Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia oddalić skargę.


UZASADNIENIE

A. M. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 kwietnia 2020 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z 14 września 2018 r. i nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 14 września 2018 r., nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), działając na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływana jako P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2016 r., stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", nakazał inwestorowi – A. M. (zwanemu dalej również "stroną" lub "skarżącym") rozbiórkę parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, konstrukcji drewnianej i stromym dachu, o wymiarach w rzucie: 3,95 m x 6,30 m, na terenie działki nr [..] obręb [..] (archiwalny nr działki [..]) przy ul. [..] w G.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie "budynku letniego" wybudowanego na terenie działki nr [..] przy ul. [..] w G. wszczęte zostało w związku z pismem K. M. - współwłaścicielki nieruchomości, w którym wnosiła o zbadanie legalności jego budowy.

W toku postępowania, na podstawie oględzin przeprowadzonych 24 listopada 2015 r. ustalono, że obiekt znajduje się w północnej części działki i jest obiektem niepodpiwniczonym parterowym, o konstrukcji drewnianej i stromym dachu, o wymiarach w rzucie ca. 3,95 m x 6,30 m i funkcji gospodarczej. Z materiału dowodowego wynika, że A. M. dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania analogicznego budynku do właściwego organu w roku 2008, jednak zrealizował go w innej lokalizacji niż w projekcie załączonym do zgłoszenia, znacznie dalej od budynku mieszkalnego.

Jak wskazał organ I instancji obowiązujące w okresie budowy przepisy nie przewidywały możliwości dokonania odstępstw od przyjętego zgłoszenia. W związku z tym, dokonanie zmiany lokalizacji obiektu, będącego przedmiotem zgłoszenia traktowane jest jak budowa obiektu bez wymaganego zgłoszenia, wymagająca przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ustalono ponadto, że na terenie nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający m.in. ustalenia odnośnie do nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Organ podkreślił, że postanowieniem z 30 września 2016 r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych związanych z wykonaniem parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego (we wniosku określonego jako "budynek letni", który de facto jest budynkiem o funkcji gospodarczej) na terenie działki nr [..] oraz nałożył na inwestora, obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia:

a) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wykonanego parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego na terenie działki nr [..] Obręb [..] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

projektu zagospodarowania działki (4 egzemplarze),

d) opracowania i rysunków przedstawiających wygląd i konstrukcję obiektu (4 egzemplarze).

Inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego przez organ.

Jak wskazał organ, zgodnie z treścią art. 26 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe - czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., co ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 49b ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 49b ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Zgodnie natomiast z art. 49b ust. 3 tej ustawy w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

Mając na względzie te uregulowania organ był zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce budynku.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji kwestionując ustalenia faktyczne w sprawie i zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 kwietnia 2020 r., nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał A. M. rozbiórkę parterowego wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, konstrukcji drewnianej i stromym dachu, o wymiarach w rzucie ca. 3,95 m x 6,30 m, na terenie działki nr [..] przy ul. [.]. w G.

Organ odwoławczy stwierdził, że ww. obiekt powstał w latach 2008 - 2011 r. Ze względu na rozbieżność w oświadczeniach stron, nie sposób jest ustalić precyzyjnej daty wybudowania budynku. Inwestorem jest A. M. Właścicielami gruntu są: A. M., K. M. oraz K. M.

Z akt wynika, że inwestor skutecznie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [..] (obecnie nr [..]). Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany 8 sierpnia 2008 r. Zgłoszone roboty budowlane miały dotyczyć wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,25 x 4 m. Zgodnie z projektem budowlanym załączonym do zgłoszenia, obiekt ten miał znajdować się w odległości 22,6 m od sąsiedniej działki nr [..], a więc w zupełnie innym miejscu niż obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Zgodnie z przepisami obowiązującym w czasie budowy obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zarówno w czasie budowy budynku jak i w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, budowa takiego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem obiekt ten jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy 24,88 m2.

