Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2424/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] "[...]" z siedzibą w R. (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB") z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] lipca 2018 r.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W., udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] [...] [...], na działce nr ewid. gruntów [...], w obrębie ewidencyjnym A., jednostce ewidencyjnej N.

WINB, po wszczęciu postępowania na wniosek Stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r, znak:[...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, co następuje. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie takich wad decyzji istniejących od dnia jej wydania, które pozwalają na stwierdzenie nieważności. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Z akt sprawy wynika, że inwestycja objęta badaną decyzją została wybudowana na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] [...] [...] na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...], jedn. ewid. [...].

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16 uchylił decyzje organu I i II instancji, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Od ww. wyroku inwestor złożył skargę kasacyjną.

PINB, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (protokół z dnia [...] stycznia 2018 r.), na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] [...] [...], wskazując w uzasadnieniu, że "inwestor przedłożył dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu - zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (...) W trakcie kontroli w dniu [...] stycznia 2018 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę".

Stowarzyszenie w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazało, że przepisem, który został rażąco naruszony przez PINB jest art. 152 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w konsekwencji prowadzi do tego, że decyzja jest nieważna w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać.

Ustawodawca nadał art. 152 p.p.s.a. nową treść, określającą że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (a więc zawieszenie skutków ex lege) dopiero od 15 sierpnia 2015 r. (art. 1 pkt. 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2015 poz. 658).

Specyfika art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed ww. zmianą polegała natomiast na tym, że sąd - w razie uwzględnienia skargi - określał w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane; rozstrzygnięcie to traciło moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych skutek z art. 152 p.p.s.a. oznacza jedynie, że orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji, a zatem skutek prawny takiej decyzji jest zawieszony dopiero od momentu wydania wyroku sądu I instancji. Zmiana art. 152 ww. ustawy przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), niczego w tej kwestii nie wprowadziła. Odstąpiono jedynie od obowiązku sądu określenia, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wykonywane i ustanowiono w to miejsce ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. Dopuszczono także odstępstwo od powyższej zasady, dając możliwość postanowienia przez sąd inaczej.

Art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja nie wywoływała skutków prawnych, wynikających z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok nie był prawomocny. Od wydania takiego wyroku rozciągała się więc ochrona tymczasowa, która trwała do jego uprawomocnienia. Zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności" (tak np. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, CBOSA).

Uchylenie decyzji, ze skutkami jakie nieprawomocny wyrok wywołuje na gruncie art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza bynajmniej, że decyzja taka przestawała istnieć w obrocie prawnym, ale tylko to, że od momentu uchylenia decyzja nie wywoływała skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwać będzie do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. np.: "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", W. Chróścielewski, J. P. Tamo, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487).

W sytuacji, kiedy więc inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego stało się wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Wydanie więc decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie było skutkiem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ale pozytywnego wyniku obowiązkowej kontroli budowy. Sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie została przecież wyeliminowana z obrotu prawnego nieprawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r. Skutkiem orzeczenia sądowego, ustalającego w trybie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych może być wykonywana było zaś wyłącznie to, że do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku beneficjent decyzji nie mógł {od daty wyroku) wykonywać robót budowlanych, zezwolonych uchyloną decyzją

Skutek wstrzymania wykonania decyzji należy bowiem odnieść do legalnej możliwości wykonywania uprawnień tą decyzją przyznanych, a nie do działań organów, podejmowanych już po faktycznym wykonaniu takiej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r, sygn. akt VII SA/Wa 814/17).

Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany była natomiast orzeczeniem administracyjnym, warunkującym ubieganie się inwestora o pozwolenie na użytkowanie. Skoro więc nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek braku prawomocności wyroku WSA w Rzeszowie, to nie można skutecznie twierdzić o naruszeniu prawa (zwłaszcza w stopniu rażącym) przez organ powiatowy, udzielający pozwolenia na użytkowanie, jako, że prawidło uznawał istnienie ww. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Z powyższych względów nie sposób uznać, aby PINB naruszył, i to w sposób rażący, ww. przepisy Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyłącznie prawomocne orzeczenie sądu wiąże erga omnes organy i sądy - a więc muszą one brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.

