Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 825/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1 pkt 3,  par. 9 ust. 1 pkt 3,  par. 55 ust. 1 pkt 3,  par. 78 ust. 1,  par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 60 ust. 1,  art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 5,  art. 61 ust. 6-7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 20-22,  art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa o planowaniu) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej ustawa drogowa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2 z pomieszczeniem handlowo – socjalnym (art. elektryczne hurt – detal) i budynków magazynowych na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości M.

W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA wskazał, iż przedłożony projekt decyzji dla ww. inwestycji nie spełnia warunków w zakresie ochrony dróg publicznych oraz wymogów wynikających z cytowanych wyżej przepisów. Podniósł ponadto, iż działka nr ew. [...], na której inwestor planuje budowę ww. obiektów została wydzielona z działki nr ew. [...], mającej dostęp zarówno do drogi krajowej nr [...], jak też drogi gminnej. Organ wskazał nadto, iż na granicy działek nr ew. [...] i [...] istnieje zjazd indywidualny, zapewniający rolnikom dojazd do pól. Jednak, aby zjazd ten mógł być użyteczny dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, musiałby zostać przekształcony w zjazd publiczny. W istniejącym stanie faktycznym okoliczność ta nie może jednak mieć miejsca. Zjazd ten zlokalizowany jest bowiem w obrębie zatoki autobusowej, a zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wynika z § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 – dalej rozporządzenie z 1999 roku). Do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu zaliczana jest m. in. zatoka autobusowa.

Organ wskazał także, iż GDDKiA zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikował drogę krajową nr [...] na analizowanym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 roku, stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Skoro jednak – jak wyżej wskazano – w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa przebudowa istniejącego zjazdu, a tym samym włączenie powyższej inwestycji do drogi krajowej nr [...] – to należy rozważyć obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi biegnącej po południowo – wschodniej stronie działki nr ew. [...] poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Stanowisko to mieści się w ramach art. 35 ust. 1 ustawy drogowej, stanowiąc tym samym podstawę i uprawnienie organu do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał ponadto, iż z faktu graniczenia działki nr ew. [...] z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej wyłącznie poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Na potwierdzenie swoich twierdzeń GDDKiA przytoczył definicję dostępu do drogi publicznej określoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a także tezę z orzecznictwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03).

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera ponadto ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, co powoduje, iż organ nie może zająć stanowiska w tej materii.

GDDKiA wskazał także, iż wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że interes strony może zostać zabezpieczony w przypadku włączenia ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową inwestycją poprzez drogę niższej kategorii, jaką jest droga gminna. Wskazano na znaczny ruch notowany na drodze krajowej (według generalnego pomiaru w 2005 roku - ok. 11 430 pojazdów na dobę).

Organ podniósł także, iż do zmiany zajętego stanowiska nie może doprowadzić okoliczności, że z tej samej drogi inni właściciele gruntów przyległych do drogi krajowej nr [...] posiadają zjazdy publiczne. Wskazał, iż z zarzutu tego nie wynika, aby zjazdy te wykonane zostały z naruszeniem § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 roku, a ponadto zjazdy te najprawdopodobniej wykonane były w innym stanie faktycznym i prawnym, to jest przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów ww. rozporządzenia.

Skargę na postanowienie GDDKiA wniósł M. W. (wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy), zarzucając orzeczeniu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] nie spełnia warunków przewidzianych powyżej wymienionymi przepisami, w szczególności, iż wjazd położony jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu na przedmiotowej drodze;

b. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nie jest możliwe przebudowanie wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] oraz możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z ww. działką przez drogę gminną położoną na działce nr ew. [...];

c. art. 43 ust. 1 ustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie została zachowana odległość minimum 25 metrów od planowanych obiektów budowlanych do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...];

d. art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że z treści tego artykułu wynika obowiązek wskazania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania: tj.

a. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż przebudowa wjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze;

b. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż możliwe byłoby skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działką skarżącego przez drogę gminną położoną na działce nr ew. [...];

c. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych;

d. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącego bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

e. art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów;

f. art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, pomimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska;

g. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia wydanego w I instancji w całości i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, pomimo, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeknięcie, co do istoty sprawy po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego.

