Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg M. M. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa"), oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ") z [...] grudnia 2012 r., nr [...].

Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...].

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (dawne oznaczenie hipoteczne nr [...]), znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Tytuł własności do ww. nieruchomości [...], zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lutego 1999 r., nr [...], był uregulowany na rzecz Z. P..

[...] marca 1946 r. Biuro Odbudowy [...] Wydział Nadzoru Inspekcja Budowlana Pogotowie Budowlane ([...]) zleciło Społecznemu Przedsiębiorstwu Budowlanemu wykonanie robót zabezpieczających w budynku przy ul. [...] w [...] polegających "na rozebraniu ścian działowych na najwyższym piętrze na wysokości jednej kondygnacji, usuniecie gruzu i rozbiórka zagrożonego stropu tylnego traktu".

Zgodnie z protokołem z [...] kwietnia 1947 r. przyjęcia robót zabezpieczających wykonanych przez Społeczne Przedsiębiorstwo Budowlane - roboty zlecono [...] marca 1946 r., rozpoczęto [...] marca 1946 r., zaś ukończono [...] kwietnia 1946 r. i polegały one na rozebraniu murów, stropów ceglanych, odsunięciu gruzu z jezdni, rozebraniu balkonów.

Z protokołu z [...] stycznia 1948 r. [...] Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] wynika, że budynek frontowy [...] piętrowy (fragment do wysokości [...] piętra) został rozebrany od ulicy do poziomu pierwszego piętra, oficyna prawa [...] pięter, oficyna lewa [...] piętrowa zamieszkała (lokatorzy). Możliwość zawalenia się, budynek zniszczony w wyższych partiach, nie nadający się do obciążenia stropami.

Z zaświadczenia z [...] kwietnia 1948 r. wynika, że nieruchomość nie została objęta w zarząd przez Wydział Administracji Nieruchomości, zaś Z. P. wszedł w posiadanie nieruchomości [...] kwietnia 1948 r. Z. P. zwrócił się do Zarządu Miejskiego o pozwolenie na roboty rozbiórkowe.

Na skutek podania z [...] marca 1948 r. Zarząd Miejski w [...] Biuro Pomiarów wydał Z. P. zaświadczenie o tym, że nieruchomości hip. Nr [...] przy ul. [...]nadano nr porządkowy [...].

Pismem z [...] maja 1948 r. Wydział Inspekcji Budowlanej anulował zlecenie na rozbiórkę budynków przy ul. [...] ponieważ właściciel przystąpił do rozbiórki we własnym zakresie (k. 22 [...]).

[...] kwietnia 1948 r. Z. P. zwrócił się do Zarządu Miejskiego o pozwolenie na roboty rozbiórkowe.

Z dokumentu "[...]" sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] z [...] października 1948 r. wynika, że zarówno front jak i prawa oficyna stanowią stosy gruzu. Pozostała dwukondygnacyjna oficyna mieszkalna.

[...] lipca 1950 r. Z. P. zwrócił się do Wydziału Inspekcji Budowlanej o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na wydobyciu cegieł z hałdy gruzu na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W protokole z [...] lipca 1950 r. stwierdzono, że nie istnieje możliwość usunięcia wad w drodze naprawy na skutek dużego stopnia zniszczenia budynku.

[...] lipca 1950 r. na skutek podania z [...] lipca 1950 r. Wydział Inspekcji Budowlanej zezwolił Z. P. na dokonanie rozbiórki fragmentów parterowych i przyziemnych murów pozostałych po rozebranym i zburzonym budynku frontowym, oficyny lewej oraz [...] piętra oficyny prawej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zaznaczono, że do rozbiórki oficyny prawej przystąpić można po uprzednim przekwaterowaniu lokatorów do lokali zastępczych.

Z inwentaryzacji sporządzonej przez Resort Techniczno-Budowalny Zarządu Miejskiego Tymczasem, dołączonej do protokołu objęcia w posiadanie z [...] marca 1952 r. przez Skarb Państwa wynika, że na terenie posesji objętej hip. [...] znajdują się budynek frontowy - stosy guzów, oficyna lewa - [...] kondygnacje, mieszkalna tylko ona nadawała się do użytkowania oraz oficyna prawa - stosy gruzów.

Z protokołu z [...] września 1952 r. wynika, że budynki są wyburzone, w otoczeniu zwałów gruzu i rumowisk zachowany jest fragment [...] piętrowy, zawierający [...] izby zamieszkałe ([...] lokatorów). Budynek nie ma dachu. Uznano, że budynek stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla zamieszkałych m.in. z uwagi na możliwość zawalenia się sklepień. Nie istnieje możliwość usunięcia wad w drodze napraw z uwagi na stopień zniszczenia budynku. Zachodzi konieczność opróżnienia budynku w stosunku do wszystkich zamieszkałych. Uznano, że należy wydać zarządzenia eksmisyjne w stosunku do wszystkich lokatorów.

[...] września 1952 r. Prezydium Rady Narodowej Wydział Inspekcji Budowlanej wydał zarządzenie eksmisyjne wobec lokatorów [...] zamieszkałych lokali – Z. i J. L., Z. O., S. Z. (k.49 [...]).

Z protokołu oględzin nieruchomości z [...] czerwca 1953 r. wynika, że: "W otoczeniu zwałów gruzu i rumowisk zachowany fragment jednopiętrowy zawierający [...] pomieszczenia zamieszkałe - parter [...] izba S. Z., [...] Piętro - [...] izba Z. O., [...] izba Z. i J. L.. Brak dachu. Zamoknięte sklepienia biegowe obciążone gruzem wykazują pęknięcia. Dojście do pomieszczeń I piętra istnieje po prowizorycznych schodkach nie gwarantujących bezpieczeństwa. Otaczające zwały gruzu przewyższają zachowany fragment budynku co powoduje zalewanie wodami opadowymi. Brak jakichkolwiek instalacji sanitarnych."

[...] marca 1955 r. Dzielnica [...] zleciła Pogotowiu Budowlanemu rozbiórkę zachowanego fragmentu budynku i wywiezienie gruzu powstałego z rozbiórki oraz istniejącego. Nakazano uporządkować teren, a roboty wykonać niezwłocznie w celu uniemożliwienia ponownego zakwaterowania.

[...] marca 1955 r. Dzielnica [...] zwróciła się do Wydziału Inspekcji Budowlanej o zlecenie rozbiórki zachowanego fragmentu budynku.

W piśmie z [...] lipca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej Wydział Inspekcji Budowlanej zwróciło się o przyspieszenie wykwaterowania lokatorów, gdyż ich zakwaterowanie uniemożliwia dalsze prowadzenie robót porządkowych zgodnie z uchwałą Prezydium Rady Ministrów o dwu pół letnim planie porządkowania [...].

[...] sierpnia 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] zwróciło się do Wydziału Kwaterunkowego o wykwaterowanie lokatorów z fragmentu budynku przy ul. [...].

[...] sierpnia 1955 r. Wydział Inspekcji Budowlanej zwrócił się do [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów o zastępcze wykonanie robót rozbiórkowych pozostałych fragmentów budynku przy ul. [...] w [...].

Postępowanie dekretowe.

Komisja ustaliła ponadto, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło [...] stycznia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z 1948 r. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał [...] lipca 1948 r.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1951 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip [...]. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że w stosunku do nieruchomości ul. [...], nr hip [...] nie został złożony wniosek dekretowy. Wskazano, że dotychczasowy właściciel terenu, zgodnie z art. 7 dekretu, winien był złożyć w terminie do [...] lutego 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wobec niezłożenia wniosku nie mogło zostać przyznane prawo własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi.

Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło zatem na rzecz Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. – na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt wraz z budynkiem stał się własnością Dzielnicy-Gminy [...] z dniem [...] maja 1990 r., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1992 r., nr [...]. Obecnie stanowi własność Miasta [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z [...] grudnia 1951 r. nr [...].

