Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3074/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 122/15 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od B. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 122/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) w O. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w częściach dotyczących nałożenia kary w wysokości 800 złotych za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych i określił, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Opolski WITD, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), nałożył na skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą, karę pieniężną w wysokości 2.350 zł za trzy naruszenia opisane w lp. 6.3.8., lp. 6.3.6. i lp. 1.4. załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. odpowiednio: okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę - kara łączna 1500 zł; brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu - kara 50 zł; niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie - kara 800 zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniach od 30 lipca do 17 września 2014 r. w przedsiębiorstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od 1 października 2013 r. do 31 lipca 2014 r. i zakończono ją podpisaniem w dniu 17 września 2014 r. protokołu kontroli nr [...]. W kwestii naruszenia, o którym mowa w lp. 1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie, organ stwierdził, że okazany podczas kontroli wykaz pojazdów będących w dyspozycji skarżącej nie zgadzał się z danymi zgłoszonymi do licencji nr [...]. Z przesłanych drogą elektroniczną faktur wynikało bowiem, że pojazdy o nr rej. [...] i [...] zostały sprzedane w dniu 8 lipca 2013 r., jednak nadal pozostawały w ewidencji organu rejestrującego. W tej sytuacji organ uznał, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku zgłoszenia w terminie 28 dni zmniejszenia liczby pojazdów zgłoszonych do licencji, który wynika z art. 14 ust. 1 tej ustawy.

W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego stanowisko. W zakresie nałożenia kary za naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, organ powołał się na art. 5 ust. 1, art. 7a ust. 7 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowymi i stwierdził, że skoro zgodnie z art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi udzielającemu licencji lub zezwolenia wszelkie zmiany danych zawartych w licencji lub zezwoleniu w terminie 28 dni od dnia ich powstania, to zaniechanie takiego zgłoszenia powinno prowadzić do nałożenia kary za każde niezgłoszenie pojazdu do licencji. Z uwagi jednak na wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony, utrzymał nałożoną karę pieniężną w wysokości 800 zł za ww. naruszenie określone w lp. 1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził ponadto, że przepis art. 4 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567) stanowi, że licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, lub licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym, do czasu upływu terminu jej ważności, lub wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że po zmianie ustawy strona zachowała nabyte na mocy licencji uprawnienia, a w konsekwencji ciąży na niej powinność wykonywania obowiązków, które wiążą się z posiadaniem licencji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdziła, że skoro w dacie sprzedaży dwóch samochodów, czyli w dniu 8 lipca 2013 r. obowiązywała poprzednia wersja ustawy o transporcie drogowym, to nie miała obowiązku zgłaszania zmian do licencji na transport drogowy, wydanej na podstawie poprzedniego stanu prawnego, tj. przed dniem 15 sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącej, nałożona na nią kara za naruszenie przepisów, które nie obowiązywały jeszcze w chwili sprzedaży ww. pojazdów, narusza ogólną zasadę niedziałania prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że po zmianie ustawy strona zachowała nabyte na mocy licencji uprawnienia. Pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość, która wyraża się w tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Sąd I instancji uzasadniając zaskarżony wyrok stwierdził, że organy nie naruszyły prawa materialnego, ani też reguł postępowania w zakresie nałożenia kary za naruszenia określone w lp. 6.3.6 i 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Uchylił natomiast decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 800 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji zmiany danych z uwagi na naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Powołując treść przepisów art. 14, art. 5 ust. 1 oraz art. 7a ust. 7 Sąd I instancji stwierdził, że skoro w realiach sprawy doszło do zbycia dwóch pojazdów – wymienionych w wykazie dołączonym do licencji – w dniu 8 lipca 2013 r., to organy powinny zbadać kwestię istnienia ewentualnego obowiązku zgłoszenia zmiany danych oraz wystąpienia podstaw prawnych do nałożenia kary za naruszenie tego obowiązku z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązujących. Tylko w przypadku, gdy stan prawny z daty sprzedaży pojazdów nakładał na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w tym zakresie i jednocześnie ustawodawca przewidział sankcję z tego tytułu, możliwe byłoby nałożenie kary pieniężnej. Z zasady niedziałania prawa wstecz wynika bowiem zakaz nakładania sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa. Tymczasem, takiej oceny organy obu instancji nie dokonały. Przytoczone w decyzji pierwszoinstancyjnej przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu sprzed zmiany ustawy (art. 5 i art. 8), określają jedynie wymogi wniosku, jakie winien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o licencję. Podobnie, w zaskarżonej decyzji pominięto konieczność przeanalizowania w tym zakresie stanu prawnego w dniu sprzedaży pojazdów. Powyższe oznacza brak dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w kwestiach, które mogły wpłynąć na sposób jej rozpatrzenia, a w efekcie świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej i wydaniu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Ponadto, za zbyt ogólnikową i niewyjaśniającą istoty sporu Sąd I instancji uznał przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentację przemawiającą za koniecznością zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów ustawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że wykonywanie transportu drogowego rzeczy po dniu 14 sierpnia 2013 r. również wymaga posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, oraz że pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość, wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, zaś poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika.

