Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2310/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 1 lit. b i c, art. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. - W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 404/17 w sprawie ze skargi I. D. - W. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. prostuje oczywistą omyłkę, zawartą na stronie 2 (drugiej) w akapicie 4 (czwartym) uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z", słowa "[...] maja 2015 r." zastępuje słowami "[...] października 2016 r. nr [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra [...] na rzecz I. D. – W. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 404/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.) Wojewody [...] (dalej Wojewoda) o odmowie potwierdzenia I. D., W. W., K. N., A. K., K. K. i R. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] (obecnie [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Przed Wojewodą [...] prowadzone było postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez J. K. w miejscowości [...], zainicjowane w 1988 r. wnioskiem córki wyżej wymienionego – H. W., wniesionym do Urzędu Miasta w [...]. Aktualnie postępowanie to, wobec niezakończenia go na gruncie dawnych regulacji prawnych, prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090, dalej ustawa zabużańska, ustawa rekompensacyjna bądź upr).

W toku postępowania ustalono, że J. K. (dalej dawny właściciel) był właścicielem zlokalizowanego w [...] gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, w skład którego wchodziły grunty, budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze i młyn wodny. Tę okoliczność potwierdził orzeczeniem z [...] sierpnia 1945 r. [...] (dalej orzeczenie PUR) Państwowy Urząd Repatriacyjny Oddział [...]. W orzeczeniu tym jako miejsce zamieszkania dawnego właściciela podano [...]. Dawny właściciel zmarł w 1971 r., a jego następcami prawnymi są: I. D., W. W., K. N., A. K., K. K. i R. K., których następstwo potwierdzono zgromadzonymi w aktach postanowieniami o nabyciu spadku i aktem poświadczenia dziedziczenia.

Według zaświadczenia z [...] marca 1945 r. J. K. od [...] pełnił funkcję Administratora Dóbr [...], zlokalizowany[ch] w miejscowości [...], pow. [...]. Okoliczność tę potwierdziła także przesłuchana dnia 19 maja 2011 r. w charakterze świadka H. W. zeznając, że przed wybuchem wojny i do 1942 r. wyżej wymieniony zamieszkiwał wraz z nią i matką w majątku [...].

Żona J. K. - M. K. w ankietach personalnych z lat pięćdziesiątych jako miejsce zamieszkania przed 1939 r. podawała miejscowości położone w obecnych granicach Polski, wskazując bądź [...] (w ankiecie z [...] listopada 1950 r.), bądź [...] (w karcie osobowej z [...] marca 1951 r.), względnie szereg miejscowości - [...], [...], [...]i [...] (w ankiecie z [...] maja 1952 r.).

Odmiennie miejsce zamieszkania J. K. wskazywała jego wnuczka - I. D. (dalej skarżąca), podając w toku przesłuchania dnia 9 września 2016 r., że w majątku [...] mieszkał on wraz z żoną i córką okresowo w latach 1930-1942. Między rokiem 1919 a 1922 zamieszkiwał w [...], zaś od 1922 r. jego głównym miejscem zamieszkania były [...]. Wyjaśniała przy tym, że wiedzę w tym zakresie czerpała z przekazów rodzinnych i źródeł historycznych.

W archiwach krajowych nie odnaleziono karty repatriacyjnej oraz ewakuacyjnej J. K., jak też jego metryki dowodowej.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z "[...] maja 2015 r." [winno być "[...] października 2016 r. nr [...]"], na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), odmówił potwierdzenia na rzecz I. D., W. W., K. N., A. K., K. K. i R. K. prawa do rekompensaty za pozostawione przez J. K. oceniając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca ustalenie tego prawa określona w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, dotycząca zamieszkiwania właściciela nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wypadku w miejscowości [...]. Zdaniem organu, opuszczenie przez J. K. nieruchomości nie nastąpiło w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Wojewoda odmówił w tym zakresie wiarygodności orzeczeniu PUR podnosząc, że jest ono szczególnym środkiem dowodowym świadczącym o pozostawieniu nieruchomości, ich powierzchni i rodzaju oraz o obywatelstwie właściciela nieruchomości. Nie jest natomiast dowodem potwierdzającym miejsce zamieszkiwania. Wskazywał przy tym na rozszerzenie zakresu działalności Państwowych Urzędów Repatriacyjnych w efekcie nowelizacji dekretu z dnia 7 października 1944 r. powołującego do życia Państwowy Urząd Repatriacyjny (Dz. U. nr 7, poz. 32), do której doszło dekretem z dnia 7 maja 1945 r. (Dz. U. nr 8, poz. 101), w konsekwencji czego działalność tych Urzędów obejmować miał[a] nie tylko repatriantów wysiedlonych z byłego terytorium RP, ale również osoby, które zamieszkiwały zachodnią i centralną część przedwojennej Polski.

Wojewoda zauważył, że w świetle przedwojennych regulacji możliwe było posiadania dwu miejsc zamieszkania, jednakże zwracał uwagę, że za miejsce zamieszkania takiej osoby - po myśli § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. [...] o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489) - będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność. Za takie zaś miejsce ześrodkowania czynności osobistych i gospodarczych przed wybuchem II Wojny Światowej, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Wojewoda uznawał miejscowość [...]. Tu bowiem koncentrowało się jego życie zawodowe (był administratorem dóbr). Tam też mieszkała jego żona i córka. W aktach brak jednoznacznych dowodów, wskazujących na dodatkowe miejsce zamieszkania w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość. Wskazywał nadto na sprzeczność informacji podawanych w toku przesłuchania do protokołu z 9 września 2016 r. przez I. D., z pozostałymi dokumentami urzędowymi. Doszedł do konkluzji, że byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej J. K. opuścił na długo przed wojną, a przez to owo opuszczenie nie mogło mieć z nią związku.

W związku z faktem, że przed wydaniem tej decyzji podjęte zostały odpowiednio w dniach [...] maja 2014 r. i [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 7 ust. 1 upr postanowienia uznające, że zostały spełnione w odniesieniu do poszczególnych spadkobierców J. K. wymogi o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 upr, i wzywające ich do wybrania formy rekompensaty i sporządzenia operatu szacunkowego, Wojewoda wywodził, że postanowienia te nie wywołują skutku, o którym mowa w art. 110 kpa. Organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę, nie jest zwolniony od oceny jej stanu prawnego i faktycznego w chwili orzekania.