Dlatego też GINB stwierdził, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.. W szczególności nie wypełnia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj.: wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) na co wskazywała strona skarżąca.

Ponadto wydanie kontrolowanego rozstrzygnięcia miało swoją faktyczną podstawę prawa materialnego w przepisach art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Kontrolowana decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe – w ocenie GINB - niezbędne stało się utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] lipca 2018 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2018 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych w złożonym odwołaniu, GINB uznał, że pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Z tą decyzją nie zgodziło się Stowarzyszenie, składając pismem datowanym na [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji "naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z;

1. Art. 57 ust 1 pkt 2 lit a ustawy prawo budowlane poprzez nie sprawdzenie, z jakimi przepisami kierownik budowy oświadczył zgodność wykonanych robót budowlanych w sytuacji, w której cześć przepisów zakwestionował WSA w Rzeszowie (brak jakiejkolwiek informacji w obu decyzjach).

2. Art. 7, 87 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art 6 k.p.a. w związku z art. 152 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, inwestor po wydaniu wyroku nie może kontynuować budowy, lecz może przystąpić do użytkowania obiektu albowiem nie jest wymagana, aby decyzja o pozwoleniu na budowę wywoływała skutki prawne. Ponadto uznanie, iż stwierdzenie przez WSA w Rzeszowie istnienia realnego zagrożenia dla życia oraz zdrowia nie jest przesłanką negatywną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albowiem wartości te nie podlegają ochronie.

3. Art. 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art 152 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się sytuacji, której zgodnie z art 152 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie II SA/Rz 1250/16 wyrokiem z dnia 30.03.2017 roku wstrzymał wykonywanie skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę".

Stowarzyszenie wniosło o "uchylenie obu decyzji oraz zwrot kosztów według norm przypisanych".

Uzasadniając skargę, prezes Stowarzyszenia poinformował, że "jako specjalista z dziedziny objętej wnioskiem, dysponujący nieprawdopodobnymi zdolnościami logicznej interpretacji przepisów prawa oraz fenomenalną pamięcią (autor skutecznych projektów skarg kasacyjnych), uczestnik postępowań przed wszystkimi sądami administracyjnymi w Polsce pomagający kilku tysiącom osobom w całej Polsce" jest "zszokowany treścią decyzji, z której wynika, iż do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wymagana wykonywalna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzająca projekt budowlany. W istocie zdaniem GINB w Warszawie inwestor nie może wykonywać robót budowlanych, lecz może użytkować obiekt z takim poglądem nie można się zgodzić albowiem stawką jest życie ludzkie, ponieważ WSA w Rzeszowie zakwestionował prawidłowość dokumentacji technicznej a kierownik budowy podważył ustalenia sądu, choć z decyzji nie wynika, o jakie przepisy oparł swoje oświadczenie".

Odnosząc się do fragmentu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "wydanie więc decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie było skutkiem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleni u pozwolenia na budowę, ale pozytywnego wyniku obowiązkowej kontroli budowy" prezes Stowarzyszenia poinformował, że w tej sprawie zwróci się do premiera. Podkreślił, że w związku z takim uzasadnieniem organu uznać należałoby, że "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem bez tej drugiej można wydać pierwszą, co stanowi nieznaną dotąd interpretację przepisów prawa albowiem do tej pory uważano, iż jest to przesłanka do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.".

Jak wskazuje skarżące Stowarzyszenie, pomimo treści wyroku (skarżący nie wskazał ani oznaczenia sądu, ani sygnatury sprawy z dnia [...] marca 2017 r., dotyczącego braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w postaci azymutu głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenia, maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania bądź przyjętych zabezpieczeń przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury, odległości na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne itp. – "GINB [...] ochronę życia oraz zdrowia zignorował uznając, iż może być użytkowany obiekt, którego zgodności z przepisami ochrony środowiska nie potwierdzono".

