Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 493/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. orzekł o odstąpieniu od nakładania na B. C., obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...]. na terenie w Dzielnicy [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...], do stanu zgodnego z prawem.

II.

Po rozpatrzeniu odwołań B. C. oraz Miasta [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB.

W uzasadnieniu wskazał, że sprawa była już przedmiotem badania i na jej ostatnim etapie [...]WINB, decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], uchylił decyzję PINB z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...], którą odstąpiono od nakładania na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 471/21 oddalił sprzeciw B.C., zaś NSA wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1338/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Jak dalej wskazano, pismem z 28 kwietnia 2021 r. PINB, realizując wytyczne [...]WINB, zlecił wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej na potrzeby prowadzonego postępowania zaś w dniu 31 maja 2021 r. geodeta uprawniony G. W. złożył inwentaryzację geodezyjną budynków usługowych - gastronomicznych. Na tej podstawie PINB wydał decyzję z [...]czerwca 2021 r.

Zdaniem [...]WINB, zakres wykonanych robót budowlanych ustalono w ramach oględzin przeprowadzonych przez PINB 19 czerwca 2018 r. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie nieruchomości, której władającym na podstawie umowy o użytkowanie wieczyste jest Inwestor, a właścicielem m.[...], znajdują się budynki wykorzystywane na cele gastronomiczne - dwie restauracje ze wspólną kuchnią, przy których wykonane zostały roboty budowlane, polegające na:

1. zdemontowaniu pokrycia dachów,

2. wykonaniu docieplenia dachów na ruszcie drewnianym ułożonym na istniejącym dachu, wykonano nowe pokrycie z blachy wraz z orynnowaniem,

3. dociepleniu ścian zewnętrznych, otynkowaniu i pomalowaniu,

4. wymianie całej stolarki zewnętrznej i wewnętrznej,

5. wymianie części belek dachowych ze względu na ich stan techniczny (ślady spalenia),

6. rozebraniu i odtworzeniu części ścian zewnętrznych od strony wewnętrznej dziedzińca,

7. wykonaniu nowej nawierzchni części wewnętrznej pomiędzy budynkami z odwodnieniem,

8. wykonaniu nowej instalacji wentylacyjnej wraz z klimatyzacją,

9. wymianie pieca olejowego na pompę ciepła napowietrzną z nową instalacją,

10. wykonaniu nowych okładzin na ścianach i podłogach.

Inwestor 2 sierpnia 2016 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na pracach remontowych budynków na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], tj. remoncie ścian i ścian wewnętrznych, instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej, remoncie dachu, naprawie powierzchni utwardzonej oraz wykonaniu docieplenia, wymianie drzwi oraz okien. Zgodnie z wnioskiem remont ścian miał polegać na ich odnowieniu - uzupełnieniu ubytków oraz tynków, remoncie dachu, przez zdjęcie pokrycia dachowego i wymianie na nowe, bez konstrukcji dachu. Prezydent m. [...] decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia, jednakże Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] listopada 2016 r. uchylił w całości tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. GINB decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Wojewody.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wskazane roboty budowlane stanowiły przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Skoro bowiem w ramach przedmiotowych robót m.in. rozebrano i odtworzono część ścian zewnętrznych i wymieniono elementy konstrukcyjne dachu (część belek) to doszło do zmiany parametrów użytkowych przedmiotowego budynku i tym samym jego przebudowy. Nie wszystkie zatem roboty stanowiły remont budynku, chodzi zwłaszcza o rozebranie i odtworzenie ścian zewnętrznych i zmianę sposobu ogrzewania obiektu z pieca olejowego na pompę ciepła.

[...]WINB zwrócił uwagę na wiążący go wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1338/21, w którym sąd stwierdził, że w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...] wymaga wyjaśnienia kwestia zgodności tychże robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowe określenie położenia budynku, a tym samym ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem sądu należy przy tym mieć na uwadze, że postępowanie naprawcze prowadzone jest w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynków warsztatu samochodowego, a nie tylko ich przebudową i tym samym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno uwzględniać wymogi, jakie musiałby spełnić inwestor ubiegając się o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych służących zmianie sposobu użytkowania budynków.

