Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 809/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 usr. 4 pkt 2 i ust. 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 7 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 8 par. 2, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 150 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i 2, art. 154, art. 4 pkt 16 i 17,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 36 ust. 4, par. 26 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania E. G. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G. , w wysokości 175.300 zł, za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach Powiatu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0023 miasto K., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0021 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0356 ha i nr [...] o pow. 0,0121 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy W. w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą Ś. i H. oraz z ul. Ks. J. P. i ul. Rtm. W. ".

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją z 17 listopada 2017 r., Prezydent Miasta K. zezwolił na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. W decyzjach tych zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie 0023 miasto K., oznaczonej jako działki:

- nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0003 ha i nr 619/8,

- nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0121 ha i nr 620/4.

Natomiast działki: nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0356 ha zostały objęte ww. decyzją w całości.

Prawo własności ww. nieruchomości organ I instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach, w której jako właściciel ujawniona była E. G. .

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent Miasta K. decyzją z 30 stycznia 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G. , w wysokości 167.503 zł, za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach Powiatu - prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej.

Po rozpatrzeniu odwołania E. G. od powyższej decyzji, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 20 kwietnia 2018 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Następnie, decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G. , w wysokości 168.463 zł, zaś Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. , wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w operacie szacunkowym będącym podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, wątpliwość budzi m.in. wybór nieruchomości podobnych przyjętych przez biegłą do porównań przy wycenie - metodą porównywania parami - nieruchomości przeznaczonych częściowo pod tereny zabudowy usługowej oraz częściowo pod tereny komunikacyjne, a także wybór transakcji nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi, przyjętych do wyceny w metodzie korygowania ceny średniej. Sąd zwrócił także uwagę na brak rozbudowanego opisu określenia trendu czasowego.

Na etapie postępowania sądowo-administracyjnego strona skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego A. D., wykonanego na jej zlecenie. Sąd oddalił jednak wniosek E. G. wyjaśniając, że tego rodzaju dowody można przedkładać na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. W związku z czym ww. operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony został przekazany razem z aktami sprawy organowi I instancji.

Prezydent Miasta K. po uwzględnieniu wskazań zawartych w ww. wyroku, wydał opisaną na wstępie decyzję z 28 lutego 2020 r.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Świętokrzyski wskazał na mające w sprawie zastosowanie przepisy specustawy drogowej oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., tj. art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 tej ustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. prawa własności nieruchomości stanowiącej własność E. G. , stanowi operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ł. a na zlecenie Prezydenta Miasta K..

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. 20 lipca 2017 r., nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "K. Południe - Obszar 1", zwanym dalej mpzp, zatwierdzonym uchwałą Nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r., zgodnie z którym:

- działki nr [...] , nr [...] i nr [...] - położone były na terenie oznaczonym symbolem

1 .KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej,

- działka nr [...] - znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami: 1. KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej - w części północnej na powierzchni 77 m2 oraz 2.U.1 - tereny zabudowy usługowej w części południowej na powierzchni 44 m2.

Biegły wskazał, że cztery działki wchodzące w skład nieruchomości przylegały do siebie i stanowiły część zorganizowanej całości gospodarczej.

Z uwagi na brak występowania na badanym rynku nieruchomości z porównywalnymi składnikami roślinnymi i budowlanymi, zgodnie z art. 135 u.g.n. wartość przedmiotu wyceny została określona jako wartość odtworzeniowa.

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Z uwagi na przeznaczenie części działki nr [...] (77 m2) oraz całej powierzchni działek nr [...] , nr [...] i nr [...] w mpzp pod drogę publiczną, do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone pod komunikację. Natomiast dla pozostałej części działki nr [...] (44 m2) przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę usługową, biegły mając na uwadze treść art. 134 ust. 3-4 u.g.n. oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem, dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod komunikację oraz pod zabudowę usługową.

Jako bazę nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca majątkowy przyjął 15 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny pod względem położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ceny jednostkowe dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań zostały zaktualizowane w sposób liniowy w oparciu o określony na podstawie zebranej bazy transakcji trend czasowy (7,81%). Przedział cenowy dla tych nieruchomości wyniósł od 153,53 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie minimalnej) do 319,71 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie maksymalnej), przy średniej cenie sprzedaży 206,34 zł/m2. Biegły wskazał cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi: lokalizacja ogólna (waga cechy 35%), lokalizacja szczegółowa (30%) i rodzaj gruntów przyległych (35%). Następnie obliczył wartości współczynników korygujących i określił wartość 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 290,63 zł.

Mając na uwadze możliwość zastosowania tzw. zasady korzyści dla części działki nr [...] , biegły przeprowadził analizę rynku nieruchomości o funkcji związanej z zabudową usługową. Analizą objął 12 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny pod względem położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ceny jednostkowe dla tego rodzaju nieruchomości przyjętych do porównań zostały zaktualizowane o trend czasowy (5,25%). Przedział cenowy dla tych nieruchomości wyniósł od 366,90 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie minimalnej) do 811,35 zł/m2 gruntu (nieruchomość o cenie maksymalnej), przy średniej cenie sprzedaży 618,42 zł/m2. Biegły wskazał cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi: lokalizacja (waga cechy 25%), otoczenie (25%), parametry fizyczne (15%), wyposażenie w infrastrukturę (10%), funkcjonalność (15%) i dojazd (10%). Następnie obliczył współczynniki korygujące i określił wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 633,57 zł.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość części działki nr [...] o pow. 44 m2 (przeznaczonej w mpzp pod usługi) dla przeznaczenia drogowego znajduje się na znacznie niższym poziomie (12.790 zł) niż dla przeznaczenia usługowego (27.877 zł) i w związku z tym ustalił wartość tej części na podstawie nieruchomości podobnych o funkcji usługowej. Natomiast wartości działek nr [...] , nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] (77 m2) zostały określone zgodnie z celem wywłaszczenia tj. na podstawie bazy porównawczej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 175.300 zł, w tym: 160.700 zł wartość rynkowa gruntu, 10.800 zł wartość składników budowlanych i 3.800 zł wartość składników roślinnych.

W odpowiedzi na zarzuty E. G. podniesione w odwołaniu, biegły wskazał, że doboru transakcji przyjętych do określenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne dokonał zgodnie z zapisem § 36 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o trzy czynniki mające wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne: lokalizację - wszystkie analizowane nieruchomości położone są na terenie miasta K., przeznaczenie w mpzp - wszystkie nieruchomości w całości były przeznaczone pod drogi publiczne, oraz stronę nabywającą - Gmina K. reprezentowana przez Miejski Zarząd Dróg. Biegły zaznaczył, że analiza lokalnego rynku wykazała, że na wartość nieruchomości przeznaczonych pod komunikację wpływa lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz rodzaj gruntów przyległych, natomiast "brak jest zależności powierzchniowych na lokalnym rynku". Wyjaśnił, że cecha związana z wielkością działki ma istotny wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod przemysł, usługi czy zabudowę mieszkaniową, natomiast nabywanie nieruchomości pod inwestycje drogowe kieruje się odmiennymi uwarunkowaniami, niezwiązanymi z powierzchnią nieruchomości. Biegły wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie odnotowano tylko jedną transakcję dotyczącą nieruchomości podobnej, dlatego rynek został rozszerzony na teren całego miasta K., w związku z czym uwzględnił lokalizację w cesze "lokalizacja ogólna", która dla wycenionej nieruchomości została określona na najwyższym poziomie jako korzystna - strefa śródmiejska. Rzeczoznawca majątkowy poinformował, że od stycznia 2019 r. do dnia wyceny nie odnotowano transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, podobnych do przedmiotu wyceny, natomiast 13-miesięczny przedział czasowy zebranej bazy, daje solidną podstawę do rzetelnej analizy rynku w zakresie doboru cech, a także ich wpływu na wartość nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, iż omyłki pisarskie występujące w operacie szacunkowym w żaden sposób nie wpłynęły ani na proces szacowania nieruchomości, ani na ostateczny wynik wyceny.

Następnie organ odwoławczy dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 5 czerwca 2019 r. na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A. D. –L., zwanego dalej kontroperatem.

