Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 476/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 1, 2 i 3, art. 30, art. 31 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 32, art. 54 ust. 1 i 2,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 24 października 2012r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 oraz nałożenia sankcji finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencji") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania S.K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 oraz nałożenia sankcji finansowej.

Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że:

S.K. złożył w dniu 5 maja 2011r. wniosek o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 23,81 ha, w tym z tytułu realizacji:

pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2. - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, do powierzchni. 0,35 ha,

pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk, do powierzchni 23,46 ha.

W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji stwierdził, że istnieje różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu w terenie, przekraczająca 50%. W szczególności stwierdzono, że deklarowane działki rolne nr A i B o powierzchni odpowiednio 23,46 ha i 0,35 ha w zakresie omawianej płatności z grupy upraw JPO-TUZ i łąka trwała, są w całości porośnięte chwastami wieloletnimi i licznymi siewkami drzew. Z zastosowanych kodów pokontrolnych wynika, że normy DKR nie są przestrzegane (podano kod DR 14), a na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod DR 18). Ponadto rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kod N.04.1).

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 oraz nałożył sankcję finansową w kwocie 32.315,20 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 , 02/12/2009 P. 0065 - 0112) – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Od tej decyzji wnioskodawca się odwołał, żądając ponownego rozpatrzenia wniosku i przyznanie wnioskowanych płatności.

W uzasadnieniu żądania podał, że zastosowanie kodu pokontrolnego DR 18 jest całkowicie nieuzasadnione. Zwrócił uwagę na rozbieżności odnośnie daty przeprowadzenia kontroli. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że kontrola przeprowadzona została w dniach 31 sierpień - 1 wrzesień 2011r., natomiast w protokole z przeprowadzonej kontroli jako datę jej przeprowadzenia wskazano 3 listopada 2011r.

Wyjaśnił, że na zgłoszonych działkach rolnych realizowany jest program roślnośrodowiskowy wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, w ramach którego obowiązuje całkowity zakaz wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w terminie od 1 kwietnia do 1 sierpnia, a termin koszenia ustalony został od 1 sierpnia do 30 września. Podał, że koszenie wykonał w dniach 17-20 września 2011r., zaś biomasa została zebrana w dniach 24-25 września 2011r., co potwierdzają zapisy w rejestrze zabiegów agrotechnicznych. Fakt wykonania powyższych zabiegów może być potwierdzony przez osobę wynajętą do ich przeprowadzenia.

W dalszej części odwołujący się podał, że zadeklarowane grunty zakupił w 2010 roku od Agencji Nieruchomości Rolnych. Grunty te były częściowo porośnięte 2-3 letnimi samosiejkami. W 2010 roku usunął samosiejki, a pod koniec sierpnia zostało przeprowadzone koszenie. Od tego czasu do 17 września 2011r. nie były wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne. Widoczne w dokumentacji fotograficznej odrosty wyciętych w poprzednim roku samosiejek zostały usunięte podczas wrześniowego koszenia.

Odwołujący się wyjaśnił ponadto, że program rolnośrodowiskowy zabrania stosowania środków ochrony roślin w tym herbicydów, a walka z chwastami i samosiejkami możliwa jest tylko poprzez ich selektywne i mechaniczne zwalczanie, co przynosi mniejsze efekty i powoduje większe nakłady pracy, ale chroni środowisko naturalne. W tym środowisku oprócz miododajnych chwastów znajdują się cenne przyrodniczo gatunki traw takich jak: kupkówka, życica, rajgras, tymotka, wyczyniec itp. Wskazuje to, że dane działki stanowią trwały użytek zielony, a nie ugór, jak stwierdzili to kontrolerzy. W dniu 13.03.2012r. przedstawił dokumentację przyrodniczo-ornitologiczną, sporządzoną na potrzeby programu rolnośrodowiskowego, realizowanego w latach 2011-2015.

