Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia D. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 681/21 w zakresie odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi D. R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

6 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 681/21, po rozpoznaniu skargi D. R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z

[...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej, w pkt 1 odrzucił wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi; w pkt 2 odrzucił skargę; w pkt 3 zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia w zakresie pkt 1, tj. dotyczącego odrzucenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, Sąd I instancji wskazał, że przywrócenie terminu do wniesienia skargi powinno być poprzedzone ustaleniem, jaki akt lub czynność organu administracji publicznej jest przedmiotem zaskarżenia tą skargą. Od rodzaju czynności bądź aktu kwestionowanego w skardze może bowiem zależeć w szczególności to, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny. Gdyby się natomiast okazało, że skarga z tego powodu byłaby niedopuszczalna i jako taka podlegałaby odrzuceniu, to bezprzedmiotowe byłoby w takim przypadku rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Rozważanie samej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia nieznanej procedurze skargi uznać należałoby za niedopuszczalne, bowiem termin taki w ogóle nie istniał.

W ocenie Sądu I instancji, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem uznanie przez Sąd niedopuszczalności skargi powoduje, że złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy uznać za niedopuszczalny.

W myśl art. 89 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie, zatem rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucenia skargi zostało załatwione łącznie zgodnie z wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. zasadą szybkości działania sądu, a więc bez oczekiwania na ewentualne uprawomocnienie się jednego z postanowień.

Wobec powyższego, Sąd I instancji, na podstawie art. 88 p.p.s.a. odrzucił wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (pkt 1 postanowienia).

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w przedmiocie odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: ,,p.u.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązków orzeczniczych polegające na braku wszechstronnego zapoznania się ze skargą celem oceny jej dopuszczalności, nierozpatrzeniem stanowiska wyrażonego w skardze, pominięciem szerokiej argumentacji skarżącej zawartej w skardze uzasadniającej dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, co uwidacznia m.in. dokonanie przez Sąd pobieżnej analizy przepisów oraz niewyjaśnienie Skarżącej w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego prezentowane przez nią stanowisko - poparte konkretnymi argumentami opartymi na przepisach prawa nie zasługuje na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzje PFR odmawiające przyznania subwencji finansowe nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i powinny podlegać rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym, jako rozstrzygnięcie sporu wynikającego z umowy o przyznanie subwencji PFR, a także z uwagi na przewidziany w umowie zapis na sąd powszechny, podczas gdy:

a) zawarcie samej umowy subwencji finansowej nie kreuje po stronie przedsiębiorcy żadnego uprawnienia do żądania wypłaty subwencji finansowej, a powstanie tego uprawnienia jest uzależnione od wydania pozytywnej decyzji przez PFR. Zawarcie umowy stanowi więc ,,tylko" jeden z kilku warunków przyznania subwencji, której przyznanie następuje w drodze decyzji PFR;

b) w przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej pomiędzy przedsiębiorcą, a PFR skutkuje brakiem zawiązania stosunku cywilnego, który podlegałby kognicji sadów powszechnych z uwagi na nieziszczenie się warunku zawieszającego, jakim było wydanie pozytywnej decyzji przez PFR, od którego spełnienia było uzależnione czy skutki czynności prawnej - skutki wynikające z umowy - w ogóle powstaną. W przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji, umowa subwencji finansowej wygasa, a w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja PFR rozstrzygająca o odnowie przyznania dofinansowania;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1 oraz art. 12 ust. 1a pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej jako: ,,ustawa o SIR") w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 w. sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że PFR podejmując czynności związane z realizacją programu ,,Tarcza Finansowa 2.0" działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego, podczas gdy przyznając subwencję finansową, PFR w znaczeniu funkcjonalnym występuje, jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów (art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym), a realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 i 1a pkt 7, art. 21a ust. 1-7 ustawy o SIR w zw. z rozdziałem 2 i 3 (pkt 3.1, 3.2, 3.3), pkt 7.2. Programu rządowego - Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii COVID-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy antykryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. (dalej również jako: "Program") w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, które skutkowało wadliwym uznaniem, że żaden przepis prawa stanowiący źródło prawa nie przyznaje uprawnienia do uzyskania dofinansowania w ramach programu rządowego ,,Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu dla Mikro, Małych i średnich Firm", podczas gdy:

a) zakresem zaskarżenia mogą być objęte również akty lub czynności dotyczące takich "uprawnień lub obowiązków", które pośrednio wynikają z przepisów prawa i tymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania subwencji finansowej są przepisy art.12 ust. 1 i 1a pkt 7 i art. 21a ust. 1 - 7 ustawy o SIR. Określone bowiem w tych przepisach zadania, które ma realizować PFR wyznaczają równocześnie uprawnienia po stronie mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców;

b) rządowy Program, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy o SIR przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. i zmieniony uchwałą Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. może i powinien być uznawany, jako akt, z którego bezpośrednio wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania wsparcia finansowego, należący do źródeł prawa administracyjnego, a tym samym zawierający "przepisy prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż stanowi on dokument składający się na system realizacji programu rządowego, w którym wydatkowane są środki publiczne, a w konsekwencji jest źródłem prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu.

