Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 561/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61-63,  art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej we W. R. R. [...]-[...] na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji w postaci robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń lokali dla potrzeb restauracji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB) zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB), z dnia [...]r., nr[...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji w postaci robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń lokali dla potrzeb restauracji. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. pismem datowanym na 3 grudnia 2013 r. wystąpiła do PINB dla miasta W. o wszczęcie postępowania ,,celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez zrealizowanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przez Prezydenta W.decyzją nr [...] oraz przez Miejskiego Konserwatora Zabytków decyzją nr[...] " oraz uznanie Wspólnoty za stronę postępowania. Organ nadzoru budowlanego odniósł się do ww. żądania pismem z dnia 31 stycznia 2014 r., w którym udzielił informacji o sprawie stosując przepisy procesowe dotyczące skarg. Wspólnota Mieszkaniowa wyrażając brak aprobaty dla takiego załatwienia sprawy pismem z dnia 24 lutego 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. PINB dla miasta W. zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę o bezzasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast względem wniosku o wszczęcie postępowania zajął stanowisko postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] . Przedmiotowym postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w żądanym zakresie z uwagi na zakończenie prawomocnym rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego w tożsamej sprawie oraz brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Na uzasadnienie postanowienia PINB opisał przesłanki odmowy wszczęcia postępowania wynikające z normatywu wskazanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, a następnie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, zaś organ zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61a k.p.a. Na tle wskazanego przepisu wymienione zostały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną lub istnienia innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie PINB ziściły się obie wskazane przesłanki, ponieważ organ przeprowadził już postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń lokali usytuowanych w budynku przy ul. R. – R. [...]-[...] we W. dla potrzeb restauracji, w którym badał m.in. zgodność wykonywania przedmiotowej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta W. z dnia [...]r., nr [...] oraz ze stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartym w decyzji z dnia [...] r., nr[...] , które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazującą demontaż istniejących na elewacji budynku kanałów wentylacji mechanicznej wraz z osprzętem. Podano również, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr[...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 25/12) oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Z powyższego organ wywiódł, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przedmiotowej inwestycji zgodnie z przepisami prawa zostało przeprowadzone prawidłowo, zatem nie można ponownie go wszcząć i znowu orzec. Ponadto stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 maja 2013 r., iż obowiązek wynikający z decyzji został wykonany. PINB podał również, iż roboty polegające na montażu wentylatorów wraz z instalacją na elewacji budynku przy ul. R.-R.[...]we W., wykonane po sprawdzeniu spełnienia obowiązku nałożonego decyzją, są już objęte odrębnym postępowaniem administracyjnym, które jest w toku. Zdaniem organu I instancji Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada także interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony, ponieważ immisje w postaci hałasu i zapachów, nie stanowią o istnieniu interesu prawnego, a zatem nie statuują strony postępowania administracyjnego w sprawie. Nadmiernie immisje pośrednie mogą być przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu, Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. wniosła zażalenie na postanowienie, w którym zażądała rozpatrzenia skargi w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez całościowe rozpatrzenie skargi i wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej dokonanej przez Spółkę T. T.sp. z o.o. na nieruchomości położonej we W. przy ul. R.– R. [...] – [...] oraz uznania, że Wspólnota posiada interes prawny i winna zostać uznana za stronę postępowania. Na uzasadnienie żądań podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.