W piśmie uzupełniającym z dnia 24 kwietnia 2012r. wnioskodawca dodatkowo podał, że kontrola przeprowadzona w dniach 31 sierpień - 1 wrzesień 2011r. nie wnosi nic do sprawy, ponieważ zabiegi agrotechniczne przeprowadzone zostały w dniach 17-25 września. Wskazał, że niewłaściwie zastosowano kody dotyczące przestrzegania norm. Działka jest trwałym użytkiem zielonym, a w związku z realizowanym programem rolnośrodowiskowym obowiązuje go termin koszenia od 1 sierpnia do 30 września. Koszenie i zbiór zostały przeprowadzone w terminie od 17 do 25 września. Na potwierdzenie wykonania zabiegów odwołujący się załączył dokumentację fotograficzną oraz oświadczenie S.W. Zarzucił ponadto, że nie przedstawiono mu wyników przeprowadzonej kontroli, co uniemożliwiło wniesienie uwag do protokołu.

Dyrektor Agencji w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej organu I instancji. Zaznaczył jedynie, że organ I instancji błędnie wskazał naruszenie normy N.04.1 co do działki rolnej B w ramach pakietu 5 wariant 5.1. Skoro dla gruntów zgłoszonych do płatności w ramach w/w wariantu przewidziano inny termin koszenia – od 1 sierpnia do 30 września, to brak koszenia stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 31 sierpnia 1 września nie może prowadzić do uznania naruszenia normy N.04.1. W zakresie działki rolnej A w ramach pakietu 3 wariant 3.1.2 obowiązuje podstawowy termin koszenia – do 31 lipca. Stąd stwierdzenie naruszenia normy N.04.1 organ odwoławczy uznał za uzasadnione.

Wyjaśnił, że skoro na działkach rolnych objętych wnioskowaną płatnością stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, to działki te zostały wykluczone z objęcia płatnością wobec tego, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 50%. Stąd też zasadnie odmówiono przyznania płatności oraz nałożono sankcję w wysokości 32.315,20 zł, która będzie potrącana z przyznanych producentowi rolnemu płatności, w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/20112011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dziennik Urzędowy L 025 , 28/01/2011 P. 0008 - 0023), dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011.

Organ podał, że strona deklarując we wniosku określone działki rolne powinna przed złożeniem wniosku dokonać, czy to samodzielnie, czy przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegała się o przyznanie płatności. Producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Okoliczność usunięcia zadrzewień i zakrzaczeń we wrześniu 2011r. nie może mieć wpływu na przyznanie wnioskowanych płatności, ponieważ rolnik zobowiązany jest do utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożył wniosek.

Ponadto podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 rolnik zobowiązał się do niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

W opinii organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku rolnik dopuścił się natomiast winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Wymieniony producent rolny nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo.

Dodatkowo organ odwoławczy podał, że w związku z kwestionowaniem przez stronę wyników kontroli z dnia 3 listopada 2011r., Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się pismem z dnia 13 marca 2012r. do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, o przeprowadzenie weryfikacji wyników w/w kontroli. Powołano się na otrzymaną odpowiedź, że analiza dokumentacji wykazuje poprawność przeprowadzonej kontroli. Wskazano, że kontrole metodą FOTO realizowane są dwuetapowo. W pierwszym etapie wykonawca kontroli na cyfrowej ortofotomapie z nałożonymi na nią granicami działek ewidencyjnych wektoryzuje działki rolne, następnie z tak przygotowaną ortofotomapą udaje się w teren, gdzie ma obowiązek zidentyfikować te granice, które nie są możliwe do zidentyfikowania na ortofotomapie. W dalszej kolejności inspektor weryfikuje zadeklarowaną grupę upraw oraz kontroluje przestrzeganie normy N.01 oraz N.04 dla działek, dla których zastosowano kod DR 18. W przedmiotowej sprawie etap ten odbył się w dniach 31 sierpnia do 1 września 2011r. Wyniki kontroli w postaci liczbowej, czyli konkretne wartości powierzchni działek, powstają w drugim etapie, po powrocie z terenu i wektoryzacji działek deklarowanych przez rolnika. Raport z kontroli drukowany jest z bazy informatycznej po zakończeniu wszystkich prac kameralnych oraz zatwierdzany przez osobę posiadającą uprawnienia geodezyjne. Data zatwierdzenia raportu jest jednocześnie datą przeprowadzenia kontroli i w niniejszej sprawie przypadła na dzień 3 listopada 2011r.

