Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2896/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 5, art. 7 par 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 16/13 w sprawie ze skargi I. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od I.G. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 869 (osiemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 16/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi I. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 października 2012 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 września 2012 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktyczny6m i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też ,,PINB") decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. nakazał I. G. rozbiórkę murowanego obiektu garażowo-gospodarczego na działce przy ul. [...] w Katowicach. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też ,,ŚWINB") decyzją z dnia 28 września 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2010 r. w części dotyczącej określenia obiektu podlegającego rozbiórce i orzekł, że tejże rozbiórce podlega murowany garaż dwustanowiskowy na posesji przy ul. [...] w Katowicach, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. G. na decyzję ostateczną ŚWINB z dnia 28 września 2010 r., a skarga kasacyjna dotycząca tego wyroku została odrzucona postanowieniem z dnia 7 września 2011 r.

W dniu 22 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach skierował do I. G. upomnienie, doręczone 9 listopada 2010 r., wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r., to jest rozbiórki murowanego garażu dwustanowiskowego w ostatecznym terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Równocześnie w tym upomnieniu organ pouczył, że niewykonanie obowiązku w podanym terminie będzie skutkować skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pouczono także I. G., że o wykonaniu obowiązku powinien niezwłocznie powiadomić PINB w Katowicach.

W dniu 12 stycznia 2012 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy, doręczony I. G. w dniu 25 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. zobowiązany I. G. poinformował PINB w Katowicach o wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 12 stycznia 2012 r. Twierdził, że obiekt objęty nakazem rozbiórki nie istnieje, a obiekt obecnie usytuowany na działce o powierzchni 24 m² został wykonany w oparciu o zgłoszenie z dnia 25 lipca 2011 r., w stosunku do którego nie został złożony sprzeciw. Dołączył odpis zgłoszenia z dnia 25 lipca 2011 r. oraz odpis pisma Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta Katowice z dnia 8 sierpnia 2011 r. zawierający informację o braku sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia z dnia 25 lipca 2011 r. (data wpływu do organu 26 lipca 2011 r.).

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. PINB, powołując się na art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm., uznał zarzut o nieistnieniu obowiązku za nieuzasadniony. Stwierdził, że z dokumentów zebranych w sprawie (zdjęcia z prowadzonych robót rozbiórkowych i postawienia nowej ściany zewnętrznej) wynika, że I. G. dokonał jedynie częściowej rozbiórki obiektu objętego nakazem, a pozostałą część próbował zalegalizować w ramach dokonanego zgłoszenia. Dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu dotyczą działki nr [...], która nie ma związku z działką przy ul. [...] w Katowicach.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył I. G. podając, że w lipcu 2011 r. dokonał rozbiórki spornego obiektu, a w oparciu o zgłoszenie postawił inny obiekt. Obiekt mający być przedmiotem rozbiórki nie istnieje.

W postępowaniu międzyinstancyjnym na prośbę organu odwoławczego organ powiatowy w dniu 26 marca 2012 r. przeprowadził oględziny działki przy ul. [...] (protokół z dnia 26 marca 2012 r. w aktach administracyjnych) w czasie których ustalił, że garaż dwustanowiskowy został rozebrany częściowo. Na odcinku 4,10 m (szerokość około 6 m) garaż nie został rozebrany.

Następnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 3 lutego 2012 r. Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą zarzutu było "nieistnienie obowiązku" wobec dokonania rozbiórki spornego garażu, co skarżący miał uczynić "w lipcu 2011 r. z własnej woli". To twierdzenie skarżącego jest sprzeczne z treścią wniosku skarżącego o wydanie postanowienia o wstrzymaniu decyzji zaskarżonej w sprawie II SA/Gl 1316/10, z którego wynika, że intencją skarżącego było "skrócenie" obiektu, a nie jego rozbiórka. Zdaniem organu odwoławczego skarżący wprowadził w błąd organ architektoniczno-budowlany, który przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu, na obiekt istniejący.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie dotyczące zarzutów złożył I. G..

