Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2576/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jerzy Solarski ( spr. ) Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 550/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z 13 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 550/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Wójt Gminy R., na wniosek M. P., decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w K. przy ul. T. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – zawodowego (mieszkanie i budynek zabiegowo okulistyczny). Następnie w trybie art. 155 K.p.a., decyzją z dnia [...] października 1995 r., zmienił tę decyzję w ten sposób, że ustalił linię zabudowy dla budynku – 5m od granicy działki z ulicą T. oraz zmienił nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną". Z. N. w dniu 22 października 2005 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r. zarzucając, że narusza ona zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz art. 61 § 4 i art. 50 § 1 K.p.a. przez niewezwanie do udziału w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości, zasadę instancyjności oraz przepisy prawa materialnego w postaci art. 3 § 3, art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 § 2 Prawa budowlanego i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu podania Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 1995 r. nr [...], a następnie w związku z wnioskiem Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję.

Po rozpoznaniu skargi Z. N. WSA wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II SA/Po 819/08, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie – przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 k.p.a., decydują okoliczności określonej sprawy. Przy wydaniu decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. SKO powinno mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzja ostateczną. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ powinien zbadać posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania nieważnościowego oraz rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995 r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a., niezgodną z planem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia – z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1021/09, oddalił skargę kasacyjną M. P. wniesioną przeciwko opisanemu wyrokowi WSA.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 1995 r. przyjmując, że uprawnienie do posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, a także postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki, w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czyniąc szerokie rozważania na tle tego przepisu oraz powołując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące obszaru analizowanego i strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że Z. N. jest stroną w rozpoznawanej sprawie. Jest on właścicielem nieruchomości położonej po przeciwległej stronie ul. T., graniczy zatem z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] ale przez drogę. Ulica T. jest wąską, ślepą ulicą, mającą bezpośrednie połączenie z drogą P. – S.. Działki sąsiadujące są zabudowane obiektami mieszkaniowymi jednorodzinnymi i taki też charakter ma zabudowa na działce Z. N. We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 22 października 2005 r. Z. N. wskazał, że charakter świadczonych w obiekcie usług lekarskich skutkuje koniecznością wielogodzinnego pobytu w klinice oraz rotacją klientów. Wobec braku miejsc postojowych za parking służy pas drogowy, a przez to pojazdy są parkowane w miejscach utrudniających wjazd na posesje, bądź wyjazd zaparkowanego samochodu. Użytkowanie nieruchomości wiąże się z nadmiernym hałasem i emisją spalin. Kierując się treścią ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. stwierdzono, że teren inwestycji położony jest w K. na obszarze oznaczonym symbolem "MS - zabudowa mieszana - zagrodowa nieuciążliwa i jednorodzinna". Dla K. ustalono zabudowę wyłącznie siedliskową z ewentualną rezerwą 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie plomb przy drodze krajowej. Wobec tego dokonanie na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji polegające na zmianie nazwy obiektu na "budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" było sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i rażąco naruszało art. 16 pkt. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewidywał w K. zabudowy o funkcji usługowej z uzupełniającą częścią mieszkalną.

