Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 593/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 i art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 7 art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2012 r., I SA/Wa 1018/12 oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną" i wynikało z ustalenia, że stronie skarżącej nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. W szczególności, Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, użyte w tym przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r., I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Przede wszystkim nie można wywieść istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz PKP prawa zarządu przedmiotowymi nieruchomościami z przedłożonych w toku postępowania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z [...] października 1987 r., z [...] grudnia 1988 r. i z [...] października 1988 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu obejmującego m.in. sporne działki. Należy podzielić pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 14 września 2006 r., I OSK 1259/05, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej "u.g.g." nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu (por. także wyrok NSA z 21.06.2011 r., I OSK 1200/10). Innych dokumentów potwierdzających prawo zarządu przedsiębiorstwa przedmiotową nieruchomością PKP nie przedstawiło. Dokumentów takich nie odnaleziono również w Archiwum Akt Nowych, ani w Urzędzie Miasta Krakowa.

Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98, Lex nr 47368, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków: z 30.09.2010 r., I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r., I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r., I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r., I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca 27 maja 1990 r. ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zwana dalej "ustawą o PKP", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym przywoływane w skardze, jak też na etapie postępowania odwoławczego, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. – o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem o PKP", nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 1926 r. przewidywały, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zd. 1), a cały majątek, oddany w myśl art. 4 PKP w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w art. 6 ust. 3 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu PKP jednak nie przedłożyło. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organy przy rozstrzyganiu sprawy ww. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie kreuje również prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ww. ustawy z 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez Komisję ww. przepisu uznać należy za chybiony.

Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, nie oznacza hołdowaniu przez organy legalnej teorii dowodowej, lecz jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 80 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione, a orzeczenie NSA z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09 za odosobnione. Wyrażonego w tym orzeczeniu poglądu, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało ujęte. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Zaś sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o komercjalizacji PKP" zauważyć należy, że przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03).

Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu PKP przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego PKP, jak już wyżej podniesiono, nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że PKP nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów (tu: Prezydent Miasta Krakowa), mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko w sposób uzasadniły, w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, którą PKP S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", poprzez przyjęcie, że przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w związku z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia i błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, podległego organom administracji centralnej,

c) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

d) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego,

e) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP. Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

f) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, że prawidłowe jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, że nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu, z jakich powodów nie został uwzględniony podstawowy zarzut skargi, że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, że nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, nie można traktować przepisów art. 38 ust. 1 i ust. 2 u.g.g. jako całości, ponieważ stanowią one dwie odrębne, autonomiczne normy. Ustęp 1 stanowi tylko, że grunty wydzielone i nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne pozostają w ich zarządzie - ale wydzielenie i nabycie mogło mieć miejsce zarówno w drodze decyzji t.o.a.p. o oddaniu w zarząd na podstawie ust. 2, jak i w przypadku jakiegokolwiek innego nabycia prawa do gruntu, na podstawie chociażby rozporządzenia o PKP. Całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna (także ta, która posiadała już zarząd z mocy prawa jak w przypadku PKP) miała "obowiązek" na gruncie art. 38 ust. 2 do wystąpienia o wydanie decyzji przez t.o.a.p. Nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takie prawo posiada z mocy prawa, na podstawie lex specialis, jakim jest rozporządzenie o PKP. Prawo zarządu na podstawie tego przepisu mogły uzyskać jedynie jednostki, które takim prawem się dotychczas nie legitymowały.

Nabycie tytułu prawnego przez PKP na podstawie art. 4 rozporządzenia o PKP miało miejsce z mocy prawa i kwestie inwentaryzacji, wyceny, ewidencjonowania są całkowicie irrelewantne z punktu widzenia przejścia tytułu, również dlatego, że miały miejsce po fakcie tego przejścia. Brak zatem dokumentów po stronie PKP w zakresie inwentaryzacji, czy ewidencji, nie zwalnia organu z ustalenia zajścia wobec przedmiotowych gruntów podstawowej przesłanki, jaką jest pozostawanie linii kolejowej w zarządzie Ministerstwa Komunikacji w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Brak tego elementu postępowania dowodowego (a okoliczność tę da się ustalić na podstawie dokumentów urzędowych, zupełnie w oderwaniu od dokumentacji posiadanej przez PKP) powoduje już sam w sobie, że decyzja jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu, ponieważ narusza prawo materialne, a w konsekwencji przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

