Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 639/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 264  par. 1 i 2 w zw.  z  art. 262  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Starosta B. wydał w sprawie decyzję ustalającą na rzecz J. C. – zwanego dalej skarżącym odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy O. działki gruntu nr [...] o pow. 0,2378 ha, stanowiącej własność skarżącego. Również dnia [...] r. Starosta B. wydał postanowienie nr [...] odmawiające ustalenia i przyznania skarżącemu kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym, stanowiących koszt sporządzenia opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wykonanej na jego zlecenie, a także naliczenia odsetek ustawowych za przekroczenie 30 dniowego terminu do wydania decyzji odszkodowawczej, licząc od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zażalenie na powołane postanowienie wniósł skarżący, w którym zarzucił naruszenia przez organ I instancji artykułów 6, 7, 8 i 123 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do braku samodzielności w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz artykułów 77, 80, 262 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz uznanie, że koszty sporządzenia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców z dnia 23 listopada 2012 r. obciążają stronę postępowania, gdyż sporządzona została w interesie strony i na jej zlecenie, a nadto naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do naliczenia odsetek od dnia 4 stycznia 2010 r. za zwłokę w wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonego postanowienia oraz uchylił pkt 2 tegoż postanowienia i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] r., Starosta B.zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy J. S. w miejscowości N., gmina O. Na mocy wspomnianej decyzji własnością Gminy O. stała się między innymi przeznaczona na cele realizacji wspomnianej inwestycji działka gruntu nr [...] o pow. 0,2378 ha, stanowiąca poprzednio własność skarżącego. Opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 5 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., Starosta B. wydał dnia [...] r. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w tej sprawie. Od decyzji tej odwołanie złożył Wójt Gminy O. Decyzją z dnia [...] r. decyzja Starosty B. została uchylona, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego - sporządzenie nowego operatu szacunkowego, bowiem operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Starosty B. wykonany był w sposób niezgodny z przepisami prawa.

Wojewoda wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta B.zlecił M. B. sporządzenie nowego operatu w sprawie. Operat szacunkowy w sprawie został sporządzony dnia 12 grudnia 2011 r. W toku postępowania, na rozprawie administracyjnej w dniu 8 maja 2012 r., skarżący poinformował organ, iż zamierza poddać zarówno operat szacunkowy sporządzony 5 sierpnia 2010 r., jak i operat szacunkowy sporządzony dnia 12 grudnia 2011 r. weryfikacji we własnym zakresie. Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. strona poinformowała Starostę B., że zwróciła się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z prośbą o weryfikację obu wskazanych wyżej operatów szacunkowych. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Staroście B. przesłano opinię Komisji Arbitrażowej działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w której stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez M. B. dnia 12 grudnia 2011 r. nie powinien stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem "w dacie jego sporządzenia, zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. " Nadto opinia zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami negatywnie oceniony operat szacunkowy, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. W świetle powyższego Starosta B. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego – M. B. o sporządzenie opinii w sprawie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniającej obowiązujące przepisy prawa. Na dalszych etapach postępowania - skarżący, wniósł o zwrócenie mu poniesionych kosztów sporządzenia wspomnianej wyżej opinii oraz o przyznanie mu odsetek ustawowych w związku z niewydaniem przez organ do tego zobowiązany decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda podał, że prowadzący postępowanie z upoważnienia Starosty B. Dyrektor Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. wystąpił do radcy prawnego z Zespołu Radców Prawnych Starostwa Powiatowego z kolejnymi wnioskami o sporządzenie opinii dotyczących podnoszonych przez stronę żądań. Radca prawny wskazała, iż poniesione przez strony koszty związane z postępowaniem przed Komisją Arbitrażową stanowią koszty poniesione w jej interesie, przy braku niezgodnego z prawem działania organu w tym względzie, który nie ponosi odpowiedzialności z tytułu niezgodnego z prawem działania ani z tytułu zaniechania.

