Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 422/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14, art. 25, art. 58 ust. 3, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w H., po rozpatrzeniu wniosku R. N., przyznał mu na rok 2011 jednolitą płatność obszarową w kwocie 23.121,95 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 6.669,27 zł oraz płatność cukrową w kwocie 11.287,47 zł. Od decyzji nie wniesiono odwołania.

W dniu 21 lutego 2013 r. R. N. złożył w BP ARiMR w H. "podanie o dobrowolnym zwrocie płatności na rok 2011" w zakresie dotyczącym kilku działek. Rolnik oświadczył, że użytkownikiem tych działek jest córka, zostały jej darowane, a wskazał je w swoim wniosku o płatności przez pomyłkę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Kierownik BP ARiMR w H., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2011.

W wyniku postępowania wznowieniowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w H. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] listopada 2011 r., odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, nałożył sankcje w zakresie tych płatności oraz przyznał płatność cukrową. W wyniku odwołania R. N. decyzja ta została uchylona przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na wadliwe uzasadnienie (decyzja z dnia [...] września 2013 r., nr [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w H. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] listopada 2011 r., odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2011 i nałożył sankcję w wysokości 7.922,86 zł, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na rok 2011 i nałożył sankcję w wysokości 2.366,60 zł oraz przyznał płatność cukrową na rok 2011 w wysokości 11.287,47 zł. Odmowa przyznania płatności i nałożenie sankcji zostało uzasadnione stwierdzonymi różnicami pomiędzy powierzchnią stwierdzoną i zadeklarowaną do płatności.

W odwołaniu od decyzji R. N. zakwestionował wznowienie postępowania przez organ, argumentując, że już w listopadzie 2009 r. został w BP ARiMR w H. złożony akt notarialny dotyczący przeniesienia działek, a więc organ został poinformowany o tym fakcie jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie płatności. Ponadto powinny zostać zastosowane przepisy umożliwiające wycofanie wniosku, gdyż rolnik dobrowolnie poinformował w dniu 21 lutego 2013 r. BP ARiMR w H. o omyłkowo zadeklarowanych do płatności działkach.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że rolnik zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 32,54 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o pow. 24,32 ha, zaś do płatności cukrowej 201,562 ton.

Z przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) wynika, że płatność jednolita przysługuje do powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatność, a podstawowym warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych. Z kolei płatność uzupełniająca przysługuje rolnikowi, który spełnia w danym roku warunki do przyznania płatności jednolitej, do powierzchni określonych upraw.

Powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ wskazał, że R. N. zadeklarował we wniosku działki rolne m.im. położone na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...] i [...] (obręb H., gm. D.), nr [...] (obręb L., gm. D.), nr [...] i [...] (obręb C., gm. D.).

W dniu 21 lutego 2013 r. do BP ARiMR w H. wpłynęło pismo R. N., w którym wskazał, że ww. działki ewidencyjne zostały przekazane córce – E. N. i omyłkowo zadeklarowane we wniosku na rok 2011. W związku z tym rolnik poinformował o chęci dokonania zwrotu płatności za ww. działki. W dniu 9 kwietnia 2013 r. został złożony akt notarialny z 13 listopada 2009 r., z którego wynika, że ww. działki zostały przekazane E. N.

Na tej podstawie organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne. W jego toku w dniu 29 maja 2013 r. R. N. złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. W ramach korekty rolnik zmniejszył powierzchnię trzech deklarowanych działek: L/L1 z 3,77 ha do 0,00 ha; Ł/Ł1 z 4,86 ha do 0,00 ha; M z 2,52 ha do 0,00 ha.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności na rok 2011. Z wyżej przedstawionych wyjaśnień wynika, że rolnik nie był na dzień 31 maja 2011 r. w posiadaniu ww. działek ewidencyjnych, nie był także ich użytkownikiem. W sprawie ujawniły się zatem nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzje, a nieznane organowi, dotyczące faktycznego użytkowania.

