Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1148/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par. 1 i 3, art. 217 par. 2, art. 219 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia i wyłączenia pracownika oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09 (dalej wyrok z 11 lutego 2010 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia i odmowy wyłączenia pracownika od załatwiania sprawy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 27 kwietnia 2009 r. J. B. wniósł do Burmistrza S. (dalej Burmistrz) o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Burmistrz S. zaświadcza, że działka nr [...] obręb S. jest w aktualnym stanie prawnym przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce Nr XLII/319/06 z dnia 31 marca 2006 r. pod zabudowę jednorodzinną, zgodną z warunkami zabudowy jednorodzinnej określonymi w planie przestrzennym dla działek budowlanych położonych przy ul. Reymonta w Sokółce". Wskazał, że w przypadku odmowy wydania zaświadczenia o podanej treści wnosi o wydanie zaświadczenia zastępczego o możliwości wykorzystania działki nr [...] pod zabudowę zagrodową. Żądanie wydania zaświadczenia uzasadnił ubieganiem się o pozwolenie na budowę.

W tym samym piśmie wniósł o wyłączenie od rozpoznania sprawy inspektor

U. W., która "pozostaje z nim we wrogim stosunku osobistym".

Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz S. odmówił wyłączenia inspektor U. W. od rozpoznania wniosku J. B. wywodząc, że wydanie zaświadczenia jest czynnością techniczną i jego treść nie stanowi wyniku oceny, dlatego nie ma powodów do wyłączania pracownika z uwagi na wątpliwość co do zachowania przez niego bezstronności.

Postanowieniem z [...] maja 2009 r. Burmistrz S. odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawcę podnosząc, że działka nr [...] jako położona na terenie oznaczonym symbolem 1R nie jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne lub zagrodowe, jak również strona nie wykazała interesu prawnego w wystąpieniu z przedmiotowym żądaniem.

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...], wydanym na skutek zażalenia J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej SKO bądź Kolegium) uchyliło oba postanowienia Burmistrza S.: z [...] maja 2009 r. i z [...] kwietnia 2009 r. – przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Odnośnie prawidłowości postanowienia z [...] maja 2009 r. SKO wskazało, że podziela ocenę dotyczącą niedopuszczalności lokalizacji na działce nr [...] zabudowy jednorodzinnej, co wynika wprost z zapisów planu, natomiast nie zgadza się z oceną kwestii zgodności z planem możliwości zabudowy zagrodowej działki skarżącego. Organ odwoławczy wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia czy zabudowa zagrodowa może być realizowana na gruntach przeznaczonych na cele rolnicze – ze wskazaniem konkretnego przepisu planu miejscowego, z którego ten fakt wynika. Kolegium podało, że urzędowe potwierdzenie w formie zaświadczenia zgodności planowanego przedsięwzięcia budowlanego z planem miejscowym nie wykracza poza istotę zaświadczenia, dlatego nie może stanowić argumentu za odmową jego wydania. Organ odwoławczy w kwestii interesu prawnego J. B. podał, że wynika on z art. 140 Kodeksu cywilnego i uprawnień właścicielskich do zagospodarowania gruntu.

W kwestii rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia pracownika organ polecił ustalenie, czy przepisy art. 24 – 27 k.p.a. mają zastosowanie w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek powyższej "decyzji kasacyjnej" [winno być "postanowienia kasacyjnego"] Burmistrz S. postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił wyłączenia inspektor U. W. od rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. Wskazał, że przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika mają zastosowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, jednak w sprawie brak przesłanek wskazujących na konieczność uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie.

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2009 r.) Burmistrz S. odmówił wydania zaświadczenia o treści podanej we wniosku inicjującym postępowanie. Wskazał, że działka nr [...] położona w obrębie S. przy ul. R. zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce z 31 marca 2006 r. Nr XLII/319/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółki w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (dalej Plan) jest położona na terenach oznaczonych symbolem 1R - tereny rolnicze. Owe tereny nie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a jedynie pod uprawy, łąki, pastwiska i budowę niezbędnej infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych. Z kolei zabudowę zagrodową można, według Planu, realizować na terenie oznaczonym symbolem 1RM i 2RM, przy czym zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały w przedmiocie miejscowego planu – jest to dopuszczalne pod warunkiem zachowania specjalnych obostrzeń, o których mowa w tym przepisie. Zdaniem organu zapisy tego paragrafu uniemożliwiają natomiast budowę nowej zagrody i rozbudowę istniejącej na terenach oznaczonych symbolem 1R - rolniczych.