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1328/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że dokumentacja fotograficzna świadczyła o tym, że skarżący nie wykonał orzeczonej rozbiórki, a jedynie skrócił obiekt (budowa ścianki działowej) do rozmiarów umożliwiających jego wykonanie w oparciu o zgłoszenie. W świetle przedstawionego w z art. 3 pkt 6 pojęcia rozbiórki nie doszło więc do wykonania obowiązku.

Postanowieniem z dnia 26 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach działając na zasadzie art. 1a pkt 12b, art. 64a § 1, art.121, art.122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na I. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 37 911zł, z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zobowiązując jednocześnie do wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu PINB wskazał, że I. G. nie wykonał decyzji z dnia 6 kwietnia 2010 r. nakładającej na niego obowiązek rozbiórki murowanego garażu dwustanowiskowego na działce przy ul. [...] w Katowicach. Nadto wskazał na sposób wyliczenia grzywny, która stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Organ stwierdził, że grzywna wyliczona została w stosunku do całej powierzchni budynku ponieważ obowiązek rozbiórki dotyczył całego budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie do ŚWINB wniósł I. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że istniejący obiekt wybudowano przed dokonaniem zgłoszenia, w sytuacji gdy dokumenty przeczą takiemu twierdzeniu. W uzasadnieniu odwołania ponownie stwierdził, że obiekt którego dotyczy postanowienie nie istnieje, a znajdujący się obecnie na tej posesji skład na narzędzia ogrodnicze o powierzchni poniżej 25 m², został wzniesiony zgodnie z prawem, po uprzednim zgłoszeniu.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie co do obowiązku wniesienia opłaty od postanowienia i w tym zakresie postępowanie umorzył, natomiast w pozostałym zakresie postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu ŚWINB wskazał, że prawomocne rozstrzygnięcia sądowo –administracyjne, które zapadły w sprawie przedmiotowego garażu, zobowiązują organ nadzoru budowlanego do skutecznego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki tego obiektu w całości, ponieważ nakaz rozbiórki obejmował cały obiekt, a nie jedynie jego część. Środki ochrony prawnej przysługujące stronom postępowania egzekucyjnego nie służą do weryfikacji ostatecznych decyzji czy postanowień stanowiących podstawę tytułu wykonawczego, co czyni bezzasadnym zarzuty dotyczące treści nałożonego na nią obowiązku. Zdaniem ŚWINB organ I instancji prawidłowo wyliczył grzywnę w celu przymuszenia do rozbiórki garażu dwustanowiskowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie ŚWINB złożył I. G., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 29 ust.1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 29 § 1 i art. 35 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi po raz kolejny podniósł, że doszło do rozbiórki obiektu budowlanego jakim był budynek gospodarczy, a po uzyskaniu zezwolenia wzniósł drugi obiekt, również o przeznaczeniu gospodarczym. Nadto wskazał na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec nieistnienia obowiązku oraz na skutki wyegzekwowania grzywny, która nie podlega zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że wysokość nałożonej grzywny wynika wprost z przepisu ustawy, a rozbiórka nie została wykonana, czyli jest ciągle w trakcie wykonania.

W toku postępowania sądowego skarżący podniósł, że chociaż organy obu instancji przyznają, że aktualnie na działce znajduje się budynek o powierzchni 24 m², to przedmiotowa grzywna wymierzona została w stosunku do obiektu o powierzchni 46,2 m².