Decyzja ta, po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W skardze M. P. podniósł, że Z. N. nie jest stroną postępowania. Ponadto Kolegium nietrafnie przyjęło, że wydana w dniu [...] października 1995 r., w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy R. o zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. wymagała zgody Z. N. Kolegium wbrew obowiązkowi wynikającemu z obowiązujących przepisów nie ustaliło i nie wyznaczyło obszaru analizowanego. Zarzucono także organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – art. 16, art. 40 ust. 1 i art. 43, a także art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już WSA i NSA. WSA wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II SA/Po 819/08, uchylił decyzje SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zaś złożona od tego wyroku skarga kasacyjna została przez NSA oddalona. Zatem realizując wytyczne Kolegium miało w pierwszej kolejności ustalić, czy Z. N. jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. Wobec tego, powołując wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1880/09 WSA uznał, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożono dopiero w 2005 roku, to podlega on ocenie z uwzględnieniem kryteriów określonych w ustawie z 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć już ocena samej kwestionowanej decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 k.p.a. oparta być musi m.in. na ustawie z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy takim założeniu za istotne dla sprawy zagadnienie uznano odpowiedź na pytanie, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy, polegająca na zmianie planowanego zamierzenia z budynku mieszkalno-usługowego na budynek o charakterze usługowym z częścią mieszkalną była dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a. i zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uznano, że dla oceny statusu Z. N. konieczne jest przesądzenie o istnieniu lub braku konkretnej normy prawa materialnego wskazującej na interes prawny wnioskodawcy w byciu stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Za niewystarczające w tej kwestii uznano samo tylko ustalenie, że Z. N. nie miał przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym kwestionowaną decyzja z dnia [...] października 1995 r. Sprawa zakończona decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. dotyczyła warunków zabudowy dla budynku "mieszkalno-zawodowego", tymczasem decyzja zmieniająca z [...] października 1995 r. dotyczyła budynku o charakterze usługowym z częścią mieszkalną. Wskazując na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4) WSA przyjął, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Skoro oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia, to zmiana w tym zakresie nie była dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a., albowiem brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. W trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Taka niedopuszczalna w rozumieniu art. 155 k.p.a. zmiana, wprowadzona została decyzją z dnia [...] października 1995 r. Jeżeli bowiem wydaną w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 1995 r. dokonano zmiany – z ":budynku mieszkalnego z gabinetem zabiegowym – okulistycznym" na "budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" to przyjąć należało, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do zmiany planowanego zamierzenia. W konsekwencji decyzją tą dokonano niedopuszczalnej w trybie art. 155 k.p.a. zmiany rodzaju zabudowy. Ta okoliczność, a przede wszystkim wiążące Kolegium wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2009 r. przesądziły o tym, że oceny interesu Z. N. w postępowaniu nieważnościowym nie wolno było opierać na podstawie art. 155 k.p.a. Badając posiadanie przez Z. N. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r. należało mieć na uwadze szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 10 marca 2009 r. Kolegium wzięło pod uwagę, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. Postępując stosownie do wytycznych wynikających z orzecznictwa NSA należało wyznaczyć obszar analizowany dla inwestycji, której warunki określono częściowo na nowo decyzją wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Ponieważ działka Z. N. położona jest w obszarze analizowanym, w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości istnienie u Z. N. interesu prawnego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do celowości wytyczania obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, WSA pokreślił, że obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie spoczywał na Kolegium z uwagi na treść wytycznych zawartych w wyrokach z 10 marca 2009 r. oraz 16 czerwca 2010 r., a także ze szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Według treści planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 1992 r., teren inwestycji położony jest w K. na obszarze oznaczonym symbolem MS, który oznacza "zabudowę mieszaną - zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną". Dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan w ust. 12. pkt. 5, reguluje w sposób następujący "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewentualna rezerwa 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie plomb przy drodze krajowej". Kolegium trafnie stwierdziło, że dokonanie na podstawie art. 155 k.p.a zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku z mieszkaniem i specjalistycznym gabinetem okulistyczno – chirurgicznym, dokonanej decyzją z dnia [...] października 1995 r. w ten sposób, że: ustalono linię zabudowy dla budynku - 5 m od granicy działki z ulicą T. oraz zmieniono nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną", było sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i rażąco naruszało art. 16 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewidywał w K. zabudowy o funkcji usługowej z uzupełniającą częścią mieszkalną. Zatem na aprobatę zasługuje pogląd, że decyzję z dnia [...] października 1995 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z treści art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wynikało, iż decyzja o warunkach zabudowy sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieważna. Treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na realizacji budynku usługowego z częścią mieszkalną na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszaną – zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną, pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa miejscowego. W odniesieniu do argumentacji skargi, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a pozostaje w obrocie prawnym od 16 lat i wywołała nieodwracalne skutki prawne wskazano, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania 10-letni termin wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. odnoszący się do stanów, gdy spełniły się przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Także nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Rozumiana w opisany powyżej sposób nieodwracalność skutków prawnych nie zachodzi. Nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązujących przepisach brak jest prawnej możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznano także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 16, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. P., reprezentowany przez adwokata, powołując art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania celem uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. nr [...]z dnia [...] października 1995 r., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez "utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] października 1995 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy", ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez "oddalenie skargi Z. N. z dnia [...] października 2005 r. złożonej do SKO na decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji" z uwagi na okoliczności wskazane w niniejszej skardze, przy zasądzeniu od Z. N. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi M. P. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 20010 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 roku, nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co miało zasadniczy - istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez naruszenie następujących przepisów:

a. art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i oddalenie skargi M. P. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 roku, w sytuacji gdy brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji;

b. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Z. N. był stroną postępowania oraz jako, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyły jego interesu prawnego w sytuacji gdy brak jest przesłanek do przyznania przymiotu strony Z. N.;

c. art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a wobec tego wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję SKO w Poznaniu stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 roku;

d. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy przesłankę, iż M. P. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, w świetle zebranych w postępowaniu administracyjnym materiałów dowodowych, z których jednoznacznie wynika, że nie jest możliwe stwierdzenie takiego naruszenia.

e. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sytuacji, skutkującą stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja Wójta Gminy R.została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

f. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2009 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. wytycznych dotyczących kierunku ponownego rozpoznania sprawy;

g. art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie odmiennej wykładni prawa aniżeli wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający w przedmiotowym postępowaniu.

Relacjonując szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania skarżący kasacyjnie zauważył, że w wyroku z dnia 10 marca 2009 roku, sygn. II SA/Po 819/08, WSA formułując wytyczne uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ powinien zbadać posiadanie przez Z. N. przymiotu strony postępowania nieważnościowego oraz rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995 r. dokonana decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r. polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też mogła wystąpić przesłanka do niedopuszczalnej w trybie art. 155 k.p.a. zmiany planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zatem Z. N. w ocenie WSA nie został uznany za stronę postępowania, a skoro nie był stroną postępowania zwyczajnego, zakończonego wydaniem w dniu [...] czerwca 1995 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalno - zawodowego na działce [...], to jego zgoda nie miała istotnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę tej decyzji. Zarówno Kolegium, jak i WSA przyjęły, że skoro działka Z. N. znajduje się w granicach obszaru analizowanego, to on sam, jako właściciel tej działki, ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 roku. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwala ustalić granice tzw. obszaru analizowanego, jednak dotyczy ono wyłącznie takiej sytuacji, w której wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu obejmują działkę znajdującą się w obszarze, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na fakt, że rozważania SKO i WSA dotyczyły postępowania administracyjnego związanego z decyzją wydaną w 1995 r., kiedy dla obszaru całej gminy R., a więc i rejonu, gdzie znajduje się ul. T. w K. istniał plan miejscowy, dlatego cyt. rozporządzenie w tym przypadku nie ma zastosowania. Wobec tego rozważania o nadaniu Z.N. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r. na podstawie przepisów, które weszły w życie dopiero po 19 września 2003 r., jest bezprzedmiotowe. Ustalenia w zakresie przyznania statusu strony powinny być przeprowadzone w trybie przepisów, które obowiązywały w 1995 r. W sprawie nie wyjaśniono czy w 1995 roku Z. N. był właścicielem działki nr ewid. [...]. Na podstawie zaskarżonego wyroku można wywnioskować, iż już samo zaliczenie przedmiotowej działki Z. N. do tzw. obszaru analizowanego oznacza, że właściciel takiej działki powinien być uznany automatycznie za stronę postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec tych okoliczności zaskarżony wyrok rażąco narusza przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a., a to poprzez niezastosowanie się do własnych ustaleń z wyroku z dnia 10 marca 2009 r. oraz wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 16 czerwca 2010 r., a także poprzez przyjęcie odmiennej, niż NSA wykładni prawa. Skutkowało to błędnym przyznaniem przymiotu strony Z. N. w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. M. P. występując do właściwego urzędu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działał w oparciu o obowiązujące na dzień złożenia przedmiotowego wniosku przepisy prawa. Działanie Z. N., wskazujące na szereg rzekomych naruszeń organów administracji publicznej, powoduje zagrożenie naruszenia art. 8 k.p.a. Wszelkie powstałe wątpliwości w stosunkach pomiędzy obywatelami, a organami państwa należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. W przedmiotowej sytuacji rozstrzygnięcia podważane po 15 latach, w sytuacji ich uwzględnienia mogą w znacznym stopniu wpływać na załamanie zaufania obywateli do Państwa. Z uwagi na te okoliczności, a w szczególności upływ czasu i zagrożenie dla zasady zaufania obywateli do organów państwowych stanowisko Z. N. jest nieuzasadnione. Wyrażona wprost w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych zostaje naruszona przez sam fakt złożenia przez Z. N. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 roku, nr [...]. Formalna strona tej zasady jest wyrażona w tym, że decyzje ostateczne, obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na nowych przepisach prawa. W przedmiocie zarzutu naruszenia przez WSA art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołano się na stanowisko sądów administracyjnych, wedle którego uchylenie lub zmiana przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M. P. nabył na podstawie decyzji Wójta Gminy R. prawo, natomiast Z. N. nie posiadał legitymacji bycia stroną przedmiotowego postępowania. Weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Zgoda ta powinna zostać wyrażona w sposób jednoznaczny i nie można jej domniemywać. W przedmiotowej sytuacji M. P., jako osoba, która na mocy decyzji organów administracji nabyła prawo, nie wyraża zgody na zmianę decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie, gdyż sformułowane przez M. P. zarzuty są całkowicie bezzasadne i nie powinny zostać uwzględnione.

