Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1822/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/16, w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 roku. Na mocy zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci listy roszczeń skierowanych przez wykonawców dróg publicznych w stosunku do Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która został przedstawiona przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa 11 maja 2016 r. na posiedzeniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Organ powołał się na art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.) dalej zwanej "p.u.s.a." w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, bowiem Sąd I instancji pominął, iż skoro organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na ważny interes gospodarczy państwa, to podstawę materialnoprawną stanowi wprost stosowany art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Tymczasem Sąd odmówił zastosowania tego przepisu Konstytucji i dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy u.d.i.p. oraz przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.);

2. Niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu na podstawie akt postępowania administracyjnego, w szczególności na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ niewystarczająco i nieprzekonująco uzasadnił, z jakich powodów i w oparciu o jaki przepis prawa powszechnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej; wskazano, że Sąd ustalił, mimo przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernych fragmentów uzasadnienia decyzji, że uzasadnienie to jest zbyt ogólnikowe i nie pozwoliło zweryfikować stanowiska organu, zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej ograniczenia prawa do informacji publicznej, tymczasem, sam Sąd, na s. 2-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytoczył fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których organ wskazuje na ryzyko ujawnienia taktyki procesowej Skarbu Państwa w sprawach dotyczących roszczeń wykonawców dróg publicznych, osłabienia pozycji procesowej Skarbu Państwa oraz zachwiania udzielanymi zamówieniami publicznymi na budowę dróg publicznych. Podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji jasno wynika, dlaczego organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, ujawnienie dalej idących okoliczności byłoby sprzeczne z istotą odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem stanowiłoby właśnie jej udostępnienie, czego organ chciał i musiał uniknąć;

3. Stanowiące konsekwencję naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w zarzutach z pkt 1 i 2, niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie. Podkreślono, że gdyby Sąd I instancji prawidłowo ustalił granice sprawy sądowoadministracyjnej, czego konsekwencją byłoby właściwe zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji i dokonał właściwej wykładni, to doszedłby do przekonania, że organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy, prawidłowo ujął ten stan faktyczny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i właściwie zastosował art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, co w sposób jasny wyjaśnił stronie w uzasadnieniu decyzji. Tym samym Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, natomiast niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 tej ustawy i na podstawie tych przepisów skargę uwzględnił poprzez uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 4 Konstytucji, która doprowadziła Sąd do odmowy zastosowania tych przepisów do kontroli zaskarżonej decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej właściwa wykładnia art. 61 ust. 3 Konstytucji powinna doprowadzić Sąd do ustalenia, że w przepisie tym występuje spójnik logiczny "oraz". Przepis ten należy zatem wykładać w taki sposób, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić (w skardze kasacyjnej błędnie podano, że "dostęp do informacji publicznej może nastąpić"), po pierwsze wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, a po drugie ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tym samym, warunek określenia w ustawach przesłanek ograniczeń dostępu do informacji publicznej dotyczy tylko ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, zaś nie dotyczy ograniczeń tego dostępu ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z samych przepisów art. 61 ust. 1-3 Konstytucji wynika prawo dostępu do informacji publicznej oraz przesłanki jego ograniczenia. Ustawy współwyznaczają zakres tego prawa w granicach określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Biorąc pod uwagę to, że w żadnym przepisie u.d.i.p. nie ma normy ograniczającej dostęp do informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego, a te przesłanki ograniczenia tego dostępu zostały wyraźnie i wprost wyrażone w art. 61 ust. 3 Konstytucji, to zachodzi sytuacja umożliwiająca bezpośrednie zastosowanie tego przepisu Konstytucji. Powołano się w szczególności na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01. Podkreślono też, że nieracjonalny byłby ustawodawca konstytucyjny, gdyby ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego uzależniał od uprzedniego nadania jednej z klauzul przewidzianych przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie tego czy została poddana procedurze określonej w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe nie budzi wątpliwości w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi, a Minister Infrastruktury i Budownictwa był co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Minister odmawiając udostępnienia żądanych informacji powołał się w ograniczenie jej udostępnienia wynikające z art. 61 ust. 3 (w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji), tj. na ważny interes gospodarczy państwa, polegający na zapobieganiu utrudniania ochrony interesów majątkowych Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądami. Sąd, uchylając zaskarżone decyzje Ministra, uznał, że w okolicznościach niniejszej spraw nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji jako podstawy ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych. W tej sytuacji jako pierwszy należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego tj. niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 4 Konstytucji, ponieważ możliwość bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie Konstytucji determinowała zakres postępowania dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy i uzasadnienie tych decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 4 Konstytucji nie jest trafny. Należy w tym zakresie w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie Minister w istocie twierdzi, że skoro ustrojodawca wyczerpująco uregulował w samej Konstytucji podstawy ograniczenia dostępu do informacji, o których jest mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, to - wobec wyrażonej w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania - uregulowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznych w ustawach zwykłych w tym zakresie w ogóle jest niedopuszczalne. Na takie stanowisko Ministra wskazuje treść tego zarzutu.