Wojewoda podkreślił, że A. D. -L. w pierwszej kolejności przeanalizowała transakcje nieruchomości o przeznaczeniu usługowo-komunikacyjnym oraz nieruchomości w całości przeznaczonych pod komunikację i stwierdziła, że w przedmiotowym przypadku nie ma miejsca zwiększenie wartości wywłaszczanej części nieruchomości z uwagi na cel wywłaszczenia. Biegła wskazała, że z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji drogowych w analizowanym obszarze i okresie, zawartych w warunkach rynkowych, wartość rynkowa nieruchomości powinna być oszacowana przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jako usługowo-mieszkaniowe. Do określenia w ten sposób wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wybierając 16 transakcji porównawczych. Biegła wskazała cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagi. Następnie obliczyła współczynniki korygujące i określiła wartość 1 m2 gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 705,12 zł. W konsekwencji wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako rynkowa wartość gruntu na kwotę 294.740 zł.

Odnosząc się do zastrzeżeń E. G. wyrażonych w odwołaniu oraz w uwagach do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ł. a, organ uznał je za niezasadne. W zakresie głównych zarzutów dotyczących przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych oraz braku określenia wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, Wojewoda przywołał treść art. 4 pkt 16 u.g.n. wprowadzającego definicję nieruchomości podobnej. Podniósł, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. W kontekście wskazanej powyżej definicji, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Biegły Ł. Ł. słusznie wskazał w operacie, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo nieruchomości drogowych. Wielkość nieruchomości może mieć wpływ na cenę rynkową nieruchomości przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkalną, co nie oznacza równocześnie, że będzie miała wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegły rzeczoznawca wyjaśnił w operacie, iż wartość gruntów o takim przeznaczeniu uzależniona jest przede wszystkim od ich położenia, stanu prawnego oraz przeznaczenia. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, iż wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, lecz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej, w szczególności jej przeznaczenie w planie, które ogranicza atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W związku z czym zarzut strony dotyczący braku podobieństwa nieruchomości przyjmowanych do porównań pod względem położenia i powierzchni nie znajduje uzasadnienia.

Natomiast przy określaniu wartości rynkowej gruntów pod drogi publiczne, zasadą jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Organ przywołał treść art. 154 ust. 1 u.g.n. podnosząc, że to rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada specjalistyczną wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny, dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto działa w oparciu o wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki oraz ma obowiązek wykonywać zawodową działalność kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy Ł. Ł. prawidłowo określił wartość rynkową gruntu, w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z przeznaczeniem w mpzp i celem publicznym na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz z uwzględnieniem funkcji związanej z zabudową usługową.

Rzeczoznawca majątkowy znalazł wystarczającą ilość transakcji nieruchomości porównawczych, niezbędnych do sporządzenia wyceny, bez konieczności sięgania do transakcji z wcześniejszych okresów. Ponadto biegły zaktualizował ceny jednostkowe dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań w oparciu o określony na podstawie zebranej bazy transakcji trend czasowy, który został szczegółowo przedstawiony w wyjaśnieniach rzeczoznawcy z dnia 29 kwietnia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego Ł. Ł. a wraz z wyjaśnieniami jest spójna, logiczna i merytorycznie uzasadniona. Operat wykonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości oszacowania wartości wycenianej nieruchomości. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ł. a wraz z wyjaśnieniami zawartymi w pismach z dnia 29 kwietnia 2020 r. i 21 maja 2020 r. spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, a także jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 10 lipca 2019 roku, sygn. akt II SA/Ke 175/19, w tym m.in.: określa wartość rynkową gruntu w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z przeznaczeniem w mpzp i celem publicznym na jaki nieruchomość została wywłaszczona oraz o funkcji związanej z zabudową usługową, zawiera wyjaśnienia przyjmowanych wyliczeń współczynników korygujących, informacje o stanie prawnym nieruchomości przyjmowanych do porównań, a także szczegółową analizę trendu czasowego.

Wojewoda zaznaczył, że ww. wyrok dotyczył operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., dlatego rzeczoznawca majątkowy Ł. Ł. przy sporządzaniu wyceny kierował się ogólnymi wytycznymi, które zostały w nim zawarte.

Natomiast analizując kontroperat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony Wojewoda zauważył, że w wycenie uwzględniony został tylko grunt, bez wyceny składników roślinnych i budowlanych. W związku z tym biegła nie zbadała, czy nieruchomości ze składnikami budowlanymi i roślinnymi występują w obrocie nieruchomościami stosownie do art. 135 ust. 1- 4 u.g.n. Brak prawidłowo opisanego stanu nieruchomości ma wpływ na przedstawienie obliczeń dotyczących wartości nieruchomości oraz na wynik wyceny. Zdaniem organu II instancji, operat przedstawiony przez stronę nie jest wiarygodny również z uwagi na wadliwie określone parametry działki, w tym m.in. przyjęcie do obliczeń nieprawidłowo wyliczonej powierzchni tj. 418 m2 zamiast 501 m2, a także błędne przyjęcie wartości współczynnika korygującego dla cechy "otoczenie", a tym samym błędne określenie wartości 1 m2 nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że kontroperat szacunkowy sporządzony przez A. D. -L. jest niespójny, zawiera braki (wycena wyłącznie gruntu) oraz błędy rachunkowe, które uzasadniają jego odrzucenie jako dowodu w sprawie.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, E. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 19 czerwca 2020 r. w całości, ewentualnie uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie "licznych przepisów prawa materialnego oraz procesowego", co miało wpływ na ustalenie zaniżonego odszkodowania za wywłaszczenie działki, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ł. a operatu szacunkowego, zawierającego błędy, uniemożliwiające uznanie go jako dowodu w sprawie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie za słusznym odszkodowaniem,

- art. 134 ust. 3 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniżenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości, na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2020 r. podtrzymanej decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2020 r.,

- art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 tej ustawy,

- § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego,

- § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodejmowanie działań przez organ I instancji zmierzających do pełnego i rzetelnego wyjaśniania okoliczności sprawy i w konsekwencji uznanie odwołania skarżącej za "subiektywne poczucie strony" w sytuacji, gdy prawidłowa ocena operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że biegły rzeczoznawca posługiwał się nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości podlegającej analizie,

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten obliguje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyczerpujące zbadanie oraz rozpoznanie materiału dowodowego przez organ administracji publicznej,

- art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnioną okoliczność doboru nieruchomości podobnych, podczas gdy nieruchomości wskazane przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nie przedstawiały cech podobnych,

- art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n. poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób wybiórczy i nieprawidłowy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przedstawione wyżej zarzuty, kwestionując prawidłowość operatu, który – jej zdaniem - powiela błędy z poprzednich opracowań, jest wykonany niestarannie i lekceważy wyrok WSA w Kielcach oraz uwagi Wojewody Świętokrzyskiego z wcześniejszego etapu postępowania.

Podniosła, że ceny transakcyjne gruntów przejętych pod drogi publiczne, na które powołuje się rzeczoznawca majątkowy, nie są cenami rynkowymi, gdyż strony są od siebie niezwykle silnie zależne i działają w sytuacji przymusowej (proces wywłaszczeniowy), stanowczość zamiaru zawarcia umowy również jest sprawą mocno wątpliwą.

Skarżąca podniosła, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca zastosował drugą część § 36 ust. 4 rozporządzenia tj. "chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" mimo, że musiał rozszerzyć zakres analizy o teren obrzeży miasta, bo w najbliższym sąsiedztwie odnotowano tylko jedną taką transakcję, a najbardziej aktualna z nich pochodzi ze stycznia 2019 r. (data sporządzenia operatu to połowa listopada 2019 r.). Pozostałe transakcje pochodzą z lat 2017-2018.

W ocenie skarżącej, biegły nie przeprowadził też analizy pod względem zasady korzyści, do czego obliguje go art. 134 u.g.n.

Skarżąca zakwestionowała wielkość i położenie działek przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę podkreślając, że mają one parametry drastycznie odbiegające od wycenianej nieruchomości. Na 15 nieruchomości w jego bazie, aż 6 to skrawki gruntu o powierzchni zabudowy w przedziale od 14 do 30 m2. Z 9 pozostałych żadna nie jest nawet zbliżona pod względem powierzchni do wycenianej działki, 4 nie przekraczają 185 m2, a 3 są mniej więcej o połowę mniejsze od działki skarżącej, jedna ma powierzchnię aż 15.116 m2. Dwanaście działek znajduje się na odległych peryferiach. Nie można uznać ich za podobne do wycenianej działki o pow. 501 m2, położonej w najmodniejszej dzielnicy Kielc, kilka minut od centrum, usytuowanej w granicy między strefą śródmiejską, a pośrednią. Jedyna cecha podobieństwa w bazie to wykorzystanie w przyszłości pod drogi, brak nawet jest informacji o przeznaczeniu wg. miejscowego planu albo innego opracowania planistycznego czy kategorii drogi.

