Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 752/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit.c, art. 16 ust. 1 , art. 13, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.149 par .1 pkt 1 i par. 1a, art. 132, art. 200, art. 205  par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] września 2016 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz M.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący M. P. pismem z dnia [...] września 2016 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o udostępnienie, w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej dotyczącej wykonania przez władze polskie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Al Nashiri p. Polsce, skarga nr 28761/11, poprzez wydanie kopii:

1) noty dyplomatycznej wystosowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie w dniu 6 marca 2015 r., w której Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło się do Departamentu Stanu Stanów Zjednoczonych Ameryki o udzielenie gwarancji, że wobec Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci,

2) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na notę dyplomatyczną wystosowaną w dniu [...] marca 2015 r., o której mowa w punkcie 1,

3) noty dyplomatycznej wystosowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP do Ambasadora Stanów Zjednoczonych Ameryki w Warszawie w dniu 13 maja 2015 r., w której Ministerstwo Spraw Zagranicznych zwróciło się do właściwych władz Stanów Zjednoczonych Ameryki o udzielenie gwarancji, że wobec Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci, a także o udzielenie gwarancji, że Abd Al Rahim Husayn Muhammad Al Nashiri i Zayn Al-Abidin Muhammad Husayn, będąc pod jurysdykcją Stanów Zjednoczonych Ameryki nie zostaną pozbawieni prawa do sprawiedliwego procesu,

4) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na notę dyplomatyczną wystosowaną w dniu 13 maja 2015 r., o której mowa w punkcie 3,

5) listu Podsekretarza Stanu A.N. do Ambasadora Stanów Zjednoczonych w Warszawie M.J z dnia [...] października 2015 r.,

6) odpowiedzi udzielonej przez władze Stanów Zjednoczonych Ameryki na list Podsekretarza Stanu A.N. z dnia [...] października 2015 r., o której mowa w Planie wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Abu Zubayday i Al Nashiri przeciwko Polsce, dostarczonym przez władze polskie do Komitetu Ministrów7 Rady Europy w dniu 13 maja 2016 r.

Jednocześnie skarżący sprecyzował we wniosku sposób udostępnienia informacji publicznej, prosząc o przesłanie odpowiedzi na powyższe pytania w formie kopii wskazanych dokumentów drogą pocztową na wskazany adres.

Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych w piśmie do skarżącego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] stwierdził, że żądane informacje stanowią korespondencję dyplomatyczną pomiędzy Rządem Polskim a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i w związku z tym nie podlegają upublicznieniu, bowiem nota dyplomatyczna nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., skarżący M. P. zarzucił bezczynność Ministrowi Spraw Zagranicznych w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku z dnia [...] września 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanej we wskazanym wyżej wniosku informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto wnioskowana informacja, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach. W zakresie informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej chodzi o szeroko rozumianą politykę administracyjną, tj. praktyczną i rzeczywistą działalność organów władzy i administracji publicznej w zakresie kształtowania oraz wykonywania określonych zadań na rzecz państwa i jego obywateli (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 167). Zatem obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie dotyczy Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, a w zakresie polityki zagranicznej Ministra Spraw Zagranicznych. Z kolei, art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje pojęcie "dokumentu urzędowego" i zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W dalszej części stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji o sprawach publicznych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zasada jawności informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych i to na organie ciąży obowiązek ustalenia oraz wykazania, że wskazana informacja objęta jest tajemnicą, bowiem w przeciwnym razie jest on obowiązany udostępnić przedmiotową informację. Zatem żądana informacja, posiada walor informacji publicznej. Podał również, że nie przysługiwał mu inny tryb, z którego mógłby skorzystać w celu uzyskania żądanych informacji i w tej sytuacji nie została spełniona wskazana w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanka niedopuszczalności stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji, wówczas gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych dostępnych w innym trybie. W dalszej części wskazał na treść art. 16 ust. 1, art. 13 ustawy i skonstatował, że żądana informacja nie zostało mu udostępniona do chwili obecnej, zatem organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia informacji bądź poinformowania o przyczynach opóźnienia. Ponadto organ nie podał, jakie dokładnie przepisy prawa międzynarodowego uniemożliwiają upublicznienie not dyplomatycznych i dlaczego nie są one dokumentami dotyczącymi spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też organ nie może odmawiać udostępnienia informacji publicznej w żadnym zakresie i formie powołując się na argument nietykalności korespondencji urzędowej misji, a jednocześnie upubliczniać treść przedmiotowych dokumentów dyplomatycznych, bowiem na stronie internetowej organu zostały udostępnione inne noty dyplomatyczne, które, zgodnie z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na wniosek, nie powinny być upubliczniane. Chodzi o noty dyplomatyczne pomiędzy Rządem RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1991 r. dotyczące zniesienia wiz dla obywateli amerykańskich. Stąd też organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie tylko udzielił odpowiedzi z uchybieniem terminu, ale stanowisko w niej zaprezentowane jest lakoniczne i prowadzi do wniosku, że organ nawet nie starał się rozstrzygnąć sprawy zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że rozpatrzenie wniosku skarżącego, nastąpiło w piśmie z dnia [...] września 2016 r., bowiem żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, a zatem organ nie pozostaje w bezczynności. Dalej wskazał, że noty dyplomatyczne będące przedmiotem wniosku skarżącego, z uwagi na ich treść nie mogą zostać uznane za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej jest przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. W rozpoznawanej sprawie, mające formę not dyplomatycznych pisma polskiego rządu skierowane do władz Stanów Zjednoczonych Ameryki o gwarancje dla Saudyjczyka Abd Al-Rahima Al-Nashiriego nie dotyczą sprawy publicznej, a tym samym nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe niezbędne dla uznania, iż wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowana korespondencja dyplomatyczna, w tym przedmiotowe noty dyplomatyczne, dotyczą udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, niepełniącej jakiejkolwiek funkcji publicznej. Noty owe zostały wystosowane w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri p. Polsce, prowadzonej przed Komitetem Ministrów Rady Europy. Na marginesie stwierdzono, iż Komitet Ministrów Rady Europy nie zażądał nigdy od strony polskiej przesłania not dyplomatycznych kierowanych do Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki ani amerykańskich not wystosowanych w odpowiedzi na te noty, szanując poufność korespondencji dyplomatycznej oraz kierując się przysługującym każdemu podmiotowi prawa prawem do poszanowania prywatności korespondencji, gwarantowanego art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zatem te konkretne noty dyplomatyczne nie dotyczą funkcjonowania państwa, które to funkcjonowanie dotyczyłoby interesów szerszej grupy obywateli, a z pewnością nie dotyczą gospodarowania mieniem publicznym. Tym samym, nawet mimo spełnienia podmiotowego kryterium, ale przy braku wypełnienia kryterium przedmiotowego, nie jest możliwe zakwalifikowanie informacji w postaci tychże not dyplomatycznych, jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Podkreślono, że Rząd RP konsekwentnie stosuje powyższą praktykę, dotyczącą przekazywania informacji na temat treści not dyplomatycznych do władz amerykańskich w stosunku do wszystkich podmiotów wnioskujących o udostępnienie not dyplomatycznych. A jeśli, nawet w przypadku zakwalifikowania przedmiotowych not dyplomatycznych jako informacji publicznej, co zostało zakwestionowane powyżej, ich udostępnienie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i tak nie byłoby możliwe ze względu na istnienie regulacji, o których mowa w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy. Wykładnia celowościowa ponadto nakazuje przyjęcie, iż jeżeli możliwe jest wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wprowadzenie odrębnej regulacji ustawowej, to tym bardziej możliwe jest wyłączenie stosowania tej ustawy poprzez akt zajmujący wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa, tj. prawo międzynarodowe wyrażone w formie prawa zwyczajowego czy umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przestrzega ona "wiążącego ją prawa międzynarodowego" oraz zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia." Istotnym z uwagi na powyższe jest