraz wynikają również z akt dotyczących zmiany nr 2 Studium. Wobec tego Sąd stwierdził, że działki skarżących nr [...] i [...] nie są objęte zaskarżoną uchwałą i wg nadal obowiązującego w tej części planu (uchwała dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...]), położone są na terenie oznaczonym symbolem UC (usługi-handel). Zatem Sąd uznał, że skarżący wskazując na prawo własności działek nr [...] i [...] nie legitymują się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniającym do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] dotyczącą zmiany mpzp terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy K.. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie można czynić rozważań dotyczących naruszenia interesu prawnego, skoro interes ten po stronie skarżących w ogóle nie istnieje. Sąd dodał, że brak uwzględnienia wniosku skarżących o objęcie zmienionym planem (zaskarżoną uchwałą) działek nr [...] i nr [...] nie świadczy o istnieniu interesu prawnego i o jego naruszeniu. Kwestia ta nie podlega sądowej ochronie.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ul. K. w mieście B..

Na podstawie tak postawionego zarzutu skarżących wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący domagają się też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, mająca w ocenie pełnomocnika skarżących, uzasadniać postawione wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna H. P. i A. P. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Przepis ten stanowi wprost, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wymagania te określa art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z zestawienia art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że aby skarga na uchwałę lub akt organu z zakresu administracji publicznej nie została odrzucona przez Sąd skarżący występujący ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.

Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona uchwała dotyczy zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego "[...]" przy ul. K. w mieście B. (Dz. Urz. Wojew. P. Nr 73 poz. 817 z dnia 16 listopada 2000 r.) obejmującego jedynie teren działki nr [...]. Granice obszaru objętego zmianą ww. planu obrazuje załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wynika z niego, że na działce [...], położonej przy ul. K. ustanawia się następujące przeznaczenia UC.ZZ.1 (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), KDW.1 (teren drogi wewnętrznej) i ZU.1.(teren zieleni urządzonej). działki skarżących Zakres tego obszaru obrazuje linia przerywana koloru szarego. Działki skarżących są poza obszarem objętym zmianą planu i sąsiadują bezpośrednio z obszarem UC.ZZ.1 (od góry i od lewej strony). Okoliczności dotyczące nie objęcia zmianą planu działek skarżących potwierdza też sama Rada Miejska w B. w odpowiedzi na skargę. Zasadniczo więc skarżący jako właściciele działek nieobjętych zaskarżoną uchwałą mogą poszukiwać swojego interesu prawnego jedynie wskazując, że przeznaczenie terenu objętego planem oddziałuje na ich własność w taki sposób, że są oni ograniczeni w przysługujących im prawach lub uprawnieniach wynikających m.in. z ich prawa własności.

Zdaniem NSA, okoliczności związane z przeznaczeniem nieruchomości skarżących w obowiązującym dla ich działek miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. jako terenu UC centrum usługowo-handlowe oraz zmiana przeznaczenia sąsiadującej działki z dotychczasowego przeznaczenia KZ tereny dworca autobusowego na tereny UC.ZZ.1 (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), KDW.1 (teren drogi wewnętrznej) i ZU.1. (teren zieleni urządzonej) nie powodują, że potencjalne oddziaływanie tych ostatnich terenów na działki skarżących będzie ograniczać lub pozbawiać ich możliwości korzystania ze swych działek w dotychczasowy sposób czyli jako centrum usługowo - handlowe. Nie zostanie zatem naruszony ich interes prawny sprowadzający się do pozostawienia korzystania z tych nieruchomości w sposób ustalony w obowiązującym dla tych działek planu miejscowego z 2000 r. (UC). Zatem w istocie nie było podstaw do przyznania skarżącym legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały o zmianie planu.

Bezpośrednie sąsiedztwo obszaru objętego planem i przeznaczonego na obiekty handlowe o powierzchni powyżej 2000 mkw. nie oddziałuje negatywnie na dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących. Można przyjąć, że obie formy zagospodarowania są ze sobą zbieżne bowiem powstaje teren o przeznaczeniu pod tereny szeroko rozumianych usług i handlu.

W protokole z dyskusji publicznej dotyczącej zaskarżonej uchwały przedstawiciel Rady Gminy oraz autor planu jednoznacznie wskazują, że zmiana planu nie obejmuje działek nr ew. [...] i [...], czyli planowany sposób zagospodarowania terenów przyległych do terenów objętych zmianą planu pozostaje bez zmian. (str. 1 protokołu - akta administracyjne nr 29). Projektant wskazuje także, że nie ma zagrożenia, że zjazd na działkę [...] poprowadzony zostanie przez teren działek skarżących. Stwierdza on, że teren UC1 będzie dostępny z drogi publicznej - ul. K. oraz z drogi wewnętrznej - ul. K.. Skomunikowanie na terenie nie zmienia się. (str. 2 protokołu).

