Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2579/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1766/11 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1766/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. R. dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, enn), kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopalną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem - na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ".

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. C. zarzucając organowi I instancji nierzetelne sprawdzenie projektu budowlanego w odniesieniu do sposobu odprowadzenia wód opadowych i drogi dojazdowej oraz niewłaściwe wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotem zgłaszanej inwestycji była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...]. Jest to działka o wydłużonym zarysie położona na stoku, ze spadkiem w stronę północno-zachodnią tj. w stronę krótszego boku, w którym przewidziano wjazd na działkę. Inwestor do akt sprawy (strona 8 akt I instancji) dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do projektu budowlanego załączono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...], z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy (zwaną dalej decyzją WZ). Zgodnie z w/w decyzją WZ działka nr [...] obr. [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o wskaźniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki 15%, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wskazano na poziomie 70%. Jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania działki, wskaźnik powierzchni zabudowy projektowanej inwestycji wynosił 5,84 %, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosił 89,2%, zatem w ocenie organu odwoławczego projekt zagospodarowania działki był zgodny z ustaleniami decyzji WZ w zakresie zagospodarowania powierzchni działki. W odniesieniu do bryły budynku w decyzji WZ ustalono, że elewacja frontowa nie powinna przekraczać 11 m szerokości, kąt nachylenia dachu 35° ± 1°, dach wielopołaciowy, symetryczny a wysokość głównej kalenicy wyznaczono na poziomie do 10 m. Jak wynika z projektu budowlanego szerokość elewacji frontowej wynosiła 11 m, kąt nachylenia dachu wynosiła 34°, dach był dwupołaciowy, symetryczny, a główna kalenica znajdowała się na wysokości 8,585 m. Zatem w opinii Wojewody należało uznać, że bryła budynku była zgodna z wytycznymi decyzji WZ. Również zagadnienia związane z ujęciem wody i ze zbiornikiem na nieczystości płynne oraz ze zbiornikami na wody opadowe w projekcie zagospodarowania terenu zostały rozwiązane zgodnie z warunkami decyzji o WZ.

Dalej wskazano, że w decyzji o WZ była mowa o konieczności wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania działkami nr [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej. Do projektu budowlanego zostało załączone oświadczenie Zarządu Infrastruktury Komunikacyjnej i Transportu w Krakowie (ZIKiT) z dnia [...] września 2010 r., o warunkach przyłączenia do dróg lądowych i możliwości połączenia z drogą lądową, cyt.: "z zachowaniem następujących wymogów warunkujących wydanie pozwolenia na budowę: - dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...] zapewni droga publiczna ulicą [...] poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działek nr [...] (służebność drogowa prowadzącą na teren inwestycji kubaturowej; - służebność drogowa zgodnie z dołączoną przez inwestora opinią geodezyjno-prawną". W aktach sprawy (karta 20 projektu budowlanego) znajdowała się kopia opinii geodezyjno-prawnej z dnia 16 sierpnia 2010 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez projektanta, w której potwierdzono ustalone prawo służebności działek nr [...] dla przechodu, przejazdu i przegonu bydła dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdował się także akt notarialny nr [...] z dnia [...] listopada 1999 stwierdzający nabycie działki nr [...], w którym była mowa o prawie służebności w/w działek na rzecz działki nr [...] (Ik. [...]) ustalonym w 1903 r. W aktach sprawy znajdowało się poświadczone notarialnie za zgodność z oryginałem pismo ZIKiT z dnia 12 lipca 2011r., o dopuszczeniu dojazdu do działki nr [...] przez działki nr [...] o ile inwestor uzyska tytuł prawny do dysponowania ww. terenem na cele obsługi komunikacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu 8 lipca 2011r. uzyskał zgodę na przejazd od właścicieli działek nr [...].

Kontynuując organ odwoławczy wyjaśnił, że do projektu budowlanego załączono: warunki przyłączenia do sieci energetycznej, informację o braku sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w sąsiedztwie działki nr 98, warunki przyłączenia do sieci gazowej, informację ZIKIT z dnia 4 listopada 2010 r., o tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest kanalizacji opadowej, oraz o konieczności zagospodarowania wód opadowych na własnym terenie a także dokumentację geotechniczną. Projektant do projektu budowlanego załączył kopie uprawnień budowlanych oraz aktualne na dzień sporządzenia projektu zaświadczenie o przynależności do Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do uwag skarżącego dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych, Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek usytuowano w odległości większej niż 4 m od granicy z działką skarżącego. Oznaczało to w ocenie organu odwoławczego, iż zarówno zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki budowlanej (zgodne z wytycznymi decyzji WZ) jak i konfiguracja terenu decydowały o braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę stanowiącą własność skarżącego w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Organ dodał, że zarzut dotyczący załączenia do projektu budowlanego nieprawidłowo sporządzonego projektu odprowadzenia wód opadowych nie został poparty żadnym dowodem. Wojewoda podniósł, że odwołujący nie wskazał, jako podstawy żadnych dokumentów, badań ani ekspertyz. Nie wykazał się również uprawnieniami do przeprowadzania takich analiz do celów projektowych.

Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutów dotyczących drogi dojazdowej, wskazując, że na działce nr 99 ustanowiono służebność przejazdu dla właścicieli działki nr [...], objętej przedmiotową inwestycją. Zatem droga dojazdowa przebiegała poprzez działkę nr [...] do działki nr [...], co w opinii Wojewody oznaczało, że przedmiotowa inwestycja nie mogła utrudnić dostępu do drogi publicznej właścicielom działki nr [...], ponieważ działka nr [...] poprzedza działkę nr [...] w dostępie do drogi publicznej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach organu I instancji (karta nr 61) znajdowała się mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której zaznaczono przebieg projektowanej drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji na działce nr [...] poprzez działki o nr [...]. Z mapy tej wynikało, że działka nr [...] sąsiadowała z działką nr [...]. Projekt zjazdu z działki nr [...]na ul. [...] został zatwierdzony decyzją nr [...], z dnia 9 grudnia 2008 r. Nie potwierdził się zatem zarzut odwołującego, że działka nr [...] nie graniczyła z działką nr [...].

Odnośnie do podnoszonych argumentów dotyczących niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji stron postępowania, Wojewoda wskazał na brzmienie art. 28 ust. 2 oraz z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skarżący nie dowiódł, iż przedmiotowa inwestycja na działce nr [...] wprowadziła ograniczenia w możliwości zagospodarowaniu terenu działki nr [...] w większym zakresie niż dotyczącym ustanowionej służebności przejazdu. Z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku na działce budowlanej w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego oraz z uwagi na konfigurację terenu, która w naturalny sposób powodowała, że wody opadowe z działki nr [...] nie zalewały działki nr [...], strony postępowania ustalono tylko na podstawie ustanowionej służebności przejazdu do działki nr [...].

W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że zarzut odwołującego się dotyczący niewłaściwie wprowadzonej korekty w opisie do projektu zagospodarowania działki w zakresie zmiany terminu "studnia chłonna" na "studnia szczelna", bez oznaczenia daty korekty i podpisu osoby wprowadzającej ją, potwierdził się. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewoda podniósł, że w związku z tym organ odwoławczy udostępnił na miejscu projektantowi projekt zagospodarowania terenu, w celu uzupełnienia wpisu. Projektant dokonał uzupełnienia dnia 30 sierpnia 2011 r., co zostało odnotowane w protokole z tego dnia, załączonym do akt sprawy organu II instancji. Dodatkowo projektant pismem z dnia 1 września 2011 r. wyjaśnił sposób zagospodarowania wód opadowych zebranych w studniach szczelnych na terenie działki nr [...] - zostaną one wykorzystane do podlewania trawników na terenie działki. Zdaniem organu II instancji uzupełnienia korekt w opisie do projektu zagospodarowania działki jak i wyjaśnienia projektanta, uznano za wystarczające.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w aktach organu I instancji znajduje się pismo znak: [...], stanowiące wezwanie inwestora do usunięcia braków z dnia 5 maja 2011 r., oraz postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku w tym w zakresie projektowanych elementów odprowadzenia wód opadowych. Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał postanowienie znak: [...], o nałożeniu na inwestor obowiązku uzupełnienia wniosku o dowód potwierdzający istnienie prawa służebności przejazdu przez działki: [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki 98. W odpowiedzi na w/w pisma i postanowienia inwestor uzupełniał materiał dowodowy zgodnie z wskazanymi terminami. W opinii organu odwoławczego nie znalazł zatem uzasadnienia zarzut skarżącego, że organ I instancji nie podjął niezbędnego działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. C. reprezentowany przez radcę prawnego A. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika strony, czego konsekwencją było niewypełnienie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art.10 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się w trakcie toczącego się postępowania z dokonaną przez projektanta korektą projektu budowlanego oraz ze złożonymi przez projektanta wyjaśnieniami w zakresie wykorzystania wód opadowych;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a to:

a) nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego z dnia 5 sierpnia 2011 r.,

b) nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy kwestii dostępu do drogi publicznej z działki [...],

c) niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego odnoszącego się do całości interesów skarżącego w odniesieniu do działki [...], znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego określonego w skarżonej decyzji, i ograniczenie się do rozpatrzenia interesów skarżącego jedynie w zakresie drogi dojazdowej do działki [...],

d) nierozpatrzenie interesów innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości planowanej,

e) nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy warunków hydrogeologicznych gruntu oraz analizy wpływu projektowanego obiektu na warunki hydrogeologiczne działki skarżącego,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, oraz zapewnienia dostępu do drogi publicznej,

5) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania, w tym oznaczenie strony postępowania - skarżącego - jedynie w zakresie drogi dojazdowej do działki [...], a nie w zakresie całości działki skarżącego,

6) naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie przez organ odwoławczy konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla odstąpienia od zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki nr [...], a dotyczącym ciągu dróg wewnętrznych wykonanych z elementów ażurowych, który nie został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1766/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, że istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze.

W kontrolowanym postępowaniu inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopaną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem. Ponieważ budowla ta nie została wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego, to stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy rozpoczęcie robót budowlanych przy tej inwestycji mogło nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.

Sąd stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], znak: [...]. Dodatkowo część działki inwestycyjnej, na której zlokalizowane będą elementy infrastruktury dla zaopatrzenia projektowanego budynku w media, położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała" – Uchwała Nr LXXXIV/846/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. Organy obydwu instancji, zdaniem Sądu, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowody.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieprzeprowadzenia odrębnej analizy kwestii dostępu do drogi publicznej z działki nr [...], nierozpatrzenia materiału dowodowego odnoszącego się do całości interesów skarżącego w odniesieniu do działki nr [...] oraz nieprzeprowadzenia analizy warunków hydrogeologicznych gruntu inwestycyjnego oraz wpływu ich na działkę skarżącego, Sąd stwierdził, że są one nieuzasadnione.