W kontekście powyższego [...]WINB wskazał, że PINB decyzją Nr [...] z [...] maja 2020 r. odstąpił od nałożenia obowiązków na podstawie art. 71a P.b. w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygniecie to było badane przez [...]WINB w postępowaniu nadzwyczajnym, zakończonym w dniu 10 listopada 2021 r. ostateczną decyzją Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji PINB.

Okoliczność ta ma znaczenie przy ocenie zgodności wykonanych robót z przepisami planistycznymi. W myśl bowiem § 15 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], przyjętego uchwałą Rady m. [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem dopuszcza się użytkowanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Jeżeli zatem [...]WINB decyzją Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] wydanej w przedmiocie legalności użytkowania przedmiotowego obiektu, to w ramach niniejszego postępowania organ odwoławczy nie może odmiennie ocenić tejże kwestii. Należy zatem przyjąć, że obecny sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] na cele gastronomiczne nie narusza obowiązujących na terenie ww. nieruchomości przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek zaś w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organu I instancji Nr [...] z [...] czerwca 2021 r., decyzji [...]WINB Nr [...] nie było jeszcze w obrocie prawnym, to jednak organ odwoławczy ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeśli okoliczności sprawy administracyjnej ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób apelacyjny.

Odnosząc się zaś do wskazanej przez NSA w wyroku z 3 sierpnia 2021 r. konieczności ustalenia faktycznego położenia budynku przy ul. [...] i związanym z tym zagadnieniem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, [...]WINB wyjaśnił, że w wyniku zlecenia przez organ powiatowy wykonania niezależnej inwentaryzacji geodezyjnej, dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych, przedłożona została inwentaryzacja geodezyjna budynków usługowych - gastronomicznych na dz. nr ewid. [...] obr. [...] sporządzona 28 maja 2021 r. przez geodetę G. W. Z opracowania tego wynika, że powołane budynki w całości zlokalizowane są na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Odnosząc się do kwestionowania przez m.[...] przedłożonej inwentaryzacji, [...]WINB zauważył, że sporządzający ją posiada wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie. Nie bez znaczenia dla jej wiarygodności jest także to, że została sporządzona na zlecenie organu, a nie strony postępowania. Organ uznał tę opinię za opinię biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a. Jeżeli budynki gastronomiczne w całości usytuowanie są na działce o nr ewid. [...]obr. [...], to brak jest podstaw do zarzucania inwestorowi braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno WSA w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., jak i NSA w wyroku z 3 sierpnia 2021 r. wskazały na normę art. 151 k.c., podkreślając, że "rozróżnieniu powinien podlegać przypadek wykonywania robót budowlanych na określonej nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane, od sytuacji przekroczenia granic sąsiedniej działki w trakcie realizowania określonych robót budowlanych (...) roszczenia właścicieli działek nr ew. [...] i [...]względem skarżącego pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego, gdyż jedynie sąd powszechny, przy braku porozumienia stron, jest właściwy do rozstrzygnięcia sporu o to, jakie konsekwencje ma tego rodzaju przekroczenie granic sąsiedniego gruntu przez inwestora".

W aktach sprawy znajdują się ponadto opracowania techniczne dotyczące spornej inwestycji: ocena techniczna z kwietnia 2018 r., opracowanie architektoniczno-konstrukcyjne z marca 2017 r., opracowanie pt. technologia z sierpnia 2017 r., opinia rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy z 2 czerwca 2017 r., opinia techniczna z 2 sierpnia 2017 r., projekt instalacji wentylacji mechanicznej i ogrzewania - branża sanitarna z 20 lipca 2017 r. i protokół z przeprowadzenia pomiarów skuteczności działania wentylacji mechanicznej z 16 listopada 2017 r. Analiza tych opracowań doprowadziła [...]WINB do wniosku, że zrealizowane w obiekcie roboty budowlane, jak i sam obiekt nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa, ani nie wymagają wykonania dodatkowych robót budowlanych. W ocenie technicznej z 12 kwietnia 2018 r. wskazano m.in., że wykonane roboty adaptacyjne i ich jakość jest poprawna, wykonane są zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie wymagają robót remontowo-budowlanych, materiały użyte do budowy dopuszczone zostały do stosowania zgodnie z normami. W ocenie technicznej z 2 sierpnia 2017 r. podano, że elementy konstrukcyjne budynku (tj. fundamenty i piwnica, ściany zewnętrzne, strop między kondygnacyjny, wieńce i nadproża, konstrukcja stalowa i dach), są w stanie dostatecznym lub dobrym. Jakkolwiek w opracowaniu architektoniczno-konstrukcyjnym z marca 2017 r. podniesiono konieczność przeprowadzenia remontu instalacji wentylacji mechanicznej, to już w protokole pomiarów skuteczności działania wentylacji mechanicznej z 16 listopada 2017 r. wskazano, że wydajność ww. instalacji mieści się w granicach wartości dopuszczalnych. Ponadto legalność robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z 1 sierpnia 2016 r. nie została podważona przez organ administracji architektoniczno-budowanej wyższej instancji, jak i organ centralny, w tym także w zakresie ocieplenia ścian zewnętrznych.