Uzasadniając powyższe strona skarżąca wskazała:

Ad. Zarzutów 1 a) i 2 b)

Wśród przesłanek wymienionych w § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 wskazujących, kiedy wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na tę drogę stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego, nie ma wymienionego zjazdu położonego w obrębie zatoki autobusowej. A więc ocena ewentualnie występujących w takiej sytuacji zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu winna być dokonana dla każdej sprawy w sposób zindywidualizowany, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ponadto posługiwanie się nieostrym pojęciem "w obrębie zatoki autobusowej" jest niewystarczająca do oceny czy takie zagrożenie dla ruchu występuje. Organ powinien także określić, jakiego typu pojazdy będą korzystały z wjazdu i w jakiej częstotliwości, czy wjazd będzie w użyciu w godzinach nocnych, czy wystarczająca będzie widoczność dla zbliżających się pojazdów, czy wjazd stwarzać będzie zagrożenie dla korzystających z przystanku autobusowego pasażerów. W ocenie strony skarżącej, żadna z tych ww. okoliczności nie została przez organ wyjaśniona. Strona skarżąca wskazał ponadto, iż przedmiotowa zatoka autobusowa używana jest przez autobusy transportu publicznego niezwykle rzadko. Zatrzymują się na niej wyłącznie autobusy linii "[...]", z częstotliwością co godzinę. Ponadto wjazd usytuowany jest około 5 m przed zatoką autobusową, w związku z czym nie koliduje ze ww. zatoką autobusową. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności przez organ stanowi oczywiste naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażonej w treści art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. Ponadto organ wskazał, iż na przedmiotowej drodze, w sąsiedztwie działki skarżącego, znajdują się zjazdy publiczne położone w obrębie zatok autobusowych, czy też skrzyżowań, złączając dokumentację fotograficzną.

Ad. Zarzutów 1 b) i 2 c)

Okoliczność, czy droga gminna znajdująca się na działce nr ew. [...] może być wykorzystana dla zapewnienia dojazdu do projektowanej inwestycji, winna być wyjaśniona przez organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w którym organ wskazań na zasadność skomunikowania działki skarżącego przez tę właśnie drogę. Dokonane przez organ ustalenie nie może ograniczać się do analizy map geodezyjnych i wskazania, że w pobliżu nieruchomości istnieje inna droga publiczna, gdyż nie jest to jednoznaczne z możliwością przeznaczenia tej drogi dla celów obsługi konkretnej nieruchomości. Podniesiono, iż z uwagi na stan techniczny (nawierzchnia szutrowa) droga nie jest przydatna do obsługi planowanego przedsięwzięcia.

Ad. Zarzutów 1 c) i 1 d)

Organy obu instancji uznał, że z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika obowiązek zachowania w projekcie decyzji odległości obiektów budowlanych minimum 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...]. Jednak ani z ww. ustawy ani z rozporządzenia nie wynika, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy musiał zawierać postanowienia o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wydaje się, że wystarczającym byłoby więc dokonanie przez organ uzgodnienia, którego treść wskazywałaby na konieczność zachowania właściwej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...].

Ad. Zarzutów 2 d, 2 c) i 2 f)

Uznając prymat interesu publicznego nad interesem skarżącego, organ nie wskazał, iż w istocie interes publiczny w postaci bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] na analizowanym odcinku mógłby zostać naruszony poprzez zrealizowanie inwestycji w oparciu o przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że skarżący w związku z planowaną inwestycją dokonał wysokich nakładów finansowych na przedmiotową nieruchomość, a brak możliwości przebudowy istniejącego zjazdu z jego nieruchomości, uniemożliwi mu przedmiotowe funkcjonowanie planowanej przez niego hurtowni elektrycznej, narażając tym samym skarżącego na wysokie straty finansowe. Ponadto brak realizacji inwestycji lub jej niepowodzenie uniemożliwi zatrudnienie okolicznych mieszkańców przy obsłudze hurtowni, obniży wpływy dla lokalnej gminy z tytułu podatków – naruszy więc w sposób bezpośredni interes lokalnej społeczności. Interes ten naruszony zostałby także w przypadku przeznaczenia na dojazd do hurtowni drogi gminnej położonej na nieruchomości nr ew. [...]. Droga ta przeznaczona jest bowiem wyłącznie do obsługi mieszkańców, a jej wykorzystanie na cele handlowe mogłoby naruszyć bezpieczeństwo i spokój osób mieszkających w jej najbliższym sąsiedztwie. Strona skarżąca wskazała nadto, iż zakwestionowanie przez organ projektu decyzji o warunkach zabudowy czyni niemożliwym podjęcie przez skarżącego dochodowej działalności gospodarczej w planowanym przez niego zakresie – co narusza art. 22 Konstytucji RP. Organ nie wykazał ponadto, w jaki sposób korzystanie z nieruchomości w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby naruszyć wartości określone w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej strona skarżąca wskazała, iż gdyby nawet przyjąć, że rozpatrywana przebudowa wjazdu spowodować mogłaby zagrożenie dla ruchu drogowego, organ nie jest uprawniony do przyjmowania z góry wyższości interesu publicznego nad konstytucyjnym prawem skarżącego wynikającym z art. 21 i 22 Konstytucji RP.

Ad. Zarzutów 2 f) i 2 g)

Organ przed wydaniem zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia w I. instancji nie dokonał koniecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie wykazał również, w jaki sposób zagrożony miałby zostać interes publiczny, którego ochronę wskazał jako podstawę wydanego przez siebie postanowienia.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł także, iż użyty w § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 zwrot "w szczególności" wskazuje, że wykaz miejsc, w których ze względów bezpieczeństwa nie mogą być usytuowane zjazdy publiczne, ma charakter otwarty i jest znacznie szerszy. Do miejsc takich oprócz wymienionych we ww. przepisie należy zaliczyć m. in. zatokę autobusową i przejście dla pieszych. Organ zwrócił również uwagę na to, że § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 w sposób jednoznaczny zabraniające sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, mają charakter obligatoryjny; wynika z tego, że przeprowadzenie w tej sytuacji przez zarządcę drogi żądanych przez skarżącego analiz, porównań czy rozważań jest bezcelowe. Zgoda na wybudowanie zjazdu publicznego na tym odcinku drogi krajowej nr [...] nie może nastąpić nie tylko ze względu na bliską lokalizację zatoki autobusowej, ale również z uwagi na klasę drogi, do której przedmiotowa droga została zaliczona (droga główna ruchu przyśpieszonego). Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999 stosowanie zjazdów na ww. kategorii drogi jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ponieważ jednak działka skarżącego powstała z podziału działki nr ew. [...], która miała zapewniony dojazd z drogi gminnej, zasadne jest włączenie ruchu spowodowanego planowaną inwestycją do tej drogi po ustanowieniu służebności przejazdu na nowo wydzielonej działce nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r., Sygn. akt II SA 1118/01.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że przedmiotowy zjazd usytuowany jest w odległości 5 m. od zatoki, a nie na samej zatoce, organ podniósł, iż nie ma to znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Wskazał, iż przebudowa tego zjazdu na zjazd publiczny wymagałaby budowy dodatkowych pasów ruchy, na przeszkodzie których stałaby istniejąca zatoka autobusowa. Ponieważ jednak przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło przebudowy istniejącego zjazdu, lecz uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku hurtowni, nie zasadne było podawanie warunków przebudowy zjazdu.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia strony przeciwnej, iż na drodze krajowej nr [...] znajdują się zjazdy publiczne, organ wskazał, iż zjazdy pokazane na zdjęciach 1 – 9 za wyjątkiem zjazdu na zdjęciu nr 6 (gdzie prowadzone jest postępowanie w sprawie rozbiórki) są zjazdami, które powstały dawno, w innym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej, iż nie ustalił w sprawie stanu faktycznego. Podniósł, że po przebudowie przedmiotowej drogi krajowej na jej odcinku od miejscowości C. do miejscowości Z. zatoki autobusowe umieszczono dokładnie w tych samych miejscach, w których były usytuowane przed podjęciem robót.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż wskazana droga gminna, jako droga niższej kategorii, jest drogą szutrową a nie bitumiczną, wyjaśnił, że nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że ruch spowodowany budową hurtowni na działce skarżącego powinien zostać włączony do drogi krajowej nr [...]. Organ stwierdził, że skarżący ma prawo wystąpić do zarządcy tej drogi z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do poprawy istniejącej sytuacji.

Organ podtrzymał również swoje wcześniej zaprezentowane stanowisko, że na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy powinna być zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Brak takiego ustalenia w ww. projekcie powoduje, że organ uwzględniający ten projekt nie może zająć stanowiska, czy nieprzekraczalna linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy drogowej. Niewystarczające jest zatem proponowane przez stronę skarżącą zamieszczenie w postanowieniu uzgadniającym jedynie zapisu o tym mówiącym.

Organ nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej stanowiącym, że została ona pozbawiona konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo własności. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe wskazujące, iż prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, o ile wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów zaliczyć należy art. 35 ust. 3 ustawy drogowej.

W replice z dnia 5 sierpnia 2009 r. strona podniosła, że GDDKiA dokonał nieuprawnionej wykładni § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999; nieuzasadnionym jest bowiem stosowanie ww. przepisu automatycznie, do okoliczności, które nie zostały expressis verbis w nim przewidziane. Ponieważ we ww. katalogu nie znalazła się zatoka autobusowa, zastosowanie do niej może mieć jedynie ogólna klauzula omawianego przepisu – tj. zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stwierdzenie takie może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego organ nie przeprowadził uznając je za zbędne.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto organowi, że podczas przeprowadzenia remontu rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...], pozostawił zatoki autobusowe w tych samych miejscach, w których były one zlokalizowane przed remontem. Gdyby organ rzeczywiście uważał, iż stanowią one zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, powinien przesunąć je, w inne - jego zdaniem - bezpieczniejsze miejsca.

Na załączonych fotografiach strona skarżąca przedstawiła również zjazd publiczny, aktualnie budowany na przedmiotowej drodze przy zatoce autobusowej, który nie wzbudza wątpliwości organu, co do stwarzania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Strona skarżąca nie zgodziła się z organem, iż w przypadku wybudowania wnioskowanego przez nią zjazdu konieczne byłoby wybudowanie na drodze dodatkowego pasa ruchu (w innych miejscach takich pasów nie zastosowano).

Strona skarżąca nie uznała również twierdzeń GDDKiA, że skarżący ma możliwość wybudowania dojazdu do swojej nieruchomości za pomocą nieutwardzonej drogi gminnej położonej na działce nr ew. [...]. Podniosła, iż koszt przebudowy takiej drogi byłby niewspółmiernie wysoki. Ponownie wskazała również, że korzystanie z tej drogi mógłby naruszać interesy okolicznych mieszkańców.

Strona skarżąca podtrzymała także swoje stanowisko odnośnie postawionego przez organ zarzutu niezachowania odległości obiektów budowlanych. Wskazała nadto, iż gdyby nawet przyjąć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera elementu, który zarządca drogi uważa za konieczny, organ winien zwrócić na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. o jego uzupełnienie.

W duplice z dnia 4 września 2009 r. GDDKiA w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdził jednocześnie, iż – w jego ocenie – zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w replice są bezzasadne.

Organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii interpretacji § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999. Wskazał, iż zjazd publiczny, który z racji swojego przeznaczenia jest użytkowany z większą częstotliwością niż zjazd prywatny nie powinien być zlokalizowany w obrębie zatoki autobusowej i przejścia dla pieszych. Podniósł nadto, iż przepisy § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. rozporządzenia nie nakładają na zarządcę drogi obowiązku sporządzenia żądanych przez stronę skarżącą analiz, porównań, rozważań itp. Jest to bowiem bezcelowe.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, iż nie ma rozeznania w sytuacji w terenie. Zauważył, iż zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi w sprawie lokalizacji innych zjazdów w samym zaskarżonym postanowieniu byłoby możliwe jedynie w przypadku otrzymania od strony skarżącej szczegółowo sprecyzowanego żądania w tej kwestii, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. GDDKiA wyjaśnił ponadto, iż zarządca drogi przebudowując drogę nie ma możliwości zmiany lokalizacji zjazdów istniejących od wielu lat i dostosowanych do zagospodarowanych już nieruchomości, identyczna sytuacja dotyczy lokalizacji zatok autobusowych.

GDDKiA stwierdził także, iż załączone do repliki 3 zdjęcia nie przedstawiają budowy nowego zjazdu, lecz przebudowę istniejącego zjazdu do działki nr ew. [...]. Zjazd ten będzie pełnił role wspólnego dla dwu działek, dzięki czemu zjazdy znajdą się w większym oddaleniu od zatoki przystanku autobusowego.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż zainteresowany uzyskaniem warunków zabudowy nabył działkę w celu prowadzenia na niej hurtowni. analogiczna działalność prowadzona jest na działkach na przestrzeni 15 km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym, nie kwestionowanym, pomiędzy stronami stanie faktycznym i prawnym. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest skomunikowana bezpośrednio z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny (wspólny z działką sąsiednią). Powstała ona z wydzielania z innej działki, która miała także dostęp do drogi gminnej. Wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy zainteresowany jest realizacją na działce obiektu handlowego. O ile miałby on zostać skomunikowany z drogą krajową, zjazd pełniący role indywidualnego musiałby być pełnić rolę zjazdu publicznego, w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999.

Akty normatywne nie regulują warunków przekształcania zjazdów z kategorii indywidualnego na publiczny. Przepisy rozporządzenia z 1999 dotyczą ogólnie kwestii sytuowania zjazdów. W ocenie Sądu dotyczą one również rozpatrywanego przypadku – tj. sytuacji zmiany parametrów istniejącego już zjazdu. Celem rozporządzenia jest określenie stosownych wymagań technicznych dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przekształcenie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, co musi generować ze swej istoty większe zakłócenia ruchu na drodze głównej, niż wynikające z istniejącego dotychczas zjazdu, służącego jedynie do potrzeb własnych właściciela nieruchomości, doprowadzi do zwiększenia zagrożeń w ruchu pojazdów - stąd dodatkowy wymagania techniczne dla lokalizacji tych zjazdów. Uwzględniając cel stanowienia regulacji dotyczących wymagań technicznych służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy przyjąć, iż przekształcenie zajazdu na kategorie generującą większe zagrożenia należy traktować, w myśl rozporządzenia z 1999, jako realizację nowego zjazdu (o określonej kategorii), z uwzględnieniem wszystkich wymagań, jakie się z tym wiążą.

Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku, została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Na drodze tej klasy, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999, budowanie zjazdów dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi tej nieruchomości. Wobec powyższego rozstrzygnięcie przesądzające o możliwości zlokalizowania zjazdu ma w tego rodzaju przypadku charakter uznaniowy, przy czym należy wskazać, iż zaaprobowanie nowego zjazdu, w świetle brzmienia przepisu stanowi wyjątek od reguły. W tej sytuacji wymaga wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody (poprzez dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy). Organ wskazuje w tym względzie, iż:

- realizacja zjazdu jest niedopuszczalna z uwagi na brzmienie § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia z 1999 - okoliczność ta kwestionuje Strona skarżąca, podnosząc, iż błędnie oceniono, jakoby miejsce oddalone ok. 5 m. od zatoki autobusowej (gdzie znajduje się zjazd) można było zakwalifikować jako miejsce zagrażające ruchowi drogowemu,

- istnieje możliwość skomunikowania działki alternatywnie - przy pomocy ustalenia służebności zapewniającej dojazd do drogi gminnej - Strona skarżąca wskazuje, iż rozwiązanie takie nie byłoby dla niej satysfakcjonujące z uwagi na gorszą dostępność do obiektu dla potencjalnych klientów, gorsze warunki techniczne dojazdu (droga szutrowa), kolizje z interesem mieszkańców terenów zabudowanych w sąsiedztwie drogi,

- na drodze krajowej, gdzie miałby być usytuowany zjazd publiczny istnieje znaczne natężenie ruchu samochodowego.

Trafnie Strona skarżąca zauważa, iż przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999 nie wymienia rejonu zatok autobusowych jako miejsca zagrażającego ruchowi drogowemu, jednak wykaz tego rodzaju miejsc, zawarty w pkt. 1-5 wskazanego przepisu jest przykładowy. Kwalifikacja innych miejsc do wskazanej kategorii nie wymaga prowadzenia skomplikowanych analiz i ocen w konkretnym miejscu (jak to wywodzi się w skardze), lecz prostego odwołania się do zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Okolice zatoki autobusowej, to rejon gdzie płynność ruchu samochodowego musi ulęgać systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów a następnie włączania się do ruchu. W okolicy przystanku konieczne jest przekraczanie drogi przez osoby z niego korzystające (na załączonych zdjęciach uwidocznione jest przejście dla pieszych). Miejsce to swym charakterem przypomina więc inne tego rodzaju wskazane w rozporządzeniu (w pkt 1 i 5), które zaliczono do miejsc wrażliwych dla ruchu nie tylko z uwagi na samo ograniczenie widoczności (jak w pkt 2 i 4), lecz z uwagi na szczególne kwestie specyfiki ruchu. Bez znaczenia jest odnoszona przez Stronę skarżącą okoliczność, iż aktualny ruch autobusowy jest niewielki (jak wywodzono około jeden pojazd na godzinę). Istniejąca zatoka autobusowa wraz z wiatą, jako obiekt inżynieryjny, zrealizowany w określonym celu, ma służyć zapewnieniu potrzeb komunikacji autobusowej także w przyszłości. Tak więc przy określaniu wymagań dla realizacji infrastruktury w jego sąsiedztwie trzeba uwzględnić potencjalne skutki, jakie wynikają z jego lokalizacji. Oczywistym jest bowiem, iż w przypadku zrealizowania zjazdu wobec późniejszego zintensyfikowania ruchu autobusowego nie możliwa będzie jego likwidacja, pomimo sukcesywnie rosnącego zagrożenia dla ruchu, jakie z tego wynikają. W tym kontekście, podnoszone zarzuty odnośnie braku właściwego wyjaśnienia sprawy, co do faktycznych zagrożeń, jakie rodzi lokalizacja zjazdu w sąsiedztwie zatoki autobusowej są bezzasadne.

W ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikowano rejon, gdzie planuje się realizację zjazdu publicznego jako miejsca zagrażające ruchowi drogowemu, co implikowało bak możliwości uzgodnienia projektu decyzji z treści, której wynikało, iż dotychczasowy zjazd pełniłby rolę zajazdu publicznego. W tym kontekście poza zakresem rozważań możnaby pozostawić zagadnienie, czy w ramach uznania dopuścić można skomunikowanie działki z drogą krajową w związku z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd jednocześnie miał na względzie, iż gdyby nawet uznać, iż pomimo niewątpliwie większych zagrożeń dla ruchu, jakie generowane są w pobliżu zatoki autobusowej, rejon taki nie byłby objęty jest normą § 113 ust. 7 rozporządzenia z 1999, jako "miejsce zagrażające ruchowi drogowemu" (zakaz bezwzględny), większe zagrożenie ruchu na tym odcinku drogi należałoby uwzględnić, w ramach uznania administracyjnego w kwestii zaaprobowania zjazdu w związku z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Również odwołanie się do treści normatywnej tej regulacji musi prowadzić do wniosku, iż zaaprobowanie skomunikowania obiektu handlowego, który ma być zrealizowany na przedmiotowej działce z drga krajową byłoby niedopuszczalne a więc uzgodnienie decyzji uwzględniającej projekt takiego rozwiązania byłoby niezasadne.

