Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1744/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 3 par. 1 i par. 2 pkt 4, 146 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 118, 401 par. 2, 405
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 77 ust. 3, 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 982/13 w sprawie ze skargi J.Z. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 982/13, na skutek skargi J. Z. (dalej jako "skarżący"), w pkt 1 uchylił akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, w pkt 2 uznał obowiązek Prezydenta Miasta L. do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłat uiszczonych za wydanie karty pojazdu nr [...], w pkt 3 orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżący pismem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty kwoty 925 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...], dotyczącej pojazdu o nr rej. [...], uiszczonej w dniu [...] czerwca 2003 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Roszczenie uzasadniono niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja" i prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu ww. kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie Kolegium w sprawie nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, a żądanie powinno być rozpatrzone poprzez wydanie aktu odmawiającego zwrotu nadpłaty lub podjęcie czynności materialno-technicznej zwrotu.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Prezydent Miasta L. pismem z [...] października 2013 r. odmówił zwrotu kwoty 925 zł uznając roszczenie za bezpodstawne.

Skarżący pismem z [...] października 2013 r. wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia do otrzymania części opłaty. W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z [...] listopada 2013 r., organ ponownie odmówił dokonania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 2002 r." W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozporządzenie z 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 2003 r." Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na ustalenie wysokości opłaty w sposób wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego. Z analizy wcześniejszych oraz późniejszych przepisów określających wysokość opłat za wydanie karty pojazdu wynika, że niezgodny z Konstytucją był zarówno § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., do którego odnosi się ww. wyrok, jak i poprzedzający go § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Przyczyną niekonstytucyjności jest fakt, że podwyższenie opłaty za kartę pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podstawowych takich jak rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że rozporządzenie z 2002 r., na podstawie którego została pobrana kwestionowana opłata, nie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że opłata ta została zawyżona o 925 zł. Podstawy takiej nie daje również później wydane rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 2006 r.", w którym ustalono jej wysokość na 75 zł. W ocenie organu bezcelowe jest przy tym kierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem oceny zgodności z Konstytucją rozporządzenia z 2002 r., które zostało uchylone rozporządzeniem z 2003 r. Brak jest również podstaw do dokonania zwrotu opłaty za kartę pojazdu z uwagi na przedawnienie roszczenia o zwrot z dniem [...] czerwca 2013 r. Organ podniósł, że dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności określonego przepisu z Konstytucją przepis taki, jako źródło prawa, wiąże organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. skargę uwzględnił i uchylił akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. Na wstępie Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi wniesionej na akt dotyczący zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W tym celu przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Sąd zauważył, że aktualność tezy wyrażonej w uchwale poddana została w wątpliwość przez niektóre organy i składy orzekające sądów administracyjnych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.f.p." Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 U.f.p. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei zgodnie z art. 67 U.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 U.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej.

Powyższego stanowiska nie podzielił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku uznając, że nowe regulacje znajdują zastosowanie w odniesieniu do opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, nie zaś do opłat ustalonych i pobranych przed jej wejściem w życie, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu, gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. U.f.p., przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 U.f.p., odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Konsekwencją powyższego jest natomiast konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 U.f.p.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Wysokość opłaty w dacie je pobrania określało natomiast rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 1 ust. 2 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000,00 zł. Rozporządzenie powyższe zostało zastąpione z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie z 2003 r., określające kwotę opłaty za wydanie karty pojazdu na 500 zł (§ 1 ust. 1). Wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność tego przepisu z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Sąd wskazał, że choć wyrok ten nie odnosi się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., to jednak konieczne jest zwrócenie uwagi na argumentację przedstawioną w tym wyroku. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny, niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu, wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Biorąc pod uwagę zbieżność regulacji zawartych w pierwszych paragrafach obu rozporządzeń, w ocenie Sądu, argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem ani podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same zatem argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla bowiem faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Sąd wskazał, że potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2006 r., w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł.

W ocenie Sądu w tej sytuacji fakt, że rozporządzenie z 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej zgodności rozporządzenia z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją przez Sąd orzekający w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z powyższego wynika, że Sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją.