Sąd I instancji zalecił, by rozpoznając ponownie sprawę odnośnie nałożenia kary, o jakiej mowa w lp. 1.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ I instancji przeanalizował stan prawny obowiązujący w dacie sprzedaży przez skarżącą pojazdów, a ustalenia w tym zakresie, a następnie uzasadnienie prawne dotyczące ewentualnego nałożenia kary, przedstawił w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie odniosły się w swoich decyzjach i nie dokonały w sposób wystarczający oceny i weryfikacji stawianego przez stronę zarzutu dotyczącego błędnego zastosowania przez organy przepisów ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2013 r.), do sytuacji sprzedaży w dniu 8 lipca 2013 r. dwóch pojazdów zgłoszonych do licencji, zatem w ocenie WSA organy powinny zbadać kwestię istnienia ewentualnego obowiązku zgłoszenia zmiany danych oraz wystąpienia podstaw prawnych do nałożenia kary za naruszenie tego obowiązku - z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w chwili zaistnienia naruszenia, albowiem brak takowych przepisów w chwili powstania naruszenia nie uprawniałby organów do nałożenia sankcji za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, podczas gdy takie przepisy zarówno w chwili zaistnienia naruszenia, jak i orzekania przez organy obu instancji istniały (tj. art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2013 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265) oraz z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r.), gdyż wykonywanie transportu drogowego rzeczy po dniu 14 sierpnia 2013 r. również wymaga posiadania uprawnień, natomiast pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość, wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, zaś poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika, zatem po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym strona zachowała nabyte na mocy licencji uprawnienia transportowe, a zatem spoczywał na niej nadal rygor wykonywania obowiązków wiążących się z posiadaniem licencji, w tym oblig zgłoszenia organowi licencyjnemu faktu zbycia pojazdów, do czego wbrew zarzutom Sądu I instancji odniesiono się nie tylko w odpowiedzi na skargę strony, lecz także w decyzji organu odwoławczego (Vide: strona 6 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), którego to obowiązku od dnia ich zbycia, tj. 8 lipca 2013 r. do dnia rozpoczęcia kontroli, tj. 8 września 2014 r. strona nie dopełniła, a zatem w dniu jej przeprowadzenia skarżąca dopuściła się naruszenia penalizowanego wprost w normie prawnej zawartej pod lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie, przy czym kara pieniężna za niezgłoszenie dwóch pojazdów do posiadanego uprawnienia winna wynieść 1.600 złotych (2 x 800 złotych), organ odwoławczy jednak dostrzegając powyższą okoliczność na podstawie art. 139 k.p.a. nie orzekł na niekorzyść strony, co w razie uchylenia decyzji organów obu instancji przez Sąd będzie musiał uczynić organ I instancji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt. 5, art. 8 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 8 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2013 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265) - zatem w dacie zaistnienia naruszenia w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r. - w dacie orzekania oraz lp. 1.4 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w dacie stwierdzonego naruszenia mógł nie istnieć obowiązek zgłoszenia zmiany danych oraz wystąpienia podstaw prawnych do nałożenia kary za naruszenie tego obowiązku z uwzględnieniem przepisów wówczas obowiązujących, podczas gdy przepis taki oczywiście istniał zarówno na gruncie ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2013 r. (art. 14 ust. 1 i przewidywał dla strony 14 dniowy termin na zgłoszenie przedmiotowych zmian - co powoduje, iż obowiązek winien być wykonany najpóźniej do dnia 22 lipca 2013 r. wobec okoliczności zbycia pojazdów dnia 8 lipca 2013 r., skarżąca natomiast do dnia rozpoczęcia kontroli, tj. 8 września 2014 r. nie dopełniła tego wymogu), obowiązek taki istniał również po nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, tj. ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r. (art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - art. 1 pkt 11 ustawy nowelizującej - i przewidywał dla strony względniejszy 28 dniowy termin na zgłoszenie przedmiotowych zmian, który to termin został przyjęty jako korzystniejszy dla strony i obowiązujący w dacie orzekania, a któremu także uchybiła), natomiast wykonywanie transportu drogowego rzeczy po dniu 14 sierpnia 2013 r. również wymaga posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, a pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość, wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, zaś poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika, przez co na stronie spoczywał nadal rygor wykonywania obowiązków wiążących się z posiadaniem licencji, w tym oblig zgłoszenia organowi licencyjnemu faktu zbycia pojazdów, którego to obowiązku od dnia ich zbycia, tj. 8 lipca 2013 r. do dnia rozpoczęcia kontroli, tj. 8 września 2014 r. strona nie dopełniła, do czego organ wbrew zarzutom Sądu I instancji odniósł się nie tylko w odpowiedzi na skargę, ale także i w uchylonej przez WSA decyzji organu odwoławczego (Vide: strona 6 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), a co musiało skutkować stwierdzeniem naruszenia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w częściach dotyczących nałożenia kary za naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych nie jest zgodna z prawem, co wobec jednoczesnego uznania, że kary za naruszenia wymienione w lp. 6.3.8. oraz lp. 6.3.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nałożone zostały bez naruszenia prawa, uzasadniało ich uchylenie w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku najogólniej rzecz ujmując wynika, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w niedostatecznym stopniu realizowały ustanowioną w art. 107 § 3 k.p.a. dyrektywę wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego w sprawie rozstrzygnięcie, co z uwagi na wiążące się z tym deficyty miało również nie pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności przypisania stronie skarżącej naruszenia określonego w l.p. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie. Zwłaszcza, że - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skoro przypisane stronie naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w wymaganym terminie miało nastąpić lipcu 2013 r., a zostało stwierdzone w toku kontroli, której wynik odzwierciedlono w protokole z września 2013 r., to oznacza to również, że organ administracji zobowiązany był uwzględniać stan prawny z daty jego zaistnienia, nie zaś z daty orzekania w sprawie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, uznać należy za usprawiedliwione.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma to tę konsekwencję, że nie każde uchybienie przepisom postępowania uzasadnia uchylenie kontrolowanego aktu, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że prowadząc działalność podlegającą regulacjom ustawy o transporcie drogowym strona skarżąca - jak ustalono to w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 lipca do 17 września 2014 r. - w dniu 8 lipca sprzedała dwa pojazdy o nr rej. [...] i [...] zgłoszone do udzielonej jej licencji na wykonywanie krajowego transportu rzeczy.

