Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 944/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1; art. 151; art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1; art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania 1. stwierdza nieważność § 1 punkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub", 2. odrzuca skargę w części dotyczącej żądania naprawienia szkód poprzez zwrot nienależnie pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku radcy prawnemu W.Ł. kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2012 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 5 i ust. 7 i art. 13f ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...], wysokości stawek za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej.

W § 1 pkt 2 zdanie pierwsze uchwały przewidziano, że wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 18.00, na drogach publicznych w strefie w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub w wyznaczonych miejscach, w których dozwolony jest postój tych pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zatwierdzonej organizacji ruchu.

W strefie płatnego parkowania wprowadzono trzy rodzaje abonamentów – "M", "N" i "O" (§ 1 pkt 4 - § 4 uchwały) oraz ustalono stawkę zerową opłaty dla określonych użytkowników drogi (§ 6 uchwały).

Stosownie natomiast do treści § 3 pkt 1 w zw. z ust. 2 ppkt 1 i ppkt 2 uchwały, dokumentami upoważniającymi do wykupienia abonamentu "N" są: 1) orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w zakresie schorzeń narządu ruchu lub neurologicznych; 2) karta parkingowa dla osoby niepełnosprawnej.

Pismem z dnia 3 września 2014 r. (data wpływu pisma do organu – 4 września 2014r.) K. S. wezwał Radę Miasta w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie w całości ww. uchwały Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2012r. nr [...].

W ocenie skarżącego Rada Miasta przyjmując zapis § 1 pkt 2 ww. uchwały przekroczyła swoje uprawnienia. Z logiki tego zapisu wynika bowiem, że opłaty można pobierać także poza wyznaczonymi miejscami na "częściach, obiektach i urządzeniach" dróg publicznych. Zapis ten jest w ocenie skarżącego sprzeczny z art. 13b ustawy o drogach publicznych, który to przepis pozwala na pobieranie opłat tylko i wyłącznie na wyznaczonych miejscach oraz nakłada na ZDiZ obowiązek wyznaczania płatnych miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania.

Skarżący wskazał ponadto, że w świetle przepisów określających szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 (to jest znakiem D-18) oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2.

Takie oznakowanie zapewnia w ocenie skarżącego prakseologiczne korzystanie ze strefy płatnego parkowania bo wiadomo gdzie są płatne miejsca postojowe wyznaczone przez ZDiZ w strefie płatnego parkowania i wiadomo, że miejsca te są własnością gminy, to jest ma do nich zastosowanie ustawa o drogach publicznych. Przy braku oznakowania znakami D-18 korzystający ze strefy płatnego parkowania nie wie czy miejsce postojowe jest własnością gminy (to jest czy jest drogą publiczną) i czy musi w związku z tym uiścić opłatę postojową.

W ocenie skarżącego ZDiZ naruszył prawo nie wyznaczając i nie oznakowując za pomocą D-18 wszystkich miejsc płatnych postojowych w strefie płatnego parkowania zgodnie z ustawą o drogach publicznych i ww. rozporządzeniem oraz pobierał opłaty postojowe i dodatkowe na podstawie niezgodnego z ustawą § 1 pkt. 2 ww. uchwały, to jest poza wyznaczonymi miejscami postojowymi. Tym samym pobrane opłaty winny zostać zwrócone.

W dniu 13 października 2014r. (data wpływu skargi do organu) K.S. wniósł za pośrednictwem Rady Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. uchwałę z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...].

Skarżący wniósł o unieważnienie uchwały w całości oraz o naprawienie wyrządzonych szkód poprzez zwrot nienależnie i niezgodnie z ustawą pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał w całej rozciągłości do argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 września 2014 r. Ponadto skarżący wskazał, że bez oznakowania wyznaczonych miejsc postojowych nie powinno się pobierać opłat postojowych a mimo to takie opłaty są nadal pobierane.

W ocenie skarżącego ww. uchwała narusza art. 13b ust. 1 i art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 5 i ust. 7 i art. 13f ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) a zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego podlega kognicji sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, należało zbadać czy jest to dopuszczalne w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem przesądzić czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu normy uchwalone zaskarżoną uchwałą, których adresatem jest skarżący naruszają interes prawny skarżącego poprzez nałożenie na niego obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie na zasadach, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Rzeczą Sądu natomiast jest ustalenie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego znajduje oparcie w przepisach ustawowych.

Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełnił warunek formalny określony w art. 101 ust.1 u.s.g. Skarga została wniesiona w terminie, z zachowaniem trybu określonego w art. 52 § 4 i 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi m.in. w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta [...] oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej na podstawie m.in. art.13 ust.1 pkt 1 oraz art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei art. 13b ust.1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, stanowi "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo".

Z powołanych przepisów wyprowadzić można normę prawną, która nakłada na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (obszarze) drogi publicznej ale według jedynie ściśle określonych reguł tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie - w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wyznaczonych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. Aby pobierać opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gmina musi w strefie tej wyznaczyć odpowiednie miejsca. Nie jest dopuszczalne natomiast uznanie za wyznaczone miejsce, w rozumieniu ustawy, terenu całej strefy płatnego parkowania, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów.

Zgodnie z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały "ustala się na terenie miasta [...] strefę płatnego parkowania (zwaną dalej strefą), określoną na planie graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, [...]."

Na podstawie § 1 pkt 2 zd.1 "wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 18.00, na drogach publicznych w strefie w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub w wyznaczonych miejscach, w których dozwolony jest postój tych pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zatwierdzonej organizacji ruchu".

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały, stwierdzić trzeba, że zapis pkt 2 §1 w części obejmującej słowa "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub" jest niezgodny z przepisem art. 13b ust.1 i art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, które to przepisy stanowią materialną podstawę podjętej uchwały. Wykładnia językowa powyższego przepisu uchwały wskazuje bowiem, że opłaty można pobierać także poza wyznaczonymi miejscami na "częściach, obiektach i urządzeniach" dróg publicznych. Zapis ten jest sprzeczny z art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis pozwala na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych wyłącznie na wyznaczonych miejscach w strefie płatnego parkowania.

Przepis art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że [...] są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zatem przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza stwierdzenia nieważności, gdyż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały gminy w całości lub w części - co nastąpiło w niniejszej sprawie – uchyla moc wiążącą aktu ex tunc tj. od chwili jej podjęcia. Na gruncie omawianej sprawy oznacza to, że od dnia 27 czerwca 2012 roku na terenie miasta [...] można pobierać opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych wyłącznie na wyznaczonych miejscach w strefie płatnego parkowania.

Wskazać trzeba, że skarżący mimo, że domagał się stwierdzenia nieważności powyżej opisanej uchwały w całości, to jego zarzuty odnosiły się tylko do jej § 1 pkt 2. Dokonując kontroli pozostałych zapisów uchwały, Sąd nie stwierdził w nich naruszenia prawa.

Z tych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Żądanie skarżącego dotyczące naprawienia szkód poprzez zwrot nienależnie pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, dla których właściwy jest sąd powszechny.

O wynagrodzeniu za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Na przyznaną przez Sąd kwotę składa się kwota 240 zł netto powiększona o należny podatek od towarów i usług według stawki 23 %.