Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4074/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 8 ust. 1, art. 22, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: art. 33(1) par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a i c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozpor
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki komandytowo-akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3513/15 w sprawie ze skargi A. Spółki komandytowo-akcyjnej w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki komandytowo-akcyjnej we W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3513/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółka Komandytowo-Akcyjna (dawniej B. Spółka Komandytowo-Akcyjna, dalej Spółka, Skarżąca, Skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s Wojcieszyn wpłynął wniosek B. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. (dalej Spółka, Skarżąca) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie: 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) - do powierzchni 13,64 ha, - 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przedstawiania) – do powierzchni 47,49 ha, - 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przedstawiania) – do powierzchni 2,19 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s Wojcieszyn wydał decyzję z dniu [...] lutego 2015 r. nr [...] mocą, której odmówił Spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Powodem odmowy przyznania płatności było ustalenie, iż Spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu I instancji Spółka, nie spełnia definicji producenta rolnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zakwestionowała ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, iż nie jest rolnikiem w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz, że gospodarstwo Spółki nie stanowiło odrębnego gospodarstwa, a w związku z tym, że stworzone zostały sztuczne warunki do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w celu uzyskania jej sposób sprzeczny z celem.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału, organ odwoławczy lub II instancji), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji.

Dyrektor Oddziału zauważył, że z przedstawionych wraz z odwołaniem faktur wynika, iż Spółka nie wykonywała żadnych prac polowych na deklarowanych do płatności gruntach. Wszelkie prace wykonywała spółka jawna D., której zlecono wykonywanie prac przy pomocy maszyn i urządzeń będących w dyspozycji tej spółki. Co istotne również zbiór płodów dokonany był przez spółkę E., która zatrzymała je w poczet rozliczeń między spółkami.

Zdaniem Dyrektora Oddziału w takiej sytuacji nie można uznać, iż to Skarżąca decydowała, co ma być uprawiane, skoro faktyczne zbiory i ich uzyskanie leżało w gestii osoby trzeciej, której zlecono dokonanie tych zbiorów. To osoby trzecie wykonujące prace były zainteresowane w uzyskaniu jak najlepszych plonów, aby uzyskać jak największy dochód z ich późniejszej sprzedaży lub wykorzystania we własnym zakresie. Takich motywów działania nie można przypisać Skarżącej. Spółka nie była podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach prowadził działalność rolniczą, a to oznacza, że podmiot ten nie był zainteresowany zbiorami ani produkcją rolniczą, która była prowadzona faktycznie przez inny podmiot. W ocenie organu odwoławczego Spółka prowadziła natomiast działania (złożenie wniosku, zlecenie prac polowych) zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samej płatności rolnośrodowiskowej. Działalność Spółki skupiona na uzyskaniu dopłat realizowanych przez ARiMR nie może zostać uznana za działalność rolniczą, której definicję określono w art. art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej rozporządzeniem nr 73/2009). Z tego też względu Dyrektor Oddziału uznał, iż Skarżąca nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca została utworzona przez spółkę C. Spółka Akcyjna, podobnie jak inne spółki komandytowo-akcyjne ubiegające się o przyznanie płatności realizowane przez ARiMR, w tym także płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014. C. utworzyła 12 spółek komandytowo-akcyjnych, które w wyniku złożonego wniosku o wpis do ewidencji producentów uzyskały numer identyfikacyjny producenta nadawany w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z danych uzyskanych z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) wynika, że komplementariuszem w każdej ze spółek jest spółka C. Spółka Akcyjna z/s w W., która to spółka jest jednocześnie uprawniona do reprezentacji każdej ze spółek komandytowo-akcyjnych. Z kolei spółkę C. Spółka Akcyjna reprezentują: P. W. - Prezes Zarządu, M. W. - Wiceprezes Zarządu, P. S. - Członek Zarządu oraz Prokurent – A. S.. Poszczególne spółki komandytowo-akcyjne mają tą samą siedzibę: ul. [...], W.. W ocenie organu, jeśli nawet uznać, że każda ze spółek, a w tym przypadku Skarżąca prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych do płatności gruntach to jednak, w tym przypadku ewentualnym rolnikiem należałoby uznać spółkę C. Spółka Akcyjna, a za jednostkę produkcyjną należałoby uznać poszczególne spółki komandytowo- akcyjne. Co istotne, zdaniem organu spółki komandytowo – akcyjne prowadzą taką samą działalność polegającą na zlecaniu firmom zewnętrznym wykonywania prac i zabiegów rolniczych niezbędnych do otrzymywania dopłat. Wbrew zaś twierdzeniom odwołującej się, organ II instancji wskazał, że spółki nie były powoływane według podziału terytorialnego. Działały one, jak wskazał w tych samych województwach i obszary ich działania pokrywały się. W tej sytuacji argument spółki o konieczności powołania kolejnej według położenia geograficznego uznano za chybiony. Dla ustalenia gospodarstwa, w świetle definicji art. 2 lit a -c rozporządzenia nr 73/2009 nie ma znaczenia fakt, że poszczególne jednostki produkcyjne (spółki komandytowo-akcyjne) nie są położone w bliskim sąsiedztwie, a fakt, że są one położone na terenie RP oraz fakt, że są zarządzane przez tą sama grupę osób - w tym przypadku zarząd osoby prawnej - spółki C. Spółka Akcyjna. Organ II instancji przyjął, że ma do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w postaci wielu jednostek produkcyjnych (spółek komandytowo- akcyjnych zarządzanych przez tą samą grupę osób - Zarząd spółki C. Spółka Akcyjna. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje bowiem fakt powiązania osobowego i poszczególnych podmiotów, a nie położenie jednostek w obrębie kraju.

