Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 957/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par.1 , art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 3 pkt.1,2,3,4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją

z dnia 12.11.2013 r., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie "w sprawie wniesionej przez M.B. współwłaściciela nieruchomości nr [....] w S." - nakazania współwłaścicielom T.S. i J.S. zam. [....] rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w [....] od strony wschodniej na wspólnej posesji.

W uzasadnianiu organ podał, że opisane na wstępie postępowanie wszczął z urzędu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [....] .2010 r. stwierdzono, że na nieruchomości [....] bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi usytuowana jest konstrukcja stalowa bez fundamentów o wymiarach: wys. 1,90m, szer. 2,50 m, dł. 3,25 m, przykryta częściowo elementami drewnianymi, poszarpaną folią itp. (od strony ogrodzenia z działką sąsiednią oraz częściowo w górnej części konstrukcji), nie posiadającą ścian. W ocenie organu konstrukcja ta nie jest obiektem budowlanym. Dlatego też skoro brak jest przedmiotu sprawy, postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji wniosła M.B. , domagając się jej uchylenia. Wydanej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 105 kpa i niezastosowanie art. 105 § 2 kpa,

- naruszenie art. 61 poprzez dwuznaczne twierdzenie, że postępowanie toczy się z urzędu, podczas gdy z uzasadnienia wynika że toczy się na wniosek,

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez samowolne twierdzenie, że wiata nie posiada dachu,

- nierozpoznanie "sedna sprawy w zakresie rozbiórki" oraz niezastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane

- niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 24.05.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 178/13.

W uzasadnieniu odwołująca się podkreśliła, że ustalenia dokonane przez PINB w sprawie są sprzeczne z protokołem z dnia [....] .2010 r. znak: [....] którym stwierdzono, że wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z działką sąsiada, jest konstrukcji stalowej z przykryciem jednospadowym dachem.

W toku postępowania odwoławczego M.B. wniosła w piśmie z dnia 25.02.2014 r. o wyłączenie pracownika A.J. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z postępowania. Wskazała, że A.J. został skazany prawomocnym wyrokiem karnym w sprawie w której była oskarżycielem posiłkowym. Ponadto prowadzone jest również przez Sądem Okręgowym w K. postępowanie odszkodowawcze do sygn. akt; IC 1411/10 w związku z naruszeniem prawa przez A.J. , który przyjął sieć kanalizacyjną w S. bez wniesienia sprzeciwu. Pracownik ten działa na jej szkodę.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30.04.2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, że w sprawie wiążąca jest ocena dokonana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24.05.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 178/13.

W przedmiotowej sprawie strona wnioskowała o "przeprowadzenie kontroli i nakazanie współwłaścicielom T.S. i J.S. zam. [....] , rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w [....] od strony wschodniej, na wspólnym podwórku ". Organ II instancji wskazał, że poddana weryfikacji konstrukcja została wzniesiona w latach 1998/99. W czasie oględzin w dniu [....] .2010 r. stwierdził, że jest to obiekt nazwany przez skarżącą "wiatą", o "konstrukcji stalowej z przekryciem jednospadowym dachem, o wysokości w najwyższym miejscu 1,90 m, szerokości 2,5 m, długości 3,25 m. Konstrukcja nie posiada ścian, dachu ani fundamentu. Podczas oględzin w dniu 5.02.2014 r. ustalono, że przedmiotem postępowania jest "pałąk stalowy (...) z elementów stali, rur, kątowników itp. w górnej części deski częściowo uszkodzone i podparte, resztki folii plastikowej w tym z worka na śmieci (zielony)". Konstrukcja ta nie mieści się w definicji obiektu budowlanego - nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury. Przedmiotowy pałąk nie stanowi również wiaty. Ponadto MWINB odniósł się do wniosku M.B. z dnia 25.02.2014 r. o wyłączenie pracownika A.J. z postępowania, uznając go za bezzasadny. W ocenie organu, odwołująca się nie wykazała, aby w postępowaniu zachodziła jedna z przesłanek określonych art. 25 kpa. Zresztą powołując się na okoliczność wydania wyroku w postępowaniu karnym, nie wskazała, aby wyrok zapadł w sprawie, od udziału w której wyłączenia zażądała.