Od decyzji z [...] października 2016 r. odwołanie wniosła I. D., kwestionując trafność podjętego rozstrzygnięcia.

W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji, podzielając argumentację Wojewody o niespełnieniu w odniesieniu do właściciela pozostawionej nieruchomości wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem II Wojny Światowej. W ocenie Ministra wzmianka o zamieszkiwaniu w [...] zawarta w orzeczeniu PUR jak i protokole z 11 sierpnia 1945 r., wobec treści pozostałych zgromadzonych w aktach dowodów, jest niewiarygodna. W tym kontekście organ odwoławczy wskazywał na archiwalne akta personalne M. K., w których podawała ona że do 1939 r. zamieszkiwała w majątku [...]; zaświadczenia o zatrudnieniu J. K. w tym majątku, jak też zeznania ich córki – H. W. Za nieprzekonujące uznał złożone w tym przedmiocie zeznania I. D. podnosząc, że jest ona sobą zainteresowaną rozstrzygnięciem sprawy, a nadto jest tzw. świadkiem ze słyszenia.

I. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji z [...] grudnia 2016 r. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji:

1. art. 76 § 1 kpa, przez stwierdzenie, że treść orzeczenia PUR z [...] sierpnia 1945 r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z innych dowodów zebranych w sprawie wynika, że J. K. w związku z wykonywaną pracą zarobkową przebywał wraz z rodziną w miejscowości [...], w sytuacji gdy ww. orzeczenie jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, że w dniu 1 września 1939 r. posiadał miejsce zamieszkania w [...] oraz status repatrianta i w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dowodu przeciwko treści tego dokumentu, obowiązany był uznać ten fakt za udowodniony;

2. art. 7 i 77 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego organ błędnie uznał, że:

1) dowód w postaci orzeczenia PUR stwierdzający, że miejsce zamieszkania J. K. w dniu 1 września 1939 r. były [...] nie jest wiarygodny, gdyż stoi w sprzeczności z innymi dowodami zebranymi w sprawie, z których wynika, że wyżej wymieniony wykonywał pracę zarobkową w miejscowości [...], w której przebywał w wraz z rodziną i w sytuacji gdy przedwojenne przepisy prawa dopuszczały jednoczesne posiadanie przez obywateli więcej niż jednego miejsca zamieszkania. Prawidłowa ocena materiału dowodowego winna skutkować przyjęciem, że miejscem jego zamieszkania w ujęciu prawnym były [...], niezależnie od faktu, że w związku z wykonywana pracą przebywał wraz z rodziną w miejscowości [...];

2) zeznania skarżącej, z których wynikało, że J. K. miał miejsce zamieszkania zarówno w [...] jak też w [...] nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie była świadkiem tych wydarzeń i posiadana przez nią wiedza pochodzi tylko z przekazów ustnych, jak też jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, co obniża ich wiarygodność, w sytuacji gdy ich treść koresponduje z treścią orzeczenia PUR. Organ nie powinien odmówić wiarygodności tym zeznaniom tylko dlatego, że jak wskazał skarżąca była "świadkiem ze słyszenia" i jest zainteresowana w sprawie.

Na dowód zamieszkiwania J. K. w [...] skarżąca przedkładała: kopię strony [...] z Księgi Adresowej Polski z 1930, gdzie w miejscowości [...] ujęty był J. K.; Rocznik Federacji Polskich Związków Obrońców Ojczyny [...] z [...] r., [...]. Warunkiem uczestnictwa w tym związku było jej zdaniem zamieszkiwanie na obszarze województwa [...]. Wnioskowała jednocześnie o dopuszczenie dowodu [z odpisów: strony [...] z Księgi Adresowej Polski z 1930 i Rocznika Federacji Polskich Związków Obrońców Ojczyny [...] z [...] r.]. W związku z czym wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z [odpisów] tych dokumentów. W oparciu o tak sformułowane i rozwinięte w motywach skargi zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na dawnych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej, w świetle przepisów ustawy zabużańskiej, przysługuje właścicielowi pozostawionych nieruchomości, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przez ustawodawcę enumeratywnie przedwojennych przepisów oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacją granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a ZSRR z 15 lutego 1951 r.; a także na skutek innych okoliczności związanych z wojną), lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; posiada obywatelstwo polskie (art. 2 pkt 1 i 2). W przypadku jego śmierci prawo to, w myśl art. 3 ust. 2 upr, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Niespełnienie wymogów, o których mowa m.in. w art. 2, stosownie do art. 7 pkt 2 upr obliguje wojewodę do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że J. K. – będący poprzednikiem prawnym skarżącej oraz pozostałych osób, którym odmówiono prawa do rekompensaty, był właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...], która to miejscowość w następstwie zmiany granic po II wojnie światowej nie weszła w skład państwa polskiego. Poza sporem jest także, że legitymował się on obywatelstwem polskim. Potwierdza to orzeczenie z [...] sierpnia 1945 r. [...] Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddziału [...] (k. 1 akt administracyjnych). Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu.

Istota sporu sprowadza się do kwestii miejsca zamieszkania wyżej wymienionego w okresie poprzedzającym wybuch II wojny światowej. Skarżąca stoi na stanowisku, że były to [...]. Tymczasem organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wywodziły, że była to miejscowość [...], która zarówno przed wojną jak i obecnie zlokalizowana jest w granicach państwa polskiego, co powoduje, że nie została w odniesieniu do byłego właściciela nieruchomości spełniona przesłanka z art. 2 pkt 1 upr, warunkująca uzyskanie prawa do rekompensaty.

W zakresie rozumienia użytego w redakcji tego przepisu pojęcia "zamieszkiwania" ustawa zabużańska odsyła do obowiązujących w okresie międzywojennym przepisów: art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. nr 101, poz. 580), lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. nr 112, poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489, dalej rozporządzenie).