Komisja wskazała także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO"), decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r., nr [...], w uzasadnieniu której SKO wyjaśniło, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, natomiast wnioskodawca (M. M.) nie przedstawił żadnego dowodu, że wniosek taki został złożony i to w terminie.

Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2007 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję SKO z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1726/07.

Pismem z [...] września 2019 r. Prokurator Regionalny w [...] złożył sprzeciw od ostatecznej decyzji SKO z [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Uzasadniając złożony sprzeciw Prokurator wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w Prokuraturze Regionalnej w [...] uzyskano z Archiwum Państwowego w [...] dokumentację Zarządu Miejskiego [...], z której wynika, że w dniu [...] marca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek Z. P. określony jako podanie "w którym wnosił o reprywatyzację nieruchomości" znajdującej się przy ul. [...]. Prokurator podniósł również, że Prezydium Rady Narodowej w [...] błędnie wskazało w orzeczeniu administracyjnym z [...] grudnia 1951 r., nr [...], termin objęcia w posiadanie gruntu nieruchomości przez Gminę [...] jako dzień [...] sierpnia 1948 r. i tym samym określiło niewłaściwy termin złożenia wniosku dekretowego.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], SKO wznowiło postępowanie zakończone decyzją SKO z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] lutego 2007 r., nr [...].

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], SKO stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa: 1) decyzji SKO z [...] lutego 2007 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r., nr [...], oraz; 2) decyzji SKO z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] lutego 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że choć wniosek dekretowy z [...] marca 1948 r. Z. P. stanowi nowy dowód w sprawie, istniejący i nieznany organowi orzekającemu w 2007 r., to jednak z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie mogło nastąpić uchylenie decyzji SKO. Dlatego też SKO zdecydowało stwierdzić wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa, stosowanie do treści art. 151 § 2 k.p.a.

Przeddekretowy właściciel nieruchomości [...] i jego następcy prawni.

Przeddekretowy właściciel nieruchomości [...] – Z. P. zmarł [...] lutego 1999 r., a prawa do spadku po nim nabył jego syn T. P. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1999 r., sygn. akt [...]).

Na mocy aktu notarialnego z [...] lutego 2006 r., Repertorium A nr [...], M. M. (dalej jako Beneficjent") działający w imieniu i na rzecz T. P. sprzedał samemu sobie za cenę w kwocie [...] zł udział wynoszący 1/3 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...], wynikających z art. 7 dekretu.

Następnie, aktem notarialnym z [...] sierpnia 2011 r., Repertorium A nr [...], T. P. sprzedał za cenę w kwocie [...] zł Beneficjentowi udział wynoszący 2/30 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...], wynikających z art. 7 dekretu.

Z kolei, aktem notarialnym z [...] marca 2012 r., Repertorium A nr [...], T. P. sprzedał za cenę w kwocie [...] zł Beneficjentowi pozostały udział wynoszący 6/10 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. nr [...], wynikających z art. 7 dekretu.

Decyzja odszkodowawcza.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej jako "decyzja odszkodowawcza"), Prezydent ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejętą dekretem nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] i przyznał powyższe odszkodowanie na rzecz Beneficjenta. Zobowiązanym do wypłaty tak ustalonego odszkodowania był Prezydent.

W uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej stwierdzono, że wnioskiem z [...] lipca 2011 r. Beneficjent wystąpił o odszkodowanie za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2 pochodzący z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...].

Zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach oraz 70 % powierzchni zabudowania. Oznacza to, zdaniem Prezydenta, że nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.

W kwestii drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ustalił, że z zaświadczenia geodety uprawnionego J. O. z [...] października 2011 r. wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] hip. [...], o pow. [...] m2 wchodzi w skład części działki nr [...] w obr. [...], natomiast inna część powyższej nieruchomości hip. nr [...] zajęta została pod ulicę [...] przed 1 września 1939 r. Z kolei przy piśmie z [...] września 2011 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przesłał organowi informację oraz dokumenty dotyczące utworzenia na działce ew. nr [...] Parku [...], który znajduje się we władaniu Zarządu Terenów Publicznych, a którego miejsce i warunki realizacji określono w decyzji z [...] grudnia 1977 r., nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestora - Zarządu Terenów Publicznych dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia Parku [...] przy ul. [...], na działce nr [...] z obr. [...]. Z powyższego wynika, zdaniem organu że były właściciel utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością po [...] kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące nieruchomość do przyznania odszkodowania.

Postępowanie oraz decyzja Komisji.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt [...] w sprawie decyzji odszkodowawczej Prezydenta dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismami z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony (Miasto [...] oraz Beneficjenta) o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] sierpnia 2020 r.

[...] stycznia 2021 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji odszkodowawczej Prezydenta.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: z rażącym naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało również rażącym naruszeniem normy prawa materialnego art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.) poprzez jej niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Komisji, zebranie niepełnego materiału dowodowego przez Prezydenta spowodowało rażące naruszenie wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § k.p.a. bowiem organ nie uzyskał dowodu w niniejszym postępowaniu o charakterze obligatoryjnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadami postępowania administracyjnego i naruszającego przy tym w sposób rażący treść przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n.

W zakresie powyższych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Komisja wskazała, że różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] wynikających z poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami (art. 82 ust. 2 tejże ustawy) i art. 214 u.g.n. sprawia, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obowiązującej od dnia [...] stycznia 1998 r. u.g.n. Oznacza to, że gdy wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu. W tych wypadkach sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obecnie obowiązującej u.g.n. Z kolei, sprawa odszkodowawcza prowadzona w trybie art. 215 u.g.n. stanowi sprawę administracyjną odrębną od sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym. Jednakże w sytuacji, kiedy został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu i jeszcze go nie rozpoznano, to pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Warunkiem bowiem przyznania odszkodowania jest utrata prawa własności nieruchomości dekretowej.

W świetle powyższej argumentacji Komisja uznała, że skoro został odnaleziony wniosek dekretowy Z. P. z [...] marca 1948 r., to w takim przypadku rozpatrzenie wniosku Beneficjenta o odszkodowanie było możliwe wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości [...] lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Sprawa z zakresu roszczeń dekretowych z tego względu, że dotyczy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ma pierwszeństwo przed sprawą o odszkodowanie, która przyznaje odszkodowanie w formie pieniężnej dopiero w przypadku gdy nie ma możliwości odzyskania nieruchomości. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o odszkodowanie w pierwszej kolejności było precyzyjne ustalenie czy poprzedni właściciele nieruchomości złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, czego zdaniem Komisji organ nie uczynił, ponieważ błędnie uznał, że wniosek dekretowy nie został złożony powołując się w tym zakresie na orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip [...], którą uzasadniono tym, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek dekretowy. Tymczasem w toku postępowania organ nie uzyskał i nie przeprowadził dowodu o charakterze obligatoryjnym w postaci pisma Z. P. z [...] marca 1948 r. stanowiącego wniesiony w sprawie wniosek dekretowy, który nie został rozpoznany do dnia dzisiejszego.

Tym samym, zdaniem Komisji, ustalenia organu w tym zakresie zostały dokonane na podstawie wybiórczo zgromadzonych dokumentów i nie stanowią wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, co świadczy o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To z kolei prowadzi w ocenie Komisji do konkluzji, że Prezydent rozpoznając wniosek odszkodowawczy Beneficjenta w trybie art. 215 u.g.n., naruszył w sposób rażący także i ten przepis prawa materialnego.