Podniosła brak dostatecznej ilości transakcji nabywanych pod drogi. Najbardziej aktualna transakcja pochodzi ze stycznia 2019 r. i jest to jedyna transakcja z tego roku. Wszystkie pozostałe pochodzą z lat 2017-2018.

Wskazała, że nieprawidłowo ocenione zostały cechy nieruchomości w zakresie dojazdu, lokalizacji i gruntów przyległych.

Przyjęte do szacunku ceny gruntu z transakcji "drogowych" nie odbiegają znacząco od cen nieruchomości przyległych do nich lub z tej okolicy. W przypadku jej nieruchomości, cena gruntu określona w operacie na podstawie przyjętej bazy cen, znacząco odbiega od wartości gruntów przyległych.

Skarżąca zauważyła, że kryterium lokalizacji odniesione do całego miasta K. w żaden sposób nie decyduje o podobieństwie nieruchomości, co wyraźnie wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Brak również podstaw do uznania, że właściwe jest przyjęcie drugiego kryterium, które miałoby decydować o podobieństwie nieruchomości, tj. przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogi publiczne w całości. Trzecie kryterium, czyli osoba nabywcy jest tożsame z kryterium nr 2, czyli przeznaczeniem nieruchomości pod cele drogowe.

Poważne zastrzeżenia budzi też, zdaniem skarżącej, dobór cech charakteryzujących nieruchomości, gdyż nie zostały uwzględnione typowe cechy wpływające na wartość nieruchomości, takie jak powierzchnia czy uzbrojenie.

W ocenie skarżącej trzeba przyjąć, że biegły nie wykazał podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania, stąd uzasadnione są zarzuty dotyczące wadliwej wyceny. Wobec braku transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przeznaczonymi na cele drogowe, wartość rynkowa nieruchomości powinna być oszacowana według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych.

Organy zupełnie zignorowały ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 5 czerwca 2019 r. na zlecenie skarżącej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, A. D. - L. , która określiła wartość szacowanej nieruchomości na kwotę 294.740 zł. Operat ten został co prawda przeanalizowany przez organy obu instancji, dopatrzono się jednak w nim braków i omyłek i uznano, iż nie może on stanowić dowodu w niniejszej sprawie. A przecież w takim wypadku biegła powinna zostać wezwana do uzupełnienia braków i poprawienia omyłek i złożenia wszelkich koniecznych wyjaśnień, tak jak to miało miejsce w stosunku do rzeczoznawców powoływanych przez Prezydenta.

Nieruchomość będąca przedmiotem obecnego postępowania, położona jest w bardzo atrakcyjnym miejscu, graniczy bezpośrednio z drogą publiczną i stanowi część większej, należącej do niej zabudowanej działki, oznaczonej w planie zagospodarowania jako tereny pod zabudowę jednorodzinno-usługową. Obszar podlegający przejęciu na rzecz Skarbu Państwa został zatem wcześniej wydzielony z działki budowlanej i do wyceny należało przyjąć stan nieruchomości, który istniał przed sztucznym wydzieleniem działek na cele przejęcia pod drogę.

Wskazała, że przekazując nieruchomość przeznaczoną na cel publiczny, jakim jest budowa drogi, nie otrzymała w zamian ekwiwalentu pieniężnego, pozwalającego na odtworzenie jej sytuacji majątkowej sprzed tego zdarzenia, a sama wycena rzeczoznawcy stanowi uszczuplenie majątkowe, gdyż za kwotę wskazaną przez niego nie jest możliwy zakup nieruchomości podobnej do wywłaszczonej. W toku postępowania zwracała się o przyznanie działki zamiennej, otrzymała jednak odpowiedź odmowną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 października 2020 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując dodatkowo, że ostatni operat, będący przedmiotem obecnej skargi, jest "jakby bliźniaczym operatem operatu sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania" dla jej sąsiada, P. B. Został on przygotowany na podstawie tych samych nieruchomości, metod, obliczeń itd. I opiewa na taką samą kwotę za 1 m2 powierzchni działki. Organ II instancji, "o dziwo", dokładnie przeciwnie niż w jej przypadku, dopatrzył się w operacie szeregu błędów i "zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji", co świadczy, w ocenie skarżącej, o "niepoważnym traktowaniu obywateli", dowolnym interpretowaniu dowodów i całkowicie podważa zaufanie do kompetencji i rzetelności organów.

Do pisma skarżąca dołączyła kopię decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 13 października 2020 r., o jakiej mowa w opisanym wyżej piśmie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ustalająca na rzecz E. G. odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, z tytułu przejęcia na rzecz Gminy K. własności nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 0,0021 ha, [...] o pow. 0,0003 ha, [...] o pow. 0,0356 ha i [...] o pow. 0,0121 ha, położone w obrębie geodezyjnym 0023 miasta K.. Opisane wyżej działki zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta K. Nr 7/2017 z 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją tego samego organu Nr 119/I/2017 z 20 listopada 2017 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy W. w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą Ś. i H. oraz z ul. Ks. J. P. i ul. Rtm. W. ". Obie decyzje podjęto na podstawie specustawy drogowej, co oznacza, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, działki należące uprzednio do E. G. , stały się z mocy prawa własnością gminy K. (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy). W terminie 30 dni od tej daty, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4a i 4b), które ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1). Poza tym jednym zastrzeżeniem, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania zastosowanie miały odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Spór między skarżącą a organem sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ł. a, na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania. Operat ten opracowany został na zlecenie organu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19, uchylającego – wskutek skargi E. G. - decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 24 sierpnia 2018 r. Przyczyną uchylenia przez Sąd obu decyzji było naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ I jak i II instancji zaakceptowały operat szacunkowy sporządzony wówczas przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., podczas gdy ocena tego dowodu, mającego zasadnicze znaczenie dla ustalenia odszkodowania, nosiła cechy dowolności. W uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2019 r. Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17).

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku z 10 lipca 2019 r., operat sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. nie mógł stanowić miarodajnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki, gdyż zawierał istotne braki i niespójności. Sąd poddał wnikliwej analizie i krytyce to opracowanie, zakwestionował sposób wyceny nieruchomości i wskazał na wątpliwości, jakie budził wybór działek przyjętych do porównania przy zastosowanej przez biegłą metodzie porównywania parami. Niejasności dotyczyły również uzasadnienia opisanych w operacie wag, jakie rzeczoznawca przyznała poszczególnym cechom nieruchomości, które miały wpływ na wycenę. Sąd zarzucił brak wyjaśnień przyjętych zakresów współczynników korygujących oraz niewystarczający opis nieruchomości podobnych nabywanych pod drogi m.in. poprzez nie odniesienie się do ich stanu prawnego, a konkretnie do tego, czy nieruchomości te stanowiły przedmiot własności czy też użytkowania wieczystego. Sąd wskazał przy tym, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywane. Operatowi A. W. zarzucono również zbyt pobieżne odniesienie się do trendu czasowego.

Sąd odniósł się także do argumentacji skarżącej, która wynikała z przygotowanego na jej zlecenie operatu szacunkowego A. D. -L. . Wskazał, że z operatu tego wynikają wątpliwości w zakresie ilości transakcji dotyczących nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej nieruchomości, do których organy się nie odniosły w sposób wystarczający. Tymczasem zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych. Wątpliwości w tym zakresie powinny zatem zostać wnikliwie wyjaśnione przez organy, skoro biegła wskazała w operacie (str. 9) na brak dostatecznej ilości transakcji nabywanych pod drogi w mieście K. na przestrzeni ostatnich dwóch lat, a rynek został poddany badaniom od stycznia 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny.

Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 175/19 ma istotne znaczenie z uwagi na normę zawartą w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponieważ obie decyzje będące przedmiotem oceny sądowej w sprawie II SA/Ke 175/19 zostały uchylone z powodu wskazanych przez Sąd konkretnych uchybień w operacie szacunkowym A. W., który był wówczas podstawą ustalenia odszkodowania, nie wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. będą mogły mieć odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej aktualnie sprawy. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2020 r. i zaakceptowana w tym rozstrzygnięciu wysokość odszkodowania, oparta została bowiem na innym operacie szacunkowym, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę i przy wyborze przez niego innej, aniżeli poprzednio, metody wyceny nieruchomości. Dlatego słusznie podnosi organ odwoławczy, że stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. było wiążące jedynie w takim zakresie, w jakim można je odnieść do ogólnych zasad opracowania każdego operatu majątkowego, bez względu na jego konkretną treść i wybrane przez rzeczoznawcę podejście, metodę i technikę szacowania nieruchomości. Mając na uwadze wskazania Sądu, organy dążyły do tego, aby wszystkie wątpliwości, na które zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2019 r., zostały przez rzeczoznawcę wyjaśnione. W konsekwencji, rzeczoznawca majątkowy Ł. Ł. trzykrotnie odnosił się do istotnych kwestii związanych z operatem: w piśmie z 13 stycznia 2020 r. (jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji), a następnie w pismach z 29 kwietnia i 21 maja 2020 r. (to ostatnie dotyczyło sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej), już po wniesieniu odwołania. W dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawca przedstawił swoje argumenty w zakresie zastrzeżeń złożonych przez E. G. oraz uzupełnił operat co do wskazania sposobu obliczeń przyjętej procentowej zmiany średniej ceny jednostkowej nieruchomości drogowych (pismo Wojewody Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2020 r.).

Jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca Ł. Ł. ustalał wartość 4 działek, których przeznaczenie określał obowiązujący dla tego terenu od 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K. Południe - Obszar 1". Wedle postanowień tego planu trzy działki oznaczone numerami: [...] , [...] i [...] - położone były na terenach dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 1 .KDD.6), zaś działka nr [...] - znajdowała się w dwóch różnych obszarach. W części północnej na powierzchni 77 m2 przeznaczona była pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol 1.KDD.6), zaś w części południowej na powierzchni 44 m2 znajdowała się na terenie zabudowy usługowej (symbol w planie miejscowym - 2. U.1).

W wyniku wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, odtworzeniowej, katastralnej lub określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n.), którą stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa także rodzaje podejść, jakie należy zastosować przy wycenie nieruchomości oraz wyjaśnia, na czym one polegają (art. 153 ust. 2, 3 i art. 153 u.g.n.).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Przepisy u.g.n. wyjaśniają również, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ustawa definiuje jednocześnie, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16).

Z kolei podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3).

Podejście dochodowe opisane w art. 153 ust. 2 u.g.n. nie było zastosowane przy wycenie wartości nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi przy tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

O ile rodzaje podejść stosowanych przy wycenie nieruchomości określone zostały w u.g.n., regulacje kwestii bardziej szczegółowych, jak np. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, ustawodawca pozostawił aktowi rangi rozporządzenia, o którym była już mowa wyżej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

W operacie majątkowym Ł. Ł. a, na podstawie którego organ ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość odszkodowania, powołano zarówno przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na str. 16 operatu rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia i metody określenia wartości szacowanej nieruchomości, wskazując, że właściwą w tym zakresie będzie procedura przy użyciu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia (art. 153 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 20 i § 21 rozporządzenia). Ponieważ przy podejściu kosztowym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych, biegły wyjaśnił, że wartość prawa własności gruntu będzie wyceniona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Wybór podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia dla określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca uzasadnił tym, że na rynku lokalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami z porównywalnymi składnikami roślinnymi oraz budowlanymi. Jeśli zaś chodzi o podejście i metodę w zakresie wartości gruntu rzeczoznawca wskazał, że na rynku nie odnotowano także wystarczającej ilości transakcji niezabudowanymi nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym tj. o funkcji "drogowo – usługowej" (takiej jak działka nr [...] ). Z operatu wynika, że były tylko trzy takie transakcje, przedstawione w tabeli nr 9 na str. 28 operatu. Odnotowano natomiast transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację oraz nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową. Biegły podał, że obrót nieruchomościami podobnymi (drogowymi lub usługowymi) do wycenianej nieruchomości jest udokumentowany, znane są ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen (str. 21 operatu).

Zgodnie z zacytowanym wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n., przy wyborze podejścia oraz metody szacowania nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił i wskazał cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym. Wskazał również, że na taki sposób wyceny pozwala znajomość rynku, czyli informacji dotyczących cen transakcyjnych, a do konkretnych danych w tym zakresie nawiązuje dalsza część operatu szacunkowego.

Znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, jest konieczna przy zastosowaniu podejścia porównawczego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy wybranej przez rzeczoznawcę w tym podejściu - metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Analizując treść operatu sporządzonego przez Ł. Ł. a, a także wyjaśnień, jakie przedstawił w toku postępowania przed organem I i II instancji, Sąd podziela opinię organu odwoławczego, który przyjął, że dokument ten jest wiarygodny i może stanowić podstawę do przyjęcia wysokości odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. W zaskarżonej decyzji operat szacunkowy został poddany gruntownej ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale także co do logiki wypowiedzi rzeczoznawcy oraz jasności zawartej w niej argumentacji i rzetelności danych, na których oparto wycenę. Omyłki dotyczące błędnie podanych repertoriów aktów notarialnych transakcji drogowych, które znalazły się w tabeli nr 5 na str. 25 operatu, zostały sprostowane w piśmie rzeczoznawcy z 13 stycznia 2020 r. i nie wpływają na prawidłowość wyceny (k. 523 - 527 akt administracyjnych). Błędy nie dotyczyły takich danych, jak data transakcji, ulica przy której położona jest dana działka, powierzchnia, cena jednostkowa i skorygowana. Do porównań przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości podobnych (drogowych i przeznaczonych pod usługi), które odpowiadają definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił wartość nieruchomości stosując § 36 rozporządzenia przy przyjęciu, że możliwą była wycena działek nr [...] , [...] , [...] oraz [...] (w części o pow. 77 m2 przeznaczonej pod drogę) przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym samym, nie było podstaw do ustalenia tej wartości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4). Wartość nieruchomości określono zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, tj. według stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalając przeznaczenie działek rzeczoznawca uwzględnił postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz prawidłowość operatu szacunkowego, zaakceptowanego przez organy, Sąd nie dopatrzył się z urzędu takich nieprawidłowości, które dyskwalifikowałyby ten dokument uniemożliwiając przyjęcie go jako podstawy ustalenia odszkodowania. Organy nie naruszyły także art. 153 p.p.s.a. w zakresie wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 175/19.

Szczegółowa argumentacja stanowiska Sądu, zaprezentowana poniżej, uwzględnia odniesienie się do zarzutów skargi, w której operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia odszkodowania, poddany został drobiazgowej krytyce.

I. Wartość rynkowa nieruchomości

Uwagi zawarte na str. 6 skargi, dotyczące braku przydatności cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, do określenia wartości rynkowej nieruchomości (gdyż strony działają w sytuacji przymusowej i są od siebie "niezwykle zależne") dotyczą nie tyle samej zaskarżonej decyzji, co treści § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia, który nakazuje, aby wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, określać w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak podkreślił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2019 r., punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczą oczywistą jest, że w przypadku nieruchomości drogowych, z racji rzeczy występuje sytuacja pewnego przymusu, gdyż nieruchomość przeznaczona na taki cel nie może być wykorzystana pod inną zabudowę niż droga publiczna i infrastruktura drogowa. Przeznaczenie danej nieruchomości pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tak jak w stanie sprawy, oznacza faktycznie ograniczenie prawa własności i ostatecznie konieczność nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, czy to w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego czy to poprzez decyzję wywłaszczeniową (zaskarżenie do sądu administracyjnego niekorzystnych postanowień planu miejscowego skarżąca mogła kwestionować w odpowiednim czasie odrębną skargą). Przepisy polskiego prawodawstwa przewidują bowiem, że nieruchomość na której zostaje urządzona droga publiczna nie może być własnością osób prywatnych, lecz wymienionych wyżej podmiotów publicznych (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.). Nieruchomości przeznaczone pod drogi, będące przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzują się więc specyficznym statusem prawnym, związanym z koniecznością ich nabycia przez z góry określone podmioty (Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) na jeden konkretny cel związany z budową drogi. Są to cechy właściwe nie tylko dla nieruchomości skarżącej, ale dla wszystkich innych nieruchomości o takim statusie. Stanowią zatem elementy wspólne dla cech rynkowych nieruchomości drogowych i zostały wpisane w założenie prawodawcy zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia, który nakazał przy ustalaniu wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną sięgnięcie w pierwszej kolejności do rynku nieruchomości drogowych. Rynek ten w sposób logiczny odzwierciedla bowiem ceny takich właśnie nieruchomości. Nieruchomość nieprzeznaczona pod drogę nie jest więc podobna do nieruchomości, na której przewidziano budowę drogi publicznej.