to, iż do korpusu prawa międzynarodowego, o którym mowa w art. 9 Konstytucji RP, należą zarówno umowy międzynarodowe, jak i zwyczajowe prawo międzynarodowe. To drugie rozumiane jest jako "dowód powszechnej praktyki, przyjętej jako prawo" (art. 38, ust. 1, lit. b Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości; Dz. U. z 1947 r., Nr 23, poz. 90; należy tu podkreślić, że Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, a także Karta Narodów Zjednoczonych, do której jest on dołączony, stanowią umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie; por. art. 241 Konstytucji RP). Zatem można wyróżnić spójną i przyjętą jako prawo praktykę wielu państw, w tym zwłaszcza Rady Europy, polegającą na nieudostępnianiu korespondencji dyplomatycznej. Analiza prawa i praktyki tych państw prowadzi do konkluzji, iż zasadą jest nieudostępnianie osobom trzecim treści korespondencji dyplomatycznej. Korespondencja dyplomatyczna odbywa się również jako element zwyczajowego prawa międzynarodowego. Takie też wymogi powstania zwyczajowego prawa międzynarodowego wynikają z art. 38 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i zostały rozwinięte w jego orzecznictwie (zob. np. wyrok MTS z 20.2.1969 r. w sprawie szelfu kontynentalnego Morza Północnego, RFN p. Holandia, ICJ Reports 1969, ust. 73 i n.; wyrok MTS z 27.6.1986 r. w sprawie działalności militarnej i paramilitarnej w oraz przeciwko Nikaragui, Nikaragua p. USA, ICJ Reports 1986, ust. 207; zob. też: W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Wyd. C.H. Beck 2004, s. 72 i n.), a Rzeczpospolita Polska, w świetle art. 9 Konstytucji RP, jest zobowiązana do jego przestrzegania. Co więcej, zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (dalej: KPT), sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik; umowa ta również - w świetle art. 241 Konstytucji RP - stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), Polska nie może powołać się na swoje prawo wewnętrzne (tu: ustawę o dostępie do informacji publicznej) dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu, czy-szerzej prawa międzynarodowego (tu: wyżej wskazanego zwyczajowego prawa międzynarodowego). Warto dodać, że choć art. 27 KPT odwołuje się wprost tylko do "traktatów", to jednak powszechnie, zarówno w praktyce sądowej, jak i doktrynie, przyjmuje się, że przepis ten, o fundamentalnym znaczeniu dla prawa międzynarodowego po pierwsze, odzwierciedla zwyczajowe prawo międzynarodowe oraz, po drugie, że jego zastosowanie jest istotnie szersze i dotyczy nie tylko pierwszeństwa traktatów, ale także generalnie zwyczajowego prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ono wyrażone w formie traktatowej, czy np. odpowiedniej praktyki państw (por. I. Brownlie, Principles of Public International Law, 5th Edition, Oxford University Press 1998, s. 34; P.-M. Dupuy, International Law and Domestic (Municipal) Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law online, 2011, ust. 33; E. Dorr, K. Schmalenbach, Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary, Springer 2012, s. 453 i n. Zasada ta jest również potwierdzona w przygotowanych przez Komisję Prawa Międzynarodowego ONZ "Przepisach dotyczących odpowiedzialności międzynarodowej państw" (Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts), art. 3); zob. też np. wyrok NSA I OSK 3179/15). W świetle ww. przytoczonych unormowań należy stwierdzić, iż kwestia braku dostępu do not dyplomatycznych jest regulowana zwyczajowym prawem międzynarodowym. Biorąc, więc pod uwagę łącznie art. 9 Konstytucji RP oraz art. 27 KPT, konieczne jest przyznanie pierwszeństwa zwyczajowemu prawu międzynarodowemu i – w konsekwencji – niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o dostępie o informacji publicznej. Podkreślono także rozwiązanie zawarte w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232, Załącznik; także ta umowa, w zw. z art. 241 Konstytucji RP, musi być traktowana jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), która wprost dotyczy wprawdzie ochrony korespondencji między państwem a jego misją dyplomatyczną, ale niewątpliwie, mutatis mutandis, można to rozumowanie zastosować do korespondencji międzypaństwowej. Pozostaje to w zgodzie z ideą korespondencji dyplomatycznej jako uprzywilejowanej formy korespondencji międzypaństwowej, opierającej się na wzajemnym zaufaniu oraz lojalności stron tej korespondencji. Dodatkowo, nie można pominąć na gruncie niniejszej sprawy, iż jednostronne ujawnienie treści not dyplomatycznych stanowić może naruszenie zasad współpracy międzynarodowej i może negatywnie wpływać na wiarygodność państwa zarówno w relacjach dwustronnych, jak i w stosunkach międzynarodowych oraz osłabić zaufanie do tego państwa. W odniesieniu do twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, iż na stronie internetowej organu zostały udostępnione inne noty dyplomatyczne tj. noty dyplomatyczne pomiędzy RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1991 r. dotyczące zniesienia wiz dla obywateli amerykańskich wskazano, że powoływane noty stanowią umowę międzynarodową zawartą w formie wymiany not (nota polska z 19.03.1991 r.; nota obca z 4.04.1991 r.). Przedmiotowa umowa nie podlegała publikacji, ponieważ ówczesne przepisy prawa polskiego tego nie przewidywały. Niemniej jednak, z uwagi na pozycję umów międzynarodowych w polskim systemie prawnym oraz konieczność umożliwienia obywatelowi zapoznania się z ich treścią, Minister Spraw Zagranicznych konsekwentnie udostępnia wszystkie umowy międzynarodowe (tj. nawet te, które zostały zawarte przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443 z późn. zm.), która w Rozdziale 5 przewiduje określony tryb publikacji umów międzynarodowych), niezależnie od daty i przede wszystkim formy ich zawarcia (tj. niezależnie od tego, czy zostały zawarte w drodze wymiany not czy w inny, zgodny z prawem międzynarodowym sposób). W dalszej części podkreślono, że udostępnienia tych dokumentów wynika z tego, iż stanowią one umowę międzynarodową (choćby zawartą w formie wymiany not). Nie jest więc uprawnione rozciąganie tego rozwiązania (tj. publikacji/udostępniania not stanowiących umowę międzynarodową) na wszystkie inne rodzaje korespondencji dyplomatycznej. W konsekwencji, postawiony w piśmie zarzut trzeba uznać za bezzasadny.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze dodając, że stanowisko organu jest niekonsekwentne, bowiem z jednej strony stoi na stanowisku, iż noty dyplomatyczne nie stanowią informacji publicznej, zaś z drugiej strony podaje, że ich udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232, Załącznik)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] września 2016 r., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718)), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w art. 6 ust. 2 ustawy została zawarta definicja "dokumentu urzędowego" i jest nim treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. c) ustawy, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach.