Skarżący wyjaśnił też Sądowi, że powinien "wskazać czy do pozwolenia na użytkowanie jest wymagana wykonywalna decyzja o pozwoleniu na budowę czy też nie jest potrzeba jakakolwiek oraz zweryfikował, w jaki sposób GINB w [...] ocenił oświadczenie kierownika budowy o zgodności obiektu z bliżej nieokreślonymi przepisami w sytuacji, w której istnieje realne zagrożenia życia w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, natomiast skarga była nie tylko niezasadna, ale również nie była uzasadniona w sposób odnoszący się do przedmiotu sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym, które zakończyła kontrolowana przez tut. Sąd decyzja GINB, było ustalenie, czy decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej obarczona była jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. wad, a więc czy była nieważna.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organa obu instancji poprawnie ustaliły zarówno przedmiot postępowania nadzwyczajnego, jak również poprawnie – a więc zgodnie z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. – ustaliły w tym zakresie stan faktyczny i dokonały subsumpcji prawnej.

Kwestionowana co do jej ważności decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2018 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 Pr. bud. Przesłanką do wydania takiej decyzji jest pozytywny wynik obowiązkowej kontroli, w rozumieniu art. 59a Pr. bud., która ma na celu potwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 59a ust. 2 Pr. bud. kontrola obejmuje więc sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Przedmiotem kontroli obowiązkowej są też wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; uporządkowania terenu budowy.

Jak wynika z powyższego, przed udzieleniem przez organ nadzoru budowlanego [...] S.A. kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie, PINB zobowiązany był do sprawdzenia zgodności dokonanej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. pozwoleniem na budowę, co też uczynił.

Skarżące Stowarzyszenie przyczyny nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upatruje natomiast w tym, że zostało ono wydane pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 1250/16) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, jak również decyzji organu I instancji.

Jak wynika z pism Stowarzyszenia, nadal kwestionuje ono także powstanie przesłanek, niezbędnych dla udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej.

Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest po pierwsze to, czy udzielenie przez PINB pozwolenia na użytkowanie pomimo uchylenia nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego pozwolenia na budowę było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a po drugie, czy Stowarzyszenie w ogóle posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w takiej sprawie.

1. Rażące naruszenia prawa.

Organa obu instancji w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji cel i charakter postępowania nadzwyczajnego oraz przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie w przedmiocie nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, jest ograniczone jest do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia jej nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na obiektywnie widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim jego rozumieniu. Sankcja, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. np. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Samo "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego", nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", koniecznym byłoby stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Co więcej, bezwzględnym obowiązkiem organu byłoby wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organów obu instancji, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB nie była dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest okolicznością wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazująca stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego, udzielając w takiej sytuacji pozwolenia na budowę, rażąco naruszył prawo. Taka bowiem okoliczność może być przyczyną do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego – o wznowienie postępowania w sprawie dopuszczenia do użytkowanie. Wynika to wprost z jasnej dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., biorąc pod uwagę potencjalny wpływ uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego samego obiektu budowlanego.

Jak jednoznacznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 806/13 (CBOSA), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wymienioną w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, pozwalającą na uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takie znaczenie, że mogą zaistnieć przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest końcowym etapem budowy. Wydawana jest (59 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 59a Pr. bud.) po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego. Proces budowlany, począwszy od zatwierdzenia projektu budowlanego po decyzję o dopuszczeniu do użytkowania) określany, jest jako ciąg zdarzeń prawnych, w którym wydanie jednej decyzji umożliwia wydania kolejnej. Słusznie dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 859/12 (CBOSA). Sąd ten stwierdził ponadto, że "uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art. 145 §1 pkt. 8 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 pr. bud. (wyrok NSA z dnia 10.06.2011 r., sygn. akt II OSK 492/11, lex nr 1083654. Zob. też J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011 r., str. 321-322, Z. Kostka, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 549)".

W orzecznictwie sądowo administracyjnym oraz piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się więc, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) rodzi dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1063/06, Lex nr 503509, a także Z. Kostka w Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014 str. 752 i przywołane tam piśmiennictwo).

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3322/14 – CBOSA) istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09, Lex nr 597761).

Zależność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić wręcz akademicki przykład wydania decyzji "w oparciu" o inną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. (tak np. NSA w ww. wyroku).