Po pierwsze w decyzji organu II instancji znajduje się prawidłowa analiza w/w podniesionych kwestii. Droga dojazdowa (z drogi publicznej – ul. [...]) przebiega m. in. przez działkę nr [...] (należącą do skarżącego) do działki nr [...]. Na działce nr [...] ustanowiono służebność przejazdu dla właścicieli działki nr [...]. Przedmiotowa inwestycja nie utrudnia dostępu do drogi publicznej właścicielom działki nr [...], ponieważ, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, działka nr [...] poprzedza działkę nr [...] w dostępie do drogi publicznej. Dodać należy, że w aktach sprawy (karta 20 projektu budowlanego) znajduje się kopia opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę J. B. z dnia 16 sierpnia 2010 r., w której potwierdzono ustalone prawo służebności wykonując ją po północno-zachodniej części działek nr [...] dla przechodu, przejazdu oraz przegonu bydła dla każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również akt notarialny (karta 39 akt organu I instancji) Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. stwierdzający nabycie działki nr [...], w którym to jest mowa o prawie służebności w/w działek na rzecz działki nr [...] (lk. [...]) ustalonym w roku 1903. Przedstawione zostało także aktualne zawiadomienie z sądu wieczystoksiegowego dotyczące KW nr [...]. Ponadto z akt sprawy wynika również, że inwestor uzyskał w dniu 8 lipca 2011 r. zgodę na przejazd od właścicieli działek nr [...] i [...] (karta 42 akt organu I instancji).

W związku z podnoszoną przez skarżącego kwestią nieobowiązywania dawnych ksiąg wieczystych "LWH", Sąd stwierdził, że fakt, iż w księgach tych nie dokonuje się już wpisów, przenosząc wpisy do nowoutworzonych ksiąg wieczystych, nie oznacza, że ujawnione w dawnych księgach prawa i ciężary nie obowiązują.

Zarzut niezgodności ustalenia drogi dojazdowej w zaskarżonej decyzji z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Określony w decyzji o warunkach zabudowy przebieg dojazdu do inwestycji (po wskazanych tam działkach) nie jest elementem samego rozstrzygnięcia określającego graniczne parametry planowanej inwestycji, lecz jest warunkiem wydania samej decyzji. Aby organ administracji mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, teren inwestycji musi mieć zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Ponieważ taki dostęp do drogi publicznej został wykazany zaistniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że dostęp od planowanej inwestycji do drogi publicznej musi się później odbywać i być ustalony dokładnie po tych samych działkach, jakie zostały wskazane w decyzji ustającej warunki zabudowy. W większości przypadków tak zapewne będzie, ale ustalenia w tym względzie nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Mogą więc one ulec zmianie np. wskutek wyznaczenia nowego traktu drożnego - innego od tego, który został wskazany w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma więc przeszkód, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, aby na etapie pozwolenia na budowę, dojazd do drogi publicznej został określony w części lub w całości w inny sposób (po innych działkach) niż uczyniono to w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli jednocześnie zapewnia on prawne i faktyczne skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Oznaczenie działek w decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez które ma biec dojazd, ma wiążący charakter tylko w przypadku, gdy droga dojazdowa jest elementem inwestycji, a tym samym jest objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje tylko: budowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., c.o., gaz, enn), kanalizacją opadową ze zbiornikami bezodpływowymi na wody opadowe, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne wraz z przyłączeniem do budynku, studnią kopalną wraz z przyłączeniem do budynku oraz wbudowanym garażem", a więc bez budowy drogi dojazdowej. Okoliczność ta tym bardziej potwierdza, że w przedmiotowej sprawie wskazanie sposobu dojazdu do drogi publicznej był warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie elementem jej rozstrzygnięcia wiążącym na etapie pozwolenia na budowę. Zarzut niezgodności między decyzją ustalającą warunki zabudowy a decyzją pozwolenie na budowę jest więc nieuzasadniony.

Kontynuując Sąd wskazał, że działka nr [...] objęta inwestycją znajduje się na stoku, który nie jest nachylony w kierunku działki nr [...] należącej do skarżącego. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek usytuowano w odległości 4 metrów od granicy z działką skarżącego. Jak wynika natomiast z projektu instalacji kanalizacji deszczowej załączonego do opinii ZKUPSiUT z dnia 13 czerwca 2011 r., na terenie działki nr 98 przewidziano odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku, z podjazdu oraz z przewodów drenażowych do zbiorników bezodpływowych. W ocenie Sądu, słusznie wskazał organ odwoławczy, że powyższe oznacza, iż tak zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki nr [...] jak i ukształtowanie terenu przesądzają o braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego w zakresie odprowadzania wód opadowych. Dodatkowo, zdaniem Sądu, wskazać trzeba na zaprojektowany na działce nr [...] drenaż opaskowy, studnie, do których będzie odprowadzana woda opadowa oraz rów melioracyjny zastąpiony kanałem drenażowym, które mają za zadanie odprowadzanie i gromadzenie nadmiaru wód opadowych. Jak wynika z wyjaśnień architekta R. B. "zaproponowane dwa zbiorniki szczelne na wody opadowe są zupełnie wystarczające dla całej inwestycji i nie stanowią zagrożenia dla mienia sąsiednich działek. Sąd stwierdził, że należy również zaznaczyć, iż wspomniana w odwołaniu powierzchnia utwardzona stanowi jedynie 5,84% powierzchni całej działki, co dla gospodarki wodnej terenu jest powierzchnia w zasadzie pomijalna. (...) Zaprojektowana opaska drenażowa zastała przewidziana właśnie ze względu na grunty lessowe. To dzięki niej grunty te nie zmienią swoich parametrów nośności i nie będą się uplastyczniać. Rozsączanie wody opadowej na powierzchni terenu pozostaje bez zmian i nie zmieni istniejących parametrów gruntu. Dodatkowo w projekcie konstrukcyjnym przewidziano posadowienie budynku na warstwie II, zgodnie z zaleceniami dokumentacji geotechnicznej – zwietrzelinie gliniastej."