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 26 września 2012 r. wyjaśnił, że w świetle obowiązujących w chwili wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dalej też "u.p.e.a."), grzywnę w celu przymuszenia dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo (art. 121 § 4 u.p.e.a.), natomiast wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Interpretacja tych przepisów przyjęta przez organy administracyjne zakłada, że przepis brzmi "W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni budynku, objętego nakazem przymusowej rozbiórki," czyli - pomija się słowa "zabudowy lub jego części" z tym skutkiem, że niezależnie jaka część budynku objęta jest nakazem rozbiórki, to podstawę obliczenia wysokości grzywny zawsze stanowi powierzchnia całego budynku. Taka interpretacja jest sprzeczna z zakazem domniemywania większych ciężarów jednostki. Redakcja art.121 § 5 u.p.e.a. jest więc oczywiście nieprawidłowa gramatycznie, czyli nie wystarcza interpretacja stricte językowa. Zatem należy odwołać się do aksjomatu racjonalnego prawodawcy, a w konsekwencji ustalić, że art. 121 § 5 u.p.e.a. pozwala na przyjęcie, że wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni "istniejącej" zabudowy budynku, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa GUS. To zdaniem Sądu Wojewódzkiego prowadzi w konsekwencji do wniosku, że organ w niniejszej sprawie błędnie dokonał wyliczenia wysokości grzywny ustalając jej wysokość w oparciu o powierzchnię nieistniejącego już w części budynku.

Sąd I instancji przywołał przepis art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość organy ustaliły, że skarżący częściowo wykonał obowiązek rozbiórki nałożony prawomocną decyzją i w chwili obecnej obiekt objęty nakazem rozbiórki ma wymiary 4.10 m x 6 m. Zatem ten wymiar powinien był stanowić podstawę naliczenia grzywny w celu przymuszenia. Organ pomimo posiadanej w tym zakresie wiedzy w chwili wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny, nie wziął tej okoliczności w ogóle pod uwagę. Dlatego kierując się ogólną zasadą, że ciężar wykazania faktów istotnych spada na organ administracyjny (art. 7 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.), a wątpliwości nie mogą przemawiać za zwiększaniem obowiązków administracyjnych podmiotu zobowiązanego. Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że organy administracyjne nie wykazały, aby powierzchnia budynku przyjęta do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia wynosiła 46,20 m², a wręcz potwierdziły, że jest to powierzchnia znacznie mniejsza.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budziło wątpliwości, że opisana w art. 7 § 3 u.p.s.a. zasada niezbędności egzekucji obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego (także z urzędu), gdy wiadomość o wykonaniu obowiązku do niego dotrze, ponieważ wykonanie obowiązku czyni zastosowanie środka egzekucyjnego niedopuszczalnym. Nie można zatem prowadzić skutecznie egzekucji w stosunku do części obiektu, który został rozebrany zgodnie z nałożonym na stronę obowiązkiem. W tej części postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne. Organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 k.p.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 k.p.a.) (Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1483/08). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148 i z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04).

W skardze kasacyjnej Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił WSA w Gliwicach: naruszenie prawa materialnego, a to art. 121 § 5 w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu poglądu, iż w przedmiotowej sprawie organy wymierzyły grzywnę w celu przymuszenia nieprawidłowo zawyżoną ze względu na nieuwzględnienie przy jej obliczaniu faktu częściowego rozebrania obiektu, co do którego toczyła się egzekucja, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia dlaczego Sąd I instancji uznał, że zasadne jest uchylenie zaskarżonych postanowień w całości, gdy jak wynika z innych części uzasadnienia nie budziło żadnych wątpliwości, iż grzywna ta w znacznej części, pomimo zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, była zasadna, a nadto Sąd I instancji nie wypowiedział się co do istoty twierdzeń pełnomocnika skarżącego podniesionych na rozprawie, które sprzeczne były z stanowiskiem tychże, zaprezentowanymi w sprawie o sygn. akt II SA/GI 1328/12 (dotyczącej zarzutów od tytułu wykonawczego i aktualnie objęta jest skargą kasacyjną do NSA) oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 in principio p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieuchylenia zaskarżonego postanowienia jedynie w części.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne ŚWINB wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. G. wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko prezentowane w skardze.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. ŚWINB nawiązując do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 121 § 5 w zw. z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a., wyjaśnił dodatkowo, że w zaskarżanym wyroku Sąd I instancji sformułował pogląd, który sprowadza się do możliwości uwzględnienia, na etapie badania prawidłowości nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, zarzutów do tytułu wykonawczego. W analogicznych sprawach natomiast, tj. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 190/14 oraz w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 210/14 WSA w Gliwicach przedstawił pogląd odmienny od powyższego.