O oddalenie w całości skargi kasacyjnej zawnioskował także pełnomocnik Z. N. stwierdzając w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r., że zmiana polegająca na zmianie przeznaczenia obiektu z mieszkalno zawodowego – mieszkanie i budynek zabiegowy okulistyczny na "budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz częścią mieszkalną", nie stanowiła zmiany mało istotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw wskazanych skargą kasacyjną.

Na wstępie dla porządku należy zauważyć, że skarga kasacyjna w zakresie wniosków nie do końca odpowiada wymaganiom stawianym temu środkowi zaskarżenia. Otóż zgodnie z art. 176 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej można domagać się "uchylenia lub zmiany orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia", przy czym przez zmianę orzeczenia rozumie się wniosek o uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. /zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 445/. Wobec tego prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna tylko takie wnioski może zawierać co oznacza, że żądania alternatywne zawarte w petitum skargi kasacyjnej "o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] października 1995 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy" a także o "oddalenie skargi Z. N. z dnia [...] października 2005 r. złożonej do SKO na decyzję Wójta Gminy R. nr [...]z dnia [...] października 1995 r. w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji", są nieprawidłowo sformułowane. Jedynie żądanie skargi kasacyjnej "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania" /i tylko w takim zakresie/ odpowiada wzorcowi ustawowemu, dlatego wniesiony środek zaskarżenia, w odniesieniu tylko do tej części wniosku, spełniający wymagania formalne, podlega rozpoznaniu.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a ponieważ sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA oraz Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego w pierwszej kolejności ocenić należy zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Przypomnieć więc wypada wytyczne, jakie sformułowane zostały w wyroku WSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II SA/Po 819/09, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1021/09, oddalającym skargę kasacyjną M. P. od orzeczenia WSA.

Uwzględniając skargę Z. N. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [...] października 1995 r. nr [...]WSA wskazał, że Kolegium "wyrażając stanowisko co do braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z powołaniem się tylko ogólnie na wykładnię art. 28 k.p.a., bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy /.../ zaniechało badania posiadania przez skarżącego (składającego wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji) interesu prawnego w tym postępowaniu. Tymczasem stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Wyjaśnienie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony powinno poprzedzać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe". WSA zaznaczył także, że "dopiero w postępowaniu sądowym - na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. – pełnomocnik skarżącego poinformował, że działka nr [...] należąca do autora wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie styka się bezpośrednio z działką inwestora; obie działki położone są przy ul. T. naprzeciwko siebie, po obu stronach tej ulicy. Takie ustalenie samo przez się nie wyłącza możliwości przyznania skarżącemu przymiotu strony. Jak już wcześniej wyjaśniono, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć, w świetle ustalonego orzeczenia NSA, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie – przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 k.p.a., decydują okoliczności określonej sprawy (wyrok NSA z 18.10.2007 r., sygn. II OSK 1404/06, Lex nr 394873). /.../ Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ orzekający winien zbadać posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania nieważnościowego, a gdy ta sprawa zostanie pozytywnie wyjaśniona – rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. a nadto niezgodną z planem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia – z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną".