Zatem w zakresie informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej chodzi o szeroko rozumianą politykę administracyjna, tj. praktyczną i rzeczywistą działalność organów władzy i administracji publicznej w zakresie kształtowania oraz wykonywania określonych zadań na rzecz państwa i jego obywateli (vide: M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 167). Zatem obowiązek udostępniania informacji w tym zakresie dotyczy Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, a w zakresie polityki zagranicznej Ministra Spraw Zagranicznych. Reasumując, żądane przez skarżącego dokumenty, w tym noty dyplomatyczne odnoszące się do sfery faktów, stanowią informację publiczną i tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji może on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy.

Na marginesie zauważyć należy, że – a co podnosi skarżący – stanowisko organu jest niekonsekwentne, bowiem z jednej strony twierdzi, ze przedmiotowe noty dyplomatyczne nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej strony przedstawia argumentację, która świadczy, że nie jest możliwe jej udostępnienie ze względu na ochronę wynikającą z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej, zaś odwoływanie się do ustawodawstwa i praktyk w innych państwach związanych z nieujawnianiem określonej kategorii dokumentów, a w szczególności not dyplomatycznych jest niewystarczające i nieprzekonywujące, bowiem całkowicie pomija jednoznaczne brzmienie powyżej powoływanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności odnoszących się do ograniczeń w dostępie do informacji publicznej na gruncie tej ustawy.

Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Ponadto bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego, bowiem wynikała raczej z błędnej oceny wniosku skarżącego i nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź też ignorowaniu skarżącego. Tym bardziej, że organ pismem z dnia [...] września 2016 r. ustosunkował się do wniosku skarżącego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.