W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących robót wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Stanowi to z kolei uzasadnioną przyczynę odmowy dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 51 P.b.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło m.[...], kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ drugiej instancji, że w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym, choć w rzeczywistości dokumentacja sprawy była niekompletna i uniemożliwiała stronie zapoznanie się z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz uniemożliwiała wypowiedzenie się w sprawie w oparciu o kompletny materiał dowodowy,

2. art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wadliwe przyjęcie, że prace budowlane prowadzone na działce inwestora (tj. działce ew. nr [...] z obrębu [...]) zostały wykonane sposób prawidłowy, który nie doprowadził do trwałego naruszenia granicy sąsiedniej działki, pomimo tego, że dokumentacja sporządzona w tym zakresie przez geodetę działającego na polecenie organu pierwszej instancji, nie spełniała wymogów dla dokumentu, w oparciu o który można dokonywać oceny, czy dany budynek znajduje się w granicach danej działki, a także poprzez nie uwzględnienie treści protokołu nr [...], który został zatwierdzony i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i potwierdza trwałe naruszenie granicy sąsiedniej działki przez zmiany dokonane w elewacji budynku posadowionego na działce ew. nr [...] z obrębu [...],

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zbadanie sprawy w sposób niewyczerpujący w zakresie niezbędnym dla wyjaśnienia, czy inwestor prowadzący prace remontowe, mógł prowadzić przedmiotowe pracy w oparciu o zgłoszenie prac, czy winien uzyskać pozwolenie na budowę dla faktycznie wykonane zakresu prac, a także, czy w wyniku prowadzonych prac nie doszło do trwałego naruszenia granicy sąsiedniej działki,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niekompletnego uzasadnienia, które nie wyjaśnia w dostateczny sposób stanowiska organu orzekającego, co do tego, z jakich powodów organ orzekający, określonym dowodom, na które powoływał się skarżący, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego fragmenty, które nie dotyczą przedmiotowej sprawy i dotyczą kwestii, które nie mają związku z rozpoznawaną sprawą i nie powinny znaleźć się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji

5. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że organ stwierdził w ramach postępowania, że prace wykonane przez inwestora na działce ew. nr [...]z obrębu [...] wymagały pozwolenia na budowę i zostały wykonane bez takiego pozwolenia, z przekroczeniem uprawnień wynikających ze zgłoszenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nienałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo tego, że organ drugiej instancji stwierdził, że wykonane przez inwestora praca przekroczyły znacząco zakres wskazany w zgłoszeniu, mają charakter robót budowlanych ingerujących w strukturę budynku i winny być prowadzone w oparciu o pozwolenia na budowę, którego inwestor me posiadał.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Przedstawiając przebieg postępowania Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja PINB nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. oraz decyzja nr [...] z [...] czerwca 2021 r., w których organ ten odstąpił od nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choć organ stwierdził uprzednio, w toku prowadzonego postępowania, że prace wykonywane były bez pozwolenia na budowę i znacząco przekroczyły swym zakresem prace wskazane w zgłoszeniu, są całkowicie niezrozumiałe.

Pomimo tego, że PINB stwierdził, że prowadzone przez inwestora prace, z racji swojego charakteru i zakresu, wymagają pozwolenia na budowę, nie zobowiązał inwestora do wypełnienia wszystkich, spoczywających na nim obowiązków prawnych, jakich wymagało prowadzenia tego typu prac budowalnych, czym naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. PINB zbagatelizował i nie wziął pod uwagę zastrzeżeń właściciela sąsiedniej działki, który wskazywał, że doszło do przekroczenia granicy działek przy wykonywania prac budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...].

