Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1400/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.182 ust.2
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
article: art.233
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 414/10 w sprawie ze skargi Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 414/10, po rozpatrzeniu skargi Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] września 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz C. J. części nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie i użytkowaniu Uniwersytetu im. A. Mickiewicza, położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] jako działki nr: [...] o powierzchni 2.529 m2, [...] o powierzchni 2.364 m2, [...] o powierzchni 463 m2 i [...] o powierzchni 851 m2, odpowiadającą dawnym nieruchomościom z ksiąg wieczystych nr KW [...] i KW [...], zbytym na rzecz Skarbu Państwa w 1976 r. Równocześnie organ zobowiązał C. J. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 26.086,65 zł, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za zbyte nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że C. J. umową notarialną z dnia [...] czerwca 1976 r., rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zbył Skarbowi Państwa - Uniwersytetowi im. A. Mickiewicza w Poznaniu, nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...]. Działki te stanowiły rolę i łąkę. Nieruchomości zostały nabyte pod realizację inwestycji budowy miasteczka uniwersyteckiego im. Adama Mickiewicza w M. Z § 2 umowy z dnia 2 czerwca 1976 r. wynika, że inwestycja ta zlokalizowana została decyzją Naczelnika Powiatu w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], a plan realizacyjny inwestycji zatwierdzono decyzją tego organu z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Zgodnie z planem generalnym zagospodarowania terenu Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z 1975 r., przedmiotowe działki w całości znajdowały się poza granicami terenów przewidzianych pod inwestycję Uniwersytetu. Położone były w pasie zieleni izolacyjnej między terenami PKP (tranzytowa linia kolejowa) i terenami przeznaczonymi pod budowę ulic klasy P i N, stanowiących trasy komunikacyjne, które zgodnie z tym planem miały okalać tereny Uniwersytetu. Ulica [...] w liniach rozgraniczających istniejących w dniu nabycia nieruchomości nie była przewidziana w planie. Działki te znalazły się również poza granicami planu realizacyjnego I etapu inwestycji, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Powiatu w Poznaniu z dnia [...] maja 1975 r. Plan przewidywał usytuowanie w północnej części działki nr [...] sieci elektrycznej kablowej [...], sieci energetycznej [...], wodociągu dla potrzeb budowy, kolektora głównego kanalizacji deszczowej i kanału sanitarnego. Kolektor główny kanalizacji deszczowej przewidziany był również na działce nr [...], a kanał sanitarny - w południowej części działki nr [...]. Oględziny nieruchomości wykazały, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie niezagospodarowanym. Stanowią ugór porośnięty samosiewami drzew i krzewów. Ulica [...] jest drogą gruntową. Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że na przedmiotowych działkach nie ma żadnych podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Uniwersytet wyjaśnił, że od wielu lat prowadzi prace związane z realizacją budowy Kampusu na M. Jest to ogromne przedsięwzięcie inwestycyjne wymagające bardzo dużych nakładów finansowych. W związku z tym realizowane jest ono w miarę pozyskiwania środków finansowych na ten cel. Systematycznie przenoszone są do Kampusu M. poszczególne wydziały Uczelni. Obecnie mieszczą się tam: Wydział Fizyki, Wydział Biologii, Wydział Matematyki i Informatyki, Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych. W chwili obecnej Uniwersytet nie posiada decyzji dotyczących realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach. Zdaniem Uniwersytetu nie ulega wątpliwości, że inwestycja budowy Kampusu na M., z racji swych rozmiarów, oceniana być musi kompleksowo jako inwestycja trwająca na całym terenie obejmującym lokalizację Kampusu, a więc także na wyżej wymienionych działkach.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji stanął na stanowisku, że mimo upływu 7 lat od dnia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na przedmiotowych działkach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu nabycia oraz że cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia nabycia. W tych okolicznościach zdaniem organu I instancji spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego organ I instancji orzekł o zwrocie przedmiotowych nieruchomości na rzecz C. J. jako poprzedniego właściciela a w oparciu o sporządzoną w trakcie postępowania opinię biegłego organ ten orzekł również o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania.

Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem Rektor Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy grunt od 1976 r. jest własnością Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie i użytkowaniu Uniwersytetu. Odwołujący się przywołał treść art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.)i stwierdził, że na mocy tego przepisu przedmiotowy grunt stał się przedmiotem użytkowania wieczystego Uniwersytetu im. A. Mickiewicza z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. Ponieważ w dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), tj. w dniu 1 września 2005 r. grunt ten znajdował się w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu, z tym też dniem stał się on z mocy prawa własnością Uczelni, zgodnie z art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r. W tej sytuacji w ocenie odwołującej się Uczelni nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości będącej własnością Uniwersytetu im. A. Mickiewicza jest niedopuszczalne. Odwołująca się Uczelnia podkreśliła, że nie można zgodzić się z twierdzeniami organu wydającego decyzję o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Na części przedmiotowej nieruchomości planowana jest bowiem budowa ulicy łączącej ulicę A z ulicą B, a pozostała część nieruchomości ma stanowić pas zieleni izolacyjnej między trasami komunikacyjnymi a istniejącą linią kolejową, które już zgodnie z planem generalnym z 1975 r. miały okalać tereny Uniwersytetu stanowiąc dla uniwersyteckiego kampusu naturalną otulinę zieleni. W tej sytuacji, zdaniem Rektora, inwestycja budowy Kampusu na M., z racji swych rozmiarów, oceniana winna być kompleksowo, jako inwestycja trwająca od wielu lat na całym terenie obejmującym lokalizację Kampusu, a więc także na wskazanych działkach, a co za tym idzie, nie można podzielić zdania organu prowadzącego postępowanie zwrotowe o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Wielkopolski uznał, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia dokonanego w 1975 r. była realizacja inwestycji budowlanych "miasteczka uniwersyteckiego im. Adama Mickiewicza w M.". Na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania nie rozpoczęto żadnych prac w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, a tym bardziej nie zrealizowano na tej nieruchomości celu, na jaki została ona wywłaszczona. Zdaniem organu II instancji z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że Uniwersytet nie legitymuje się decyzją administracyjną stwierdzającą ustanowienie na jego rzecz albo nabycie przezeń z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jak również nie dysponuje orzeczeniem Sądu (w szczególności dokonanym przez Sąd wieczystoksięgowy wpisem do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego). Oznacza to, że nie jest ujawnione w księdze wieczystej, i nigdy nie było, jego prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do tej nieruchomości. Dopiero wnioskiem z 14 października 2009 r. Uczelnia zwróciła się do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r., decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r., prawa własności między innymi przedmiotowych działek. W chwili obecnej prowadzone jest przed Wojewodą postępowanie w tej sprawie. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że Uniwersytet dopiero w ostatnim czasie podjął działania mające na celu zabezpieczenie i ochronę jego praw, które wynikały z art. 182 ustawy z 1990 r. W ocenie organu II instancji w rozpoznawanej sprawie zostały zaś spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, zarówno te obowiązujące na gruncie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak również spełniły się przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy faktyczne i prawne do oceny, że Uniwersytet nie nabył z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, ponieważ stały temu na przeszkodzie uprawnienia osób trzecich, o których stanowi art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r., a mianowicie roszczenie C. J. o zwrot na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości na podstawie zarówno art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r., jak i art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. C. J. nabył to roszczenie przed dniem 27 września 1990 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z 1990 r., przy czym zaktualizowało się ono także pod rządami ustawy z 1997 r.

Na decyzję Wojewody Wielkopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W jej uzasadnieniu Uniwersytet w całości podtrzymał argumenty przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego a w szczególności w złożonym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania C. J., wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 414/10 uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji podzielił dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne przyjmując je za własne i czyniąc je podstawą dalszych rozważań, za wyjątkiem tej części, w której Wojewoda ustalił, że "w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy faktyczne i prawne do oceny, że Uniwersytet [...] nie nabył z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] i [...], ponieważ stały temu na przeszkodzie uprawnienia osób trzecich, o których stanowi art. 182 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie roszczenie C. J. o zwrot na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości [...]. C. J. nabył to roszczenie przed dniem 27 września 1990 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, przy czym zaktualizowało się ono także pod rządami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." Sąd ustalił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie wydania zgodnie z art. 256 ustawy z 2005 r. decyzji przekształcającej z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości położonych w Poznaniu. Za odmową przyjęcia ustaleń Wojewody w zakresie zakwestionowanym przez Sąd przemawiało to, że Wojewoda nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, a które posłużyły Wojewodzie dla zaprezentowania tychże rozważań, ani dowodów, w oparciu o które owych ustaleń dokonał. Przechodząc do rozważań natury prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w polskim systemie prawa wyróżnia się trzy sposoby oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawowym sposobem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest zawarcie umowy. Tylko w przypadku umownego oddania lub przeniesienia użytkowania wieczystego wpis tego prawa w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe" LexisNexis 2008 – dalej S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz", 473 uw. 2). Poza czynnością o charakterze cywilnoprawnym, użytkowanie wieczyste może powstać z mocy samego prawa na podstawie przepisu ustawy (przepisów o charakterze uwłaszczeniowym). Trzecim sposobem nabycia użytkowania wieczystego jest decyzja administracyjna – sposób ten, o charakterze wyjątkowym, ograniczony jest do wyłącznie do sytuacji wymienionych w przepisach szczególnych (np. w art. 209 i art. 112 w zw. z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub w art. 34 ust. 3 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, ze zm.; S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz", s. 472 uw. 1). W ocenie Sądu I instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest, że art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. jest przepisem uwłaszczeniowym, zgodnie z którym użytkowanie wieczyste powstaje z mocy prawa. Ustawy uwłaszczeniowe wprowadzają wyjątek od zasady konstytutywnego charakteru wpisu użytkowania wieczystego. Na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r., z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 września 1990 r. Uniwersytet mógł stać się użytkownikiem wieczystym gruntów pozostających w zarządzie uczelni na mocy aktu notarialnego z [...] czerwca 1976 r., który to zarząd został prawidłowo ujawniony w księdze wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym zakresie z mocy prawa, co stanowi wyjątek od zasady ogólnej uzależniającej powstanie prawa użytkowania wieczystego od dokonania jego wpisu do księgi wieczystej. Przepisy ustawy z 1990 r. nie wymagały w tym przypadku potwierdzenia powstania tego prawa w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną ani jego wpisu do księgi wieczystej. Wpis taki miałby w omawianej sytuacji charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nabycie przez szkołę wyższą użytkowania wieczystego gruntów państwowych pozostających w zarządzie uczelni ma charakter cywilnoprawny. Brak w ustawie z 1990 r. szczególnej regulacji dla orzekania organu administracji publicznej o stwierdzeniu nabycia z mocy art. 182 ust. 1 ustawy z 1990 r. praw mających charakter cywilnoprawny. O tym, że nastąpiło przekształcenie praw do gruntów w sposób umożliwiający ujawnienie tak nabytego prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, może orzec wyłącznie właściwy sąd w postępowaniu cywilnym – o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub ustalające istnienie tych praw. Z tego powodu za nieuzasadnione należało ocenić twierdzenia organów obu instancji dotyczące niezrealizowania przez skarżącego celu wywłaszczenia przed dniem 27 września 1990 r. jako uniemożliwiające ustanowienie użytkowania wieczystego ex lege. Ustawodawca ustanawiając prawo użytkowania wieczystego gruntów państwowych w żaden sposób nie uzależnił jego powstania z mocy prawa od ziszczenia się warunku, na który powołały się organy obu instancji. W tym zakresie twierdzenia organów administracji nie miały, zdaniem Sądu I instancji, znaczenia dla sprawy, gdyż przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była ocena skuteczności przekształcenia prawa zarządu Uczelni w użytkowanie wieczyste. Organy rozpatrujące sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogą zajmować merytorycznego stanowiska w kwestii przekształcenia prawa zarządu państwowej osoby prawnej w użytkowanie wieczyste. Sąd I instancji podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zarówno na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r., jak i na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma cywilnoprawny charakter, które może być realizowane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Tym samym poprzedni właściciel lub jego następca prawny musiałby wystąpić przed dniem 27 września 1990 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ administracji publicznej musiałby ustalić, że przesłanki zwrotu nieruchomości wnioskodawcy zaktualizowały się przed dniem, z którym ustawodawca w ustawie uwłaszczeniowej wiąże nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Jednakże póki uprawniony z tego prawa nie skorzysta, nie sposób przyjąć, by przesłanki zwrotu nieruchomości się zaktualizowały. Za niezasadne Sąd ocenił w tej materii powoływanie się przez organy na terminy z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, których upływ skutkuje uznaniem wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Terminy takie nie zostały wyartykułowane przez prawodawcę w art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r., obowiązującej w dniu 27 września 1990 r. W ocenie Sądu orzekającego nie ma żadnych podstaw prawnych, by obecnie obowiązującemu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadawać moc retroaktywną. Samo tylko uprawnienie uczestnika postępowania do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostało skonkretyzowane w formie roszczenia procesowego, nie może, zdaniem Sądu, stanowić prawa osób trzecich w rozumieniu art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r., uniemożliwiającego powstanie skutku prawnego w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego ex lege. Do momentu wystąpienia z roszczeniem na drogę postępowania regulowanego ustawą o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 7 sierpnia 2006 r.), prawa osoby trzeciej pozostawały nieskonkretyzowane. Trudno uznać, by w sytuacji istnienia jedynie potencjalnej możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości przewidziany przez ustawodawcę skutek w postaci powstania użytkowania wieczystego ex lege w ogóle nie powstawał. Inaczej należy rozumieć sytuację, w której strona występuje z roszczeniem procesowym twierdząc, że należy jej przyznać określone dobro chronione prawem, a inaczej sytuację, w której nie formułuje ona żadnego żądania, przyjmując bierną postawę, nie dążąc do konkretyzacji i autorytatywnego stwierdzenia przez sąd, że przysługuje jej określone prawo. Organy administracji publicznej nie zostały w żaden sposób umocowane przez ustawodawcę do badania występowania tego rodzaju potencjalnych uprawnień, ani tym bardziej przesądzania ich zasadności w postępowaniu dotyczącym innej sytuacji prawnej i faktycznej, w którym mamy do czynienia z ustanowieniem ex lege użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego, a następnie prawa własności z mocy art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r.

Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją uznania, że począwszy od 27 września 1990 r. stanowiące przedmiot rozpoznawanej sprawy działki gruntu pozostawały w użytkowaniu wieczystym skarżącego Uniwersytetu byłoby przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy z 2005 r., tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty te stały się własnością Uniwersytetu. Skarżący zwrócił się do Wojewody o wydanie na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. prawa własności powyższych działek. Sąd podzielił pogląd, że nieujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie uniemożliwia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. (wyrok NSA z 26 marca 2008 r., I OSK 465/07, Lex nr 505391, wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 866/08, Lex nr 518463). Postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ustawy z 2005 r. nie uprawnia do czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie przekazania gruntu w zarząd, użytkowanie, czy ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa (wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., I OSK 1074/09, Lex nr 594874). W ocenie Sądu Wojewódzkiego Wojewoda prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego w trybie art. 256 ustawy z 2005 r. winien był zawiesić postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) ponieważ uprzednie zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 256 ustawy z 2005 r. miałoby istotny wpływ na bieg kontrolowanego postępowania zwrotowego. Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. w żaden sposób nie odniósł się do relacji między tymi postępowaniami. Dopiero po pytaniu Sądu z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewoda zawiesił postanowieniem z 21 czerwca 2010 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji przekształceniowej na podstawie art. 256 ustawy z 2005 r. Wojewoda, w ocenie Sądu, naruszył w ten sposób art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszając postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W tej sytuacji Sąd I instancji zalecił, by ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organ I instancji rozważył zasadność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 256 ustawy z 2005 r., które to postępowanie winno zostać podjęte przez Wojewodę. Rozstrzygnięcie Wojewody ma bowiem przesądzający charakter dla możliwości domagania się przez uczestnika postępowania zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł C. J. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu ocen i poglądów wzajemnie sprzecznych, a co za tym idzie uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia polegające na braku podania jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie brak wykazania, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto powyższe uchybienie utrudnia sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie kontroli instancyjnej przez Sąd II instancji.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku poglądów i wytycznych przekraczających granice niniejszej sprawy, tj. odnoszące się do postępowania prowadzonego przez Wojewodę na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365, ze zm.), które to kwestie winny zostać rozstrzygnięte na gruncie odrębnego od niniejszego postępowania.