W świetle ich treści, co do zasady miejscem zamieszkania jednostki jest miejscowość gdzie przebywa ona z zamiarem stałego pobytu (art. 24 § 1 zd. drugie kpc z 1932 r.; art. 3 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych). Przepisy te dopuszczały przy tym posiadanie więcej niż jednego miejsca zamieszkania. W takim wypadku za miejsce zamieszkania uważana miała być, po myśli § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 1934 r., stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywana główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność. Przy czym regulacja ta odnosiła się do osób, które "zwykle mieszały" w dwóch lub więcej miejscowości. Z kolei § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że przez miejsce zamieszkania w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych. Analiza treści normatywnej przywołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że decydującym o miejscu zamieszkania jest uczynienie danej miejscowości przez jednostkę przebywająca na jej terenie w sposób stały centrum swoich interesów życiowych.

Kluczowe dla oceny miejsca zamieszkania jednostki w uwarunkowaniach prawnych okresu międzywojennego, w sytuacji gdy w grę wchodzić mogło mieszkanie przez nią w kilku miejscowościach, było ustalenie, w której z nich ześrodkowała swoje centrum życiowe, tj. gdzie koncentrowało się jej życie osobiste, zawodowe i rodzinne. Oceny tej dokonywać należało, stosownie do art. 80 kpa, nie tylko na podstawie pojedynczych dokumentów, ale w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonych w aktach, rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się przy tym wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, a także przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. Takiej oceny organ rozpoznające sprawę dokonały konstatując, że J. K. przed dniem 1 września 1939 r. miał miejsce zamieszkania w miejscowości [...]. Ocenę tę Sąd I instancji podzielił.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że [...] J. K. pełnił funkcję Administratora Dóbr położonych w miejscowości [...] (zaświadczenie Administracji Gospodarstwa Rolnego i Leśnego Zarządu Miejskiego [...] z [...] marca 1945 r.; k. 130 akt administracyjnych). Co istotne miejscowość tę, jako miejsce własnego zamieszkania do 1939 r., deklarowała także jego żona – M. K., ubiegając się w 1950 r. o wydanie dowodu osobistego (k. 411 akt administracyjnych). Podawała przy tym, że jej źródłem utrzymania wówczas było "gospodarstwo domowe, przy mężu" (Karta Osobowa; k. 410 akt administracyjnych). Ich córka - H. W., zeznając do protokołu w warunkach uprzedzenia o odpowiedzialności karnej potwierdził także, że przed wybuchem II Wojny Światowej wraz z rodzicami mieszkali w majątku "[...]" (protokół przesłuchania świadka z 19 maja 2011 r.; k.143 akt administracyjnych). Skoro przez kilka lat poprzedzających wybuch wojny dawny właściciel zawodowo związany był z miejscowością [...], gdzie zamieszkiwał wraz z żoną i małoletnią córką, nie sposób uznać by jego centrum życiowe zlokalizowane było w oddalonej o kilkaset kilometrów miejscowości [...], gdzie znajdowało się jedynie gospodarstwo rolne, którego był właścicielem. Nie może zmienić tej oceny, ani umieszczona w orzeczeniu PUR adnotacja wskazująca na jego zamieszkanie w ww. miejscowości, ani przypisanie go do niej w Księdze Adresowej Polski z 1930 r.

Wprawdzie orzeczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, co powoduje że jego treść charakteryzuje zwiększona moc dowodowa. Nie oznacza to jednak braku możliwości podważania jego wiarygodności przy pomocy innych dowodów. Przeciwnie, art. 76 § 3 kpa dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie to może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi (wyrok NSA z 2.3.2017 r. I OSK 1107/15). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgromadzone w aktach archiwalne dokumenty (poza wspomnianym orzeczeniem), jak też korespondujące z nimi oświadczenia świadka, będącego bezpośrednim obserwatorem zdarzeń, na okoliczność których składał zeznania (w tym wypadku córki J. K.) jednoznacznie wskazują, że co najmniej od 1930 r., aż do wybuchu wojny i w pierwszych jej latach mieszkał on na terenie dzisiejszej Polski w miejscowości [...] i to właśnie tam koncentrowało się jego życie zawodowe i rodzinne. Pozostaje to w opozycji do zamieszczonych w tym względzie informacji w osnowie orzeczenia, co uprawniało organy do odmowy uznania w tym zakresie jego wiarygodności.

Trafności tego rozumowania nie mogą podważ[yć] wyjaśnienia skarżącej, w których utrzymuje, że miejscem zamieszkania wyżej wymienionego były [...], a nie [...], gdzie przebywać miał jedynie okresowo. Ne zostało to potwierdzone innym niż ww. orzeczenie dokumentem. Poza tym jej wiedza o tych okolicznościach pochodzi w znacznej mierze - jak sama przyznaje i co słusznie podkreślał organ - z relacji osób trzecich, a nie własnych obserwacji (protokół przesłuchania strony z 9 września 2016 r. k. 428-429 akt administracyjnych). Tych zresztą, ze względu na datę urodzenia (195[...] r.) w sposób oczywisty poczynić samodzielnie nie mogła.

Bez istotnego znaczenia w sprawie jest przywoływany przez nią fakt przynależenia J. K. do [...] Związku Legionistów Polskich. Potwierdza to co najwyżej jego przeszłość wojskową. Tudzież stanowić może punkt wyjścia do rozważań o okolicznościach w jakich stał się on właścicielem położonej w [...] nieruchomości (np. przez wywodzenie, że nadana mu ona została w ramach osadnictwa wojskowego realizowanego w okresie międzywojennym na Kresach Wschodnich RP), a nie o jego miejscu zamieszkania.

Skoro w sprawie nie zostało wykazane, by właściciel pozostawionych na dawnych Kresach nieruchomości, przed dniem wybuchu II wojny światowej zamieszkiwał w miejscu ich położenia, a przez to także by z przyczyn związanych z wojną tereny te opuścił, to nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że nie zostały względem niego spełnione przesłanki z art. 2 pkt 1 upr, warunkujące uzyskanie przezeń prawa do rekompensaty. W konsekwencji prawa tego nie mogli nabyć jego spadkobiercy. Ich uprawnienia są wszak pochodnymi uprawnień byłego właściciela pozostawionych nieruchomości.