Analizując materiał dowodowy, zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że budynek ten ma funkcję gospodarczą. Zgodnie z dokumentacją fotograficzną oraz protokołem z kontroli budynek służy do przechowywania rowerów, kosiarki oraz narzędzi ogrodniczych, natomiast przy ścianie południowej przechowywane jest drewno opałowe. Organ odwoławczy przypomniał, że strona dokonała skutecznego zgłoszenia budowy budynku o podobnych wymiarach oraz tej samej funkcji, jednak w zupełnie innej lokalizacji budynku.

Oceniając powyższą okoliczność z perspektywy wyboru trybu procedowania – czy trybu naprawczego z art. 50-51 P.b., czy legalizacyjnego z art. 49b P.b. - organ stwierdził, należy odpowiedzieć na pytanie, czy wykładnia przepisów art. 49b i 50 ust. 1 P.b. nie może prowadzić do wniosków, pozwalających na wdrożenie postępowania legalizacyjnego również w przypadku odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, mimo, że ustawa wprost takiej instytucji nie przewiduje. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organ powinien przeprowadzić analizę, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic zgłoszenia czy też przedmiot postępowania należy uznać za nowy obiekt budowlany, który powstał bez wymaganego prawem zgłoszenia. W razie ustalenia, że dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście przepisów (np. uniknięcia sprzeciwu organu w razie budowy obiektu w innej lokalizacji, niezgodnej z przepisami prawa lub miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) zasadne będzie zastosowanie trybu z art. 49b P.b. W razie natomiast ustalenia, że wykonane roboty przekroczyły jedynie zakres zgłoszenia, a zamiarem inwestora nie było obejście przepisów prawa, przesunięcie lokalizacji budynku gospodarczego nie narusza przepisów technicznych i niczyich interesów, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 P.b. Badając powyższe, należy ustalić, czy inwestor mógł skutecznie zgłosić zamiar budowy przedmiotowego budynku w obecnej lokalizacji. Analizując powyższe organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że położenie wybudowanego budynku jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w G. [..] uchwalonego uchwałą nr XVI/354/16 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2016 r. (tekst jednolity Dz. Urz. Woj. z dnia 14 kwietnia 2016 r., poz. 1469). Przez teren działki nr [..] przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy. Zgłoszony 16 lipca 2008 r. budynek gospodarczy, zgodnie z projektem budowlanym złożonym do organu architektoniczno-budowlanego mieścił się w granicy dopuszczalnego usytuowania obiektów budowlanych na tym terenie. Natomiast przedmiotowy budynek został wybudowany poza tą granicą, a więc jego umiejscowienie jest sprzeczne z uchwałą. Takiej sytuacji, zdaniem organu, zamiarem inwestora mogło być uniknięcie sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, gdyż w zgłoszonej lokalizacji analizowany obiekt nie mógł powstać ze względu na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej w planie. Organ powiatowy słusznie więc zastosował tryb przewidziany w art. 49b P.b., traktując budynek jako obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego zgłoszenia. Ze względu zaś na to, że organ pierwszej instancji nałożył na stronę obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w terminie 30 dni, a strona nie przedłożyła tych dokumentów, decyzja o nakazaniu rozbiórki była zasadna. Organ odwoławczy podkreślił też, że do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli, zaś z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że K. M., współwłaścicielka działki nr [.], nie wyraziła zgody na budowę ww. budynku.

Niemniej jednak, jak zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw oraz na podstawę prawną w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W niniejszym przypadku trybem, jaki należy zastosować jest postępowanie legalizacyjne z art. 49b P.b., a więc należało powołać się na przepisy P.b. obowiązujące w momencie orzekania. Z powodu wskazania nieaktualnej podstawy prawnej organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 14 września 2018 r. i orzekł co do istoty sprawy, opierając się na znowelizowanych przepisach P.b.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, że w sprawie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Strona miała prawo zapoznać się z aktami sprawy, odnieść się do ich, składać zastrzeżenia i wnioski, a także przedstawić dowody, mogące mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy. Brak jest również dowodów wskazujących, że inwestor zmierzał do zalegalizowania przedmiotowego budynku, pomimo upływu prawie dwóch lat od momentu wydania postanowienia do chwili wdania decyzji rozbiórkowej.