Dokonując w badanej sprawie oceny § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Sąd stwierdził, że jest on niezgodny zarówno z art. 77 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, jak i art. 92 i art. 217 Konstytucji, bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza formę daniny publicznej w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. W tym zakresie do rozporządzenia z 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez Trybunał Konstytucyjny przy ocenie rozporządzenia z 2003 r. Konsekwencją odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą i Konstytucją - § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. jest konkluzja, w myśl której sporna oplata w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu nr [...], dotyczącej pojazdu o nr rej. [...] została pobrana bez podstawy prawnej, a tym samym akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. jest niezgodny z prawem i powinien zostać uchylony na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Wobec tego Sąd, uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 925 zł, kierował się argumentacją powołaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 1000 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż winna ona uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę do zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Sąd wskazał, że dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł.

W ocenie Sądu w sprawie nie mają znaczenia podnoszone przez organ argumenty dotyczące ewentualnego przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro w ocenie Sądu przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 kwietnia 2014 r. wniósł Prezydent Miasta L., reprezentowany przez r.pr. M. L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych – oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędne przyjęcie, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. od początku jego obowiązywania w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do 20 sierpnia 2003 r. i stanowił podstawę pobrania od skarżącego opłaty;

2) art. 188 pkt 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją, podczas gdy na mocy powołanego przepisu prawo takie przysługuje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu;

3) art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia niż wydane w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu;

4) art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez organ odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji ustalenie, że przepis ten nie powinien być w sprawie zastosowany;

5) art. 7 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w tym przypadku na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., które obowiązywało do 20 sierpnia 2003 r.

6) art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że roszczenie skarżącego o zwrot opłaty nie uległo przedawnieniu w sytuacji, gdy podstawę prawną żądania przez skarżącego zwrotu opłaty może stanowić wyłączenie art. 410 § 2 w zw. z art. 405 K.c., a zgodnie z powołanym przepisem, termin przedawnienia wynosi 10 lat od daty spełnienia świadczenia;

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie skutkujące uznaniem, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny w sytuacji, gdy jedynym przepisem przyznającym skarżącemu ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest art. 410 § 2 w zw. z art. 405 K.c., a tym samym sprawa o zwrot tej opłaty jest typową sprawą cywilną, która powinna toczyć się pomiędzy skarżącym a Prezydentem Miasta L.;

2) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie aktu organu w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 925 zł, podczas gdy w dacie odmowy w systemie prawnym jedynym przepisem przyznającym stronie ewentualne prawo do zwrotu tej opłaty był (i nadal jest) przepis art. 410 § 2 w zw. z art. 405 K.c., a Prezydent Miasta L. zwracał Sądowi uwagę na to, że roszczenie o zwrot uległo przedawnieniu;

3) art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta L. dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 925 zł, podczas gdy organ ten nie jest zobowiązany do jej zwrotu, bowiem roszczenie skarżącego, jako przedawnione wygasło.

Skarżący kasacyjnie wystąpił ponadto, aby Sąd, na podstawie art. 269 P.p.s.a., przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem weryfikacji stanowiska przedstawionego w uchwale tego Sądu z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OSP 3/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Wszystkie przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a. w istocie sprowadzają się do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie poddał kontroli zaskarżony akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w ocenie organu, jedynym przepisem przyznającym stronie ewentualne prawo do zwrotu tej opłaty był (i nadal jest) przepis art. 410 § 2 w zw. z art. 405 K.c., a w konsekwencji roszczenie o zwrot uległo przedawnieniu.

Powyższa kwestia została jednak rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, w której przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym przypadku bowiem obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, a organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą - według przepisu prawa - osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego.

Stanowisko wyrażone w ww. uchwale zostało następnie potwierdzone przez ustawodawcę, bowiem po jej wydaniu, tj. w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która zasadniczo rzutowała na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241)). Ustawa ta określiła już wyraźnie, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 U.f.p.). W art. 67 U.f.p. wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Z powyższego wynika, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W tej sytuacji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, brak było podstaw do spełnienia żądania skarżącego kasacyjnie w kwestii przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, w celu ewentualnej weryfikacji stanowiska zawartego w uchwale z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07.

Odnosząc się natomiast do zarzutu organu o bezzasadności żądania zwrotu części kwot uiszczonych za wydanie karty pojazdu z uwagi na przedawnienie roszczenia, wyjaśnić należy, na co wskazano już powyżej, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie był akt Prezydenta Miasta L. z [...] października 2013 r., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zaś roszczenie cywilnoprawne. Z kolei obowiązujące w dacie pobierania przedmiotowej opłaty przepisy Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia z 2002 r. nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia.

W tej sytuacji za całkowicie niezasadne uznać należało wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 410 § 2 i art. 405 K.c. (pkt II ppkt 1-3). Z tych samych przyczyn, niezasadny jest także, powiązany z powyższymi zarzutami, zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 118 K.c. (pkt I ppkt 6).