Ponadto Komisja stwierdziła w uzasadnieniu swojej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania odszkodowawczego nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne ustalenie w jakiej określonej strefie planu rzeczywiście nieruchomość się znajduje, tym samym nie jest możliwe jednoznaczne przyjęcie, że nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne. Przynależność spornej nieruchomości do określonej strefy planu powinna, zdaniem Komisji jednoznacznie wynikać z dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez osobę uprawnioną, np. z mapy z zaznaczeniem granic działki ozn. hip. [...] przed wejściem w życie dekretu (z uwzględnieniem jej położenia i przeznaczenia w planie zabudowy miasta [...]) z nałożonymi na tę mapę zaznaczonymi granicami obecnych działek. W ocenie Komisji, w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Komisja zauważyła przy tym, że organ wskazał w sentencji decyzji odszkodowawczej, że sporna część gruntu wchodzi aktualnie w skład części działki nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2. Zdaniem Komisji organ nie wykazał jednak w sposób bezsporny, że przed dniem [...] listopada 1945 r. sporny grunt mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, opierając się w tym zakresie na jasnych i czytelnych dokumentach geodezyjnych, sporządzonych przez uprawnioną osobę, mających oparcie na stosownym planie zabudowy, a także innych dokumentach historycznych.

Zdaniem Komisji, Prezydent orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], nie określając również w sposób precyzyjny w osnowie decyzji obszaru za jaki przyznaje przedmiotowe odszkodowanie. Organ poprzestał wyłącznie na wskazaniu, iż rozpoznał wniosek w zakresie dotyczącym ustalenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], nie precyzując przy tym w jakim zakresie powierzchnia ta odpowiada dawnej działce hip. [...]. Organ nie określił bowiem, która część obecnej działki nr [...] odpowiada dawnej działce hip. [...]. W ocenie Komisji sformułowanie osnowy rozstrzygnięcia z pominięciem jej istotnych elementów w sposób znaczny utrudnia jego dalszą kontrolę.

Komisja podniosła także, że przedstawiony w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej stan faktyczny sprawy jest niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Wnioski Prezydenta wynikające ze zgormadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów, co świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Komisji Prezydent nie zbadał w sposób prawidłowy także tego, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ocenie Komisji, uzasadnienie decyzji odszkodowawczej Prezydenta w zakresie przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. jest zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych wart. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezydent opiera jedyne ustalenie w zakresie spełnienia przesłanki utraty faktycznego władania przez byłego właściciela na decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1977 r. i na ten moment datuje utratę faktycznego władania przez byłych właścicieli. Prezydent nie ustalił natomiast kwestii faktycznego władania nieruchomością przez byłych właścicieli przed datą ww. decyzji. Tymczasem z materiałów archiwalnych z lat 50-tych XX w. przekazanych Komisji dotyczących m.in. rozbiórki zlokalizowanego na spornym gruncie budynku może wynikać okoliczność utraty możliwości władania badaną działką przed dniem [...] kwietnia 1958 r. Prezydent w wydanej decyzji odszkodowawczej w ogóle nie odniósł się do wyszczególnionych wyżej dokumentów. Powyższe może również świadczyć o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ. W tym zakresie Komisja przyjęła, że organ rozpoznający niniejszą sprawę pominął wyszczególnione wyżej dowody, w ogóle przy tym ich nie oceniając, bowiem w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W ocenie Komisji koniecznym jest zatem uzupełnienie zebranego materiału dowodowego poprzez wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością. W tym zakresie koniecznym jest wyjaśnienie zasygnalizowanych przez Komisję wątpliwości, jak również podjęcie próby poszukiwania nowych dowodów na tę okoliczność. Komisja zwróciła bowiem uwagę, że w zgromadzonym przez Prezydenta materiale dowodowym brak jest dokumentów wskazujących na władanie nieruchomością przez Z. P. po [...] lipca 1952 r., kiedy na skutek jego podania z [...] lipca 1950 r. Wydział Inspekcji Budowlanej zezwolił Z. P. na dokonanie rozbiórki fragmentów parterowych i przyziemnych murów pozostałych po rozebranym i zburzonym budynku frontowym, oficyny lewej oraz [...] piętra oficyny prawej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że po tej dacie wszelkie prace rozbiórkowe i związane z wywozem gruzu były wykonywane przez Skarb Państwa.

Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji odszkodowawczej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ kwestie dotyczące wypłaty odszkodowania w określonej kwocie nie mogą wywołać skutków o charakterze nieodwracalnym bowiem roszczenia o charakterze pieniężnym z samej swej natury posiadają odwracalny charakter. Nawet ewentualne ich skonsumowanie przez stronę postępowania nie wywoła przy tym skutku o charakterze nieodwracalnym, bowiem nadal aktualne pozostanie w takiej sytuacji roszczenie o jej zwrot wobec organu uprawnionego. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Komisji, Prezydent nadal będzie uprawniony do wyegzekwowania wypłaconej kwoty odszkodowania na zasadach ogólnych.

Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. Miasto [...] wniosło o uzupełnienie decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r., nr [...] co do rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu przez Beneficjenta równowartości nienależnie przyznanego odszkodowania w kwocie [...] zł.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Komisja odmówiła uzupełnienia własnej decyzji z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. Zawiadomienie o ww. postanowieniu zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2021 r.

Zarzuty podniesione w skargach.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji z [...] stycznia 2021 r., nr [...] wywiedli: Beneficjent reprezentowany przez radcę prawnego T. D. (w zakresie całości decyzji – skarga z [...] lutego 2021 r., zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 478/21) oraz Miasto [...], reprezentowane przez adwokata E. B. (w zakresie uzasadnienia decyzji - skarga z [...] lutego 2021 r., zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 582/21).

Beneficjent w swojej skardze podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy poprzez niezastosowanie tej normy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem ww. normy prawa skutkującym, jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w z art. 38 ust. 1 ustawy, oraz poprzez niezastosowanie tej normy do wydania decyzji, podczas gdy zostały wyczerpane przesłanki prawne jej zastosowania, albowiem kwestionowana decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...] wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4, co obligowano Komisję do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności;

2) art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...];

3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem naczelnych zasad kpa i wydanie skarżonej decyzji w warunkach wiedzy o tym, iż pomimo wiedzy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, Komisja wydała decyzję naruszającą normę art. 16 § 1 i 3 k.p.a.;

4) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy i w konsekwencji błędne przyjęcie zaistnienia skutku rażącego naruszenia prawa przy wydaniu przez Prezydenta decyzji z [...] grudnia 2012 r., nr [...] i bezpodstawnego stwierdzenia jej nieważności w oparciu o normę art. 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy;

5) art. 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy poprzez wadliwe zastosowanie tej normy podczas gdy, kwestionowania decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...] wywołała nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 2 pkt. 4 ustawy powodujące, że nie można jej uchylić, albowiem w stosunku do gruntu przy ul. [...], występuje przesłanka określona zarówno w normie art. 6 u.g.n., jak i normie art. 214a ust. 1 pkt. 6 u.g.n., co powoduje że na dzień wydania przez Komisję zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego poprzedników prawnych skarżącego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) mimo, iż wniosek taki został zgłoszony w terminie i nie został rozpoznany, albowiem w wyniku jego rozpoznania brak jest podstaw do jego uwzględnienia w świetle ograniczeń, o jakich mowa w art. 214 a ust. 1 pkt. 6 oraz normie art. 6 pkt. 9c, pkt. 5, pkt. 6 i pkt. 8 u.g.n., co tym samym oznacza, iż w myśl 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy, decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, z powodu których nie można było stwierdzić jej nieważności, co obligowało Komisję do wydania decyzji w oparciu o normę art. 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy;

6) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. art. 38 ust. 1 oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy poprzez niezastosowanie tej normy, podczas gdy zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt. 4 zdanie drugie, ustawy;