Organ odwoławczy powołał się na treść art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz art. 77 § 1 k.p.a. według którego obowiązkiem organu administracji publicznej jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast art. 78 § 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż organ ma obowiązek uwzględnić żądania dowodowe strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy. Nadto z art. 262 k.p.a. wynika, iż stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z jej winy albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Wojewoda podał, że w niniejszej sprawie organ I instancji powołał biegłego, któremu zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości objętej postępowaniem. Następnie ocenił otrzymany operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2011 r. i przyjął jako dowód w sprawie. W toku postępowania, realizując dążenie do zapewnienia stronom aktywnego udziału w postępowaniu oraz usunięcia wszelkich wątpliwości i niejasności, umożliwiał stronom uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, który był jego autorem zarówno podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych jak i przekazując stronom jego przedstawione na piśmie stanowisko w sprawie. W ocenie Wojewody organ I instancji uczynił zadość ciążącym na nim obowiązkom w zakresie zebrania, oceny i rozpatrzenia materiału dowodowego. Określił, bowiem dowody konieczne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgromadził je, dokonał ich oceny i uznał za mogące stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Taki pogląd na zakres obowiązków organu w ramach postępowania dowodowego potwierdzony jest także stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie II GSK 1478/10 wskazał, iż "na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę)." Wojewoda wskazał na wypływające z treści samych przepisów prawa, ale prezentowane także w orzecznictwie przekonanie, że strony postępowania mają obowiązek aktywnie uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, poprzez ułatwianie organowi przeprowadzenia postępowania w tym zakresie i składanie własnych wniosków o przeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Organ II instancji podał, że w niniejszej sprawie strona nie wystosowała do organu żądania o przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na temat operatu sporządzonego w sprawie, ale z własnej inicjatywy, niejako poza postępowaniem złożyła wniosek o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, to jest operatu z dnia 12 grudnia 2011 r. przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Nadto strona wniosła o ocenę operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2010 r., który był podstawą wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ustalającej odszkodowanie w tej samej sprawie, która została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Ten ostatni operat nie mógł być w żaden sposób podstawą orzekania w niniejszej sprawie, także ze względu na fakt, iż 26 sierpnia 2011 r. weszły w życie przepisy zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym zasad sporządzania wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na cele budowy dróg publicznych. Fakt, iż strona wniosła o badanie operatów szacunkowych niejako poza tokiem postępowania odszkodowawczego w badanej sprawie oraz zakres jej wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zdaniem Wojewody wskazał na fakt, iż czynność ta została przez stronę podjęta nie tylko na jej własne żądanie, ale także w jej własnym interesie.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie przewidziane prawem przesłanki do uznania, że koszty sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych obciążają wyłącznie stronę, a jej żądania dotyczące zwrotu poniesionych kosztów są nieuzasadnione.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu braku samodzielności Starosty B. przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, Wojewoda zwrócił uwagę, że organem I instancji był Starosta B. a nie Dyrektor Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. Ten ostatni jest jedynie elementem aparatu, przy pomocy którego Starosta wykonuje swoje zadania. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595) starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem zatrudnionych w nim osób. Nie ma zatem przeszkód, żeby wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ jakim jest starosta korzystał z wiedzy i materiałów różnych podległych mu pracowników i komórek organizacyjnych.

W świetle powyższego w ocenie Wojewody nieuzasadnionym jest zarzut braku samodzielności Starosty B., albowiem wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie korzystał wyłącznie z zasobów własnego urzędu, a nie zlecał opinii podmiotom zewnętrznym uzależniając swoje działania od ich stanowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie, że stronie nie należą się odsetki ustawowe za niewydanie decyzji odszkodowawczej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w pierwszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odsetki stanowią formę odszkodowania za niespełnienie w terminie zobowiązań pieniężnych. Trudno natomiast nazwać obowiązek ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej obowiązkiem pieniężnym. Decyzja taka stanowi dopiero podstawę do domagania się uiszczenia określonej w niej kwoty odszkodowania przez zobowiązanego na rzecz uprawnionego w określonym w niej terminie. Brak zapłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji administracyjnej byłby dopiero podstawą do żądania odsetek ustawowych za zwłokę w spełnieniu świadczenia przez zobowiązanego, na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe zgodne jest z pojęciem odsetek opisanym w art. 359 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 poz. 121). Przepis ten wskazuje także, iż odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Wskazać należy, iż brak jest przepisu prawa uzasadniającego żądanie odsetek z tytułu niewydania decyzji administracyjnej w określonym terminie.

Reasumując Wojewoda stwierdził, iż Starosta B. słusznie wskazywał bezpodstawność żądania w niniejszej sprawie odsetek argumentując, iż roszczenie o wypłatę odsetek nie może powstać przed dniem ustalającym obowiązek uiszczenia świadczenia głównego w określonej kwocie. Taki, bowiem wniosek wynika z treści art. 481 kodeksu cywilnego.

Zdaniem Wojewody Starosta B. nie miał legitymacji żeby rozstrzygać w tej kwestii, albowiem brak jest materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania w trybie administracyjnym o słuszności żądania odsetek z tytułu niewydania decyzji odszkodowawczej w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Niesłusznie zatem Starosta prowadził postępowanie w tym zakresie, doprowadzając do wydania bezpodstawnego rozstrzygnięcia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił orzeczeniu organu odwoławczego naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 123, 262 § 1 ust. 2 i art. 263 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w opinii sporządzonej na jego zlecenie i koszt, uznała, że operat szacunkowy sporządzony w toku postępowania był błędny. Stało się to przyczynkiem do sporządzenia nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o którą zostało wydane ostateczne orzeczenie w sprawie. Należy zatem, zdaniem strony, uznać, iż działała ona w ramach ustawowego obowiązku organu polegającego na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Nadto skarżący wskazał, że organ I instancji nie działał samodzielnie, lecz posiłkował się opinią radcy prawnego, co doprowadziło go do uznania, że orzeczenie w sprawie zostało wydane przez podmiot, który nie posiadał do tego kompetencji. Skarżący nie zgodził się także z opinią organu I i II instancji w kwestii dotyczącej odsetek z tytułu nieterminowego wydania decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ,,p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "specustawą drogową", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przyjmując, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na uwzględnieniu specyfiki postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, a także biorąc pod uwagę, że ww. ustawa. reguluje również - tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami - kwestie wywłaszczenia nieruchomości i ustalania odszkodowań z tego tytułu, należy stwierdzić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tej ustawy. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 dalej w skrócie ,,U.g.n.") zamieszczony w rozdziale tej ustawy dotyczącym odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odpowiadało również wymogowi określonemu w art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Uwzględniając powyższe regulacje uzasadnione jest twierdzenie, że powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego stanowiło wyraz realizacji przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i jako takie wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

