Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1762/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1a pkt 2, art. 93 ust .1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu; 3. stwierdza, że uchylone decyzje w zakresie opisanym w punkcie 1 i 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000,- złotych - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (pkt 1 decyzji) i uchylił w/w decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (pkt 2 decyzji).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2006 r. w L. przy ulicy P. zatrzymano do kontroli autobus marki [...] nr rej. [...] kierowany przez A. W. Pojazdem tym był wykonywany przewóz regularny na linii L. - G. W momencie kontroli było 11 pasażerów i wszyscy posiadali bilety na przejazd w/w linii komunikacyjnej. Przed momentem kontroli pojazd był obserwowany z nieoznakowanego pojazdu inspekcji transportu drogowego. Wykonując przewóz, autobus zatrzymał się na przystanku przy ulicy L. w L. Na przystanku tym wsiadła jedna osoba. Następnie kierowca z ulicy L. skręcił w ulicę P. (droga krajowa nr [...]), skąd z przystanku zabrał następnych pasażerów. Następnie skręcił w ulicę L. i P., gdzie został zatrzymany do kontroli. W toku kontroli kierowca okazał zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na linii L. - G. W wyniku kontroli rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do okazanego zezwolenia, ustalono, że nie wyszczególniono w nim przystanku przy ulicy L. Ponadto w protokole stwierdzono, iż okazana w trakcie kontroli karta opłaty drogowej miała termin ważności od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] maja 2006 r., co oznacza, iż w momencie kontroli nie stanowiła już ważnego dowodu wniesienia opłaty. Protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu został podpisany przez kierowcę, który nie zgłaszał to jego treści oraz samego sposobu przeprowadzenia kontroli jakichkolwiek zastrzeżeń, czy też uwag (vide: Protokół kontroli pojazdu nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. – k. 39-39 akt administracyjnych).

W toku kontroli przesłuchano ponadto kierowcę – A. W., który w zeznaniu potwierdził w/w ustalenia, w tym m.in., iż w dniu kontroli wykonując przewóz pasażerów zatrzymał się na przystanku przy ulicy L. w L. Potwierdził, iż na przystanku tym wsiadła jedna osoba – jego żona. Następnie kierowca wskazał, iż z ulicy L. skręcił w ulicę P., skąd z przystanku zabrał następnych pasażerów. Następnie skręcił w ulicę L. i P., gdzie został zatrzymany do kontroli (vide: Protokół przesłuchania świadka z dnia [...] maja 2006 r. – k. 34 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając m.in. na podstawie przepisów art. 18 ust. 1 i 2, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a, art. 22 ust. 1, 2, 3 i 4, a także przepisów art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000,- złotych, w tym karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz karę 3.000,- zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji organ – powołując się na ustalenia dokonane w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. - wskazał, iż strona wykonując regularny krajowy transport drogowy osób zabierała pasażerów z przystanku, który nie był wymieniony w rozkładzie jazdy. Organ wskazał również na brak znaczenia dokonania wcześniej tylko uzgodnienia zasad korzystania z tego przystanku. Co do drugiego z naruszeń podniesiono, iż okazana w trakcie kontroli ([...] maja 2006 r.) karta opłaty drogowej miała termin ważności od dnia [...] kwietnia do [...] maja 2006 r. W tej sytuacji organ uznał, iż nie mogła być brana pod uwagę karta opłaty drogowej okazana później, skoro istnieje obowiązek posiadania karty opłaty drogowej w pojeździe (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), a ponadto nie została ona zakupiona co najmniej w przeddzień kontroli.

Skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2006 r. odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków (pkt 1 decyzji) oraz uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także na ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej - uznał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu kontroli naruszone zostały warunki określone w zezwoleniu, gdyż kierowca zatrzymał się w L. na ulicy L. na przystanku, który nie był wymieniony w rozkładzie jazdy. Nie można też przyjąć, że nie doszło do zabrania pasażera, bo w tym zakresie przeczą temu zeznania kierowcy. Organ wskazał, iż kierowca podpisał protokół kontroli bez wniesienia zastrzeżeń. Strona też miała zapewniony czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie pierwszoinstancyjne jest postępowaniem szczególnym, w którym surogatem czynnego udziału strony w postępowaniu jest możliwość zgłaszania pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących rażącego naruszenia art. 71 ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 69 ust. 1a pkt 2 cyt. ustawy inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami. Orzekając co do drugiego z naruszeń organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba ustalenia numeru drogi krajowej, na której miała miejsce kontrola, albowiem obowiązek uiszczania i okazywania do kontroli karty opłaty drogowej dotyczy tylko dróg krajowych. W związku z tym organ odwoławczy wskazał na potrzebę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniosła w dniu [...] listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. Strona - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji - zarzuciła organowi naruszenie:

1) naruszenie art. 92 oraz lp. 2.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wobec braku bezspornego ustalenia, że żona kierowcy wysadzona na przystanku była pasażerem,

2) rażące naruszenia art. 71 ustawy o transporcie drogowym i zgromadzenie dowodów z jawnym naruszeniem przepisów oraz uprawnień wynikających z ustawy, na skutek czego zgromadzono dowody w sposób nielegalny i jako takie nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji w demokratycznym państwie prawnym.

3) naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. – poprzez niezapełnienie stronie prawa czynnego udziału w każdym etapie postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko – stwierdziła, iż w jej ocenie organ odwoławczy całkowicie nietrafnie powołał się na art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Pominął bowiem, że pojazd został zatrzymany na drodze poza przystankami. Według skarżącej istotne jest też to, że w sprawie nie wskazano na przepis prawa upoważniający inspektorów do posługiwania się pojazdem, który nie jest oznakowany. Strona skarżąca podniosła, iż w demokratycznym państwie prawnym dowody mogą być gromadzone tylko w sposób dopuszczony i określony obowiązującymi przepisami prawa. Inne działanie narusza art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 28 marca 2007 r. wyrok w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2272/06, na podstawie którego oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA odnosząc się do zarzutu strony, że zatrzymanie pojazdu zostało dokonane przez nieoznakowany pojazd, w miejscu nieoznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli, a zatem było dokonane z naruszeniem art. 71 ustawy o transporcie drogowym, wskazał, iż podstawowym aktem prawnym regulującym zasady dokonywania kontroli drogowych, zwłaszcza przez organy Policji, jest ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Powołując się na stosowne przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie kontroli ruchu drogowego, Sąd uznał, że przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym "ma nie tyle charakter przepisu szczególnego, co przepisu reliktowego, nie skorelowanego z pozostałymi przepisami regulującymi wykonywanie kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego". Świadczy o tym m.in. wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią tego przepisu a treścią art. 69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, nawet przy założeniu, że ten ostatni dotyczy wyłącznie przewozów regularnych i ustanawia wyjątek wobec ogólnej reguły zawartej w art. 71 ustawy o transporcie drogowym. WSA zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zatrzymanie kontrolowanego pojazdu nastąpiło już po bezspornym stwierdzeniu przez organ kontrolny, iż strona wykonując regularny krajowy transport drogowy osób zabierała pasażerów z przystanku niewymienionego w rozkładzie jazdy. Trudno w tej sytuacji wymagać, jak stwierdził WSA, aby inspektorzy wykonujący kontrolę nieoznakowanym pojazdem odstąpili od jej kontynuacji, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Ponadto Sąd dodał, iż strona bez uwag zaakceptowała protokół kontroli i nie miała żadnych zastrzeżeń - na tym etapie - do jej przebiegu. WSA stwierdził ponadto, iż przyjęcie, że kontrola pojazdów przewoźników wykonujących krajowy transport drogowy osób może się odbywać wyłącznie pojazdami oznakowanymi, przy zachowaniu wszystkich warunków określonych w art. 71 ustawy o transporcie drogowym, oznaczałoby w praktyce wyłączenie większości tego rodzaju przewozów spod kontroli. Poza tym Sąd wskazał, iż trudno wyjaśnić, czym różni się kontrola dokonywana przez nieumundurowanego inspektora, dopuszczona przez art. 69 ust. 1a ustawy, od obserwacji kontrolowanego pojazdu przez nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego, przystępujący do kontroli po stwierdzeniu ewidentnego naruszenia przepisów powołanej wyżej ustawy. Zdaniem WSA brak jest więc podstaw do uznania, że obserwacja pojazdu przewoźnika wykonującego transport drogowy osób z nieoznakowanego pojazdu Inspekcji Transportu Drogowego, która nie zawsze musi zakończyć się podjęciem formalnych czynności kontrolnych, jest równoznaczna z zaliczeniem tych działań do czynności niejawnych, dokonywanych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie za relewantne prawnie uznał WSA wyjaśnienia strony dotyczące wcześniejszego uzgodnienia z właściwym organem administracji zmiany przystanków, na których miał prawo się zatrzymywać, albowiem – jak wskazał WSA - tego rodzaju uzgodnienie powinno być zmianą dokonaną w odpowiedniej formie. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził ,że nawet uznanie, iż w sprawie miało miejsce naruszenie art. 71 ustawy o transporcie drogowym, "mającego charakter reliktowy i nie skoordynowanego m.in. z treścią przepisu art. 69 ust. 1a powołanej ustawy oraz przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym", statuującej podstawowe zasady wykonywania kontroli w transporcie drogowym, wobec wcześniej stwierdzonego naruszenia przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących przewozów regularnych osób, nie prowadzi do wniosku, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 75 k.p.a. protokół z przedmiotowego zatrzymania pojazdu należało zatem dopuścić jako dowód w sprawie. Sąd I instancji nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie rażącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 71 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym i Lp. 2.2 załącznika do tej ustawy, a także art. 10 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie, złożonej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 116/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję - nie ograniczył się do zbadania jej zgodności w świetle wszystkich mających w sprawie zastosowanie przepisów, ale wdał się też w rozważania w zakresie celowości i skuteczności stosowania rozwiązań wynikających z obowiązującego prawa. Zdaniem NSA uwaga ta odnosi się w szczególności do kwestii uwzględnienia przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie art. 71 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przewidziane w omawianym przepisie zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej). Zdaniem NSA ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju. NSA uznał, że Sąd I instancji pominął przy rozstrzyganiu właściwie pojmowane konsekwencje prawne wynikające z omawianego przepisu. Zdaniem NSA przyjąć trzeba, iż ustawodawca działa racjonalnie, a skoro tak, to pozostawienie tego przepisu w określonym kształcie mimo nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (w szczególności tej dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie zezwala na jakiekolwiek odstępowanie od potrzeby stosowania przewidzianych przez ten przepis wymogów. NSA wskazał, iż z analizowanego przepisu wynika oznaczenie warunków dopuszczalności zatrzymań. Mogą one być dokonywane tylko w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wskazany przepis przewiduje też, jako zasadę dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów. NSA podkreślił, iż w zakresie obowiązku umundurowania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego uwzględnić wypada, że art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który zezwala inspektorom na dokonywanie czynności kontrolnych bez umundurowania podczas kontroli "przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami". NSA stwierdził, że Sąd I instancji odwołując się w niniejszej sprawie do uregulowania zawartego w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym uczynił to bez sprawdzenia zachowania właściwie rozumianych przesłanek zawartych w tym przepisie (co do możliwości odstąpienia od zasady umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego). Wprawdzie bowiem można – jak stwierdził NSA - odstąpić od tej zasady przy wykonywaniu czynności kontrolnych podczas kontroli przewozów regularnych, ale nie wtedy, gdy wymaga to ("o ile nie wymaga") zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami (przy określonym też rozumieniu terminu "przystanek"). NSA uznał, że jeśli zatem dokonywane mają być czynności związane nawet z kontrolą przewozów regularnych, to w razie potrzeby zatrzymania pojazdu na drodze poza przystankami odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora jest niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny bardzo wyraźnie podkreślił ponadto, iż pomiędzy art. 69 ust. 1a pkt 2 a art. 71 ustawy o transporcie drogowym nie ma w istocie rzeczy, przy prawidłowej ich wykładni, żadnej sprzeczności, co przyjął wadliwie Sąd I instancji. Oba te przepisy – zdaniem NSA - pełnią zaś niezmiernie istotną w demokratycznym państwie prawnym funkcję gwarancyjną, zezwalając na możliwość dokonywania czynności kontrolnych tylko w ściśle określony przez obowiązujące prawo sposób, a nie dowolnie. NSA zarzucił ponadto, iż Sąd I instancji - obszernie cytując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacje poświęcone uprawnieniom Policji przy kontroli ruchu drogowego - nie wziął pod uwagę, że ustawa o transporcie drogowym zawiera co do działania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego odrębne, szczególne regulacje i to one właśnie winny być stosowane w pierwszym rzędzie jako wzorzec do kontroli pod względem zgodności z prawem. NSA zgodził się ze skargą kasacyjną, iż Sąd I instancji traktując - jako element rozumowania prowadzący do wydania zaskarżonego wyroku - możliwość dokonywania czynności przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego przy użyciu nieoznakowanych pojazdów służbowych, nie poparł swych wywodów wskazaniem na przepis prawa, który może być tylko wyznacznikiem działania dla organów władzy publicznej, w tym organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). W tym kontekście NSA uznał, że wykonując kontrolę pod względem zgodności z prawem (art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), sąd administracyjny nie może prowadzić rozważań, które nie mają zakotwiczenia w obowiązującym prawie. W konsekwencji NSA stwierdził, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji, unikając wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości w dotychczasowym rozumowaniu, dokona ponownie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie NSA podniósł, iż stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem. NSA wskazał, że w świetle art. 75 k.p.a. jako dowód można bowiem wprawdzie dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem NSA sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania, jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Nie może być zatem traktowane jako okoliczność, która nie wypływa na wynik sprawy.