Zażalenie na postanowienie z 20 lipca 2009 r. złożył J. B., zarzucając obrazę art. 217 § 2, art. 218, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 461 i art. 553 Kodeksu cywilnego przez dokonanie niezgodnej z prawem interpretacji zapisu planu miejscowego nieuwzględniającej ustawowej definicji "gospodarstwa rolnego" i "nieruchomości rolnej", jak również niezgodnej z ustawą o planowaniu przestrzennym interpretacji pojęcia "rolnicza przestrzeń produkcyjna". Żalący się wskazał, że gospodarstwa rolne w granicach administracyjnych miast winny mieć zapewnioną możliwość zabudowy zagrodowej, co jest skutkiem poszerzenia granic administracyjnych miast. Wniósł również o wyłączenie pracownika organu - inspektor U. W. od orzekania w sprawie niniejszej.

Postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia.

SKO uznało argumentację zawartą w uzasadnieniach obu kwestionowanych rozstrzygnięć za zgodną z prawem. Wskazało, że w § 8 ust. 3 pkt 3 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wyłączono możliwość rozbudowy na terenach oznaczonych symbolem 1R istniejących zagród, a tym samym i wznoszenia nowej zabudowy zagrodowej. W kwestii zastosowanej przez Burmistrza, a nieprawidłowej zdaniem odwołującego się, interpretacji pojęć "nieruchomość rolna", "gospodarstwo rolne" i "rolnicza przestrzeń produkcyjna" – SKO uznało, że rozważania w tym przedmiocie są bezprzedmiotowe z uwagi na nieużycie tych pojęć w planie miejscowym, którego zapisy były podstawą rozstrzygnięć pierwszej instancji. Rozpoznając kwestię legalności wydania zaświadczenia nie ma podstaw do oceny trafności zapisów planu miejscowego.

SKO podzieliło pogląd o możliwości stosowania przepisów art. 24 – 27 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, jednak nie znalazło podstaw do orzeczenia w oparciu o powołane normy w stosunku do pracownika Urzędu Miejskiego w S. Skarżący nie wskazał żadnej konkretnej czynności w/w pracownika, która mogłaby wskazywać, że może być stronniczy przy rozpoznawaniu żądania wydania zaświadczenia. Podniesiono, że pracownik uczestniczący w wydaniu zaświadczenia dokonuje jedynie rejestracji faktów mających być potwierdzonymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. B. zarzucił postanowieniu z 10 września 2009 r. obrazę art. 219 k.p.a., art. 22 i art. 23 Konstytucji RP i obrazę art. 24 § 3 k.p.a.

Wskazał, że powołane przepisy Konstytucji RP gwarantują swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, w tym rolniczej - z wyjątkami, które muszą wynikać z ustawy. Z tego wywiódł, że w sytuacji, w której kilka należących doń działek stanowi jedno gospodarstwo rolne, a na niektórych z nich przewidziano w planie miejscowym samoistną likwidację zabudowy zagrodowej – ma on prawo do wybudowania na terenie innych działek należących do tego gospodarstwa budynku jednorodzinnego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. W kwestii odmowy wyłączenia pracownika organu podał, że wątpliwość co do jego bezstronności wynika z faktu zachowania tej osoby w stosunku do skarżącego, w tym w szczególności w postępowaniu karnym prowadzonym z udziałem w/w pracownika, w którym nie wyraził on zgody na dobrowolne poddanie się karze przez stronę. Zdaniem skarżącego przedmiotowe okoliczności uniemożliwiają pracownikowi zachowanie obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy. Powołał się przy tym na orzecznictwo NSA, SN i ETPCz.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustaleń planistycznych, a dokonana w pierwszej instancji interpretacja tych ustaleń na potrzeby wydania zaświadczenia jest prawidłowa. W kwestii wyłączenia pracownika podano, że z akt nie wynika, by wskazany przez skarżącego pracownik miał swój udział w podejmowaniu rozstrzygnięć kwestionowanych obecnie przed sądem.

Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności podniósł, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiadało prawu, z tym że - zdaniem Sądu - jego uzasadnienie winno opierać się na innej niż podana argumentacji. Uchybienie przepisom procesowym, w zakresie objaśnienia oceny prawnej prowadzącej do rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i zwalniało Sąd z obowiązku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu było wydanie, na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zaświadczenia o treści podanej przez skarżącego, z której wynikałoby, że na jego działce możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ewentualnie zabudowa zagrodowa.

Uregulowane w Dziale VII Kpa postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się nań wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W tym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (wyrok NSA z 16.9.2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64; wyroki WSA w Warszawie z: 23.3.2006 r., I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 i 21.11.2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).

Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (wyrok WSA w Warszawie z 23.3.2006 r., I SA/Wa 1356/04).

Kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.

Wojewódzki Sąd podzielił pogląd SKO co do istnienia interesu prawnego J. B. do wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Interes ten wynika z prawa własności działki nr [...] i będącego jego elementem prawa do jej zabudowy.

Oceniając z dopuszczalność wydania zaświadczenia o treści podanej we wniosku J. B., dotyczącej zapisów planu miejscowego, należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza, w której organ, działając w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., wydaje zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując prostego przeniesienia zapisów planu do zaświadczenia (inaczej mówiąc: cytuje plan). Druga, gdy organ dokonuje wykładni jego zapisów i zamieszcza jej rezultat w zaświadczeniu lub też gdy odmawia wydania zaświadczenia z uwagi na niezgodność wyprowadzonych w drodze wykładni zapisów planu z treścią żądania. W postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. możliwa i dopuszczalna jest tylko i wyłącznie sytuacja opisana jako pierwsza.

Analizując treść § 8 ust. 3 pkt 3 i § 15 Planu, z których organy wyprowadziły zakaz zabudowy jednorodzinnej oraz zagrodowej na działce nr [...] znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 1R, Wojewódzki Sąd stwierdził, że sformułowanie przedmiotowego zakazu jest wynikiem działań ocennych, a więc niedopuszczalnych w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia, bo wykraczających poza jego istotę i zakres. W żadnym miejscu podanych paragrafów nie ma jednoznacznego zapisu o zakazie lokalizowania na terenach 1R przedmiotowej zabudowy, który dostrzegły organy. Nieprecyzyjność zapisów w tym zakresie potwierdzają dokumenty przedstawione przez skarżącego na rozprawie, z których wynika, że zapisy planu miejscowego z 31 marca 2006 r., co do dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej na terenie 1R, budziły wątpliwości także radnych dyskutujących nad rozwiązaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółki. Również SKO w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2009 r. uchylającego pierwsze postanowienie Burmistrza z [...] maja 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia, poleciło temu organowi, wobec pojawiających się wątpliwości, ustalenie konkretnego zapisu planu zawierającego zakaz zabudowy. Skoro konkretne fragmenty planu nie potwierdzały jednoznacznie możliwości czy niemożliwości zabudowy na działce nr [...], a rozstrzygnięcie tych wątpliwości mogło nastąpić jedynie w drodze oceny logicznej tych zapisów – prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia.

Przedmiotowego rozstrzygnięcia nie uzasadnia jednak, wbrew stanowisku organów, brak możliwości potwierdzenia żądania zapisami Planu (danymi znajdującymi się w posiadaniu organu). Treść tych zapisów, dotyczących zakazów zabudowy na terenie 1R, stanowiła bowiem wynik interpretacji planu, a nie jego dosłownego brzmienia. W tych okolicznościach uzasadnienie zaskarżonego postanowienia winno było opierać się na wskazaniu niedopuszczalności wydania zaświadczenia z uwagi na niemożność zamieszczania w nim ocen prawnych, a nie na tezie o niezgodności treści żądania strony z treścią planu, gdy tę treść odkodowano w drodze interpretacji (nie była prostym odzwierciedleniem planu) .

Prowadzi to do wniosku, że zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Wojewódzki Sąd nie wykluczył, że zaświadczenie dotyczące zgodności lub niezgodności zamiarów inwestycyjnych skarżącego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby zostać wydane na innej podstawie. Pozwala na to, w ocenie Sądu, art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy konieczność wydania owego zaświadczenia będzie wynikać z konkretnego przepisu prawa i na potrzeby innego, konkretnego postępowania, a więc gdy uzyskanie zaświadczenia będzie wymogiem prawnym. Jest to jednak inna sytuacja od tej, która ma miejsce w sprawie, a to z uwagi na podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa polegającego na niewyłączeniu pracownika organu I instancji mimo istnienia ku temu uzasadnionych powodów (jak twierdzi skarżący chodzi o wrogie nastawienie w/w osoby do niego). Sąd nie dopatrzył się powyższych naruszeń w kontrolowanym postępowaniu, w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, w której decyzja została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu zgodnie z art. 24, 25, 27 k.p.a. Normy art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprowadzają procesową sankcję, ale tylko w odniesieniu do naruszenia zasady obiektywizmu przy wydawaniu decyzji administracyjnych przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Inny niż wydanie rozstrzygnięcia udział w postępowaniu tego pracownika winien być oceniany jako ewentualna przesłanka uchylenia zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. tzn. jako naruszenie przepisów procesowych, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowym przypadku postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane przez Zastępcę Burmistrza – P. K. B., a nie przez pracownika objętego wnioskiem o wyłączenie tj. inspektor U. W. W sposób oczywisty nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący nie wykazał również, by udział inspektor U. W. w innych niż wydanie rozstrzygnięcia czynnościach postępowania nosiło znamiona naruszenia zasady obiektywizmu. Z akt wynika, że uczestnictwo tego pracownika ograniczyło się jedynie do wezwania skarżącego w dniu 29 kwietnia 2009 r. do uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia. W dalszym toku postępowania ten pracownik nie występuje jako podejmujący jakiekolwiek czynności. Również J. B. nie podał, na czym polegało naruszenie obiektywizmu przez w/w pracownika w tym konkretnym postępowaniu. Roli takich argumentów nie mogą spełniać uwagi odnośnie zachowania pracownika w innych postępowaniach, gdy nie mają one widocznego, wykazanego przełożenia na postępowanie przedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji, nie może być mowy o niezgodności z prawem postanowienia z 17 lipca 2009 r. o odmowie wyłączenia inspektor U. W., czy o naruszeniu przez organ tym postanowieniem lub podejmowanymi w sprawie czynnościami przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego utrzymanie w mocy przez SKO rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które oparte było również o akceptację przedmiotowego postanowienia o odmowie wyłączenia, Sąd Wojewódzki ocenił jako zgodne z prawem.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył J. B., reprezentowany przez adwokata Zygmunta Piekutowskiego, zaskarżając ów wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzucając wyrokowi:

1) obrazę art. 151 p.p.s.a, w sposób mający wpływ na treść wyroku, przez przyjęcie, że "zawarte wart. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający", co uniemożliwia wydanie zaświadczenia interpretującego plan przestrzenny, czyli stanowiącego opinie urbanistyczną;

2) obrazę art. 151 i art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., w sposób mający wpływ na treść wyroku i wpływ na treść późniejszych rozstrzygnięć i czynności Burmistrza Sokółki realizowanych materialnie przez inspektor U. W., wskutek niezasadnego uznania, że wyłączeniem w niniejszej sprawie mogła być objęta jedynie osoba podpisująca się pod postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, a nie pracownik Urzędu, który to postanowienie materialnie przygotował oraz że J. B. miał obowiązek wykazać w skardze do sądu administracyjnego "na czym polegało naruszenie obiektywizmu" przez inspektor U. W. w tym postępowaniu, a nie na czym polegało naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. w skarżonym postanowieniu o odmowie wyłączenia;

3) obrazę art. 208 p.p.s.a. wskutek jego niezastosowania w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych, przez co doszło do niesprawiedliwego obciążenia J. B. kosztami postępowania.

Kasator wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku; przyjęcie skargi kasacyjnej bez opłat, przez uwzględnienie wniosku J. B. o zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych; dopuszczenie dowodu z dołączonych dokumentów na okoliczność naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku i poprzedzających go postanowieniach administracyjnych organów obu instancji.