Organ przyjął, że rola Skarżącej ograniczała się jedynie do złożenia wniosku o płatności i zlecenia prac innemu podmiotowi. Spółka nie była zainteresowana zbiorami, czyli produkcją rolną, a jedynie uzyskaniem płatności rolnośrodowiskowych i innych (obszarowych i ONW). Co więcej, zgodnie z danymi systemu ZSZiK spółki komandytowo-akcyjne utworzone przez spółkę C. Spółka Akcyjna ubiegały się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 do powierzchni - 184 ha w ramach wariantu 2.1, 188,05 ha - w wariancie 2.2 i 116,84 ha - w wariancie 2.3.

Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów, przynosi jak wskazał organ, w tym przypadku zauważalnie większą kwotę płatności. Organ odwoławczy zaznaczył, że zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (pomoc ONW program rolnośrodowiskowy) miało realizować cel PROW tj. zrównoważony rozwój tych obszarów poprzez udzielanie umiarkowanej wysokości wsparcia dużym podmiotom wykorzystującym tzw. efekt skali, co z kolei ma na celu zmniejszanie rozwarstwienia społecznego, wyrównywania szans, przeciwdziałania marginalizacji i dyskryminacji. Tworzenie natomiast w sposób sztuczny wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych lub prawnych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot do całej powierzchni gospodarstwa. Takie działanie, jak wskazał Dyrektor Oddziału, jest niewątpliwie sprzeczne z celem systemu wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów w wiejskich. W ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku Skarżącej, podobnie jak pozostałe spółki oznaczone cyframi od 1 do 12, została utworzona w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami PROW, co skutkuje odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej , o którą wnioskowała.

W skardze do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisu postępowanie oraz prawa materialnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła swoją argumentację i stanowisko odnoszące się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca, odnosząc się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, dokonała podsumowania zawartych w skardze zarzutów z jednoczesnym rozwinięciem przedstawionego w skardze ich uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu podkreślił, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że utworzenie przez C. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Skarżącej spółki jak i pozostałych spółek komandytowo akcyjnych, oznaczonych kolejnymi cyframi od 1 do 12, które ubiegają się o płatności w roku 2014 r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) - nastąpiło w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania Skarżącej pomocy (płatności rolnośrodowiskowej ) na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do prowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25/8 28.01.2011 ze zm., dalej rozporządzenie nr 65/2011), o którą to pomoc Spółka wystąpiła we wniosku z [...] maja 2014 r.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przez niego przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko Spółka, ale także również pozostałe spółki komandytowo-akcyjne założone przez C. Spółka Akcyjna i ubiegające się o przyznanie tych samych płatności (obszarowych, ONW i rolnośrodowiskowych), dokonał organ odwoławczy, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

Uznał, iż zasadnie organ II instancji wskazuje, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane, jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Powyższe okoliczności prawidłowo ustalone zostały w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu I instancji brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia Skarżącej o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego i podziału terytorialnego skoro, jak słusznie wskazano spółki zgłaszały do płatności grunty położone w województwach niegraniczących ze sobą. W konsekwencji uzasadnioną okazuje się konstatacja organu, że w powyższej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób — tworzącej kolejne spółki - z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie większą kwotę płatności. W rozpatrywanym przypadku, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie wielu jednostek produkcyjnych — spółek komandytowo- akcyjnych zarządzanych przez tą samą grupę osób — Zarząd spółki C. Spółka Akcyjna.