Zapisy Studium nie są również sprzeczne z zapisami zmiany planu bowiem dokonana zmiana nr 2 Studium przekształca tereny UTK (teren komunikacji, obsługi transportu, infrastruktury technicznej i zieleni) na tereny U1/UC1 tereny zabudowy usługowej z możliwością lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. Przeznaczenie przewidziane w zaskarżonej zmianie planu odpowiada zatem dokonanej zmianie Studium.

Zatem zdaniem NSA, Sąd I instancji wyraził się nieprecyzyjnie twierdząc, że interes prawny po stronie skarżących w ogóle nie istnieje. Jednocześnie Sąd ten wcześniej słusznie zauważył, że skarżący wskazując na prawo własności działek nr [...] i [...] nie legitymują się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniającym do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Wobec tego uznać należy, że Sąd mówiąc o braku interesu prawnego nie doprecyzował, że chodzi o brak "naruszenia" tego interesu. Sam interes prawny skarżący posiadali z racji sąsiadowania działek będących ich własnością z terenem objętym zmianą planu. Ich interes prawny wynikał z prawa własności czyli z art. 140 k.c.

Uwzględniając całokształt unormowań zawartych w przedmiotowej uchwale należy przyjąć, że zaplanowana zmiana przeznaczenia terenu działki [...] nie będzie stwarzała potencjalnego negatywnego oddziaływania na tereny przyległe, w tym nieruchomości skarżących.

W takim stanie sprawy należy przyjąć, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, uzasadniającego przyznanie im legitymacji procesowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy skarżący zamierzają wykorzystywać nadal własne nieruchomości na cele usług i handlu, to lokalizacja zaplanowanej inwestycji w postaci obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 mkw., nie będzie realnie ograniczać posiadanych przez nich uprawnień właścicielskich. Przede wszystkim nowo zaplanowane przeznaczenie nie zakłóci korzystania z ich własnych nieruchomości wskutek uciążliwości związanych z realizacją działalności handlowej w obiektach powyżej 2000 mkw. bowiem przeznaczenie ich działek i faktycznie prowadzona tam działalność jest co do zasady zbieżna z ich działalnością.

W ustalonych okolicznościach sprawy skarżący nie mogli wywodzić, że realizacja zaplanowanej inwestycji będzie zakłócać korzystanie z nieruchomości stanowiących ich własność (art. 140 k.c., art. 144 k.c.).

Należało zatem uznać, że nie wystąpiła podstawa do zaskarżenia przez nich spornej uchwały, celem zainicjowania kontroli sądowej i sprawdzenia zgodności z prawem ustaleń zmian planu w zakresie, w jakim naruszają one interes prawny skarżących. Wobec tego odrzucenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. było uzasadnione a zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym był chybiony. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić ich skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na marginesie NSA wyjaśnia, że to Rada Gminy jako organ planistyczny posiadający władztwo planistyczne określa w jakim zakresie będzie dokonywał zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Skoro organ uznał za uzasadnione objąć zmianą planu jedynie kilka działek pomijając działki skarżących, to nie może to stanowić podstawy do twierdzenia, że organ planistyczny naruszył ich interes prawny. Organ sam określa w jakim zakresie będzie prowadził prace planistyczne. Fakt, że organ w przedmiotowej sprawie działał równocześnie z inicjatywy właściciela działki nr [...] oraz z urzędu nie oznacza, że pomijając wniosek skarżących złożony już po rozpoczęciu procedury planistycznej naruszył ich interes prawny. Organ jak wynika z protokołu z dyskusji nad zmianami planu udzielił skarżącym informacji co należy uczynić by dotychczasowy plan miejscowy z 2000 r. obejmujący ich działki uległ zmianie w kierunku przez nich oczekiwanym.

Nie można także dopatrywać się naruszenia interesu prawnego skarżących w tym, że zmiana planu nie przewiduje gdzie faktycznie powstanie zjazd z drogi publicznej na teren działki nr [...]. Ustalenie w tym zakresie będzie możliwe na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Faktem jest, że zjazd jest przewidziany w zaskarżonej uchwale i nie będzie prowadził przez działki skarżących. Na realizację zjazdu przez działki skarżących inwestor musiałby posiadać zgodę skarżących, gdyż realizacja inwestycji budowlanej wymaga posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której inwestycja ma być umiejscowiona.

W ocenie NSA skarżący nie wykazali, że zmiana planu będzie miała negatywny wpływ na ich prawo własności, to jest, że zostanie ono ograniczone lub utracone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.