Na tym też tle doszło do ujawnienia się w rozpatrywanej sprawie spornej w niej kwestii, a mianowicie, czy w kontrolowanej decyzji organ administracji w dostatecznym stopniu uzasadnił istnienie normatywnego źródła obowiązku poinformowania organu, który udzielił licencji, o fakcie zbycia wymienionych pojazdów oraz istnienia postawy prawnej sankcji nałożonej za brak jego wykonania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, którego prawidłowość zakwestionował Sąd I instancji, w świetle przywołanego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie daje jednak podstaw aby twierdzić, że charakteryzuje się ono na tyle daleko idącymi deficytami, że nie jest możliwe zrekonstruowanie podstawy prawnej tej decyzji. Zwłaszcza gdy tej mierze odwołać się do argumentacji prezentowanej przez organ administracji na s. 6 uzasadnienia tej decyzji, a w tym kontekście, zwłaszcza do argumentu z konsekwencji wynikających ze zmian wprowadzonych do ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2013 r. W sytuacji więc, gdy stronie przypisano naruszenie przepisów o transporcie drogowym mające zaistnieć w lipcu 2013 r., a więc przed datą wejścia w życie zmian wynikających z przywołanej nowelizacji, a organ administracji orzekał w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie już pod rządami znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym, kiedy to stwierdził jego zaistnienie, to nie było żadnych przeszkód, aby skontrolować prawidłowość jego działania w zakresie odnoszącym się do eksponowanego przez organ zachowania przez stronę uprawnień nabytych na podstawie dotychczasowej licencji oraz ich ciągłości w relacji do obowiązków wynikających z jej posiadania w zmienionym stanie prawnym, w którym licencja na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskała status zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a w tym kontekście oceny stanowiska organu odnośnie do istnienia w stanie prawnym sprawy - tak przed zmianą, jak i po zmianie przywołanej ustawy - obowiązku, którego niewykonanie zarzucił stronie skarżącej przypisując jej naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Nie było również przeszkód, aby ocenić w związku z tym prawidłowość stosowanego w sprawie przez organ administracji reżimu prawnego, a mianowicie stanu prawnego adekwatnego ze względu na jej stan faktyczny. Zwłaszcza, że w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06), co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego, i co - wbrew argumentom prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - również nie uchylało się spod kontroli.

