Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 182/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., którym na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi I. dz. Nr [...].

Uzasadniając rozstrzygniecie Wojewoda wskazał, iż uchwała została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dla gminy obwiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte Uchwała Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] września 1997 r. Obszar działki Nr [...], dla której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajduje się w granicach obszaru wyznaczonego w tymże studium do zainwestowania w strefie mieszkalno-siedliskowej. Powierzchnia terenu objętego planem jest znacznie mniejsza od obszaru wyznaczonego w studium. Z ustaleniem przeznaczenia terenu pod funkcję mieszkaniowo - siedliskową wiąże się określenie w planie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tylko grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej i przetwórstwu rolnospożywczemu mogą być uznane za grunty rolne, co wynika z treści art.2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Skoro w studium, zostały wyznaczone obszary, jako wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, to plan zagospodarowania przestrzennego powinien być sporządzony dla całego obszaru – kompleksu nieruchomości – objętego postanowieniami studium. Naruszenie tej zasady powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina podniosła, iż o treści planu co do obszaru nim objętego przesądziła uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. o przystąpieniu do sporządzania planu. Wojewoda, jako organ nadzorczy, nie wskazał potrzeby zmiany obszaru objętego planem. Gmina wyznaczając ten obszar kierowała się swobodą decydowania, uwzględniając możliwości zapewnienia warunków zabudowy w tym wyposażenia w odpowiednią infrastrukturę techniczna. W przyszłości, w miarę możliwości, mogą być sporządzone kolejne palny dla dalszych nieruchomości. Działanie takie jest racjonalne i dopuszczalne co potwierdza interpretacja art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w komentarzu do ustawy pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r.).

Zdaniem skarżącej Gminy interpretacja ustawy prezentowana przez Wojewodę jest więc nietrafna, co powinno prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zwracając jednocześnie uwagę, iż badając legalność uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dysponował treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał także, iż poglądy wyrażone w przytaczanym w skardze komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są sformułowane w sposób kategoryczny. Treść wypowiedzi jest ostrożna i dotyczy raczej oczekiwań autora, co do właściwych rozwiązań ustawy, nie stanowi natomiast komentarza do stanu prawnego w niej zawartego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa.

Wojewoda trafnie uznał, iż uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części wis Izdebno Kolonia - działki nr [...] została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wobec treści art. 28 ust. 1 tej ustawy uprawniało wojewodę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zakwestionowanej uchwały w ramach kompetencji wynikających z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Dla terenu objętego planem obwiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, iż zostało ono uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), pozostało ono w mocy na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy wcześniej obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazywały wprost obowiązku określania w studium terenów rolnych i leśnych poznaczonych na cele nierolne i nieleśne, jak to wskazano w obecnie w art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wskazywała jednak, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się m.in. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz obszary przeznaczone pod zabudowę (art. 6 ust. 5 pkt 3 i 5). Oznacza to, iż w wielu przypadkach utrzymane w mocy studia będą wskazywać w praktyce tereny rolne i leśne, które mają być przeznaczone na cele inne niż rolne lub leśne. Do przypadków tych znajdą zastosowanie odnośne regulacje obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nie wygaszenia uchwalonych wcześniej studiów. Bowiem trudno przyjąć, aby wolą ustawodawcy było funkcjonowanie różnych reżimów prawnych, dotyczących wymagań związanych ze sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach poszczególnych gmin zależnie od terminu sporządzenia studium.

W myśl postanowień obowiązującego na terenie gminy L. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, generalnie tereny okoliczne w stosunku do działki nr [...] we wsi I., objętej zakwestionowanym planem, określono jako strefę rolną (symbol R1 i R2). W strefie tej, przy zbiegu dróg gminnych nr [...] i [...], zaplanowano niejako "enklawę" - teren do zainwestowania, wskazując, iż ma to być docelowo strefa mieszkaniowo - siedliskowa (symbol MR/MN). Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej innej niż siedliskowa (tzn. powiązana z [...], przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne, w świetle brzmienia art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opisany stan faktyczny wskazuje, iż zgodnie z postanowieniami studium zakładane jest powstanie wśród gruntów rolnych "enklawy" gruntów o innym przeznaczeniu niż rolne. W takim przypadku, w świetle art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne jest sporządzenie jednego planu zagospodarowania przestrzennego dla całej "enklawy" obejmującego wszystkie grunty rolne lub leśne, które maja być przeznaczone na cele nierolne lub nieleśne.