M.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenia postanowienia MWINB w przedmiocie zlecenia uzupełnienia materiału dowodowego. Zarzuciła:

- brak rozpoznania jej wniosku z dnia 12.04.2010 r. w zakresie rozbiórki wiaty oraz niewykonania wyroku WSA w Krakowie wydanego do sygn. II SA/Kr 178/13,

- brak zgłoszenia budowy wiaty do Starostwa Powiatowego w W. ,

- naruszenie art. 105 kpa - umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa,

- brak rozpoznania sprawy w zakresie stanu technicznego wiaty,

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 kpa,

- niewyłączenie pracownika A.J. który działa na jej niekorzyść.

W uzasadnieniu skarżącą ponownie przedstawiła swoje stanowisko odnośnie możliwości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiaty.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wreszcie, podkreślić należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organy nadzoru budowlanego ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24.05.2013 r. sygn. II SA/Kr 178/13 uprzednio wydanego w sprawie postanowienia z dnia 9.11.2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organy obu instancji nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

W wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 178/13 Sąd wyraził wiążący pogląd, że postanowienie organu z dnia 9.11.2012 r., którym na podstawie art.61 a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o "przeprowadzenie kontroli i nakazanie współwłaścicielom T.S. i J.S. zam. [....] , rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w [....] od strony wschodniej, na wspólnym podwórku ", narusza ten przepis. Przesądził również, że skarżąca może być stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a sam wniosek dotyczył sprawy, co do rozpatrzenia której ustawodawca przewidział drogę administracyjnoprawną. Ocenił także, że "zarówno organ I jak i II instancji przeprowadziły wnikliwą analizę, czy przedmiot niniejszego postępowania – "wiata" posadowiona na działce w [....] stanowi obiekt budowlany na gruncie ustawy prawo budowlane". "Tego rodzaju rozważania nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a §1 k.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał: "ponownie rozpoznając sprawę organ I Instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu wniosku o "nakazanie rozbiórki wiaty", jeżeli nie, należy skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego."

Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, że wydana ona została zgodnie z prawem.

Organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Kr 178/13.

Prawidłowa jest również konstatacja organu, że sporna konstrukcja nie jest obiektem budowlanym. Rodzaje obiektów budowlanych wymienia art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dzieląc je na budynki, budowle i obiekty małej architektury. Budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art.3 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art.3 pkt 4 ustawy obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności : a) kultu religijnego, jak : kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W myśl art.3 pkt 3 ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z powyższego wynika, że zarówno katalog obiektów małej architektury, jak i budowli, ma charakter otwarty, a wyliczenia zawarte w art. 3 pkt 3 i pkt 4 prawa budowlanego są przykładowe.

Odmowa zakwalifikowania istniejącego na działce obiektu jako budynku jest oczywista. Obiekt nie spełnia kryterium budynku, nie będąc wyodrębnionym z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych. Nie jest on również obiektem małej architektury, gdyż nie jest obiektem wymienionych w art.3 pkt 3 ustawy, ani też obiektem podobnym do któregokolwiek tamże wskazanych, a w szczególności nie służy rekreacji i utrzymaniu porządku. O zakwalifikowaniu określonego obiektu jako budowli rozstrzygać należy odrębnie w każdym indywidualnym przypadku, gdyż katalog budowli jest najbardziej zróżnicowany. Uznać należy, że "stalowy pałąk" widoczny na zdjęciach z kart 118 – 120 akt administracyjnych PINB nie jest konstrukcją mającą wspólne cechy z obiektami wymienionymi w art.3 pkt 3. Konstrukcja ta nie może być uznana również za wiatę, czyli w języku potocznym lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. Posiłkując się treścią przepisu art.29 ust.1 pkt 2 ustawy, który m.in. odnosi się do wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2, stwierdzić należy, że widoczne na zdjęciach połączone pręty i kątowniki nie tworzą żadnej powierzchni zabudowy i dlatego nie mogą być uznane za wiatę. Jeżeli zatem kwestionowana przez skarżącą konstrukcja nie może być kwalifikowana jako obiekt budowlany, to nie podlega on reżimowi prawa budowlanego.

Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia także wówczas, gdy brak przepisu prawa materialnego, który uprawnia organ do działania. Skoro zaś nie stwierdzono wykonania robót, które wymagają zachowania trybu pozwolenia czy zgłoszenia, brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Powyższe zgodne jest ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 178/13. Sąd zanegował jedynie formę wyrażonej przez organy oceny. Ponieważ postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte, a organ ten – po analizie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa – uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonane prace podlegają reżimowi prawa budowlanego, to prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 12.04.2010 r. w zakresie rozbiórki wiaty, skoro postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącej (zawiadomienie z dnia 14.10.2013 r. – k.112 akt administracyjnych), a następnie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Siłą rzeczy wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany.

Jak już wyżej wyjaśniono organ zastosował się do wytycznych sądu z wyroku WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 178/13.

Ponieważ sporna konstrukcja nie podlega reżimowi prawa budowlanego, nie wymagała zgłoszenia.

W sprawie wszczętej z wniosku o rozbiórkę określonego obiektu organ nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie jego stanu technicznego.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27.11.2014 r. Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów art.7, 77 i 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla wydania decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby bowiem jednoznaczne ustalenie, czy sporna konstrukcja jest trwale związana z gruntem, co miałoby przesądzać o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego. Kryterium trwałego związania z gruntem jest prawnie istotne tylko dla zakwalifikowania obiektu jako budynku, co wcześniej zostało już wykluczone. Tym samym żądanie od organu, aby dokonał odkrywek, było pozbawione znaczenia prawnego. Kwantyfikator "trwałe związanie z gruntem" nie jest natomiast istotny dla ustalenia czy "wiata" jest budowlą, względnie obiektem małej architektury. Zwrócić należy uwagę, że występujące w sprawie określenie "wiata" narzucone zostało niejako przez skarżącą, gdyż we wniosku z dnia 12.04.2010 r. użyła określenia "wiata garażowa". W zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin (k.8 akt) organ posłużył się tym pojęciem, umieszczając je jednakże w cudzysłowie. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 14.07.2010 r. nie stwierdzono, aby "wiata" była trwale związana z gruntem. Skarżąca do protokołu podała : "wiatę wybudował J.S. .... i jest rozbudowywana systematycznie w ten sposób, że stawia się podłogi od palet drewnianych". Z kolei T.S. oświadczyła do protokołu, że "jest to zwykłe zadaszenie nie posiadające fundamentów ani dachu". Twierdzeniom tym skarżąca nie zaprzeczyła i podpisała protokół. Podczas oględzin wykonano 2 fotografie (k.22 akt). Dopiero w piśmie z dnia 6.08.2010 r. skarżąca podała, że "wiata jest trwale związana z gruntem zaprawą cementową". Również w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] .2014 r. nie stwierdzono, aby konstrukcja była trwale związana z gruntem. Z wykonanych w czasie oględzin fotografii wynika, że opiera się ona na kątownikach wbitych w ziemię oraz na siatce ogrodzeniowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi, że sprawa rozpoznana została w pierwszej instancji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu.

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 K.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 K.p.a.). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych tych instytucji.

I tak, zgodnie z przepisem art.24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Stosownie zaś do § 3 tego przepisu, przyczyną wyłączenia pracownika organu jest również zostanie uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei zgodnie z art.25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 k.p.a mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Wymienione w art. 25 przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3 (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 20.05.2010 r. sygn. I OPS 13/09, publikowana w internetowej bazie orzeczeń NSA) lub pozostaje ze stroną w stosunkach rodzinnych o jakich mowa w 24 § 1 pkt 2 i 3.

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art.26 § 1 K.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art.26 § 2 K.p.a.) wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art.25, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA sygn. I OSK 1186/12, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji