Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 291/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 36 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 11, art. 28, art. 77§ 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a), art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), zmienił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R.K., zam. ul. [...] pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ew. gr. [...], poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ew. gr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M., działający przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) rażące naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b oraz art. 28 i 61 § 4 i nast. k.p.a.

2) rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.,

3) błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie stanowiła nieuciążliwą działalność gospodarczą dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz że działka o nr ew. gr. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a ponadto że planowana inwestycja nie pogorszy atrakcyjności działki skarżącego,

4) całkowite pominięcie, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana nie tylko w sąsiedztwie działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, ale także w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanej działki o nr ew. gr. [...], stanowiącej współwłasność M.M., A.M. oraz K.M..

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania skarżący szeroko odniósł się do sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą nr LI/660/09 Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 127 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie oraz art. 28 ust. 2 u.p.b., w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poprzez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu - art. 3 pkt 20 u.p.b.

Wojewoda podał, iż o statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki - tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Organ wyjaśnił, że interes prawny nie może oznaczać wyłącznie interesu faktycznego, lecz musi być bezpośrednio związany z prawami lub obowiązkami danego właściciela, wynikającymi wprost z przepisów prawa. Zatem cechami interesu, dającego przymiot strony, jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jeżeli prowadzący sprawę organ nie dopatrzy się indywidualnego interesu prawnego wnioskodawcy, to wówczas nie może przyznać mu statusu strony postępowania. I taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że M.M. jest właścicielem działki o nr ew. [...] i współwłaścicielem działki o nr ew. [...]. W ocenie organu z uwagi na funkcję, formę i konstrukcję projektowanych obiektów oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji brak było podstaw do uznania, że wskazane powyżej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie również utrudniać korzystania z nieruchomości strony zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani powodować ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę § 12, § 13 ust. 1, § 19 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – określanego dalej jako r.w.t.). Zachowane zostały określone w rozporządzeniu minimalne odległości budynków oraz parkingu od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz wymagania dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Położenie działek wnioskodawcy względem nieruchomości inwestycyjnych i zaprojektowanej na nich inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto planowana inwestycja nie pozbawia działek M.M. dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Projektowane zamierzenie budowlane nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U, z 2016 r., poz. 71). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883 ze zm. – określanego dalej jako r.d.p.p.m.), jak również w zakresie emisji hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112 – określanego dalej jako r.d.p.h.).

Odwołujący nie wykazał nadto oraz nie udokumentował naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z jego nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Powołał się na potencjalne zakłócenie miru domowego oraz obniżenie wartości działek i ich atrakcyjności, także pod względem rekreacyjnym.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że z punktu widzenia przepisów prawa, M.M. może zagospodarować należące do niego nieruchomości w każdy sposób, który był prawnie dopuszczalny przed wykonaniem spornego przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej do niego nieruchomości będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Charakter projektowanego zamierzenia budowlanego stanowić może co najwyżej o zaistnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, który nie jest objęty ochroną prawną, realizowaną na drodze przyznania uprawnień strony postępowania. Podnoszone przez niego argumenty należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami powstającymi na etapie użytkowania obiektu budowlanego, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanego, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. W związku z tym, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć, skutkowało to brakiem możliwości merytorycznego ustosunkowania się przez organ do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Skargę na decyzję Wojewody złożył M.M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji :

1) rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie przyjmując bezzasadnie, że brak było podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. wobec faktu, iż skarżącego nie można było uznać za stronę postępowania;

2) rażące naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz art. 28 i 61 § 4 k.p.a. w zw. z uchwałą nr LI/660/09 Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2009r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] (w tym zwłaszcza postanowień § 4 ust. 2 pkt 1, § 23 - w części dotyczącej ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem A7/19, § 33 i § 34 tej uchwały) i w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym przez Prezydenta Miasta na wniosek R.K. w związku z planowaną przez niego inwestycją w postaci budowy budynku handlowo-usługowego z garażem na działce nr [...]. Budowa budynku handlowo-usługowego będącego przedmiotem pozwolenia na budowę pozostaje w sprzeczności z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudową działki nr [...], stanowiącej własność inwestora R.K. (w planie zagospodarowania przestrzennego działka ta przeznaczona jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bez przeznaczenia zamiennego), co rzutować będzie ujemnie na nieruchomości skarżącego poprzez: pogorszenie atrakcyjności działek nr [...], a na zabudowaną działkę nr [...] budynkiem mieszkalnym - także pod względem rekreacyjnym, obniży w sposób istotny wartość tych działek oraz zakłóci mir domowy - co niewątpliwie wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Wojewoda, w związku z wniesionym odwołaniem powinien je merytorycznie rozpoznać i wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 lub 1 k.p.a. Wojewoda błędnie umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem strona wykazała w swoim odwołaniu, iż powinien być on stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, które prowadzone było przez Prezydenta Miasta na wniosek R.K., gdyż ma interes prawny w skutecznym kwestionowaniu planowanej przez R.K. inwestycji na działce nr [...].

Ponadto organ rozpoznając odwołanie całkowicie pominął postanowienia uchwały nr LI/660/09 Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Tymczasem postanowienia § 4 ust. 2 pkt 1, § 23 (w części dotyczącej ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem A7/19) oraz §§ 33 i 34 mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości wydania pozwolenia na budowę dla inwestora R.K. oraz w uczestniczeniu w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego doszło do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. (a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2015 r.).

Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu II instancji, a wcześniej Prezydenta Miasta było dokonanie oceny, czy wydanie zezwolenia inwestorowi R.K. na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (graniczącej z działkami oznaczonymi numerami [...], stanowiącymi odpowiednio własność i współwłasność skarżącego) jest w ogóle dopuszczalne z punktu widzenia przeznaczenia działki gruntu nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy projektowany przez inwestora obiekt może oddziaływać ujemnie na nieruchomość skarżącego.

Skarżący podkreślił, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r., wynika, iż działka nr [...] stanowiąca własność inwestora R.K., znajduje się w jednostce planu oznaczonej A7/19.MN 1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 23 uchwały nie przewidziano przeznaczenia zamiennego dla działek oznaczonych symbolem terenu A7/19 z przeznaczeniem podstawowym MN1 - jak w przypadku działki oznaczonej numerem [...] - w przeciwieństwie do działek oznaczonych innymi symbolami terenu, z przeznaczeniem podstawowym MN2, w przypadku których dopuszczono możliwość przeznaczenia zamiennego. Przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej — MN1 wynika także jednoznacznie z postanowień § 33 powyższej uchwały. Postanowienia § 33 pkt 3 lit. a i b przewidują m.in., odpowiednio możliwość dopuszczenia prowadzenia na terenie działki nr [...] funkcji usługowej oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej pod warunkiem, że prowadzona działalność gospodarcza nie będzie przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także możliwość lokalizacji dodatkowego pomocniczego budynku lub pomieszczeń innych, niezwiązanych z przeznaczeniem podstawowym (...) o powierzchni całkowitej do 30 m2. Postanowienia § 33 pkt 3 lit. a i b powyższej uchwały nie przewidują jednakże możliwości prowadzenia takich usług jak handel. Możliwość taką dają tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej - MN2, ale działka oznaczona numerem [...] nie znajduje się w tej jednostce. Co więcej analiza postanowień § 23 planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że gdyby na działce nr [...] oznaczonej symbolem A7/19 istniała możliwość przeznaczenia zamiennego obok przeznaczenia podstawowego MN1, to uchwała Rady Miasta wskazywałaby na taką możliwość. Przykładowo skarżący wskazał na zamienne przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem A7/38, dopuszczające możliwość zabudowy terenu MN1. Takiej możliwości nie przewidziano jednak w przypadku terenu o symbolu A7/19, co w ocenie M.M. jednoznacznie wskazuje na to, iż nie dopuszczono możliwości innego jej przeznaczenia niż przeznaczenie podstawowe.

Dodatkowo skarżący podniósł, że inwestor R.K. zamierza realizować inwestycję w postaci budynku handlowo-usługowego o powierzchni 153,4m2, rozciągającej się tuż przy granicy działek oznaczonych numerami [...]. W związku z powyższym, organ I instancji powinien odmówić wydania decyzji zezwalającej inwestorowi R.K. na budowę budynku handlowo- usługowego z garażem na działce nr [...] wobec faktu, iż zabudowa tej działki pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że w projekcie inwestora zaakceptowanym przez organ I instancji przewidziano na działce nr [...] sześć miejsc parkingowych "co również spełnia warunki planu", podczas gdy postanowienia § 33 pkt 2 lit. a uchwały Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2009 r. odnoszące się do terenu zabudowy MN1 przewidują zakaz budowy na działce garaży wolnostojących powyżej dwóch stanowisk. Skarżący podkreślił, że na całym Osiedlu [...] objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma drugiego takiego przypadku, aby inwestor wybudował budynek handlowo-usługowy na działce przeznaczonej wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne. Zalegalizowanie takiej praktyki może stworzyć niebezpieczny precedens, który w istotny i negatywny sposób wpłynie na charakter osiedla. Inwestor R.K. zamierza prowadzić na działce nr [...], z wykorzystaniem zaprojektowanego budynku handlowo-usługowego działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży i usługach w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów. W projekcie przewidziane jest wykonanie sześciu miejsc parkingowych, co oznacza, że niewątpliwie ograniczy to atrakcyjność działek oznaczonych numerami [...] stanowiących odpowiednio własność i współwłasność skarżącego. Wielokrotne wyjazdy i wjazdy samochodów z działki (na działkę) nr [...], a także czynności załadunkowe towaru w związku z planowaną działalnością gospodarczą niewątpliwie negatywnie wpłynie na atrakcyjność zwłaszcza działek sąsiadujących z działką nr [...]. Jednocześnie dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku inwestora R.K. faktem powszechnie znanym (a zatem niewymagającym przeprowadzenia dowodu) powinno być to, że skoro na działce nr [...] inwestor będzie prowadzić działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą i świadczeniem usług w zakresie elementów dekoracyjnych, wyposażenia wnętrz i ogrodów, z wykorzystaniem sześciu miejsc parkingowych, towarzyszyło jej będzie oprócz hałasu także zakłócenie miru domowego (działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkuje skarżący).

Reasumując skarżący wskazał, iż prowadzenie działalności gospodarczej na działce oznaczonej numerem [...] ( wbrew przeznaczeniu tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego) wywrze bezpośredni wpływ na sferę prawną skarżącego z uwagi na fakt, iż:

1) pogorszy atrakcyjność działek nr [...],

2) zakłóci mir domowy na działkach nr [...] (w tym zwłaszcza na działce nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i zamieszkałej przez skarżącego),

3) skutkować będzie zmniejszeniem rynkowej wartości obu wymienionych pod lit. a i b działek.

Ponadto skarżący wyraził zdumienie zarzutem Wojewody, w kwestii niewykazania i nieudokumentowania przez niego, że zabudowa przez inwestora działki nr [...] wpłynie negatywnie na atrakcyjność działek o numerach [...], zakłóci mir domowy na tych działkach oraz skutkować będzie zmniejszeniem rynkowej wartości obu działek. Gdyby bowiem organ I instancji przyznał skarżącemu status strony w postępowaniu administracyjnym, które było prowadzone w niniejszej sprawie, to z pewnością składałby on stosowne wnioski dowodowe zgodnie z prawem strony, o którym mowa w art. 78 § 1 k.p.a. W przedmiotowej natomiast sprawie skarżący nie był w ogóle informowany o toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaś o decyzji Prezydenta Miasta dowiedział się dopiero po jej wydaniu, gdy otrzymał ją do wiadomości. Nie mógł być zatem aktywny w obu postępowaniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. uczestnik postępowania R.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że budynek, który ma zostać wybudowany na jego nieruchomości na podstawie prawomocnej już decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje w żaden sposób ograniczenia w zagospodarowaniu ani zabudowie nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność M.M.. Zgłoszone przez niego żądanie uznania go za stronę w toku takiego postępowania jest zatem pozbawione całkowicie zasadności i Wojewoda w ślad za oceną prawną dokonaną przez Prezydenta Miasta, również słusznie odmówił uznania M.M. za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Działania skarżącego nie mają zatem żadnego uzasadnienia prawnego ani żadnego odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Również zarzuty merytoryczne skarżącego, oparte na rzekomych naruszeniach prawa materialnego - przepisów prawa budowlanego i planu zagospodarowania przestrzennego są nieuzasadnione. Podkreślono, że analiza granic budynku, co do którego wystawiono już prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, a także jego gabaryty, forma, konstrukcja projektowanego obiektu, jego przeznaczenie i innych jego cechy charakterystyczne, wbrew twierdzeniom M.M. nie wpływają w żaden sposób na jego nieruchomość, nie pogarszają atrakcyjności jego działki i jego obiektu mieszkalnego oraz jego części rekreacyjnej. Podobnie przyjęty przez architekta w projekcie sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej nie wpływa na powyższe walory użytkowe nieruchomości M.M.. Również zaskarżona decyzja zmieniająca nie powoduje naruszenia przepisów prawa ani procesowego ani merytorycznego. Projekt budynku spełnia wszelkie wymogi planu zagospodarowania przestrzennego określonego uchwałą nr LI/660/09 Rady Miasta. Skarżący M.M. prawdopodobnie celowo przyjął wyłącznie fragment zapisu za podstawę swoich zastrzeżeń, albowiem wyrwane z kontekstu wyrażenia całkowicie wypaczają sens rzeczywistego przepisu. Analiza całości § 33 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że przyjęte przez inwestora rozwiązania są prawidłowe i w całości odpowiadają wymogom, planu zagospodarowania przestrzennego, co zresztą badał już Prezydent Miasta w toku postępowania zakończonego wydaniem prawomocnej decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Pismami procesowymi z dnia [...] maja 2016 r. uczestnicy postępowania K.M. i A.M. nie zgodziły się z zaskarżoną decyzją Wojewody, albowiem planowana inwestycja R.K. będzie miała wpływ na obniżenie atrakcyjności i wartości rynkowej działki, co jest szczególnie istotne w przypadku zamiaru jej sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. , poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sądu administracyjnego Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot niniejszego postępowania stanowiła ocena legalności decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. o zmianie pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 36 a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzone w trybie art. 36 a ust.1 u.p.b. jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 795/06 ). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stanowi odrębne postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 36 a u.p.b. samodzielnie ustala strony tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż przymiot strony mają w nim wszystkie te podmioty, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę, jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z jego treścią za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., mającego podstawowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a zgodnie z którym stroną każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza treści obu przepisów wskazuje na zawężający charakter pojęcia strony na gruncie pozwolenia na budowę względem zasadniczego przepisu określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.

W piśmiennictwie podnosi się, iż ustalenie posiadania przez dany podmiot interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest jednym z najbardziej problemowych obszarów w dziedzinie prawa budowlanego. Wynika to z przyjętej przez ustawodawcę definicji obszaru oddziaływania obiektu, określonego w art. 3 pkt 20 u.p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. ( por. A. Gliniecki /red./, A. Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, t. 20 do art. 28 ).

Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Wstępnych ustaleń w tym zakresie może dokonać projektant, a także inwestor, jednak określenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę leży w gestii organu prowadzącego to postępowanie, który - nie będąc związany danymi przekazanymi w tym zakresie przez projektanta bądź inwestora - jest obowiązany przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające.

Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ( por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r. , sygn. akt II OSK 1156/14 ).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ przyjął, iż w świetle przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. M.M. nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. W sprawie nie było kwestionowane, iż M.M. jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki o nr [...], które graniczą z nieruchomością objęta inwestycją tj. działką nr [...].

Zdaniem Sądu stanowisko organu co do braku przymiotu strony należało uznać za błędne. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza przesłanek określających status skarżącego w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę jest w ocenie Sądu zbyt powierzchowna i nieuwzględniająca wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ ustalając bowiem obszar oddziaływania obiektu objętego inwestycją skoncentrował się i odniósł się w zasadzie do treści przepisów r.w.t. , r.d.p.p.m. i r.d.p.h. Przy czym nawet w odniesieniu do tych przepisów organ uczynił to w sposób nader lakoniczny stwierdzając, iż planowana inwestycja nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania pól magnetycznych i hałasu, przywołując w tym względzie jedynie akty prawne dotyczące tej materii bez wskazania konkretnych norm (r.d.p.p.m. i r.d.p.h ) oraz nie narusza §§ 12, 13 ust. 1, 19 i 60 r.w.t. , jednakże w żaden sposób nie odnosząc tych przepisów do konkretnych okoliczności w sprawie. Taki sposób dokonywania oceny pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi w istocie rozpoznania sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14 ).

Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12 ).

Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, a zatem wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia tego interesu. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2888/13). Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 ).

Stąd też w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. , sygn. akt II OSK 1156/14 i powołane tamże orzecznictwo ). W związku z tym w orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż jeżeli organ – tak jak w niniejszej sprawie - dokonuje analizy czy realizacja inwestycji nie spowoduje, że nieruchomość podmiotu zgłaszającego się do udziału w sprawie, będzie objęta ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące, odległości od granicy lub okien ( §§ 12 i 19 r.w.t.), przesłaniania ( § 13 r.w.t.), dostępu światła dziennego ( § 60 r.w.t. ), to tym samym uznać należy, iż właściciel tej nieruchomości posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. , sygn. akt II OSK 511/14 ) .

Ponadto w orzecznictwie zauważalny jest nurt wskazujący, iż za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, iż granice obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor ( por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2375/2010, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1746/08). Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 155/2012 ). Odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 624/2011 ).

Organ powinien również uwzględnić przy ocenie w kontekście art. 3 pkt 20 u.p.b. interesu prawnego skarżącego przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co całkowicie pominął, mimo podniesionych zarzutów w tym zakresie zawartych w odwołaniu. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Nie ma uzasadnionych racji w obowiązującym konstytucyjnym porządku prawnym wyłączenie z systemu przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, przepisów miejscowego planu ( por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, OSP 2008/3/35; z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 774/09, z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1545/14).

Podkreślić należy, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, /w/ Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43).

Dodać również należy, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. Konieczne jest zatem właściwe wyważenie interesów inwestora oraz interesów osób trzecich. Może to mieć miejsce wyłącznie przy prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, niezawężającym rozumienia tego pojęcia wyłącznie do formalnej zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a w konsekwencji przy zapewnieniu osobom trzecim udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uczestniczenia w wyjaśnianiu zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji.

Zważyć należy, iż działki, których skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem graniczą z działką inwestora z dwóch stron. Takie usytuowanie wskazuje, iż znaczny obszar działek skarżącego pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, co ma istotne znaczenie. W tego rodzaju sytuacjach w orzecznictwie przyjmowano, biorąc indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, iż osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10 ). W ocenie Sądu organy nie uwzględniły ponadto charakteru inwestycji objętej zmianą pozwolenia na budowę, polegającej na wzniesieniu budynku handlowo - usługowego. Nie ulega wątpliwości, iż jest to działalność związana z różnymi emisjami (hałasu, pyłu, płynów i spalin). Przy czym niewątpliwie ewentualne obniżenia atrakcyjności bądź wartości nieruchomości skarżącego nie mieści się w pojęciu interesu prawnego, stanowi jedynie naruszenie interesu faktycznego.

Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby, którym przysługuje legitymacja strony mogą skutecznie kwestionować zamierzenia inwestora tylko w takim zakresie w jakim to zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym m.in. mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 u.p.b. Jednakże badanie, analizowanie podnoszonych zarzutów może nastąpić i odbywać się w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

Uznanie przez organ a limine braku legitymacji skarżącego uniemożliwiło mu podnoszenie i wykazywanie okoliczności istotnych dla oceny faktu naruszenia jego własnego interesu prawnego. W ten sposób został on pozbawiony możliwości ochrony swojego prawa w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest natomiast stwierdzenie, czy doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jest to jednak inny etap postępowania, który powinien być zrealizowany z udziałem skarżącego z zapewnieniem mu wszelkich gwarancji procesowych.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, iż organ w niniejszej sprawie w sposób niedostatecznie rozważył, czy istotnie nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 u.p.b. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ( pkt I wyroku ).

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokonana oceny interesu prawnego skarżącego z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku), które sprowadzają się do :

- wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

- wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015 r. , poz. 1800 ) ;

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.