Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 791/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r., nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] oznaczonego numerem hipotecznym [...] część działki nr [...] o powierzchni [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości. Funkcja przewidziana w planie dla gruntu przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu dokumentacji wskazującej zamierzenia urbanistyczne, tj. realizacji na tym obszarze lotniska cywilnego, wykluczała możliwość dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Równocześnie organ stwierdził, że wynik postępowania nadzorczego nie wywołał skutków prawnorzeczowych, wobec tego obecni użytkownicy wieczyści gruntu przedmiotowej nieruchomości nie mają interesu prawnego w postępowaniu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że w uzasadnieniu obu decyzji dekretowych nie powołano zapisów jakiegokolwiek planu, a konieczność wskazania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Podniósł, że żadne przepisy nie zabraniały dotychczasowemu właścicielowi na korzystanie z nieruchomości w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. pod organizację parków, zieleńców, skwerów. Posiadanie parku przez osobę fizyczną nie musiało bowiem automatycznie oznaczać, że park utraci ogólnodostępny charakter. Ponadto wskazał, że organy wydające odmowne decyzje dekretowe na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej były zobowiązane powołać je w ich treści.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru I instancji, że obecnie nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] pochodząca z nieruchomości pod nazwą [...], wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr: [...] oraz działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...]. Aktualne pozostają również ustalenia dotyczące stron postępowania. Organ nadzoru uznał, że z uwagi na fakt, że decyzją nadzorczą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, wynik niniejszego postępowania nie wywiera żadnego skutku prawnorzeczowego, a zatem brak jest realnego i bezpośredniego wpływu zakończenia niniejszego postępowania na prawa podmiotów, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do niniejszej nieruchomości.

Podstawą prawną decyzji dekretowych będących przedmiotem kontroli, tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. były przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Minister przywołał treść art. 7 ust 1 i 2 dekretu i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie z opinii uprawnionego geodety z dnia [...] października 2015 r. wynika, że dawna działka nr [...] pochodząca z nieruchomości hipotecznej pod nazwą [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu [...] kwietnia 1949 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r. Tym samym wniosek dekretowy [...], działającego jako pełnomocnik ojca [...], dotyczący przedmiotowej nieruchomości, który wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] w dniu [...] października 1949 r. został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Minister podniósł, że organ nadzoru I instancji nie rozpatrywał ponownie wniosku dekretowego, lecz dokonał ustalenia, czy kwestionowane decyzje z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1962 r. były dotknięte chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie to ograniczało się wyłącznie do poszukiwania ewentualnych uchybień i wadliwości tak proceduralnych, jak i prawa materialnego, których dopuścił się organ dekretowy. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ dokonuje na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych, jak i materialnych. Zatem obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.

W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej (po zmianie przepisów prawa użytkowania wieczystego), organ winien dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie, mając jednak na uwadze, iż w sprawach o oddanie gruntu nieruchomości [...] w użytkowanie wieczyste, wszczętych na wniosek dotychczasowego właściciela, organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy, a więc nie tylko przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej [...] uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Jednocześnie Minister wskazał, że w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. wskazano bezpośrednio jako cel użyteczności publicznej - lotnisko. Podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., zgodnie z którym część działki nr [...] mieści się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę, a wnioskodawca nie kwestionuje objęcia przedmiotowej nieruchomości tym planem. Odpowiadając na zarzut strony, że organy dekretowe zobowiązane były do powoływania w swoich rozstrzygnięciach zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, Minister stwierdził, że każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów nim objętych, co oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny. Brak wskazania planu stanowi uchybienie, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma ono charakteru rażącego.

Równocześnie organ nadzoru podniósł, że funkcja terenu winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania lub też być w inny sposób udokumentowana. Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie należy odnieść się do dokumentacji archiwalnej, tj. pisma Ministerstwa Komunikacji z dnia [...] czerwca 1938 r., z którego wynika, że planowane były kolejne wywłaszczenia na potrzeby lotniska na [...]; pisma Ministerstwa Komunikacji z dnia [...] lutego 1939 r. skierowanego do Biura Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego, przy którym dołączono plan zatwierdzonych granic lotniska komunikacyjnego na [...] i w którym wskazano, że tereny obwiedzione grubą linią wejdą w obręb lotniska i muszą być spod zabudowy wyłączone oraz mapy wykonanej w lipcu 1939 r. przez Wydział Planowania Miasta Zarządu Miejskiego [...] wskazującej granice lotniska. Jak wynika z opracowania geodezyjnego uprawnionego geodety z dnia [...] stycznia 2016 r. sporządzonego na podstawie powyższych dokumentów, teren przedmiotowej nieruchomości mieścił się w granicach planowanego lotniska, a więc na obszarach o charakterze użyteczności publicznej.

