Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania jej zasiłku celowego na pokrycie szkód w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Aktem notarialnym z dnia 17 marca 2014 r. stanowiącym umowę dożywocia J. C., działając jako właściciel nieruchomości, przeniosła na rzecz siostrzeńca S. B. zabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] położoną w S., gmina P.. W zamian S. B. zobowiązał się zapewnić J. C. dożywotnie utrzymanie polegające na przyjęciu jej jako domownika, dostarczania jej wyżywania, ubrań, mieszkania w nabytej nieruchomości, zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie, zapewnienia jej prawa do korzystania z ogródka przydomowego oraz sprawienia jej pogrzebu na własny koszt.

W dniu 11 sierpnia 2017 r., stojący na ww. działce dom mieszkalny jednorodzinny nr [...]w S. uległ uszkodzeniom na skutek huraganu. Zgodnie z oceną uszkodzeń budynku sporządzoną 24 sierpnia 2017 r. przez pracownika urzędu nadzoru budowalnego procentowy udział zniszczenia budynku oszacowano na 61 % (uwzględniając uszkodzenia dachu – 30 %, stropów – 20%, ścian nośnych – 30 %, fundamentów – 10% i innych elementów – 10%).

W pierwszej kolejności o przyznanie zasiłku celowego ze środków rządowych z przeznaczeniem na remont budynku wystąpił właściciel budynku S. B.. Decyzją z dnia 22 września 2017 r. Wójt Gminy P. odmówił S. B. zasiłku celowego na usuniecie skutków zdarzenia losowego. Powodem odmowy był fakt, że w dniu wystąpienia nawałnicy wnioskodawca nie zamieszkiwał w domu mieszkalnym uszkodzonym na skutek zdarzenia losowego, tylko w budynku sąsiednim pod adresem S. [...]B (decyzja stała się ostateczna).

W dniu 14 września 2017 r. do GOPS w P. wypłynął wniosek J. C. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuniecie skutków zdarzenia losowego, jakim była nawałnica, która przeszła w dniu 11 sierpnia 2017 r. na terenie gminy P.. Do wniosku załączono oświadczenie właściciela nieruchomości S. B., że wyraża zgodę na remont domu przez ciotkę, która tam mieszka i ma dożywotnią służebność.

W dniu 15 września 2017 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z J. C., w ramach którego wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że zamieszkuje w S. [...] i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jednak w dniu nawałnicy nie było jej w domu. Oświadczyła, że na jej dochód składa się zasiłek przedemerytalny oraz, że posiada mieszkanie własnościowe w B. przy ul. [...] 7/25, gdzie nieodpłatnie mieszka jej bliska rodzina, opłacając rachunki związane z eksploatacją mieszkania.

Zawiadomieniem z dnia 11 października 2017 r. GOPS w P. poinformował J. C., że na postawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazuje jej wniosek o przyznanie pomocy według właściwości do GOPS w S.. Kierownik GOPS w P. uznał bowiem, że miejscem zamieszkania J. C. jest P., czyli miejscowość, w której przebywa i gdzie zdaniem organu jest jej centrum życiowe wnioskodawczyni. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika bowiem, że w dniu nawałnicy wnioskodawczyni nie przebywała w domu w S. [...], ani tam faktycznie nie mieszka i nie jest zameldowana. Ponieważ J. C. nie złożyła deklaracji w sprawie odbioru odpadów z posesji w S., zdaniem organu może to świadczyć, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje pod tym adresem. Organ zaznaczył jednocześnie, że z rozpytania na okoliczność zamieszkiwania J. C. po adresem w S. wśród sąsiadów ze wsi, dzielnicowych pracujących na terenie gminy P. i S., listonoszy wynika zaś, że nie potrafią potwierdzić zamieszkiwania J. C. w S. pod numerem [...] albo wprost wiedzą, że wnioskodawczyni tam nie mieszka. Organ przyjął, że centrum życiowym i miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest P., ponieważ korespondencja GOPS wysłana na adres w S. została odebrana przez S. M. pod adresem P. [...]. Pani ta przyjęła urzędowe pismo jako pełnoletni domownik i zobowiązała się do przekazania go wnioskodawczyni. Rozpytany na okoliczność doręczenia pod ten adres pisma urzędowego listonosz oświadczył, że wszelką korespondencję kierowana na adres w S. zwykle dostarcza pod adres w P. [...], ponieważ tam zamieszkuje wnioskodawczyni. Niezależnie od tego, zawiadomienie o przekazaniu wniosku według właściwości, wysłano do J. C. na adres S. [...].

Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2017 r. GOPS w S. poinformował z kolei GOPS w P., że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazuje z powrotem temu ośrodkowi według właściwości dokumentację J. C. zam. S. 45. W toku postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje pod adresem P. 58.

W piśmie z dnia 26 października 2017 r. J. C. wystąpiła do Wójta Gminy w P. o ponowne rozpatrzenie podania z dnia 14 września 2017 r. w sprawie udzielania pomocy na usunięcie skutków zniszczeń domu w S. [...] jakie spowodowała nawałnica. J. C. wskazała, że z gminą P. jest związana całe swoje życie na dowód czego przedłożyła dokumenty obejmujące rachunki za prąd i wodę, dokumenty urzędowe dotyczące zobowiązań podatkowych i dzierżawy nieruchomości na terenie gminy P. Wywóz jednego kontenera śmieci sfinansował jej tutejszy urząd gminy, Wnioskodawczyni wyjaśniła, że po nawałnicach, które zniszczyły dom, przebywa w P. u siostry, ponieważ nadzór budowalny wydał zakaz przebywania w domu w S. Zaznaczyła, że składa niniejsze pismo w poczuciu wielkiej niesprawiedliwości społecznej jaka ją spotkała i czuje się skrzywdzona, ponieważ do tej pory nie otrzymała pomocy z żadnej instytucji.

W dniu 12 grudnia 2017 r. Wójt Gminy P. wydał decyzję odmawiającą J. C. przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego – wichury mającej miejsce w gminie P. w dniu 11 sierpnia 2017 r.

Jako podstawę wydania decyzji wskazano, art. 3 ust. 3 i 4, art. 6 pkt 3 i 4, art. 7 pkt 14, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 39, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.)

Organ przyznał, że dom w S. [...] został istotnie uszkodzony w wyniku zdarzenia losowego tj. nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017 r. oraz że komisja oceniająca szkody poczynione przez żywioł oceniła procentowy udział uszkodzeń na 61 % a inspektor nadzoru budowalnego nakazał wyłączyć budynek z użytkowania. Organ zaznaczył, że podczas inspekcji i szacowania szkód obecny był właściciel domu S. B., który jako pierwszy złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na usuniecie skutków zdarzenia i zajął się zabezpieczeniem uszkodzonego budynku przed dalszymi opadami deszczu. W toku postepowania ujawniono, że nie prowadził on gospodarstwa domowego w uszkodzonym domu, ponieważ mieszka w sąsiednim budynku, to pomoc rządowa w postaci zasiłku celowego na remont domu uszkodzonego przez nawałnicę nie może być mu przyznana. Odnosząc się natomiast do właściwego rozpoznawanego w postępowaniu wniosku złożonego przez J. C., organ wskazał, że po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego składnia się on ku temu, że J. C. również nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w S. [...] w dniu wystąpienia nawałnicy, przy czym zaznaczył, że okoliczność ta nie zaważyła jednak na wydaniu decyzji odmownej w sprawie przyznania pomocy rządowej, została jednak ustalona w toku postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że dla ustalenia, czy GOPS w P. jest organem właściwym miejscowo dla rozpoznania sprawy istotne było ustalenie, czy wnioskodawca zamieszkuje w gminie P. i tu koncentruje swoje interesy życiowe. Organ uznał, że pomimo wątpliwości w tej sprawie, których nie da się usunąć, w takim wypadku zinterpretowane zostały one na korzyść wnioskodawczyni tj. że GOPS w P. jest właściwy do zapoznania przedmiotowej sprawy.

Jako przesłankę decydującą o odmowie przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego z przeznaczeniem na remont domu w S. organ wskazał na fakt, że J. C. jest właścicielką mieszkania w B. i posiada miejsce schronienia. Wnioskodawczyni posiada zatem zasoby mieszkaniowe i możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, w tym szczególnie schronienia. W ocenie organu niedopuszczalne byłoby udzielnie pomocy ze środków publicznych w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie tylko posiada mieszkanie w B., gdzie jest zameldowana, ale w dodatku mając możliwość wynajmować ten lokal i czerpać z tego tytułu korzyści finansowe, z własnej woli pozbawia się dochodu w postaci czynszu za wynajem. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że wnioskodawczyni może samodzielnie pokonać trudną sytuację spowodowaną zniszczeniem domu, w którym przysługuje jej prawo dożywotniego korzystania z pokoju z dostępem do kuchni, poprzez skorzystanie ze schronienia w innej nieruchomości tj. stanowiącym własność wnioskodawczyni mieszkaniu w B.