Uzasadnienia decyzji [...]WINB odnosi się do działki ew. nr [...], nie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z niewiadomych przyczyn organ odniósł się do tej działki, co w żaden sposób nie jest związane z niniejszą sprawą i może wskazywać, że organ bezzasadnie oparł się przy wydawania decyzji na materiale dowodowym, który odnosił się do kwestii związanych z działką nr [...] a nie z działką nr [...]. Narusza to art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Skarżącego, włączenie do sprawy kwestii związanych z inną działką oraz inną sprawą mogło mieć wpływ na wydanie błędnej decyzji przez organ.

[...]WINB w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB, w zakresie naruszenia art. 7, art. 10, art. 73 i art. 77 k.p.a., co również wskazuje na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W odwołaniu Skarżąca wskazała, że jako strona postępowania nie miała możliwości zapoznania się z całością dokumentacji dowodowej. W dniu 9 lipca 2021 r. upoważniony pracownik skarżącego udał się do siedziby PINB w celu zapoznania się z aktami sprawy. Na miejscu okazało się, że większość dokumentów została przesłana w marcu 2021 r. do WSA w związku ze sprzeciwem Inwestora od decyzji [...]WINB nr [...]. W związku z tym Skarżący nie mógł zapoznać się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co oznacza, że doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 73 oraz art. 77 k.p.a. Strona postępowania nie mogła zapoznać się całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z uwagi na jego brak w aktach sprawy, a także nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy po powrocie dokumentów do PINB. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym z naruszeniem prawa strony do zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Strona, która nie mogła zapoznać się z pełnym materiałem dowodowym sprawy nie mogła wziąć czynnego udziału w postępowaniu, co oznacza, że doszło do naruszenia zasady określonej w art. 7 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć również, że nie tylko strony nie miały dostępu do pełnego materiału dowodowego, ale zachodzi podstawa, aby przypuszczać, że być może organ, wydając swoją decyzję, również nie dysponował pełnym materiałem dowodowym w postaci wszystkich dokumentów.

W ocenie Strony opinia G.W. nie może być brana pod uwagę jako pełnowartościowe opracowanie geodezyjne. Mapa załączona do opinii, która przedstawia działki ewidencyjne w okolicy ul. [...] w [...], na którą naniesiono budynki na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w żaden sposób nie odnosi się do meritum spornego zagadnienia. Przedmiotowe opracowanie nie zawiera żadnych pomiarów budynków lub działek i nie ma określonych punktów granicznych. Do mapy nie przedłożono żadnego opisu. Nie wynika z niej również, czy jakikolwiek pomiar w terenie został wykonany. Z danych przedłożony w niniejszej sprawie wynika, że sporne przekroczenie granicy sąsiedniej działki wynosi 15 cm i wynika z prac związanych ociepleniem budynku położonego na działce ew. nr [...]. W wyniku tych prac doszło do przekroczenia granicy sąsiedniej działki. Opracowanie dokonane przez geodetę G.W. nie może być nawet podstawą do naniesienia zmian w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, gdyż nie spełnia wymogów technicznych, aby mogło posłużyć do dokonania takiego wpisu.

Strona Skarżąca nie kwestionuje uprawnień geodety, a jedynie dokument przez niego sporządzony i wartość tego dokumentu dla potrzeb ustalenia, czy wykonana przez inwestora prace na działce ew. nr [...] doprowadziły do trwałego przekroczenia granicy sąsiedniej działki.

W ocenie Strony, w wyniku przeprowadzonych prac doszło do trwałego zajęcia gruntu sąsiedniej działki, której właścicielem jest m.[...]. Zlecone uprawnionemu geodecie K.C. sporządzenie opracowania w celu wyznaczenie punktów granicznych dz. ew. nr [...] wykazało, że ocieplenie budynku położonego na działce nr [...] znajduje się poza terenem tej działki. Potwierdzeniem powyższego stanu faktycznego jest również protokół, zatwierdzony i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], którego uwierzytelniona kopia została przekazana do PINB.