Tym samym, nie można za zasadne uznać twierdzenia skargi, że "ceny transakcyjne gruntów przejętych pod drogi publiczne, na które powołuje się rzeczoznawca, nie są cenami rynkowymi". Jak wynika z powołanego już wyżej art. 150 u.g.n., wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomości drogowe są przedmiotem obrotu i jeśli można ustalić ceny transakcyjne takich nieruchomości, należy przy ich uwzględnieniu określić wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę publiczną.

II. Nieruchomości podobne i analiza rynku nieruchomości

Jednym z głównych zarzutów skargi jest twierdzenie, że w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia odszkodowania, rzeczoznawca Ł. Ł. nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i nie dokonał właściwej analizy rynku. W ocenie skarżącej, działki uznane za podobne mają inną wielkość i położenie, które to parametry "drastycznie" odbiegają od powierzchni i lokalizacji działek wycenianych.

W tabeli nr 5 na stronie 25 operatu, rzeczoznawca wskazał 15 transakcji, które w okresie od 6 grudnia 2017 r. do 29 stycznia 2019 r. obejmowały działki podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Ponieważ w najbliższym sąsiedztwie odnotowano zaledwie jedną transakcję nieruchomości przeznaczonej pod drogę (przy ul. Husarskiej), słusznie rzeczoznawca rozszerzył analizę rynku takich nieruchomości na teren całego miasta. Jedna transakcja nie może bowiem odzwierciedlać charakterystycznych parametrów rynku lokalnego, na podstawie których ustala się wartość wycenianej nieruchomości. W procesie wyceny nie chodzi o to, aby wyszukać nieruchomości podobne znajdujące się wyłącznie w pobliżu nieruchomości szacowanej, ale o odnalezienie obiektywnych trendów cenowych na lokalnym rynku nieruchomości podobnych. Z uwagi na omówioną wyżej specyfikę obrotu nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, nie budzą wątpliwości wspólne cechy charakteryzujące nieruchomości podobne do działek wycenianych, a mianowicie: położenie na terenie miasta K., stan prawny (prawo własności), przeznaczenie (funkcja wyłącznie drogowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) oraz nabywca – Gmina K..

Tego rodzaju zabieg, polegający na poszukiwaniu transakcji nieruchomości podobnych poza najbliższym otoczeniem nieruchomości wycenianej, wbrew twierdzeniom skargi, jest jak najbardziej prawidłowy. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). W niektórych sytuacjach, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, a niekiedy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 ).

Lokalnym rynkiem nieruchomości, który w pierwszej kolejności należało poddać analizie, były więc transakcje drogowe przeprowadzone na terenie miasta K. i tak też uczynił rzeczoznawca majątkowy w operacie.

Analizując wpływ cech na wartość nieruchomości biegły ustalił, że najbardziej atrakcyjne tereny znajdują się przy terenach zainwestowanych przy zabudowie mieszkaniowo-usługowej, w śródmiejskiej strefie miasta. Wartość gruntów drogowych uzależniona jest w tym przypadku od lokalizacji ogólnej oraz szczegółowej (otoczenia), a więc także od cenności gruntów przyległych. W kolejnych tabelach nr 6 – 8 (str. 26 – 28), przedstawiono opis powyższych cech, ich gradację oraz przyjęte wagi wpływające na wartość nieruchomości drogowych (tabela 6 i 8). Wynika z nich, że maksymalną cenę transakcyjną uzyskała nieruchomość położona przy ul Husarskiej o pow. 894 m2 (lokalizacja ogólna korzystna - w strefie śródmiejskiej; lokalizacja szczegółowa korzystna – modna okolica zabudowana zabudową mieszkaniowo-usługową, bądź usługową; rodzaj gruntów przyległych – cecha korzystna - działka wydzielona z terenów zabudowanych mieszkaniowo-usługowych), a najniższą działka przy ul. Ś. o pow. 15116 m2 (co do której wszystkie omówione wyżej cechy uzyskały ocenę mało korzystną lub niekorzystną). Jeśli chodzi o nieruchomość wycenianą, to przyjęto lokalizację ogólną jako korzystną – strefa śródmiejska; lokalizację szczegółową korzystną – modna okolica zabudowana zabudową mieszkaniowo-usługową, zaś cechę rodzaju gruntów przyległych jako przeciętną, co odpowiada działkom wydzielonym z terenów zabudowanych mieszkaniowych głównie jednorodzinnych (tabela nr 6). W zakresie tej ostatniej cechy rzeczoznawca uzasadnił jej ocenę jako przeciętną faktem, że część nieruchomości została wydzielona z nieruchomości mieszkaniowej o umiarkowanej estetyce zabudowy (tabela Nr 7). Ponieważ ta ocena jest przedmiotem zarzutu zawartego w skardze (str. 9), wskazać należy, że rzeczoznawca w piśmie z 13 stycznia 2020 r. odniósł się do zastrzeżeń złożonych przez E. G. także w tym zakresie. W toku postępowania administracyjnego skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę tej cechy podnosząc, że "niepewność, brak terminów i planów wstrzymywał w przeszłości inwestycje w całej okolicy ul. Husarskiej, w związku z tym nie może być obecnie elementem deprecjonującym nieruchomość" (pismo z 17 grudnia 2019 r. – k. 515 akt administracyjnych). W odpowiedzi biegły słusznie podniósł, że sporządzając operat szacunkowy zobowiązany był przyjąć stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wymóg taki wynika wprost z art. 18 ust. 1 specustawy. Kwestionując obecnie w skardze zasadność przyjęcia, że cecha wycenianej nieruchomości polegająca na cenności gruntów przyległych uzyskała ocenę przeciętną, skarżąca nie neguje już, że grunty te w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiadały takiej charakterystyce, jak przedstawił to rzeczoznawca, a więc zostały wydzielone z nieruchomości mieszkaniowej o umiarkowanej estetyce zabudowy. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że ocena cechy "rodzaj gruntów przyległych" jest niższa niż w przypadku najdroższej nieruchomości podobnej, "dla której grunty przyległe to tereny położone na peryferiach, częściowo rolne", sprawia, że taka ocena nie jest słuszna i nie służy obiektywizacji wyceny. Argumentacja ta jest całkowicie niezasadna, gdyż cenę maksymalną w transakcjach drogowych uzyskała nieruchomość przy ul. Husarskiej, której położenie biegły zaliczył do strefy śródmiejskiej, a więc nie jest to nieruchomość położona na peryferiach i niewątpliwie nie ma charakteru rolnego, jak twierdzi autorka skargi.

Jak wynika z operatu (str. 24) oraz z wyjaśnień rzeczoznawcy, wielkość działek nabywanych pod nieruchomości drogowe, nie była cechą wpływającą na ich ceny transakcyjne. Subiektywna ocena skarżącej wyrażona w skardze (że dla niej ma znaczenie, czy straciła "14 m2 czy 501 m2") jest jak najbardziej zrozumiała, jednak nie ma znaczenia dla ustalenia obiektywnych cech charakteryzujących lokalny rynek nieruchomości drogowych, a właśnie na podstawie analizy tego rynku rzeczoznawca ustalił, jakie parametry kształtują ceny nieruchomości drogowych. Osobiste przekonanie skarżącej, wyrażone w skardze, że powierzchnia nieruchomości jest cechą wpływającą na wartość nieruchomości drogowej, nie może skutecznie podważyć wniosków rzeczoznawcy poprzedzonych przeprowadzoną przez niego analizą lokalnego rynku nieruchomości drogowych.

Tak samo należy ocenić zarzut dotyczący braku uwzględnienia uzbrojenia jako cechy wartościującej. Z treści operatu wynika, że jest to cecha, która nie wpływa na wartość nieruchomości drogowych. Jest natomiast w sposób pośredni związana z lokalizacją szczegółową nieruchomości oraz rodzajem gruntów przyległych. Biegły podkreślił przy tym, że Gmina K. dokonując wykupu nieruchomości pod daną inwestycję drogową nie różnicuje wartości wykupu poszczególnych działek w taki sposób, w jaki jest on postrzegany przez nabywców nieruchomości (str. 24).