Chybione są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji został sformułowany przy przyjęciu założenia, że sąd administracyjny w trakcie rozpoznawania konkretnej sprawy nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją i ustawą. Stwierdzić należy, że z treści ww. przepisu wynika, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co tym samym oznacza, że nie są związani aktami prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej w razie stwierdzenia niezgodności z ustawą. Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wypływa również z innych przepisów Konstytucji. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, wykonywana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, obejmuje nie tylko kontrolę stosowania prawa przez organy, ale również kontrolę stanowienia prawa. Najwyższym natomiast prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja, której przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 1 i 2). Adresatem tej normy są także sądy sprawujące w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1). Wbrew zatem zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną, sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą i może odmówić, stosując bezpośrednio normy konstytucyjne, zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje również w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. W żadnym więc wypadku sąd administracyjny odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 613/00, Lex nr 46062 oraz ww. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05).

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji, jak już wskazano powyżej, miał kompetencje do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Korzystając bowiem z konstytucyjnego uprawnienia i dodatkowo odwołując się do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, dokonał we własnym zakresie oceny zgodności powołanego przepisu z aktami wyższego rzędu, dochodząc do wniosku, że przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 i art. 217 Konstytucji. Jak już wskazano powyżej, nieobjęcie przez Trybunał Konstytucyjny kontrolą przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., nie pozbawiało Sądu I instancji tego uprawnienia w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, Lex nr 518241 i z 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1571/10, Lex nr 1082662).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, mimo że przepisy te obowiązywały w chwili pobrania opłaty i rejestracji pojazdu i nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją i ustawą. Przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym stanowi podstawę do wydania przez właściwego starostę karty pojazdu, innego niż określony w ust. 1, po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Minister Infrastruktury w wydanym w dniu 4 marca 2002 r. rozporządzeniu ustalił w § 1 wysokość tej opłaty na kwotę 500 zł (ust. 1), a w przypadku pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia – na kwotę 1000 zł (ust. 2). Trafnie przyjął Sąd I instancji, że naruszeniem prawa w rozpoznawanej sprawie była odmowa zwrotu części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, który jest sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W rozporządzeniu Minister winien był uwzględnić znaczenie dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wytyczne dotyczące treści aktu wskazują jednoznacznie, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru świadczenia podatkowego, stanowi jedynie opłatę ewidencyjną, uiszczoną w toku postępowania o rejestrację pojazdu, a jej wysokość winna rekompensować poniesione przez organ koszty wykonania i dystrybucji karty pojazdu. Oczywistym jest, że ustalona w rozporządzeniu z 2002 r. wysokość opłaty ewidencyjnej została przez Ministra znacznie zawyżona. Rozporządzenie to nie uwzględniało treści upoważnienia i nie respektowało wytycznych ustawodawcy co do treści aktu. Jako sprzeczne z ustawą i Konstytucją rozporządzenie nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości określonej w § 1 ust. 2, a pobranie jej w tej wysokości przez organ rejestrujący pojazd upoważniało do przyjęcia, że opłata w części przewyższającej wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty została pobrana bez podstawy prawnej.

Wobec tego na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Istotne w sprawie jest bowiem nie to, czy organ administracji może sam odmówić zastosowania przepisu wykonawczego, lecz to, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej w indywidualnej sprawie, sąd posiada takie uprawnienie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego przez niego działania uznał za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania.

Podsumowując wskazać należy, że stwierdzenie przez sąd administracyjny w trakcie kontroli sądowej wydania aktu lub podjęcia czynności w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą, obliguje sąd do uwzględnienia skargi przez uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe uznać należało, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu na podstawie niekonstytucyjnego przepisu może skutecznie żądać od organu nadpłaconej części opłaty, a skierowane do organu żądanie jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako oczywistą omyłkę pisarską błędne oznaczenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (strona 1 w wierszu 5 od góry oraz strona 9 w wierszu 11 od góry) karty pojazdu, której dotyczy niniejsza sprawa. Z akt administracyjnych sprawy, wniesionej do Sądu skargi oraz treści sentencji kontrolowanego wyroku bezspornie wynika, że karta pojazdu, której dotyczy niniejsza sprawa nosi numer [...] i dotyczy pojazdu o nr rejestracyjnym nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie błędnie przywołano natomiast nr [...], wskazując jednocześnie na prawidłowy numer rejestracyjny pojazdu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.