Powołując się na przepisy i poglądy orzecznictwa organ odwoławczy stwierdził, że dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wnioskodawca nie musi wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami. W związku z tym zadaniem Agencji jest zbadanie, który podmiot jest faktycznym użytkownikiem (posiadaczem) gruntów rolnych w roku ubiegania się o płatność.

W związku z tym w odniesieniu do płatności JPO stwierdzono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (32,54 ha), a stwierdzoną w wyniku kontroli (21,39 ha) wyniosła 11,15 ha, co stanowi 52,1272%. W takiej sytuacji zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr 316, s. 65 ze zm.) zaistniała podstawa do odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Podobnie w odniesieniu do płatności UPO stwierdzono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (24,32 ha), a stwierdzoną w wyniku kontroli (15,69 ha) wyniosła 8,63 ha, co stanowi 55,0032%. Różnica ta, zgodnie z ww. rozporządzeniem, uzasadnia odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji.

W przypadku płatności cukrowej przyznano płatność zgodnie z załączoną do wniosku umową dostawy buraków.

W odniesieniu do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że akt notarialny z 13 listopada 2009 r. dotyczący przekazania działek córce rolnika – E. N. został złożony w BP ARiMR w H. już po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji z [...] listopada 2011 r. Powyższy fakt uzasadniał wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto w ocenie organu w sprawie nie znajduje zastosowania powoływany w odwołaniu art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczący możliwości wycofania w całości lub w części wniosku o przyznanie pomocy. W świetle tego przepisu wycofanie wniosku nie jest dozwolone jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. R. N. wycofał ww. działki ewidencyjne z płatności dopiero po wezwaniu do złożenia wyjaśnień wysłanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, gdyż ponosi odpowiedzialność za treść wniosku i to na niego spadają konsekwencje błędów w tym zakresie.

W skardze do sądu administracyjnego R. N. zarzucił organom naruszenie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu złożenia aktu notarialnego z 13 listopada 2009 r. w siedzibie organu przed dniem wydania decyzji z [...] listopada 2011 r. Zarzucił również naruszenie art. 25, 58 i 73 rozporządzenia nr 1122/2009, a także naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie ocenił żądanie strony zawarte w piśmie z 21 lutego 2013 r., bowiem z jego treści wynika chęć zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz oświadczenie o omyłkowej deklaracji działek rolnych. Żądanie było jasne i precyzyjne, brakowało mu jedynie wymaganej formy, dlatego organ nie powinien wzywać strony do składania wyjaśnień, ale wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenia oświadczenia o wycofaniu na odpowiednim formularzu. Do dnia złożenia wspomnianego pisma organ nie informował rolnika o żadnych nieprawidłowościach ani o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Organ bezpodstawnie przyjął, że sam wykrył nieprawidłowości.

Skoro strona z własnej inicjatywy poinformowała o błędnym zadeklarowaniu działek należało w sprawie zastosować art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009, pozwalający na wycofanie wniosku a także art. 73 ust. 2 rozporządzenia, wprowadzający wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń.

Skarżący zakwestionował również podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. Podtrzymał powołaną w odwołaniu argumentację, że córka E. N. po przejęciu działek na mocy aktu notarialnego z dnia 13 listopada 2009 r. niezwłocznie przekazała akt do Agencji. Organ nie wyjaśnił w ogóle tej kwestii, mimo że była podnoszona w odwołaniu.

W ocenie skarżącego działania organu naruszały obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego uzasadnienia decyzji, ochrony zaufania strony do organu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2011 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W pierwszej kolejności należy ocenić zatem zgodność z prawem działań organu w zakresie odnoszącym się do wznowienia postępowania.

Podstawą wznowienia postępowania w badanej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tego przepisu organ wznawia postępowanie zakończone decyzją ostateczną jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie organu taką podstawą wznowieniową w badanej sprawie była okoliczność, że działki zadeklarowane we wniosku o płatność na rok 2011 zostały przekazane jeszcze w 2009 r. córce skarżącego – E. N. Z kolei skarżący podważa tą argumentację, wskazując, że już w listopadzie 2009 r. w BP ARiMR w H. został złożony akt notarialny dotyczący przeniesienia własności działek. Organ wiedział zatem o przeniesieniu działek jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie płatności za rok 2011.

