Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1076/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi P. L., E. N. i M. L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2011 r. ustalającą na wniosek P. S. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku P. S., decyzją z [...] listopada 2010 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania przez M. L. i P. L. - sąsiadów planowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W.

Odwołanie od tej decyzji ponownie wnieśli M. L. i P. L. Odwołujący zarzucili nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz niezasadne dopuszczenie funkcji usługowej, a także niezgodność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podzieliło stanowiska strony odwołującej się i decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) - dalej, jako: u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - dalej, jako: rozporządzenie, wskazując, że zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz bliźniaczej. Dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa. Zabudowane działki w bezpośrednim sąsiedztwie (zabudowa jednorodzinna mieszkalna wzdłuż ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]) pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Uzupełniająca funkcja usługowa nie będzie godziła w zastany stan rzeczy. Funkcja usługowa będzie funkcją uzupełniającą w stosunku do podstawowej funkcji tj. mieszkaniowej występującej na analizowanym terenie. Tym bardziej, że dopuszcza się funkcję usługową w ramach budynku mieszkalnego i według wskazania inwestora. Funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z funkcjami terenu analizowanego.

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji błędnie wskazał, że linię zabudowy ustalono na zasadzie § 4 ust 1 rozporządzenia, gdy tymczasem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem zwartej linii zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a § 4 ust 1 rozporządzenia mówi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Położone po tej samej stronie ul. [...], co wnioskowana inwestycja, zabudowa nie tworzy jednolitej linii zabudowy zatem nie jest możliwe wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy. Zabudowa po tej stronie ulicy jest oddalona w różnej odległości od linii drogi. Nie pozwala to także na zastosowanie § 4 ust 3 rozporządzenia. Jednocześnie z inną sytuacją mamy do czynienia po drugiej stronie ul. [...], gdzie zabudowa tworzy linię zabudowy oddaloną w odległości 5 m od pasa drogi.

Wyznaczona linia zabudowy, zdaniem organu odwoławczego, jest wytyczona prawidłowo. Organ I instancji właściwie wyznaczył linie zabudowy w nawiązaniu do linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działce nr [...] i [...]. Ponadto wyznaczona linia zabudowy jest oddalona w analogicznej odległości tj. 5 m od linii drogi jak zabudowa po przeciwnej stronie ul. [...]. Powyższe ustalenie linii zabudowy wynika zatem z dokonanej analizy, a podstawę prawną będzie stanowił jednak § 4 ust 4 rozporządzenia.

Następnie Kolegium podniosło, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w terenie analizowanym wynosi od 5% do 30%, a średni wskaźnik wynosi 17 %. Zgodzić się należy, zdaniem organu odwoławczego, ze sposobem ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dokonanym przez organ I instancji. Działki zabudowane zabudową bliźniaczą tj. działki [...], [...] oraz [...] i [...] charakteryzują sie wyższym wskaźnikiem powierzchni zabudowy niż działki zabudowane zabudową wolnostojącą. Odpowiednio będą to wielkości: 0,30; 0,16; 0,21 i 0,21- (średnia 0,22). W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej do zabudowy działki 3 z 6 działek (dz. o nr [...], [...] oraz [...]) charakteryzują się wskaźnikiem zabudowy większym niż wnioskowany na przedmiotowej działce. Z analizy wynika zatem, iż dopuszczalny jest wskaźnik wnioskowany przez inwestora 25 %, a podstawę prawną ww. ustalonego będzie stanowił § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi od 7 m do 21 m (średnia 12,6 mi). Jednakże dla zabudowy bliźniaczej wynosi ona od 18 do 20 m. Bezpośrednio graniczące działki tj. działki o nr [...] i [...] i [...] są zbudowane zabudową o szerokości elewacji frontowej w wielkości 21 m i 20 m. Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do zabudowy szeregowej analiza wskazuje iż dopuszczalny jest, na zasadzie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, wskaźnik wnioskowany przez inwestora tj. 20 m dla zabudowy szeregowej. Za powyższym przemawia także znaczna szerokość przedmiotowej działki w stosunku do działek w obszarze analizowanym. Przedmiotowa działka jest bowiem szersza (32 m) niż działki zabudowane zabudową bliźniaczą. Zatem ustalenie powyższego wskaźnika nie będzie stanowić dysharomonii dla zabudowy w najbliższym otoczeniu.