Jeśli chodzi o położenie "na odległych peryferiach", jak twierdzi skarżąca, niektórych z 15 nieruchomości będących przedmiotami transakcji, to tego rodzaju cecha podlega gradacji i stosownej ocenie, co rzeczoznawca uwzględnił w swoim operacie.

Oba parametry tj. wielkość działki i jej położenie w stosunku do działek będących przedmiotem wyceny, nie mogą mieć więc znaczenia dla wyboru drogowych nieruchomości podobnych, o jakich mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieruchomość podobna w świetle przytoczonej na wstępie definicji ustawowej nie oznacza nieruchomości identycznej, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Jak już powiedziano, chodzi o porównywalność do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny ze względu na położenie (teren miasta K.), stan prawny (prawo własności) oraz przeznaczenie (pod inwestycję drogową – zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Są to najistotniejsze parametry, które pozwalają na wyodrębnienie nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu w zakresie nieruchomości drogowych. Różnice pomiędzy poszczególnymi cechami rynkowymi nieruchomości, zakwalifikowanych jako podobne z uwagi na porównywalne parametry, koryguje się następnie odpowiednimi współczynnikami w trakcie procesu szacowania. Taki model wyceny przewiduje § 4 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, czyli dokładnie takiego podejścia i metody, przy uwzględnieniu których wyceniono nieruchomość w kontrolowanym operacie. Treść powołanego przepisu, w przeciwieństwie do metody porównywania parami, zakłada różnego rodzaju różnice w cechach nieruchomościach podobnych, które wyrównuje się w procesie szacowania współczynnikami korygującymi. Chodzi o to, aby nieruchomości transakcyjne wybrane jako podobne do nieruchomości wycenianej spełniały najbardziej istotne i zasadnicze kryteria podobieństwa, przede wszystkim miały to samo przeznaczenie, ten sam status prawny i położenie w ramach jednego rynku o charakterze lokalnym.

Podkreślić również należy, że uwagi do poprzednio sporządzonego operatu zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 10 lipca 2019 r., w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, poczynione zostały na bazie innych okoliczności i w innym stanie faktycznym.

Po pierwsze, uchybienia, na które zwrócił uwagę Sąd dotyczyły określenia wartości działki nr [...] , którą biegła A. W. obliczyła przy użyciu podejścia porównawczego, metody porównywania parami (przewidzianej w § 4 ust. 3 rozporządzenia), zaś rzeczoznawca Ł. Ł. zastosował w zakresie wszystkich działek metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4).

Po drugie, zastrzeżenia Sądu dotyczyły przede wszystkim tego, że trzy spośród czterech wybranych przez opiniującą nieruchomości podobnych, które były porównywane z działką nr [...] , to nieruchomości z przeznaczeniem w planie: częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i częściowo pod drogi, nie zaś jak wcześniej wskazała biegła w uzasadnieniu tej metody - z przeznaczeniem częściowo pod drogi i częściowo pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe. Poza innym przeznaczeniem, nieruchomości różniły się także położeniem i powierzchnią. Sąd podkreślił, że zasadnicze przeznaczenie w planie miejscowym wycenianej nieruchomości to częściowo pod tereny zabudowy usługowej (nie mieszkaniowej) i częściowo pod drogi i z tych względów wybór nieruchomości podobnych (do działki o przeznaczeniu drogowo-usługowym) budził uzasadnione wątpliwości. Z uwagi na odmienną technikę szacowania tej działki przyjętą w operacie, będącym podstawą ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji, uchybienia dostrzeżone przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. nie miały przełożenia na opracowanie sporządzone przez Ł. Ł. a.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że "ani jedna transakcja nie jest podobna do wycenianej" oraz, że "jedyna cecha podobieństwa w bazie to wykorzystanie w przyszłości pod drogi, brak nawet informacji o przeznaczeniu według miejscowego planu albo innego opracowania planistycznego czy kategorii drogi". Przeznaczenie wszystkich 15 nieruchomości podobnych pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika z treści operatu – str. 24. Ponadto, na str. 27 rzeczoznawca podaje, że analiza rynku lokalnego wskazała na 6 transakcji nieruchomościami gruntowymi, położonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Kupującymi były osoby prywatne. Słusznie jednak biegły uznał, że nieruchomości objęte tymi transakcjami nie były podobne do wycenianej z uwagi na niewiążący charakter przeznaczenia pod drogi, wynikający ze studium, a nie z planu miejscowego. W przeciwieństwie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium jako akt o dużym stopniu ogólności, nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

III. Daty transakcji

Skarżąca zarzuca, że najbardziej aktualna transakcja pochodzi ze stycznia 2019 r. (jako jedyna z roku 2019), a wszystkie pozostałe z lat 2017 – 2018. Podnosi, że brak wystarczającej ilości transakcji nabywanych pod drogi został podkreślony w wyroku WSA z 10 lipca 2019 r.

Dwuletni okres badania rynku celem poszukiwania nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości drogowej, nie wynika z przepisów ustawy czy rozporządzenia, ale z ogólnych standardów wyceny. Chodzi o przyjęcie najbardziej aktualnych transakcji i cen rynkowych (a nie np. sprzed kilkunastu lat, które nie będą odzwierciedlały aktualnych warunków rynkowych i mogą wypaczyć wartość nieruchomości), co nie oznacza, że wszystkie transakcje nieruchomości podobnych muszą być zawarte w jednym roku. Istotnie jedyną transakcją odnotowaną przez rzeczoznawcę w roku 2019 była transakcja ze stycznia 2019 r., natomiast zdecydowaną większość (11) odnotowano w 2018 r. i trzy w 2017 roku. Przy ocenie doboru nieruchomości drogowych do porównania trzeba jednak pamiętać, że działki pod drogi nabywane są przez gminę wówczas, gdy otwierają się perspektywy finansowe na zrealizowanie inwestycji. Z racji rzeczy nie jest to więc rynek o charakterze "ciągłym" i zwłaszcza w warunkach lokalnych jego aktywność zależy od napływu środków do budżetu gminy. Za przekonujące i logiczne Sąd uznał wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia 13 stycznia oraz z 29 kwietnia 2020 r., w których wskazał, że rozpiętość przedziału czasowego zabranej bazy wynosi 13 miesięcy, a 15 transakcji daje solidną podstawę do rzetelnej analizy rynku zarówno w zakresie doboru cech, jak też ich wpływu na wartość nieruchomości. Twierdzenie skarżącej, że baza ta jest niewystarczająca, ma charakter subiektywny, a jego zasadność nie została w żaden sposób wykazana.