Niewątpliwie kwestią istotną w sprawie przyznania skarżącemu płatności za rok 2011 było ustalenie posiadania działek wskazanych we wniosku o płatność. Wynika to z powoływanego przez organ art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wskazujący jednoznacznie, że do podstawowych warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej należy posiadanie działek rolnych objętych wnioskiem, na dzień 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatność. Ugruntowane jest już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym dopłaty do gruntów rolnych przysługują faktycznym ich posiadaczom, niezależnie od tytułu prawnego (por. przykładowo wyroki NSA z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11 oraz z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; wyrok WSA w Gdańsku, z 9 stycznia 2014 r., I SA/Gd 1255/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczność, że to nie skarżący, lecz jego córka była posiadaczem (użytkownikiem) działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], na których znajdowały się działki rolne objęte wnioskiem skarżącego o płatności na rok 2011 została ujawniona dopiero na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 21 lutego 2013 r. Dopiero to oświadczenie jednoznacznie wyjaśniało kwestią kluczową dla przyznania płatności – posiadania działek objętych wnioskiem.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez skarżącego należy wskazać, że po pierwsze, skarżący nie precyzuje, kiedy rzeczywiście przekazano do Agencji akt notarialny w sprawie przeniesienia własności działek. Skarżący wskazuje jedynie ogólnikowo, że nastąpiło to "niezwłocznie" po przejęciu działek. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, kiedy rzeczywiście złożono ten dokument. Po drugie, sam skarżący przyznaje, że akt złożyła córka, w sprawie dotyczącej jej płatności. W sprawie skarżącego akt został złożony dopiero 9 kwietnia 2013 r. (prezentata organu, k. 101 akt adm.). Po trzecie, z samego aktu notarialnego, dotyczącego przeniesienia własności działek nie wynikało jednoznacznie, kto jest posiadaczem działek rolnych. Dopiero oświadczenie skarżącego w tym przedmiocie z dnia 21 lutego 2013 r. jednoznacznie wyjaśniało tą kwestię. Na dzień wydania decyzji ostatecznej w sprawie płatności za rok 2011 miarodajny był wniosek skarżącego, w którym deklarował on wspomniane działki do płatności, a więc twierdził, że jest w ich posiadaniu. Skarżący do tego momentu nie składał żadnej korekty wniosku, choć musiał być w pełni świadomy, że obejmuje swym wnioskiem działki, które nie są w jego posiadaniu. Korektę wniosku w sprawie płatności za rok 2011 skarżący złożył 9 kwietnia 2013 r. (k. 105 akt adm.), a więc dopiero po wznowieniu postępowania (postanowienie z [...] marca 2013 r., doręczone 26 marca) i po wezwaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień (doręczone 4 kwietnia 2013 r.).

Należy wskazać na to, co podkreśla się w orzecznictwie: że postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter szczególnego postępowania administracyjnego, do którego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej (o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy). Odrębność omawianego postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, udzielenie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 81 k.p.a.; 3) skierowanie do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowienie zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 3 ust. 2-3 ustawy). Nadto istotną cechą omawianego postępowania jest wysoki stopień jego sformalizowania, przejawiający się w ujednoliconym formularzu wniosku, którego złożenie wszczyna postępowanie i który stanowi podstawową formę składania oświadczeń woli i wiedzy w sprawach o przyznanie pomocy oraz szybkość, która ma zapewnić sprawność działania organów, jak i stron. (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2012 r., I GSK 1810/11 oraz z 24 kwietnia 2014 r., II GSK 300/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sposób uregulowania postępowania w sprawie płatności rolnych wskazuje na przesunięcie na stronę (rolnika ubiegającego się o pomoc) zdecydowanie większego ciężaru wywodzenia zasadności swoich roszczeń niż ma to miejsce na gruncie k.p.a., a ponadto na zdecydowanie większy nacisk na wymagania formalne.

Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w sprawie płatności trzeba wymagać od strony znacznie większej staranności przy prowadzeniu swoich spraw. W tej sytuacji nie może spotkać się z akceptacją sądu próba obrony poprzez przerzucenie ciężaru odpowiedzialności za błąd na organ w sytuacji, gdy skarżący musiał być w pełni świadomy faktu, że deklaruje we wniosku działki rolne, które przekazał już wcześniej córce.

W tej sytuacji prawidłowy był tok argumentacji organu: okoliczność, że skarżący nie był posiadaczem działek rolnych, które ujął w swym wniosku o płatność była istotną w sprawie, warunkowała bowiem przyznanie płatności; była to okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności z [...] listopada 2011 r., jak bowiem wynika z oświadczenia skarżącego z 21 lutego 2013 r. nie był posiadaczem (użytkownikiem tych działek) od listopada 2009 r.; po trzecie okoliczność ta nie była znana organowi, bowiem ujawniło ją dopiero ww. oświadczenie skarżącego.

W pełni zatem zasadnie wznowiono z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] listopada 2011 r. o przyznaniu płatności za rok 2011.

W dalszej kolejności należy odnieść się do możliwości zastosowania w sprawie art. 25 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Przepis ten wprowadza zasadę, w myśl której wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie (ust. 1 zd. 1). Jednocześnie jednak w ust. 2 znalazło się zastrzeżenie, zgodnie z którym jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

W badanej sprawie skarżący dokonał korekty wniosku o płatności za rok 2011 w części dotyczącej działek przejętych wcześniej przez córkę w dniu 9 kwietnia 2013 r. W punkcie I formularza wniosku skarżący zaznaczył opcję: "Korekta wniosku", a nie znajdującą się obok: "Wycofanie części wniosku" (k. 105 akt adm.). Należy wskazać, że rozporządzenie nr 1122/2009 odróżnia poprawki do wniosku (korektę) – art. 14 od wycofania wniosku – art. 25.

Pojawia się w związku z tym pytanie, czy oświadczenie złożone przez skarżącego na formularzu w dniu 9 kwietnia 2013 r. można potraktować jako "Wycofanie części wniosku", skoro wyraźnie została zaznaczona inna opcja. Jeszcze raz trzeba podkreślić specyfikę postępowania w sprawie przyznawania płatności wyrażającą się w nałożeniu na stronę ubiegającą się o płatności zdecydowanie większej staranności oraz w znacznie większym sformalizowaniu postępowania w porównaniu do k.p.a.

Nawet jednak przy hipotetycznym przyjęciu, że skarżący błędnie zaznaczył w formularzu opcję: "Korekta wniosku", gdy w rzeczywistości jego wolą było wycofanie wniosku w części, to i tak byłoby to niemożliwe, gdyż już w dniu [...] marca 2013 r. organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, doręczone skarżącemu 26 maja. Ponadto w dniu 4 kwietnia 2013 r. doręczono skarżącemu wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie nieprawidłowości we wniosku. Ewidentnie zatem jeszcze przed złożeniem "korekty" wniosku właściwy organ poinformował rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy w rozumieniu art. 25 ust. 2 rozporządzenia. Nawet przy korzystnej interpretacji treści oświadczeń z 9 kwietnia 2013 r. zawartych w formularzu (wbrew och literalnej treści) wyłączona byłaby możliwość wycofania wniosku w dniu późniejszym, po powiadomieniu.

Wbrew twierdzeniom strony nie da się uznać za wycofanie wniosku jej oświadczenia złożonego w dniu 21 lutego 2013 r. W piśmie tym skarżący wystąpił o przyjęcie jego podania "o dobrowolnym zwrocie płatności". Oświadczenie to wskazywało na ujawnienie nowych okoliczności w sprawie, istniejących w dacie wydania decyzji o płatności i uzasadniających wznowienie postępowania. Z uwagi jednak na sformalizowany charakter postępowania w sprawie płatności nie mogło stanowić wycofania wniosku z rozumieniu art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009. Oświadczenie tej treści mogło być interpretowane zarówno jako próba korekty, jak i wycofania wniosku. Bez przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających i bez złożenia oświadczenia na odpowiednim formularzu nie było możliwe przyjęcie, że skarżący wycofuje wniosek w sensie nadanym przez art. 25 rozporządzenia. Dodatkowo należy nadmienić, na co zwrócono uwagę wyżej, że w formularzu złożonym 9 kwietnia 2013 r. skarżący zaznaczył opcję: "Korekta wniosku", a nie "Wycofanie wniosku w części".

