Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 177/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 384/05 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 2 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz Gminy K. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wójta Gminy K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2005 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nakładające na Wójta Gminy K. obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej ul. L. w K. wraz z kołnierzem o szerokości 30 m z uwzględnieniem istniejącej sieci i urządzeń oraz rzędnych studzienek kanalizacyjnych oraz warstwy przyległego terenu, z którego wody opadowe spływają na działkę J. G., a uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył ten termin na dzień 15 kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek J. G., który zarzucał, że Gmina K. samowolnie podwyższyła poziom ulicy L. o 1 m, co powoduje zalewanie jego posesji wodami opadowymi i roztopowymi spływającymi z tej drogi. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd podniósł, że zarzut ten nie dotyczy zaskarżonego postanowienia lecz wcześniejszej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2005 r., którym organ ten uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w uzasadnieniu decyzji zawarł pewne zalecenia do ponownego przeprowadzenia postępowania. Jeśli skarżący nie zgadzał się z tą decyzją to miał prawo zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, skoro zaś decyzja ta uprawomocniła się to wskazania w niej zawarte wiążą organ I instancji. Równocześnie Sąd I instancji wyraził pogląd, że orzeczenie "skarżone przez Wójta Gminy K. jest następstwem wykonania ww. decyzji z dnia 7 stycznia 2005 r. i nie podlega dyskusji potrzeba wydania takiego postanowienia w świetle prawomocnych decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2005 roku".

Sąd podniósł, że "art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) daje organom nadzoru budowlanego możliwość nałożenia na stronę obowiązku dostosowania "ocen technicznych" lub "ekspertyz" jeżeli powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu".

W rozpoznawanej sprawie powstały takie wątpliwości wynikające stąd, że: "Wójt Gminy był inwestorem kanalizacji sanitarnej przy ulicy L. w K., którą realizował w latach 1994-1996 na podstawie pozwolenia na budowę, jak twierdzi, nie doszło do samowolnego podniesienia drogi o 1 m, a rzędne wysokości góry studni kanalizacyjnych są zgodne z inwentaryzacją powykonawczą i mapą wydaną w Starostwie Powiatowym w S. na dzień 26 czerwca 2003 r. Natomiast z mapy poinwentaryzacyjnej tego samego obiektu zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w S. pod nr 1562-2/2004 sporządzonej przez geodetę uprawnionego K. S. wynikają inne rzędne studzienek. Obydwa dokumenty są obowiązujące a następująca sprzeczność danych winna być wyjaśniona porównaniem w terenie, co w konsekwencji da organom nadzoru budowlanego możliwość stwierdzenia, czy inwestor wykonał obiekt budowlany w zgodzie z pozwoleniem na budowę".

Nałożenie na skarżącego, skarżonym postanowieniem, obowiązku przedstawienia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej ulicy L. jest zgodne z prawem i jest niezbędne do określenia czy rzeczywiście niweleta nawierzchni drogi została podniesiona w stosunku do rzędnych przedstawionych na inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej.

Nie występuje sprzeczność nałożonego obowiązku z brzmieniem art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdzie użyto słów "oceny techniczne", "ekspertyzy", albowiem przepis dotyczy wielu różnorodnych sytuacji budowlanych, zaś sama inwentaryzacja geodezyjna stanowi tu dokument, którego analiza może być przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego, bez konieczności powoływania eksperta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy K. zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ulica L. jest robotą budowlaną (bądź obiektem budowlanym) w rozumieniu Prawa budowlanego a tym samym uznaniu, że było możliwe nałożenie na skarżącego obowiązku przedstawienia aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej tejże ulicy, w sytuacji, gdy ulica L. jest nieurządzoną drogą gminną, a przez to naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz z ostrożności procesowej – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowany przepis uprawnia organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej, a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

– art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że stanowisko (zalecenie) organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia 2 marca 2005 r. nr [...] wydanej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wiąże Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., co skutkuje wadliwością proceduralną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.;

– art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 stycznia 2005 r. i zaskarżone postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku posiadają podstawę prawną, podczas gdy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego takiej podstawy prawnej nie posiadają, co skutkuje wadliwością proceduralną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy uzasadniające przyjęcie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.

Na wstępie rozważań oceniających legalność zaskarżonego aktu Sąd I instancji wyraził kategoryczny pogląd, że zaskarżone postanowienie jest następstwem wydania wcześniejszej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2005 r., której strona nie zaskarżyła do sądu administracyjnego, a w której zawarto "pewne zalecenia" i w świetle wykonania tej decyzji nie podlega dyskusji potrzeba wydania zaskarżonego "postanowienia".

