Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 969/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust.1 i ust. 2, art. 82 ust. 1, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.  251 ust.1, art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 7, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 152, art. 200 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Zając, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.- dalej kpa), art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 3c i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej u.s.o.), art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 250, art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. dalej – u.f.p.) po rozpatrzeniu odwołania S. S., od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], bez znaku i numeru, w przedmiocie zwrotu wykorzystanej w nadmiernej wysokości oraz niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wraz z należnymi odsetkami – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej – SKO) wskazało, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania zaskarżoną decyzją organ I instancji zażądał zwrotu przez S. S., prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "K." w T., wykorzystanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotacji:

1. w wysokości 1650 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;

2. w wysokości 26 315,97 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem

3. w wysokości 11856,48 zł jako dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2010.

Odwołanie od wydanej decyzji wniosła strona podnosząc, iż organ I instancji bezzasadnie zmienił charakter dotacji z podmiotowej na przedmiotową, w sytuacji, gdy nie wymagają tego obowiązujące przepisy, dokonał kontroli celów wydatkowania dotacji, a nie faktycznej liczby uczniów, na których została przyznana dotacja. Z tego powodu skarżący nie zgodził się z decyzją organu i wniósł o jej uchylenie.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe, gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Z kolei w świetle przepisu art. 90 ust. 3d cyt. ustawy dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Na podstawie unormowań art. 90 ust. 3e, 3f i 3g organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, przeprowadzać kontrole, mają prawo wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W ocenie SKO nie ulega wątpliwości, że w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania m.in. dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. SKO wyjaśniło, że pomimo zmiany obowiązujących unormowań w dalszym ciągu pozostaje aktualny pogląd, iż rozliczenie dotacji przyznawanych przez gminę na podstawie art. 90 u.s.o. powinno nastąpić przez zobowiązanie podmiotu spoza sektora finansów publicznych np. prowadzącego przedszkole do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez radę gminy określającą tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz wskazania przeznaczenia wydatków w związku z wydatkami bieżącymi placówki. Niemniej jednak zmiana przepisów odniosła skutek w postaci możliwości kontroli celowości wydatkowania środków, zatem charakter oceny wykorzystania dotacji uległ zmianie na podmiotowo-celowy, z uwzględnieniem pokrywania z dotacji jedynie wydatków bieżących.

Zgodnie z przepisem art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W świetle regulacji przepisu art. 252 ust. 5 cyt. ustawy zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Biorąc pod uwagę obowiązujące unormowania SKO wskazało, iż przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. należy rozumieć ściśle i jego wykładnia nie podlega rozszerzeniu. Przedmiotowe unormowanie dotyczy tylko i wyłącznie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, zatem jego zastosowanie poprzedzać może jedynie ocena przyznanej dotacji pod względem wydatkowania środków będących w dyspozycji beneficjenta zgodnie z ich przeznaczeniem, nie zaś trybu jej wydatkowania, terminu i zakresu dokonania jej rozliczenia. Do tych kwestii bowiem odnoszą się inne uregulowania ustawy.

Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dofinansowania, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025).

W niniejszej sprawie należało ustalić przeznaczenie udzielonego dofinansowania oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 991/10).

Dokonując ponownej analizy akt sprawy i oceny stanu faktycznego SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, który uznał prawidłowo, iż część z udzielonej S. S. dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystana do końca roku budżetowego 2010r.

Odnosząc się do kwestii pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 1650 zł wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Z kolei, jak stanowi przepis art. 90 ust. 3c i 3d cyt. ustawy, dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki, dotacje są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Stosowanie do art. 90 ust. 2 b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Wysokość udzielanej przedszkolom niepublicznych dotacji jest zatem ściśle uzależniona od ilości dzieci uczęszczających do przedszkola, przy czym należy mieć na uwadze ograniczenie wynikające z art. 14 ust. 1 i 1 b u.s.o., zgodnie z którymi wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dyrektor przedszkola może przyjąć do przedszkola dziecko, które ukończyło 2,5 roku.

SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, wynikające z przeprowadzonej kontroli, że stwierdzono niezgodności w ilości dzieci wskazanych przez organ prowadzący niepubliczne przedszkole w składanych przez niego rozliczeniach miesięcznych. W miesiącu wrześniu, październiku 2010 roku wykazano w rozliczeniu dwoje dzieci, które nie miały ukończonego wieku 2,5 lat, w listopadzie 2010 roku 1 dziecko, które nie ukończyło także wieku 2,5 lat. W dniu 19 sierpnia 2011 roku S. S. zwrócił jedynie dotację za jedno dziecko za miesiąc listopad 2010 r. w wysokości 415,50 zł, w pozostałej części udzielona dotacja nie została zwrócona. Zasadnie więc uznano, że w niniejszym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki żądania zwrotu części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości, tj. przyznanej na dzieci, które nie są objęte wychowaniem przedszkolnym. W tej sytuacji została spełniona dyspozycja przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie obowiązującą w Gminie W. stawką dotacja udzielana dla przedszkola niepublicznego w 2010 roku na jednego ucznia wyniosła 415,50 zł miesięcznie. W związku z powyższym łączna dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w roku 2010 wyniosła 1.650 zł.

Z kolei w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem SKO wskazało, iż w toku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, iż faktury VAT oraz rachunki ujęte w zestawieniu złożonym przez S. S. w dniu 12 września 2011 roku wystawiane zostały na różne podmioty: A Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe S. S., [...], [...] L.; Przedszkole Niepubliczne "K." w T., [...] L. [...]; oraz S. S., ul. [...], [...] L.. W tej kwestii należy mieć na uwadze przywołane już przepisy art. 90 ust. 1 i ust. 3 d u.s.o. Stanowisko odnośnie kwalifikowania wydatków wyraziło również tut. Kolegium w decyzji SK0.[...] (strona 6 akapit 2). Wynika z tego, że dokumenty księgowe mogą być zakwalifikowane jako wydatkowane na działalność przedmiotowego przedszkola tylko w sytuacji ich wystawienia na to przedszkole. Dlatego też, zasadnie uznano, iż tylko dokumenty księgowe, które zostały wystawione na Niepubliczne Przedszkole "K." w T. bądź organ prowadzący i związane są z bieżącą działalnością przedszkola, mogą być zakwalifikowane jako wydatki poniesione na to przedszkole. W pozostałym zakresie należało uznać, iż przedstawione dokumenty nie dotyczą wydatków bieżących przedszkola i jako takie nie mogą być finansowane z udzielonej przez organ I instancji dotacji.

Jak wynika z akt sprawy (protokołu kontroli sporządzonego w dniu 1-2 grudnia 2011 r.) łączna wysokość dokumentów księgowych wystawionych tylko na S. S. to kwota 26 315,97 zł ( 4 311,58 + 22 004,39 - załącznik nr 13 do protokołu z kontroli 1-2 grudnia 2011 r.) i taką też kwotę wydatków sfinansowanych z dotacji uzyskanej z budżetu gminy należało określić jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć przy tym należy, że wystawienie dokumentów płatności na S. S. nie może budzić wątpliwości co do celu wydatkowania środków na działalność przedmiotowego przedszkola, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie odnośnie do wydatków na łączną kwotę 26 315,97 zł.

Podstawę żądania zwrotu zarówno dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, jak i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stanowi przepis art. 252 ust 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w związku z art. 60 pkt 1 i 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei podstawę rozstrzygnięcia dotyczącego żądania zwrotu odsetek stanowi art. 252 ust. 6 u.f.p., w myśl którego odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Organ I instancji ustalił również, iż S. S., jako osoba prowadząca Niepubliczne Przedszkole "K.", otrzymał dotację na 2010 rok w łącznej wysokości 430 042,50 zł. Dotacja została przekazana w 12 miesięcznych transzach. Jak wynika z przedłożonej w dniu 11 września 2011 r. dokumentacji finansowo-księgowej oraz protokołu z kontroli w dniach 1-2 grudnia 2012r., udokumentowane zostały wydatki poniesione z dotacji na kwotę 416.120,52 zł. W tej sytuacji należało uznać, iż kwota dotacji w wysokości 11 856,48 zł nie została w ogóle wykorzystana na wydatki przedszkola do końca roku budżetowego 2010. Wysokość niewykorzystanej dotacji organ ustalił jako różnicę między kwotą przyznanej dotacji w wysokości 430 042,50 zł, kwotą udokumentowanych wydatków na działalność przedszkola tj. kwotę 416 120,52 zł oraz kwotą dotacji pobranej w nadmiernej wysokości tj. kwotę 2 065,50 zł, na którą to składa się kwota 415, 50 zł (jako dotacja zwrócona 19.08.201 Ir. do budżetu gminy pobrana na jedno dziecko za miesiąc listopad 2010 r.) oraz kwota 1.650 zł (jako dotacja niezwrócona do chwili obecnej, a pobrana na 2 dzieci za miesiąc wrzesień i październik 2010 roku).

Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Należy wskazać, iż do chwili obecnej S. S. nie dokonał zwrotu do budżetu gminy niewykorzystanej kwoty dotacji, w związku z czym za zasadne należało uznać nakazanie jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi zgodnie z art. 251 ust. 5 u.f.p. tj. w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w art. 251 ust. 1-3 u.f.p. Zgodnie z przepisem art. 251 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Skoro wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje sankcją wskazaną w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. , a skarżący nie dokonał samodzielnego zwrotu niewydatkowanej prawidłowo kwoty w przewidzianym przez ustawę o finansach publicznych terminie, stanowi to przesłankę żądania jej zwrotu w trybie decyzji administracyjnej. Podniesione w odwołaniu argumenty uznało zatem za bezzasadne i orzekło jak w decyzji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. S. zaskarżył powyższą decyzję SKO w całości zarzucając jej wydanie z

I. naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w szczególności przez pominięcie dowodów z dokumentów, z których wynika, że dotacja przyznana za miesiące wrzesień i październik 2010r. pobrana została wyłącznie na dzieci, na które w świetle u.s.o. przysługiwała dotacja;

2/ art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającym się w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi w postaci zaświadczenia nr 1/2004 o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i zawartego tam wpisu w zakresie organu prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "K." w T., a także protokołu kontroli nr [...] z dnia 29 .06.2011r.;

3/ naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy powinna zostać uchylona jako sprzeczna z przepisami prawa;

II. naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 ust 1, 3c,3d, 3e i 3f u.s.o. w zw. z art. 252 ust 1 pkt 1 i 2 , ust 5 i 6 pkt 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w oparciu o te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo odnosząc się do ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji podnosił, że z protokołu kontroli Przedszkola "K." wynika niezgodność liczby dzieci wskazanych w miesięcznych zestawieniach składanych do UG W., a liczbą dzieci wpisanych do dziennika tego Przedszkola w miesiącach wrzesień i październik 2010r., jednak do dotacji za miesiąc wrzesień 2010r. w grupie 3-latków zgłoszono 19 dzieci, a nie 20 – zgodnie z wpisem do dziennika, zaś w październiku 2010r. wpisanych było 21 dzieci natomiast do dotacji ujęto 19 dzieci, czego organ nie uwzględnił. Odnosząc się do zakwestionowanej kwoty 26.315,97 zł wskazywał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jest to kwota wydatków udokumentowanych fakturami wystawionymi na nazwisko S. S., gdy jednocześnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że tylko dokumenty księgowe, które zostały wystawione na Niepubliczne Przedszkole "K." w T. lub organ prowadzący i związane z bieżącą działalnością przedszkola, mogą być zakwalifikowane jako wydatki poniesione na to przedszkole. Organem prowadzącym Przedszkole jest S. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z PHU L., ul. [...] (statut Przedszkola). Wydatki na kwotę 22.004,39 zł zostały udokumentowane fakturami wystawionymi na Przedszkole Niepubliczne "K." tj. A PHU S. S., a zatem jako wydatki poniesione na ww. Przedszkole. Wydatki na kwotę 4.311,58 zł udokumentowane są fakturami wystawionymi na S. S. i dotyczą dostawy energii elektrycznej i gazu oraz innych wydatków bieżących Przedszkola. Odwołując się do stanowiska RIO w Krakowie z dnia 28.10.2009r. KI-411/246/09 pkt 4 skarżący podnosił, że wydatkiem bieżącym jest każdy wydatek niestanowiący wydatku inwestycyjnego, a zatem niewątpliwie takim wydatkiem jest wydatek na gaz czy energię elektryczną, których zwrotu żąda organ w przedmiotowej decyzji.