Stanowisko Sądu zaprezentowane w wyroku z 10 lipca 2019 r., na które powołuje się skarżąca (str. 20 uzasadnienia tego wyroku) jest o tyle nieaktualne, że odwołuje się do porównania bazy nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, przedstawionej w operacie rzeczoznawcy A. D. -L. , opracowanym na zlecenie E. G. , z bazą takich nieruchomości przyjętą w operacie A. W.. Podkreślić należy, że w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego kontrolowanej w sprawie II SA/Ke 175/19, organ nie miał możliwości odniesienia się do operatu A. D. -L. , gdyż został on opracowany już po wydaniu tej decyzji i złożony dopiero na etapie postępowania sądowego. Poddając krytyce operat A. W.j, Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie posiłkowo wsparł swoją argumentację ustaleniami operatu złożonego przez skarżącą, natomiast nie dokonywał jego całościowej oceny. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że A. D. -L. wskazała na 5 nieruchomości drogowych podobnych będących przedmiotem transakcji w okresie od 29 sierpnia 2017 r. (transakcja najstarsza) do 6 września 2018 r. (transakcja najnowsza). Następnie odniósł tę okoliczność do operatu A. W.j. Tymczasem w operacie Ł. Ł. a najstarsze 3 operacje datują się na grudzień 2017 r. (nie ma ich w operacie sporządzonym na zlecenie skarżącej), zaś po 29 sierpnia 2018 r. biegły wskazał na jeszcze jedną transakcję z 29 stycznia 2019 r. Poza tym, w okresie objętym badaniem rynkowym, wspólnym dla obu operatów, tylko trzy transakcje pojawiają się w jednym i w drugim operacie: z 19 marca 2018 r., z 6 kwietnia 2018 r. i 6 września 2018 r. W bazie nieruchomości drogowych ujętej w operacie A. D. -L. nie ma wielu innych transakcji drogowych przeprowadzonych na terenie miasta K., wymienionych przez Ł. Ł. a: trzech z grudnia 2017 r. (ul. Ł. i Ś.), trzech z 6 marca 2018 r. (ul. Ł. i K.), z 31 marca 2018 r. (ul. C.), jednej z 6 kwietnia 2018 r. (ul. W.) i trzech z 21 czerwca 2018 r. (u. Ł.). W dacie 6 kwietnia 2018 r. rzeczoznawca A. D. -L. ujęła tylko jedną transakcję dotyczącą działki o pow. 260 m2, prawdopodobnie chodzi więc o nieruchomość przy ul. N. znajdującą się w bazie operatu Ł. Ł. a. Z treści operatu A. D. – L. wynika przy tym, że analizą rynkową objęto teren całego miasta. Fakt pominięcia przez tego rzeczoznawcę szeregu transakcji ujętych w operacie Ł. Ł. a, budzi zatem wątpliwości. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że dane dotyczące transakcji, zawarte na str. 13 operatu zleconego przez skarżącą, są niezwykle ubogie. Nie ma w nich numeru repertorium aktu notarialnego ani ulicy, przy której znajdowała się nieruchomość będąca przedmiotem transakcji. Nie wiadomo także, co autorka tego operatu rozumie pod pojęciem "nieruchomości przeznaczonych w całości pod komunikację", a konkretnie, czy o przyjęciu takiego przeznaczenia wybranych nieruchomości transakcyjnych decydowały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy inne źródła, które mogły zawęzić ilość tego rodzaju nieruchomości. Wszystko to uniemożliwia weryfikację bazy, z jakiej korzystała rzeczoznawca, a tym samym rzetelność poszukiwania transakcji drogowych w analizowanym okresie. Zarzutów tych nie można natomiast postawić operatowi sporządzonemu przez Ł. Ł. a, który zawiera wszystkie powyższe elementy (na konieczność ich zamieszczenia w operacie zwracał uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. – str. 18), prawidłowo więc organ uznał go za wiarygodny i przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Z tych przyczyn, skarżąca nie może skutecznie podważyć wniosków wynikających z tego ostatniego operatu, w oparciu o ustalenia zawarte w sporządzonym na jej zlecenie operacie A. D. – L. . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazła się zresztą ocena i analiza tego operatu, którą – mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty – uznać należy za słuszną. Poza tym, Wojewoda zauważył inne, opisane szczegółowo w decyzji niespójności, braki i błędy rachunkowe kontroperatu, a zatem nie ma podstaw, aby mógł on zakwestionować wnioski wypływające z operatu Ł. Ł. a.

Pamiętać trzeba, że operat A. D. – L. nie miał charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż był dowodem złożonym w sprawie przez skarżącą, mającym na celu podważenie prawidłowości operatu zleconego przez organ I instancji. Skoro słusznie organ odrzucił wartość tego dowodu, nie było podstaw, aby wzywać rzeczoznawcę A. D. -L. do jego poprawienia i złożenia wyjaśnień, jak zarzuca skarżąca. Nie można zatem uznać, że w ten sposób "zasada równości stron została pogwałcona".

Nie są również zasadne twierdzenia skargi, że "na podstawie zamieszczonych w operacie szacunkowym danych z łatwością można zauważyć, że przyjęte do wyceny ceny gruntu z transakcji drogowych nie odbiegają znacząco od cen nieruchomości przyległych do nich lub z tej okolicy". Zdaniem skarżącej, w przypadku jej nieruchomości "cena gruntu określona w operacie na podstawie bazy cen znacząco odbiega od wartości gruntów przyległych", co ma potwierdzać również operat sporządzony przez rzeczoznawcę A. D. -L. .

Tymczasem w operacie biegłego Ł. Ł. a nie była dokonywana wycena nieruchomości przyległych do działek drogowych, gdyż biegły przyjął, że ilość transakcji drogowych jest wystarczająca do wyceny nieruchomości o tej właśnie funkcji zgodnie z § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia. Przytoczone wyżej tezy skargi nie znajdują więc żadnego oparcia w treści operatu.

IV. Wycena działki nr [...]

Z operatu szacunkowego Ł. Ł. a wynika, że wyceny działki nr [...] dokonano przy użyciu zupełnie innej techniki, niż zastosowana w poprzednim operacie A. W., a mianowicie na podstawie dwóch funkcjonalnie wydzielonych części: drogowej i usługowej. Do szacunku biegły zastosował to samo podejście i metodę, co w przypadku pozostałych działek, czyli podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Przyjęta przez rzeczoznawcę technika szacowania wynika z faktu, że na rynku lokalnym odnotowano tylko trzy transakcje nieruchomości nabywanych przez Gminę K. o przeznaczeniu mieszanym, przy czym nie były to nieruchomości drogowo-usługowe, lecz drogowo-mieszkaniowo- usługowe. Przy takiej technice szacowania, biegły ustrzegł się błędów, jakie zawierał poprzedni operat szacunkowy poddany krytyce przez Sąd w wyroku z 10 lipca 2019 r. Stąd też do określenia wartości części działki nr [...] o pow. 44 m2, w jakiej była ona przeznaczona pod usługi w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, rzeczoznawca przyjął 12 nieruchomości podobnych, położonych na terenie miasta K. o funkcji usługowej (tabela nr 10, str. 29 operatu). Następnie określił i opisał cechy wpływające na wartość tych nieruchomości (lokalizacja, otoczenie, parametry fizyczne, wyposażenie w infrastrukturę, funkcjonalność i dojazd), które zostały poddane odpowiedniej gradacji i ocenie (tabele nr 11 i 12).

Skarżąca zarzuca w skardze, że lokalizacja wycenianej działki w tabeli nr 12 oceniona została jako przeciętna z uwagi na położenie w pośredniej strefie miasta, podczas gdy w tabeli nr 7, przy wycenie działek drogowych, lokalizacja oceniona została korzystnie jako strefa śródmiejska.

Wyjaśnienie takiej oceny biegły przedstawił wyczerpująco w piśmie z 13 stycznia 2020 r. (k. 525).

Jak wynika z tych wyjaśnień, rzeczoznawca przyjął, że granicą strefy śródmiejskiej jest ulica H. (włącznie z nią). Pamiętać należy, że przedmiotem wyceny w tabeli nr 7 były działki drogowe Nr [...] , [...] , [...] oraz 77 m2 działki nr [...] , mającej w tej części takie właśnie przeznaczenie w planie miejscowym. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania przyjmuje się stan nieruchomości na datę wydania tej decyzji), działki te były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod drogę (poszerzenie ulicy H.), a więc logicznym jest, że jeśli chodzi o stan wycenianych działek z tej daty zostały zaliczone do strefy śródmiejskiej, która obejmowała także ulicę H.. Nie ulega natomiast wątpliwości, że część działki nr [...] o pow. 44 m2, przeznaczona wedle planu miejscowego pod usługi, znajdowało się poza ulicą Husarską, co powoduje zaliczenie tej części wycenianej nieruchomości do strefy pośredniej, jak wynika z tabeli nr 12.

Jeśli chodzi o zarzut, że w tabeli nr 13 biegły przyjmuje taką samą ocenę cechy "dojazd" – przeciętny, dla nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, kwestia ta również była przedmiotem wyjaśnień rzeczoznawcy Ł. Ł. a w piśmie z 13 stycznia 2020 r. Biegły wskazał, że z uwagi na nieprzejrzystość i co za tym idzie subiektywny charakter cech rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod usługi, nie można postawić tezy, że nieruchomość o cenie najniższej posiada same cechy najgorsze, a nieruchomość o cenie najwyższej – same najlepsze. Jak wynika z tabeli Nr 11, ocena cechy "dojazd" jako: dobra, przeciętna i słaba, polega na dostępie do drogi publicznej, odległości do niej, jakości drogi dojazdowej, służebności dojazdu itp. Rzeczoznawca wskazał przy tym na 6 cech wpływających na wartość nieruchomości o funkcji usługowej, a mianowicie lokalizacja, otoczenie, parametry fizyczne, wyposażenie w infrastrukturę, funkcjonalność i dojazd. Za logiczne uznać więc należy twierdzenie biegłego, że przy takiej ilości cech wartościujących grunty nabywane pod usługi, cecha "dojazd" w przypadku nieruchomości, które osiągnęły zarówno cenę najwyższą jak i najniższą, oceniona została jako przeciętna.