W rozpatrywanej sprawie jest okolicznością bezsporną, w szczególności niekwestionowaną przez skwarzącą Gminę, iż na terenie "enklawy" oznaczonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego docelowo, jako tereny o funkcji mieszkaniowo – siedliskowej, znajdują się także inne grunty rolne, poza terenem objętym przyjętym planem, który dotyczy wyłącznie działki nr [...]. Natomiast, jak wynika z ww. art. 14 ust. 3. w takiej sytuacji, plan powinien dotyczyć wszystkich gruntów rolnych lub leśnych, które mają być przeznaczone na cele nierolne lub nieleśne, Naruszenie tego przepisu przesądza, iż rozstrzygniecie nadzorcze wojewody jest zasadne, co prowadzi do oddalenia skargi.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych w skardze należy wskazać, iż sama okoliczność nie zakwestionowania przez wojewodę, jako organu nadzoru uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z góry określała teren przeznaczony do objęcia planem, nie może mieć znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby przyjąć, iż wojewoda uchybił obowiązkowi zakwestionowania wadliwej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, nie może mieć to wpływu na ocenę przez Sąd legalności jego dalszych działań, których podstawą jest trafne, w ocenie Sądu. stwierdzenie, iż badana uchwała w sprawie uchwalenia planu została wydana z naruszeniem prawa. W świetle regulacji normatywnych stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie zostało powiązane z żadnymi przesłankami uznaniowymi a więc nie pozostaje w żadnym związku z okolicznościami sprawy, takimi jak ocena wcześniejszych działań organu nadzoru. Generalnie okolicznością ocenną jest wyłącznie kwestia, czy naruszenie prawa ma charakter istotny (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Przesłanką ta jednak w rozpoznawanej sprawie nie odgrywa znaczenia, zarówno z uwagi na treść normatywną art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zważywszy, iż naruszenie prawa ma charakter istotny.

W tej sytuacji jedynie na marginesie można wskazać, iż, jak trafnie zauważył wojewoda, zarzut zaniechania zakwestionowania przez wojewodę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje się nietrafny, gdyż w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontrola legalności uchwały w tym przedmiocie, generalnie nie obejmuje spełnienia wymagania określonego w art. 14 ust. 3 ustawy, skoro do przedkładanej wojewodzie do oceny uchwały gmina nie ma obowiązku załączania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Ustawa nakłada na gminę obowiązek załączenia materiałów planistycznych, do których zalicza się wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dopiero na etapie przekładania organowi nadzoru uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Sądu Skarżący wyciągnął mylne wnioski z nie do końca precyzyjnie sformułowanego stanowiska zawartego w przywoływanym w skardze komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażone w nim przekonanie, co do dopuszczalności etapowego uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących kompleksów gruntów, które mają być przeznaczone na cele nierolne lub nieleśne dotyczyło prawdopodobnie innych sytuacji. Mianowicie gdy studium, obejmujące z zasady teren całej gminy, wskazuje szereg nie przylegających do siebie kompleksów gruntów rolnych lub leśnych, odrębnymi planami należy obejmować poszczególne kompleksy, nie zaś - jak wynikałoby to z gramatycznego brzmienia art. 14 ust. 3 - równocześnie wszystkie tereny w gminie, których przeznaczeniem ma być zmienione.

W końcu trzeba dostrzec, iż proponowana w skardze interpretacja art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiłaby go w istocie jakiejkolwiek treści normatywnej, co stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą poszukiwania racjonalnej wykładni przepisów. W ocenie Sądu z treści art. 14 ust. 3 wynika jednoznacznie iż, przeciwnie niż to wywodzi się w skardze, regulacja ta ma wykluczyć etapowe obejmowanie miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych lub leśnych, które mają być przeznaczone na cele nierolne lub nieleśne, co uzasadnione jest wymaganiami racjonalnego planowania i gospodarowania tymi terenami. Za trafnością prezentowanej interpretacji przemawiają także względy wynikające z wykładni celowościowej i systemowej. Wprowadzenie regulacji ww. art. 14 ust. 3 zapewnia spójność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z rozwiązaniami zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle której, przeznaczenie przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne lub nieleśne większych areałów gruntów określonych klas obwarowane jest szczególnymi wymaganiami formalnymi (uzyskanie zgody innych organów władzy publicznej, w zakresie wskazanym w art. 7 ust. 2). Możliwość etapowego wyłączania poszczególnych części jednego kompleksu gruntów rolnych lub leśnych w ramach przyjmowanych odrębnie planów niweczyłaby zawarty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych mechanizm reglamentowania działań gmin w tym zakresie.

Jedynie na marginesie można dodać, iż z treści legendy do samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, iż proponowane jest objecie strefy MR/MN oznaczonej granicami wskazanymi w studium "planem" zagospodarowania przestrzennego nie zaś "planami". Jednak kwestia skutków prawnych wynikających z samego studium wobec brzmienia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma obecnie znaczenie drugorzędne. Trzeba bowiem uwzględnić, iż po wejściu w życie regulacji art. 14 ust. 3 nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek sporządzenia jednego planu dla całego kompleksu gruntów przeznaczanych na inne cel niż produkcja rolna lub leśna wynika wprost z ustawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.