Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 716/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z., Ł. T. i A. T.-J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. T.-J., Ł. T. i J. Z., zwanych dalej również "skarżącymi", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak:

[...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi gminnej we W..

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił gminie [...] pozwolenia na "Budowę drogi gminnej w rejonie ul. [...] we W. wraz z miejscami postojowymi, odwodnieniem i oświetleniem". Obiekt budowlany został oznaczony jako kategoria XXV. Inwestycja objęta ww. pozwoleniem na budowę zlokalizowana jest na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] [...], miasto W..

Pismem z 23 maja 2016 r. skarżące złożyły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] wniosek o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli legalności inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, wraz z miejscami postojowymi przylegającymi do ul. [...]. Wkrótce po tym piśmie, w dniu 16 czerwca 2016 r., skarżące wniosły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. drogi gminnej.

Skarżące wskazały, że organ wydał przedmiotową decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tzn. sprzecznie z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" we W., obejmującego obszar ograniczony ulicami: [...], [...], [...] i [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej we [...] nr [...] z [...] grudnia 2007 r. Zdaniem skarżących (wnioskodawczyń) wskazana inwestycja, zwłaszcza urządzenie planowanych chodników i zieleni, uniemożliwi przejazd kołowy (w tym samochodami osobowymi) między działkami oznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami "2KD" oraz "5KD" przez teren oznaczony symbolem "1KDX".

Z akt administracyjnych wynika przy tym, że teren oznaczony jako "2KD" to droga dojazdowa umożliwiająca wjazd na teren mieszkaniowo-usługowy od strony ul. [...] (od strony zachodniej), a z kolei teren "5KD" to wjazd na teren wskazanego kwartału ulic od strony ul. [...] (od strony wschodniej). Teren "1KDX" zlokalizowany jest na działce o nr ewid. [...], przylegającej do północnej strony działki nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżących i wykorzystywanej przez nie jako parking dla samochodów osobowych (parking prywatny).

3. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności z rażącym naruszeniem prawa ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Organ pierwszej instancji ustalił, że w projekcie budowlanym załączonym do decyzji Starosty [...] zaprojektowano budowę drogi gminnej o powierzchni 706 m2 oraz parkingów o powierzchni 536 m2 w rejonie ul. [...] we W.. Droga ta będzie posiadać kategorię drogi gminnej i będzie mieć charakter drogi dojazdowej o klasie technicznej D. Szerokość nawierzchni ulicy wynosić będzie 5 m, a dodatkowo obejmować będzie 46 miejsc postojowych. Większość miejsc postojowych będzie zlokalizowana na części działki nr ewid. [...] [teren "1KDX"]. W stosunku do tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie: drogi i parkingi.

Wojewoda [...] podkreślił też, że inwestycja ma ograniczony zakres: dotyczy tylko dróg i parkingu zlokalizowanych od strony ul. [...] i tylko w zakresie terenów oznaczonych w planie zagospodarowania symbolami 2KD oraz 1KDX (działki o nr ewid. [...], [...] i [...]). Pozostała część zamierzenia przestrzennego mieszczącego się w kwartale czterech ww. ulic nie była przedmiotem kwestionowanej decyzji Starosty [...] i nie ingeruje w istniejące rozwiązania.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że realizacja inwestycji przerwie "ciąg pieszo-jezdny" oznaczony na mapie jako teren "1KDX" połączony z drogą oznaczoną symbolem "2KD" oraz drogą "5KD" i w sposób uniemożliwi przejazd samochodem osobowym (dostęp kołowy) do działki skarżących, organ pierwszej instancji wskazał, że dostęp do działki skarżących jest zapewniony od strony ul. [...] (teren "5KD").

Dlatego też zdaniem organu pierwszej instancji tak zaprojektowana inwestycja jest zgodna z przepisami technicznymi oraz nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wojewódzki dokonując oceny legalności decyzji stwierdził także, iż Starosta [...] naruszył przepisy procesowe (art. 61 § 4 k.p.a., i art. 10 k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. W myśl art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Strony postępowania nie miały zapewnionego prawa do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się (art. 81 k.p.a.), które to stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co do zasady uprawnia organ drugiej instancji do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jednak z uwagi na tryb nadzwyczajny, w którym Wojewoda [...] badał decyzję Starosty [...], nie ma możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji Wojewoda [...] po zbadaniu przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. nie znalazł innych podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie wskazanego przepisu.