A. M. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych, w postaci w szczególności błędnego uznania, że zamiarem inwestora mogło być uniknięcie sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego;

art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie, polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 P.b.;

art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skutkującej nierozpoznaniem przez organ odwoławczy sprawy na nowo, w wyniku czego pominięto w rozważaniach możliwości zakwalifikowania przedmiotowej sprawy jako wykonania robót budowlanych z odstępstwami od zgłoszenia, a nie jako samowoli budowlanej;

art. 49b ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej oraz brak wszechstronnego zbadania, czy nie jest możliwa legalizacja budynku.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie poczynił stosownych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia zamiaru skarżącego i w sposób bezpodstawny uznał, że jego działanie mogło być nakierowane na chęć uniknięcia sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego. Nie jest również zrozumiałe, z jakich przyczyn organ zastosował w sprawie tryb postępowania przewidujący obowiązek rozbiórki, nie zaś tryb naprawczy. Organ nie wyjaśnił w sposób rzeczowy i nie budzący wątpliwości, dlaczego uznał działania inwestora jako brak skutecznego zgłoszenia, a nie jedynie przekroczenie granic zgłoszenia.

Skarżący zwrócił uwagę, że choć organ odwoławczy przywołuje analogiczne przepisy P.b., przewidujące różne tryby postępowania, co w decyzji organu pierwszej instancji, to jednak przesłanki ich stosowania i okoliczności brane pod uwagę w obu sprawach, są inne. W szczególności, argumenty związane z zamiarem oraz chęcią obejścia prawa i uniknięcia wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zostały przywołane dopiero na etapie postępowania odwoławczego. To powoduje, że skarżący nie miał możliwości odniesienia się do nich w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wskazał przy tym na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 876/18.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty poprzez nakazanie skarżącemu rozbiórki parterowego, wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, zlokalizowanego na terenie działki nr [..], obręb [..] w G.

W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie doprecyzowania podstawy prawnej wydanej decyzji – zarówno w aspekcie intertemporalnym, który nie jest kwestionowany w skardze, jak i w zakresie wyboru trybu postępowania – czy naprawczy, czy legalizacyjny – co w istocie stanowi zasadniczą treść polemiki skarżącego z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.

Ustosunkowując się więc do tej ostatniej kwestii wskazać należy, że bezsporne jest ustalenie co do przedmiotu postępowania, a więc - że dotyczy ono wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w dacie budowy – nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, jednak po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor zgłosił właściwemu organowi zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w zgłoszeniu z lipca 2008 r., w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. Bezsporne jest też to, że w zgłoszeniu wskazano inną lokalizację ww. obiektu, która nie kolidowała z postanowieniami obowiązującego w dacie zgłoszenia planu miejscowego – uchwały nr XVII//629/05 Rady Miasta z 26 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj.. z 29 marca 2005 r., Nr 29, poz. 578), ustalającego nieprzekraczalną linię zabudowy. Jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości, inwestor wybudował budynek w innym miejscu działki nr [..] niż zadeklarowane w zgłoszeniu, przy czym lokalizacja ta jest jednoznacznie sprzeczna z postanowienia ww. planu miejscowego w zakresie wynikającej z jego części graficznej nieprzekraczalnej linii zabudowy, wprowadzonej zgodnie z kartą terenu 05 dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej (MN1 w pkt 6 lit. g; por. k. 26 akt administracyjnych). W obowiązującym w dacie orzekania planie miejscowym dla terenu inwestycji, tj. w uchwale nr XVI/354/16 Rady Miasta z 27 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] (Dz. Urz. Woj. z 14 kwietnia 2016., poz. 1469) postanowienia przewidujące nieprzekraczalną linię zabudowy przez działkę nr [..] są powtórzone zarówno w części tekstowej planu jak i graficznej.