W treści zażalenia wskazano, że nigdy nie wnoszono o wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji, lecz o wszczęcie postępowania celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. takiego, który odpowiadałby postanowieniom wynikający z aktów prawnych. Zdaniem autora zażalenia naruszono zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz oficjalności. Organ nie odniósł się do faktu naruszenia przez inwestora przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. § 125, w myśl, którego, "Przewody spustowe (piony) instalacji kanalizacyjnej powinny być wyprowadzone, jako przewody wentylacyjne ponad dach, a także powyżej górnej krawędzi okien i drzwi znajdujących się w odległości poziomej mniejszej niż 4 m od wylotów rur". Na skutek skargi organ powziął informację w przedmiocie naruszenia prawa przez inwestora, zatem winien on przeprowadzić postępowanie z urzędu, które to zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie jest jego obowiązkiem. W treści zażalenia szeroko opisano istnienie, wbrew stanowisku organu, interesu prawnego Wspólnoty na gruncie art. 28 k.p.a., czyniącego ją uprawnioną do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Stanowisko to oparto na twierdzeniu, że prawo cywilne, w tym rzeczowe, może stanowić źródło interesu prawnego, zaś emisje hałasu, zapachów i drgań uniemożliwiają korzystanie z lokali mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że mimo faktu, iż nie podziela on w pełni przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu argumentacji, rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji należy uznać za słuszne, zaś zażalenie za nieuzasadnione. Oceniając treść zażalenia organ doszedł do przekonania, że z jego treści wynika, iż Wspólnota nie wnioskowała o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji inwestycji, tj. robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń lokali usytuowanych w budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. dla potrzeb restauracji, lecz o wszczęcie postępowania celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. odpowiadającego decyzji Prezydenta W.z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., nr[...]. Zatem w zażaleniu zakwestionowana została interpretacja żądania dokonana przez organ I instancji. Uznając, że we wniosku nie określono wprost przedmiotu postępowania, wskazano, iż organ I instancji prawidłowo podjął się kwalifikacji żądania w świetle przypisanych organom nadzoru budowlanego kompetencji, ponieważ występujący z żądaniem do organu nadzoru budowlanego podmiot niekoniecznie musi być zorientowany w materii, jaką są przepisy Prawa budowlanego, co uniemożliwia mu konkretne sformułowanie żądania. Wówczas organ nadzoru budowlanego, jako organ wyspecjalizowany, winien takie żądanie właściwie zakwalifikować - na podstawie przedstawionych we wniosku okoliczności, podnoszonych zarzutów czy stawianych żądań.

W ocenie DWINB organ I instancji właściwie zakwalifikował żądanie i słusznie odmówił wszczęcia postępowania, jednak faktycznie odmowę wszczęcia postępowania uzasadniają inne okoliczności, kształtujące się nieco odmiennie niż wskazano w zaskarżonym postanowieniu. PINB w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że prowadził już postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową pomieszczeń lokali usytuowanych w budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. dla potrzeb restauracji, w ramach którego badał m.in. zgodność wykonywania robót z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z pozwoleniem konserwatorskim. Postępowanie to zakończono decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr[...], na którą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 25/12). Z zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania wynika, że dotyczyło ono robót budowlanych związanych z instalacją wentylacyjną w budynku przy ul. R.-R. [...] we W., wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta W.o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie obejmowało całej inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lecz wyłącznie jej część dotyczącą instalacji wentylacyjnej. Z tej przyczyny DWINB uznał, że powołane przez organ I instancji postępowanie, prawomocnie zakończone, nie jest tożsame z tym, którego wszczęcia żąda wnioskodawca. Jednak chociaż zakres przedmiotowy tych postępowań nie jest tożsamy, to jednak niewątpliwie pokrywałby się w części - tej dotyczącej wykonania instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul. R.-R. [...] we W. Wobec powyższego faktycznie zaistniała w niniejszym przypadku inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której wnioskowane postępowanie nie może być wszczęte, gdyż postępowanie w przedmiocie żądanym przez wnioskodawcę objęłoby swym zakresem przedmiot postępowania już prawomocnie zakończonego. Orzekanie zaś w przedmiocie, co do którego wydane zostało już prawomocne rozstrzygnięcie, jest niedopuszczalne, stanowiąc naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej.

Oceniając w ramach postępowania drugoinstancyjnego żądanie Wspólnoty dotyczące ,,przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. odpowiadającego decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r., nr[...]", organ odwoławczy zauważył, że zaistniała inna uzasadniona przyczyna z powodu której wnioskowane postępowanie nie może być wszczęte. Wskazano na posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatorskiego, które przyznały mu określone uprawnienia, zaś podmiot ten może uprawnienia zrealizować, ale nie jest do tego zobowiązany. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują dla organów nadzoru budowlanego kompetencji do przymuszenia inwestora do realizacji uzyskanego przez niego uprawnienia z zakresu Prawa budowlanego. Ustawodawca przewidział w przepisach Prawa budowlanego wyłącznie procedury dające organom nadzoru budowlanego kompetencje do przymuszenia inwestora do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (np. wskazywana wyżej procedura z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane), co nie jest jednak równoznaczne z wykonaniem inwestycji w sposób przewidziany w uzyskanych przez inwestora pozwoleniach, niekoniecznie bowiem rozwiązania przyjęte w tych pozwoleniach są jedynymi dopuszczonymi przez przepisy.

Zdaniem DWINB uwzględnienie wniosku w całości tj. w zakresie montażu w dniu [...] r. na elewacji budynku przy ul. R.-R. [...] we W. od strony Przejścia G. wentylatorów wraz z instalacją, oznaczałoby objęcie postępowaniem robót budowlanych, w przedmiocie których toczy się już odrębne postępowanie. Postępowanie w tej sprawie jest już w toku, o czym wnioskodawca został zawiadomiony w dniu 31 stycznia 2014 r., a co zostało uznane za inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania.