Biorąc powyższe pod uwagę oraz analizę warunków hydrogeologicznych przeprowadzonych przez uprawnionego S. J. (karta 41-70 projektu budowlanego), zdaniem Sądu, raz jeszcze należy podkreślić, że zarzuty skarżącego odnośnie do warunków hydrogeologicznych oddziałujących na jego działkę w związku z inwestycją na działce nr [...], są nieuzasadnione.

Sąd stwierdził, że podkreślić należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 6 prawa budowlanego osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Tym samym "organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt." (wyrok WSA w Poznaniu z 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Po 658/06).

Sąd stwierdził, że w skardze zarzucono także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z pismem architekta z dnia 1.092011r. i "Opinią techniczną" A. M. z 31.08.2011r. (karta 17 i 15 akt organu II instancji), gdzie m.in. wyjaśniono sposób zagospodarowania wód opadowych zebranych w studniach szczelnych na działce nr 98. Sąd zgodził się w tym zakresie ze skarżącym stwierdzając równocześnie, że w/w zarzut nie jest wystarczający do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W kontekście art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a tylko takie naruszenie przepisów procedury może skutkować uchyleniem decyzji, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienie miało charakter incydentalny, a przede wszystkim nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż przedłożone: "Wyjaśnienie" i "Opinia techniczna" mają charakter informacyjny, właśnie wyjaśniający, oparty na zgromadzonym już wcześniej przez organ I instancji materiale i do niego się odnoszący, a nie dowodowy, czy też wpływający na zakres planowanej inwestycji i wydanego pozwolenia na budowę. W szczególności nie były to dowody, których przedstawienia żądał organ odwoławczy lub też były przez niego przeprowadzane. Zostały one złożone do akt sprawy przez stronę przeciwną – inwestora i wyłącznie z jej inicjatywy.

Skarżący podniósł również, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności w skardze zarzucono także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z dokonaną przez projektanta korektą projektu budowlanego – z akt sprawy wynika, że korekta polegała na zmianie terminu "studnia chłonna" na "studnia szczelna". W odniesieniu do tego zarzutu Sąd stwierdził, że skarżący nie tylko, że miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu, ale i z niej korzystał na różnych etapach postępowania, czy to w zakresie przeglądania akt, czy to w zakresie wszczęcia postępowania odwoławczego gdzie prezentował swoje stanowisko oraz zarzuty. Co więcej wspomnianej korekty dokonano w dniu 6 czerwca 2011 r., a skarżący miał o niej wiedzę, podnosząc w tym zakresie jeden z zarzutów już w odwołaniu z 5 sierpnia 2011 r. Nadto zakres korekty nie dotyczy projektu zagospodarowania działki wobec czego nie podlega kontroli merytorycznej organu administracji architektoniczno-budowlanej i mieści się w zakresie uprawnień projektanta jako uczestnika procesu budowlanego odpowiedzialnego za przygotowanie projektu budowlanego. On to bowiem dysponując odpowiednimi kwalifikacjami, uprawnieniami budowlanymi dokonuje tego samodzielnie.

Całkowicie bezzasadny, zdaniem Sądu, jest zarzut naruszenia art. 36a ust.5 pkt 1 prawa budowlanego polegający na pominięciu konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla odstąpienia dotyczącego ciągu dróg wewnętrznych wykonanych z elementów ażurowych na działce nr [...], który nie został ujęty w pierwotnym projekcie zagospodarowania terenu. Inwestor ma prawo modyfikowania swojego wniosku do czasu wydania ostatecznego pozwolenia na budowę, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest podstawą faktyczną i prawną żądania według stanu istniejącego w chwili orzekania. Natomiast kwestia lokalizacji dróg wewnętrznych na działce nr [...] jest sprawą właściciela tej nieruchomości i ewentualnie właściwych organów nadzoru budowlanego, a nie kontroli w toku innego postępowania przez organy architektoniczno-budowlane, które nie mają w tym zakresie żadnych uprawnień.