W kontekście powyższych ustaleń, należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym, stanowiących koszt sporządzenia opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wykonanej na zlecenie skarżącego, a także naliczenia odsetek ustawowych za przekroczenie 30 dniowego terminu do wydania decyzji odszkodowawczej, licząc od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Artykuł 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

Przytoczony wyżej art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

Tymczasem odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że tak jak wyżej zaznaczono ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość owego odszkodowania w przedmiotowej sprawie następowała w oparciu o sporządzone trzy kolejne operaty szacunkowe. Pierwszy operat szacunkowy z dnia 5 sierpnia 2010 r., który był podstawą wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ustalającej odszkodowanie w tej samej sprawie, która została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. został przez organ odwoławczy uznany za niezgodny z przepisami prawa. W kolejnym postępowaniu organ I instancji podkreślił, że ten operat nie mógł być w żaden sposób podstawą orzekania w niniejszej sprawie, także ze względu na fakt, iż 26 sierpnia 2011 r. weszły w życie przepisy zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym zasad sporządzania wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na cele budowy dróg publicznych i wobec tego zlecił sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego. W operacie (drugim) datowanym na dzień 12 grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość majątkową części nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W następstwie tego strona z własnej inicjatywy, złożyła wniosek o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, to jest operatu z dnia 12 grudnia 2011 r. przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Nadto strona wniosła o ocenę operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2010 r., który był podstawą wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ustalającej odszkodowanie w tej samej sprawie, która została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r.

W opinii Komisji Arbitrażowej działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 23 listopada 2012 r., stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez M. B. dnia 12 grudnia 2011 r. nie powinien stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem "w dacie jego sporządzenia, zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. " Nadto opinia zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami negatywnie oceniony operat szacunkowy, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. W świetle powyższego Starosta B. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego – M. B. o sporządzenie opinii w sprawie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniającej obowiązujące przepisy prawa. W istocie rzeczy został sporządzony trzeci operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2013 r.

Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że fakt, iż strona wniosła o badanie operatów szacunkowych niejako poza tokiem postępowania odszkodowawczego w badanej sprawie oraz zakres jej wniosku do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wskazał, iż czynność ta została przez stronę podjęta nie tylko na jej własne żądanie, ale także w jej własnym interesie i na jej własne ryzyko.

Wskazuje na to w szczególności okoliczność zlecenia przez skarżącego poddaniu badaniu przez Komisję Arbitrażową pierwszego operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2010 r. który był podstawą wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. ustalającej odszkodowanie w tej samej sprawie, która następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. został przez organ odwoławczy uznany za niezgodny z przepisami prawa, a zatem nie mógł już być w dalszej procedurze administracyjnej brany pod uwagę.

Zarzuty zawarte w skardze, a w znacznej mierze tożsame z tymi przedstawionymi w zażaleniu uznać należy za bezzasadne, ponieważ po pierwsze organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z ww. przepisami kpa, co też uczynił, zlecając - będąc w tym zakresie niejako stroną właściwemu, niezależnemu rzeczoznawcy majątkowemu, sporządzenie operatu szacunkowego, który stosownie do art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami był zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególna starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Po drugie organ administracji pokrył koszty podstępowania dowodowego, tj. sporządzenia operatów szacunkowych.

Podzielić także należy pogląd organu I instancji, że w przypadku ewentualnego, skutecznego obciążenia organu kosztami wydania przez Komisję Arbitrażową opinii, co powinno nastąpić prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, z roszczeniem regresowym organ będzie uprawniony wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził wadliwą wycenę, ponieważ rzeczoznawca ponosi odpowiedzialność z tytułu nienależytego wykonania umowy na podstawie art. 471 Kodeksu cywilnego.

Nadmienić również należy, że zgodnie z art. 175 ust. 4 U.g.n. przedsiębiorca prowadzący działalność, o której mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem umowy, której jest stroną, a której przedmiotem są czynności wskazane w art. 174 ust. 3 i 3a. Jeżeli wykonuje ją przy pomocy rzeczoznawcy majątkowego związanego z tym przedsiębiorcą umową o pracę lub umową cywilnoprawną, podlega on również odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone działaniem tej osoby.

Z tych względów uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.