W odwołaniu od ww. decyzji J. C. zarzuciła organowi przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego to jest zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalania jej rzeczywistej sytuacji bytowej, powodów użyczenia mieszkania w B., ustalenia miejsca jej zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w dniu wystąpienia zdarzenia losowego, a ponadto dokonanie przez organ ustaleń faktycznych w sprawie rozpytywania bliżej niesprecyzowanych w treści decyzji osób, a nie poprzez wprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków, co uniemożliwiło skarżącej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodów. Zdaniem J. C. organ naruszył także przepisy prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że fakt posiadania mieszkania w B. stanowi o tym, że niezbędne potrzeby bytowe skarżącej są zaspokojone oraz art. 40 ust. 2 i 3 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie znajduje się okoliczność posiadania przez skarżącą miejsca schronienia, podczas gdy brak jest tego rodzaju przesłanek ww. przepisie, tym bardziej, że może być on zastosowany niezależnie od dochodu.

Reasumując, zdaniem skarżącej wydanie odmownej decyzji przez organ było w istocie spowodowane jego wątpliwościami, co do faktu zamieszkiwania skarżącej w S. Pomimo tego organ nie przesłuchał strony na tę okoliczność, a sam dokonał licznych ustaleń faktycznych w sposób nieprzewidziany przez Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie oparł decyzję na przesłankach nie wynikających z przepisów prawa materialnego, ani też z zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków kląsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z dnia 17 sierpnia 2017 r. pomoc ta jest bowiem przyznawana osobom, które w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego prowadziły gospodarstwo domowe w budynku. Brak jest natomiast wskazania co do tego, czy fakt posiadania mieszkania w innej miejscowości warunkuje możliwość udzielenia pomocy społecznej.

Nie powinno zaś dochodzić do sytuacji w których skarżąca de facto zmuszana jest do korzystania z pomocy siostry, jak również ewentualnego eksmitowania osób, którym użycza mieszkania w B., zwłaszcza że od dłuższego czasu nie jest związana z tą miejscowością, a także nie ma możliwości zamieszkania w tym miejscu.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. Samorządów Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. odmawiająca przyznania zasiłku celowego J. C., uznając stanowisko organu I instancji w tym zakresie za prawidłowe.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę wydania decyzji stanowi art. 40 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wskazana pomoc nie jest więc świadczeniem obligatoryjnym, ale przyznawanym w oparciu o uznanie administracyjne. Z kolei zasady udzielania zasiłków celowych dla rodzin i osób poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych uregulowane są w "zasadach udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęski żywiołowej, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie nr DOLiZK-IV-775-10/2017 z dnia 17 sierpnia 2017 r. wraz ze zmianą wynikającą z pisma DOLiZK-IV-775-20/2017 z dnia 29 sierpnia 2017 r.

Organ wskazał, że na gruncie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy zasiłek celowy jest świadczeniem, które ma spełniać określoną rolę tj. wspierać osoby dotknięte trudną sytuacją, aby pomóc im zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe. Powyższe potwierdza w ocenie organu bezzasadność zarzutu naruszenia art. 39 cyt. ustawy. Kolegium podkreśliło następnie, że nie ma podstaw do kwestionowania w sprawie prawidłowości ustalenia właściwości miejscowej organu uwzględniając podnoszony przez stronę fakt zamieszkiwania w S.. Powyższe nie zmienia jednak zdaniem Kolegium oceny, iż strona ma możliwość innego zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, o czym świadczy możliwość mieszkania wraz z rodziną, co uzasadniało prawidłowo odmowę pomocy. W tym zakresie zdaniem Kolegium nie ma znaczenia fakt użyczenia bezpłatnie mieszkania, skoro, co wynika z faktu jego posiadania, oznacza to w istocie że strona dysponuje środkami oraz zasobami umożliwiającymi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Uwzględniając bowiem treść art. 40 cyt. ustawy, w zakresie rozważania o przyznaniu zasiłku rozstrzygające jest określenie rzeczywistych potrzeb rodziny w zakresie ustalenia potrzeb socjalnych, zgodnie z charakterem przyznawanej pomocy, nie zaś rozważanie zasiłku w kategorii odszkodowania (rekompensaty).