W nawiązaniu do powyższego bezzasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut braku zbadania przez organy administracji zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej na działkach przez które ma przebiegać dojazd do działki nr [...]. Organy zobowiązane były wyłącznie do zbadania zachowania powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...] w zakresie inwestycji na którą wydawane jest pozwolenie na budowę i zatwierdzany projekt budowlany – co też uczyniły. Inwestor nie wnosił, nie obejmował swoim zamiarem i nie zamierza (przynajmniej na tym etapie i w tej sprawie) realizować budowy drogi dojazdowej do działki nr [...]. skoro zatem inwestor nie przewiduje prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek robót budowlanych nie było podstaw do badania zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej na działkach przez które ma przebiegać dojazd do działki nr [...] w odniesieniu do wielkości przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uznanie. Sąd podzielił stanowisko organów administracji w tej kwestii. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do brzmienia art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego argumentu przemawiającego za tym, że przedmiotowa inwestycja na działce nr 98 powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr [...] (jak i pozostałych) w stopniu wyższym aniżeli wynikający z ustanowionej służebności przejazdu, o której była już mowa. W szczególności ani skarżący, ani żaden inny podmiot nie wskazał posiadania interesu prawnego (poza wyżej wskazanym zakresem) do występowania w przedmiotowej sprawie, jako strona tego postępowania. Interes prawny musi być realny (a nie potencjalny) i opierać się na obowiązującej normie prawnej. Co więcej art. 28 ust. 2 prawa budowlanego znacznie ogranicza w stosunku do art. 28 K.p.a. krąg stron postępowania i nie można go rozszerzać w sposób dowolny, lecz jedynie wykazując, że planowana inwestycja wpływa na zagospodarowanie sąsiednich terenów (wprowadza ograniczenia) – co biorąc pod uwagę rodzaj, zakres i funkcje inwestycji nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 40 ust § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika Sąd stwierdził, że jest to uchybienie niemogące skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 17 października 2011 r. przesłał skarżoną decyzję pełnomocnikowi (karta 28 akt organu II instancji), naprawiając w ten sposób swój błąd, a rozpoznawana skarga jest właśnie skutkiem wniesienia jej przez pełnomocnika skarżącego w otwartym dla niego terminie do złożenia środka zaskarżenia.

Nie sposób, zdaniem Sądu, zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych wymagających wykonania robót budowlanych. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych opracowuje się w formie ekspertyzy lub dokumentacji geotechnicznej. Jednocześnie jedynie dla obiektów budowlanych wymagających wykonania robót geologicznych, zaliczonych do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych do drugiej kategorii, poza dokumentacją geotechniczną należy wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską, opracowaną zgodnie z odrębnymi przepisami. Z załączonej do projektu budowlanego "Dokumentacji geotechnicznej dla budowy domu jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ulicy [...] na działce nr [...]" wynika, że projektowany obiekt zaliczony został do pierwszej kategorii geotechnicznej. W podsumowaniu zawierającym wnioski i zalecenia wskazano warunki posadowienia budynku. Jednocześnie nie wynika z niej, aby przedmiot inwestycji został zaliczony do II kategorii geotechnicznej, warunki gruntowe wymagały ilościowej oceny danych geotechnicznych lub też sam obiekt budowlany wymagał robót budowlanych.

Podsumowując Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi wskazujący na nierozpatrzenie przez Wojewodę Małopolskiego całości odwołania. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że organ odwoławczy przytoczył zarzuty podniesione w odwołaniu, a następnie ustosunkował się do każdego z nich. W ocenie Sądu organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł W. C., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), to jest naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w następstwie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i art. 6 K.p.a. skutkiem:

pominięcia, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie dysponował materiałem dowodowym wskazującym na istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], skoro właściciele działek nr [...] i nr [...] zaprzeczyli istnieniu służebności, a jednostronne oświadczenie właściciela działek nr [...] i nr [...] o zezwoleniu na przejazd nie stanowi o faktycznym istnieniu dostępu do drogi przez te działki;

a w konsekwencji, skutkiem pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, określające szlak drogowy stanowiący dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] w przewidzianym w decyzji kształcie;

pominięcia, że projekt budowlany wprowadza zmianę poziomów w ukształtowaniu terenu pomiędzy działką nr [...] (inwestora) a działką nr [...] (skarżącego) do 4,5 metra, w sposób prowadzący do oddziaływania działki nr 98 (inwestora) na warunki hydrogeologiczne działki nr [...] (skarżącego), poprzez jej zalewanie i degradację;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, § 2, § 3 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. przez uznanie, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik sprawy, niezapewnienie skarżącemu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów bezpośrednio przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo pozbawienia skarżącego prawa do podniesienia twierdzeń, zarzutów i wykazania w toku instancyjnego postępowania administracyjnego, że zaprojektowane zagospodarowanie wód opadowych na działce nr [...] (inwestora) prowadzi do oddziaływania działki nr [...] (inwestora) na warunki hydrogeologiczne działki nr 99 (skarżącego), poprzez jej zalewanie i degradację;

w następstwie nie poinformowania skarżącego o wprowadzeniu uzupełnień do projektu zagospodarowania działki (karta 13) przez projektanta w dniu 30 sierpnia 2011 roku, o złożeniu wyjaśnień przez architekta pismem z dnia 1 września 2011 roku dotyczących zagospodarowania wód opadowych, o złożeniu opinii technicznej z dnia 31 sierpnia 2011 roku przez inżyniera A. M. na temat zaprojektowanego odwodnienia obiektu oraz planowanej komunikacji zewnętrznej i oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że uchybienie miało charakter incydentalny, a uzupełnienia mają charakter informacyjny i wyjaśniający;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w następstwie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy zebrany w sprawie, pomimo:

i. niewyjaśnienia istotnych sprzeczności w materiale dowodowym, dotyczących przebiegu wymaganego ciągu drogowego z działki nr [...], stanowiącego dostęp do drogi publicznej, wynikających:

z jednej strony z opinii z dnia 16 sierpnia 2010 roku wskazującej na ustalone prawo służebności na działkach nr [...] będące podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2011 roku;