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną M. P. od tego wyroku stwierdził w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1021/09, że "w rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło się od oceny interesu prawnego Z. N. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r. /.../ Przede wszystkim brak takich ustaleń i przesądzenia tej kwestii we wstępnym etapie postępowania czyniło już uzasadnioną potrzebę eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował wytyczne co do dalszego postępowania, w tym konieczność zbadania w pierwszej kolejności czy Z. N. ma przymiot strony postępowania nieważnościowego podkreślając, że "dopiero gdy sprawa ta zostanie pozytywnie wyjaśniona, a więc podmiot wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wykaże się interesem prawnym w jej kwestionowaniu należy rozważyć, czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995r. dokonanej decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. polegała jedynie na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. a nadto niezgodną z prawem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia".

Przedstawione wytyczne obu Sądów nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że kwestia przymiotu strony Z. N. w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem z dnia 22 października 2005 r. nie została w żaden sposób przesądzona, a miała być przedmiotem badania w ponownym postępowaniu. Dopiero ustalenia w tym zakresie, o ile okazałyby się pozytywne dla wnoszącego podanie, otwierały drogę do oceny decyzji zmieniającej, wydanej przez Wójta Gminy R. w dniu [...] października 1995 r., w aspekcie przesłanek nieważnościowych przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

Analizując uzasadnienia decyzji Kolegium oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku pod kątem związania oceną prawną i wykładnią prawa wynikającą z przywołanych wyroków stwierdzić należy, że najpierw Kolegium, a w dalszej kolejności WSA, w żadnym wypadku nie uchybiły przepisom art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Kolegium przedstawiło argumentację, która pozwalała na przypisanie statusu strony Z. N.. Przesądziwszy tę kwestię, Kolegium rozpoznało podanie z dnia 22 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r., realizując tym samym wytyczne wynikające z wyroku WSA sygn. II SA/Po 819/09. Natomiast WSA poddał ocenie i zaaprobował poczynione ustalenia co oznacza, że zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów, jest nieusprawiedliwiony.

Pośród pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, kluczowe znaczenie ma zarzut dotyczy naruszenia art. 28 k.p.a. z argumentacją skarżącego kasacyjnie sprowadzającą się do stanowiska, że brak jest przesłanek do przyznania przymiotu strony Z. N. W sprawie nie ulega wątpliwości, że w "zwykłym" postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętym na wniosek M. P. i zakończonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 1995 r., Z. N. nie był stroną tego postępowania; nie był też stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1995 r. Obie decyzje były podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu wg tekstu ogłoszonego w Dz. U. nr 89, poz. 415. Zatem przymiot strony w postępowaniu "zwykłym" oraz w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., a zakończonym decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r. /której to decyzji dotyczy podanie Z. N. z [...] października 2005 r. o stwierdzenie nieważności/, oceniać należy wyłącznie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie podejmowania powyższych rozstrzygnięć.

Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, problematyka "strony" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była przedmiotem licznego orzecznictwa, przy czym fundamentalne znaczenie w tym przedmiocie mają dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r. sygn. VI S.A. 13/95 (ONSA 1995/4/154) oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. VI S.A. 20/93 (ONSA 1996/2/54), zgodnie z którymi, stronami postępowania administracyjnego o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Uwzględniając treść tych uchwał, w orzecznictwie zaczęły dominować również stanowiska uznające za stroną postępowania nie tylko właściciela gruntów sąsiednich ale także gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (np. wyrok z dnia 2 lipca 1997 r. sygn. II SA/Kr 62/96 – niepubl.). Taka linia orzecznictwa ugruntowała pogląd, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć szarzy krąg podmiotów, aniżeli właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem, którego postępowanie dotyczy. Innymi słowy stronami mogli być "dalsi" sąsiedzi, o ile mogły dotknąć ich skutki decyzji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Kolegium ustaliło, a WSA ustalenia te podzielił, że Z. N. jest właścicielem nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ulicy T. w K. i graniczy z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] przez ulicę T. Na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast działka [...] zabudowana jest kliniką, wg ustaleń organu, składającą się z gabinetów okulistycznych i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej, co stanowi 80% zabudowy; pozostała część – 20 %, to mieszkanie służbowe. Klinika jest często czynna do godz. 23; dojeżdżają do niej pacjenci z różnych części województwa, co przy braku miejsc parkingowych i charakterze ulicy T. /długość kilkadziesiąt metrów, ulica ślepa, bez oświetlenia, wąska, mająca bezpośrednie połączenie z drogą P.– S./, oznacza dla mieszkańców utrudnienia w codziennym korzystaniu z własnych domów: ulica służy za miejsce postojowe /brak dostatecznej liczby miejsc postojowych przy klinice/, samochody zastawiając wjazdy na posesje itp. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Z. N., jako właściciel nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym położonym vis – a – vis kliniki, ma interes prawny w rozumienie art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji "zmieniającej" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez interes prawny należy bowiem rozmieć obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej indywidualnie oznaczonego podmiotu, co w sytuacji wyznaczonej okolicznościami niniejszej sprawy zostało spełnione.