Tut. Sąd wyjaśnia ponadto, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa". Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., a więc sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która zostało następnie uchylona.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w szczególności w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Wyłącznie jednak prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wywiera skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. A zatem, przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. zachodzi dopiero po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzje o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 105/16 – CBOSA). Niezbędnym jest więc prawomocne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę,

Wywody Stowarzyszenia, zawarte w skardze, odnoszące się do skutków, jakie wywołuje nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego są całkowicie błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W wypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. wystąpi dopiero po uprawomocnieniu się tego wyroku.

Orzeczenia o niewykonywaniu decyzji (jakie zapadały przed zmianą p.p.s.a.) nie oznaczały natomiast usunięcia jej z obrotu prawnego. Były rozstrzygnięciem jedynie z zakresu wykonalności decyzji, która jednak nadal pozostawała w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14 – CBOSA).

Podobnie jest pod rządami obecnie obowiązującego art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Obecnie sąd administracyjny uchylając decyzję nie orzeka jednak w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji; ex lege nie wywołuje ona skutków prawnych – co nie jest jednoznaczne z wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Niekwestionowane jest w doktrynie, że wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny jest nieprawomocny i co do zasady, nie powinien wywoływać, do czasu uprawomocnienia się, żadnych skutków prawnych, ze względu na możliwość jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej do NSA (por. np. komentarz do art. 152 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017).

Dlatego słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2561/17 (CBOSA), że "z przepisu art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) wynika, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Regulacja zawarta w tym przepisie wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3, tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie".

Skarżący utożsamia pojęcie ustawowe "nie wywołują one skutków prawnych" z eliminacją decyzji z obrotu. Skoro uwzględnienie skargi na decyzję nie eliminuje jej z obrotu prawnego do chwili uprawomocnienia się wyroku (tak też np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/17, CBOSA), to do tej samej chwili nie można skutecznie prawnie twierdzić – jak czyni to skarżące Stowarzyszenie – że pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zostało udzielone po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę.

Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie. Tut. Sąd w pełni podziela więc ocenę prawna, dokonaną przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 153/17 (CBOSA), że skutek z art. 152 § 1 p.p.s.a. "oznacza jedynie, że orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji, a zatem skutek prawny takiej decyzji jest zawieszony dopiero od momentu wydania wyroku sądu I instancji. Zmiana przepisu art. 152 ww. ustawy przez art. 1 pkt. 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), niczego w tej kwestii nie wprowadziła. Odstąpiono jedynie od obowiązku sądu określenia, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wykonywane i ustanowiono w to miejsce ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. Dopuszczono także odstępstwo od powyższej zasady, dając możliwość postanowienia przez sąd inaczej".

W razie uwzględnienia skargi na decyzję, to że nie wywołuje ona skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku należy rozumieć w szerokim znaczeniu. Dlatego też decyzja nie wywołuje tych (i wyłącznie tych) skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 772/15 – CBOSA). Skutkiem prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawna dopuszczalność budowy. I wyłącznie ten skutek ulega wstrzymaniu w wypadku uchylenia decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej przez sąd administracyjny. Dopuszczenie do użytkowania obiektu nie jest skutkiem pozwolenia na budowę, ale następstwem budowy dokonanej w oparciu o pozwolenie na budowę i pozytywnych wyników kontroli obiektu.

Dlatego też, przenosząc powyższą ocenę prawną na grunt sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że do dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16 postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. nie może być wznowione.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd o niekonkurencyjności obu trybów postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania. Jeżeli więc zarzucana przez stronę lub dostrzeżona przez organ wada decyzji ostatecznej wypełnia przesłanki do wznowienia w tej sprawie postępowania, to ta sama wada nie może być przyczyną postępowania nieważnościowego.

Skoro uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może być przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o dopuszczeniu do użytkowania, ale nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, to organa obu instancji słusznie odmówiły takiego stwierdzenia.