Kontynuując uzasadnienie postanowienia DWINB uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za niewątpliwie prawidłowe, a odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, iż przewidziane w art. 61 a § 1 k.p.a. podstawy odmowy wszczęcia postępowania ukształtowane zostały jako podstawy samodzielne, co oznacza, że wystarczy zaistnienie jednej z nich, aby odmowa wszczęcia postępowania była uzasadniona. W takim stanie rzeczy, skoro w sprawie zaistniała niewątpliwie przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może zostać wszczęte, stawiany organowi I instancji zarzut nieuznania istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Jako chybionym uznano zarzut zaniechania zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 61 k.p.a. i niepodjęcia, w związku z uzyskaną informacją o naruszeniu przez inwestora prawa, postępowania z urzędu, ponieważ okoliczność w postaci wszczęcia bądź nie postępowania z urzędu w sprawie, w której organ odmawia wszczęcia postępowania na wniosek, korzystając z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zastosowania tego przepisu. Na koniec organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że charakter instytucji "odmowy wszczęcia postępowania" jest czysto formalny i niedopuszczalnym jest tym samym formułowanie w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oprotestowała Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na naruszeniu przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki uniemożlwiające wszczęcie wnioskowanego postępowania, tj. poprzez uznanie, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a.,

- art. 7 k.p.a., to jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności materiału wskazującego na brak tożsamości postępowania, o które wnosi skarżąca z postępowaniem już zakończonym, a toczącym się pod sygn. akt:[...] ,

- 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy R. – R. [...]-[...] we W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domagała.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą ewentualności uzasadniające odmowę wszczęcia wnioskowanego postępowania. Zdaniem skarżącej Wspólnoty organ II instancji podjął próbę ustalenia tożsamości postępowania toczącego się pod sygnaturą [...]z postępowaniem, którego wszczęcia żądała skarżąca, i ustalił, że zakres tych postępowań nie jest tożsamy, niemniej jednak pokrywałyby się w części dotyczącej wykonania instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul. R. – R. [...] we W. Ustalenia dokonane przez organ uznano w skardze za poprawne tylko w ograniczonym zakresie, bowiem tożsamość sprawy została zbadana tylko pod kątem przedmiotu postępowania. Nie zostały uwzględnione przez organ zarówno tożsamość podmiotu, tożsamość stanu prawnego, jak też tożsamość stanu faktycznego. Pominięcie tych kwestii uznano za istotne z tej przyczyny, iż wskazano na nałożenie obowiązku demontażu instalacji wentylacyjnej, zaś organ stwierdzając wykonanie obowiązku umorzył grzywnę, natomiast po zdemontowaniu wentylatorów i zabezpieczeniu otworów płytami OSB zostały one ponownie zamontowane, zatem organ uchylając grzywnę opierał się na nieaktualnym stanie faktycznym.

Zdaniem autora skargi niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy uzasadniało zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ uznanie tożsamości stanu faktycznego wynika z nieprawidłowego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji. Z kolei niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oznacza niewłaściwe wykonanie obowiązków przez organ. Pośród rozważań skargi szeroko opisano zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., którego Wspólnota dopatruje się w nieuznaniu jej za stronę i uznaniu przez organy obu instancji tego zagadnienia za kwestię wtórną, mniej istotną, z uwagi na powzięcie całkowitej pewności, co do wystąpienia innych okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia przedmiotowego postępowania. Względem tego zarzutu przeprowadzono analizę polegającą na badaniu, przy ustalaniu przymiotu strony postępowania, związku o charakterze materialnoprawnym istniejącego między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Opierając się na orzeczeniach sadów administracyjnych wskazano na możliwość wywodzenia uprawnienia do uznania za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a. z prawa cywilnego, w szczególności z prawa rzeczowego. W tym względzie zwrócono uwagę na fakt, że istniejąca instalacja na budynku położonym przy R. [...]-[...], będąca skutkiem wykonania inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami i z projektem budowlanym, emituje całodobowo hałas, drgania oraz szkodliwe opary i zapachy kuchenne docierające bezpośrednio do lokali mieszkalnych wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy R. – R. [...]-[...] we W. Immisje te uniemożliwiają korzystanie z lokali mieszkalnych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu i pozostają one bez wpływu na treść tego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie DWINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesiono.

Prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, poddać należy analizie przez pryzmat zdarzeń o doniosłości prawnej jakie wyłaniają się z akt administracyjnych zebranych w sprawie, jak też następstw jakie przypisały im organy decyzyjne. Otóż w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie administracyjnym utrwalił się z kolei pogląd, że ze względu na policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, to niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (sygn. akt II SA/Op 64/12), - LEX nr 1163187.

Jakkolwiek, co do charakteru samego wszczęcia postępowania administracyjnego przez służby nadzoru budowlanego nie istnieją wątpliwości, kluczowy w sprawie pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie wnioskodawcy odmówiono wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Skoro w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, następnie utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy, legł przywołany normatyw, dla potrzeb postępowania sądowoadministracyjnego uwagę o prowadzeniu postępowań przez nadzór budowlany wyłącznie na wniosek należy uznać za ogólną. Skoro bowiem organy, co jest treścią zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, formalnie odmówiły wszczęcia wnioskowanego postępowania, a także, co pośrednio wynika z treści postanowień, odmówiono dopuszczenia wnioskodawcy do toczącego się postępowania, gdyż z akt administracyjnych wynika, że takowe jest prowadzone, ograniczyć należy się do oceny prawidłowości samych rozstrzygnięć.

Analiza treści wydanych postanowień pozwala na uznanie, że zarówno PINB jak i DWINB prezentują jednomyślny pogląd o konieczności i zasadności odmowy wszczęcia postępowania inicjowanego wystąpieniem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy R. – R. [...]-[...] we W. Na tej zbieżności w zasadzie tożsamość poglądów organów się kończy, bo jak uznał organ II instancji w treści swojego postanowienia, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za słuszne ,,nie podziela on w pełni przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu argumentacji". Treść art. 61a k.p.a. jest jednoznaczna w swej wymowie, gdyż odmowa wszczęcia postępowania może być uzasadniona wyłącznie wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną lub sytuacją, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ I instancji jako przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania podał przeprowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych, wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie oraz stwierdzenie wykonania zawartego w nim nakazu, a także prowadzenie (aktualnie), postępowania dotyczącego montażu wentylatorów wraz z instalacją na elewacji budynku. DWINB natomiast zauważając, że skarżąca kwestionuje w złożonym środku odwoławczym interpretację jej żądania zamieszczoną we wniosku, uznał że organ miał prawo (jako organ wyspecjalizowany), do właściwego zakwalifikowania wniosku, a także uznał, że prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania wynika z innej przyczyny w rozumieniu art. 61a k.p.a. polegającej według niego na tym, że ,,choć zakres przedmiotowy tych postępowań nie jest tożsamy, to jednak niewątpliwie pokrywałby się w części - tej dotyczącej wykonania instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul. R.-R. [...] we W.".

W ocenie Sądu, faktycznie organ I instancji może dokonać interpretacji kierowanego do niego żądania, natomiast organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego posiada uprawnienie do utrzymania w mocy postanowienia, słusznego jego zdaniem co do rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu odmiennej niż zastosowana przez organ I instancji argumentacji. Konieczne jest jednak, aby w ramach kwalifikacji wniosku organ prawidłowo wyinterpretował samo żądanie wnioskodawcy. Z kolei odmienna od argumentacji organu I instancji, argumentacja zastosowana przez organ odwoławczy musi prowadzić do uznania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego za prawidłowe. Innymi słowy organ musi w sposób zdecydowany przekonać adresata aktu administracyjnego, że prawidłowość sentencji rozstrzygnięcia, potwierdza treść uzasadnienia organu odwoławczy, który dodatkowo nie ujawnia żadnych uchybień procesowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Badanie postanowień PINB i DWINB przy uwzględnieniu, wskazanego na wstępie rozważań Sądu kryterium legalności, prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe. Stanowisko takie wynika z uchybień proceduralnych, jakie zaistniały w początkowym stadium rozpoznawania wniosku.

Otóż Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. R.-R. [...]-[...] we W. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego, z żądaniem rozpoznanym przez PINB w trybie skargowym, zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane na skutek złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak zdaje się wynikać z odpowiedzi udzielonej w trybie skargowym oraz z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] r., nr[...] , organ nie ma wątpliwości co do samej treści żądania. Dochodzi jednak do przekonania, że nie istnieją podstawy do zainicjowania na skutek wniosku postępowania. Z kolei DWINB, niejako potwierdza prawidłowość oceny samego wniosku, lecz co do przesłanek odmowy postępowania wypowiada się nieco odmiennie, weryfikując wręcz stanowisko podległego mu instancyjnie organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro źródłem postępowania jest kierowane do organu żądanie (wniosek), o prawidłowości całego postępowania, w realiach niniejszej sprawy prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przesądza właściwa ocena samego wniosku.