Nadto Kolegium podniosło, że ustalenia organu I instancji odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, są prawidłowe, a decyzja uzyskała wszystkie wymagane uzgodnienia i jest zgodna z przepisami odrebnymi.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziali się P. L., E. N. oraz M. L. i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 60 ust 4 i art. 60 ust 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że:

1. Kolegium nie ustaliło jakie usługi jako funkcja uzupełniająca mogą być dopuszczone na analizowanym obszarze. Uciążliwość faktyczna funkcji usługowej dla otaczającej zabudowy może znacznie wykraczać poza zapisy ustawowe dla inwestycji powodujących uciążliwości dla terenów sąsiednich;

2. Również zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej zawiera ogólny wskaźnik, pomimo ustalenia przez Prezydenta W. obowiązujących na terenie miasta W. wskaźników parkingowych zależnych zarówno od lokalizacji inwestycji jak i charakteru usług;

3. Za nieprawidłowe należy uznać - w świetle art. 60 ust 4 u.p.z.p. - sporządzenie części tekstowej analizy i projektu decyzji z [...] października 2011 r. przez tę samą osobę tj. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] mgr. inż. arch. K. T.;

4. Zarząd Dzielnicy [...] W. nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 60 ust 1 u.p.z.p.), a zatem decyzja z dnia [...] października 2011 r. obarczona jest wadą nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstwione w zaskarzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej, jako: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2011 r., odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego właściwości - czy też niewłaściwości, jak podają skarżący - Zarządu Dzielnicy [...] W. do wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Otóż w myśl art. 60 ust 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (...). Zgodnie z art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Jednocześnie art. 5 ust 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. nr [...], poz. [...] ze zm.) wskazuje, że w W. utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic W. - jest obowiązkowe. Rada W., w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze (ust 2). Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy. Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę W. i innych uchwał Rady W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust 1). Nadto, w zakresie kompetencji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zarząd dzielnicy może upoważnić poszczególnych członków zarządu oraz innych pracowników Urzędu W., wykonujących pracę w danej dzielnicy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym, w tym do wydawania decyzji (ust 3). Uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie przekazywania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) Rada W. przekazała kompetencje m. in. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zarządy poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). Stąd też decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W., nie narusza przepisów o właściwości.

Dalej wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje powołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust 2 rozporządzenia).

W świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być jednak poprzedzone sporządzeniem jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Regulacja ta jest gwarancją odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, której wydanie wymaga profesjonalnego uwzględnienia danych wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Autorstwo urbanisty lub architekta, winno być udokumentowane w aktach sprawy. Co więcej osoba sporządzająca projekt decyzji, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, może, lecz nie musi być pracownikiem organu.

W rozpoznawanej sprawie projekt decyzji, na który składała się również analiza urbanistyczna został sporządzony przez K. T. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], działającego w imieniu Zarządu Dzielnicy [...] W., który następnie podpisał decyzję z [...] października 2011 r., jako osoba uprawniona w imieniu organu do jej wydania. Wskazana osoba posiada jednocześnie uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, co zostało opatrzone stosowną pieczęcią na przedstawionym projekcie decyzji o ustaleniu spornych warunków zabudowy. Opisany stan sprawy jednoznacznie wskazuje, że wszelkie wymagania, jakie stawia w tym względzie powołany w skardze art. 60 ust 4 u.p.z.p. zostały spełnione. Wbrew twierdzeniom skarżących przepis ten nie wymaga powierzenia sporządzenia części testowej analizy i projektu decyzji różnym osobom. Jak wskazano wyżej decyzja o warunkach zabudowy, zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzany jest w takim właśnie kształcie i jako całość poddaje się regule art. 60 ust 4 u.p.z.p.

Odparcia wymaga także zarzut strony skarżącej dotyczący braku ustalenia zakresu funkcji usługowej, jako funkcji uzupełniającej. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2011 r. wyraźnie podano, że "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze przy ul. [...] jest społecznie uzasadniona, ponieważ w sąsiedztwie nie ma żadnych usług, z których mogliby korzystać okoliczni mieszkańcy. W projektowanym budynku mogą znajdować się usługi nieuciążliwe dla działek sąsiednich służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb okolicznych mieszkańców". Jak wynika z analizy zagospodarowania tego obszaru, funkcja usługowa jest jedynie funkcją uzupełniającą i towarzyszącą funkcji głównej - mieszkaniowej. Nie można, zatem uznać, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Odpowiada ona charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Działalność usługowa możliwa będzie jedynie w ramach głównej funkcji tego terenu, jaką jest funkcja mieszkaniowa (w parterze budynku) i tylko w zakresie usług nieuciążliwych. Nie można także pominąć okoliczności, że realizacja planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji, możliwa będzie po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z pkt 2 decyzji z [...] października 2011 r., w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich.

Nie można również podzielić stanowiska skarżących, że zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej zawiera zbyt ogólny tzw. "wskaźnik parkingowy". W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), wydanym na podstawie art. 67 ust 3 u.p.z.p., wskazano sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy poprzez stosowanie nazewnictwa odnośnie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej m.in. poprzez określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6 tego rozporządzenia). W pkt 1.4 decyzji z 19 października 2011 r. wskazano, że na terenie działki własnej należy zapewnić miejsca parkingowe min. 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny oraz min. 30 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej usług. Miejsca parkingowe i postojowe dla obsługi planowanej inwestycji nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...]. W ocenie Sądu przyjęte zapisy decyzji w tym zakresie nie naruszają prawa.

W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżących podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2011 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z częścią usługową w parterze na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kierując się, zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.