Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 265/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. W dniu 14 października 2016 r. R. C. (dalej powoływany jako: "Skarżący" lub "Inwestor"), wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej ze stromym dachem dwuspadowym na działce nr [...] położonej w obr. Ł. .

2. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla budynku letniskowego zlokalizowanego na części działki nr [...], obr. Ł. , gm. P..

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na niezgodność decyzji z wnioskiem oraz konieczność uzupełnienia wniosku jak i analizy urbanistycznej.

4. W dniu 10 sierpnia 2017 r. Skarżący, w odpowiedzi na wezwanie Organu I instancji, przedłożył dokumenty celem uzupełnienia wniosku oraz oświadczył, że inwestycja dotyczy części działki nr [...] o powierzchni [...] m2.

5. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz Skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego na terenie działki nr [...], obr. Ł. , gm. P..

W uzasadnieniu Organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez Inwestora w związku z prowadzonym postępowaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., zaś wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczył, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania zostały określone na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej zgodnie z przepisami prawa i dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, który to może obejmować jedynie określoną część działki.

6. W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonego przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo N., wskazano na liczne uchybienia w zakresie ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. Nadto podniesiono, że do decyzji nie załączono kopii mapy w skali 1:1000 z naniesionymi granicami terenu objętego analizą, a warunki zabudowy ustalono jak dla nowej inwestycji, co jest niezgodne z rzeczywistym stanem, gdyż budynek, którego dotyczy decyzja został już wybudowany.

7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powołana jako: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073, dalej powoływana jako: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz Skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie Ł. gm. P., uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obszar analizowany wyznacza się po to, aby w jego obrębie określić wszystkie zabudowane działki gruntu i opisać ich wymagane rozporządzeniem parametry zabudowy, po czym sumując je obliczyć ich średnią i zastosować ewentualne odstępstwo uzasadniając je w analizie. Analiza winna zatem wskazywać oprócz funkcji zabudowy obiektów budowlanych znajdujących się na wszystkich zabudowanych działkach gruntu przyjętych do porównania w wyznaczonym obszarze analizowanym także poszczególne parametry porównywane w toku procesu ustalania warunków zabudowy. Parametry te określa jako bezwzględnie wymagane w decyzji §4 - §8 ww. rozporządzenia i dotyczą one: wskaźnika zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych), a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Parametry te powinny zostać ujęte w analizie tabelarycznie lub opisowo, a każde dopuszczalne odstępstwo należycie uzasadnione przez autora analizy. W ocenie Organu odwoławczego sporządzona analiza, ten warunek spełnia jedynie częściowo w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy, ale odstępstwo od ustalenia tego wskaźnika jako średniego nie wynika ze sporządzonej analizy i nie zostało należycie uzasadnione. Przy czym również samo wyznaczenie obszaru analizowanego pozostaje wadliwe, skoro minimalny ustawowy wymóg wielkości obszaru analizowanego to trzykrotna szerokość frontu działki, a nie część tego frontu z umownie wydzielonego terenu. Front działki to ta jej część z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

Tymczasem analizę graficzną wyznaczono tak, jakby frontem była jedynie część działki zakreślona zresztą na mapie jako teren objęty wnioskiem. Z powyższego wynika, że treść decyzji jest niezgodna z wnioskiem bowiem decyzję wydano dla całej działki, a załącznik do decyzji wskazuje na jej część. Dodatkowo Organ zauważył, że wniosek nie został złożony w trybie legalizacji zabudowy, a treść zaskarżonej decyzji nie potwierdza, że została ona wydana w trybie legalizacji zabudowy po uprzednim wydaniu stosownego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego. Również sama decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem jej sentencja wskazuje, że warunki zabudowy wydano dla całej działki gruntu, zaś w uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podał, że zasadnym jest ustalenie tych warunków dla części działki.

Zdaniem Kolegium, terenem zainwestowania może być jedynie działka lub zespół działek jako wydzielona geodezyjnie całość, nie zaś wyodrębniona przez inwestora hipotetycznie jej część. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie.

Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajdują się działki wskazane przez inwestora. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie, aczkolwiek przyjmuje się również, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć też części działki. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części oceniana powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy (wyrok z dnia z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15). Organ akceptując powyższe stanowisko i mając na uwadze, że teren działki nr [...] w zdecydowanej części stanowi lasy i nieużytki, zaś lasami otoczony jest grunt o bonitacji kl. RVI stwierdził, że brak jest szczególnych przesłanek z punktu widzenia ładu przestrzennego do akceptacji poglądu, jakoby w tej sprawie terenem inwestycji mogłaby pozostawać jedynie hipotetyczna część wydzielonej nieruchomości gruntowej.

Dalej Organ odwoławczy podkreślając, że dla zachowania ładu przestrzennego istotny jest parametr wysokości głównej kalenicy dachu wskazujący na ostateczną wysokość budynku podniósł, że w analizie nie ustalono tych parametrów z uwzględnieniem zabudowy na wszystkich działkach gruntu wchodzących w skład obszaru analizowanego (brak wskazania poszczególnych cząstkowych parametrów zabudowy), co uniemożliwiło ocenę finalnych parametrów zabudowy ustaloną w wynikach analizy.