Dalej wskazał, że organ odwoławczy w trakcie rozpatrywania sprawy o przyznanie płatności na rok 2014 dla Spółki prawidłowo ustalił na podstawie danych ze skonsolidowanego raportu śródrocznego spółki C. SA dostępnego na stronie [...] ), że spółki komandytowo-akcyjne nr od 1 do 12 są jednostkami zależnymi od spółki C. SA. Powołując w tym zakresie art. 3 pkt 39 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 t.j. ze zm.) zasadnie wyjaśnił, że jednostka zależna —to jednostka będąca spółką handlową lub podmiot utworzony i działający zgodnie z przepisami obcego prawa handlowego, kontrolowana przez jednostkę dominującą. Z tego też względu zarzut Skarżącej naruszenia wskazanego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca nie spełnia warunków do zaliczenia jej do kategorii "rolnika“ w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jest niezrozumiały.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo przeprowadzone przez organy Agencji postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi i prowadzonymi przez Spółkę nadrzędną, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W rozpatrywanym przypadku Skarżąca zadeklarowała działki do pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 – do powierzchni 13,64 ha, w wariancie 2.2 – do powierzchni 47,49 ha, w wariancie 2.3 – do powierzchni 2,19 ha. Spółki komandytowo akcyjne utworzone przez C. Spółka Akcyjna ubiegały się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 do powierzchni 184 ha w ramach wariantu 2.1, 188,05 ha - w wariancie 2.2 i 116,84 ha w wariancie 2.3.

Wskazał, że program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Pomoc z tego tytułu dla rolników w formie płatności rolnośrodowiskowej stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów transakcyjnych. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie, według określonego systemu, skierowana do mniejszych gospodarstw o powierzchni nieprzekraczającej 100 ha. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Z tych też względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

Nie znalazły też uznania Sądu zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom Skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił swoją ocenę stanu faktycznego, która różni się od oceny prezentowanej przez stronę postępowania. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym wadę decyzji pierwszo instancyjnej, która w istocie faktycznie zawierała w tym względzie braki rozstrzygnięcia - sanował.

Reasumując w ocenie Sąd I instancji, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo, zatem organy te uznały, iż powyższe działanie Skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. Spółka Komandytowo-Akcyjna (dawniej B. Spółka Komandytowo-Akcyjna) zaskarżając go w całości i zarzuciła mu:

1. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 11 k.p.a., polegający na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie decyzji, której legalność była kontrolowana przez sąd, spełnia wymogi, określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i że decyzja ta w związku z tym poddaję się kontroli legalności, podczas gdy uzasadnienie to nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 par 1 i 3 k.p.a., przez co niemożliwe jest dokonanie pełnej oceny jej zgodności z przepisem postępowanie, jak i przepisy prawa materialnego, a także nie zostają spełnione ogólne cechy postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie przyjęcia za zasadny tego zarzutu decyzja winna być a limine uchylona lub stwierdzona jej nieważność;

b. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, to jest niewłaściwe zaprezentowanie stanu sprawy (w tym stanu faktycznego ustalonego przez organ) oraz podstawy prawa rozstrzygnięcie i ich wyjaśnienie, co w szczególności polegało na tym, że argumenty, odnoszące się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisy prawa materialnego, których zastosowanie było przez sąd oceniane, zostały zaprezentowane w taki sposób, że dwa powody uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, to jest przyjęcie, że skarżąca jest rolnikiem w rozumieniu odpowiednich przepisów oraz przyjęcie, że płatności należny jej odmówić z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu ich uzyskanie w sposób niezgodny z celem danego wsparcia, wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą, co można lapidarnie określić w ten sposób, że zdaniem sądu skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taka prezentacja argumentacji faktycznej i prawnej nie daje możliwości dokładnego i pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych uznanie przez sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, a także poddania wyroku kontroli kasacyjnej, ponadto odzwierciedla ona wadliwy sposób rozumowania sądu, stojącego za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem;

c. rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także w związku z art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie płatności w ramach PROW, prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest, że to strona powinna w dostarczyć organowi dowodów na wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym na "okoliczności negatywne“ (np. takie, że warunki, w jakich ubiega się o płatności nie są "sztuczne“ w tym usprawiedliwiające powstanie innych spółek ubiegających się o płatności), podczas gdy, prawidłowo wykładając wyżej wymienione przepisy, modyfikacje znikający ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności należy rozumieć w ten sposób, że co prawda na organie nie spoczywa ciężar ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a spoczywa również na stronie, gdyż "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne“ (art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju), ale nie oznacza to jednak, że:

- organ jest zupełnie wyłączony z aktywności w postępowaniu dowodowym i z oceny dowodów mu znanych,

- na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na wszystkie istotne okoliczności,

- na stronie spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na okoliczności "negatywne“ (np., że nie stworzyła sztucznych warunków w rozumieniu przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011),

- organ może przedstawić twierdzenia na temat faktów, a strona, nie zgadzając się z nimi, powinny dowieść, że nie są one prawdziwe, przy czym, jeżeli nie uda się jej przekonująco dowieść, że twierdzenie to jest nieprawdziwe, to organ jest uprawniony przyjął, że to nieobalone przez stronę twierdzenie jest zgodny z prawdą,

- ubiegając się o płatności strona winna przedstawić okoliczności uzasadniające, że nie ma podstaw faktycznych do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011),

- organ, zauważając, że być może zaistniały przesłanki faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. podstawie przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenie nr 65/2007), nie musi udowodnić wszystkich tych przesłanek, to a strona winna dowieść, że nie są one spełnione,

a oznacza to, że:

- na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar udowodnienia jedynie okoliczności, uzasadniających przyznanie płatności [w przypadku płatności obszarowych wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy“ objętego Problem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 ( Dz.U. 2013, poz. 361, ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe)],

- w razie nieudowodnienia tych okoliczności organ nie ma obowiązku, stosując zasadę prawdy obiektywnej, prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłanki przyznania płatności,

- ale w razie wykazania przez stronę tych podstawowych przesłanek faktycznych przyznania płatności, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę ich przyznania (np. na podstawie przepisu sankcjonującego stworzenie sztucznych warunków), a nie na stronie, która nie jest obowiązana dowodzić, że przesłanki negatywne nie zostały spełnione, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przez pryzmat modyfikacji zasad postępowania dowodowego sąd ocenił prawidłowość postępowania dowodowego i poczynionych w nim ustaleń na temat stanu faktycznego sprawy w wyniku, których organ ustalił (wg sądu prawidłowo), że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i że są podstawy do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), a gdyby sąd w sposób właściwy, wskazany powyżej, wyłożył przepisy modyfikujące zasady postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności, powinien bardziej restrykcyjnie ocenić to, w jaki sposób organ poczynił ustalenia faktyczne, w szczególności nie mógłby wymagać, żeby skarżąca przedstawiła argumentację usprawiedliwiającą powstanie innych spółek występowanie również przez nie o płatności;

d. rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ, wydający ocenianą nim decyzję, dokonał oceny zebranego przezeń materiału dowodowego (szczególności dokumentów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu od decyzji organ pierwszej instancji), w sposób zgodny w ustanowionymi tymi przepisami regułami, podczas, gdy organ ten materiał dowodowy ocenił w sposób dowolny (przekroczył dostępną mu swobodę) oraz wybiórczy (nie wyciągnął z niego wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia wniosków), a także, że nie poczynił w ogóle ustaleń faktycznych na temat części istotnych kwestii, które powinny były zostać ustalone, aby można było ocenić, czy i w jakim zakresie, zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy to te zastosowane w sprawie (np. przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011) czy też te, których organ stwierdził, że zastosowanie nie mają (przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), w szczególności sąd niesłusznie przyjął za prawidłowo ustalone (mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, oceniony prawidłowo, logicznie i bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów), że:

- to nie skarżąca decydowała, co ma być uprawiane,

- decyzji, co do upraw podejmowały osoby (rolnicy), którym zlecono ich wykonanie,