W związku z powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 marca 2009 r. pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu i wnosząc o oddalenie skargi, przedłożył do akt sprawy notatkę służbową z dnia [...] stycznia 2008 r., sporządzoną przez inspektora M. K. z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W., na okoliczność przebiegu zatrzymania pojazdu skarżącej do kontroli drogowej w dniu [...] maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. naruszają prawo w zaskarżonej do Sądu części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.

Wydając przedmiotowe decyzje organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się – zdaniem Sądu – ewidentnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim z uwagi na odwołanie się przez te organy w niniejszej sprawie do uregulowania zawartego w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym bez jakiegokolwiek wykazania zaistnienia właściwie rozumianych przesłanek zawartych w tym przepisie, dających możliwość odstąpienia od zasady umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego podczas wykonywania czynności kontrolnych w toku kontroli na drodze.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem m.in. ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06).

W niniejszej sprawie niewątpliwie uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako sąd I instancji orzekający ponownie w niniejszej sprawie, związany jest oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 116/08, w którym Sąd ten przede wszystkim wyraźnie stwierdził, że odwołując się do uregulowania zawartego w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym należy dokładnie sprawdzić, czy zostały zachowane właściwie rozumiane przesłanki zawarte w tym przepisie, odnoszące się do możliwości odstąpienia od zasady umundurowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

Należy w związku z powyższym wskazać, iż z przepisu art. 71 ustawy o transporcie drogowym wynika jednoznacznie, że zgodnie z generalną zasadą, zatrzymać pojazd do kontroli może wyłącznie umundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego znajdujący się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli.

Ustawodawca przewidział jednak w przepisie art. 69 ust. 1a pkt 2 cyt. ustawy jedną z trzech możliwości odstąpienia od powyższej zasady. Otóż zgodnie z tym przepisem inspektor może wykonywać bez umundurowania czynności kontrolne podczas kontroli przewozów regularnych, o ile nie wymaga to zatrzymywania pojazdów na drodze poza przystankami.