Rozważając kwestię prawidłowości wyboru trybu procedowania wskazać należy, że sąd podziela co do zasady stanowisko organów administracji w zakresie zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 49b P.b., a nie 50-51 P.b. Kwestia ta powinna bez wątpienia być indywidualnie oceniana, stosowanie do okoliczności każdej pojedynczej inwestycji z uwzględnieniem wszelkich okoliczności jej towarzyszących, a w szczególności dotyczących prawych uwarunkowań przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, odnoszący się wprawdzie do zastosowania art. 48 P.b., że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza co do zasady twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 P.b. – chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarazem, wskazuje się, że w praktyce wykazanie zamiaru obejścia przepisów prawa może okazać się bardzo trudne. Bez wątpienia jednak inaczej przedstawia się sytuacji inwestora, gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 P.b. Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza możliwość ustalenia, że roboty te wykonywane były w warunkach samowoli nawet wtedy, gdy zostały wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, pod warunkiem wszakże, że organ, dysponując pełną wiedzą o zgłoszonym zamierzeniu inwestycyjnym, nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z 17 marca 2005 r. w sprawie II OSK 1450/04 oraz w wyroku NSA z 6 marca 2008 r. w sprawie II OSK 158/07). Chodzi więc o taką sytuację, w której jedynym uchybieniem inwestora jest to, że pospieszył się z rozpoczęciem robót budowlanych, które w żadnym wypadku nie spotkałyby się z wniesieniem przez organ sprzeciwu. Według poglądu przeciwnego (wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie SA/Rz 896/01) wykonanie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, ale przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, równoznaczne jest z wykonaniem robót budowlanych "bez wymaganego zgłoszenia".

W orzecznictwie zatem dostrzega się przypadki niejednoznaczne, w tym sensie, że wykraczające poza jednoznaczne brzmienie przepisu (art. 48, art. 49b, art. 50 P.b.) i wymagające oceny w szerszym kontekście systemowym i funkcjonalnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący argumentuje, że dokonał zgłoszenia budowy budynku, objętego postępowaniem oraz zrealizował objęte nim roboty z odstępstwami. W takim przypadku, w jego ocenie, nie można mówić o samowoli budowlanej, a w konsekwencji – stosować tryb legalizacyjny dedykowany takiej samowoli. Ewentualnie, zastosowanie mógłby mieć wyłącznie tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 P.b., a nie legalizacyjny, który jest dla niego bardziej niekorzystny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę argumenty wynikające z cytowanych wyżej oraz poniżej orzeczeń, nie podziela stanowiska skarżącego w tym zakresie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że P.b. w treści art. 49b, który stanowi, że "właściwy organ nakazuje (...) w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ", podobnie jak i w innych przepisach tej ustawy, nie reguluje problematyki "odstępstw od zgłoszenia". Instytucja "odstępstw" dotyczy wyłącznie projektu budowlanego, kiedy to ustawodawca określa również gradację tych odstępstw (istotne) oraz ich skutki. Brzmienie powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 49b P.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia. Granicę legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będą zatem wyznaczały uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 P.b. Tylko w tym też kontekście można ewentualnie rozważać kategorię "odstępstw" od zgłoszenia, bowiem bez wątpienia są to sytuacje faktyczne, z którymi muszą mierzyć się organy nadzoru budowlanego w praktyce. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście odstąpienia "nieistotnego" od treści zgłoszenia – w tym sensie, że nie kwalifikującego się do oceny jako realizacja obiektu budowlanego "bez wymagane zgłoszenia" lub "pomimo wniesienia sprzeciwu". W przypadku zaś zrealizowania budowy obiektu, objętej obowiązkiem zgłoszenia w sposób prowadzący do jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu – nie można mówić o odstępstwach "nieistotnych", a inwestor musi liczyć się z konsekwencjami charakterystycznymi dla trybu postępowania z nimi powiązanymi. Przypomnieć zatem należy, że na podstawie art. 30 ust. 6 P.b. organ wnosi sprzeciw [obligatoryjnie], jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego, bowiem jednoznacznie godzącego w warunki jego legalności. Jako takie, zgłoszenie to nie powinno korzystać z ochrony, wiążącej się z legalnością działań nim objętych.