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1, art. 12 ust. 3 ustawy o SIR w zw. § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, 11 i 14 Regulaminu ubiegania się o udział w Programie Rządowym ,,Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z dnia 14 stycznia 2021 r., który wszedł w życie 15 stycznia 2021 r. (dalej jako: ,,Regulamin") w zw. z pkt 6.4.4. Programu rządowego - Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii Covid-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy antykryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. (dalej jako: ,,Program") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej jako: ,,k.p.c."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynności rozwiązane z przyznawaniem przez PFR subwencji finansowej mają wyłącznie formę cywilnoprawną, podczas gdy przyznanie dofinansowania w istocie jest zatem dwuetapowym postępowaniem, tj. postępowaniem hybrydowym łączącym elementy cywilne i publiczno-prawne, niemniej ostatecznie przyznanie dofinansowania zależy wyłącznie od władczej decyzji PFR kierowanej do indywidualnego podmiotu, w której PFR rozstrzyga o uprawnieniu przedsiębiorcy do uzyskania dofinansowania. Sam fakt zawarcia umowy subwencji finansowej przed wydaniem decyzji PFR nie pozbawia więc rozstrzygnięcia PFR - określanego w Regulaminie, jako "decyzja" - władczego charakteru z zakresu administracji publicznej. To bowiem ostatecznie i wyłącznie od tego rozstrzygnięcia uzależnione jest czy umowa wywoła skutki prawne, czy też wygaśnie z mocy prawa. Nazwy aktów wydawanych przez PFR oraz okoliczności, że postępowanie weryfikacyjne jest prowadzone na podstawie przepisów Programu i Regulaminu, a nie na podstawie przepisów kpa, nie odbiera im charakteru administracyjnego. Byt stosunku cywilnoprawnego uzależniony jest w spos6b oczywisty od władztwa, które sprawuje PFR. PFR S.A. wkracza więc w sferę praw jednostki i dokonuje władczego ustalenia czy jednostka spełnia, bądź nie spełnia kryteria objęcia jej dofinansowaniem. W konsekwencji czego wydaje akty z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego.

6. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: ,,Konstytucja RP") art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem Skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny podczas gdy: 1) Skarżącej nie przysługuje względem PFR żadne roszczenie o wypłatę środków, gdyż z uwagi na wydanie przez PFR decyzji odmawiającej przyznania subwencji finansowej umowa subwencji finansowej wygasła i pomiędzy PFR, a Skarżącą nie istnieje żaden stosunek cywilnoprawny, który kreowałby po stronie PFR obowiązek z umowy podlegający wykonaniu, a po stronie Skarżącej odpowiadające temu obowiązkowi roszczenie o jej wykonanie; 2) w sytuacji, gdy w wyniku skutków związanych z epidemią COVID-19 i wprowadzanymi przez organy zakazami, ograniczeniami i nakazami uderzającymi w swobodę wolności gospodarczej wielu polskich przedsiębiorców stoi na krawędzi bankructwa, a gospodarka z dnia na dzień znajduje się w coraz gorszej kondycji, sądowa kontrola działalności PFR sprawowana przez sądy cywilne (Sąd Okręgowy w Warszawie) byłaby w takim wypadku wyłącznie iluzją, której nie można zaakceptować. W aktualnej sytuacji tylko sądowa kontrola sprawowana przez sądy administracyjne może urzeczywistnić prawo obywatela do sądu.

W odpowiedzi na zażalenie PFR wniósł o jego oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, przywrócenie terminu do wniesienia skargi powinno być poprzedzone ustaleniem, jaki akt lub czynność organu administracji publicznej jest przedmiotem zaskarżenia tą skargą. Od rodzaju czynności bądź aktu kwestionowanego w skardze może bowiem zależeć w szczególności to, czy do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny.

Kwestia dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I GSK 1818/21 (v. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu uznał, że zaskarżone w przedmiotowym postępowaniu pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z [...] kwietnia 2021 r. odmawiające skarżącej wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Omawiane działanie nie mieści się bowiem w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Wobec tego, że skarga skarżącej wniesiona na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z [...] kwietnia 2021 r. została odrzucona, jako niedopuszczalna, bezprzedmiotowe było rozpoznawanie przez Sąd I instancji wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, bowiem termin taki w ogóle nie istniał.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, którym odrzucono wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jest prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku pełnomocnika PFR o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.