W sprawie istotne jest również to, że możliwości uzyskania dowodów pozwalających na wyprowadzenie odmiennych wniosków zostały już wyczerpane, a to wobec bezskutecznego poszukiwania w archiwach krajowych dokumentów ewakuacyjnych czy osobowych J. K. i braku dysponowania takowymi przez strony postępowania. Zasadnie Wojewoda, mając na względzie stan faktyczny ustalony w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, odmówił przyznania jego spadkobiercom prawa do rekompensaty, a Minister Skarbu Państwa utrzymał to rozstrzygniecie w mocy.

Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy - w kluczowych dla podjęcia na gruncie ustawy zabużańskiej decyzji – został w ocenie Sądu ustalony prawidłowo i przy poszanowaniu ustanowionej w art. 7 i rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa zasady prawdy obiektywnej. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, rekonstruując ów stan faktyczny, czyniły to w oparciu o analizę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, czemu wprost dały wyraz uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji.

Skargę kasacyjną wywiodła I. D., reprezentowana przez r. pr. P. P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 404/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej, która w konsekwencji doprowadziła do błędnego uznania, że w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy organ administracji zastosował normę art. 7 ust. 2 upr, bowiem w zakresie pojęcia "zamieszkiwanie" ustawa ta odsyła do przepisów międzywojennych, które dopuszczały posiadanie więcej niż jednego miejsca zamieszkania, z których Sąd I instancji błędnie wywiódł, że zamieszkiwanie w miejscowości, z którą J. K. związany był jedynie zawodowo, oznacza, że było to jego centrum życiowe, gdzie ześrodkowane były stosunki osobiste i gospodarcze. Błędna wykładnia w zakresie pojęcia "zamieszkiwanie" wprost narusza § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 1934 r. o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. nr 54, poz. 489), do którego odsyłał art. 2 ust. 1 upr;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy zebranego w toku postępowania administracyjnego i uznanie, że organ administracji prawidłowo obalił domniemanie zgodności z prawdą orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego będącego dokumentem urzędowym, w szczególności wobec faktu, że orzeczenie to nie zostało wzruszone w trybie przewidzianym prawem i korzysta z zasady trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 kpa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego – błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 upr w zw. z § 9 rozporządzenia. Analiza stanowiska Sądu I instancji, zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i organów obu instancji, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, prowadzą do wniosku, że spór nie dotyczy faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz w istocie kwalifikacji prawnej zachowań dawnego właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ocenianych z punktu widzenia tego, czy prawidłowo zakwalifikowano zachowania właściciela nieruchomości z punktu widzenia przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1 upr. W istocie między stronami a organami obu instancji nie dochodzi do sporu co do faktów, pozwalających na ustalenie, gdzie właściciel nieruchomości przebywał i w jakich okresach, ale kwalifikacji tych zachowań z punktu widzenia prawa.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042, dalej upr) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489), zasługiwał na uwzględnienie.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowa rekonstrukcja normy prawnej zawarta we wskazanych wzorcach kontroli, winna uwzględniać pogłębione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku (s. 5-6 pkt II.1 uzasadnienia skargi kasacyjnej) z dnia 23 października 2012 r. SK 11/12, OTK-A 2012/9/107 (dalej wyrok SK 11/12), którym Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z 2006 r. Nr 195, poz. 1437, z 2008 r. Nr 197, poz. 1223 oraz z 2010 r. Nr 257, poz. 1726) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku SK 11/12 Trybunał jednoznacznie wskazał, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej [w brzmieniu pierwotnym] zawiera odwołanie do czynności "zamieszkiwania", która nie stanowi novum legislacyjnego, lecz jest bezpośrednio związana z prawnym pojęciem "miejsce zamieszkania" osoby fizycznej (wyroki WSA w Warszawie z: 29.11.2011 r. I SA/Wa 273/11; 5.4.2011 r. [I SA/Wa] 1880/10).

Ustawa rekompensacyjna [w dacie orzekania Trybunału] nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", wobec czego konieczne jest zastosowanie definicji zawartej w przepisach prawa cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował przy tym pogląd, że adekwatna jest tutaj współczesna definicja, zawarta w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej kc)... w kilku wyrokach sądów administracyjnych zaprezentowano odmienne stanowisko. Sporadycznie pojawiał się bowiem pogląd o konieczności stosowania definicji międzywojennych, zawartych w art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580, ze zm.; dalej prawo prywatne międzydzielnicowe, obowiązujące do 1 stycznia 1965 r.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489, ze zm.; dalej rozporządzenie meldunkowe, obowiązujące do 1 stycznia 1962 r.; nieprawomocne - wyroki WSA w Warszawie z: 14.4.2011 r., I SA/Wa 2032/10 i I SA/Wa 2312/10), a nawet art. 24 ówczesnego Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934, ze zm.; dalej kpc z 1932 r. - wyrok WSA w Warszawie z 9.9.2010 r. I SA/Wa 1825/09).

Kwestia ta jest o tyle istotna, że definicje miejsca zamieszkania w tych przepisach nie były całkowicie jednolite. Ich elementem wspólnym było ujmowanie miejsca zamieszkania jako miejscowości, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. niżej; jedynie rozporządzenie meldunkowe posługiwało się w § 3 ust. 2 formułą: "zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych"). Podstawowa różnica polegała natomiast na tym, że przepisy międzywojenne - w przeciwieństwie do obecnego art. 25 kc - dopuszczały posiadanie kilku miejsc zamieszkania - jednego głównego ("w którem skupia się główny i przeważający zakres jego [obywatela] działalności" - art. 3 prawa prywatnego miedzydzielnicowego; w którym "osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania" - § 9 rozporządzenia meldunkowego) oraz dowolnej liczby dodatkowych. Rozwiązanie to nawiązywało do § 7 niemieckiego kodeksu cywilnego (Bürgerliches Gesetzbuch) z 1896 r., stosowanego w Polsce międzywojennej jako Kodeks cywilny obowiązujący na Ziemiach Zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej (Zbiór Ustaw Ziem Zachodnich, t. X; przepis ten został formalnie uchylony dopiero 1 stycznia 1946 r.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na potrzeby niniejszej sprawy można przyjąć, że główne miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych (obowiązujących do 1965 r.) odpowiadało miejscu zamieszkania w znaczeniu przyjmowanym obecnie w związku z art. 25 kc... (cz. III. pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).