W dotychczasowym orzecznictwie pojawia się pogląd, zgodnie z którym konieczny jest tytuł prawnorzeczowy do zindywidualizowanej geodezyjnie nieruchomości po stronie PKP S.A., aby przeciwdziałać komunalizacji. Należy wobec tego postawić pytanie - jaki zindywidualizowany tytuł do działki geodezyjnej miał terenowy organ administracji państwowej? Organy administracyjne nie wykazały, aby kiedykolwiek od 1919 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana we władanie jakiegokolwiek t.o.a.p. PKP nie jest jedynym podmiotem, którego prawo mogło zablokować komunalizację z mocy prawa.

Nieprawdą jest też twierdzenie, że prawo zarządu do nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Po pierwsze dlatego, że istnieje wiele przykładów tytułów prawnorzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami. Każdy z tych tytułów powodował wykluczenie z komunalizacji, mimo że niektóre z podstaw prawnych już nie obowiązywały od wielu lat. Nie jest bowiem tak, że art. 5 ust. 1 pkt 1 brzmi – "własnością gminy jest wszystko co nie zostało oddane w zarząd lub użytkowanie".

W pełni należy podzielić pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 1401/09. Przedstawiona w nim całościowa, literalna i systemowa wykładnia odpowiada w pełni strukturze tytułów prawnych obowiązujących w PRL. Jest spójna, logiczna i konsekwentna. Jest wyrazem dogłębnej znajomości stosunków prawnych obowiązujących w tamtym czasie, które były diametralnie odmienne, niż obecnie. A polemika z nią zasługuje na znacznie więcej niż tylko stwierdzenie, że pogląd ten jest odosobniony. Jego odosobnienie nie świadczy o nieprawdziwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z 18 marca 2014 r., I OSK 2080/12.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. zarzucono zaaprobowanie przez Sąd I instancji niepoczynienia przez organy administracji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej oraz odmowę mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd sporną nieruchomością. Należy jednak zauważyć, że organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zwrócono się do Archiwum Akt Nowych, Urzędu Miasta Krakowa, ale także do zainteresowanego odmową komunalizacji przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą - termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. będącego wynikiem niedostrzeżenia uchybienia przez organy administracji przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., ponieważ nie doszło do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz zarzutów, które powinien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przynależności spornych gruntów. Dokonanym ustaleniom faktycznym i rozważaniom prawnym Sąd dał wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sporządzonym w sposób wyczerpujący wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za nieuzasadnione należy także uznać zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych ustalających wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego a brak decyzji o zarządzie PKP skutkuje komunalizacją mienia, stwierdzić należy, że nie jest on trafny.

Z mocy art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji zarządzały tymi gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 u.g.g., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1989/97; z 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98; z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 18 czerwca 2013 r., I OSK 45/12; z 19 grudnia 2013 r., I OSK 1370/12). Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r., III CZP 81/93, publ. ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). W rozpoznawanej sprawie przyjęte za organami ustalenia Sądu, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tego rodzaju decyzją stwierdzającą prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie zostały skutecznie zakwestionowane.

Niesłuszne jest również stanowisko skarżącego, że skoro ponosił opłaty z tytułu zarządu, to nieruchomość należała w sensie prawnym do PKP. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał PKP na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskie z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" i wynikał też z art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09 ma charakter odosobniony i po wydaniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej PKP Spółka S.A. w Warszawie, już do tego zapatrywania nie nawiązywał. Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości PKP nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego.

Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji błędnie zastosował art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i nietrafnie przyjął, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie należała Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Art. 11 ust. 1 pkt 2 komunalizacyjnej, stanowił o wyłączeniu spod komunalizacji mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Ponadto, przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, w wykazie określonym przez Radę Ministrów. Realizując ten obowiązek Rada Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie bowiem z tymi przepisami - grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Grunty te nie podlegają jednak komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy o komercjalizacji, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, publ. OTK-A 2005/4/35, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, to jest na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z uwagi na przedstawioną argumentację, również zarzuty naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, a także art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. nie zawierają sprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege, to zasadnie organy orzekające w sprawie potwierdziły nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kraków z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.