Ocena interesu prawnego winna dotyczyć analizy sytuacji wnoszącego wniosek pod kątem obowiązujących w 1995 r. przepisów prawa materialnego i formalnego. Zmiany zaś stanu prawnego, jakie nastąpiły po dacie uzyskania przez decyzję waloru aktu ostatecznego, nie mogą mieć dla tak ustalonego stosunku prawnego znaczenia. Powyższa uwaga oznacza, że weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, powinna być prowadzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanego aktu. Tym samym, ocena przymiotu strony nie mogła być prowadzona przy użyciu wzorców wypływających z przepisów, które uzyskały moc obowiązującą dopiero po dniu wydania decyzji kwestionowanej w tym trybie.

Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), przewiduje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zupełnie inne, niż poprzednio obowiązujące przesłanki materialno – prawne, a to te przesłanki są miernikiem istnienia konieczności ochrony sytuacji prawnej jednostki. Przede wszystkim, w obecnym stanie prawnym, decyzji, o której mowa, nie wydaje się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie będzie przesadnym więc stwierdzenie, że decyzje wydawane w oparciu o u.p.z. nie są w pełni takimi samymi aktami, jakie wydawane są na gruncie u.p.z.p. Wobec tego w nieuprawniony sposób Kolegium oraz WSA przymiot strony starały się wywodzić z aktualnie obowiązujących przepisów, w tym przy zastosowaniu pojęcia "obszaru analizowanego", funkcjonującego w porządku prawnym dopiero od 11 lipca 2003 r. Zatem w tej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, jednakże – jak już wyżej wskazano – konkluzja WSA, że Z. N. ma interes prawny w przedmiotowej sprawie, z przyczyn powyżej wskazanych, jest prawidłowa. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Przesądziwszy, że Z. N. jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 22 października 2005 r., WSA trafnie podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja "zmieniająca" Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 r., dotknięta jest wadą nieważności. Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko, że zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...] września 1992 r., dla działki nr [...], nie dawały podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną". Inwestycja położona jest w K., w terenie wg oznaczenia planu symbolem MS, który oznacza "zabudowę mieszaną - zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną". Dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan w ust. 12. pkt. 5, regulował w sposób następujący: "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewentualna rezerwa 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie plomb przy drodze krajowej". Takie zapisy planu jednoznacznie wskazują, że zamierzenie inwestycyjne ustalone decyzją "zmieniającą", było sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i rażąco naruszało art. 16 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać też należy, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewidywał w K. zabudowy o funkcji usługowej z uzupełniającą częścią mieszkalną. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest nieusprawiedliwiony.

W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 16 k.p.a., przy czym kwestia dobrej wiary po stronie wnioskodawcy /skarżącego kasacyjnie/, czy praworządności, nie może być argumentem przeciwko wyeliminowaniu z obrotu oprawnego decyzji obarczonej wadą nieważności. Również argumentem takim nie może być upływ czasu, a także fakt uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz realizacja inwestycji, skoro stwierdzenie nieważności decyzji z podstawy prawnej przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest ograniczone żadnym terminem. Co się tyczy z kolei zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. "poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a wobec tego wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję SKO w Poznaniu stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995 roku", to zarzut ten nie został bliżej uzasadniony. Nie wskazano, jaki materiał dowodowy pominięto i jaki był wpływ tego naruszenia na podjęte rozstrzygnięcie. Stąd też i w tej części skarga kasacyjna nie na usprawiedliwionych podstaw.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.