W ocenie organu, dokonując oceny legalności decyzji dekretowych w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej, należy mieć na uwadze, że dekret warszawski został przyjęty tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno-politycznych, natomiast kwestionowane orzeczenia administracyjne wydane zostały po upływie prawie 20 lat od uchwalenia dekretu. W okresie owych 20 lat ewoluowały stosunki społeczno-gospodarczo-ustrojowe, a wraz z nimi regulacje prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że orzekając na podstawie przepisów dekretu, organy administracji winny mieć na uwadze inne akty prawne wówczas obowiązujące mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu [...]. Koniecznym jest powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju. Minister podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa - uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia, w tym przypadku art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). Na poparcie zasadności tego stanowiska Minister przywołał uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485). Organ nadzoru zaznaczył, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w związku z art. 3 ww. ustawy). Zastosowanie przepisów powyższej ustawy potwierdza również okoliczność wydania decyzji o przyznaniu za przedmiotową nieruchomość odszkodowania na rzecz [...] w dniu [...] lipca 1976 r. Zdaniem Ministra niepowołanie w orzeczeniach dekretowych wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Organ podkreślił również, że bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tamtym czasie przepisów i dopiero na tej podstawie oceny kwestionowanego orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa organ nie mógłby dokonać oceny legalności przedmiotowej decyzji.

Minister wyjaśnił, że już przed II Wojną Światową tereny stanowiące własność [...] przeznaczone były na lotnisko i wyłączone spod zabudowy. Natomiast po zakończeniu II Wojny Światowej tereny nieukończonego lotniska wykorzystano pod budowę lotniska sportowego dla Aeroklubu [...]. Niewątpliwie w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów nie było możliwości realizacji inwestycji budowy lotniska przez osoby fizyczne. O charakterze inwestycji dokonywanych przez prywatnego inwestora stanowił wprost art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.), a więc w zakresie zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych lub gospodarczych, wykonywania zawodu lub wykonywania działalności usługowej nie mogło znaleźć się zrealizowanie inwestycji budowy lotniska. Ponadto budowa lotniska sportowego spełniała warunki użyteczności publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 31 maja 1962 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153, ze zm.), ustalającej konieczność uzyskania zezwolenia Ministra Komunikacji na założenie lotniska. Przy czym a contrario z treści art. 30 ust. 1 można wywieść, że zakładanie lotniska przysługuje jedynie organizacjom państwowym i społecznym oraz osobom prawnym. Rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 15 września 1964 r. w sprawie cywilnych lotnisk, lądowisk i lotniczych urządzeń naziemnych (Dz. U. Nr 37, poz. 237, ze zm.), jako akt wykonawczy do tej ustawy, określało w § 9 kategorie podmiotów, którym mogło zostać udzielone takie zezwolenie. Do kategorii tych zaliczono jednostki i przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne, a także terenowe organy administracji państwowej. Nie zaliczono do nich osób fizycznych. Jakkolwiek rozporządzenie to wydano już po decyzjach dekretowych, to może ono obecnie stanowić podstawę oceny przeprowadzonej przez organy dekretowe możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości. Przy czym do dnia 1 kwietnia 1965 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu Drogowego i Lotniczego z dnia 8 stycznia 1955 r. w sprawie zakładania i uruchamiania lotnisk cywilnych, które uchylało przepisy regulujące te kwestie określone w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 15 lutego 1934 r. o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. Nr 18, poz. 142). Równocześnie Minister podkreślił, że zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 31 maja 1962 r. lotnictwo cywilne służyć miało celom: przewozu lotniczego, osób, bagażu, towarów, poczty; obsługi gospodarki rolnej, leśnej oraz innych dziedzin gospodarki narodowej; naukowo-badawczym; kulturalno-oświatowym; służby zdrowia i ratownictwa; sportowym i szkoleniowym, a tym samym służyło celom użyteczności publicznej.

Zdaniem Ministra przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę, a więc na tereny służące również prawidłowemu użytkowaniu lotniska oznaczało w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, to jest wykorzystywanie jej w sposób dostępny ogółowi społeczeństwa bez żadnych ograniczeń. Pozostawienie terenu w rękach prywatnych nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju terenów, gdyż właściciel mógł korzystać z prawa własności nieruchomości z wyłączeniem innych osób (art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz. U Nr 57, poz. 319), co oznaczałoby, że realizacja tego celu byłaby zależna od woli właściciela, a to wypaczałoby sens dekretu. Tym samym Minister wskazał, że nie można uznać, aby kwestionowane decyzje dekretowe z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1962 r. naruszały przepis art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. i stwierdzenia nieważności powołanych decyzji dekretowych.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez utrzymanie u mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej, w sytuacji gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, co powodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności tych decyzji,

2. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu,

3. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i w rezultacie wadliwe przyjęcie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Powołując się na przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę, Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), gmina miała obowiązek uwzględnić tzw. wniosek "dekretowy", jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami dekretu. Zatem weryfikacji podlegała tylko prawidłowa ocena przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Niesporny jest również fakt, że jak wynika z archiwalnej dokumentacji, na którą powołał się organ nadzoru w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, już przed II Wojną Światową tereny stanowiące własność [...] przeznaczone były na lotnisko i były wyłączone spod zabudowy. Natomiast po zakończeniu II Wojny Światowej tereny nieukończonego lotniska wykorzystano pod budowę lotniska sportowego dla Aeroklubu [...]. Niewątpliwie, jak zasadnie wywiódł to organ nadzoru, w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów nie było możliwości realizacji inwestycji budowy lotniska przez osoby fizyczne. Rozważania te poczynione zostały ze względu na fakt, że w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. wskazano bezpośrednio jako cel użyteczności publicznej lotnisko. Jednakże w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2015 r., obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Zgodnie z zapisami tego plany przedmiotowa część działki nr [...] mieści się na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce, skwery oraz ulicę i jest to okoliczność bezsporna w sprawie. Takie było zatem rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w "planie zabudowy" (art. 7 ust. 2 dekretu) i także ono mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej.