Ponadto wskazano, że stan działek rolnych A i B w dniach 31 sierpnia - 1 września 2011r. nie ma znamion braku koszenia związanego z realizacją programu rolnośrodowiskowego, ale nosi wyraźne ślady nieużytkowania rolniczego. Stan roślinności na tych działkach, tj. samosiewki brzozy (fotografia 132), wierzby (fotografia 115, 118 - 124), łozy (fotografia 116, 117, 118), wieloletnie chwasty np. bylica pospolita, ostrzeżeń polny, nawłoć kanadyjska, rdest (wszystkie fotografie) jednoznacznie wskazuje, że nieużytkowanie rolne terenu ma charakter długotrwały.

Wyjaśniono, że organ administracji ma obowiązek zastosowania obniżek w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Przepisy dotyczące przedmiotowych płatności w ogólności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Cel powyższego jest oczywisty - zapobieganie uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i prewencyjnie zniechęcanie do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności. Odwołującemu się ten rygoryzm jest znany, gdyż jak sam oświadczył we wniosku z dnia 5 maja 2011r., znane są mu zasady przyznawania płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.K. wniósł o zmianę powyższej decyzji i przyznanie płatności JPO do spornych działek oraz uchylenie sankcji. Zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 9 Kpa, gdyż nie wykonano obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 7 Kpa), uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie wynika z niego, na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł rozstrzygnięcie (art. 8 Kpa), a także nie poinformowano strony o planowanej kontroli (art. 9 Kpa).

Wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia działek jest wykorzystywana do celów rolniczych. Wycinki drzew na przedmiotowych działkach dokonał w 2010r., kiedy to zakupił teren z licznym zadrzewieniem samosiejkami. Załączył do skargi kopię decyzji Wójta Gminy G. z 1 września 2010r. zezwalającej na usunięcie drzew. Zaznaczył, że działki te nie zgłosił do płatności za 2010r., a uczynił to dopiero w 2011r., kiedy spełnił wymóg zachowania dobrej kultury rolnej.

Zarzucił, że wizja lokalna była dokonana w dniach 31 sierpień - 1 wrzesień 2011r., a więc w okresie, gdy wykonywanie zabiegów agrotechnicznych na spornym terenie jest niedopuszczalne i w pierwszym dniu nieobowiązywania tego zakazu. Przy czym organ to pomija i powołuje się na kontrolę na miejscu w dniu 3 listopada 2011r. Ponadto kontrola ta przeprowadzona była metodą "na oko" i nie ma potwierdzenia, że kontrolujący posiadali wiadomości specjalne z zakresu botaniki i w sposób empiryczny stwierdzili wiek zarówno rzekomych bylin wieloletnich, jak i samosiejek.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012r. zgłoszony pełnomocnik skarżącego radca prawny K. W., wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W zakresie meritum wywiodła, że organ nie przedstawił jednoznacznych dowodów, że skarżący zaprzestał wykonywania działalności rolniczej. Nie wiadomo na jakiej podstawie określono wiek roślin. Z uwagi na zakaz koszenia w okresie wiosenno-letnim (1 kwietnia – 1 sierpnia) skarżący wykonał koszenie w połowie września 2011r. Wyjaśniła, że przed 1 kwietnia 2011r. rolnik nie miał możliwości dokonania stosownych zabiegów z uwagi na długo występującą pokrywę śnieżną i niekorzystne warunki pogodowe.