Trybunał stwierdził, że kryterium to [domicylu] nie występowało wprost w umowach republikańskich, w których mowa była ogólnie o repatriacji osób "mieszkających" na kresach wschodnich, lecz bez podania daty. W realiach powojennych było to tożsame z osobami "przebywającymi" na tych terytoriach, odpowiadało więc raczej dzisiejszym kategoriom posiadania "miejsca pobytu" na byłym terytorium państwa polskiego (niż "miejsca zamieszkania"). Nawet zresztą gdyby przyjąć odmienną interpretację umów republikańskich (tj. uznać, że przewidywały one przesłankę domicylu), nie miałoby to przesądzającego znaczenia - zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy rekompensacyjnej prawo do świadczenia na podstawie tej ustawy mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych, ale także osoby, "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Funkcjonowało ono natomiast w łagodniejszej formie (wymogu zamieszkiwania na kresach wschodnich "przed" 1 września 1939 r., a nie dokładnie w tym dniu) w pierwszych aktach prawnych państwa polskiego dotyczących rekompensat za mienie zabużańskie (dekrecie z 1946 r. i z 1952 r.), a następnie na ponad pięćdziesiąt lat zanikło i zostało przywrócone w formie zaostrzonej (odnoszącej się wyłącznie do 1 września 1939 r.) w ustawie o zaliczaniu z 2003 r., a w końcu - w bardzo zbliżonej postaci - zostało recypowane do art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej.

Trybunał stwierdził, że przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich do rekompensaty za utracone mienie - zarówno w ujęciu samej ustawy rekompensacyjnej, jak i na tle regulacji obowiązujących w latach 1955-2003...

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą przesłanka domicylu prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Nakazuje ona jednakowe potraktowanie osób, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego (potwierdzenie ich prawa do rekompensaty), oraz odmienne (lecz też jednolite) potraktowanie osób, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich (odmowę potwierdzenia ich prawa do rekompensaty). Do tej ostatniej grupy zaliczane są m.in. następujące kategorie podmiotów:

- osoby, które miały miejsce zamieszkania wyłącznie na terytorium obecnego państwa polskiego lub wyłącznie poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi);

- osoby, które miały kilka miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych, lecz ich "główne" miejsce zamieszkania (i jedyne uwzględniane przez ustawę rekompensacyjną) znajdowało się na terytorium obecnego państwa polskiego lub poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi).

Skarżąca [w sprawie SK 11/12] jest przedstawicielką drugiej z tych grup: jej ojciec przeprowadził się bowiem z powodów rodzinnych przed 5 stycznia 1938 r. ze Lwowa pod Rzeszów, przy czym - według autorki skargi konstytucyjnej - miało to mieć w założeniu charakter tymczasowy (cz. III. pkt 4.3.2 uzasadnienia wyroku SK 11/12). Trybunał stwierdził, że wymóg zamieszkiwania przez zabużan na byłym terytorium państwa polskiego 1 września 1939 r. pozostaje w sprzeczności z przeważająco socjalnym charakterem rekompensat, ustalonym w wyroku K 2/04, który wyznacza bardziej szczegółowy cel zakwestionowanej ustawy. Wprowadzenie przesłanki domicylu - w takim ujęciu, jak w ustawie rekompensacyjnej - bynajmniej nie oznacza "miarkowania" rekompensaty w zależności od liczby posiadanych nieruchomości, ani też nie powoduje, że rekompensatę otrzymują osoby, dla których utracona nieruchomość była centrum życiowym (wymagane jest bowiem zamieszkiwanie na byłym terytorium państwa polskiego, a nie w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość będąca podstawą rekompensaty, czy wręcz dokładnie w tej nieruchomości, ze względu na którą rekompensata ma być wypłacona). W rezultacie, dokonane za jej pomocą zawężenie kręgu osób uprawnionych do analizowanych świadczeń nie jest przydatne dla realizacji celów rekompensaty jako świadczenia publicznoprawnego o charakterze socjalnym, a więc wadliwe z punktu widzenia zasady proporcjonalności.

Trybunał wskazał, że prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby repatriowanie (mieszkające przed II wojną światową na kresach wschodnich, a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych skutek zmiany granic na obecne terytorium Polski - nie tylko tych zawartych bezpośrednio po II wojnie światowej - art. 1 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej, ale także późniejszych - art. 1 ust. 1a, dodany z dniem 11 listopada 2006 r.), ale także osoby "wypędzone" z tych obszarów (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej) oraz osoby, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie, "były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy rekompensacyjnej). Cechą wspólną wszystkich tych kategorii osób jest to, że zostały one zmuszone okolicznościami faktycznymi i prawnymi do pozostawienia swojej nieruchomości (cz. III pkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 11/12).

Postanowienia tych umów nie przewidywały expressis verbis takiego warunku w odniesieniu do rozliczeń za pozostawione mienie. Wskazano tam wprawdzie, że repatriacji mają podlegać osoby "zamieszkałe" na byłym terytorium państwa polskiego, lecz słowu temu nadawano znaczenie potoczne, a nie prawne. Przyjmowano, że warunek ten spełniają także osoby, które znalazły się na tych obszarach przypadkowo, na skutek okoliczności od siebie niezależnych (często przymusowo) i nigdy nie miały zamiaru przebywać tam na stałe (kresy wschodnie były więc dla nich tylko miejscem pobytu, a nie miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc; świadczy o tym chociażby wymóg, by w spisach ewakuacji zaznaczać "obecne miejsce faktycznego zamieszkania" - art. 13 umowy republikańskiej z Litwą). Okoliczność tę oceniano według stanu z okresu obowiązywania wskazanych umów (od dnia wejścia ich w życie do dnia zakończenia ewakuacji), a nie na 1 września 1939 r. Data ta zresztą w ogóle we wskazanych umowach się nie pojawiała - na przykład posiadanie obywatelstwa polskiego miało być badane na dzień 17 września 1939 r. (art. 1 umów republikańskich).

