Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 392/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.128 ust.1, art.130 ust.1, art. 134 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 77, 77 par.1, 80, 107 pat.3, 136, 138 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt.1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom ( sprawozdawca ), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz R.W. kwotę 1158 ( tysiąc sto pięćdziesiąt osiem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 392/05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...]marca 2005 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2005 r. orzekaj o wywłaszczeniu na rzecz Gminy nieruchomości o powierzchni 0,0478 ha , stanowiącej własność R.W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 10 134,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że Gmina wystąpiła w dniu 17 września 2004 r. do Starosty o wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni 0,0478 ha oznaczonej numerem [...], która miałaby być przeznaczona na realizację celu publicznego – budowę drogi gminnej łączącej ul. [...] z ulicą [...]. Pomimo podjętych negocjacji nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży z właścicielem nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie na cel publiczny, jeżeli nie może on być zrealizowany w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Inwestycja wskazana we wniosku o wywłaszczenie stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy. W celu określenia wartości nieruchomości sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, spełniający wymogi ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przyjęta w operacie wartość 21,20 zł za m2 nie odbiega od cen nieruchomości w tych okolicach, wynoszących od 15 do 23 zł za metr kwadratowy. Rzeczoznawca wziął pod uwagę fakt, że przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, czyli zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, gdyż ceny gruntów nabywanych pod drogi osiągają wyższe ceny niż grunty rolnicze. Wartość nieruchomości określona być zatem powinna według alternatywnego sposobu użytkowania. Prawidłowo zastosował także rzeczoznawca podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Odnosząc się do zarzutu braku zapoznania strony ze zgromadzonym materiałem, organ drugiej instancji stwierdził, że w aktach znajduje się dowód zawiadomienia, a ponadto skarżący stawił się w wyznaczonym terminie, odmówił jednak zapoznania się z aktami.

Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł R.W., zarzucając: 1) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na przyjęciu za ostateczny i prawomocny podziału nieruchomości, który zatwierdzony został bez udziału właściciela, przyjęciu jako podstawy orzeczenia o odszkodowaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, nie uwzględniającego aktualnych cen w obrocie nieruchomościami, nie ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż w 2000 r. ta sama nieruchomość oszacowana została dla potrzeb postępowania w przedmiocie wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej przy przyjęciu ceny 21,39 zł ma m2 oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak wezwania strony do końcowego zapoznania się zgromadzonym materiałem; 2). naruszenie prawa materialnego przez orzeczenie o odszkodowaniu w sposób nie uwzględniający całokształtu okoliczności rzutujących na wysokość rzeczywistej szkody przez nieuwzględnienie aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 128 ust.1, 130 ust. 1 i art. 134 ust.1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ).

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych dowodów. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny.

Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową zasadą postępowania dowodowego. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny i powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest zatem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic (wyrok z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, opubl. w ONSA 1984, Nr 1, poz. 42).

Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 404).

Omówione obowiązki ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględnia też zmiany stanu faktycznego. Ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80, 136 i 138 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił, że w 2000 r. dla nieruchomości skarżącego sporządzony został operat szacunkowy, będący podstawą decyzji Starosty Powiatowego, orzekającej o wyłączeniu części gruntu z produkcji rolnej i w operacie tym cena 1 m2 gruntu ustalona została na kwotę 21,39 zł. Zdaniem skarżącego wskazuje to na wadliwość operatu rzeczoznawcy przyjętego za podstawę wydania zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej, jest bowiem rzeczą oczywistą, że ceny nieruchomości od 2000 r. wzrosły, a nie zmalały.

Organ drugiej instancji w ogóle do tego zarzutu nie odniósł się. Powtórzył w zasadzie ustalenia organu pierwszej instancji i w istocie nie wyjaśnił, dlaczego za prawidłowe uważa przyjęcie ceny 21,20 zł za 1 m 2.

Odwołanie się przez organ drugiej instancji do treści operatu nie jest wystarczające. Należy mieć bowiem na uwadze, że w myśl przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania potwierdzają przepisy art. 128 ust. 1, 130 ust. 1 i 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tych przepisów odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonego prawa (art. 128 ust. 1), a jego wysokość ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art.130 ust.1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust.1).

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2). Opinia ta nie ma jednak charakteru wiążącego. Jest jednym z dowodów podlegających ocenie na zasadach ogólnych. Obowiązkiem organu drugiej instancji było zatem dokonanie oceny tego dowodu zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokonując tej oceny nie mógł organ administracji pominąć operatu z 2000 r. powoływanego przez skarżącego. Należało wyjaśnić różnicę w oszacowaniu, zwłaszcza że rzeczoznawca powołany przez organ pierwszej instancji wskazał na sięgający nawet 20 % wzrost cen nieruchomości od 2003 r. Wymagało to dodatkowych ustaleń, których organ drugiej instancji nie poczynił.

W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Orzekając o odszkodowaniu bez dokonania wystarczających ustaleń co do wartości nieruchomości organ drugiej instancji naruszył także przepisy art. 128, 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nakazują ustalenie odszkodowania odpowiadającego co do zasady wartości rynkowej nieruchomości.

Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania i prawa materialnego podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego decyzja z dnia [...] maja 2004 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nr [...], jest ostateczna i nie została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Organy obu instancji miały zatem prawo przyjąć ja za podstawę ustaleń.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 i 81 k.p.a., nakazujących umożliwienie stronie zapoznania się z całością zebranego materiału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, co wynika wprost z treści pisma z dnia 8 grudnia 2004 r., doręczonego skarżącemu w dniu 9 grudnia 2004 r. Skarżący z możliwości tej nie skorzystał, wziął jednak udział w rozprawie administracyjnej w dniu 11 stycznia 2005 r., podczas której nie zgłosił dalszych wniosków dowodowych.

Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność wartości rynkowej nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 134 ust. 2 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4).

Szczegółowy sposób wyceny w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości regulują przepisy art. 149 – 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji mieć będzie na uwadze fakt, że przewidziane w tych przepisach podejście porównawcze zakłada porównanie nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, czyli obrotu, w którym transakcje dokonywane są między równorzędnymi podmiotami w warunkach swobody wyboru.

Wyjaśnienia wymagać będzie fakt wyższej ceny 1 m 2 , przyjętej przez organy administracji w 2000 r. Powoływany przez skarżącego operat również odwołuje się do ceny rynkowej. Należy więc wskazać okoliczności, które nakazują odejście od poziomu przyjętych wówczas cen.

Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.z. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).