Co więcej, w ustępie 1 art. 25 rozporządzenia użyto sformułowania: "w każdym czasie". Racjonalna wykładnia tego pojęcia każe przyjąć pewne ograniczenie: chodzi tu o każdy czas do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W myśl ust. 3 przytaczanego przepisu, wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że wnioskodawca znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części przedmiotowego wniosku. Nie da się racjonalnie zastosować tych przepisów w sytuacji, gdy wniosek został już "skonsumowany", rozpoznany przez organ. Możliwości wycofania wniosku już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie sprzeciwiają się dwa argumenty. Po pierwsze, wycofanie stawia wnioskodawcę w sytuacji sprzed złożenia wniosku (jego części). Oznaczałoby to konieczność wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Takiej podstawy nie ma w przepisach polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może być nią również zastosowany w analizowanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5, gdyż w opisywanej sytuacji pojawiłaby się nowa okoliczność (wycofanie wniosku), która nie istniała w dacie wydania decyzji. Po drugie, taka wykładnia mogłaby prowadzić do nadużyć sprzecznych z zasadą bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu prawnego. Przy braku ograniczenia czasowego możliwe byłoby np. wycofanie wniosku po kilku latach od wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności, kiedy to zwrot wypłaconej (nienależnie) pomocy mógłby okazać się niemożliwy z uwagi na terminy przedawnienia.

W konkluzji jedynym rozsądnym kierunkiem wykładni art. 25 ust. 1 rozporządzenia jest przyjęcie zasady, że wniosek może być wycofany w każdym czasie, ale do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W badanej sprawie nawet przy dość karkołomnej próbie kwalifikacji oświadczenia skarżącego z 21 lutego 2013 r. jako wycofania wniosku, trzeba byłoby stwierdzić, że nastąpiło to już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie płatności, a zatem byłoby to niedopuszczalne. Nie zmienia tego okoliczności, że w dacie składania oświadczenia toczyło się postępowanie w trybie wznowienia postępowania. Do momentu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym w sposób określony w art. 151 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna objęta jest zasadą trwałości, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., co nakazuje respektowanie jej skutków.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego w sprawie nie można było zastosować art. 25 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego wycofania wniosku.

Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku wznowienia postępowania ujawniły się rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Ustalenia w tym zakresie są niesporne między stronami. Skarżący potwierdził fakt rozbieżności składając "korektę" wniosku w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organu, który stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o płatności za rok 2011 wynosiła 32,54 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej – 21,39 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną wynosi 52,1272%, co daje podstawę do zastosowania art. 58 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl tego przepisu jeśli różnica ta (między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną) przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006(99). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane.

Wbrew zarzutom skarżącego organy prawidłowo odmówiły przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożyły w tym zakresie sankcje kwotowe.

Wbrew argumentom skarżącego w sprawie nie mógł mieć zastosowania również art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl tego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Żadna z okoliczności opisanych w hipotezie ww. normy nie miała zastosowania w sprawie. Wniosek o płatności za rok 2011 ewidentnie nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Trudno uznać, że nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika, w sytuacji gdy w kwietniu 2011 r. wskazał we wniosku działki rolne, których nie użytkował od listopada 2009 r., w związku z ich przekazaniem córce. Nie da się racjonalnie przyjąć, że mógł o tych faktach nie wiedzieć.