7) art. 2 pkt. 4 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...] nie wywołała w stosunku do Beneficjenta nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż ww. decyzja dotyczy przyznania odszkodowania w określonej kwocie pieniężnej a roszczenie to posiada odwracalny charakter - podczas gdy, norma ta odnosi się do sytuacji prawnej powstałej wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca i nie uzależnia nieodwracalności skutku prawnego decyzji od wypłaty odszkodowania lecz wprost wskazuje, że nieodwracalny skutek prawny decyzji powstaje w sytuacji zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n., gdyż ani poprzednik prawny skarżącego ani skarżący nie nabyli prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w [...], ani nie dokonywali jego przeniesienia (odpłatnie czy też nieodpłatnie), nie mogli zatem działać w złej wierze, albowiem na dzień wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...], grunt ten stanowił własność [...] i był zagospodarowany na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt. 9c u.g.n. (Park [...]) co tym samym oznacza, że w sprawie niniejszej występuje skutek w postaci nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt. 4 ustawy w związku z faktem prawnym zagospodarowania nieruchomości [...] przy ul. [...] na cele publiczne, a Beneficjent działając w dobrej wierze zachował wszelkie warunki formalne i wyczerpał środki prawne zmierzające do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r. odmawiającego przyznania doczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położnego przy ul. [...] i wskazania, że orzeczenie to zostało wydane mimo złożenia wniosku dekretowego w terminie, co powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu (pkt. 5.1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a także poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Komisję, ustaleń w odniesieniu do braku wystąpienia w stosunku do Beneficjenta nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu ww. normy, w sytuacji gdy w dacie wydawania przez Prezydenta decyzji z [...] grudnia 2012 r. norma ta nie obowiązywała w obrocie prawnym;

8) art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że brak rozpoznania wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wyłączał możliwość ubiegania się o odszkodowanie w oparciu o normę art. 215 ust. 2 ww. ustawy podczas gdy z normy tej wynika, że wypłata odszkodowania w oparciu o ww. normę nie uzależniła jego wypłaty od uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, w sytuacji gdy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. - co wynikało z materiału dowodowego, który zgromadziła Komisja (wymienionego na str. 28 uzasadnienia zaskarżonej decyzji a także co potwierdza na str. 29/30 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyznając wprost że po dniu [...] lipca 1952 r. wszelkie prace rozbiórkowe budynku przy ul. [...] były wykonywane przez Skarb Państwa) i co potwierdza, że prawo do dysponowania nieruchomością [...] przy ul. [...] zostało trwale odebrane poprzedniemu właścicielowi a tym samym jego następcom prawnym już z dniem [...] marca 1952 r. (co potwierdzają także dokumenty wymienione na str. 28 uzasadnienia zaskarżonej decyzji tj. protokół z [...] marca 1952 r. objęcia nieruchomości w posiadanie przez Skarb Państwa - co zostało następienie potwierdzone pismem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1954 r. skierowanym do Wydziału Kwaterunkowego o wykwaterowanie lokatorów z fragmentu budynku przy ul. [...] a następnie pismem z [...] sierpnia 1955 r. Wydziału Inspekcji Budowalnej do [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów o zastępcze wykonanie robót rozbiórkowych pozostałych fragmentów budynku przy ul. [...] - w skutek pozbawienia ich faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. - na skutek przejęcia tej nieruchomości z mocy art. 1 dekretu z dniem wejścia w życie ww. dekretu przez [...], który to grunt aktualnie z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawa (Dz. U Nr 41 poz. 361 ze zm.) stanowi własność [...] z dniem [...] maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...];

9) art. 214a ust. 1 pkt. 6 w zw. art. 6 pkt. 9c u.g.n. poprzez niezastosowanie tych norm, podczas gdy w sprawie niniejszej zachodzi negatywna przesłanka uwzględnienia wniosku dekretowego poprzedników prawnych Beneficjenta w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie na gruncie przy ul. [...] w [...] prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) i w konsekwencji brak przesłanki do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, z uwagi na przeznaczenie lub wykorzystywanie nieruchomości na cele określone w art. 6 pkt. 9c u.g.n., tj. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie włączona od roku 2009 r. jako teren Parku [...], decyzją Prezydenta z [...] lipca 2009 r. w związku z decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na utworzeniu Parku [...], co potwierdza sama Komisja w uzasadnieniu na str. 4 oraz na str. 14, zaskarżonej decyzji);

10) art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2, oraz art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa, oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ustaw i norm prawa międzynarodowego w zakresie, w jakim przepisy ustawy o Komisji naruszają obowiązujące ww. normy konstytucyjne, tj. zasadę trójpodziału władzy oraz zasadę demokratycznego państwa prawa, i wynikającej z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności;

11) art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.95.36.175, Dz.U. 1998-11-01, zm. Dz.U.98.147.962 sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z dnia 4 kwietnia 1995 r.) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu a ta okoliczność prowadzi do nabycia prawa do ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., które Beneficjent już otrzymał, na warunkach ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2012 r., nr [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Beneficjent wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komisji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości i zasądzenie na rzecz Beneficjenta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga Miasta [...] dotyczy samego uzasadnienia decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r. Zaskarżonej decyzji Miasto [...] zarzuciło naruszenie następujących przepisów, tj.:

1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.l. w całości (str. 16.); w pkt. III.l.l. w zakresie: " W ocenie Komisji decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. z rażącym naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało przy tym również rażącym naruszeniem normy prawa materialnego art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. "(str. 16-17.); w pkt. III. 1.2. w zakresie: " W ocenie Komisji zebranie niepełnego materiału dowodowego przez Prezydenta [...] spowodowało rażące naruszenie wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § k.p.a. bowiem organ nie uzyskał dowodu w niniejszym postępowaniu o charakterze obligatoryjnym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadami postępowania administracyjnego i naruszającego przy tym w sposób rażący treść przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n." (str. 19.); "Z uwagi na wskazane okoliczności zdaniem Komisji, Prezydent [...] rozpoznając wniosek o odszkodowanie oparł swoje ustalanie na niepełnym materiale dowodowym, co do oceny kluczowej okoliczności niniejszej sprawy, tj. czy byli właściciele nieruchomości złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., pominął bowiem w swoich ustaleniach fakt złożenia przez Z. P. wniosku dekretowego w dniu [...] marca 1948 r." (str. 23.), "Tym samym ustalenia organu w tym zakresie zostały dokonane na podstawie wybiórczo zgromadzonych dokumentów i nie stanowią wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego." (str. 23.), "W tym zaś zakresie, Prezydent [...] rozpoznając niniejszy wniosek w trybie art. 215 u.g.n., naruszył w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa." (str. 23.), "Z uwagi zaś na okoliczność, że Prezydent [...] w toku prowadzonego postępowania nie uzyskał dowodu o charakterze kluczowym dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia - w pełni uzasadnione jest twierdzenie o rażącym naruszeniu norm przepisów procesowych." (str. 24.), "W konsekwencji zaś powyższego Prezydent [...] dopuścił się także rażącego naruszenia przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. bowiem pomimo okoliczności, iż w niniejszej sprawie pozostawał nierozpoznany wniosek dekretowy dawnych właścicieli nieruchomości - Prezydent [...] rozpoznał wniosek beneficjenta decyzji w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. - co jak wykazano wyżej, było niedopuszczalne." (str. 24.); w pkt. IV.1.2. w zakresie: "W postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydent [...] w sposób rażący naruszył regulacje prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § k.p.a. bowiem w toku postępowania nie uzyskał i nie przeprowadził dowodu o charakterze obligatoryjnym w postaci pisma Z. P. z dnia [...] marca 1948 r. stanowiącego wniesiony w sprawie wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r." (str. 32.), "Dlatego też zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja jest zobligowana wydać decyzję stwierdzającą nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77§ 1 i art. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n." (str. 32.); podczas gdy: (a) w dacie orzekania mocą decyzji [...] Prezydent [...] nie miał dowodów, potwierdzających istnienie nierozpoznanego wniosku dekretowego, złożonego przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] przy ul. [...], hip nr [...], wobec czego Prezydentowi nie można czynić zarzutu z tytułu pominięcia tej okoliczności przy rozpoznawaniu sprawy; (b) przywołane przez Komisję dowody w postaci dokumentów nadesłanych przez Archiwum Państwowe w [...] zostały ujawnione przez Prokuraturę Regionalną w [...] w toku prowadzonego przezeń postępowania wyjaśniającego w roku 2017, a więc już po dacie wydania przez Prezydenta decyzji nr [...], wobec czego nie można Prezydentowi czynić zarzutu z tytułu pominięcia tych dowodów przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej w roku 2012; (c) w dacie orzekania przez Prezydenta mocą decyzji nr [...] w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1951 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. nr [...], którym Prezydent [...] jako organ administracji publicznej był związany; (d) w 2007 r., a więc przed wydaniem przez Prezydenta decyzji nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kontrolowało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1951 r. w ramach postępowania nieważnościowego (znak sprawy: [...]), i nie stwierdziło nieważności tego orzeczenia, przy czym w toku tego postępowania badano kwestię złożenia i istnienia wniosku, ustalając, że wniosek dekretowy nie został złożony; (e) Prezydent jako organ administracji publicznej był związany ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy uprzednią decyzję tego Organu nr [...] z [...] lutego 2007 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] grudnia 1951 r.;

2) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w pkt. III. 1.3. w zakresie: "W ocenie Komisji analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta [...] w toku postępowania nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne ustalenie w jakiej określonej strefie planu rzeczywiście nieruchomość się znajduje, tym samym nie jest możliwe jednoznaczne przyjęcie, że nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne." (str. 24.); "Przynależność spornej nieruchomości do określonej strefy planu powinna jednoznacznie wynikać z dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez osobę uprawnioną, np. z mapy z zaznaczeniem granic działki ozn. hip. [...] przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (z uwzględnieniem jej położenia i przeznaczenia w planie zabudowy miasta [...]) z nałożonymi na tę mapę zaznaczonymi granicami obecnych działek. Takiego dokumentu zaś w aktach sprawy niewątpliwie brak. Przy czym, wymagane jest aby skonkretyzować jaki numer ewidencyjny stanowi aktualnie sporna część działki (ewentualnie w skład jakiej działki lub działek ewidencyjnych aktualnie wchodzi), z powołaniem dokumentów z jakich to wynika i z uwzględnieniem historycznych przekształceń." (str. 24.); podczas gdy: (a) zgromadzony w dacie orzekania przez Prezydenta materiał dowodowy sprawy wskazywał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach oraz 70% powierzchni zabudowy, a więc nieruchomość ta przeznaczona była pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego spełniona została tzw. przesłanka planistyczna, stanowiąca jeden z dwóch warunków przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.; (b) wbrew twierdzeniom Komisji, wobec braku wątpliwości co do tego, w jakiej strefie planistycznej (według ogólnego planu zabudowania [...], obowiązującego w dacie wejścia dekretu położona była przedmiotowa nieruchomość, w realiach niniejszej sprawy nie było wymagane sporządzenie przez uprawnioną osobę dokumentu geodezyjnego, potwierdzającego tę okoliczność;

3) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w pkt. HI. 1.5. w zakresie: "W ocenie Komisji Prezydent [...] nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r." (str. 27.), "W ocenie Komisji uzasadnienie kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] w zakresie przesłanki pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. jest zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia w tym zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej zaś sprawie Prezydent [...] opiera jedyne ustalenie w zakresie spełnienia przesłanki utraty faktycznego władania przez byłego właściciela na decyzji lokalizacyjnej Prezydenta [...] z [...] grudnia 1977 r. i na ten moment datuje utratę faktycznego władania przez byłych właścicieli. Prezydent nie ustalił natomiast kwestii faktycznego władania nieruchomością przez byłych właścicieli przed datą ww. decyzji." (str. 27-28.), "Prezydent [...] w wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do wyszczególnionych wyżej dokumentów. W ocenie zaś Komisji podane wyżej dokumenty mogą świadczyć o utracie możliwości władania badaną działką przed dniem [...] kwietnia 1958 i\, lub o ewentualnym kierunku poszukiwań nowych dokumentów i dowodów w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ." (str. 28.), "W tym zakresie należy przyjąć, że organ rozpoznający niniejszą sprawę pominął wyszczególnione wyżej dowody, w ogóle przy tym ich nie oceniając, bowiem w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Mając zaś na uwadze treść powołanych dokumentów, należy przyjąć że w tym przedmiocie powyższe naruszenie w sposób istotny wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia." (str. 28-29.), "W ocenie Komisji wbrew twierdzeniom Prezydenta [...] dokumentacja zebrana przez organ w toku dotychczasowego postępowania nie pozwała na jednoznaczne i precyzyjne dokonanie ustalenia rzeczywistego momentu pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela nieruchomości." (str. 29.), "Na podstawie analizy akt sprawy stwierdzono, że Prezydent [...] nie przeprowadzał pod tym kątem czynności dowodowych w niniejszej sprawie, w ocenie zaś Komisji poszerzenie zgromadzonego materiału dowodowego o takie dowody pozwoli na precyzyjne wyjaśnienie daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela." (str. 29.), "Ponadto w zgromadzonym przez Prezydenta [...] materiale dowodowym brak jest dokumentów wskazujących na władanie nieruchomością przez Z. P. po [...] lipca 1952 r., kiedy na skutek jego podania z [...] lipca 1950 r. Wydział Inspekcji Budowlanej zezwolił Z. P. na dokonanie rozbiórki fragmentów parterowych i przyziemnych murów pozostałych po rozebranym i zburzonym budynku frontowym, oficyny lewej oraz [...] piętra oficyny prawej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że po tej dacie wszelkie prace rozbiórkowe i związane z wywozem gruzu były wykonywane przez Skarb Państwa." (str. 29-30.), "Tymczasem do wykazania, że utrata faktycznego władania nieruchomością nastąpiła po [...] kwietnia 1958 r, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu także i przed wskazaną datą." (str. 30.), "W przedmiotowej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia, co działo się z nieruchomością przed [...] kwietnia 1958 r. - chociaż jak już zasygnalizowano - organ posiadał w tymże zakresie dokumentacje wymagającą poświęcenia szerszej uwagi i wyjaśnienia." (str. 30.), "Prezydent [...] zaniechał również analizy rzeczywistej daty pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową, w szczególności zaś nie poczynił kategorycznych ustaleń w zakresie spełnienia przez poprzedniego właściciela przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 roku warunkującej ustalenie odszkodowania." (str. 30.), "W ocenie Komisji organ powinien odnieść się merytorycznie do powyższych faktów, czego nie uczynił, bezpodstawnie je pomijając." (str. 30.), "Mając na uwadze powyższe, uzasadnione wątpliwości budzi ustalenie organu, że utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła wraz z wydaniem decyzji przez Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r., gdyż powołane wyżej dokumenty wskazują, że najprawdopodobniej rzeczony obszar był użytkowany przez inne podmioty jeszcze przed jej wydaniem." (str. 30.); podczas gdy: (a) zgromadzony w dacie orzekania przez Prezydenta [...] materiał dowodowy sprawy wskazywał, że faktyczne przejęcie przez Państwo władania nieruchomością przy ul. [...], stanowiącą obecnie część dz. ew. nr [...] z obrębu [...], a przez to pozbawienie poprzedniego właściciela (lub jego następców prawnych) faktycznej możliwości władania tą nieruchomością nastąpiło po dniu [...] kwietnia 1958 r. w związku z realizacją na nieruchomości inwestycji w postaci Parku [...], położonego przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]; (b) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] konkretnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości (lub jego następcy prawnego) faktycznej możliwości władania nieruchomością nie stanowi wady tej decyzji; (c) przewidziany w przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n. katalog przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania ma zamknięty charakter, a przewidziane tym przepisem odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy: (-) działka objęta działaniem dekretu przed datą wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, (-) poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r., wobec czego kwestia faktycznego władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela (lub jego następcę prawnego) przed dniem [...] kwietnia 1958 r., nie stanowi przesłanki przyznania odszkodowania i - wbrew stanowisku Komisji - nie podlega badaniu w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n.;

4) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.: w pkt. III. 1.4. w zakresie: "W decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], nie określając w sposób precyzyjny w osnowie decyzji obszaru za jaki organ przyznaje w decyzji przedmiotowe odszkodowanie." (str. 25.), "W ocenie Komisji formułowanie osnowy rozstrzygnięcia z pominięciem jej istotnych elementów w sposób znaczny utrudnia jego dalszą kontrolę." (str. 25.), "Organ zaś w niniejszej sprawie poprzestał wyłącznie na wskazaniu, iż rozpoznał wniosek w zakresie dotyczącym ustaleniu nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], nie precyzując przy tym w jakim zakresie powierzchnia ta odpowiada dawnej działce hip. [...]. Organ nie określił bowiem, która część obecnej działki nr [...] odpowiada dawnej działce hip. [...]." (str. 25.), "W ocenie Komisji, w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie spełnia wskazanych wymogów. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest w ocenie Komisji niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Wnioski Prezydenta [...] wynikające ze zgormadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów. Część ustaleń faktycznych poczynionych przez organ budzi uzasadnione wątpliwości, co świadczy przy tym o braku ich wszechstronnego wyjaśnienia ze strony Prezydenta [...]. Ponadto organ nie wyjaśnił przyczyn, które spowodowały wydanie decyzji częściowej, jak również nie wskazał wytycznych co do dalszego rozpoznania wniosku. W tym zaś kontekście dostrzeżono przy tym także, iż organ w sposób ogólnikowy i niepełny sformułował osnowę rozstrzygnięcia - co w sposób znaczny utrudnia kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wydanej decyzji przy tym nie wyjaśnia wszystkich występujących w sprawie wątpliwości, dlatego też nie spełnia kryteriów określonych w treści art. 107 § 3 K.p.a."; podczas gdy: (a) mocą decyzji nr [...] Prezydent orzekł o całości odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nieruchomość położoną w [...] o po-wierzchni [...] m2 przy ul. [...], hip. nr [...], obecnie stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; (b) z sentencji oraz z uzasadnienia decyzji Prezydenta nr [...] nie wynika, aby była to decyzja częściowa, o której mowa w przepisie art. 104 § 2 k.p.a.;

5) naruszenie przepisu art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji z [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...] - uzupełnienia decyzji Komisji nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez Beneficjenta decyzji Prezydenta nr [...] z [...] grudnia 2012 r.; podczas gdy: (a) decyzja Komisji, wydana w sprawie niniejszej, podpada pod przepis art. 31 ust. 1 ustawy, a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu na rzecz gminy - Miasta [...] równowartości nienależnego świadczenia przez Beneficjenta decyzji Prezydenta nr [...] z [...] grudnia 2012 r.; (b) z przepisów ustawy nie wynika, aby nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy, uzależnione było od wykazania jakichkolwiek okoliczności sprawy, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że we wniosku o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, Skarżący obowiązany był przedstawić tego rodzaju okoliczności; (c) wbrew twierdzeniu Komisji, we wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r. Skarżący wskazał, dlaczego - w jego ocenie - zachodzą przesłanki orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, podnosząc, że nie orzeknięcie o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia narusza interesy majątkowe Miasta [...], jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez Miasto dodatkowych procedur związanych ze zwrotem nienależnego świadczenia; (e) uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, wprowadzona przepisem art. 31 ust. 1 ustawy, nie oznacza całkowitej dowolności; (f) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi, na co wskazują decyzje Komisji, przywołane przez Skarżącego we wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji;

6) naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy oraz art. 410 i nast. Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się bezzasadnym przyjęciem, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do decyzji dekretowej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta [...], jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, winny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji; podczas gdy: (a) z treści przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynika jedynie, że do Funduszu Reprywatyzacji są przekazywane świadczenia, do których uprawnionym jest Skarb Państwa, a więc świadczenia związane z decyzjami reprywatyzacyjnymi, których przedmiotem były nieruchomości należące do Skarbu Państwa; (b) z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać świadczenia należne gminie - Miastu [...] z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia; (c) w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomość należących do Miasta [...], podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r. w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie oraz postanowienia Komisji z [...] lutego 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o odrzucenie skargi Beneficjenta, ewentualnie o jej oddalenie, oraz o oddalenie skargi Miasta [...].

Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 478/21 oraz I SA/Wa 582/21 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 478/21.

W odpowiedzi na skargę Miasta [...], pismem z [...] czerwca 2021 r. Beneficjent wniósł o jej odrzucenie w zakresie dotyczącym zaskarżonego postanowienia Komisji z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, ewentualnie o jej oddalenie w tej części.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...], zawartego w piśmie [...] kwietnia 2022 r., postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r., Sąd dopuścił do udziału w sprawie [...] w [...].

W trakcie rozprawy w dniu 14 kwietnia 2022 r. uczestnik postępowania [...] w [...] wniósł o oddalenie skarg. Pełnomocnik Beneficjenta poparł skargę Miasta poza częścią dotyczącą nakazania zwrotu przyznanego odszkodowania. Z kolei pełnomocnik Miasta skargę Beneficjenta pozostawiła do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Komisji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim Sąd nie zgadza się z wnioskiem Komisji dotyczącym odrzucenia skargi Beneficjenta. Wskazać bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 599/21, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wniesienie przez jedną stronę postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji (w tym przypadku Miasto [...]) nie pozbawia wniesionej skargi przez inne strony postępowania (w tym przypadku Beneficjenta) jej bytu prawnego, co oznacza tym samym, że nie niweczy skutku prawnego w postaci skutecznego zaskarżenia decyzji (w tym przypadku decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r.).

Z powyższych względów powyższy wniosek Komisji nie mógł zostać uwzględniony.

Podstawa prawna decyzji Komisji.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy wspomnianej na wstępie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267). Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych (w tym także decyzji odszkodowawczych – vide: art. 2 pkt 3 lit. c ustawy) z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala Komisji na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, tj.:

- dowody na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

- decyzja została wydana w wyniku przestępstwa;

- wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który je wydał;

- decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniu prawa;

- stwierdzono inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

- decyzja reprywatyzacyjna została wydania mimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jej następców prawnych, o których mowa w dekrecie [...];

- przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w szczególności w zamian za świadczenie wzajemnie rażące niewspółmierne do wartości nieruchomości [...];

- wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (utrudnienia w korzystaniu z lokali, używanie groźby bezprawnej w stosunku do osób zajmujących lokal);

- decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo przyznania, na podstawie przepisów odrębnych, świadczenia w związku z przejściem własności nieruchomości;

- decyzja reprywatyzacyjna dotyczy osoby prawnej powstałej przed dniem 1 września 1939 r., której akcje lub udziały objęto w sposób niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła nieważność decyzji odszkodowawczej Prezydenta [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § k.p.a. na skutek nie przeprowadzenia przez Prezydenta dowodu w postaci pisma Z. P. z dnia [...] marca 1948 r. stanowiącego wniesiony w sprawie wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wyjaśniła Komisja wniosek ten nie został rozpoznany do dnia dzisiejszego. Poczynienie zaś powyższego ustalenia wykluczało, zdaniem Komisji, możliwość procedowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., czym Prezydent naruszył w sposób rażący również przepis art. 215 ust. 2 u.g.n.

Przyczyny uchylenia decyzji Komisji.

Zdaniem Sądu, Komisja błędnie wywiodła, że decyzja odszkodowawcza Prezydenta obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu, wskazana w zaskarżonej decyzji Komisji wada nieważności nie potwierdziła się.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia Sąd przede wszystkim podkreśla, że nie neguje skądinąd słusznego poglądu orzecznictwa sądowego, przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Komisję, mianowicie, że warunkiem przyznania uprawnień przewidzianych w art. 215 u.g.n. jest to, iż były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Jest to bowiem zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 370/13). W sytuacji zatem gdy mamy do czynienia z niezakończoną sprawą zainicjowaną wnioskiem dekretowym, sprawa taka winna być prowadzona i zakończona w oparciu o przepisy dekretu. Wniosek złożony w trybie dekretu w związku z jego nierozpoznaniem nie ulega bowiem automatycznemu przekształceniu we wniosek podlegający rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, a następnie u.g.n. Oznacza to tym samym, że rozpatrzenie wniosku dekretowego wyprzeda rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie z art. 215 ust. 2 u.g.n., ponieważ ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej możliwe jest dopiero w przypadku gdy nie ma możliwości odzyskania nieruchomości w naturze poprzez uzyskanie prawa użytkowania wieczystego.