Ponadto - z akt sprawy, na podstawie których Sąd orzekał - nie wynika, aby wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i 3-7 k.p.a., a więc kwestionowana decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 57 ust 1 pkt. 2 lit a Pr. bud. nie był zasadny. Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. I inwestor takie oświadczenie załączył. Organ natomiast nie ma – wbrew twierdzeniom skarżącego – obowiązku "sprawdzenia, z jakimi przepisami kierownik budowy oświadczył zgodność wykonanych robót budowlanych w sytuacji, w której cześć przepisów zakwestionował WSA w Rzeszowie (brak jakiejkolwiek informacji w obu decyzjach)". Po pierwsze, po raz kolejny należy przypomnieć, że ten wyrok nie jest prawomocny, a po drugie żaden przepis cogentis nie nakłada na organ takiego obowiązku "sprawdzenia oświadczenia kierownika budowy"

Organ wcale nie uznał, jak twierdzi skarżący, że "stwierdzenie przez WSA w Rzeszowie istnienia realnego zagrożenia dla życia oraz zdrowia nie jest przesłanką negatywną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albowiem wartości te nie podlegają ochronie". Organ w ogóle do takiej kwestii się nie odnosił; wyjaśnił natomiast poprawnie kwestie związane ze skutkami nieprawomocnego wyroku i to, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę może być przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ nie uznał też w zaskarżonej decyzji – jak twierdzi skarżący – że "inwestor po wydaniu wyroku nie może kontynuować budowy, lecz może przystąpić do użytkowania obiektu albowiem nie jest wymagane, aby decyzja o pozwoleniu na budowę wywoływała skutki prawne". Organ bowiem prawidłowo wyjaśnił, że skutkiem pozwolenia na budowę jest dopuszczalność wykonywania zezwolonych robót budowlanych. Stwierdził też – prawidłowo – że do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Rzeszowie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu. W tym zakresie GINB działał na podstawie prawa i prawo poprawnie wyłożył.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wynika z oceny prawnej tut. Sądu, GINB w pełni uwzględnił tą zasadę praworządności. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wprawdzie skarżący zaniechał uzasadnienia tego zarzutu, tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się tego, aby organ posiłkował się innymi źródłami, niebędącymi ww. źródłami powszechnie w Polsce obowiązującego prawa.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a. był niezasadny.

Nie został też naruszony art. 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. "poprzez nie odniesienie się sytuacji, której zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie II SA/Rz 1250/16 wyrokiem z dnia 30.03.2017 roku wstrzymał wykonywanie skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę". Po pierwsze, WSA w Rzeszowie nie wstrzymywał ww. wyrokiem skutków prawnych uchylanej decyzji o pozwoleniu na budowę; skutek ten wynika ex lege. Po drugie – co było już przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu w poprzedzającej części uzasadnienia – skutkiem decyzji uchylonej przez WSA w Rzeszowie była niemożność prowadzenia budowy w sposób tym pozwoleniem zezwolony, a nie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po trzecie, zarówno sposób prowadzenia postępowania przez organa obu instancji, jak i treść rozstrzygnięcia wskazują na to, że organa ustaliły stan spraw sprawy - biorąc pod uwagę jej nadzwyczajny charakter - w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie, a także wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, na co wskazuje m.in. prawidłowa treść uzasadnień decyzji. Nie można więc w żadnej mierze uznać, że naruszyły zaufanie obywateli do władzy publicznej. Decyzje obu organów odpowiadają w pełni wymogom z art. 107 §1 i § 3 k.p.a.

2. Legitymacja skargowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 25 § 4 p.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 p.p.s.a. organizacje te w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób mają również zdolność procesową.

Obowiązkiem skarżącego jest wykazanie legitymacji procesowej, a więc wykazanie, nie tylko, że przedmiot sprawy mieści się w jego statutowo określonym przedmiocie działalności, ale również, że działa w interesie prawnym innych osób.

Wynikające z uzasadnienia skargi twierdzenie skarżącego, że sprawa dotyczy ważności prawnej dopuszczenia do użytkowania stacji bazowej, pomimo uchylenia nieprawomocnym wyrokiem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie tylko nie uprawniałoby do dopuszczenia takiego Stowarzyszenia do udziału w sprawie zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., ale nie przesądza o legitymacji procesowej, ani prawie do wniesienia w takim zakresie skargi do sądu administracyjnego.

Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, CBOSA).

Uprawnienie do złożenia skargi do sądu zależy od "wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes ten we wniesieniu skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym" – tak np. komentarz do art. 50 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017.