Z kolei odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia trzeba wskazać, że w myśl drugiego akapitu w tym przepisie podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Jeżeli takie informacje zostałyby podane dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji, pojawiłby się problem "dostosowania wniosku do faktycznej sytuacji". Wniosek taki został już "skonsumowany", rozpatrzony, ostateczną decyzją. Jedyną racjonalną drogą wykładni tego przepisu jest przyjęcie, że art. 73 ust. 2 może być stosowany tylko do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności. W przeciwnym wypadku "dostosowanie wniosku do faktycznej sytuacji" wymagałoby wzruszenia ostatecznej decyzji w sprawie płatności. Problemem byłby w tej sytuacji brak odpowiedniej podstawy prawnej do wzruszenia decyzji w k.p.a., podobnie jak w przypadku analizowanego wyżej art. 25 rozporządzenia. Nie może być nią również i tutaj art. 145 § 1 pkt 5, gdyż w opisywanej sytuacji pojawiłaby się nowa okoliczność (wycofanie wniosku), która nie istniała w dacie wydania decyzji. Po drugie, znów analogicznie jak w przypadku art. 25, taka wykładnia mogłaby prowadzić do nadużyć sprzecznych z zasadą bezpieczeństwa prawnego i pewności obrotu prawnego. Przy braku ograniczenia czasowego możliwe byłoby np. skorygowanie w tym trybie wniosku po kilku latach od wydania ostatecznej decyzji w sprawie płatności, kiedy to zwrot wypłaconej (nienależnie) pomocy mógłby okazać się niemożliwy z uwagi na terminy przedawnienia.

Rato legis tego przepisu jest zupełnie inne – chodzi o sytuacje, kiedy rolnik przed wydaniem decyzji i przed wykryciem błędu przez organ wskazał na błędy lub dezaktualizację wniosku. Taka wykładnia pozostaje w ścisłym związku z art. 14 dotyczącym poprawek (korekty) wniosku. Bez rozwiązania przyjętego w art. 73 rolnik pomimo wcześniejszej korekty, bez wezwania organu, byłby i tak karany sankcjami za rozbieżności pomiędzy deklaracjami zawartymi we wniosku, a faktami stwierdzonymi w wyniku kontroli organu.

Odnosząc te uwagi do badanej sprawy należy wskazać, że skarżący poinformował o nieprawidłowościach w jego wniosku 15 miesięcy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przyznania mu płatności. W świetle wyżej przedstawionej wykładni art. 73 ust. 2 nie mógł tu mieć zastosowania.

W ocenie sądu chybione są także podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze – w kwestii nieuwzględnienia faktu złożenia akty notarialnego z 13 listopada 2009 r. w siedzibie organu. Do kwestii odniesiono się wyżej w kontekście zasadności wznowienia postępowania w sprawie, nie ma więc potrzeby powielania tej argumentacji, ma ona w pełni odniesienie do aspektu proceduralnego tego zagadnienia (naruszenia zasady prawdy obiektywnej). Argumentacja ta wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Po drugie – w kwestii naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych pisma z 21 lutego 2013 r. poprzez złożenie wycofania działek na formularzu. Pismo to nie było dotknięte żadnymi brakami formalnymi, które należałoby usunąć. W piśmie nie zawarto oświadczenia o wycofaniu wniosku, ale o "dobrowolnym zwrocie płatności". Skarżącemu znane są formularze wniosków o przyznanie płatności, skoro składał jej już niejednokrotnie. Wykazując minimalną staranność i dbałość o swoje sprawy powinien mieć świadomość, że skuteczna korekta czy wycofanie wniosku wymaga złożenia formularza. Odpowiednie opcje są zawarte już w I punkcie formularza. Przy dochowaniu minimalnej staranności nie ma możliwości, aby rolnik składający wniosek na formularzu nie wiedział, że również korekta czy wycofanie wniosku wymaga złożenia formularza.

Po trzecie – do kwestii zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie sąd odniósł się wyżej, konkludując, że działania organów były w tym zakresie zgodne z prawem.

Po czwarte, decyzja organu I instancji była prawidłowa, organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując ją w mocy.

Po piąte, organ wyjaśnił wszystkie przesłanki, którymi kierował się rozstrzygając sprawę, odniósł się też do wszystkich zarzutów strony, dokonując prawidłowej ich oceny. Nie dopuścił się zatem naruszenia ani zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), ani zasady informowania (art. 9), ani zasady przekonywania (art. 11).

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd nie dostrzegł innych wad prawnych zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).