[...]WINB nie wziął pod uwagę wyżej wskazanego protokołu, który wskazuje na trwałe przekroczenie granic działek w wyniku przeprowadzonych prac na działce ew. nr [...], ale z nieznanych przyczyn wziął pod uwagę treść opracowania sporządzonego przez geodetę G. W., które z racji braku podstawowych elementów technicznych, w tym kluczowych pomiarów, nie może posłużyć za dokument, który możliwi ocenę, czy doszło do przekroczenia granic działek.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarg jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Wbrew również temu co twierdzi Strona Skarżąca, w sprawie wyraźnie podkreślono, że część robót budowlanych, pierwotnie zgłoszonych jako remont, wymagała pozwolenia na budowę, albowiem stanowiły przebudowę budynku, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b. Nadto, z racji wszczęcia postępowania przed nowelizacją Prawa budowlanego obowiązującą od 19 września 2020 r., do oceny owej samowoli należy stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie zatem z ówczesnym brzmieniem art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przebudowa budynku, której dopuścił się Inwestor, nastąpiła niewątpliwie bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i nie ma znaczenia dla takiej ich kwalifikacji to, że część z tych robót mieścić się może w definicji remontu. Już sama przebudowa przegród zewnętrznych i konstrukcji nośnej dachu wymagała pozwolenia na budowę, czego inwestor zaniechał.

Likwidacja takiej samowoli budowlanej, z uwagi na jej charakter, następuje w trybie art. 50-51 P.b., a nie art. 48 lub art. 49b P.b., gdyż w sprawie nie chodzi o budowę obiektu budowlanego (prowadzoną bądź już zakończoną), a o roboty budowlane wykonywane przy obiekcie już istniejącym.

Należy także zauważyć, że sposób zakończenia postępowania z art. 51 P.b., w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydania decyzji nakładającej obowiązki (w sytuacji, gdy organ nie stwierdza naruszeń zagrażających dobrom chronionym z art. 50 ust. 1 P.b.), powinien polegać na wydaniu decyzji merytorycznej, tj. odmawiającej nałożenia obowiązków, nie zaś decyzji formalnej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jakkolwiek w orzecznictwie można spotkać się z nurtem wskazującym, że wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku, bądź też decyzji o umorzeniu postępowania, prowadzi do identycznych skutków prawnych, to jednak Sąd w niniejszym składzie podkreśla potrzebę wydania w takiej sytuacji decyzji "merytorycznej", tj. takiej, która po zbadaniu przez organ istoty sprawy nie stwierdza podstaw do nakładania na inwestora obowiązków.

VI.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów Sąd zauważa, że Skarżąca kwestionuje wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązków na inwestora, czyniąc to przede wszystkim w kontekście podnoszonych, wadliwych jej zdaniem ustaleń i ocen co do przekroczenia granicy działki inwestycyjnej nr [...] i wkroczenia w działkę nr [...] i [...]. Skarżąca podnosi także zarzuty procesowe, dotyczące wadliwego orzekania, które nie przyczyniło się do wyjaśnienia istoty sprawy oraz pozbawiło ją możliwości działania.

Uzupełniająco należy dodać także, że w kontekście wydanych w granicach tej sprawy wyroków tutejszego Sądu (VII SA/Wa 471/21) i NSA (II OSK 1338/21), konieczne było zbadanie, czy inwestycja nie narusza planu miejscowego, co do funkcji i przeznaczenia terenu, na którym jest ulokowana, a także kwestii ewentualnego przekroczenia granic inwestycji i posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

W kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, należy podzielić argumentację organu, że wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z planem. [...]WINB słusznie powołał się na § 15 ust. 2 tego aktu, gdyż przepis ten przewiduje, że do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy. Jako, że roboty budowlane wykonano w 2017 roku, zaś plan wszedł w życie w roku 2018, a także z uwagi na to, że dotychczasowe przeznaczenie terenu było usługowe, wskazany przepis pozwala, aby do czasu zrealizowania zagospodarowania przewidzianego w planie, inwestor mógł nadal korzystać z działki w sposób dotychczasowy (usługi).

Inwestycja jest więc niesprzeczna z planem.