z drugiej strony ze zgody na przejazd przez działki nr [...] i nr [...] i zmiany w stosunku do projektu budowlanego w zakresie przebiegu ciągu drogowego, wprowadzonej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej podstawę faktyczną decyzji organów obu instancji, popartych uzasadnieniami tych organów:

mimo braku wyjaśnienia przyczyn, dla których organy uznały za zasadny sprzeciw uczestników postępowania - właścicieli działek nr [...], nr [...] - co do przebiegu służebności przejazdu przez ich nieruchomości;

mimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, dotyczącego istnienia służebności drogowej w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, w tym skarżącego;

ii. nie wyjaśnienia przez organ drugiej instancji istotnych sprzeczności wynikających z dopuszczonego przez organ drugiej instancji uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przebiegu drogi, pozostającego w sprzeczności z zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji szlakiem drogowym, stanowiącym dostęp do drogi publicznej, prowadzonym z pominięciem działek nr [...] i nr [...], to jest:

- opinii technicznej sporządzonej przez A. M. na podstawie wizji lokalnej z dnia 31 sierpnia 2011 roku, która w ocenie Sądu "ma charakter informacyjny, wyjaśniający, oparty na zgromadzonym już wcześniej przez organ pierwszej instancji materiale" – a z której wynika, że dla inwestycji na działce nr [...] "zaprojektowany został zjazd z ul. [...] przez drogę wewnętrzną zgodnie z opinią ZIKiT z dnia 1 września 2010 roku", to jest po działkach nr [...], co stoi w sprzeczności z zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji w decyzji o pozwoleniu na budowę szlakiem drogowym, prowadzonym z pominięciem działek nr [...] i nr [...], co w konsekwencji prowadzi do sprzeczności rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z zebranym materiałem w sprawie, a co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął;

iii. nie dokonania wyczerpującej oceny warunków hydrogeologicznych działki nr 98 oraz jej oddziaływania na działkę nr [...] w następstwie:

pominięcia znaczenia dużej wrażliwości gruntu na wahania wilgotności naturalnej gruntu stwierdzonej w opinii geotechnicznej z lipca 2010 roku, według której "nawet niewielkie podwyższenie naturalnej wilgotności (3-4%) może spowodować drastyczne pogorszenie parametrów nośności",

nieuwzględnienia zmian ukształtowania działki nr [...] (inwestora) i działki nr [...] (skarżącego), wprowadzających projektem budowlanym różnicę poziomów pomiędzy działką nr [...] (inwestora) i działką nr [...] (skarżącego) do 4,5 m, w sposób prowadzący do oddziaływania działki nr [...] (inwestora) na warunki hydrogeologiczne działki nr [...] (skarżącego), poprzez jej zalewanie i degradację;

pominięcia faktu niewykonania bilansu wód opadowych na potrzeby inwestycji, umożliwiającego dokonanie oceny wydajności zaprojektowanych zbiorników na wody opadowe i skutków nadmiernego nawilgocenia działki nr [...], a w konsekwencji,

pominięcia znaczenia zmian hydrogeologicznych dla oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie,

a w następstwie nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie braku podstaw do utrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w ustalonym kształcie;

d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez:

i. pominięcie obowiązku usunięcia nieprawidłowości wynikających z niezgodności projektu budowlanego i wprowadzonych do niego uzupełnień inwestora z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

skutkiem pominięcia, że projekt budowlany i jego uzupełnienie nie spełniają wszystkich ustaleń wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji pominięcia przepisów postępowania w sprawie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz procedury w sprawie usunięcia nieprawidłowości i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo braku podstawy do jej wydania;

ii. nieuchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jako sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

skutkiem oceny, iż: "nie ma więc przeszkód, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, aby na etapie pozwolenia na budowę, dojazd do drogi publicznej został określony w części lub w całości w inny sposób (po innych działkach) niż uczyniono to w decyzji ustalającej warunki zabudowy (...)",

mimo iż prawo nie wprowadza wyjątków od obowiązku zgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją o pozwoleniu na budowę;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skutkiem nieuwzględnienia, iż zmiana wyznaczonego szlaku drogowego z działki nr 98 do drogi publicznej, ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do założonego przebiegu drogi, ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, została wprowadzona z pominięciem okoliczności faktycznej, iż droga wskazana w decyzji o pozwoleniu na budowę nie istnieje;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) i art. 141 § 4 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 61 § 4 i art. 28 K.p.a. w następstwie określenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę "tylko na podstawie ustanowionej służebności przejazdu do działki nr [...]", z pominięciem, że w następstwie zatwierdzenia decyzją o pozwoleniu na budowę dokumentacji projektowej i zmiany konfiguracji terenu - działki nr [...] w stosunku do działek sąsiednich, obszar oddziaływania obiektu budowlanego na działce nr [...] ulegnie zmianie, czego organ pierwszej i drugiej instancji nie rozważyły w postępowaniu administracyjnym;

2. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest naruszenie:

a. art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), skutkiem:

i. oceny, że przebieg ciągu drogowego stanowiącego dostęp nieruchomości do drogi publicznej ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być niezgodny z przebiegiem drogi ustalonym w decyzji o pozwoleniu na budowę;

ii. nienałożenia na inwestora obowiązku usunięcia naruszeń w zakresie sprzeczności ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

i naruszenie interesu osób trzecich, w tym skarżącego;

w następstwie uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa, mimo że przebieg drogi dojazdowej do nieruchomości ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę odbiega od przebiegu drogi dojazdowej do nieruchomości ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

b. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), skutkiem:

uznania, że przebieg dojazdu do inwestycji nie jest elementem samego rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającego graniczne parametry planowanej inwestycji, pomijając iż ustalenie przebiegu drogi dojazdowej do drogi publicznej determinuje parametry kształtowania nowej zabudowy,

niedokonania oceny skutków częściowego odpadnięcia warunków dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wobec zmiany szlaku drogowego bez zapewnienia tytułu prawnego do tak ustalonego szlaku - dla samej zasadności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a.