Niezrozumienie Kolegium wzbudziło również wyznaczenie przez Organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej zwłaszcza, że nie podano w oparciu o jakie kryteria linię tę określono. Organ odwoławczy powołując się na § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz orzecznictwo przyjął konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Poza tym Kolegium za słuszne uznało stanowisko Skarżącego w zakresie wadliwości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji, zaznaczając, że nie wiadomo na podstawie jakich działek gruntu i w oparciu o jakie jednostkowe parametry danej zabudowy określono końcowe parametry dla legalizowanej zabudowy i z czego wynikało ewentualne odstępstwo w tym zakresie.

Z kolei w kwestii zarzutu wadliwości mapy Organ odwoławczy, poza wadliwym wyznaczeniem na tej mapie obszaru analizowanego dla części działki nie zaś jej całości, nie dopatrzył się innych uchybień przyjmując, że przesłana do organu mapa posiada dopuszczalną skalę i pochodzi z danych zasobu kartograficznego.

Nadto Kolegium zaznaczyło, że skoro przedmiotowa działka gruntu w znacznej swej powierzchni zawiera grunty leśne, to projekt decyzji powinien podlegać uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, czego nie uczyniono.

W końcowej części rozważań Kolegium stwierdziło, że Organ I instancji naruszył art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem:

- uzupełnienia wniosku inwestora w zakresie trybu wydawania decyzji dla legalizacji,

- uzupełnienia analizy i postępowania w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego dla całej działki w oparciu o jej cały front,

- w przypadku podtrzymania stanowiska inwestora w nowym uzupełnionym wniosku

o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, przyjęcia poglądu prawnego Organu odwoławczego w tym zakresie i w zależności od poczynionych ustaleń, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, orzeczenia ponownie o istocie sprawy.

8.Od powyższej decyzji Skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w miejsce zastosowania postępowania określonego art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazał, że decyzja Kolegium nie wartościuje zakresu stwierdzonych braków w szczególności tego jak należy rozumieć

w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

W ocenie Skarżącego, niektóre ze stwierdzonych braków mogły zostać przez Kolegium usunięte, a niektóre wynikały z błędnej materialnoprawnej oceny sprawy, w tym wadliwego założenia, iż decyzja o warunkach zabudowy nie mogła zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla części działki było dopuszczalne z uwagi na niejednolity pod względem charakteru użytków skład gruntów, zaś Kolegium na potwierdzenie swojego stanowiska nie podało żadnych podstaw prawnych, orzecznictwa czy poglądów doktryny. Skarżący nie zgodził się także z zakwestionowaniem możliwości wydania decyzji w oparciu o wniosek warunków zabudowy dla części działki bez nazwania procesu jako legalizacyjnego wskazując, że z materiału sprawy niewątpliwie wynika, że sprawa dotyczy legalizacji zabudowy. Zdaniem Skarżącego, niezasadne są także zarzuty postawione przez Kolegium, a kwestionujące wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Poza tym podniósł, że pomiędzy wskazaniami Kolegium, a spostrzeżonymi zastrzeżeniami dotyczącymi przyjętej szerokości i wysokości elewacji frontowych, linii zabudowy i dokonania uzgodnią z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, zachodzi wyraźny dysonans.

9. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

10. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

11. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Niewątpliwie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że

w aktualnym stanie prawnym orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

12. Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja Organu I instancji ustalająca na rzecz Skarżącego warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym nie można zgodzić się ze Skarżącym, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego bądź wynikały z nieprawidłowej oceny materialnoprawnej dokonanej zaskarżoną decyzją.

13. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p).

Natomiast w myśl art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"), poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem.

Zarówno zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jak i właściwie, przeprowadzona na tym obszarze analiza ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora. Przy czym to treść wniosku stanowi punkt wyjścia

i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu i dla podjętego rozstrzygnięcia.

14. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z ustaleniami Kolegium, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nieprawidłowo, zaś sama analiza urbanistyczna obarczona jest wadami dyskwalifikującymi jej moc dowodową.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie Organ odwoławczy rozważając kwestię wydania warunków zabudowy wskazał, że terenem zainwestowania może być jedynie działka lub zespół działek jako wydzielona geodezyjnie całość, a nie wyodrębniona przez inwestora hipotetycznie jej część. Z tym poglądem nie zgodził się Skarżący, podkreślając wadliwość przyjętego przez Organ założenia i brak racjonalnych powodów dla których nie jest możliwe potraktowanie jedynie części działki objętej wnioskiem jako terenu inwestycji.

W odniesieniu do powyższego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżne stanowiska w powyższym zakresie, tj. od aprobującego ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki po wykluczenie takiej ewentualności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy przytoczył te stanowiska jak i na ich potwierdzenie stosowne wyroki sądów administracyjnych, szczegółowo omawiając względy dla których podzielił wybrany przez siebie pogląd.

