Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 648/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy N. nad N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rada Miejska w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr WIR.II.4131.10.2015, stwierdzające nieważność części uchwały Rady Miejskiej w [...] nr Vl/111/2015 z dnia lutego 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy [...] w rejonie ulic [...] i północnej obwodnicy miasta.

Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b) i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż skarżący naruszył:

• art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, mimo posiadanego przez skarżącego uzgodnienia na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy, które jest dla niego wiążące;

• art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca w myśl art. 148 ppsa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] w [...] kosztami postępowania w sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podniosła, że Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem uznał zapisy uchwały w § 8 pkt 11, § 10 pkt 5, § 14 pkt 3, § 26 pkt 10, § 27 pkt 13, § 28 pkt 2, § 30 pkt 7 (drugiego) oraz § 30 pkt 8 o treści: "obowiązuje zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej" za niezgodne z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz § 4 pkt 9 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisami, które utraciły moc na skutek powyższego rozstrzygnięcia Wojewody są zakazy obsługi komunikacyjnej terenów z dróg krajowych i wojewódzkich.

Zdaniem skarżącej stanowisko Wojewody jest błędne, ponieważ zapisy powyższe znalazły się w uchwale zgodnie z uzgodnieniem z GDDKiA na podstawie postanowienia z dnia 21.08.2014 r. Po podjęciu przez Radę Miejską uchwały nr XLII/408/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia powyższego planu i zawiadomieniu Generalnej Dyrekcji [...] o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, wpłynął do skarżącej wniosek GDDKiA (pismo znak: [...]r.), w którym określone zostały wymagania dotyczące między innymi dostępu komunikacyjnego do drogi krajowej, planowanej drogi ekspresowej S-10. We wniosku zarządca drogi krajowej zawarł zakaz sytuowania nowych skrzyżowań i zjazdów do drogi krajowej.

Podkreślono również, że w dalszej części przeprowadzonej procedury formalno - prawnej, GDDKiA postanowieniem o nieuzgodnieniu projektu planu (pismo znak: [...]r.), wskazała na zasadność doprecyzowania zapisów dotyczących obsługi komunikacyjnej z drogą krajową nr 10: "Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 stosowanie zjazdów na drogach klasy "S" jest zabronione. Z uwagi na powyższe w projekcie mpzp należy dla wszystkich terenów przyległych DK10, także §14 dotyczącego obszarów 12 ZP i 13 ZP jednoznacznie opisać zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej". Powyższe zakazy zostały uwzględnione w projekcie planu i uzyskały na etapie powtórnych uzgodnień postanowienie GDDKiA o uzgodnieniu projektu planu. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) projekt planu miejscowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, ponieważ ustawodawca przewidział rolę zarządcy drogi w art. 17 pkt 6 lit. b) ww. ustawy jako organu uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uzależnił wprowadzanie ustaleń planistycznych od uzgodnień otrzymanych w trybie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym uzgodnienie zarządcy drogi, w ocenie organu gminy jest wiążące podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 106 KPA).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, że zarzut rażącego naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię, jest bezzasadny.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o drogach publicznych określa również elementy decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Zgodnie z art. 29 ust. 4 w/w ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych zdaniem organu nadzoru wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą rozstrzygania o tych sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nadzoru, źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, gdyż przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania.

Podkreślono, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej (w tym przypadku poprzez ustanowienie zakazu sytuowania bezpośrednich zjazdów z drogi wojewódzkiej), skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wolą ustawodawcy jest rozstrzyganie kwestii lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, jak również jego ewentualnej budowy, w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu nadzoru, stanowią przekroczenie uprawnienia w planie miejscowym określenia zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe stanowisko, zdaniem organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnym, w którym stwierdzono, że rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 164/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 14/13).

Zdaniem Wojewody należy również dodać, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b) tiret trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, lecz w niniejszym przypadku organy gminy przekroczyły władztwo planistyczne gminy poprzez wprowadzenie zakazu realizacji nowych zjazdów na drogę krajową lub wojewódzką w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nadzoru, nawet w sytuacji negatywnego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, nie może to stanowić podstawy do zamieszczania zapisów zakazujących lokalizacji nowych zjazdów w sporządzanych planach miejscowych.

Organ nadzoru wskazał też, że uzgodnienie projektu planu miejscowego, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dotyczącym współdziałania organów. Uzgodnienie przybiera formę postanowienia administracyjnego. Na stanowisko zajęte przez organy uzgadniające gminie służyć będzie zażalenie kierowane za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, do organu wyższego stopnia. W sytuacji zatem negatywnego uzgodnienia projektu planu miejscowego przez zarządcę drogi i określeniu przez uzgadniającego warunku zapisania w planie miejscowym zakazu lokalizacji nowych zjazdów, organ sporządzający stosowne opracowanie planistyczne - winien skorzystać z przysługującego mu środka zaskarżenia - i w terminie 7 dni od dnia otrzymania negatywnego uzgodnienia złożyć zażalenia na otrzymane postanowienie do organu II instancji, lecz w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] w terminie ustawowym nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia negatywnego uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia[...]).

Jednocześnie podkreślono, że to organ powołany do zajęcia stanowiska w danej sprawie (a więc organ uzgadniający) w zakresie projektu planu będzie ponosić odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 375/08).