Reprezentujący Stowarzyszenie prezes zarządu przedstawił się wprawdzie, jako "specjalista z dziedziny objętej wnioskiem", posiadający nieprawdopodobne zdolności umysłowe, ale całkowicie zaniechał wykazania interesu prawnego po stronie skarżącego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., natomiast, co wprost wynika ze skargi (i podania o stwierdzenie nieważności), domagał się od tut. Sądu oceny zgodności zaskarżonej decyzji z obiektywnym stanem prawnym – co jednak nie legitymuje do wniesienia skargi do sądu.

Należy więc wyjaśnić, że obowiązek wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest obiektywny; dotyczy każdego podmiotu, niezależnie od tego, czy posiada on nadzwyczajne cechy, czy też nie. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy skargę w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wnosi nie inwestor, a organizacja społeczna.

Jedynie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka. posiadają nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, wyłącznie wówczas, gdy kumulatywnie spełnione będą dwa warunki z art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1771/06, wyroki NSA: z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 563/05, z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 593/08, postanowienia NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/13 – CBOSA).

Sam fakt udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest więc niewystarczający do uznania, iż ma ona legitymację do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 374/07, CBOSA).

Jak podkreśla się w doktrynie, konkretna sprawa sądowo administracyjna musi się mieścić w zakresie statutowej działalności skarżącego, będącego organizacją społeczną. "Sąd administracyjny, badając spełnienie się powyższego warunku, nie jest związany stanowiskiem organu administracji publicznej w tej kwestii. Jest więc władny uznać, że warunek ten nie jest spełniony, również w sytuacji, gdy dana organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony" (komentarz do art. 50 p.p.s.a., op. cit.).

W ocenie tut. Sądu, sprawa sądowo administracyjna dotycząca kontroli ważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej z tej przyczyny, że sąd administracyjny nieprawomocnym wyrokiem uchylił pozwolenie na jej budowę nie mieści się w zakresie działalności statutowej Stowarzyszenia.

Wprawdzie skarżący nie załączył do skargi statutu (co jest kolejnym powodem uznania, ze zaniechał wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi), tym niemniej ze statutu znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że zgodnie z § 7 pkt. 1 statutu jednym z celów Stowarzyszenia jest "ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska (...)". Określone w § 7 pkt. 2 statutu "przeciwdziałanie zagrożeniom skażenia i zanieczyszczenia środowiska" ujęte zostało, jako forma "wspierania działań proekologicznych".

Zaskarżenie do sądu decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest ochroną ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych. Istotą tej sprawy (co zresztą wynika z pism skarżącego) jest bowiem kwestia formalnoprawnej poprawności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i to do tego w aspekcie jej ważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. O ile kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z uwagi na niezbadanie szkodliwości dla ogółu mieszkańców danego terenu oddziaływania stacji bazowej może być uznane za cel statutowy Stowarzyszenia (§ 7 pkt. 1 statutu), o tyle kwestionowanie ważności decyzji dopuszczającej do użytkowania z powodu uchylenia pozwolenia na budowę już nie.

Należy też podkreślić, że podanie Stowarzyszenia zmierzało do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia opartego na art. 59 Pr. bud. i to do tego wydanego w stosunku do inwestycji zrealizowanej, co istotne, na podstawie niewyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr. bud. wyłączną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor.

Interesy prawne innych podmiotów, w tym mieszkańców okolicznych terenów, znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, były natomiast chronione w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Natomiast podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 825/11, CBOSA) - podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. W orzecznictwie także wskazuje się, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 479/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2957/17 - CBOSA).

Oceniając prawo Stowarzyszenia do wniesienia skargi do tut. Sądu w kontekście art. 50 § 1 p.p.s.a. trzeba też stwierdzić, że skierowanie decyzji przez organ do Stowarzyszenia, które – w ocenie tut. Sądu - nie posiadało również w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie uczyniło z niego stronę w postępowaniu sądowo administracyjnym. W przypadku jednak stwierdzenia przez sąd braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), powoduje to ustalenie braku jego legitymacji w postępowaniu sądowo administracyjnym, w szczególności wniesienia skargi, a w konsekwencji oddalenie skargi.

3. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.