Uznając powyższe stanowisko Komisji za słuszne, Sąd stwierdza jednak, że uszło uwadze Komisji to, że kwestie które Komisja obecnie podnosi, dotyczące odnalezionego w 2019 r. przez Prokuratora wniosku dekretowego Z. P. z [...] marca 1948 r., nie były w ogóle znane Prezydentowi, gdy ten rozstrzygał o odszkodowaniu na rzecz Beneficjenta w 2012 r. Wszak przedmiotowy wniosek nie był częścią akt administracyjnych, na podstawie których Prezydent wydał decyzję odszkodowawczą. O ile więc słusznie Komisja wskazuje, że nie było możliwe przyznanie odszkodowania zanim wniosek dekretowy nie został rozpatrzony o tyle nie ma racji twierdząc, że sposób załatwienia sprawy przez Prezydenta rażąco narusza prawo, w szczególności art. 7 oraz 77 k.p.a. Jak sama zresztą Komisja wskazała w uzasadnieniu swojej decyzji, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Nie sposób zatem zarzucić organowi, że zlekceważył powyższy dowód (wniosek dekretowy Z. P. z [...] marca 1948 r.) skoro nie dysponował nim i nie miał obiektywnych podstaw sądzić – jak stara się to wykazać obecnie Komisja – że w ogóle takowy istnieje. Nie ma więc racji Komisja, podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent rozpatrzył merytorycznie sprawę z pominięciem powyższego dowodu.

Tym bardziej więc nie może być tutaj mowy o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, a w konsekwencji art. 215 ust. 2 u.g.n. Zauważyć należy w tym miejscu również, że wymóg wcześniejszego rozpatrzenia wniosku dekretowego, zanim przyznane zostanie odszkodowanie za grunt [...], nie wynika z treści normy prawnej zawartej w art. 215 u.g.n., tylko został wypracowany przez praktykę sądową. Nie można zatem mówić w takim przypadku o rażącym naruszeniu prawa, które można odnieść jedynie do przepisu, który ma jednoznaczną treść i nie wymaga stosowania reguł wykładni. A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n.

Ponadto, nie można także tracić z pola widzenia, że Prezydent wydając decyzję odszkodowawczą był związany ostatecznym orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1951 r., nr [...], odmawiającym przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości, które nadal pozostaje w obrocie prawnym (vide: decyzja SKO z [...] października 2020 r., nr [...]). W powyższym orzeczeniu wskazano natomiast, że były właściciel nieruchomości [...] przy ulicy [...] nie złożył wniosku dekretowego. Prezydent nie mógł więc pominąć powyższej okoliczności (choć ustalonej błędnie – co jednak na datę wydania decyzji odszkodowawczej nie było jeszcze organowi wiadome) tym bardziej, że jak wskazano powyżej, organ nie miał żadnej wiedzy o tym, że istnieje nie rozpatrzony wniosek dekretowy Z. P. z [...] marca 1948 r.

Zauważenia wymaga również, że kontrolowana przez Komisję decyzja odszkodowawcza Prezydenta w dacie wszczęcia przez Komisję postępowania nadzorczego była decyzją ostateczną, której co do zasady służy z mocy art. 16 k.p.a. domniemanie zgodności z prawem. Sąd zauważył również, że Komisja na podstawie wspomnianej ustawy posiada szerokie uprawnienia w zakresie wyjaśniania nieprawidłowości i uchybień w procesach reprywatyzacyjnych. Sąd zwraca także uwagę, że Komisja ma status tzw. organu nadzoru, który prowadzi postępowanie rozpoznawcze będące administracyjnym postępowaniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 16 § 1 i art. 163 k.p.a. Wobec tego, że przedmiotem weryfikacji Komisji była w niniejszej sprawie decyzja ostateczna, której służy domniemanie zgodności z prawem, samo zaistnienie wątpliwości co do jej prawidłowości bez wskazania okoliczności jednoznacznie potwierdzających w tym przypadku rażące naruszenie prawa nie mogło prowadzić do eliminacji kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy jest bowiem wykazanie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Zdaniem Sądu, z powyżej wskazanych powodów, Komisja nie sprostała powyższemu wymogowi.

Respektowanie powyższej zasady jest istotne również z punktu widzenia prawidłowego stosowania konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Za nieprawidłowe uznać należy więc stwierdzenie przez Komisję nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta z powodu wątpliwości co do prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia, bez jednoczesnego wykazania wad kwalifikowanych, które obarczałby wspomnianą decyzję organu. Pozostaje to bowiem w kolizji z realizacją zawartej w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnej zasady praworządności odzwierciedlonej w art. 6 k.p.a.

Rację należy więc przyznać Miastu, które podnosi w skardze, że zasadność stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, nie może być ustalana w drodze domniemań i przypuszczeń, jak czyni to Komisja, tylko w świetle jednoznacznych i jaskrawych naruszeń organu. Takiego charakteru, zdaniem Sądu, nie ma sytuacja, na którą Komisja wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co istotne w tej sprawie, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej więc, gdy stwierdzenie nieważności wymaga od organu administracji poczynienia jednoznacznych i nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do zaistnienia naruszenia stanowiącego jego podstawę, decyzja Komisji w tym zakresie jawi się jako dowolna, a tym samym naruszająca prawo, tj. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym jej uchylenie.

Pozostałe kwestie wskazane przez Komisję w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych wątpliwości Komisji co do decyzji odszkodowawczej Prezydenta, które nie stanowiły podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organu, Sąd nie podzielił stanowiska Komisji, że Prezydent wydał decyzję odszkodowawczą bez ustalenia w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkującej przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.

Wyjaśnić należy, iż brak precyzji wykreślenia sporządzonego dnia [...] października 2011 r. przez geodetę uprawionego J. O., zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje przydatności tego dokumentu (jego wartości dowodowej). Wskazać należy bowiem, że położenie dawnej działki hipotecznej nr [...], jej powierzchnia oraz odniesienie do części współczesnej działki ewidencyjnej nr [...] de facto zostało odzwierciedlone w tym dokumencie (k. 68-70 akt sprawy odszkodowawczej zatytułowanych "[...]"). Uprawiony geodeta w powyższej opinii potwierdził również, że obecnie dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] obejmuję obszar o powierzchni [...] m2, który pozostał po zajęciu reszty przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie ulicy [...] co miało miejsce przed 1 września 1939 r. Z kolei położenie planistyczne dawnej działki hipotecznej nr [...] możliwe jest do ustalenia przy uwzględnieniu znajdujących się w aktach sprawy innych dokumentów. Pomocny w tym zakresie okazuje się rysunek ogólnego planu zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r. (k. 107 akt sprawy odszkodowawczej zatytułowanych "[...]"). Powyższe dokumenty pozwalały zatem dokonać ustaleń w odniesieniu do celów planistycznych zarysowanych na przedmiotowych nieruchomościach w dacie wejścia w życie dekretu. W tym względzie należało więc przyjąć, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] o powierzchni [...] m2, która obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], znajdowała w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o [...] kondygnacjach oraz do 70% powierzchni zabudowania, czyli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Oznacza to, że przedmiotowa część nieruchomości mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne – także o parametrach mniejszych, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n. umożliwiająca przyznanie odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Sąd orzekający nie zgadza się przy tym z zarzutami Komisji pod adresem Prezydenta dotyczącymi tego, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej, ustalona w art. 75 k.p.a. Wartość dowodowa przedłożonego dokumentu podlegała ocenie właściwych w sprawie organów administracji. Z kolei, ustalenie przesłanki planistycznej warunkującej przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., w przeciwieństwie do dokonania jej wyceny w operacie szacunkowym, którego wykonanie zleca organ (art. 130 ust. 2 u.g.n.), nie jest prawnie zarezerwowane dla tego organu. Komisja nie przedstawiła ani nie odnalazła żadnego dowodu na potwierdzenie tezy, że teren objęty decyzją odszkodowawczą w ogólnym planie zabudowania [...] z 1931 r. nie był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Nie pozyskała także nowego wykreślenia geodezyjnego wykonanego zgodnie z jej wskazaniami, pomimo posiadania ku temu uprawnień a także pomimo ciążącego na Komisji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie, zgodnie z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Tym samym Komisja - w toku prowadzonego postępowania - nie wzruszyła skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta odnośnie do planistycznego położenia spornego gruntu oraz jego powierzchni.