Z kolei obniżki i wykluczenia mogą być zastosowane w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że rolnik nie dopuścił się zaniedbań, co więcej z pewnością nie miał w zamiarze celowego spowodowania skutków widocznych na działkach w postaci zakrzewień.

Podkreślono, że czas na wykoszenie łąk wyznaczony jest od 1 sierpnia do końca września. Kontrole są jednak przeprowadzane w sierpniu, czyli przed upływem okresu do wykonania koszenia. Dodatkowo z protokołu kontroli działek wynika, że dopiski o występowaniu chwastów i wieloletnich siewkach dokonane są ręcznie i parafowane przez osobę o innym nazwisku niż kontrolujący. Ręczne dopiski odmawiają wiarygodności stanowiska organu. Dopiski są poza tym naniesione długo po dokonanej kontroli, w dniu 14 grudnia 2011r. Adnotacje wskazują wprost, że w dniu 14 grudnia 2011r. po konsultacji z inspektorem terenowym stwierdzono brak podstaw do przyznania płatności. Budzi zatem wątpliwości na jakiej podstawie organ po upływie 1,5 miesiąca od daty kontroli dokonał stwierdzenia o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego. Stwierdzenie to zostało przedstawione przez osobę, która nie uczestniczyła w kontroli, jak też po pewnym okresie czasu od jej przeprowadzenia. Zaznaczono jedynie, że wniosek o zaprzestaniu przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej został uzgodniony z inspektorem terenowym. Z akt nie wynika na podstawie jakich ustaleń przyjęto wersję, w dniu 14 grudnia 2011r., o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sąd, rozpoznając sprawę, nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach czy obowiązkach skarżącego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) – c) p.p.s.a. sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rodzaju użytków rolnych tj. stwierdzenia "zaniechania prowadzenia działalności rolniczej" na działkach zgłoszonych przez skarżącego do pomocy finansowej z tytułu realizowania programu rolno środowiskowego, co skutkowało nie tylko odmową przyznania płatności ale również ustanowieniem sankcji.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z zarzutami skargi, że powyższe ustalenie i rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też konieczność odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe.

Zasady i warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 regulują zarówno przepisy wspólnotowe jak i przepisy krajowe. Ustawodawca wspólnotowy w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2005 r.), określił cele i ramy wsparcia wspólnotowego dla systemów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W celu realizacji wskazanych celów ustawodawca polski, ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U nr.33 poz.262 ze zm.) określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej.

Zarówno z przepisów unijnych jak i krajowych wynika, że wsparcie tego rodzaju przysługuje tym rolnikom, którzy zobowiązali się do realizowania przez okres 5-ciu lat od pierwszej płatności, wybranego przez siebie, wskazanego przepisami programu, a ponadto przestrzegają podstawowych norm i wymogów, przewidzianych w przepisach dotyczących płatności bezpośrednich, z uwzględnieniem wymogów wynikających z warunków realizacji danego programu.

Przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. normują m.in. kwestię rodzajów programów realizowanych na obszarach wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania płatności.

Zasady i tryb postępowania zostały wskazane w art. 21 powołanej ustawy i są one takie same, jak w przypadku orzekania o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. I tak art. 21 ust. 1 stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zasadą jest, w myśl art. 21 ust. 2 powołanej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania.

Zawiera zatem regulacje szczególne w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a., w szczególności w zakresie ciężaru dowodowego (art. 21 ust. 3), nakładając na wnioskodawcę obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Zatem organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, co nie oznacza jednak bierności organu w zakresie ustalania stanu faktycznego.

Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewiduje możliwość skontrolowania wniosku o przyznanie płatności. Art. 30 ustawy określa rodzaje kontroli realizowane przez organ. Są to m.in. określone w przepisach rozporządzeń unijnych kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu.

Przede wszystkim jednak obowiązek przeprowadzania powyższych kontroli wynika z aktu wykonawczego do rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, którym w 2011r. było rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) (...) (Dz.U.UE.L 2011.25.8) zwane dalej w skrócie "rozporządzenie nr 65/2011". Z kolei to rozporządzenie, co do zasad przeprowadzania kontroli, nakazuje stosowanie wskazanych przepisów rozporządzenia nr 1122/2009r.

Jak wynika z powołanych wyżej regulacji, kontrola uprawnień do pomocy z tytułu realizowania programów rolnośrodowiskowych jest dokonywana według tych samych zasad i kryteriów, jakie są stosowane odnośnie do płatności bezpośrednich.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, a organ nie ma obowiązku zawiadamiania strony o terminie kontroli. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli.

Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli administracyjnej wniosku (22.07.2011r.) powstały wątpliwości co do prawidłowości deklarowanej powierzchni m.in. do płatności rolno środowiskowej, wskazanej we wniosku jako zajętej na trwałe użytki zielone (23,46 ha) i łąkę trwałą (0,35 ha), w związku z danymi posiadanymi przez organ w systemie LIPS. Kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniach 31 sierpnia -1 września 2011r. Raport z kontroli został sporządzony w dniu 3 listopada 2011r. i, w wersji zmienionej w stosunku do pierwotnych zapisów (skreślono oznaczenie upraw TUZ i wpisano chwasty, siewki drzew, oraz kody DR 14,18, w miejsce 13+), przesłany pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19.01.2012r. Przesyłka, nieodebrana, została zwrócona nadawcy. Tak więc skarżący zapoznał się z raportem tuż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (w dniu 22.02.2012r.). W kwestii stwierdzonych nieprawidłowości wypowiedział się w odwołaniu od decyzji i dopiero na tym etapie postępowania została przeprowadzona procedura, wskazana w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach (...).

Należy się zgodzić z zarzutami skargi, że powołanie się przez Dyrektora Agencji na stanowisko wyrażone przez Biuro Kontroli, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z zasadami, a jej wyniki są prawidłowe, nie stanowi załatwienia sprawy w myśl tych reguł i zasad k.p.a, których organy Agencji mają przestrzegać, zgodnie z powołanym art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Wprawdzie organy te nie muszą przejawiać inicjatywy dowodowej, bo ta ciąży na rolniku, ale bezsprzecznie mają obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co oznacza obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, z naruszeniem wskazanych zasad organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przedłożonego przez wnioskodawcę oświadczenia S.W., że w 2010, a nie tylko w 2011r., jak to przyjęto w decyzji, dokonywał on na działkach wnioskodawcy koszenia trawy oraz wycinania drzew. Powołując się na stanowisko Biura Kontroli o prawidłowości zastosowanych kodów dotyczących przestrzegania norm, organ odwoławczy w istocie nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego. W szczególności brak jest jednoznacznego ustalenia, jaki charakter miały grunty zgłoszone do płatności, czy w całości były to grunty orne, na których zaprzestano działalności rolniczej czy też były to trwałe użytki zielone, które, z punktu widzenia rodzaju roślinności należałoby traktować jak łąki dla oceny, że działalność rolnicza była w 2011r prowadzona, o ile rolnik w tym roku dokonywał, w obowiązujących go terminach, stosownych zabiegów agrotechnicznych. Organ, przyjmując za prawidłowe powołanie kodów odnośnie nie przestrzegania norm wskazał na te przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (mającego w sprawie zastosowanie na mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009r., określającego szczegółowe warunki pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy"), które odnoszą się do gruntów rolnych odłogowanych. Tymczasem skarżący w roku 2011r. realizował program rolnośrodowiskowy "ochrona siedlisk lęgowych ptaków" (działka A - 23,46 ha) oraz (działka B - 0,35 ha) "ekstensywna trwale użytki zielone" i we wniosku zadeklarował TUZ i łąkę trwałą. Z przedłożonej w toku postępowania odwoławczego dokumentacji przyrodniczej - ornitologicznej wynika, że cały obszar zgłoszony do realizacji programu rolnośrodowiskowego to "łąka wilgotna z klasy Molinio-Arrhenatheretea na piaskach i glinach zwałowych, gleba rdzawa i brunatna, w obniżeniu płytki zmurszały torf-gleba murszowo-torfowa" (...). Na terenie łąki szereg obniżeń (...). Całość zdrenowana, rowów brak (...). Układ warunków wodnych należy zachować". W dokumentacji wskazano też dotychczasowe użytkowanie (w ciągu ostatnich 10 lat) – "ekstensywne".