Uzasadniając zarzuty kasator podniósł, że w dniu 4 marca 2010 r., po wydaniu zaskarżonego wyroku, J. B. jako pełnomocnik mieszkańców S. w sprawach Wojewody Podlaskiego m. in. o nr [...], a dotyczących wznowionych postępowań o pozwolenie na budowę terminalu przeładunkowego "[...]" Oddział "[...]" w S.; odkrył i wykonał fotokopii zaświadczenia interpretującego aktualnie obowiązujący plan miejscowy Sokółki i stanowiący – co wyraźnie zaznaczono - opinię urbanistyczną. Na tle tego faktu rodzą się pytania: czy praktyka wydawania takich opinii urbanistycznych w świetle art.218 § 1 k.p.a. jest zgodna z prawem?; w przypadku odpowiedzi negatywnej - czy WSA w Białymstoku miał w związku z tymi obowiązek podjąć niezbędne kroki z urzędu, by zapobiec dalszym negatywnym praktykom w Urzędzie Miejskim w Sokółce, w kontekście tezy sformułowanej w wyroku?; czy wobec dążenia skarżącego do ujednolicenia praktyki w Urzędzie, nie powinien być w tej sprawie zastosowany art.. 208 p.p.s.a.

Nie przesądzając o prawidłowości tezy zaskarżonego wyroku, że: Zawarte w art.. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna jako kształtująca stan prawny.", przedstawić należy tezę przeciwną ,którą kierował się skarżący, występując o wydanie zaświadczenia interpretującego plan miejscowy. W art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (t..j. Dz.U. z 200[6] r. Nr 106, poz.. 126 ze zm.), o treści: "W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dopisek kasatora), ustawodawca wprowadza przepis szczególny uprawniający organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do wydania zaświadczenia interpretującego plan przestrzenny, czyli stanowiącego opinię urbanistyczną - co wprost zaznaczono w załączonej fotokopii zaświadczenia wydanego dla firmy "[...]" (fotokopia zaświadczenia dla "[...]" Sp. z .o..o.). Skoro ustawodawca daje sprawcy samowoli budowlanej prawo do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia, o ile chce on zalegalizować tę samowolę, to tym bardziej o takie zaświadczenie ma prawo ubiegać się osoba zamierzająca potwierdzić swe zamiary budowlane (czy to w formie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia budowy). Być może wskazany przepis Prawa Budowlanego jest sprzeczny z art. 218 § 1 k.p.a., a nawet niezgodny z Konstytucją ale nie skarżącemu jest w tej materii autorytatywnie się wypowiadać.

Nie sposób zgodzić się z Sądem co dalszych jego twierdzeń będących przeciwieństwem tezy oddalającej skargę, a niejako dopuszczającej możliwość wydania zaświadczenia na innej podstawie prawnej niż art. 218 § 1 k.p.a.: "Jednocześnie sąd nie wyklucza, że zaświadczenie dotyczące zgodności lub niezgodności zamiarów inwestycyjnych skarżącego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby zostać wydane na innej podstawie. Pozwala na to, w ocenie sądu, przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy konieczność wydania przedmiotowego zaświadczenia będzie wynikać z konkretnego przepisu prawa i na potrzeby innego, konkretnego postępowania, a więc gdy uzyskanie zaświadczenia będzie wymogiem prawnym."

Wydaje się, że Sąd zapomniał o obowiązku kontroli z urzędu sprawy w jej granicach, bez związania Sądu podstawą prawną - co wynika z art.134 § 1 p.ps.a. To zadaniem Sądu, w świetle tego przepisu, było ustalenie podstawy prawnej i formy odmowy potwierdzenia zgodności planów inwestycyjno - budowlanych skarżącego.

Sąd nie skorzystał z kompetencji do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności podjętych w tej sprawie oraz we wszystkich innych postępowaniach J. B., znanych Sądowi z urzędu, dotyczących zaświadczeń z zakresu planowania przestrzennego, a prowadzonych merytorycznie przez inspektor U. W. Zacytowany fragment uzasadnienia wyroku da podstawę temu pracownikowi do dalszej dyskryminacji osoby skarżącego. W sposób ewidentny i oczywisty J. B. będzie dyskryminowany w porównaniu do innych osób, gdyż taka treść uzasadnienia zwalnia organy administracyjne z obowiązku stosowania art. 9 k.p.a. wobec J. B..