Oceniając z kolei kwestię wydania, jak sugeruje Komisja, decyzji częściowej przez Prezydenta, Sąd doszedł do przekonania, że powyższe twierdzenie Komisji jest nieprawidłowe. Organ nie wskazał bowiem w decyzji odszkodowawczej stosownej podstawy prawnej (art. 104 § 2 k.p.a. ), jak też taki właśnie charakter rozstrzygnięcia nie wynika z jej uzasadnienia. W ocenie Sądu, sugerowana wadliwość decyzji odszkodowawczej z tego powodu nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Natomiast w zakresie zastrzeżeń Komisji w odniesieniu do prawidłowości dokonanego przez Prezydenta badania spełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r., Sąd prezentuje następujące stanowisko.

W ocenie Sądu, z brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. należy wyprowadzić taki wniosek, że przesłanką konieczną dla zastosowania tego przepisu jest sama faktyczna możliwość władania gruntem przed dniem [...] kwietnia 1958 r. Innymi słowy, nie jest konieczne aby właściciel lub jego następca prawny rzeczywiście władał gruntem, za wystarczające uznać należy jedynie faktyczną możliwość takiego władania. Natomiast chwilę, w której nastąpiła utrata władania nieruchomością (działką), ocenia się według stanu faktycznego, a nie prawnego (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 215, por. również wyrok NSA z 10 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 945/88, niepubl., z którego wynika, że wydanie dokumentu – przydzielenia działki innemu podmiotowi – nie powoduje samo przez się utraty władania, gdyż nie oznacza objęcia władania działką przez podmiot, któremu ją przydzielono w tym samym dniu, więc istnienie takiego dokumentu nie wyklucza możliwości faktycznego władania działką przez poprzedniego właściciela). Nie jest zatem trafne stanowisko Komisji, że przesłanką konieczną dla zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. jest faktyczne władanie nieruchomością przez jej dawnych właścicieli lub ich następców prawnych przed [...] kwietnia 1958 r.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd podzielił wątpliwości zasygnalizowane przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że możliwym jest, iż Z. P. utracił możliwość władania nieruchomością przed [...] kwietnia 1958 r.

Słusznie Komisja wskazała na dowody i okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że były właściciel nieruchomości [...] przy ulicy [...] już przed dniem [...] kwietnia 1958 r. mógł utracić możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na okoliczność, że z protokołu z [...] marca 1952 r. wynika, że sporny grunt objął w posiadanie Skarb Państwa, który przystąpił następnie do rozbiórki znajdującego na nim budynku, wykwaterowując jednocześnie zamieszkałych tam lokatorów. Objęcie zatem we władanie działki przy ul. [...] i prowadzenie na niej robót porządkowo-rozbiórkowych przez Państwo może wskazywać na pozbawienie Z. P. możliwości władania tym terenem, czego jednak Prezydent nie rozważył zanim przyznał odszkodowanie. Nie wynika to bynajmniej z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwróciła uwagę Komisja.

Skarga Beneficjenta.

Ze względu na fakt, że wskazane przez Komisję podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydenta nie potwierdziły się, Sąd uznał skargę Beneficjenta za zasadną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zasadności podniesionych przez Beneficjenta zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odszkodowawczej. Zagadnienie to bowiem aktualizuje się w sytuacji zaistnienia podstaw do wyeliminowania ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody do stwierdzenia jej nieważności w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wynika wprost z przepisu 29 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Skoro zatem w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, weryfikowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta nie można przypisać wady nieważności, to tym samym ocena skutków prawnych jakie wywołała jest bezcelowe.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Beneficjenta dotyczących naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych, w ocenie Sądu, należy uznać je za niezasadne. Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (ratyfikowany przez Rzeczpospolitą Polską w 1994 r.), wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z Protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zapisy tego protokołu znajdują odzwierciedlenie w art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, nadrzędne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działanie na podstawie prawa i w jego granicach) nakładają na organy stosujące prawo obowiązek takiego działania, które będzie zgodne nie tylko z ustawą ale i innymi wiążącymi Polskę aktami, w tym umowami międzynarodowymi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się natomiast pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Podkreślić należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji ustawowych. Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ta zasada wyrażona jest w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. i stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2276/18, CBOSA).

Dlatego też zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Komisji, choć niewątpliwie ingeruję w sferze nabytych praw majątkowych Beneficjenta, to jednak nie pozbawia go możliwości ochrony tych praw z uwagi na kontrolę sądową.

Skarga Miasta [...].

Odnosząc się natomiast do skargi Miasta [...], Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz. 51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz. 72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę również w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K. Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40).

Brak jedynie zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2436/15).

Sąd w składzie orzekającym stoi jednak na stanowisku, że w razie uznania za zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia decyzji, sąd nie jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Treścią skargi mogą być różne zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samej osnowy rozstrzygnięcia. To z kolei oznacza, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają zasadniczego wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/19, CBOSA).

Sąd doszedł zatem do przekonania, że skoro zaskarżona decyzja Komisji jest wadliwa, co legło u podstaw jej uchylenia w całości, to uwzględnić należy także skargę Miasta [...] w zakresie uzasadnienia decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r. Wskazać jednak należy, że uchylenie decyzji w całości konsumuje jednocześnie zgłoszone przez Miasto żądanie dotyczące derogacji wskazanych w skardze fragmentów jej uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do skargi Miasta [...] w części dotyczącej postanowienia Komisji z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia powyższej decyzji z [...] stycznia 2021 r., to Sąd stwierdza przede wszystkim, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 listopada 2000 r., II SA/Gd 1783/98, postanowienie NSA z 10 kwietnia 2008 r., I OSK 875/07) postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Z uwagi zaś na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z 9 czerwca 2010 r., I OSK 866/10). Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że kontrola legalności postanowienia Komisji z [...] lutego 2021 r. może zostać przeprowadzona tylko wraz z kontrolą decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r., której dotyczył wniosek Miasta [...] o uzupełnienie.

Nie należy więc poczytywać, jak stara się to czynić Beneficjent, zarzutów wobec przedmiotowego postanowienia jako sformułowanej przez Miasto odrębnej skargi – stricte na postanowienie z [...] lutego 2021 r., która jako taka jest niedopuszczalna, tylko jako część skargi skierowanej wobec zaskarżonej decyzji Komisji z [...] stycznia 2021 r., ale odnoszącej się do kwestii odmowy uzupełnienia jej rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów wniosek Beneficjenta o jej odrzucenie w tej części uznać należy za niezasadny.

Uchylenie zaś zaskarżonej decyzji Komisji w całości czyni bezcelowym odnoszenie się do podniesionych przez Miasto zarzutów w tym zakresie.

Wskazania co do dalszego postępowania.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Uwzględni przy tym okoliczność dotyczącą prawdopodobnego pozbawienia możności korzystania przez byłego właściciela w dacie [...] kwietnia 1958 r. (a nawet wcześniej) z części obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie Sąd orzekający nie przesądza z tego powodu kwestii prawidłowości przyznania odszkodowania na rzecz Beneficjenta.

Podstawa prawna wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji z [...] stycznia 2021 r. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018 r., poz. 1800) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu:

1) Beneficjentowi kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictwa - 17 zł), oraz;

2) Miastu [...] kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).