Zdaniem Sądu uznać trzeba, że jeśli zatem dokonywane mają być czynności związane nawet z kontrolą przewozów regularnych, to w razie potrzeby zatrzymania pojazdu na drodze poza przystankami odstępstwo od obowiązku umundurowania inspektora jest niemożliwe.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2006 r. w L. przy ulicy P. zatrzymano do kontroli autobus marki [...] nr rej. [...], kierowany przez A. W. Pojazdem tym był wykonywany przewóz regularny na linii L. – G.. W protokole kontroli stwierdzono m.in., iż przed momentem kontroli pojazd był obserwowany z nieoznakowanego pojazdu inspekcji transportu drogowego. W ramach tych czynności inspektorzy ustalić mieli, że wykonując przewóz autobus zatrzymał się na przystanku przy ulicy L. w L.. Na przystanku tym wsiadła jedna osoba. Następnie kierowca z ulicy L. skręcić miał w ulicę P., skąd z przystanku zabrał następnych pasażerów. Następnie – jak wynika z opisu zamieszczonego w protokole – autobus skręcił w ulicę L. i P., gdzie został zatrzymany do kontroli. W wyniku kontroli rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do okazanego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii L. – G., ustalono, że nie wyszczególniono w nim przystanku przy ulicy L., co – zdaniem inspektorów – świadczyło o naruszeniu przez stronę kontrolowaną warunków określonych w przedmiotowym zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Strona skarżąca w toku postępowania zarzuciła, iż inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. rażąco naruszyli przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zatrzymanie pojazdu do kontroli nie odbyło się w pobliżu oznakowanego pojazdu lub w odpowiednio oznakowanym miejscu. W skardze strona zarzucała ponadto, iż pojazd został zatrzymany na drodze poza przystankami.

Z kolei organy obu instancji, broniąc się przed tym zarzutem, powoływały się na normę prawną wyrażoną w art. 69 ust. 1a pkt 2 cyt. ustawy.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - uznać należy, iż organy zobowiązane były jednoznacznie wykazać w toku postępowania, że zaistniała podstawa faktyczna do zastosowania art. 69 ust. 1a pkt 2 w/w ustawy, przewidującego odstępstwo od generalnej zasady wskazanej w art. 71 tej ustawy. Przede wszystkim z akt sprawy winno wyraźnie wynikać, iż zatrzymania pojazdu wykonującego przewóz regularny dokonano na przystanku, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym.

Ustalenie tej kwestii ma istotne znaczenie, albowiem - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 116/08 - stwierdzenie naruszenia przez stronę wymogów obowiązujących przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadzące do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej, musi opierać się na wykazaniu tego naruszenia w sposób zgodny z prawem.

W ocenie Sądu z materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r., nie wynika, czy zatrzymania do kontroli autobusu skarżącej inspektorzy dokonali przy ulicy P. w L. na przystanku, czy też poza przystankami.

W tej sytuacji nie sposób jednoznacznie ocenić, czy w niniejszej sprawie istniała - jak twierdzą organy obu instancji - możliwość zastosowania art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a więc przeprowadzenia kontroli przez nieumundurowanego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, który ma prawo dokonać czynności kontrolnych nie znajdując się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego.

Niewątpliwie należy uznać, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu utrzymując w części w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się oczywistej obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości przeprowadzonej kontroli na drodze. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się – według Sądu - naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny nie tylko zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli, istotnych dla oceny zastosowania normy wyrażonej w art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości dokonanego procesu kontrolnego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o karze z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Pamiętać bowiem należy, na co zwrócił uwagę również NSA, iż sprzeczne z prawem pozyskiwanie materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, wyklucza możliwość jego wykorzystania, jako podstawy orzekania w demokratycznym państwie prawnym

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego dopiero na rozprawie przed Sądem w dniu 4 marca 2009 r. przedłożył do akt sprawy notatkę służbową z dnia [...] stycznia 2008 r., sporządzoną przez inspektora M. K. z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W., w której inspektor ten opisał przebieg zatrzymania pojazdu skarżącej do kontroli drogowej w dniu [...] maja 2006 r. Z opisu tego wynika, iż zatrzymania dokonać miał inspektor D. F. stojąc na przystanku autobusowym na ul. P. w L.. Z notatki tej wynika również, że zatrzymujący był umundurowany i dokonał zatrzymania będąc poza nieoznakowanym pojazdem Inspekcji Transportu Drogowego.