Przepis artykułu 8 ust. 2 Konstytucji wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której jednak sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela o ile nie są przedmiotem ustawy. Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji oznacza stosowanie jej norm przez organy władzy publicznej bez konieczności pośrednictwa ustawy. Rozstrzygnięcie zgodnie z powyższą zasadą sprawy przez sąd wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej może jednak mieć miejsce tylko wtedy, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2003 r., V CK 344/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 119, oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). Normy konstytucyjne o takim stopniu konkretyzacji nie są jednak liczne. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, wskazująca na normatywny charakter postanowień w niej zawartych jest ogólną zasadą całego systemu prawa w Polsce. Nie wynika z niej jednak, iż zawiera ona w swej treści zakaz, skierowany do ustawodawcy, normowania materii uregulowanej w Konstytucji przez akty normatywne niższej rangi. Nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji odnosi się zarówno do sfery tworzenia prawa, jak i jego stosowania. Wywiera jednak przede wszystkim skutki w procesie oceny i wykładni prawa obowiązującego - w zgodzie z Konstytucją.

W art. 61 ust. 1 Konstytucji określone zostało powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Formy w jakich realizowane ma być obywatelskie prawo do informacji ustrojodawca określił w ust. 2 tego art. 61 Konstytucji, wskazując, iż obejmuje ono dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Analiza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji wskazuje, iż zakres określonego w nim prawa do informacji zdeterminowany jest w znacznej mierze przez samą Konstytucję. Przepisy te określają bowiem jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane. Prawo do uzyskania informacji dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa oraz dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Nie jest jednak tak, iżby ustrojodawca, który tak całościowo uregulował bezpośrednio w samej Konstytucji zakres i granice tego prawa, wyłączył dopuszczalność i potrzebę uzupełniających regulacji ustawowych w tej materii. Mimo bowiem stosunkowo wyczerpującego unormowania bezpośrednio w Konstytucji prawa obywateli do dostępu do informacji zarówno jeśli chodzi o zakres podmiotów obowiązanych zapewnić ten dostęp, jak i treść owych informacji, nie można wykluczyć, iż i w tym zakresie zachodzi konieczność doprecyzowania - "dookreślenia" zarówno cech i zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji, jak i samej treści tej informacji i sposobu jej pozyskiwania. Dowodem wskazującym na konieczność takiej uzupełniającej, w stosunku do art. 61 Konstytucji, roli ustaw jest brzmienie art. 1-5 oraz innych, ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zakres materialny prawa do informacji wyznaczają także przepisy ustaw, o których mowa w ustępie trzecim art. 61 Konstytucji. Dopuszcza on możliwość ograniczenia konstytucyjnie wyznaczonego zakresu tego prawa wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zatem ograniczenie takie nastąpić może wyłącznie w formie ustawy. Wobec tego, określając w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji zasadniczy zakres prawa do informacji, ustrojodawca założył - w granicach wyznaczonych w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - że ustawodawca zwykły doprecyzuje zarówno od strony pozytywnej, jak i negatywnej zakres tego prawa, kierując się wynikającymi z Konstytucji zasadami tworzenia prawa. Z kolei w ustępie czwartym nakazał ustawodawcy zwykłemu określenie trybu udzielania takich informacji. Zastrzegł przy tym, że kwestia ta ma zostać uregulowana w formie ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu - w formie ich regulaminów. Należy więc stwierdzić, że w odniesieniu do art. 61 ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na niewyczerpujące unormowania na poziomie konstytucyjnym - a ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany.