Odnośnie do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że organ I instancji nie dysponował materiałem dowodowym wskazującym na istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej dla działki o nr ew. 98 stwierdzić należy, że formułowanie tego rodzaju zarzutu w odniesieniu do kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozbawione podstaw.

To, czy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ustalane jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub wynika wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm.) jest bowiem wykazanie, że teren, którego dotyczyć ma decyzja posiada dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że na etapie wydawania tej decyzji wykazał, że nieruchomość, na której zamierza realizować inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej. Rolą organu administracji wydającego pozwolenie na budowę jest dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Ocena, czy nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dokonywana jest więc przez pryzmat zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Twierdzenie, że inwestor nie ma tytułu prawnego do użytkowania dwóch działek o nr ew. [...] i [...], które posłużyć mają mu dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej, gdyż posiadał jedynie oświadczenia właścicieli tych działek o możliwości ich wykorzystania w tym celu jest bezzasadne. Tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, jako drogi dojazdowej do drogi publicznej może być również umowa nienazwana. Za tego rodzaju umowę uznać należy uzyskane przez inwestora zgody właścicieli ww. działek na możliwość ich wykorzystania w celu dojazdu do drogi publicznej.

Skoro inwestor wskazał, że dojazd do drogi publicznej odbywać się będzie przez działki o nr ew. [...] i [...], to okoliczność, że właściciele działek o nr ew. [...] i [...], przez które pierwotnie miał następować dojazd do drogi publicznej, zaprzeczyli, by inwestorowi przysługiwała służebność drogowa na tych działkach, nie miała znaczenia dla oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę. Dla wydania pozwolenia na budowę nie miała znaczenia okoliczność, czy skarżący kasacyjnie posiada służebność drogową.

Twierdzenie, że inwestor nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż droga wskazana w pozwoleniu na budowę faktycznie nie istnieje jest niezasadne. Znacznie w sprawie ma fakt, że inwestor wykazał, iż posiada prawny dostęp do drogi publicznej. Jego rolą zaś będzie takie urządzenie tego terenu, by możliwe było wykorzystywanie go, jako dojazdu do drogi publicznej.

Niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął zagadnienie zmiany poziomu kształtowania terenu pomiędzy działką inwestora i działką skarżącego kasacyjnie. Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii, nie podzielając obaw wyrażanych przez skarżącego kasacyjnie w tym przedmiocie. Okoliczność, że stanowisko wyrażone przez Sąd jest odmienne od tego jakie wyraża skarżący kasacyjnie nie oznacza, że wyrażony przez Sąd I instancji pogląd jest błędny. Skarżący kasacyjnie nie może oczekiwać od Sądu, że uwzględni jego zarzutu w sytuacji, gdy zarzuty te są bezzasadne.

Sąd I instancji wskazał, że działka objęta inwestycją znajduje się na stoku, który jest nachylony w kierunku do działki należącej do skarżącego kasacyjnie oraz, że projektowany budynek jest usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie. W projekcie budowlanym przewidziano odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku z podjazdu oraz przewodów drenażowych do zbiorników bezodpływowych. Zaprojektowany został też drenaż opaskowy i studnie, do których odprowadzana będzie woda opadowa. Powierzchnia utwardzona działki, na której ma być zrealizowana inwestycja to jedynie 5,84% całej powierzchni tej działki. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie podwyższenie poziomów pomiędzy działkami dotyczy niewielkiej powierzchni nad garażem. W tej sytuacji sugestia skarżącego, że realizacja inwestycji spowoduje zalewanie i degradację należącej do niego działki jest pozbawiona uzasadnionych podstaw.

Dowolne i nieuzasadnione są również twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że pominięto znaczenie dużej wrażliwości gruntu na wahania wilgoci naturalnej gruntu oraz, że nie dokonano bilansu wód opadowych. Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy administracji należycie wyjaśniły kwestie związane w warunkami geologicznymi panującymi na działce, na której ma być zrealizowana inwestycja i brak jest racjonalnych podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonych w tym przedmiocie dowodów.