O ile na podstawie wskazanych umów zabużanie mogli oczekiwać, że w celu uzyskania rekompensaty za posiadane mienie będą musieli wykazać się obywatelstwem polskim i faktem przymusowego pozostawienia własności na byłym terytorium Polski w związku ze zmianą granic, nie mieli podstaw, by spodziewać się, że będzie się od nich oczekiwać spełnienia wymogu zamieszkiwana (w znaczeniu art. 25 kc) na byłym terytorium Polski dokładnie 1 września 1939 r.

W Polsce międzywojennej zakres ochrony własności nieruchomości nie był w żaden sposób uzależniony od miejsca zamieszkania. Przykładowo, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 44, poz. 267, ze zm.; dalej konstytucja marcowa), formalnie obowiązującym do 22 lipca 1952 r., "Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy to zbiorową związków obywateli, instytucji, ciał samorządowych i wreszcie samego Państwa, jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach, ustawą przewidzianych, zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem. Tylko ustawa może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa, oraz o ile prawa obywateli i ich prawnie uznanych związków do swobodnego użytkowania ziemi, wód, minerałów i innych skarbów przyrody - mogą, ze względów publicznych, doznać ograniczenia. Ziemia, jako jeden z najważniejszych czynników bytu narodu i Państwa, nie może być przedmiotem nieograniczonego obrotu. Ustawy określą przysługujące Państwu prawo przymusowego wykupu ziemi, oraz regulowania obrotu ziemią, przy uwzględnieniu zasady, że ustrój rolny Rzeczypospolitej Polskiej ma się opierać na gospodarstwach rolnych, zdolnych do prawidłowej wytwórczości i stanowiących osobistą własność". W szczególności, nie istniał żaden systemowy mechanizm "wywłaszczania" nieruchomości, w których nie zamieszkiwali ich właściciele, ani też nakazywania wszystkim osobom będącym właścicielami nieruchomości, by to właśnie w nich zamieszkiwali. Korzystanie ze swobody poruszania się i wyboru miejsca pobytu nie było ani doktrynalnie, ani praktycznie konkurencyjne wobec prawa własności. Przeciwnie - art. 101 konstytucji marcowej ("Każdy obywatel ma wolność obrania sobie na obszarze Państwa miejsca zamieszkania i pobytu, przesiedlenia się i wychodźstwa, niemniej wolność wyboru zajęcia i zarobkowania oraz przenoszenia swej własności. Ograniczenie tych praw może wprowadzić tylko ustawa") podkreślał jego samoistny charakter.

Przepisy międzywojenne (obowiązujące do lat sześćdziesiątych XX wieku) dopuszczały posiadanie przez obywateli kilku miejsc zamieszkania (art. 3 prawa prywatnego międzydzielnicowego i § 9 rozporządzenia meldunkowego). Sam fakt pozytywnego unormowania tego typu sytuacji mógł budzić u mieszkańców kresów wschodnich przekonanie, że są one prawnie akceptowalne i nie łączą się z żadnymi negatywnymi konsekwencjami (a zwłaszcza w sferze praw majątkowych).

Powyższą analizę prawną potwierdza także praktyka. W realiach międzywojennych pracownicy często dostosowywali miejsce zamieszkania do potrzeb pracodawców: standardem były na przykład delegacje do pracy w związku z otwieraniem filii czy oddziałów macierzystego przedsiębiorstwa, co łączyło się często z przeprowadzką całej rodziny na kilka lat do innej miejscowości (wyroki WSA w Warszawie, analizujące tego typu stany faktyczne na potrzeby ustawy rekompensacyjnej, z: 11.10.2011 r. I SA/Wa 478/11; 14.4.2011 r. I SA/Wa 2032/10; 14.4.2011 r. I SA/Wa 2312/10; 9.3.2011 r. I SA/Wa 1695/10; 26.1.2011 r. I SA/Wa 968/10; 15.11.2010 r. I SA/Wa 819/10). Zjawisko to było także generowane przez państwo - w celu zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań publicznych w dziedzinie edukacji, ochrony zdrowia, wymiaru sprawiedliwości czy administracji powszechne było relokowanie specjalistów do tych miejscowości, w których występował ich niedobór. Migracje pracowników były też związane z dużymi inwestycjami państwowymi prowadzonymi w okresie międzywojennym, takimi jak budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego czy portu morskiego w Gdyni. W tego typu sytuacjach, w których to państwo polskie zachęcało lub wymuszało zmianę miejsca zamieszkania, uzależnianie prawa do rekompensaty od przesłanki domicylu wydaje się szczególnie rażąco niesprawiedliwe.

Dodatkowo, oceniając art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w zaskarżonym zakresie, należy uwzględnić także wymogi racjonalności i doświadczenia życiowego. Nakazują one uznać, że w większości wypadków zmiana miejsca zamieszkania niepołączona ze sprzedażą nieruchomości w dotychczasowym miejscu zamieszkania była wyrazem przekonania, że dana osoba (lub jej rodzina) mają zamiar powrotu na kresy wschodnie - na przykład po upływie terminu kontraktu, zarobieniu określonej sumy pieniędzy lub - tak jak mogło być w wypadku skarżącej [w sprawie SK 11/12] - po zamknięciu spraw rodzinnych i wejściu dzieci w wiek szkolny. W przeciwnym bowiem wypadku najczęściej najbardziej racjonalną gospodarczo decyzją byłaby sprzedaż opuszczonej nieruchomości i zainwestowanie uzyskanych w ten sposób środków w zagospodarowanie się w nowym, stałym miejscu zamieszkania. Brak możliwości bezpośredniego nadzoru właściciela nad nieruchomością i reagowania na problemy związane z jej eksploatacją często bowiem prowadzi do utraty przez nią wartości (cz. III pkt 3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 11/12).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że kluczowym dla oceny miejsca zamieszkania jednostki w uwarunkowaniach prawnych okresu międzywojennego, gdy w grę wchodzić mogło mieszkanie przez nią w kilku miejscowościach, było ustalenie, w której z nich ześrodkowała swoje centrum życiowe, tj. gdzie koncentrowało się jej życie osobiste, zawodowe i rodzinne (s. 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 404/17). Sąd I instancji przeszedł do porządku dziennego nad brakiem całkowitej jednolitości definicji miejsca zamieszkania, zawartych w przepisach zawartych pod lit. a, b i c art. 2 ustawy zabużańskiej, wprowadzonych przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), na co trafnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12.