Tym samym Sąd I instancji nie tylko uchylił się od oceny legalności uprzednio wydanych w toku postępowania aktów, ale w tak sformułowanej ocenie zawarł sugestię, że i sam Sąd uważa się za związany stanowiskiem zawartym w decyzji Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2005 r. uznając za bezdyskusyjną potrzebę wydania postanowienia w zakresie nałożonego obowiązku. Wyrażając ten pogląd Sąd pominął treść art. 135 p.p.s.a., który daje możliwość usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub przyjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a przede wszystkim zaś treść art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a nie tylko w granicach określonych treścią zaskarżonego aktu, a zatem ocenie Sądu podlega całość postępowania w danej sprawie. Oznacza to, że rozpoznając zarzut skargi Sąd nie mógł się uchylić od oceny prawidłowości decyzji Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2005 r.

Podzielić należy słuszność zarzutu skargi kasacyjnej, że wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko o związaniu organu I instancji zaleceniami organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie wywodzi skarga kasacyjna, że uchylając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji organ odwoławczy nie może narzucić temu organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności słusznie skarga kasacyjna wywodzi, że z przepisu tego nie wynika, iż organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, jak też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozpoznania sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania. Uchybienie wymienionemu przepisowi przez Sąd I instancji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia skoro, o czym była mowa na wstępie, Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym postanowieniem jest prostym następstwem wykonania decyzji z dnia 7 stycznia 2005 r. i uprzednie rozstrzygnięcie determinuje potrzebę wydania zaskarżonego postanowienia.

Zgodzić należy się też z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię.

Stosując wymieniony przepis w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał rozszerzającej jego wykładni przyjmując, że uregulowanie to uprawnia do nałożenia obowiązku dostarczenia innych dokumentów niż ekspertyzy czy oceny techniczne. Wyrażając ten pogląd Sąd I instancji nie podał szerszej motywacji swego stanowiska ograniczając się do zaakcentowania, że omawiany przepis dotyczy wielu różnorodnych sytuacji budowlanych nie rozwijając w tym zakresie argumentacji i nie wiążąc go z wyrażonym poglądem w kierunku wywiedzenia przesłanek, które dopuszczałyby stosowanie wykładni rozszerzającej stosowania normy, która dotyczy nałożenia obowiązku.

Wymieniona przez Sąd I instancji przesłanka różnorodnych "sytuacji budowlanych" przy czym, jak się wydaje, Sąd miał na uwadze to, iż przepis ma zastosowanie w sprawach, w których powstały wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego jak i stanu robót budowlanych, a nadto co do jakości wyrobów budowlanych, nie uzasadnia w żadnym stopniu stosowania wykładni rozszerzającej omawianego przepisu i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone. W szczególności na podstawie tego przepisu organy budowlane nie mogą żądać od podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyzy czy oceny technicznej. Podnieść należy, iż przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organy budowlane ujawnią zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych czy stanu technicznego obiektu czy stanu robót budowlanych a przedłożona przez stronę ocena techniczna lub ekspertyza winna ujawnione wątpliwości usunąć czy to w kierunku wykluczenia niewłaściwego stanu robót, obiektów czy jakości materiałów budowlanych czy potwierdzać, że stan techniczny robót budowlanych, obiektów czy wyrobów odbiega od wymagań norm dotyczących warunków techniczno-budowlanych czy od wymagań jakościowych wyrobów i wymaga podjęcia przez organ budowlany stosownych, przewidzianych prawem kroków. Stąd również wykładnia celowościowa a nie tylko gramatyczna prowadzi do wniosku, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenie ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi.

Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza stwierdza tylko położenie zrealizowanego obiektu budowlanego na gruncie i stosownie do art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego jej sporządzenie jest wymagane każdorazowo po zakończeniu realizacji obiektów wymagających pozwolenia na budowę bądź podlegających zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i dla robót budowlanych objętych realizacją kanalizacji sanitarnej, jak Sąd I instancji ustala, inwentaryzacja taka została wykonana, a jedynie później zaewidencjonowana mapa zawiera dane odmienne od danych zawartych w dokumentacji wykonanej w trybie art. 43 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, czemu daje zresztą wyraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wskazując, że jest to wyłącznie dokument, który winien zostać poddany analizie, którą przeprowadzi organ nadzoru budowlanego. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej iż wyrok zapadł z obrazą wymienionego przepisu. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 ust. 3 k.p.a., bowiem trafnie przyjął Sąd I instancji, iż wskazanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie mogło mieć wpływu na ocenę legalności postanowienia organu I instancji. zarzut ten o tyle też nie może być poczytany za trafny, że organ II instancji rozpoznając zażalenie nie ograniczył się do kontroli aktu, od którego zostało ono wniesione, ale sprawę ponownie rozstrzygnął powołując materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia czego nie uczynił organ I instancji.

Ubocznie, wobec braku zarzutu skargi kasacyjnej w tej mierze zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji nie rozważył czy prawidłowym było wskazywanie przez organy administracji jako podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku Wójta Gminy, skoro w ujęciu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt gminy jako organ wykonawczy reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 ustawy) i materiały sprawy prowadziłyby do wniosku, iż inwestorem robót, które mają podlegać kontroli, tj. roboty kanalizacyjne, była Gmina jako osoba prawna wykonująca określone obowiązki publicznoprawne.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.