Trafnie wywodzi organ, iż skoro realizacja zjazdu publicznego rodzi niebezpieczeństwo na drodze, gdzie obecnie już intensywność ruchu jest stosunkowo wysoka (ok. 11 430 pojazdów na dobę), a istnieją potencjalne możliwości alternatywnego skomunikowania działki (poprzez ustanowienie służebności na działce sąsiedniej zapewniającej dostęp do drogi gminnej), brak jest szczególnych przesłanek zaaprobowania odstępstwa od zakazu zawartego w § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1999, mając na uwadze, iż wyjątki od zasady nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie może mieć znaczenia przeważającego, iż w interesie wnioskodawcy pozostaje skomunikowanie działki dla prowadzenia działalności gospodarczej właśnie z drogą krajową (względy konkurencyjności, lepszej nawierzchni itp.). Trafnie wywodzi organ w orzeczeniu, iż osoba dysponująca działką i zainteresowana podjęciem określonej działalności, nie może żądać zapewnienia jej dostępu do dowolnej drogi publicznej o ile rodziłoby to niedopuszczalne zwiększenie zagrożenia dla ruchu.

Bez znaczenia są podnoszone w sprawie okoliczności faktyczne, iż inwestor poczynił duże nakłady w celu realizacji planowanego obiektu na określonej działce. Na terenach gdzie brak jest planów zagospodarowania przestrzennego, prawna instytucja ustalenia warunków zabudowy, gdzie wnioskodawcą może być osoba niemająca praw do gruntu, służy m.in. przesądzaniu, czy z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, w tym regulacji szczególnych w tym zakresie, określone przedsięwzięcie w konkretnym miejscu może być zrealizowane (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu). Trzeba uwzględnić, iż orzekanie w przedmiocie zgodności z wymaganiami szczególnymi dokonywane w ramach procedury uzgodnień (art. 60 ust. 1 wskazanej ustawy) wielekroć może mieć charakter uznaniowy. Nabycie gruntu, przed przesądzeniem ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, czy określone przedsięwzięcie może zostać w konkretnym miejscu zrealizowane wiąże się z ryzykiem gospodarczym, jaki może lecz nie musi podjąć przedsiębiorca lub inna osoba zainteresowana nabyciem gruntów (jak wskazano możliwe jest uzyskanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przed nabyciem praw do gruntu). Podjęcie ryzyka nie może implikować prawa żądania uwzględnienia planów inwestycyjnych osoby prowadzącej działalność gospodarczą (czy innego nabywcy gruntów), o ile działania te pozostawałyby w sprzeczności z regulacjami odrębnymi (np. dotyczącymi ochrony bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych). W tym kontekście bezzasadne są zarzuty, iż kwestionowane rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjną zasadę swobody gospodarczej, czy ochrony własności. Swoboda działalności gospodarczej i wykonywanie prawo własności dotyczą wyłącznie prawem określonych granic (patrz np. wymagania techniczno-budowlane, sanitarne itp.). Wskazane w art. 20 - 22 Konstytucji RP swoboda prowadzenia działalności gospodarczej czy korzystania z prawa własności, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą doznać szeregu ograniczeń, które są ustanawiane w drodze ustawowej i w przypadku, gdy dane ograniczenie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa z uwagi na jego bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochronę środowiska naturalnego, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Przepisem ingerującym we wskazane wartości, w rozpatrywanej sprawie, jest art. 35 ust. 3 ustawy drogowej. (tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 niepubl., czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/04 niepubl.). Dodać należy, iż zaprezentowane w ww. orzeczeniach stanowisko jest w pełni aprobowane zarówno przez orzecznictwo jak i w doktrynie

Gdy chodzi o zarzut strony skarżącej, iż nie wydając przedmiotowej zgody, GDDKiA naruszył interes społeczny, jakim jest stworzenie przez skażanego miejsc pracy dla miejscowej ludności, czy kwestie uciążliwości generowanego ruchu na drodze lokalnej dla mieszkańców przyległych nieruchomości, należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie istnieją dwa sprzeczne, wymagające wyważenia, interesy publiczne; tj. wskazany przez Stronę skarżącą oraz interes społeczny, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym bardziej nie można uznać za przeważający interes skarżącego, który opiera się na niezaprzeczalnie istotnych przesłankach ekonomicznych, niemogących się jednak równać z ochroną zdrowia i życia ludzkiego. Należy ponadto podkreślić, iż sama Strona skarżąca nie zaprzecza, iż istnieje techniczna możliwość włączenia planowanego ruchu spowodowanego powyższą inwestycją do drogi niższej kategorii; będzie to jednak wiązało się z poniesieniem znacznych kosztów. Jednak, jak wskazano wyżej, w żadnym razie nie można porównywać kosztów ekonomicznych z ochroną zdrowia i życia ludzkiego.