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdy odwołać się do powyżej przedstawionych argumentów, nie było więc przeszkód, aby kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zweryfikować prawidłowość dokonanej przez organ rekonstrukcji stanu prawnego sprawy, w tym zwłaszcza przy uwzględnieniu argumentacji prezentowej w uzasadnieniu tej decyzji, a to poprzez odniesienie do siebie przepisów ustawy o transporcie drogowym sprzed i po nowelizacji, a więc z daty zaistnienia zdarzenia i z daty orzekania, a mianowicie zwłaszcza przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w relacji do konsekwencji wynikających z przepisów ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców i w ten sposób dokonać oceny odnośnie do prawidłowości stanowiska organu w zakresie dotyczącym istnienia źródła obowiązku notyfikacji zmiany danych oraz podstawy prawnej nałożenia sankcji za jego naruszenie w dacie, kiedy to naruszenie nastąpiło (oraz zostało stwierdzone) w relacji do daty orzekania organu. Było to również możliwie przy uwzględnieniu argumentów przedstawionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której podjęto merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu odnośnie do zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej.

Przypomnienia wymaga więc, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 5 kwietnia 2013 r. stanowił, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, w brzmieniu zaś nadanym przywołaną nowelą, iż przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, 2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

W świetle powyższego za uzasadniony uznać należało wniosek, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienie prawnej podstawy jej wydania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie uzasadniało twierdzenia o istnieniu jego deficytów skutkujących naruszeniem przepisów art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu, który mógłby uzasadniać uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a mianowicie dlatego, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rekapitulacji przedstawionych uwag stwierdzić należy również, że podjęcie działań, których Sąd I instancji jednak nie przedsięwziął w rozpatrywanej sprawie, choć był do tego zobowiązany, nie skutkowałoby ryzykiem zaistnienia sytuacji zastępowania organu w załatwieniu należącej do jego kompetencji sprawy administracyjnej. Jakkolwiek faktem jest, że sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu, albowiem sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Co więc istotne, rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz - co należy podkreślić - kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich 1980 – 2005 (red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński), Warszawa 2005, s. 493 i n.).

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Sąd I instancji skontroluje prawidłowość zastosowania oraz wykładni w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę przypisania stronie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych oraz nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 800 zł za to naruszenie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.