Sąd w składzie orzekającym odpowiada się za dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile przemawiają za tym konkretne okoliczności sprawy. Wprawdzie, co do zasady, ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej, ale nie można przecież z góry przyjąć, iż z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie byłoby uzasadnione. Aprobata ogólnej zasady, że terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi okolicznościami danej sprawy uznania, że teren inwestycji w rozumieniu u.p.z.p. stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję. Możliwość taka powinna być zatem oceniana przez organ za każdym razem na tle konkretnego stanu faktycznego sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 332/15 czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 935/17, wyroki dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji podał powody, dla których uznał ustalenie warunków zabudowy dla części działki za nieuprawione. Mianowicie wskazał, że skoro teren działki nr [...] w zdecydowanej części stanowi las i nieużytki, zaś las otoczony jest gruntem kl. R VI, to brak jest przesłanek z punktu widzenia ładu przestrzennego do przyjęcia, aby terenem inwestycji mogła być jedynie część nieruchomości gruntowej. W ocenie Sądu, argumentacja ta zasługuje na akceptację, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, że teren inwestycji stanowiłoby tylko fragment większej części gruntu rolnego składającego się na wyodrębnioną geodezyjnie działkę. Niewątpliwie zachowanie ładu przestrzennego uniemożliwia w takiej sytuacji ustalenie warunków zabudowy tylko dla takiej części działki.

15. W świetle powyższych rozważań nie budzi żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość konstatacji Organu o wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego

i konieczności uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Z art. § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei przez front rozumie się tą jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Analiza załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że zastosowany przez Organ I instancji sposób określenia obszaru analizowanego polegał zatem na błędnym przyjęciu za front działki jedynie części tej działki zakreślonej na mapie jako teren inwestycji, zamiast jej całości. W konsekwencji poza obszarem analizowanym pozostała znaczna część terenu, co niewątpliwie poddaje w wątpliwość wyniki całej analizy, a w konsekwencji i podjęte przez Organ I instancji rozstrzygnięcie.

Natomiast o wymogu uzgodnienia projektu decyzji w stosunku do gruntów wykorzystywanych na cele leśne z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

16. Zdaniem Sądu, słusznie Organ odwoławczy potraktował jako wadę analizy urbanistycznej brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Wyznaczenie linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 4 pkt 1-4 rozporządzenia precyzuje, że chodzi tu o obowiązującą linię zabudowy, którą wytacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku uskoku – jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, z dopuszczeniem wyznaczenia innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w rozpoznawanej sprawie Organ I instancji na mapie zakreślił wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy nie wskazując, aby nie było możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie ze sposobem określonym w § 4 rozporządzenia.

17. Według Sądu, nieodzownym wydaje się również podkreślenie za Organem odwoławczym, że część tekstowa analizy jest niewystarczająca do zweryfikowania ustalonych w decyzji pierwszoinstancyjnej parametrów dla wnioskowanej inwestycji.

Regułą jest, że określenie wymagań dla nowej zabudowy odbywa się na podstawie średniej z obszaru analizowanego z możliwości zastosowania odstępstwa, gdy takowe wynika z analizy. Wymaga to jednak zestawienia przez autora analizy w formie tabeli lub opisowej poszczególnych parametrów zabudowy występującej na każdej z działek zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego, wyliczenia średniej i porównania z żądaniem wnioskodawcy.

Akta sprawy potwierdzają stanowisko Organu odwoławczego, że ramach sporządzonej analizy nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla przyjętego wskaźnika zabudowy powyżej średniej wynikającej z obszaru analizowanego,

a w stosunku do pozostałych parametrów (tj. wysokości głównej kalenicy, szerokości elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) nie dokonano nawet zestawienia cząstkowych danych zabudowy znajdującej się na poszczególnych działkach.

18. Nie bez znaczenia pozostają także pozostałe dostrzeżone przez Kolegium nieprawidłowości decyzji Organu I instancji, tj. wewnętrzna jej sprzeczność i niezgodność z wnioskiem inicjującym postępowanie, czy też nie określenie w decyzji i we wniosku trybu ustalenia warunków zabudowy.

W judykaturze akcentuje się konieczność rozróżnienia zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie, od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 i wskazane tam orzeczenia). Co prawda ustalenie warunków zabudowy w obu przypadkach odbywa się w taki sam sposób, jednakże gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Dlatego też w sytuacji realizowanej już inwestycji i dysponowania przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, z wniosku jak i z decyzji powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego.

19. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącego, wykazane w zaskarżonej decyzji wady postępowania (w tym związane ze sporządzeniem analizy), z uwagi na ich charakter i ilość nie mogły być konwalidowane przez Organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia te niewątpliwie świadczą o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. oraz konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Organ odwoławczy zakresie, który zmierzać ma do uzupełnienia wniosku jak i analizy w kierunku wynikającym z uzasadnienia decyzji.

Stąd nie sposób uznać, aby pomiędzy wskazaniami zaadresowanymi do Organu I instancji, a dostrzeżonymi przez Kolegium nieprawidłowościami, zachodził jakikolwiek dysonans i aby doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

20. Podsumowując stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.