W doktrynie Dwudziestolecia wskazywano, że w art. 24 kpc jako naczelną zasadę właściwości miejscowej przyjęto zasadę wyrażoną w słowach "actor sequitur forum rei". Zasada ta niewymaga bliższego wyjaśnienia, skoro jest uświęconą we wszystkich ustawodawstwach. Uzasadnienia wymaga tylko to, co stanowi stan faktyczny, będący podstawą realizacji tej zasady... Tylko w miejscu zamieszkania koncentruje się cała działalność pozwanego i tylko miejsce zamieszkania posiada znamiona widoczne dla osób trzecich (Polska Procedura cyw. tom I str. 6)... Określenie miejsca zamieszkania nastąpiło zgodnie ze stanem nauki i nowszych ustaw przez wysunięcie dwóch znamion a to najpierw znamienia fizycznego tj. faktu osiedlenia się pozwanego w pewnej miejscowości ("przebywa") następnie zaś znamienia psychicznego ("z zamiarem stałego pobytu"), które da się wydedukować z fizycznego zachowania się pozwanego, z jego osiedlenia się w danej miejscowości, ze sposobu i zakroju, w jakich ono nastąpiło, jak również z towarzyszących mu okoliczności. Zamiar stałego pobytu nie oznacza, iż dana osoba chce przebywać w pewnej miejscowości bez dłuższych przerw do końca swego życia, i nie wyklucza wcale, iż może ona przebywać w niej tylko pewną część roku, natomiast inną lub inne jego części spędzać gdzieindziej. Jeżeli ktoś np. spędza stale zimę w mieście a inne pory roku na wsi, gdzie jest gospodarzem, to ma on dwa miejsca zamieszkania, co przewiduje ustęp 2 art. 24. Tak samo rzecz się ma, gdy ktoś pełni jakieś stałe funkcje publiczne w stolicy państwa (np. będąc posłem), nie porzuca jednak swego dotychczasowego miejsca zamieszkania w innej miejscowości, gdzie jest profesorem, urzędnikiem państwowym, właścicielem nieruchomości, dyrektorem banku itp. Przeciwstawieniem "stałości" jest więc tylko dorywczość pobytu np. wyjazd dla załatwienia pewnych tylko interesów dla przyjemności, w celu odwiedzin chorego krewnego itp (Gołąb: Miejscowa właściwość sądowa, str. 2, 7; Dr. Stanisław Gołąb profesor Uniw. Jagiellońskiego, członek Komisji Kodyfikacyjnej Rz. P.; Dr. Zygmunt Wusatowski sędzia okręgowy, Kodeks postępowania cywilnego Część pierwsza Postępowanie sporne, Kraków Księgarnia Powszechna, b.d.w.; s. 138-140).

To, że J. K. był administratorem Dóbr [...] Zarządu Miejskiego [...] w okresie od [...] i został zwolniony z pracy na polecenie L. L. (członka NSDAP i SA-Brigadefuhrera), [...], nie pozwalało organom obu instancji na przyjęcie, że miejscowość [...], w powiecie [...], była jednym z miejsc zamieszkania w rozumieniu art. 24 § 1 i 2 kpc (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), jak i § 9 rozporządzenia (Dz. U. z 1934 r. Nr 34, poz. 489). Mimo, że długość pobytu J. K. w miejscowości [...] ([...]), wraz z rodziną, świadczy o ześrodkowaniu tam stosunków osobistych (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), to nie pozwala na przyjęcie, że drugim miejscem zamieszkania nie była miejscowość [...], gdzie znajdowała się jego majętność. Żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że J. K. sprzedał gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, znajdujące się w [...]. Już to pozwala na ustalenie, że [...] były drugim miejscem zamieszkania ówczesnego właściciela tego gospodarstwa rolnego i że nosił się on z zamiarem powrotu do tego miejsca zamieszkania - np. po zakończeniu pracy w charakterze administratora Dóbr [...] (wyrok WSA w Warszawie z 9.3.2011 r. I SA/Wa 1695/10; wymogi racjonalności i doświadczenia życiowego, na które trafnie zwrócił uwagę Trybunał – cz. III pkt 4.3.3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).

Dla potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie miało znaczenia, że dawny właściciel nie został repatriowany. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych po obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: [...] – oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. Nie ulega wątpliwości, że J. K. nie mógł powrócić do [...] na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 in fine w zw. z art. 1 ust. 2 upr), co uszło uwagi organów obu instancji i Sądu I instancji.