Za niezasadny Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. Należy wskazać, że sprawa niniejsza trwa od kilku lat, a strony biorą w niej aktywny udział. Niewątpliwie w dacie orzekania przez PINB ([...] czerwca 2021 r.), akta administracyjne nie były kompletne, bowiem w związku ze sprzeciwem Inwestora od decyzji kasacyjnej [...]WINB z [...] lutego 2021 r. oraz skargą kasacyjną, znajdowały się w NSA. Sąd zwraca jednak uwagę na orzecznictwo sądowe, podzielając prezentowany w nim pogląd, zgodnie z którym rozpoznawanie środków prawnych przez sądy administracyjne i w związku z tym przekazanie im przez organy akt administracyjnych sprawy, nie zawsze stanowić będzie podstawę do powstrzymywana się przez organ administracji publicznej od załatwienia sprawy. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy należy uwzględnić to, co jest w niej sporne (ewentualne przekroczenie granicy) i to, co zostało nakazane przez [...]WINB (zbadanie przekroczenia poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii geodety), a w dalszej perspektywie nakazane w wyrokach WSA i NSA - zgodność inwestycji z planem.

Jakkolwiek załatwienie sprawy powinno nastąpić na podstawie akt, znajdujących się w dacie orzekania w posiadaniu organu, to jednak ich chwilowy brak, dodatkowo usprawiedliwiony trwającą procedurą sądową, nie mógł zostać oceniony jako tamujący tok postepowania organów. W ocenie Sądu wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia dowody i okoliczności, były albo Skarżącej znane (inwentaryzacja powykonawcza złożona przez inwestora, opinia przedłożona przez Skarżącą, zakres wykonanych robót, który nie był kwestionowany), albo też była w dniu orzekania dostępna (patrz opinia geodety zlecona przez PINB i wykonana 28 maja 2021 r.). To więc, że organ powiatowy nie dysponował pełnymi aktami sprawy, ani nie naruszyło prawa Skarżącej do udziału w postępowaniu, ani też nie blokowało wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla raz jeszcze istotę sporu, która sprowadza się do ewentualnego przekroczenia granicy i zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Nadto należy zwrócić uwagę, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może zostać uznane za mające wpływ na wynik sprawy, jeżeli Strona wykaże, że uchybienie co do możliwości powiadomienia o prawie do końcowego wypowiedzenia się w sprawie, naruszyło prawo strony bowiem ta, nie mogła zgłosić wniosków dowodowych lub ustosunkować się do meritum sprawy wskutek braku akt. Nawet więc gdyby przyjąć, że Skarżąca została pozbawiona możliwości końcowego wypowiedzenia się na podstawie całości akt sprawy (pracownik organu zapoznał się z aktami w dniu 24 czerwca 2021 r., kiedy nie były one kompletne z uwagi na przekazanie ich do WSA i NSA), to wada ta niewątpliwie ustała zanim sprawę załatwiono w II instancji (akta zwrócono 18 października 2021 r. - patrz akta VII SA/Wa 471/21). Skarżący, poza ogólnikowym stwierdzeniem o niemożności wypowiedzenia się przed załatwieniem sprawy w I instancji na podstawie akt, nie wyjaśnia, w jaki sposób ta sytuacja wpłynęła na brak możliwości wnioskowania o przeprowadzenie dowodów czy wypowiedzenia się w sprawie. W konsekwencji zarzut skargi jest nieuzasadniony.

Niezasadne są także zarzuty wskazujące na wadliwą ocenę stanu sprawy i przyjęcie, wbrew dowodom, że ocieplenie budynku nie wystaje poza granicę działki nr ew. [...] i nie wkracza w działki nr ew. [...] i [...].

Skarżąca w istocie zarzuca organom to, że dały wiarę środkom dowodowym nie spełniającym wymagań wiarygodności. Jedynie bowiem dokumentacja sporządzona przez geodetę działającego na polecenie tej Strony, a nie geodetę działającego na zlecenie organu I instancji, spełniała wymogi dokumentu, w oparciu o który można dokonywać oceny, czy dany budynek znajduje się w granicach działki. Organy nie uwzględniły treści protokołu nr [...], który został zatwierdzony i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i potwierdza trwałe naruszenie granicy sąsiedniej działki przez zmiany dokonane w elewacji budynku posadowionego na działce ew. nr [...].