Organy administracji mają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże nie oznacza to, że mają one obowiązek przeprowadzania każdego postulowanego przez strony postępowania dowodu. Skarżący kasacyjnie poza gołosłownymi twierdzeniami nie przedstawił żadnych argumentów, z których wynikałoby, że przy projektowaniu budynku projektant nie wziął pod uwagę dużej wrażliwości gruntu na wilgotność naturalną. Odnośnie do niewykonania bilansu wód opadowych skarżący kasacyjnie nawet nie wskazał (nie mówiąc już o uprawdopodobnieniu), że inwestycja może skutkować przemieszczeniem się wód opadowych na jego działkę, zwłaszcza w kontekście wskazanej przez Sąd I instancji okoliczności, że działka inwestora znajduje się na stoku, który jest nachylony w kierunku do działki należącej do skarżącego kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie prawa skarżącego kasacyjnie do czynnego udziału w postępowaniu miało charakter incydentalny oraz, że dokumenty takie jak "Wyjaśnienie" i "Opinia techniczna" miały charakter informacyjny i oparte zostały na zgromadzonym wcześniej materiale dowodowym. Treść opinii technicznej sporządzonej przez A. M. pozwala stwierdzić, że w istocie zawiera ona powtórzenie danych zawartych w projekcie budowlanym. Także informacje zawarte w dokumencie "Wyjaśnienie" oparte są na danych zawartych w projekcie budowlanym. Możliwość wypowiedzenia się przez skarżącego kasacyjnie co do tych dokumentów sprowadzałby się więc w istocie do wypowiadania się co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym. Możliwość wypowiedzenia się co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym skarżący kasacyjnie miał zaś w toku postępowania zapewnioną.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzut ten jest w istocie powtórzeniem pierwszego z zarzutów, w którym skarżący kwestionował zasadność uznania przez organ administracji wydający pozwolenie na budowę, że nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz zarzutu niewystarczającego wyjaśnienia warunków hydrogeologicznych na działce należącej do inwestora oraz jej oddziaływania na działkę skarżącego kasacyjnie. Odniesienie się do tych zarzutów zawarte zostało powyżej i ponowne odnoszenie się do nich jest niecelowe.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei z art. 35 ust. 1 pkt 3 wynika, że ww. organ przed wydaniem decyzji bada również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6.

Stawiając ww. zarzut, skarżący kasacyjnie po raz kolejny powraca do swojej wcześniejszej argumentacji związanej z zapewnieniem dostępu działki należącej do inwestora do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy polegać ma na tym, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wskazane zostały inne działki, przez które inwestor miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś na etapie wydawania pozwolenia na budowę część z tych działek uległa zmianie i tym samym dostęp ten przebiega inaczej. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie wskazał, że wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy trenu, który służyć ma zapewnieniu dostępu do drogi publicznej nie jest wskazaniem bezwzględnie wiążącym dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący jest fakt istnienia dostępu do drogi publicznej, nie zaś jego konkretny przebieg, chyba że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła np. budowy drogi wewnętrznej, na budowę której następnie inwestor stara się o pozwolenie. W przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła budowy drogi wewnętrznej. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że poszczególne działki, przez które inwestor będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej mogą ulec zmianie.

Zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest powtórzeniem ww. zarzutu. Zarzut ten oparty jest na założeniu, że teren, który służyć ma zapewnieniu dostępu do drogi publicznej musi być wskazany identycznie w decyzji o warunkach zabudowy i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Opierając się na tym założeniu, skarżący kasacyjnie wywiódł wniosek, że organ wydający pozwolenie na budowę powinien wezwać inwestora do poprawienia projektu budowlanego poprzez określenie terenu, który służyć ma zapewnieniu dostępu do drogi publicznej identycznie, jak miało to miejsce w decyzji o warunkach zabudowy. Jak to zostało wcześniej wskazane założenie przyjęte przez skarżącego kasacyjnie jest błędne. Brak było tym samym podstaw do nakładania na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w postulowany przez skarżącego kasacyjnie sposób.

Z powyższymi zarzutami łączy się podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ustalenie przebiegu drogi dojazdowej do drogi publicznej determinuje parametry kształtowania nowej zabudowy. Droga, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę stanowi podstawę do zdefiniowana frontu działki i ma bezpośredni wpływ na ustalenie szerokości elewacji frontowej w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że zmiana szlaku drogowego spowodowała częściowe odpadnięcie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zarzucił Sądowi I instancji, że nie dokonał oceny wpływu tej okoliczności dla wydania pozwolenia na budowę.

Po pierwsze, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował prawidłowość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zmiana szlaku drogowego spowodowała częściowe odpadnięcie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.

Z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zmiana części działek wchodzących w skład terenu, który służyć ma zapewnieniu dostępu do drogi publicznej w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia dla ustalenia frontu działki i ustalanych w oparciu o to ustalenie parametrów inwestycji. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że zmiana dotyczyła końcowej części tego terenu, a nie jego początkowej części. Front działki, który był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie uległ zmianie. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji innego rodzaju niż ta, której dotyczyło pozwolenie na budowę.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a. i art. 28 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę określone zostały "tylko na postawie ustanowionej służebności przejazdu do działki o nr [...]" z pominięciem faktu, że na skutek zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany konfiguracji terenu działki tej działki w stosunku do działek sąsiednich obszar oddziaływania obiektu ulegnie zmianie.

Odnosząc się do przytoczonego wyżej argumentu, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jak również stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Możliwość obrony przez skarżącego swoich praw nie została wiec naruszona.

Jeśli organy administracji pominęły jakieś osoby, które powinny mieć status strony, to osoby te mogą skorzystać z możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. może powoływać się wyłącznie osoba, której prawa zostały naruszone. Sąd nie bierze tej okoliczności pod uwagę z urzędu, czy też na wniosek innej strony postępowania.

Powodem uchylenia wyroku z powodu przesłanki nieważności, wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., muszą być uchybienia, do których doszło w postępowaniu sądowym. Pozbawienie przez Sąd strony postępowania możności obrony jej praw dotyczyć może tylko osób, które już występowały w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym nie zaś osoby, która mogłaby lub powinna być stroną tego postępowania, a nią nie była. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zapewnił możliwość uczestnictwa w postępowaniu sądowym osobom, które uczestniczyły w charakterze stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, ze w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.