Kolegium wskazało, że fakt, iż strona nie była zaznajomiona z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 10 k.p.a. nie zmienia tego, że organ nie znalazł podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Kolegium nie znalazło podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania uwzględniając, iż w pełni odnosi się do materiału dowodowego w sprawie, a nic nie przemawia za tym aby ponowna ocena mogła zmienić wynik rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty podniesione przez stronę w zakresie dotyczącym postępowania dowodowego zostały uznane za nietrafione. Jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Treść notatek, czy adnotacji na których oparł się organ koresponduje zaś z treścią pozostałych dowodów, w tym oświadczeń strony oraz wywiadem środowiskowym, co do miejsca zamieszkania i sytuacji życiowej strony.

J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 25 stycznia 2018 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W skardze podniesiono zarzuty stanowiące rozwinięcie zarzutów przedstawionych uprzednio w odwołaniu i obejmujące:

- zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, to jest nieprzesłuchaniu skarżącej na okoliczność ustalenia jej rzeczywistej sytuacji bytowej, powodów użyczenia mieszkania w B. innym osobom, ustalenia miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego w dniu wystąpienia zdarzenia losowego,

- zarzut naruszenia art. 75 § 1, oraz art. 79 § 2 k.p.a. dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie rozpytywania bliżej niesprecyzowanych w treści decyzji osób tj. sąsiadów, dzielnicowego, listonosza, żony S. B., a nie poprzez przeprowadzenie dowodu ze przesłuchania świadków, co uniemożliwiło skarżącej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodów,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która na skutek ww. uchybień powinna zostać uchylona w całości,

- art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na okoliczność ustalenia rzeczywistej sytuacji bytowej skarżącej,

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie, że kwestia utrzymania domu i zapewnienia skarżącej warunków do zamieszkania spoczywa na właścicielu nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ww. Zasadami udzielania środków z rezerwy celowej na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, do otrzymania pomocy uprawnieni są także dożywotnicy,

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, o których mowa w odwołaniu skarżącej, a mianowicie nieprzesłuchanie skarżącej, sąsiadów, o którym mowa w notatkach urzędowych, listonosza, dzielnicowego oraz żony S. B., pomimo tego, że okoliczność te mają znaczenie dla sprawy,

- art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania mieszkania w B., które jest użyczane innym osobom, stanowi, że potrzeby bytowe skarżącej są zaspokojone,

- art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie znajdują się okoliczność posiadania miejsca schronienia przez skarżącą, podczas gdy brak tego rodzaju przesłanek w ww. przepisie, zgodnie z którym zasiłek może też być przyznany niezależnie od dochodu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Kolegium obszerna skarga stanowi jedynie polemikę z prawidłowym wywodem faktycznym i prawnym wydanej decyzji. W szczególności niezasadny jest zaś zarzut naruszenia art.136 k.p.a. Sprawę rozpatrzono zgodnie z zasadą instancyjności. Skarga w istocie nie wskazuje zaś motywów mogących uzasadniać poszerzenie postępowania dowodowego w sposób mogący się przyczynić do wydania innego rozstrzygnięcia niż wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 1302, dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Sprawując tego rodzaju kontrolę Sąd sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. 25 stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia 12 grudnia 2017 r., którą odmówiono przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, jako osobie poszkodowanej w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej z dnia 11 sierpnia 2017 r.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Podstawą przyznania wnioskowanej pomocy nie było natomiast pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (nr DOLiZK-IV-775-10/2017 zmienione pismem z dni 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-20/2017) określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej". Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064).

Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl).

Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/17, chociaż art. 40 u.p.s. jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. Artykuł 40 ust. 1 u.p.s. nie jest normą szczególną w stosunku do zasad ogólnych udzielania świadczeń w ramach pomocy społecznej określonych w art. 2 i art. 3 u.p.s. ( publ. jw.).

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).

Tamże Sąd stwierdził, że: "Zasiłek celowy może więc, ale nie musi być przyznany, bo poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej. Na powiązanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s., z przesłanką zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wskazuje także sformułowanie "może być przyznany również" odsyłające do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s.."