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich zastosowania w sytuacji, gdy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ zasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 oraz 153 oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamieszczenie w wyroku wytycznych i poglądów, które w razie odmiennego rozstrzygnięcia przez uprawniony do tego organ, a następnie Sąd może powodować brak możliwości wykonania niniejszego wyroku, tj. poprzez uznanie m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 294/11, że kwestia zwrotu nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowanie o stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uchylenie decyzji, podczas gdy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa Sąd zarzucił innemu postępowaniu odrębnemu od niniejszego oraz przez błędne uznanie, że kwestia nabycia własności na podstawie art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r. stanowi zagadnienie wstępne w odniesieniu do postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pojęcie "nie narusza praw osób trzecich" odnosi się wyłącznie do praw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszonych przed dniem 27 września 1990 r., a co za tym idzie, iż data złożenia wniosku o wszczęcie postępowania decyduje o możliwości realizacji przez poprzedniego właściciela materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w tym przepisie.

- naruszenia art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ niezasadnie powołał się na terminy z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż takie terminy nie zostały wyartykułowane przez prawodawcę w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 samodzielnie oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 134 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Zarzuty te, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne i wynikające jedynie z braku akceptacji skarżącego kasacyjnie treści zapadłego w sprawie orzeczenia i zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wydanego przez Sąd wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia (np. dlaczego uchylił zaskarżoną decyzje administracyjną lub dlaczego oddalił złożoną skargę). Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną, czyli wówczas gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazujące Sądowi I instancji Sąd uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z obszernych rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji niż ocena postulowana przez skarżących kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo braku, jak uważa skarżący kasacyjnie, podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd istnienia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które odpowiednio miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie doszło do takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organy orzekające. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonych decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i zasadnie uznał, że zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd a niezaakceptowaną przez skarżącego kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 134 § 1 stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 2 ustawy, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. Zatem o naruszeniu wskazanych przepisów można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji w szerokim uzasadnieniu wydanego orzeczenia rzeczywiście wyraził swoje stanowisko co do argumentacji dotyczącej różnych aspektów rozpatrywanej sprawy, którą zawarł organ w uzasadnieniu wydanej i zaskarżonej decyzji. Fakt ten nie oznacza jednak, że czyniąc w ten sposób, równocześnie spełniając obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w złożonej skardze, Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpatrywanej sprawy.

Za uzasadniony, spośród licznych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4. Rzeczywiście w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wyraził swój pogląd w sprawie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku Uniwersytetu w trybie art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., czego czynić w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinien. W tym zatem zakresie należy uznać uzasadnienie wydanego wyroku za błędne. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na merytoryczną prawidłowość zapadłego orzeczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to skarżący kasacyjnie upatruje w fakcie, że Sąd I instancji nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 294/11. Przede wszystkim zauważyć należy, że na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia (tj. na dzień 11 maja 2011 r.) skarga Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie była jeszcze rozpatrzona. Nadto zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że powołany wyrok ma moc wiążącą w sprawie wszczętej z wniosku Uniwersytetu w trybie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), a nie w niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślić przy tym należy, że samo sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wyraźnie wskazuje, że de facto postawione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzają się do prostej konsekwencji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.) oraz art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest całkowicie chybiony, ponieważ przepisy te nie miał w niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w ogóle zastosowania. Nie stanowiły one podstawy orzekania Sądu I instancji. Sąd nie mógł natomiast naruszyć przepisów, których w ogóle nie stosował, chyba że naruszenie to miałoby właśnie polegać na ich niezastosowaniu w sytuacji, w której winny one być zastosowane. Jednak taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie, a tak sformułowanego zarzutu nie ma w skardze kasacyjnej.