Odnosząc się do relacji pomiędzy zastosowaniem art. 50-51 P.b., a art. 49b P.b. wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 P.b. zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (wyrok NSA II OSK 1277/14 - baza CBOSA). Powyższe wyklucza zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona budowy. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 155/11 - baza cbois) wskazano, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 P.b. (przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.), polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia, ale w takim zakresie – w jakim nie uzasadnia to wniesienie sprzeciwu. Przykładowo, jeżeliby więc okazało się, że inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 wykonał obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to konieczne byłoby rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. Podkreślenia zatem wymaga, że określenie z art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b. "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1" można odkodować dopiero po wskazaniu brzmienia tego ostatniego przepisu i precyzyjnym ustaleniu zakresu tego naruszenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy jak wskazano powyżej, inwestor zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, co odpowiadało unormowaniu art. 30 ust. 1 P.b. W zgłoszeniu wskazano miejsce budowy, które było zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, na podstawie tego zgłoszenia inwestor wybudował obiekt zgodny z parametrami w nim opisanymi, lecz w zupełnie innej lokalizacji. Przy czym, lokalizacja ta była jednoznacznie sprzeczna w ustaloną w planie miejscowym nieprzekraczalną linią zabudowy na działce inwestycyjnej. Gdyby zatem inwestor zgłosił budowę obiektu w miejscu, gdzie faktycznie ją zrealizował – to bez wątpienia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. – organ zgłosiłby sprzeciw wobec tego zamiaru, bowiem zgodnie z tym przepisem – organ wnosi [obligatoryjnie] sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia, w ocenie sądu, jest zamiar obejścia przepisów prawa w takich okolicznościach przez inwestora, choć też nie budzi on większych wątpliwości. Istotne jest bowiem, że w niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar budowy budynku i w kształcie wynikającym z tego zgłoszenia organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tak określonego zamiaru budowy. Tymczasem, nadużywając prawa, wynikającego z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., inwestor w istocie wybudował budynek w taki sposób, który bez wątpienia, zgodnie z kategorycznym brzmieniem tego przepisu, spotkałby się ze zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na sprzeczność z prawem miejscowym. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia z prostą analogią do wynikającej z art. 49b P.b. sytuacji realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej", a to uzasadnia prawidłowość trybu legalizacyjnego zastosowanego w niniejszej sprawie przez orzekające organy. W przypadku ustalenia przez organ, że wprawdzie dokonano zgłoszenia, ale finalnie wybudowano obiekt w taki sposób, który wiązałby się z wniesieniem sprzeciwu przez uprawniony organ - zastosowanie znajdzie tryb z art. 49b P.b.

Przesądziwszy o prawidłowości zastosowania art. 49b P.b. w niniejszej sprawie wskazać należy, że stanowi on zarazem materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, gdyż przed jego orzeczeniem, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie w celu ustalenia tych przesłanek, organ wydał 30 września 2016 r. postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 P.b., w którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, w tym zaświadczenia wójta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów oby instancji, skarżący nie przedłożył w terminie wymaganych dokumentów. W konsekwencji, przyczyną orzeczenia rozbiórki jest stwierdzony i opisany powyżej - brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć jedynie należy, że legalizacja zabudowy jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. W sytuacji więc, gdy wbrew obowiązkowi przedłożenia wymaganych prawem dokumentów w nakreślonym przez organ terminie, umożliwiających legalizację (ar. 49b ust. 2 P.b.), inwestor nie czyni tego – to w istocie rezygnuje z prawa do legalizacji, co uzasadnia orzeczenie o rozbiórce. Zgodnie bowiem z art. 49b ust. 3 P.b. w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 art. 49b P.b., stosuje się przepis ust. 1, tj. orzeka o rozbiórce. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi, sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz 8 k.p.a oraz 15 k.p.a., uznając że zebrany materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony, a dokonana ocena prawna – prawidłowa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy ukierunkowane było na doprecyzowanie podstawy prawnej, a nie jej modyfikację, która wykraczałaby poza ramy sprawy administracyjnej.

Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji okazały się bezzasadne, sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego oraz jego pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).