W odpowiedzi na powyższe pismo I. G. wskazał, że organ powołuje się w nim na orzeczenia, których rozstrzygnięcia dotyczyły stanu faktycznego znacząco odbiegającego i różniącego się od przedstawionego w niniejszej sprawie a ponadto w tamtych sprawach urzędnik nie dokonywał inspekcji w trakcie zgłoszenia zamiaru budowy jak w tej sprawie i nie potwierdził faktu rozbiórki.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r. I. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, na okoliczność przystąpienia przez niego do dobrowolnego wykonania rozbiórki, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2015 r. Jednak oświadczył, że w chwili obecnej nie może podjąć działań bez rozpoznania złożonego wniosku. Niezwłocznie zaś po otrzymaniu pozytywnego stanowiska Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta Katowice wywiąże się z obowiązku rozbiórki murowanego budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot sporu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem było w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie należy też zapominać, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. W konsekwencji jej wysokość powinna realnie wpływać na jego wykonanie. Jest jednym z najważniejszych środków zmierzających do efektywnego wykonania orzeczonych nakazów rozbiórki budynków, zapobiegającym bezskutecznym egzekucjom. Zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. w związku z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W postępowaniu zażaleniowym w sprawie nałożonej grzywny co do zasady nie bada się kwestii, które mogą i powinny być przedmiotem zarzutów. Stosownie do treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku. Oznacza to, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że także na etapie postępowania sądowego w sprawie nałożenia grzywny, kontroli nie podlegały już kwestie związane z prawidłowością wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki i wydania tytułu wykonawczego, w tym określenia treści obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż te poddane były ocenie na skutek wniesionych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1328/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił natomiast skargę I.a G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2012 r., w przedmiocie braku ich zasadności. Zatem podnoszone w skardze do WSA na postanowienie o nałożeniu grzywny, zarzuty zmierzające w istocie do zakwestionowania stanowiska organów, że budynek nie został rozebrany, już z powyższych względów, co do zasady nie powinny być uwzględnione.

Wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącego jako zobowiązanego do wykonania obowiązku, polegającego rozbiórce garażu dwustanowiskowego o powierzchni zabudowy 46,2 m². Przedmiotowy obowiązek wynika z decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 września 2010 r. Z ustaleń organów egzekucyjnych zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że I. G. tylko częściowo wykonał obowiązek rozbiórki garażu. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia obiekt objęty nakazem rozbiórki miał wymiary 4.10 m x 6 m. W skardze kasacyjnej tych okoliczności nie podważa się. Okoliczności tych nie poważył też zobowiązany do rozbiórki garażu, bowiem nie wniósł skargi kasacyjnej zmierzającej do podważenia ustaleń Sądu. Okoliczności te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który uznał, że podstawę naliczenia grzywny w celu przymuszenia powinna była stanowić powierzchnia zabudowy nierozebranej części garażu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było wynikiem odstąpienia od gramatycznej wykładni przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. i odwołaniu się do aksjomatu racjonalnego ustawodawcy oraz zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Skarżący kasacyjnie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie zgadza się z tym stanowiskiem Sądu. Zatem rozstrzygnięcie co do zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy podstawą ustalenia wysokości grzywny jest powierzchnia zabudowy całego garażu, według stanu na dzień orzeczenia jego rozbiórki, czy powierzchnia zabudowy części garażu która nie została rozebrana do dnia wydania orzeczenia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 121 § 5 u.p.e.a. co do podstawy naliczenia grzywny nie można podzielić.

Celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M.Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", wydanie 5, Warszawa 2010 r., str. 229-230 i 329-343; M.Zirk-Sadowski, ‘Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, str. 143-154 oraz O.Bogucki, "Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej", Szczecin 2011, str. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnią prawa jest, bowiem operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., str. 47 i nast.; Z.Ziembiński, "Logika praktyczna", Warszawa 2002 r., str. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91).

A zatem wykładnia gramatyczna może, a niekiedy powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Także sąd administracyjny nie może zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację faktycznie dokonywać jego stanowienia.

Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi, że "Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonego przez Prezesa GUS". Przepis ten jest jasny i precyzyjny, zatem należy zastosować się do wyników wykładni gramatycznej, zbędne jest sięgnie do innych reguł wykładni. Ustawodawca konstruując powyższą normę prawną dał jasny wyraz temu, że decydujący wpływ na wysokość grzywny będzie miała powierzchnia zabudowy, objęta nakazem przymusowej rozbiórki. Grzywny ustalona w oparciu o powierzchnię zabudowy części budynku może mieć miejsce jedynie w sytuacji nakazania rozbiórki części budynku. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby wysokość grzywny stanowił iloczyn powierzchni "istniejącej" zabudowy budynku jest zbyt daleko idące, nie tylko w sposób nieuprawniony uzupełniające wyraźną wolę ustawodawcy wynikającą z jasnego brzmienia przepisu ale wręcz zaprzeczające woli ustawodawcy. Trudno bowiem uznać, że racjonalny ustawodawca nie wyrażając wprost takiej woli, zmierzałby do nałożenia dodatkowego obowiązku na organy egzekucyjne ustalania w jakiej części budynek został już rozebrany w dniu orzekania o grzywnie w celu przymuszenia, skoro jak już wskazano wyżej, zobowiązany może zgłaszać zarzuty o nieistnieniu obowiązku rozpoznawane w trybie art. 34 u.p.e.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji odstąpienie od gramatycznej wykładni art. 121 § 5 u.p.e.a. nie usprawiedliwiają także zasady ogólne wynikające z przepisów art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. Z treści art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem z tego przepisu nie wynika obowiązek ani nawet uprawnienie organu do modyfikacji określonego w przepisie szczególnym jakim jest art. 121 § 5 u.p.e.a. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Natomiast art. 7 § 3 u.p.e.a. stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że obowiązek rozbiórki budynku ma jednorodny charakter i nie składa się z kilku niezależnych części, co przy rozbiórce całego budynku z reguły należy uznać za technicznie niemożliwe, ponieważ w praktyce trudno byłoby z punktu widzenia technicznych uwarunkowań dzielić w jakiś sposób rozbiórkę całego obiektu. Mogłoby się to wiązać z szeregiem koniecznych do wykonania dodatkowych robót budowlanych, aby zapewnić statykę tej części obiektu które nie podlegałyby rozbiórce. Oczywiście mogą się zdarzyć przypadki w których budynki mogą być poddane rozbiórce w części z zachowaniem bezpieczeństwa konstrukcji części nierozebranej, ale jak wskazują realia niniejszej sprawy, rozbiórka części garażu wymagała wybudowania dodatkowej ściany konstrukcyjnej zapewniającej statykę całego budynku.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 121 § 5 u.p.e.a. W rezultacie trzeba uznać, że organy egzekucyjne prawidłowo zgodnie z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a. ustaliły wysokość grzywny w celu przymuszenia, przyjmując za podstawę jej obliczenia powierzchnię zabudowy całego garażu, bowiem co do niego orzeczono obowiązek przymusowej rozbiórki a obowiązek ten nie został w całości wykonany.

Mając na uwadze to, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Opierając się na stanie fatycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, z wyżej przedstawionych względów, skargę należało uznać za niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, na które składają się wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie adwokackie za drugą instancję, orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.