W tej sytuacji zwrócić jedynie należy uwagę na fakt, że jak słusznie wywiódł to i uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, art. 182 ust. 1 w pkt 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, że z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się jej własnością. Według zaś ust. 2 tego artykułu, przepisy ust. 1 (przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste) nie naruszają praw osób trzecich z wyłączeniem Skarbu Państwa. Przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają w tym przypadku potwierdzenia powstania tego prawa w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym, jak to miało na przykład miejsce w odniesieniu do uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w oparciu o art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 182 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie wymaga także dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Oznacza to, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości (w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży natomiast w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu. W wyroku z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w prawnym zarządzie uczelni, nie może w tej sprawie (zwrotu) wyrażać poglądów, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego, czy nie. Nie może w tej kwestii wypowiadać się organ administracji w postępowaniu administracyjnym (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), ponieważ ustawa nie upoważniła go do tego, nie przewidując prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu uczelni do gruntu w użytkowanie wieczyste (tak samo wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1073/09, LEX nr 594872). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione stanowisko. Należy również podkreślić, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma charakter cywilnoprawny, które może być realizowane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Poprzedni właściciel lub jego następca prawny musiałby wystąpić przed dniem 27 września 1990 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ administracji publicznej musiałby ustalić, że przesłanki zwrotu nieruchomości wnioskodawcy zaktualizowały się przed dniem, z którym ustawodawca w ustawie uwłaszczeniowej wiąże nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Póki uprawniony z tego prawa nie skorzysta (w szczególności nie wystąpi do danej osoby np. o wydanie nieruchomości – w drodze pozaprocesowej bądź w postępowaniu regulowanym ustawą), nie sposób przyjąć, by przesłanki zwrotu nieruchomości się zaktualizowały. Dopiero wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed organem administracji publicznej prowadzić może do uznania, że zaktualizowały się przesłanki zwrotu nieruchomości. Okoliczności tej nie zmienia to, że art. 182 w ust. 2 postanowił, że przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Samo tylko uprawnienie do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostało skonkretyzowane w formie roszczenia procesowego, nie może bowiem stanowić prawa osób trzecich w rozumieniu art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r., uniemożliwiającego powstanie skutku prawnego w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego ex lege. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "prawa osób trzecich" należy zatem rozumieć w sposób konkretny. Oznacza to, że do momentu wystąpienia na drogę postępowania regulowanego ustawą z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 8 sierpnia 2006 r.) prawa osoby trzeciej pozostawały nieskonkretyzowane. Pamiętać należy, że osoba trzecia, o której stanowi art. 182 ust. 2 ustawy z 1990 r., może w ogóle nie zdecydować się na wystąpienie z roszczeniem o zwrot nieruchomości i w takiej sytuacji prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako takie w ogóle nie powstaje. Trudno uznać, by w sytuacji istnienia jedynie potencjalnej możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości przewidziany przez ustawodawcę skutek w postaci powstania użytkowania wieczystego ex lege w ogóle nie powstawał. Inaczej należy rozumieć sytuację, w której strona występuje z roszczeniem procesowym twierdząc, że należy jej przyznać określone dobro chronione prawem, a inaczej sytuację, w której nie formułuje ona żadnego żądania, przyjmując bierną postawę, nie dążąc do konkretyzacji i autorytatywnego stwierdzenia przez właściwy organ, że przysługuje jej określone prawo.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym prawo użytkowania wieczystego, nabycie tego prawa przez uczelnię wyższą stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje zatem jedynie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.), prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten nie mógł mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który wszczął niniejsze postępowanie administracyjne został bowiem złożony w dniu 8 sierpnia 2006 r., a zatem już pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Nie istniało zatem wszczęte postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które do dnia 1 stycznia 1998 r. byłoby niezakończone decyzją. Nie jest zatem spełniona dyspozycja art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.