W kontekście takiego działania organu należy jednakże - zdaniem Sądu - wyraźnie podkreślić, iż zgłaszanie dopiero na tym etapie postępowania zupełnie nowych dokumentów, sporządzonych już po zakończeniu postępowania administracyjnego, mających ewidentnie uzupełniać materiał dowodowy organu administracji, jest niedopuszczalne i nie może skutecznie sanować wcześniejszych uchybień proceduralnych organów i prowadzić do uzupełnienia zaskarżonych decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne.

W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż organy obu instancji powinny na etapie postępowania administracyjnego, a nie sądowego, ustosunkować się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej, przedstawiając wszelkie dowody świadczące o prawidłowości przeprowadzonej kontroli drogowej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy Inspekcji Transportu Drogowego winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącej, wyjaśniając w sposób precyzyjny kwestię zaistnienia właściwie rozumianych przesłanek zawartych w przepisie art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, dających możliwość odstąpienia od generalnej zasady wykonywania czynności kontrolnych w toku kontroli na drodze, określonej w art. 71 cyt. ustawy.

Niezależnie od powyższego, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących kwestii dokonywania przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego czynności przy użyciu nieoznakowanych pojazdów służbowych, wskazać należy, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym, okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Otóż zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wskazały przepisów, z których wynikałaby w ogóle możliwość dokonywania przez inspektorów czynności kontrolnych pojazdem nieoznakowanym. Niewątpliwie brak jest takich jednoznacznych przepisów w ustawie o transporcie drogowym, a także w przepisach wykonawczych.

Niemniej – w ocenie Sądu – mając na względzie specyfikę przewozów regularnych, przyjąć trzeba, iż co do zasady brak jest jednak jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonywali wstępnych czynności kontrolnych (obserwacyjnych), używając do tego celu również nieoznakowanych pojazdów służbowych, np. w sytuacji dokonywania obserwacji pojazdów wykonujących przewozy regularne po określonej trasie. W przeciwnym wypadku musielibyśmy uznać, iż przewozy regularne pozostawałyby poza wszelką rozsądną kontrolą organów Inspekcji Transportu Drogowego, przynajmniej w zakresie ustaleń dotyczących przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Jednakże należy bardzo wyraźnie podkreślić, kierując się zasadą legalizmu (praworządności) działania organów administracji publicznej, iż materiał dowodowy zebrany w toku kontroli przy użyciu pojazdów nieoznakowanych, nie może być źródłem miarodajnych ustaleń, jeśli ostatecznie - po pierwsze: zatrzymanie pojazdu nie będzie zgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o transporcie drogowym (vide: art. 69 ust. 1a pkt 2 lub art. 71 ustawy), a po drugie – ustalenia inspektorów nie będą miały potwierdzenia w pozostałym, wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym (vide: np. dowód w postaci zeznań świadków - kierowcy i/lub pasażerów, czy też dowód w postaci zakupionych biletów na przejazd, etc.), który wskazywać będzie, że dany przedsiębiorca naruszył ewidentnie warunki udzielonego mu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W ocenie Sądu trudno jest przyjąć, iż sama obserwacja pojazdu przedsiębiorcy prowadzona przez inspektorów jadących nieoznakowanym pojazdem służbowym, może świadczyć definitywnie o sprzecznym z prawem pozyskaniu całego materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, jeśli w następstwie dalszych czynności kontrolnych, dokonanych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, inspektorzy jednoznacznie ustalą stan faktyczny sprawy. Trudno jest w takiej sytuacji wykluczyć możliwość wykorzystania tak zgromadzonego materiału dowodowego, jako podstawy orzekania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie wykazały jednakże w toku postępowania, że wszelkie czynności kontrolne zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi normami prawa, co dało podstawę do wyeliminowania obu decyzji administracyjnych z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w uchylonych częściach, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).