Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 176/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński NSA Wiesław Morys Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. K. , J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rady Miejskiej w O. zmieniono [...] nazw ulic oraz nadano [...] ulicom nazwy. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).

W skardze z dnia [...] 2005 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) R. i J. K. podnieśli, że zaskarżoną uchwałą nadano nazwę ulicy, przy której mieszkają. Zarzucili Radzie Miejskiej w O., iż ulica ta stanowi w rzeczywistości drogę przechodzącą przez ich posesję. Skarżący odnotowali dalej, że w wyniku interwencji w urzędzie miasta uzyskali informację, że nadanie nazwy tej ulicy miało charakter porządkowy. Odnosząc się do tak przyjętego stanowiska organu administracji publicznej, skarżący podkreślili jego absurdalność oraz fakt, że z tego tytułu doszło już do wielu awantur i nieporozumień, jak również procesów sądowych o zniszczone mienie i narażenie na niebezpieczeństwo potrącenia przez samochód mieszkańców posesji. W dalszej części skargi podniesiono, że droga nazwana ulicą na skutek zaskarżonej uchwały nie spełnia żadnych wymogów technicznych koniecznych dla takiego jej zaszeregowania. W tych ramach skarżący oświadczyli, iż droga ta ma niecałe trzy metry szerokości, a przejeżdżające tamtędy samochody ciężarowe "ocierają się o zabudowania."

Skarżący podnieśli, że wielokrotnie zwracali się do Rady Miejskiej w O. o rozważenie zmiany obecnie zaskarżonej uchwały. Działania te były jednak bezskuteczne. W dniu [...] 2004 r. skarżący po raz ostatni zwrócili się do Rady o uchylenie spornej uchwały "jako sprzecznej zarówno z prawem jak i zdrowym rozsądkiem. stanowisko to podtrzymali w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r., gdzie również poruszyli kwestie techniczne tyczące przedmiotowej drogi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. odnotowała, że organ nadzoru w ustawowym terminie nie stwierdził, że wydano ją z naruszeniem prawa. Przyjęta uchwała nie stanowiła przepisu gminnego w świetle obowiązujących wówczas w tym zakresie przepisów ponieważ wchodziła w życie z dniem podjęcia, a nie ogłoszenia. Uchwała nie podlegała ogłoszeniu w prasie lokalnej ani poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty.

Zauważono dalej, że skarżący nie wykorzystali przysługującego im wówczas uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym a obecnie o samorządzie gminnym aby po bezskutecznym wezwaniu naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia przez powyższą uchwałę zaskarżyć ją do sądu administracyjnego w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mając to na uwadze Rada wywiodła wniosek o odrzucenie skargi.

Ustosunkowując się z kolei do meritum sprawy przyznano, że nadanie nazwy ulicy wynikało w tej sprawie z funkcji komunikacyjnej, którą pełniła ul. A. Sporny odcinek tej ulicy został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Odnotowano nadto, że znajdująca się w sąsiedztwie ul. B, na która często skarżący powołują się w dokumentacji dołączonej do skargi jest ulicą zamkniętą co wynika z metryki tej ulicy, tj. części opisowej i mapy. Przeczy to twierdzeniom skarżących, że mieszkańcy nieruchomości znajdujących się przy ul. A mogli korzystać z dojazdu do swoich posesji z ul. B.

Zauważono, że poza obowiązującą wówczas ustawą o samorządzie terytorialnym, która w art. 18 ust. 2 pkt 13 przyznawała do wyłącznej kompetencji rady gminy nadawanie nazw ulicom obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151), które zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 24 października 1934 r. o ustalaniu nazw miejscowości i obiektów fizjologicznych oraz o numeracji nieruchomości (Dz. U. nr 94, poz. 850 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. co oznacza, że kontrola ta dotyczy oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia.

W pierwszym rzędzie, a to zważając na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, skarżący złożonymi do akt dokumentami wykazali, że są legitymowani do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 141, poz. 1591 ze zm./ skoro są m.in. właścicielami działki nr A przez która przechodzi droga nosząca nazwę ulicy A. Skarżący wyczerpali też tryb przewidziany w art. 101 ust. 1 i 3 tej ustawy, albowiem przed wniesieniem skargi wezwali Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] 2004 r.), a następnie po otrzymaniu odpowiedzi organu (pismo z dnia [...] 2004 r.) w terminie 30 dni wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach (skarga z dnia [...] 2005 r.). Stąd też wniosek o odrzucenie przedmiotowej skargi jawi się jako bezzasadny.