W dniach wkraczania wojsk radzieckich i w pierwszym okresie instalowania się nowej władzy dochodziło do licznych aktów przemocy, rozstrzeliwań i samosądów, których ofiarą padło co najmniej wiele tysięcy osób, także cywilów. W większości, zwłaszcza mniejszych, miast i na wsi, powstawały ochotnicze milicje, rekrutujące się głównie z Białorusinów, Ukraińców i Żydów, które wspomagały w utrzymywaniu (nowego) porządku najpierw jednostki frontowe, a potem służby Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych (NKWD), nieomal bez wyjątków pochodzące z głębi ZSRR. Podobnie znaczną część stanowisk kierowniczych w administracji, gospodarce, a także w szkolnictwie i kulturze obejmowali przybysze z Kijowa, Mińska czy nawet Moskwy, a nie "wyzwoleni spod polskiego panowania" miejscowi. [...] w samym ZSRR, pod nowym (od grudnia 1938 r.) kierownictwem Ławrientija Berii, NKWD złagodziła nieco terror, nie dotyczyło to ziem świeżo inkorporowanych. Jesienią 1939 r. przetoczyła się przez nie fala masowych aresztowań, których ofiarą padli różnej proweniencji działacze polityczni, społeczni, gospodarczy, urzędnicy, emerytowani wojskowi, księża a w styczniu 1940 r. do więzień trafili także niektórzy prokomunistyczni pisarze. [...] Już w listopadzie [1939] nastąpiły pierwsze aresztowania w obrębie rodzącej się konspiracji niepodległościowej. Wiele z tych aresztowań spowodowanych było donosami, działalnością agentów i informatorów, a w przypadku "ograniczników" także prowokacją. Osławione już w ZSRR sądy specjalne sypały wysokimi wyrokami, bardzo często ferowanymi zaocznie. W marcu 1940 r. Biuro Polityczne KC WKP(b) podjęło decyzję o rozstrzelaniu 11 tys. spośród 19 tys. więźniów. [...] terror, aby mógł być w pełni skuteczny, musiał być w dosłownym znaczeniu masowy: w pierwszej połowie 1940 r. dokonano deportacji całych rodzin i grup społecznych, obejmując nimi - wedle tajnych danych NKWD - co najmniej 330 tys. osób. W lutym [1940] ofiarą padli polscy osadnicy, niemal cała służba leśna i pracownicy administracji; w kwietniu [1940] rodziny jeńców, aresztowanych i skazanych, w czerwcu [1940] zaś uciekinierzy z centralnej i zachodniej Polski (w tej kategorii większość stanowili Żydzi). W strasznych warunkach wywożono deportowanych do Kazachstanu, na Ural i zachodnią Syberię, gdzie traktowani byli jako "specpriesiedleńcy", pozbawieni nie tylko wszelkich praw, ale też i źródeł utrzymania, nie budząc tym stanem zresztą specjalnego zdziwienia, jako że były to tereny od co najmniej dziesięciu lat zaludniane w podobny sposób, głównie przez ofiary kolektywizacji. [...] Po inkorporacji państw nadbałtyckich i w nich dokonywano "czystek", ale wielka fala deportacji nastąpiła tuż prze wybuchem wojny niemiecko-radzieckiej, w maju-czerwcu 1941 r., kiedy to wywieziono z dawnych ziem polskich ok. 90 tys. osób. Łącznie z mniejszymi falami wywózek deportowano nie mniej niż 400 tys. osób, w tym Polacy stanowili ok. 2/3, a Żydzi ok. 20%. W łagrach i więzieniach przetrzymywano - nie licząc jeńców - co najmniej kilkadziesiąt tysięcy osób, a rzeszę ("byłych") obywateli polskich, którzy znaleźli się wbrew własnej woli w głębi ZSRR, powiększyła młodzież podlegająca służbie wojskowej, którą odbywała z reguły w "strojbatalionach" lub była "zmobilizowana" do pracy (wedle różnych szacunków nawet do 200 tys. osób). W ciągu niespełna 2 lat różne formy pozbawienia wolności objęły zapewne do 1 mln osób, z których znaczna część (szacuje się, że nawet 20-25%) została zamordowana lub zmarła wskutek skrajnie trudnych warunków bytowych. Gdy wybuchła wojna niemiecko-radziecka - na początku której wycofujące się wojska NKWD wymordowały co najmniej kilka tysięcy więźniów - ziemie wschodnie Rzeczpospolitej były już wykrwawione i dosłownie zdziesiątkowane (art. 106 § 4 ppsa; A. Paczkowski, Pół wieku dziejów Polski 1939-1989, PWN 1996 s. 24-27; red. W. Adamuszko, Z. Gajowniczek i in., Zachodnia Białoruś 17.09.1939 r. - 22.06.1941 - Deportacje Polaków z północno - wschodnich ziem II Rzeczypospolitej 1940-1941, Wyd. IPN , OW RYTM 2001, s. 5-11, 21-70, 106-139, 144-154, 160-177, 179-191, 200-202, 205-224, 227-237). Nie ulega wątpliwości, że powrót J. K. (członka [...] Związku Legionistów Polskich) wraz z rodziną do [...] wiązał się z ryzykiem jego śmierci i zsyłką jego rodziny.

Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa i art. 16 kpa. Orzeczenie PUR z sierpnia 1945 r. jest dokumentem publicznym w rozumieniu art. 52 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm., dalej rpa) – aktu normatywnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia PUR. Zgodnie z art. 52 ust. 1 rpa, "Dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone.". Brak było podstaw do akceptacji przez Sąd I instancji poglądu Wojewody, że "jest ono [orzeczenie PUR] szczególnym środkiem dowodowym świadczącym o pozostawieniu nieruchomości, ich powierzchni i rodzaju oraz o obywatelstwie właściciela. Nie jest natomiast dowodem potwierdzającym miejsce zamieszkania" (s. 2, 8 uzasadnienia I SA/Wa 404/17). Orzeczenie PUR jako dokument publiczny, stanowi zupełny dowód na to, co wedle niego zostało stwierdzone (art. 52 ust. 1 rpa), miał silniejszą moc dowodową i korzystał z domniemania prawdziwości (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 55 rpa). W takim zakresie ograniczona była moc zasady swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 440, nb 2). Brak podstaw do uznania, że ów zupełny dowód nie obejmuje miejsca zamieszkania J. K. "31.8.39 zam. w [...], pow. [...]". Nie ulega wątpliwości, że osoby podpisujące orzeczenie PUR (radca prawny Oddziału adw. J. S. i Naczelnik Oddziału M. Z., znacznie lepiej znali normatywną treść przepisów o wielości miejsc zamieszkania, obowiązujące w Dwudziestoleciu, w okresie II wojny światowej i tuż po niej (orzeczenie z [...] sierpnia 1945 r.), niż nam współcześni. Brak zatem podstaw, by odmienna ocena dowodów osobowych, dokonana przez organy obu instancji, zwłaszcza w sferze kwalifikacji prawnej faktów (dwa miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 24 § 1 i 2 kpc i § 9 rozporządzenia), prowadziła do obalenia domniemania zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia PUR.

W orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że wojewoda jest związany własnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 upr. Związanie to wynika z art. 110 w zw. z art. 126 kpa. Organ jest związany (od dnia doręczenia lub ogłoszenia) wydanym postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawnomaterialną stron postępowania administracyjnego. Po pozytywnej ocenie przesłanek w trybie art. 7 ust. 1 upr, nie można następnie w trybie art. 7 ust. 2 upr odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty bez uprzedniego zaskarżenia w drodze odwołania (art. 142 kpa) także postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 upr (wyrok WSA w Warszawie z 20.4.2011 r. I SA/Wa 2082/10).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Wobec naruszenia art. 2 pkt 1 lit. b i c, i pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2, i art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. nr 54, poz. 489) oraz art. 76 § 1 i 3, i art. 80 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

O sprostowaniu oczywistych omyłek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.