Zgodnie z § 1 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli, w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych w ramach działania program rolnośrodowiskowy – okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (w skrócie "EFR ROW") lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach. Należy też zwrócić uwagę na treść § 4 pkt 2 rozporządzenia, według którego grunty zajęte przez łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Słusznie podniesiono w toku postępowania sądowego, że kontrola na miejscu przeprowadzana w sierpniu, czyli przed upływem okresu do wykonania koszenia nie może być miarodajna dla oceny przestrzegania minimalnych norm. Ponadto samo występowanie krzewów (samosiejek), gdy nie stwierdzono, iż przekraczają one liczbę 50 sztuk na hektar, nie oznacza "zaniechania użytkowania rolniczego" - przy przyjęciu prawidłowości wskazania w dokumentacji przyrodniczej rodzaju użytku rolnego.

Zauważyć należy, że w raporcie z kontroli na miejscu kontrolujące oznaczyły rodzaj użytków jako TUZ na deklarowanej powierzchni działki A i TUZ (łąka trwała) na powierzchni działki B, stwierdzając, po pomierzeniu wszystkich działek ewidencyjnych, wchodzących w skład działki A i B pewną różnicę między powierzchnią działek A i B podaną we wniosku a stwierdzoną na miejscu (DR13+). Dopiski o występowaniu chwastów i wieloletnich siewkach, które następnie spowodowały uznanie, że na działkach "zaniechano użytkowania rolniczego" (i w konsekwencji uznanie w decyzjach, że nastąpiło "przedeklarowanie" całego zgłoszonego obszaru) dokonane są ręcznie i parafowane przez osobę o innym nazwisku niż kontrolujące. Z dokumentacji obrazującej przebieg kontroli wynika, że skreślenia i zmiana zapisów w dokumencie nastąpiła już po zatwierdzeniu raportu z kontroli w dniu 3.11.2011r. Adnotacje wskazują wprost, że w dniu 14 grudnia 2011r. po konsultacji z inspektorem terenowym stwierdzono brak podstaw do przyznania płatności. Stwierdzenie to zostało dokonane przez osobę, która nie uczestniczyła w kontroli na miejscu. Ta osoba dokonała zmian zapisów w raporcie z kontroli.

W ocenie Sądu taki sposób działania pracowników Biura Kontroli podważa sens przeprowadzania kontroli terenowej, skoro jej wyniki są następnie zmieniane przez inne osoby niż kontrolujące. Organy nie przedstawiły podstaw prawnych dających uprawnienie do ingerencji w treść protokołu osobie, która dokonuje oceny ustaleń w nich zawartych. Reguły przeprowadzania kontroli na miejscu i sporządzania raportu z kontroli wynikające z rozporządzenia nr 1122/2009 oraz z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (....) nie wskazują na występowanie takich podstaw.