- skarżąca nie była zainteresowana uzyskaniem jak najlepszych plonów,

- skarżąca podejmować działania zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samych płatności,

- działalność skarżącej nie może być uznana za działalność rolniczą,

- działalność rolniczą prowadzi nie skarżąca a C. Spółka Akcyjna (komplementariusz Skarżącej),

- gospodarstwo skarżącej jest jednostką produkcyjną wiejskiego gospodarstwa rolnego o rozproszonej formie,

- grunty należące do gospodarstwa zostały podzielone,

- działania skarżącej sprowadzały się tylko do złożenia wniosku o płatności i zlecenia prac innym podmiotom,

- skarżąca spółka, podobnie jak inne spółki, mające tego samego komplementariusza, zostały utworzone w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia,

- przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celami wsparcie,

które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedowolna i niewybiórcza ocena materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń na wszystkie istotne okoliczności mogło (zdaniem skarżącej powinno) doprowadzić do uznania, że niesłusznie sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, że skarżąca nie jest rolnikiem, w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) i że są podstawy faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001);

2. w ramach podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 2 lit. b i c tego rozporządzenia oraz w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w związku z art. 8 § 1 i art. 137 § 1 kodeksu spółek handlowych oraz w związku z art. 336 i art. 338 kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy o płatność ubiega się spółka komandytowo-akcyjna, której komplementariuszem jest komplementariusz również w innych spółkach komandytowo-akcyjnych, ubiegających się o płatności:

- gospodarstwo tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo-akcyjne, ani nie, że każda z nich włada i zarządza odrębnym gospodarstwem,

- spółki te nie są rolnikami w rozumieniu tych przepisów,

- a rolnikiem tym jest komplementariusz tych spółek, jako sprawujący "czynną kontrolę“ nad spółkami komandytowo-akcyjnymi i tylko on może ubiegać się o płatności, a nie poszczególne spółki,

podczas gdy należało przyjąć, że w takiej sytuacji:

- każda ze spółek włada i zarządza odrębnym gospodarstwem i że

- każda z nich jest rolnikiem, a więc jest uprawniona ubiegać się o płatność o ile spełnia pozostałe (inne niż status rolnika) przesłanki jej przyznanie,

która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej rezultacie sąd uznał, iż skarżącej nie należy przyznać płatności, gdyż nie spełnia definicję rolnika w rozumieniu tych przepisów;

b. naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 2 lit. b i c tego rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że skarżąca nie spełnia definicję rolnika, określonej tymi przepisami, w szczególności z tego powodu, że nie prowadzi działalności rolniczej, w związku, z czym uznaniu, że nie należało przyznawać jej płatności, podczas gdy nawet przyjmując uznany przez sąd za prawidłowo ustalony stan faktyczny, stwierdzony przez organ, nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 w związku z czym nie było też podstaw do uznania, że skarżącej nie należą się płatności na podstawie przepisu rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

c. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, że celem systemu wsparcia w ramach, którego skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności, z którym niezgodne byłoby przyznanie skarżącej płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków wymaganych do jego otrzymania, jest tzw. modulacja, wprowadzona w związku z realizacją celów systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów, podczas gdy należało przyjąć, że modulacja nie należy do celów tego wsparcia, a także na błędnym w rozumieniu istoty modulacji, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiega; a także

- błędnym w zrozumieniu zasad zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, jako dążenie do zmniejszenia rozwarstwienia społecznego i zwiększenia spójności społecznej, podczas gdy jest to złożony kompleks zróżnicowanych celów, przede wszystkim mających doprowadzić do tego, by wzrost gospodarczy nie powodował nieodwracalnych strat w środowisku naturalnym oraz jakości życia na obszarach wiejskich, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy gdyż w jej wyniku sąd uzna, przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiega; a także

- błędnym przyjęciu, że przepisy te ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom administracji odmówić płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, w istocie podobną do obejścia prawa z znanego w polskim prawie cywilnym (art. 58 § 1 kodeksu cywilnego), podczas gdy przepisy te należy uznać za specyficzną sankcję, związaną z różnymi ustanawianymi na mocy prawa unijnego systemami wsparcia, która nie ma zastosowania w razie obejścia prawa po prostu przeciwko, ale wyłącznie, gdy przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko prowadziłoby do obejścia przepisów prawa, a którego zastosowanie wymaga:

- wskazania, że podmiot ubiegający się o płatność stworzył warunki, wymagane do uzyskania wsparcia (czyli, że spełnia przesłanki przyznania wsparcia),

- wskazanie, że warunki zostały stworzone sztucznie,

- zidentyfikowanie konkretnych celów danego systemu wsparcia,

- wskazania, że otrzymanie płatności przez danego wnioskodawcę będzie obiektywnie sprzeczne z konkretnym celem (celami) wsparcia (element obiektywny),

- wskazania, że wnioskodawca, tworząc te warunki zamierzał wsparcie uzyskać w sposób niezgodny z tym celem (celami) wsparcia (element subiektywny),

która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności, prowadzi do obejścia przepisów zmniejszających stawkę płatności wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności, co nawet, jeżeli uznać za obejście prawa (ustanawiającego to zmniejszanie się płatności), nie może być wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności;

d. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że należało zastosować sankcje, tymi przepisami przewidzianą, to jest uznać, że skarżącej należało odmówić przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnych z celami wsparcia, podczas, gdy nie było podstaw do takiego przyjęcia, m.in. dlatego że:

- decyzją, kontrolowaną zaskarżonym wyrokiem, nie stosowano tego przepisu, ani nie stworzono przesłanek faktycznych jego zastosowania, a także dlatego, że

- warunki, wymagane do otrzymania płatności, stworzone przez skarżącą, nie zostały stworzone w sposób sztuczny,

- że warunki te nie zostać stworzone wyłącznie w celu otrzymania płatności w sposób niezgodny z celem wsparcie rozumianym jako zróżnicowany rozwój obszarów wiejskich i tzw. modulacja płatności,

- że otrzymanie przez skarżącą płatności obiektywnie nie godziłoby w celu wsparcia (płatności), o którą się ubiegała oraz

- że skarżąca warunki uznane za sztuczny stworzyła, mając zamiar pozyska płatności w sposób niezgodny z celami wsparcia, zatem przepisy te nie powinny zostać przez organ zastosowane w decyzji zaskarżonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz:

1. w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej nią decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego lub jej uchylenie;

2. o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, którego wydał oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie mniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. W pierwszej kolejności rozpoznać należy najdalej idący w skutkach prawnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze, tj. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem – jak podnosi judykatura – skuteczną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Zarzut ten nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705), a ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać stanowisko sądu, nie są równoznaczne z brakiem elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Kwestionowaniu poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia służą bowiem odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Już ta okoliczność czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionymi.

Podnieść nadto trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagało wykazania, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II GSK 1643/12, Lex nr 1500188). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Są nimi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna nie wskazuje braku któregokolwiek z tych elementów, jak i też nie podnosi żadnych argumentów, z których wynikałoby, iż zdaniem skarżącej wadliwość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie dotyka zatem istoty art. 141 § 4 p.p.s.a., co również czyni ją w tym zakresie niezasadną.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1. c. i d. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest przepisem procesowym regulującym kwestie związane z prowadzeniem postępowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 24.07. 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 niepublikowany). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę. Obowiązek ten organ spełnił.

Jak wyżej wskazano regulacja zawarta w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju jest regulacją inną niż zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Według z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji analiza akt wykazuje, że ustalenie organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie organ nie dopuścił się przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego i nie wywiódł nieuprawnionych wniosków z tej oceny. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu prawa w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w punkcie 1. a. petitum skargi kasacyjnej. Według art. 107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Ponadto, zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, iż dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Także lakoniczność uzasadnienie, przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Okoliczność, że w sentencji decyzji organ powołał jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowi także przesłanki do jej uchylenie, skoro w uzasadnieniu dokonano ustalenia stanu faktycznego sprawy, następnie poddano go logicznej analizie oraz wskazano podstawę prawną, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność zaskarżonej decyzji za zgodne z prawem uznał odmówienie przyznania Skarżący kasacyjnie płatności rolnośrodowiskowej z tego powodu, że po pierwsze nie jest ona rolnikiem, a po drugie, dlatego, że stworzone zostały sztuczne warunki, wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Zauważyć na wstępie należy, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności bezpośrednich nie spełnia kryteriów rolnika wymienionych w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009, to stanowi to wystarczająca podstawę do odmowy przyznania płatności. Nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Natomiast odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków dotyczyć może tylko osób, które będąc rolnikami stworzyły warunki, wymagane do uzyskania wsparcia sprzeczne z celami systemu wsparcia. A zatem, aby zastosować art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że osoba ubiegająca się o wsparcie, spełnia kryteria przyznania jej płatności, w tym kryterium podmiotowe - status rolnika.

Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny ustalony przez organ uprawniał do przyjęcia poglądu, że rolnikiem nie jest Skarżąca kasacyjnie, a jej komplementariusz C. Spółka Akcyjna. Zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowej grunty w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne prowadzone i zarządzane przez – jak uznał Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym – spółkę nadrzędną tj. C. Spółkę Akcyjną, powiązaną organizacyjnie, technicznie i osobowo ze Skarżącą kasacyjnie. Dodatkowo Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że działalności rolniczej nie wykonywała Skarżąca kasacyjnie, która nie dysponowała własnym sprzętem rolniczym, a osoby trzecie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Na wstępie rozważań dotyczących tego, czy Skarżąca kasacyjnie spełnia kryteria rolnika stwierdzić należy, że sam fakt, że spółka komandytowo-akcyjna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie ma wątpliwości, co do tego, że choć spółka komandytowo-akcyjna jest spółką osobową, ale jest wyposażona w zdolność prawną i zdolność sądową ( art. 8 § 1 k.s.h. ) Należy, więc do kategorii jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną ( art. 33 1 § 1 k.c.).

W przepisie art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów ustawodawca zawarł ustawową (legalną) definicją terminu "producent rolny“. W myśl tego przepisu użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą:

a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub

b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, lub

c) posiadaczem zwierzęcia.

Definicja ta zawiera, jeśli chodzi o producenta rolnego – rolnika, odesłanie do wymienionego art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Uwzględniając treść tego ostatniego przepisu należy stwierdzić, że producentem rolnym rolnikiem oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą

Jak wynika z tego, prawo unijne i prawo krajowe wykracza - w zakresie dopłat - poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). Trzeba zwrócić uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009). Traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną – grupa, jako taka, czy jej członkowie ( por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., II GPS 2/12 ).

Spółka komandytowo-akcyjna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, mająca prawo do dopłat, jeżeli oczywiście spełnia kryteria wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009.

Przyjęcie stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że Skarżący kasacyjnie nie jest rolnikiem, a jest nim komplementariusz wymagało wykazania, że posiadaczem gruntów zadeklarowanych do płatności jest wyłącznie C. Spółka Akcyjna, która działała na swoją rzecz. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby tą okoliczność.

Przede wszystkim zwrócić uwagę należy na szczególną regulację prawną dotyczącą funkcjonowania spółek komandytowo - akcyjnych. W spółkach tych obowiązują odmienne zasady odpowiedzialności wspólników: komplementariuszy i akcjonariuszy. Komplementariusze ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania spółki majątkiem osobistym, w zakresie nieograniczonym, solidarnie ze spółką i subsydiarnie ( art. 22 i 31 k.s.h.). Zupełnie odmiennie należy odnosić się do akcjonariuszy. Ci ostatni w ogóle - poza przypadkami szczególnymi - nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania spółki.

Komplementariusz w doktrynie uznawany jest, jako inwestor aktywny, co oznacza, że w powiązaniu z jego odpowiedzialnością za zobowiązania to on prowadzi sprawy spółki, reprezentuje ją z mocy przepisów. Jego aktywny charakter jest związany również z tym, że nie inwestując w spółkę znacznych środków przyjmuje na siebie jednak ryzyko działalności spółki. Istotne jest, aby gwarantował on swoją osobą czy też strukturą organizacyjną (na przykład spółki z o.o., akcyjne) profesjonalne działanie (A. Szumański (w:) Kodeks, 2001, t. I, s. 621). Komplementariuszem mogą być osoby prawne, wszystkie spółki osobowe oraz osoby fizyczne. Natomiast pozycja akcjonariusza w spółce komandytowo-akcyjnej jest inna, traktowany jest, jako inwestorem pasywnym (por. A. Kidyba, Nowy typ spółki - spółka komandytowo-akcyjna, s. 14). Przepisy kodeksu spółek handlowych nie dają akcjonariuszowi możliwości wpływu, poza potencjalnym udziałem w procesie reprezentacji spółki (pełnomocnictwo, prokura) na bieżące działanie spółki. Wspólnicy ci nie mogą aktywnie zarządzać zainwestowanymi środkami, stąd też powierzają je spółce, w której prowadzenie spraw spoczywa w ręku komplementariuszy mających określone osiągnięcia w prowadzonej działalności.