Ponadto, w ocenie skarżącego, sporne dotacje mają charakter podmiotowy, bowiem przyznawane są na każdego ucznia we wskazanej w ustawie wysokości. Badanie celności ich wykorzystania w szerokim zakresie ustawodawca nie przewidział ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009r sygn. akt I SA/Kr 683/09, wyrok NSA z dnia 12 maja 2010r. IOSK 672/10).

Mając na uwadze powyższe, skarżący podkreślał, że organ w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że dokumenty zostały wystawione tylko na S. S., podczas gdy zostały one wystawione także na organ prowadzący - Przedszkole Niepubliczne "K." tj. A PHU, S. S.. Pomijając dowód urzędowy, jakim jest zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkól i placówek niepublicznych i zawartego tam wpisu w zakresie osoby prowadzącej przedszkole jak i na sprzecznych między sobą trzech protokołach kontroli z dnia 29.06.2011r. z dnia 30.05.2011r. oraz z dnia 7.12.2011r. organ naruszył art. 76 kpa.

W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została tak z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo wywiodło SKO, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie były przepisy u.s.o. W myśl bowiem art. 90 ust. 1 tej ustawy niepubliczne przedszkola /.../ otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji ( ust 2 b). Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Mogą być one wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3d) Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3 d).

Wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa dotacja nie ma charakteru podmiotowego, lecz ma charakter mieszany – podmiotowo-celowy. Przyznanie dotacji ma charakter podmiotowy, z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2011r. sygn. akt I SA/Gd 1268/10 oraz komentarz do art. 90 u.s.o. M.Pilch System Informacji Prawnej Lex Omega). Skoro dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają charakter podmiotowo-celowy, to kontrolujący może żądać wykazania przez kontrolowanego, że dotacja została wydana w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej ( "realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej").

Stosownie zaś do art. 251 ust.1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki /.../. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach ( ust.4).

Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości ( art. 252 u.f.p.).

Dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 251 ust 1 i art. 252 u.f.p. niezbędne było poczynienie w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych w kwestii, czy przyznana prowadzonemu przez S. S. Przedszkolu Niepublicznemu "K." w T. dotacja wykorzystana została w części niezgodnie z przeznaczeniem, została pobrana w nadmiernej wysokości oraz nie została wykorzystana do końca 2010r.

Zdaniem organów administracji przeprowadzona w Niepublicznym Przedszkolu "K." w T. kontrola wykazała, że w 2010r. otrzymana z budżetu Gminy W. dotacja została wydatkowana w nadmiernej wysokości - kwota 1650zł, niezgodnie z przeznaczeniem – kwota 26.315,97 zł oraz nie została wykorzystana do końca 2010r. – kwota 11.856,48 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że kwota wydatkowana w nadmiernej wysokości stanowi równowartość dotacji pobranych na dzieci, które ze względu na wiek nie mogły być objęte wychowaniem przedszkolnym, skoro stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.o. wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat , a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dyrektor przedszkola może przyjąć do przedszkola dziecko, które ukończyło 2,5 roku ( ust. 1b), natomiast kontrola wykazała, że w miesiącach wrześniu i październiku 2010r. do Przedszkola uczęszczało dwoje dzieci w wieku poniżej 2,5 roku życia, na które osoba prowadząca otrzymała dotacje, zaś w listopadzie 2010r. jedno dziecko poniżej 2,5 lat. W 2010r. kwota dotacji dla Przedszkola "K" na jednego ucznia wynosiła 415,50 zł.