Rozważenia wymaga zatem, czy przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery oraz ulicę było do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właścicielka. W tej materii sąd podziela negatywne stanowisko organu nadzoru. Tak określone w planie przeznaczenie nieruchomości zakłada bowiem swobodny dostęp wszystkich do korzystania z parku, skweru czy zieleńca. Pozostawienie własności nieruchomości przy osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju sfery użyteczności publicznej, gdyż właściciel "prywatny" może korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby więc zależna od woli dotychczasowego właściciela. Inaczej jest, jeśli prawo własności wykonywane jest przez podmiot realizujący zadania publiczne (np. zapewnienie dostępu do rekreacji, do korzystania ze środowiska) i działający w ramach kompetencji wyznaczonych mu przez przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości zakłada swobodny dostęp wszystkich do nieruchomości, to pozostaje to w sprzeczności z możliwością korzystania z prawa własności przez dotychczasowego właściciela "z wyłączeniem innych osób" (art. 140 k.c.). Choć trudno doszukać się w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego przepisów wprost zakazujących prowadzenia parków przez osoby fizyczne, bowiem ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) dotyczy jedynie określonych form ochrony, a nie parku miejskiego, natomiast dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju w dniu rozpoznania wniosku dekretowego już nie obowiązywał, to jednak ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przeznaczonej pod park ogólnodostępny i częściowo pod drogę uniemożliwiałoby korzystanie z tej nieruchomości będącej w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia własnością państwa w sposób o którym mowa w art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, jak również wynikający z obowiązującego w dniu rozpoznawania wniosku dekretowego art. 233 Kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, że pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego nie prowadziłoby do powstania po stronie byłego właściciela jedynie uprawnienia do "korzystania z gruntu", jakby mogło się wydawać z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu, lecz do przyznania prawa rzeczowego ze wszystkiego tego konsekwencjami prawnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 598/13, Lex nr 1598209). Oznacza to, w ocenie Sądu, że w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego nie istniały przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu [...] do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania. Szerokie wyjaśnienie tej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 598/13, a także w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1742/15.

Równocześnie wyjaśnić trzeba, że za co najmniej dyskusyjny należy uznać zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy można również obecnie stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są w tym zakresie odmienne poglądy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 142/15, za stosowaniem ustawy z 1958 r. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, przeciw możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958 r.). Jednakże skoro oceniane w trybie nadzorczym decyzje dekretowe, jak wynika z ich treści, wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., a przyczyną odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego był jedynie fakt, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowej, to w ocenie Sądu zagadnienie to nie miało wpływu na sposób i wynik przedmiotowej sprawy. Rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie były samoistną podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej w sprawie. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był bowiem fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłego właściciela nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w części orzecznictwa sądowego wskazuje się, że konieczne jest określenie i dokładne wskazanie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania decyzji dekretowej. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1152/08 stanął na stanowisku, że brak powołania się w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnienie odmowy jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne jest rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym wydanie orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne, w którym podkreśla się, że brak wskazania w decyzji dekretowej dokładnych danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwy, ale wada ta nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż plan taki jest aktem normatywnym, ogólnie dostępnym i powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych (tak np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 416/08, LEX nr 530598). Należy także zwrócić uwagę na stanowisko, które zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10, przyjmując, że niewskazanie w treści orzeczenia danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy był on aktem normatywnym, którego treść była ogólnie dostępna, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Ponadto teza zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przez organ nadzoru, że osoby legitymujące się prawem rzeczowym do gruntu wchodzącego w skład nieruchomości [...] objętej wnioskiem nie mają interesu prawnego w sprawie nie jest uzasadniona. Kwestia ta budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym w kontekście postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej (M. Gdesz: Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 84-86). Sąd orzekający przychyla się do stanowiska, że użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali w budynkach nieruchomości [...] mają status stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej. Służy to zabezpieczeniu także interesów następców prawnych właścicieli nieruchomości [...], albowiem zapobiega, w przypadku uwzględnienia ich wniosku, wszczynaniu postępowań nadzwyczajnych opartych na przesłance wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczność dopuszczenia do postępowania tych osób nie wpłynęła na prawidłowość jej rozstrzygnięcia, a ewentualnie pominięte strony mają przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego środki prawne, z których mogą skorzystać (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu przez organ nadzoru nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.