4. Pismem z 1 września 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. W odwołaniu skarżące wskazały te same argumenty, jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego. Kluczowym zarzutem wobec skarżonej decyzji Starosty jest uniemożliwienie przejazdu od tereny "2KD" w rejonie ul. [...] do terenu "5KD", a przez to pozbawienie działki skarżących dostępu do drogi publiczne. Skarżące podkreśliły też, że podczas inwestycji zmieniono nie tylko nawierzchnię chodnika. Częścią prac budowlanych były również nasadzenia, które znajdują się w miejscu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "1KDX" lub "2KDP/ZP". To właśnie chodnik wraz z nasadzeniami uniemożliwia przejazd kołowy między terenami "2KD" oraz "5KD" przez teren "1KDX", a przez to pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do stwierdzenia uchybień, które mogłyby być uznane za rażące naruszenie prawa. Zagospodarowanie poszczególnych fragmentów obszaru inwestycji zasadniczo odpowiada postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiany rozgraniczenia terenu drogi i terenów zielonych wynikają z poszerzenia drogi i są wprost dopuszczone przez plan. Z planu nie wynika też, aby wskazywany przez skarżące przejazd kołowy między terenem "2KD", poprzez teren "1KDX" do terenu "5KD" był rozwiązaniem koniecznie wynikającym z planu. Nieuzasadniony jest także, w świetle poczynionych ustaleń, zarzut pozbawienia nieruchomości należącej do skarżących dostępu do drogi publicznej. Przejazd przez działkę 1448/1 (teren "1KDX") nie jest jedyną drogą dojazdową do działki skarżących.

W konsekwencji organ drugiej instancji uznał, że w świetle przeanalizowanego stanu faktycznego i prawnego decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym należy uznać, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. Decyzję organu pierwszej instancji należało zatem utrzymać w mocy.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżące 22 lutego 2017 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżące wniosły także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, skarżące wniosły o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżące zarzuciły:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], w sytuacji, gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa - projekt budowlany w zakresie zmiany nawierzchni chodnika usytuowanego na terenie drogi pieszo-jezdnej 1KDX jest oczywiście sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie prawa materialnego (w oryginale skargi: procesowego), tj. art. 30 ust. 1 pkt 2a pr.bud. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", poprzez brak uznania, że zmiana nawierzchni chodnika wymaga zgłoszenia. Tym samym organ nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. (w oryginale: art. 29 ust. 6 pkt 2 pr.bud.), wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymaga kontroli pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to również w sytuacji, gdy cała inwestycja budowlana jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, co doprowadziło do uznania, że mimo sprzeczności z miejscowym planem nawierzchnia chodnika znajdującego się na drodze pieszo-jezdnej mogła być zmieniona,

3) naruszenie § 6 ust. 17 pkt. 2 lit. d aktu prawa miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie planowania i zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że dostęp kołowy między drogą 2KD i 5KD przez drogę pieszo-jezdną 1KDX nie musi być zapewniony, podczas gdy z brzmienia przepisu oraz z mapy stanowiącej integralną część uchwały wynika, że nawet jeśli dostęp kołowy z każdej z dróg (1KDX, 2KD, 5KD) ma być zapewniony do 2KDP/ZP, to droga 2KD i 5KD muszą być połączone ciągiem komunikacyjnym.

7. Odpowiadając w dniu 27 marca 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna.

Badając okoliczności faktyczne i stan prawny sprawy i rozstrzygając o zasadności zarzutów podniesionych w skardze, należało w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" we W., obejmującego obszar ograniczony ulicami: [...], [...], [...] i [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej we [...] nr [...] z [...] grudnia 2007 r., zwanego dalej "planem zagospodarowania" (k. 7-19 akt organu I instancji oraz [...]]. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] ze względu na rażące naruszenie prawa przez organ powiatowy.

W opinii Sądu, analiza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania prowadzi do wniosków przeciwnych niż sugerują skarżące.

Przede wszystkim z planu zagospodarowania nie wynika konieczność zachowania nieprzerwanego ciągu pieszo-jednego między ul. [...] (począwszy od terenu "2KD") a ul. [...] (teren "5KD"). W § 6 planu zagospodarowania odrębnie reguluje się zamierzania przestrzenne dla: (punkt 18) terenów dróg publicznych oznaczonych na rysunku planu symbolami [m.in.] 2KD i 5KD oraz (punkt 19) terenu drogi pieszo-jednej oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDX. Odrębność ta wynika z przyjętej struktury planu i wprost z postanowień § 3 pkt 7 i 8 planu.