Powyższe ustalenia nie znajdują jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z protokołu kontroli Przedszkola Niepublicznego "K." z dnia 1-2 grudnia 2011r. wynika, że w dniu 2 grudnia 2011r. dokonano kontroli dzienników zajęć za lata 2009/2010 oraz 2010/2011, w których prowadzona jest ewidencja dzieci uczęszczających do przedszkola. Jak wynika z tabeli zamieszczonej na str. 5 protokołu w miesiącu wrześniu 2010r. w dzienniku w grupie I (trzylatki) uwidoczniono 19 dzieci, w miesiącu październiku 2010r. - 19 dzieci i w listopadzie 2010r. – 21 dzieci. Z informacji złożonej do Urzędu Gminy przez S. S. w dniu 4 września 2010r. oraz w dniu 4 października 2010r. wynika, że otrzymał dotację na 19 dzieci ( grupa 3-latków).

Z dalszej treści protokołu wynika zaś, że w miesiącu wrześniu 2010r. w grupie I w dzienniku zapisano 20 dzieci, w tym dwoje poniżej 2,5 roku, w miesiącu październiku w tej grupie zapisano 21 dzieci, w tym dwoje poniżej 2,5 roku, w miesiącu listopadzie 21, w tym jedno poniżej 2,5 roku życia. (Dotacja na jedno dziecko poniżej 2,5 roku życia za miesiąc listopad 2010r. nie jest przedmiotem sporu, bowiem została zwrócona).

Ustalenia zawarte w ww. tabeli, co do ilości dzieci uczęszczających do przedszkola w miesiącu wrześniu 2010r. oraz w październiku 2010r. pozostają zatem w oczywistej sprzeczności z dalszą częścią protokołu kontroli odnoszącą się do tej kwestii. Rozbieżność ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób, stąd ustalenie, że w rozliczeniu za miesiąc wrzesień i październik 2010r. S. S. pobrał dotację na 2- je dzieci w każdym z tych miesięcy w nadmiernej wysokości jest dowolne i dokonane zostało z naruszeniem art. 7, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, co czyni zarzut skargi w tym zakresie zasadnym.

Według dalszych ustaleń organów administracji, w 2010r. S. S. wydatkował niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 26.315,97 zł. W ocenie organów kwota ta, stanowiąca łączną część wydatków dokumentowanych fakturami VAT lub rachunkami wystawionymi tylko na S. S., nie może być uznana za wydatek na działalność Przedszkola.

Wskazać jednak należy, że w myśl art. 5 ust.1 i ust. 2 u.s.o. szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Szkoła i placówka, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w sprawie, może być zakładana i prowadzona przez: jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną, osobę fizyczną.

Powołany przepis określa więc, jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi (osobami prowadzącymi) szkoły (przedszkola, patrz art. 3 pkt 1u.s.o.) i placówki. Szkoły (przedszkola) i placówki są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Brak osobowości prawnej oznacza, że są pozbawione możliwości uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym, czyli np. zawierania umów sprzedaży, o dzieło czy też dostawy. Nie mają one również zdolności prawnej, a zatem nie mogą nabywać we własnym imieniu prawa własności składników majątkowych oraz w zasadzie same nie odpowiadają za zobowiązania zaciągnięte w związku z prowadzeniem działalności. Z tego powodu organ prowadzący musi być osobą fizyczną (art. 8 i nast. k.c.) lub osobą prawną ( art. 33 k.c.) Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W myśl art. 83a ust.1 tej ustawy, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą.

W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, iż osobą prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "K." w T. jest osoba fizyczna – S. S.. Przyjęcie zatem, iż wydatki udokumentowane fakturami VAT i rachunkami wystawionymi na organ prowadzący (osobę prowadzącą) Przedszkole Niepubliczne "K." w T. nie mogą być uznane za wydatki na działalność tego Przedszkola nie znajduje oparcia w wyżej przytoczonych przepisach u.s.o.

Niezrozumiałe jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie: "Zauważyć przy tym należy, że wystawienie dokumentów płatności na S. S. nie może budzić wątpliwości co do celu wydatkowania środków na działalność przedmiotowego przedszkola, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie odnośnie do wydatków na łączną kwotę 26 315,97 zł", skoro nie idą za nim żadne konkretne ustalenia, które mogłyby wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W takiej sytuacji również ustalenie, że skarżący do końca roku budżetowego 2010 nie wykorzystał dotacji w wysokości 11. 856,48 zł należy uznać za dowolne.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm.) prowadziło do jej uchylenia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.