Nie negując wyjaśnień organu odnośnie potrzeby "opracowania" materiałów z kontroli na miejscu, należy podkreślić, że niewłaściwe jest wnioskowanie o kwalifikacji całości obszaru ok. 24 ha na podstawie zdjęć, wprawdzie licznych, ale siłą rzeczy przedstawiających pewne fragmenty działek, przez osobę, która nie przeprowadzała wizji w terenie i która w istocie chyba skłoniła inspektorów terenowych do zaakceptowania jej stanowiska. Istotne też jest, że w piśmie z dnia 24 .05.2012r. skierowanym do rolnika Naczelnik Wydziału Kontroli Terenowej Agencji poinformował go o poprawności zastosowania wagi 3 do kontroli normy N.04 stwierdzając, że wystąpiło dwuletnie zaniedbanie w zakresie przeprowadzenia koszenia lub wypasania zwierząt. "Na obu działkach rolnych w dniu kontroli występował początek procesu sukcesji wtórnej, rośliny dwuletnie, młode samosiewy drzew i rozrastające się krzewy na skutek odbijania zeszłorocznych pędów". Dalej stwierdził, że waga 3 w zakresie trwałości wykrytych niezgodności została zastosowana w związku z koniecznością wykonania prostych zabiegów agrotechnicznych, a działania naprawcze nie wymagają dużych nakładów pracy.

Zdaniem Sądu nie odpowiada zasadzie praworządności oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach zawartych w raporcie, w którego treść ingerowała osoba nie dokonująca ustaleń na miejscu, bez odniesienia się do argumentacji rolnika zawartej w odwołaniu, że oprócz stwierdzonych chwastów (miododajnych) na całej powierzchni znajdują się cenne gatunki traw, co wyklucza uznanie tego obszaru za ugór. Organ nie przeprowadził też żadnego postępowania na okoliczność zweryfikowania oświadczenia S. W. o dokonanych w 2010r. zabiegach agrotechnicznych. Nie ustalił, czy stan widoczny na fotografiach rzeczywiście wskazuje, że w 2010 r. nie były przeprowadzane żadne zabiegi, a ponadto, czy rzeczywiście są tam wyłącznie chwasty i odrosty krzewów, a nie ma traw i roślin łąkowych. Ponadto, przy podtrzymaniu oceny o zaniechaniu użytkowania rolniczego gruntów ornych, nie wziął pod uwagę faktu nabycia gruntów od Agencji Nieruchomości Rolnych w 2010r. (jak to wyjaśnił skarżący – w czerwcu). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji odnośnie tej transakcji i sprawdzenia sposobu wykorzystywania gruntów przez poprzedniego użytkownika.

Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się uchybień proceduralnych, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu zakwestionował ustalenia kontroli, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i zawrzeć je w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego nie uczynił.

Organ nie wyjaśnił prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do uznania całości zadeklarowanego obszaru, jako nie stanowiącego TUZ (i łąki trwałej na pow. 0,35 ha) i w związku z tym nie zatwierdzonego dla celów pomocy, z uwagi na błędne wskazanie rodzaju upraw. Przede wszystkim stanowisko organów pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniem zawartym w dokumentacji przyrodniczej - ornitologicznej, stanowiącej podstawę zobowiązania rolnika w zakresie określonego pakietu rolnośrodowiskowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest wziąć pod uwagę wnioskowane przez stronę dowody, w tym dokumentację przyrodniczą – ornitologiczną. W zakresie kwestii, czy w 2010r. były wykonywane zabiegi agrotechniczne wskazane przez rolnika organ może skorzystać w miarę potrzeby z wiadomości specjalnych biegłego, co będzie się bezpośrednio wiązało również z oceną wniosku z kontroli, że chwasty i krzewy widoczne na fotografiach to rośliny wieloletnie, czy też mogły się rozwinąć w okresie od sierpnia 2010r. do 31 sierpnia 2011r., a ponadto, czy występują rzeczywiście na całej powierzchni działek. Istotne jest też jednoznaczne ustalenie sposobu dotychczasowego użytkowania gruntów tj. przed ich nabyciem przez skarżącego. Wobec braku nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie stanu faktycznego Sąd uznaje za przedwczesne rozważanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt.1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).