Zasadą jest zatem to, że prowadzenie spraw spółki komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza jest jego prawem i zarazem obowiązkiem. Oznacza to z jednej strony prawo do dokonywania czynności zarządu, a z drugiej powinność komplementariusza. W przypadku niedokonania niektórych czynności może on - gdy powstanie szkoda - ponosić odpowiedzialność. Akcjonariusze nie uczestniczą natomiast w procesie podejmowania bieżących decyzji. Mają oni jednak wpływ na funkcjonowanie spółki przez udział w walnym zgromadzeniu.

Wobec powyższej regulacji prawnej nie można przyjąć, że komplementariusz Skarżącej kasacyjnie – C. Spółka Akcyjna – działał w swoim imieniu i na swoją rzecz, a nie w ramach nałożonych przez ustawodawcę – obowiązków menadżerskich – B. Spółka Komandytowo-Akcyjna. Przyjęcie poglądu organu, że Skarżąca kasacyjnie nie zarządza gospodarstwem rolnym a komplementariusz, który ją reprezentuje i sprawuje "czynna kontrolę", de facto uniemożliwiałoby w ogóle uznanie spółki komandytowo-akcyjnej za rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Dodać też trzeba, że z definicji działalności rolniczej zawartej w przepisie art. 2 lit. c) rozporządzenia 73/2009 nie wynika obowiązek rolnika wykonywania osobiście pracy w gospodarstwie rolnymi, czy też pracy przy wykorzystaniu własnego sprzętu czy pracowników bezpośrednio zatrudnionych. Świadczy o tym choćby przedmiotowe ujęcie tego, co jest działalnością rolniczą poprzez wskazanie czynności, na których ono polega. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, że Skarżąca kasacyjnie nie prowadziła działalności rolniczej jest nieprawidłowe. Powierzenie wykonania bezpośrednich prac rolnych osobom trzecim nie dowodzi nieprowadzenia w ogóle działalności rolniczej. Posługiwanie się wyspecjalizowanymi podmiotami świadczącymi określone usługi rolnicze zamiast pracownikami własnymi, uznać należy natomiast za normalną praktyką. W żadnym wypadku nie można uznać, że zawieranie umów zlecenia (świadczenia usług, umów o dzieło itp.) z takimi podmiotami oznacza zaniechanie prowadzenia działalności.

Konkludując, nie sposób odmówić Skarżąca kasacyjnie statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b/ ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a. rozporządzenia nr 73/2009 jako grupie osób prawnych, uprawniających do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.

Wobec tego, że druga zasadnicza istota sporu to kwestia, czy działania Skarżący kasacyjnie polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Artykuł 30 rozporządzenia 73/2009 stanowi: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia“. Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia nr 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Wskazać należy, że Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W związku z powyższym podnieść należy, że ramach istnienia elementu obiektywnego do Sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do Sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W zakresie dotyczącym ustalenia wskazanych wyżej elementów prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko Skarżącą kasacyjnie, ale także również pozostałe spółki założone przez C. Spółkę Akcyjną i ubiegające się o przyznanie tych samych płatności (rolnośrodowiskowych), dokonał organ odwoławczy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji wskazując na to, że złożony [...] maja 2014 r. wniosek o płatności rolnośrodowiskowej, gdzie przesłanki opłacalności rozdrobnienia jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych pozwalają ominąć w bardzo widoczny sposób zasadę modulacji płatności.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek warunkujących odmowę przyznania płatności. WSA zasadnie zwrócił uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, brak odrębnego kierownictwa, będąc zarządzanymi przez te same osoby i jak również sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. zlecanie wykonanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym, w różnych miejscach na terenie kraju.

W konkluzji należy uznać za uzasadnione te zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym i procesowym, które odnoszą się do błędnego przyjęcia, że B. Spółka Komandytowo-Akcyjna nie spełniała kryteriów rolnika określonych w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009. Naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę tego stanowiska nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zasadnie, zatem odmówiono wnoszącej skargę kasacyjną płatności rolnośrodowiskowej.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).