V. Zastosowanie zasady korzyści

Zasada korzyści wyrażona została w art. 134 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Zasadę tę należy stosować w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia odbiega od tego, jakie nieruchomość miała przed przeznaczeniem jej na cele publiczne. W takim przypadku odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., II SA/Gd 349/18, LEX nr 2494027).

Co do działek drogowych objętych operatem, art. 134 ust. 3 u.g.n. nie miał zatem zastosowania, gdyż zarówno przed jak i po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, działki te były przeznaczone pod drogi publiczne.

Kwestię zastosowania zasady korzyści w stosunku do wycenianej nieruchomości wyjaśnił rzeczoznawca na str. 20 operatu, wskazując, że zastosował art. 134 ust. 3 u.g.n. do części działki nr [...] o pow. 44 m2, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym przed wydaniem decyzji realizacyjnej przeznaczona była pod zabudowę usługową. Stosując w tym przypadku zasadę korzyści rzeczoznawca ustalił, że wartość tej części działki nr [...] dla przeznaczenia drogowego jest na znacznie niższym poziomie (12 790 zł) niż dla przeznaczenia usługowego (27 877 zł). Dlatego wartość tej części działki określona została na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych o funkcji usługowej położonych na terenie miasta K. (str. 36 operatu). Wyniki obliczeń w tym zakresie przedstawione zostały w tabelach nr 16 oraz 18 na str. 33 i 34.

Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi, że biegły Ł. Ł. nie przeprowadził analizy pod kątem zastosowania zasady korzyści.

VI. Zarzuty podniesione w piśmie procesowym z 3 listopada 2020 r., związane z wydaniem przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji z dnia 13 października 2020 r., znak: [...]

Odnosząc się do stanowiska zawartego w ww. piśmie podkreślić należy na wstępie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja z 19 czerwca 2020 r. dotycząca odszkodowania ustalonego na rzecz E. G. . W granicach sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie mieściła się więc ocena zasadności i zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, jaką podjął Wojewoda Świętokrzyski w stosunku do innej nieruchomości, objętej decyzją Prezydenta Miasta K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tego samego zadania pn.: "Rozbudowa ulicy W. w K. wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą Ś. i H. oraz z ul. Ks. J. i i ul. Rtm. W. ".

Oddalając skargę w niniejszej sprawie Sąd dokonał analizy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału i doszedł do wniosków przedstawionych wyżej. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że w innej sprawie Wojewoda Świętokrzyski orzekł odmiennie niż w zaskarżonej decyzji, gdyż uznał za konieczne uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podejmuje własne rozstrzygnięcia, niezależne od decyzji wydawanych w podobnych lub analogicznych sprawach przez organy administracji. Nawet przy przyjęciu, że istotne okoliczności obu spraw były takie same, a Wojewoda orzekał w takim samym stanie prawnym (czego nie da się stwierdzić stanowczo bez sięgnięcia do akt administracyjnych, na podstawie których wydana została decyzja z dnia 13 października 2020 r., a już z jej treści wynika, że jedna z szacowanych działek, należących uprzednio do P. B., była zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym, co różnicuje obie sprawy w zakresie stanu faktycznego), w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. Wedle jego treści, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można bowiem przyjąć, aby w kontrolowanym przypadku organ odwoławczy orzekał przy uwzględnieniu jakiejkolwiek utrwalonej praktyki, o jakiej mowa w tym przepisie, a tym bardziej, aby od niej odstąpił w zaskarżonej decyzji.

VII. Zarzuty dotyczące naruszenia § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia.

Przepisy te określają istotne elementy, jakie winien zawierać operat szacunkowy, umożliwiające zarówno organowi jak i stronie jego weryfikację, zrozumienie sposobu rozumowania rzeczoznawcy oraz przyjętych podejść, metod i technik wyceny nieruchomości. W ocenie Sądu, operat sporządzony przez Ł. Ł. a spełnia wymogi obu przepisów. Wskazuje podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, wyjaśnia rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy (§ 55 ust. 2 rozporządzenia). W operacie (przy uwzględnieniu sprostowania dotyczącego numerów repertoriów aktów notarialnych) znalazły się także: określenie przedmiotu, zakresu oraz celu wyceny; podstawa formalna wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (związanych z zastosowaniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej); opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Dodatkowe wyliczenia, żądane przez organ odwoławczy, przedstawił rzeczoznawca w piśmie z 29 kwietnia 2020 r.

Tym samym zarzut naruszenia obu wskazanych wyżej przepisów nie jest trafny.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należy zgodzić się z Wojewodą Świętokrzyskim, że w sprawie nie było podstaw do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Do podważenia prawidłowości tego twierdzenia organu zmierzają bowiem w zasadzie wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Ponieważ możliwą była wycena działek przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ł. a, którego prawidłowości skarga, zdaniem Sądu, nie podważyła skutecznie, słusznie organ odwoławczy uczynił ten operat podstawą ustalenia odszkodowania.

Chybionym jest zarzut, że do wyceny należało przyjąć stan nieruchomości, który istniał przed sztucznym wydzieleniem działek na cele przejęcia pod drogę, gdyż – jak podkreśla skarga - obszar podlegający przejęciu na rzecz Skarbu Państwa został wcześniej wydzielony z działki budowlanej. Niezależnie od tego, że twierdzenie będące podstawą tego zarzutu pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 1 specustawy, który wyraźnie nakazuje przyjąć do wyceny stan nieruchomości z daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podkreślić należy, że przeznaczenie działek pod drogę publiczną nastąpiło wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje od roku 2008. Skoro skarżąca uważała, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość należącej do niej nieruchomości uległa obniżeniu, mogła wystąpić do Gminy K. z żądaniem odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Roszczenie takie przewiduje art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.). Jeśli nawet nastąpiło zmniejszenie wartości tej nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia na funkcję drogową w planie miejscowym, co zdaje się sugerować skarga, to wobec treści przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 specustawy, nie jest to okoliczność, która mogłaby mieć znaczenie prawne dla ustalenia odszkodowania.

Jeśli chodzi o argument skargi, że za kwotę wskazaną przez rzeczoznawcę nie jest możliwy zakup nieruchomości podobnej do wywłaszczonej, powiedzieć trzeba, iż opiera się on na błędnym założeniu, że nieruchomość podobna do wycenianej odpowiada cechom gruntów przyległych, o charakterze mieszkaniowym i mieszkaniowo-usługowym. Jak już wykazano, nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, to nieruchomość drogowa i częściowo usługowa. Wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu wyceniał rzeczoznawca.

Nie są zatem zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, wskazanych w skardze, o czym była mowa wyżej. Organ nie naruszył również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, w tym dotyczące wyjaśnienia przez rzeczoznawcę wątpliwości i zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą. W sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko w podjętej decyzji, wystrzegając się tego rodzaju uchybień przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 pkt 17 u.g.n, zawierający definicję ustawową pojęcia "stan nieruchomości", przez co rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Przepis ten należy odczytywać na gruncie art. 18 ust. 1 specustawy. W stanie sprawy, wyceniana nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę i częściowo po usługi. Elementy wymienione w definicji z art. 4 pkt 17 u.g.n. zostały uwzględnione przy opisie nieruchomości podobnych oraz ocenie cech nieruchomości wpływających na ich cenę rynkową.

Skoro odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, zostało ustalone na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. specustawy, u.g.n. oraz rozporządzenia, organ nie naruszył również art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie słusznego odszkodowania za dokonane wywłaszczenie nieruchomości skarżącej na cele publiczne. Nie było również podstaw do zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego Ł. Ł. a przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n.

Organ nie uchybił także przywołanemu w skardze art. 156 u.g.n., który zawiera 6 jednostek redakcyjnych, z których tylko dwie – ust. 1 i ust. 3 miały zastosowanie w stanie sprawy. Rzeczoznawca majątkowy sporządził na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1), a organ poczynił na tej podstawie ustalenia istotne dla przyznania odszkodowania w okresie ważności operatu, wynoszącym 12 miesięcy od jego sporządzenia (art. 156 ust. 3).

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.