Nie można również uznać za zasadny argument Strony skarżącej, powołujący się na okoliczność, że na przedmiotowej drodze znajdują się inne zjazdy. Jak wskazał organ, zjazdy te powstały wcześniej, gdy nie obowiązywało jeszcze ww. rozporządzenie. Gdy chodzi o zjazd wskazany w piśmie z dnia 5 sierpnia 2009 r. jak wyjaśnił organ administracji, zgodę na jego realizację wyrażono pod warunkiem odsunięcia zjazdu od przystanku i jego połączenia z innym zjazdem. W tym przypadku dopuszczając zwiększenie ryzyka w ruchu drogowym z uwagi na zmianę kategorii zjazdu ograniczono je z punktu widzenia gęstości zjazdów i ich lokalizacje w miejscach tworzących większe zagrożenie. Sytuacja nie jest więc w pełni analogiczna do realiów w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, iż Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia nie może oceniać prawidłowości innych rozstrzygnięć wydanych w odrębnych sprawach.

Powyższe uwarunkowania prawne są wystarczające dla uznania, iż organ administracji zasadnie odmówił uzgodnienia.

Samodzielną, przesłanką odmowy uzgodnienia mógł być równocześnie brak określenia w projekcie decyzji wymagań dotyczących obowiązującej linii zabudowy. Gdy chodzi o realizację nowych obiektów, z uwagi na ochronę ładu przestrzennego, określenie wymagań w tym zakresie jest obligatoryjne, co wynika z treści art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu, jak i wskazanego wcześniej aktu wykonawczego do niej. Kwestia ta, jak wskazał organ administracji, ma dodatkowo znaczenie z punktu widzenia wykonywania przez niego zadań jako organu uzgadniającego, w kontekście zachowania właściwej odległości zabudowy od drogi. Mylnie w skardze wywodzi się, iż organ uzgadniający mógł się zwrócić do organu prowadzącego postępowanie główne o uzupełnienie wniosku, w myśl art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie do stron postępowania żądających jego wszczęcia. Nie można wprawdzie zakwestionować praktyki, gdzie organ uzgadniający, w ramach współpracy organów administracji publicznej, zwróci się o dokonanie określonej korekty w projekcie decyzji przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia (działania niesformalizowane). Jednak wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia, gdy projekt uzgadnianej decyzji nie zawiera wymaganych prawem elementów, co uniemożliwia organowi uzgadniającemu weryfikację zakładanych warunków pod katem regulacji pozostających w jego właściwości, nie narusza prawa. Trzeba podkreślić, iż orzeczenie takie nie zamyka drogi do ponownego wystąpienia o uzgodnienie w przypadku dokonania stosownych uzupełnień (zmiana wniosku).

Wobec powyższych uwarunkowań, za niezasadne należy uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

W końcu, na marginesie odnotować należy fakt powołania się przez organ administracji w odpowiedzi na skargę na występowanie dodatkowej przeszkody dla zaaprobowania lokalizacji zjazdu publicznego na drogę krajową. Wskazano mianowicie, iż wymagałoby to realizacji dodatkowych pasów ruchu, co kolidowałoby z istniejącą zatoką autobusową. Okoliczność ta, jako nieprzywołana wśród przesłanek orzekania w zaskarżonym postanowieniu (zresztą kwestionowana na etapie skargi - wskazano, iż w przypadku innych zjazdów wymóg dodatkowego pasa na przedmiotowej drodze nie jest egzekwowany) nie może mieć znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Przywołane w nim przesłanki mogły stanowić wystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.