Z uwagi na powyższe zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. nie zasługiwał na uwzględnienie. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 39 u.p.s. nie miał on bowiem w niej zastosowania.

Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, LEX nr 1769243).

Reasumując należy wskazać, że z przywołanych powyżej regulacji oraz powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Pamiętać zatem należy, że rolą pomocy społecznej nie jest zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie określone w art. 40 u.p.s. stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 64/13, LEX nr 1343179).

Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawczyni oraz dokonanie oceny czy ich charakter, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego bezspornie wynikało, że w wyniku warunków atmosferycznych (silny wiatr wraz z obfitymi opadami) z dnia 11/12 sierpnia 2017 r. budynek mieszkalny położony w S. nr[...], w którym skarżąca jako dożywotnik zamieszkiwała, uległ częściowemu uszkodzeniu. Z kolei z przeprowadzonego u skarżącej wywiadu środowiskowego w dniu 15 września 2017 r. wynikało, że skarżąca jest właścicielem mieszkania własnościowego położonego w B. przy ul. [...] 7/25, gdzie nieodpłatnie mieszka jej bliska rodzina, opłacając rachunki związane z eksploatacją mieszkania.

Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Wójta Gminy P. - ocenie Sądu - mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.p.s. Należy bowiem zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków zdarzenia losowego ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA; podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/11 i z dnia 25 października 2011r., sygn. akt I OSK 1265/11 – wszystkie publ. jw.)

Z kolei w wyroku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1293/12, NSA wskazał, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku klęski żywiołowej pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania.

Z taką sytuacją nie ma do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego w B., to brak było przesłanek do wydania oczekiwanej przez skarżącą decyzji przyznającej na podstawie art. 40 u.p.s. zasiłek celowy, bowiem skarżąca ma zapewniony dach nad głową. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że mieszkanie w B. było zamieszkiwane przez inne osoby, którym skarżąca użyczyła mieszkanie. Zadaniem organów orzekających w sprawie nie było przy tym, wbrew twierdzeniom skargi, ustalanie z jakich przyczyn skarżąca nie mieszka w tym mieszkaniu, czy powodów użyczenia mieszkania. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 716 Kodeksu cywilnego jeżeli rzecz stanie się potrzebna użyczającemu z powodów nieprzewidzianych w chwili zawarcia umowy, użyczający może żądać zwrotu rzeczy, chociażby umowa była zawarta na czas oznaczony. Sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca umożliwiała więc przedwczesne zakończenie umowy użyczenia. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. był nieuzasadniony. Nie naruszono tym samym również art. 78 § i 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na okoliczność ustalenia rzeczywistej sytuacji bytowej skarżącej. Skarżąca złożyła niezbędne do rozpoznania sprawy wyjaśnienia w trakcie przeprowadzonego w nią wywiadu środowiskowego, zaś mająca podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy okoliczność, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego, nie wymagała dalszego wyjaśnienia.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszania prawa procesowego podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd nie stwierdził.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 oraz art. 79 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie polegające na rozpytywanie bliżej niesprecyzowanych w treści decyzji osób tj. sąsiadów, dzielnicowego, listonosza, żony S. B., a nie poprzez przeprowadzenie dowodu ze przesłuchania świadków, co uniemożliwiło skarżącej wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodów, należy zauważyć, że ww. czynności były podejmowane przez organ I instancji w celu ustalenia, jaki organ jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku, nie dotyczyły natomiast meritum sprawy. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek przestrzegania swojej właściwości, przepis ten ustanawia również obowiązek ustalenia przez ten organ, w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości, który z organów administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. Organ niewłaściwy przekazuje bowiem podanie organowi właściwemu (art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a.). Ponieważ po wpłynięciu wniosku skarżącej o przyznanie pomocy zaistniały po stronie organu wątpliwości, czy jest właściwy w sprawie, niezbędne było dokonanie ustaleń dotyczących kwestii miejsca stałego zamieszkania skarżącej. W końcu w ich efekcie, organ I instancji doszedł do słusznego przekonania, że jest organem właściwym w sprawie, zgodnie z żądaniem skarżącej. Tym samym nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącej, że fakt zamieszkiwania skarżącej w budynku w S., był przez organ I instancji w toku całego postępowania podważany.

Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała ww. okoliczności, których spełnienie warunkowałoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.