Jest to tym bardziej zasadne, że wskutek nieznajomości organizacji pracy urzędów oraz niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, Sąd wadliwie stanął na stanowisku, że można jedynie domagać się wyłączenia pracownika, jeżeli on własnym imieniem i nazwiskiem sygnuje daną czynność lub rozstrzygnięcie. Taka konkluzja doprowadziła Sąd do poglądu, że sprawę J. B. prowadził w końcowym jej etapie Zastępca Burmistrza. Tymczasem jest tak, że czynności urzędowe, jak np. wydawanie zaświadczeń są bezpośrednio sygnowane imiennie przez pracowników prowadzących sprawy, a rozstrzygnięcia podpisywane przez Burmistrza lub jego Zastępców. Nie oznacza to, że Burmistrz S. lub jego Zastępcy prowadzą osobiście sprawy w których podpisują decyzje, czy postanowienia. Jak wynika z protokołu kontroli Urzędu Miejskiego w Sokółce wynika, że w okresie kontroli upoważnienie do wydawania decyzji (a przez to i postanowień) posiadało ośmiu pracowników Urzędu, z czego Zastępca Burmistrza inż. C.S. (obecnie P. K. B.) m.in. w zakresie działalności nadzorowanego Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej (str. 2 załączonego protokołu kontroli Urzędu Miejskiego - wydruk internetowy).

Tym samym niewątpliwie po stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia

inspektor U. W. przygotowała projekt postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, który podpisał ostatecznie Zastępca Burmistrza Sokółki. Błędnym jest wniosek Sądu, że pracownik, który nie został wyłączony, poza wezwaniem skarżącego w dniu 29 kwietnia 2009 r. do uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia, nie wykonywał więcej w sprawie żadnych czynności. Skoro J. B. skargą dążył do wydania zaświadczenia przez wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia odmownego, to logicznym jest, że czynności jego wydania (co U. W. może czynić samodzielnie w ramach posiadanego upoważnienia - patrz zaświadczenie "[...]") winna być ona wyłączona jeżeli uprawdopodobnione, a nie udowodnione zostaną przesłanki jej wyłączenia w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Sąd błędnie ograniczył kontrolę prawidłowości stosowania tego przepisu w kontekście wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Bezpodstawność odmowy wyłączenia pracownika, rzekomo pokrzywdzonego przez J. B. czynem zabronionym, winna być zakwestionowana przez Sąd zarówno przy zwykłym uchyleniu skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a.), jak i przy oddaleniu skargi - jako zabezpieczenie obiektywizmu na przyszłość - o ile uznamy dopuszczalność wydania zaświadczenia uznaniowego (opinii urbanistycznej). Przy tej czynności nie chodzi bowiem o proste potwierdzenie danych urzędowych, ale także o ich analizę. Nadto zachodzi obawa niezgodnego z prawem stosowania przez stronniczego pracownika z osobistej zawiści art.9 k.p.a. i narażanie strony na skutki nieznajomości prawa.

Wobec niewątpliwej konieczności ustalenia podstaw prawnych udokumentowanej praktyki wydawania zaświadczeń, stanowiących opinie urbanistyczne, przez Urząd Miejski w Sokółce oraz konieczności ustalenia przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa; wydaje się, że kosztami postępowania niezależnie od wyniku postępowania winien być obciążony skarżony organ. Niniejsza sprawa była bowiem niezbędna do zapobieżenia patologii w postępowaniu Urzędu Miejskiego w Sokółce, który albo narusza prawo przez wydawanie odpłatne zaświadczeń - opinii urbanistycznych albo mając do tego prawo, dyskryminuje w tym względzie skarżącego. Do ujednolicenia praktyki urzędniczej potrzebne było wyczerpanie drogi prawnej. Dlatego też względy słuszności nakazywały w trybie art.. 208 p.p.s.a. obciążyć organ kosztami postępowania sądowego przed WSA i obecnie przed NSA niezależnie od wyniku sprawy. Brak zastosowania tego przepisu uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art..2 Konstytucji), co przesądza o istotności naruszenia art. 208 p.p.s.a. i jego wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a.) w postaci opisanej w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i w doktrynie jest pogląd, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (J. Lang "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego" OMT 1988, nr 2, s. 13). "Potwierdzenie" należy przeciwstawić "rozstrzygnięciu", pojęciu charakteryzującemu decyzję administracyjną (Z.R. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści" PiP 2004, z. 10, s. 58-59). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wskazać, że jest możliwe wydanie zaświadczenia o prawach czy obowiązkach konkretnego podmiotu jedynie na podstawie przepisu aktu normatywnego – wydanie takiego zaświadczenia będzie dopuszczalne wówczas, gdy uprawnienie lub obowiązek powstały z mocy samego prawa, a sytuacja jest jasna i jej stwierdzenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym – aktem woli (Z.R. Kmiecik – op. cit. s. 61). Zaświadczenie jest tylko czynnością faktyczną, nie pociągającą dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, może być np. źródłem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata (G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2010 t. II s. 458-459 uw. 8).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał, że interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) J. B. w uzyskaniu zaświadczenia opierał się na prawie (art. 140 k.c. i uprawnień właścicielskich do zagospodarowania gruntu). Trafnie również Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie naruszyły prawa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem wydanie zaświadczenia w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, nie była jasna i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym.

Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.9.1997 r., II SA/Gd 1241/96; 27.11.1998 r., III SA 1292/97; wyrok Sądu Najwyższego z 2.4.2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, z. 8, poz. 132).

Wskazywany przez kasatora przykład wydania zaświadczenia na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2010 r., nr 10, poz. 1623 ze zm.) jedynie potwierdza wykładnię prawa, dokonaną w zaskarżonym wyroku. Ustawodawca w wyraźnym i jednoznacznym przepisie prawa, nakazał właściwemu organowi do wydania zaświadczenia o zgodności budowy [obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi konkretyzację przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdy tymczasem J. B. ubiegał się o zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.

Wbrew obawom kasatora, odmowa wydania żądanego zaświadczenia nie stanie na przeszkodzie realizacji planów inwestycyjnych J. B. – rozstrzygnięcie o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Właściwy organ obowiązany będzie wówczas dokonać wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wykładnia ta – w przeciwieństwie do treści zaświadczenia – podlegać będzie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie (pod względem zgodności z prawem) należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd winien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem w głąb sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe - określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przezeń kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś w: T. Woś [red.] H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo administracyjne" Wwa 2007 s. 224; Z. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/07/33; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.2.2006 r.- III SA/Wr 517/04- ONSAiWSA 6/06/169, akceptowany przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 501 uw. 3).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51 pkt I in fine. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r. - I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" PiP 4/0737), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 502 uw. 6).

Zagadnienie zgodności z prawem opinii urbanistycznej, wydanej w odrębnym postępowaniu, wobec innego podmiotu, w innym stanie faktycznym i prawnym, nie mieści się w granicach sprawy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, orzekającym w niniejszej sprawie, nie ciążył zatem obowiązek badania zgodności z prawem wydanej w innym postępowaniu opinii urbanistycznej. Może być ona przedmiotem oceny w owym odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 2009 s. 896 uw. 13; Z. R. Kmiecik – op. cit. s. 67).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 i art. 134 § 1 w z. z art. 135 p.p.s.a. Kasator całkowicie dowolnie i wbrew prawidłowo ustalonemu stanowi faktycznemu podnosi, że inspektor U. W. podejmowała w sprawie jakiekolwiek inne czynności, poza wezwaniem w dniu 29 kwietnia 2009 r. J. B. do uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Kasator przeinacza stanowisko Wojewódzkiego Sądu, który nie uznał, by można było domagać się wyłączenia jedynie pracownika, który "własnym imieniem i nazwiskiem sygnuje daną czynność lub rozstrzygnięcie". Celem instytucji wyłączenia pracownika jest realizacja w postępowaniu administracyjnym dwu zasad ogólnych: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011s. 139 nb 4). Odsunięcie konkretnego pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie może dotyczyć jedynie sprawy już zawisłej przed organem administracji publicznej i pracownika, który rzeczywiście bierze udział w postępowaniu. Skoro po dniu 29 kwietnia 2009 r. inspektor U. W. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie, to wniosek o wyłączenie tego pracownika nie mógł zostać uwzględniony. Sąd nie żądał od wnioskodawcy udowodnienia, na czym polegało naruszenie obiektywizmu przez tego pracownika – w istocie J. B. przesłanki wyłączenia nie uprawdopodobnił. Kasator nie wykazał, na czym polegać miało naruszanie wobec niego art. 9 k.p.a. Dowolnym jest twierdzenie, że cytowany przez kasatora fragment uzasadnienia wyroku "da podstawę temu pracownikowi do dalszej dyskryminacji osoby skarżącego".

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP, ani art. 208 p.p.s.a., bowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.2.2005 r., FZ 284/04, ONSAiWSA 2005, z. 6, poz. 122, akceptowane przez M. Niezgódkę-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer 2009 s. 617), ani przed tym postępowaniem, nie doszło do niesumiennego lub niewłaściwego postępowania organu, które wywołałoby koszty postępowania.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.