W świetle art. 61 Konstytucji zagadnienia zakresu materialnego i granic prawa do informacji z jednej strony, zaś trybu udzielania informacji z drugiej nie są tożsame. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym. Skoro zatem ustawy zwykłe mogą nawet, w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do informacji publicznej, to oznacza to, że współwyznaczają one zakres tego prawa. Czym innym jest przy tym samo prawo do informacji publicznej oraz kwestia jego zakresu, czym innym zaś zagadnienie sposobu dostępu do tych informacji i korzystania z nich oraz wyznaczenie odpowiednich zasad regulujących te kwestie. Zakres prawa do informacji, wyznaczony jest - jak już była mowa - bezpośrednio przez art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe. Natomiast "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38/01).

W rezultacie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, wymagają doprecyzowania w ustawach, co wynika treści art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji. Odnośnie do ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa dostępu ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, na który to powołuje się Minister, następuje między innymi na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, natomiast w odniesieniu do ust. 4 art. 61 Konstytucji jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego.

Nie sposób zgodzić się z wykładnią art. 61 ust. 3 Konstytucji zaproponowaną przez skarżącego kasacyjnie Ministra, że "warunek określenia w ustawach przesłanek ograniczeń dostępu do informacji publicznej dotyczy tylko ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, zaś nie dotyczy ograniczeń tego dostępu ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przeczy temu wykładnia gramatyczna tego przepisu. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że ustrojodawca posługując się liczbą mnogą w zwrocie "ograniczenie prawa (...) może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach", objął tym wymogiem zarówno "ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" jak i "ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Tylko gdyby ustrojodawca użył wyrazu "określone" w liczbie pojedynczej tj. "ze względu na określoną", należałoby uznać, że warunek określenia w ustawach przesłanek ograniczeń dostępu do informacji publicznej dotyczy tylko "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" a nie dotyczy "ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Zaskarżony wyrok nie jest również dotknięty wadami procesowymi, w szczególności określonym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., regulującego obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu i w granicach sprawy. Co do zasady, przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1810/10). Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, ( pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonych decyzjach, o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, wydanych w szczególności na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy. Odniósł się do stanowisk stron, nie podzielając stanowiska Ministra. Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu I instancji co do tego, że ograniczenie dostępu do żądanych informacji nie może być oparte wyłącznie na przepisach Konstytucji. Powołanie się na art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia zakwestionowanie oceny Sądu I instancji.

Z uwagi na zajęte przez Sąd pierwszej instancji prawidłowe stanowisko co do wykładni przepisów konstytucji, nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym niezaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne". Pogląd ten należy podzielić.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu.

Jak już wyżej wskazano, niemożliwość rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyłącznie w oparciu o przepisy Konstytucji, determinowała zakres postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Konieczność posiłkowania się regulacjami ustawowymi uzupełniającymi uregulowania zawarte w Konstytucji - łączy się z wymogiem szerszego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, uwzględniającego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie informacji niejawnych, oraz stosownego uzasadnienia ewentualnej odmowy udostępnienia żądanych informacji z przyczyn wskazanych również w tych ustawach. Przyczyny odmowy udostępnienia informacji podane w zaskarżonych decyzjach i wskazane w nich podstawy prawne nie są wystarczające. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jest także nieusprawiedliwiony.

Ubocznie należy tylko wskazać, że ze stanowiska Sądu pierwszej instancji nie wynika, że odmówił zastosowania art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Sąd stwierdził bowiem, że w realiach niniejszej sprawy nie jest usprawiedliwiona odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej wyłącznie na podstawie art. 61 ust 3 Konstytucji. To nie wyłącza przy rozpoznaniu sprawy obowiązku zastosowania przez organ prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie informacji niejawnych, uwzględniającej w szczególności treść art. 61 ust. 3 Konstytucji.

W konsekwencji, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, to Sąd zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę. Zatem brak było przesłanek do zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. Z powyższych wywodów wynika, że Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Skoro zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.