W skardze R. i J. K. zarzucono przede wszystkim, że ulica, której na mocy tej uchwały nadano nazwę, jest w rzeczywistości drogą dojazdową do ich posesji. Droga ta nie spełnia - w ocenie skarżących - żadnych koniecznych warunków do tego aby nazwać ją ulicą, jako że jest wąska, a jej szerokość nie przekracza 3 m.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), który w dacie wydania spornej uchwały brzmiał następująco: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placówek publicznych oraz wznoszenia pomników."

W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086) ustawa ta rozróżnia drogi publiczne (art. 1 tej ustawy) oraz drogi wewnętrzne (art. 8 tej ustawy) , które ustawa ta definiuje jako drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Bezspornym jest, że przedmiotowa droga (ul. A) nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie jednak stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu tej ustawy, skoro spełnia funkcje dojazdowe do posesji mieszkalnych usytuowanych przy niej np. na działce B , czy też na działce C (co przyznają sami skarżący i dokumentują to stosownym materiałem dowodowym - zdjęciami).

Przedmiotowa kwestia (tycząca stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały) była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05 (publ.: ONSAiWSA 2005/5/88) wskazał, że przepis w oparciu o który została wydana zaskarżona uchwała, a to przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), może w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje powyżej przytoczona uchwałę Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W ślad za rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu tej uchwały przyjdzie podkreślić, że nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego. Nazwa ulicy pełni bowiem przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne, ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę prawa publicznych. Trzeba zatem zaakcentować, że znaczenie nazwy ulicy wykracza poza funkcje prywatnoprawne.

Poza, wspomnianym już wcześniej znaczeniem ewidencyjnym, nazwa ulicy spełnia funkcje zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego. To właśnie nazwa ulicy pozwala, na terenie, na którym występują ulice, na jej szybszą identyfikację, na dojazd policji, pogotowia ratunkowego, straży pożarnej.

Nadanie nazwy ulicy, nawet wewnętrznej, ale ogólnie, powszechnie dostępnej, nie jest sprawą stosunków z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę, jaką ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały wskazał wprost, że w ówczesnym stanie prawnym przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminny powinien być interpretowany w ten sposób, że w gminach, które uzyskały status miasta, ulice, także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, muszą mieć nadawane nazwy, a jedynym organem, który ma do tego kompetencję, jest rada gminy.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej uchwały z dnia [...] r. uprawniały Radę Miejską w O. do nadania nazwy "ul. A" przedmiotowej drodze wewnętrznej.

Na marginesie można w tym momencie wskazać, że wspomniana ustawa o drogach publicznych została znowelizowana, przez dodanie w art. 8 pkt. 1 a ( przez art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. - Dz.U. z 2005 r. Nr 172 poz.1441 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 10 października 2005 r.), który stanowi obecnie , iż podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Sąd jednak jak już wyżej wspomniano dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, a zatem nie może mieć na uwadze przytoczonego przepisu art. 8 pkt. 1 a ustawy o drogach publicznych, skoro przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 10 października 2005 r.

Mając na uwadze wywody skarżących - na zakończenie - godzi się zauważyć, że przedmiotowa uchwała - w ówczesnym stanie prawnym - nie naruszała przepisów obowiązującego prawa, a także w żadnej mierze nie naruszała ich praw do nieruchomości i w tej mierze nie powodowała żadnych skutków powodujących ograniczenia uprawnień skarżących jako właścicieli. Również wszystkie pozostałe kwestie podnoszone przez skarżących, a to parametrów technicznych przedmiotowej drogi, czy też uciążliwości doznawanych przez skarżących w związku z ruchem pojazdów odbywającym się na tej drodze , w przedmiotowej sprawie tyczącej, jedynie kwestii legalności uchwały Rady Miasta O. nadającej nazwę wspomnianej drodze , nie mogły być przedmiotem rozważań Sadu Administracyjnego.

Sąd jest bowiem związany treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (...). Pojęcie rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, zaś przedmiotem niniejszej sprawy jak już wspomniano jest jedynie kwestia zgodności z prawem uchwały organu gminy w sprawie nadania nazwy przedmiotowej drodze.

Reasumując skoro zaskarżona uchwała została podjęta przez uprawniony organ gminy w granicach upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt. 13 ustawy o samorządzie gminnym (ówcześnie noszącej nazwę ustawy o samorządzie terytorialnym) i nie narusza prawa, to zasadnym było oddalenie skargi jako nieuzasadnionej , a to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).