W orzecznictwie odnośnie wniosku jako inicjatywy podmiotu żądającego wszczęcia postępowania ugruntował się jednolity pogląd, zgodnie z którym ,,niedopuszczalne jest kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale" - por. LEX nr 1465443. Szczególnie jednoznacznie względem możliwości uszczegółowiania przedmiotu żądania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt II OW 157/13), wskazując, że ,,w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji" - por. LEX nr 1450940.

W rozpoznawanej sprawie istotnie Wspólnota w sposób nieprecyzyjny opisała swoje żądanie. Wobec nieskorzystania przez organ I instancji z możliwości wezwania do sprecyzowania żądania, Wspólnota przejaw niezadowolenia z oceny wniosku dokonanej przez organ wyraziła ona na pierwszym z możliwych etapów postępowania, tj. w zażaleniu na postanowienie, gdzie podano, że wszczęcie postępowania ,,tylko częściowo odpowiada żądaniom skarżącego". Polemika z organami względem prawidłowości zakwalifikowania wniosku widoczna jest pośrednio w zarzutach skargi. A zatem przyjdzie stwierdzić, że PINB dla miasta W. pomimo niewłaściwego uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania, na co zwrócił już uwagę organ odwoławczy, w istocie nie rozpoznał należycie, czy też nie dokonał właściwego wyjaśnienia treści żądania zawartego we wniosku. Z kolei DWINB, pomijając już przyjęcie odmiennej argumentacji, nie tylko nie wyjaśnił treści wniosku, ale zauważając nawet, że jest on niejasny wskazał, iż uprawniony do właściwego zakwalifikowania wniosku był organ I instancji jako ,,organ wyspecjalizowany". Oczywiście organ ma prawo dokonać kwalifikacji wniosku, co chodzi o przyporządkowania żądania do konkretnych przepisów prawa materialnego, uprawnienie takie nie dotyczy jednak oceny samego żądania względem jego istoty. W przypadku niejasności wniosku w tym zakresie obowiązkiem organu jest usunięcie niejasności podania co do intencji jego autora w drodze wezwania wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień na podstawie art. 63 k.p.a. Jeżeli bowiem żądanie jest zredagowane niezręcznie lub niezrozumiale, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Działanie takie mogłoby doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie niewątpliwie mogły się pojawić problemy z czytelnością żądania wnioskodawcy. Organ wydał przecież ostateczną decyzję, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy i zweryfikowaną pozytywnie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych wywnioskować można, że nawet potwierdzono wykonanie obowiązków wynikających z decyzji. W tych samych aktach administracyjnych mowa jest także o prowadzonym obecnie postępowaniu i prowadzonych robotach budowlanych. Siłą rzeczy trudno było wskazać czego żąda wnioskodawca, czy jego żądanie dotyczy zakończonego postępowania, czy wnioskuje o wszczęcie nowego, a może nawet chce uczestniczyć w obecnie prowadzonym postępowaniu. Sam wniosek literalnie traktuje przecież o ,,przywróceniu stanu zgodnego z prawem", rozumianego prawdopodobnie jako doprowadzenie do zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwoleniem konserwatorskim.

Stwierdzając przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego odnośnie treści żądania w sposób pobieżny nie pozwalający na przyjęcie, że pokrywa się ono z wolą wnioskodawcy, nie sposób przypisać wydanym w sprawie postanowieniom atrybut legalnych. Nadto PINB dokonał interpretacji wniosku w sposób nieuprawniony, przekraczając prawnie przypisaną mu możliwość do przyporządkowania żądaniu konkretnych norm prawnych, lecz interpretując samodzielnie samo żądanie. Z kolei organ odwoławczy działanie to uznał za dopuszczalne, a nawet konieczne. W ocenie Sądu powyższe przesądza o konieczności eliminacji z obrotu prawnego zarówno postanowienia oprotestowanego skargą, jak też postanowienia organu I instancji. Rolą organów przy ponownym badaniu sprawy będzie w pierwszym rzędzie ustalenie treści wniosku na tle zasad procesowych wynikających z art. 61-63 k.p.a., co następnie niejako otworzy możliwość jego oceny na gruncie zaistnienia przesłanek z art. 61a k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął zaś, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a.