Sąd wyjaśnia, że w sprawie zebrano trzy podstawowe dokumenty, odnoszące się do umiejscowienia ściany i jej docieplenia. Chodzi o przedłożony przez Skarżącą protokół wyznaczenia punktów granicznych (k. 176 akt adm.), przedłożona przez Inwestora geodezyjna inwentaryzacja budynku (k. 183 akt adm.) oraz sporządzona na zlecenie PINB inwentaryzacja budynków (k. 335-336 akt adm.). Pierwszy z nich jest korzystny dla Skarżącej, dwa pozostałe świadczą na korzyść Inwestora. W takiej sytuacji organ w ocenie Sądu wykonał wszystko, co było możliwe, aby rozwiać wątpliwości odnośnie do potencjalnego przekroczenia granicy przez docieplenie. Nie można przy tym przyjąć, że protokół złożony przez Stronę jest lepszy niż pozostałe dowody. To, że został przyjęty do zasobu geodezyjnego nie oznacza, że tylko z tej przyczyny jest to dowód bardziej wiarygodny. Zaznaczyć należy, czego Strona zdaje się nie zauważać, że inwentaryzacja geodezyjna budynków sporządzona na zlecenie organu również została przyjęta do zasobu i pozytywnie zweryfikowana (dnia [...] maja 2021 r. nr [...]). W sprawie zaistniał zatem stan wątpliwości, co do przebiegu granicy albo posadowienia budynku. Należy zaznaczyć, że spór w tym względzie, należy do właściwości sądów powszechnych, a organy nadzoru budowlanego nie mogą go rozstrzygać. Nie jest więc tak, że dowód Skarżącej ma większą wartość niż sporządzona inwentaryzacja geodety działającego na zlecenie organu.

Nadto, nawet przyjęcie zaistnienia przekroczenia granicy działki przez wykonane docieplenie, nie byłoby wystarczającą podstawą do nakładania obowiązków na Inwestora. Przypomnieć trzeba, że w wyroku z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 471/21 tutejszy Sąd wyjaśnił, że nie powinno budzić wątpliwości, że część budynku przekraczająca granicę działki, na której się on znajduje, pozostaje własnością właściciela nieruchomości wyjściowej. W piśmiennictwie odnośnie do statusu prawnorzeczowego części budynku znajdującej się na cudzym gruncie zdecydowanie przeważa stanowisko, że art. 151 k.c. opiera się na pierwszeństwie zasady jedności budynku nad zasadą superficies solo cedit. Taki pogląd jest również formułowany w orzecznictwie sądowym.

Jakkolwiek w trybie naprawczym organy winny badać kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak istnieje w obrocie prawnym norma wywodzona z art. 151 k.c., nakazująca rozróżnienie sytuacji wykonywania robót budowlanych na określonej nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane od sytuacji przekroczenia granic sąsiedniej działki w trakcie realizowania określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1311/14).

Jak wskazano nie można w tej sprawie jednoznacznie (na podstawie zebranych dowodów, które są diametralnie różne), przesądzić, czy do przekroczenia granicy w ogóle doszło. W ocenie Sądu wątpliwości te, a także ewentualne roszczenia właścicieli działek nr ew. [...] i [...] nie mogą zostać rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu i powinny zostać rozpatrzone przez sąd powszechny.

Niezasadne są zatem zarzuty nr 3 i w znacznej części zarzut nr 4.

Częściowo uzasadniony jest zarzut nr 4. [...]WINB bez wyjaśnienia i szerszej motywacji odwołuje się do sprawy dotyczącej działki nr ew. [...]. Jakkolwiek działka ta leży w pobliżu inwestycji, to jednak nie ma pomiędzy sprawami jej dotyczącymi i sprawą niniejszą związku, który powodowałby konieczność powoływania się na nią. Zapewne organowi chodziło o wsparcie swojego stanowiska poprzez odwołanie się do tego, że sprawa zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] nie zakończyła się uznaniem, że do takiej zmiany doszło. Jakkolwiek zatem intencje organu można próbować odkodować, to jednak w uzasadnieniu decyzji winno się znaleźć precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego akurat ta kwestia wymagała przywołania i jaki ma wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniając tego organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny uznano zarzut nr 5 skargi. Okoliczność, że roboty budowlane wykonane przez inwestora na działce ew. nr [...] z obrębu [...] wymagały pozwolenia na budowę i zostały wykonane bez takiego pozwolenia oraz z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia, nie uzasadniało przyjęcia innego trybu postępowania niż naprawczy z art. 50-51 P.b., co już wyjaśniono powyżej. W sprawie nie zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 48 lub art. 49b P.b.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.