W szczególności dla terenów dróg publicznych oznaczonych na rysunku planu symbolami [m.in.] "2KD" i "5KD" przewiduje się: 1) obowiązek dostosowania linii rozgraniczających do wskazań rysunku planu, z możliwością ich korekty jeżeli wynika to z konieczności wyznaczenia terenu pod poszerzenie jezdni lub lokalizację urządzeń związanych z drogą, 2) minimalną szerokość jezdni - 5,0 m, 3) możliwość modernizacji i przebudowy istniejących dróg, 4) możliwość budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych wzdłuż jezdni, 5) powierzchnie nieutwardzone należy zagospodarować zielenią, 6) możliwość organizacji ruchu jednokierunkowego dla drogi "5KD", 7) możliwość lokalizacji postoju taksówek i przystanków autobusowych, 8) możliwość budowy wydzielonych ścieżek rowerowych.

Natomiast dla terenu drogi pieszo-jezdnej, oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania symbolem "1KDX" (§ 6 punkt 19 planu) ustala się: 1) obowiązek dostosowania linii rozgraniczających do wskazań rysunku planu, z możliwością ich korekty jeżeli wynika to z konieczności wyznaczenia terenu pod poszerzenie jezdni lub lokalizację urządzeń związanych z drogą, 2) zakaz parkowania samochodów osobowych wzdłuż jezdni, 3) powierzchnie nieutwardzone należy zagospodarować zielenią. 4) możliwość organizacji ruchu jednokierunkowego, 5) projektowane ogólnodostępne ciągi piesze, zgodnie z rysunkiem planu, 6) możliwość budowy wydzielonych ścieżek rowerowych.

Odrębność uregulowania ustaleń dla terenów "2KD" i "5KD" oraz "1KDX", a więc wykładnia systemowa planu zagospodarowania, podważa opinię skarżących o konieczności zapewnienia "ciągu komunikacyjnego" dla samochodów osobowych od ul. Fabrycznej (teren "2KD") do terenu "5KD" poprzez teren "1KDX".

W skardze do Sądu skarżące podnoszą jednak, że ich zdaniem taki obowiązek wynika z § 6 ust. 17 pkt. 2 lit. d planu zagospodarowania. Przepis ten stanowi, że "dla terenów parkingów z zielenią urządzoną, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1KDP/ZP, 2KDP/ZP, 3KDP/ ZP, 4KDP/ZP ustala się (...) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: (...) dostęp kołowy z dróg 2KD, 5KD, 1KDX".

Zdaniem Sądu, wskazanego postanowienia planu zagospodarowania nie należy interpretować jako reguły ustanawiającej nakaz, aby do każdego z wymienionych terenów: 1KDP/ZP, 2KDP/ZP, 3KDP/ ZP, 4KDP/ZP był zapewniony dostęp kołowy z każdej z dróg wymienionych w pkt 2 lit. d: 2KD, 5KD, 1KDX. Tak wyznaczona sieć połączeń komunikacyjnych byłaby znacznie bardziej złożona niż linia drogi łącząca skraje tereny: 2KD i 5KD, przechodząca jednocześnie przez teren oznaczony jako 1KDX. Postanowienie § 6 ust. 17 pkt. 2 lit. d planu zagospodarowania należy interpretować jako obowiązek zapewnienia dostępu drogowego do każdego terenu wymienionego we wstępie § 6 ust. 17 pkt. 2 lit. d, niezależnie od tego, z której strony taki dostęp byłby zapewniony: czy od strony ul. [...] (przez tereny 2KD i ewentualnie 1KDX), czy też od strony ul. [...] (via teren 5KD). Można zatem twierdzić, że dopuszczalna jest wykładnia wskazanego postanowienia planu zagospodarowania przewidująca alternatywne połączenia dla działek i terenów zlokalizowanych wewnątrz kwartału ulic: [...], [...], [...] i [...].

Przyjęcie takiej interpretacji planu prowadzi do wniosku, że kluczowy zarzut skarżących wobec decyzji Starosty [...] upada.

10. Badając różne możliwe interpretacje planu zagospodarowania należy wziąć pod uwagę charakter toczącego się postępowania. Otóż jak wskazano, podstawą decyzji Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji był wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W takim nadzwyczajnym trybie postepowania administracyjnego nie bada się więc wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a rozstrzygnięcie polega jedynie na stwierdzeniu, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących o nieważności decyzji Starosty [...] świadczy "oczywistość" naruszenia planu zagospodarowania przez organ wydający pozwolenie na wykonanie prac budowlanych. Skarżące sugerują zatem, że nieważność ww. decyzji stanowi konsekwencję wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym miejscu Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi, gdy w subiektywnym przekonaniu strony miało miejsce działanie organu administracji niezgodne z prawem (contra legem lub praeter legem) i uznawane przez stronę za poważne lub szczególnie dotkliwe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, (b) charakter przepisu, który został naruszony oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2725/15).

Oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, a ta cecha decyzji ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik może być sporny. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide: wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 190/12; z dnia 8 września 2009 r., sygn. II GSK 1061/08; z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Dodatkowo, dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa znaczenie ma też charakter przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony. Otóż w świetle orzecznictwa sądów w sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; także powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie inwestycji drogowej we W. skarżące zarzucają naruszenia przez organ powiatowy przepisów prawa miejscowego (przepisów planu zagospodarowania). Przepisy takie z natury mają cechę interpretacyjności. Wymagają bowiem zestawienia części opisowej i części graficznej planu.

Wskazana wyżej (w pkt 9 uzasadnienia) konieczność rozważania, czy § 6 ust. 17 pkt. 2 lit. d planu zagospodarowania nakazuje zapewnić dostęp kołowy do każdego z wymienionych terenów: 1KDP/ZP, 2KDP/ZP, 3KDP/ ZP, 4KDP/ZP z każdej z dróg wymienionych w pkt 2 lit. d: 2KD, 5KD, 1KDX, a więc z obu stron kwartału ulic (od ul. [...] i od ul. [...]), czy też dopuszcza możliwość dostępu tylko z jednej strony, oznaczają że wskazanego postanowienia planu nie można uznawać za oczywisty i dostępny w bezpośrednim rozumieniu. Nawet zatem odmienna wykładnia tego przepisu, mniej lub bardziej przekonująca od przyjętej przez skarżące, nie może być podstawą stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych powodów, zdaniem Sądu, zarówno decyzja Wojewody [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], jak i decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzje organu pierwszej instancji były prawidłowe.

11. Powyższa analiza i ocena przyjęta przez Sąd powinna być uzupełniona o zbadanie dodatkowych zarzutów, które pojawiły się w skardze lub we wcześniejszych pismach skarżących. Otóż stanowiska Sądu nie zmieniają sugestie skarżących, że poszerzenie drogi na działkach [...], [...] i [...] i zlokalizowanie tam zieleni spowoduje przesunięcie granic między terenami 2KD i 1KDX oraz terenem 2KDP/ZP. Przesunięcie takie jest wprost przewidziane w § 6 punkt 19 pkt 1 planu zagospodarowania. Dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nie ma też znaczenia kwestia, czy inwestor mógł przeprowadzić roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, czy też wystarczyłoby zgłoszenie na podstawie art. 30 pr.bud. jeśli nawet inwestor wybrał bardziej wymagające postępowanie niż mógł zastosować na podstawie przepisów o charakterze wyjątkowym, to rozstrzygnięcie organu zgodne z wnioskiem nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Badanie zaś prawidłowości postępowania w odniesieniu do prawidłowości procedury zastosowanej przez inwestora i organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zbędne z perspektywy przesłanek nieważności decyzji.

Bezzasadny jest także zarzut skarżących, że realizacja zaplanowanej inwestycji przerwie istniejący "ciąg pieszo-jezdny" i uniemożliwi przejazd między ul. [...] i terenem "2KD" z jednej strony, a leżącym po drugiej stronie kwartału ulic terenem "5KD". Dotychczas przejazd ten dokonywał się za pośrednictwem drogi dojazdowej znajdującej się na terenie "1KDX". Organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie wskazały, że dostęp do działki skarżących jest zapewniony od strony ul. [...] (teren "5KD").

Patrząc z kolei na społeczne i ekonomiczne skutki inwestycji nie można przyjąć, że to one przesądzają o nieważności decyzji Starosty [...]. Z pism skarżących zdaje się wynikać, że celem inwestycji jest zastąpienie parkingu prywatnego (należącego do skarżących) parkingiem zlokalizowanym na nieruchomości komunalnej. Z projektu budowlanego wynika jednak, że inwestycja jest próbą koncentracji ruchu drogowego przy głównych ulicach, zwłaszcza ul. [...], z jednoczesnym przekształceniem całego kwartału ulic [...], [...], [...] i [...] w teren nowocześniej zorganizowany, bardziej służący mieszkańcom pobliskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z większą ilością zieleni, zamiast utrzymywać istniejące ulice dojazdowe jako ciągi drogowe przecinające omawiany obszar. W projekcie pisze się, że "realizacja robót objętych projektem znacznie zmniejszy oddziaływanie długoterminowe związane z eksploatacją drogi przez mieszkańców w stosunku do stanu obecnego" (k. 27). Inwestycja ma też poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego na omawianym obszarze, zwiększyć liczbę miejsc parkingowych przez zastosowanie pasów parkowania prostopadłego oraz komfort mieszkańców poprzez zmniejszenie hałasu ze względu na zastosowanie nowoczesnej nawierzchni miejsc parkingowych, odpowiednią infrastrukturę kanalizacyjną i elektryczną. Analiza funkcji inwestycji powiązana ze stwierdzeniem jej zasadniczej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania uzasadnia również opinię o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.