Wojewoda powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2595/12, w którym wskazano, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej wolności. Akty te nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii regulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem, nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem, pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający, postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, nie można zaakceptować rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale, w których Rada Miejska w [...] wkroczyła w kompetencje zarządcy drogi do regulowania kwestii związanych z dostępnością nieruchomości do drogi publicznej, gdyż uchybienie to należy pojmować jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Art. 28 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przepis art. 98 ust. 3 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Treść powołanych przepisów w ocenie organu nadzoru uzasadnia tezę, iż do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczącego uchwały organu stanowiącego, uprawniona jest gmina na podstawie uchwały rady, a do reprezentowania jej przed sądem, co do zasady właściwy jest wójt (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 294/08). Stosownie bowiem do treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz. W niniejszym przypadku, dnia 11 maja 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr IX/180/2015 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze - przepis § 1 ww. uchwały stanowi: "Postanawia się wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r., nr 28/2015 stwierdzające nieważność § 8 pkt 11, § 10 pkt 5, § 14 pkt 3, § 26 pkt 10, § 27 pkt 13, § 28 pkt 2, § 30 pkt 7 (drugiego) oraz § 30 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej w[...], z dnia 26 lutego 2015 r., nr VI/111/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy [...]w rejonie ulic [...] i północnej obwodnicy miasta".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem oceny organu był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, regulowany ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych należy do zadań własnych gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktom normatywnym oraz odpowiadać standardom legalności.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (v. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego.

Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2 poz. 43).

W § 8 pkt 11 w § 10 pkt 5, § 14 pkt 3, § 26 pkt 10, § 27 pkt 13, § 28 pkt 2, § 30 pkt 7 i 8 uchwały Rada określając zasady zagospodarowania terenów w zakresie obsługi komunikacyjnej przyjęła, że

- obowiązuje zakaz bezpośrednich wjazdów i wyjazdów na drogę krajową (§ 8 pkt 11),

- obowiązuje zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej (§10 pkt 5 i § 30 pkt 7),

- dla terenów 12ZP i 13ZP obowiązuje zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi krajowej (§ 14 pkt 3),

- zakaz realizacji nowych zjazdów na drogę wojewódzką (§ 26 pkt 10 i § 30 pkt 8),

- zakaz bezpośredniego wjazdu i wyjazdu na drogę wojewódzką (§ 27 pkt 13 i § 28 pkt 2).

Wojewoda zarzucił istotne naruszenie ustaleniami przyjętymi w uchwale przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 28 ust. 1 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym unormowania uchwały stanowią naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 – zob. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje więc, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, co w konsekwencji przekłada się na zakaz lokalizowania zjazdów na tę drogę, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych, jak słusznie wskazał organ, przytaczając stosowne orzeczenia sądów w tej kwestii. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne.

Trafnie zwraca uwagę organ nadzoru na przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawierać ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, jak i na przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. , który uściśla owe ustalenia. Zgodnie z nim ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określony powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym zakresie. Rada gminy, jako organ właściwy do uchwalenia planu miejscowego jest zobowiązana do przestrzegania granic udzielonej jej normy kompetencyjnej, ograniczonej zakresem zadań i kompetencji innych organów władzy publicznej. Tym samym treść przepisów wskazanych przez Wojewodę należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych

Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi, a poza tym zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy.

Stosownie do treści art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że podane informacje są niezbędne do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym i w tym zakresie muszą być skorelowane z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym determinowaną zakresem informacji w sprawie rozwoju sieci drogowej podaną przez zarządcę drogi .

Wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu zakres uwzględnienia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie obejmuje regulacji w zakresie obsługi komunikacyjnej z dróg określonej kategorii a tym samym realizacji zjazdów czy wyjazdów na drogi. System komunikacji to system połączeń drogowych. Ustawodawca w ustawie o drogach zawarł definicję legalną budowy drogi jako wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Wraz z modernizacją i rozbudową połączeń drogowych tworzy się w ten sposób system komunikacji jako określony układ komunikacyjny.

Uszczegółowione w rozporządzeniu zapisy art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o planowaniu odnoszą się również do określenia układu komunikacyjnego i określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego.

Natomiast zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej (definicja legalna została zawarta w art. 4 pkt 8 ustawa o drogach publicznych), o którym stanowi zarządca drogi a nie organ planistyczny, co wynika z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach. O ile zarządca drogi skorzystał ze swojej kompetencji taki zapis może być uwzględniony w planie, gdyż wpisuje się w określenie warunku powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, natomiast nie ma żadnych podstaw do wprowadzenia przez organ planistyczny zakazów czy nakazów na przyszłość, co do których prawo nie przewiduje dla organu planistycznego takiej kompetencji.

Zdaniem Sądu należy więc podzielić stanowisko Wojewody, uznającego, że postanowieniami o zakazie zjazdów czy obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych Rada przekroczyła upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał organ nadzoru – regulacja przyjęta w przepisie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz wynikający z tej ustawy zakres zadań i kompetencji zarządcy drogi uniemożliwia regulację w planie w tym zakresie.

Organ gminy wskazał, że zaskarżone przepisy, zostały wprowadzone w związku z uzgodnieniami z zarządem dróg. Należy zauważyć, że treść stanowiska zarządcy drogi nie ma mocy decydującej w kwestii ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej właściwego zarządcy drogi, a nie procedury planistycznej. Potrzeby zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej zapewnione są całkowicie na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, stanowiącej regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wedle którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu. W tych okolicznościach jak słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru niezgodnie z prawem uzgodnienie może być zaskarżone w odrębnym trybie.

W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Wobec tego zdaniem Sądu dla wyeliminowania zapisów planu niezgodnych z prawem zasadne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności określonych przepisów zaskarżonej uchwały.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.