Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 54/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 53, art. 149, art. 151, art. 154, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność i przewlekłe powadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku M. R. z dnia 18 sierpnia 2020 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dnia od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R. (dalej: skarżąca) zarzuciła Wojewodzie [...] (dalej: organ) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniosła, m.in. że 18 sierpnia 2020 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został zarejestrowany w Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. 12 marca 2021 r. skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku, a po jego wszczęciu złożyła wniosek o zmianę przesłanki uzyskania wspomnianego zezwolenia na pracę oraz uzupełniła braki merytoryczne wniosku (17 marca 2021 r.). 22 września 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie.

Zdaniem skarżącej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, postępowanie w jej sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poza tym, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia właściwego formularza. A zatem co najmniej od 19 października 2020 r. (tj. po 2 miesiącach od złożenia właściwego formularza) organ pozostaje w stanie bezczynności, możliwe, że chwilowo przerywanym przewlekłością.

Skarżąca podkreśliła, iż wie, że wybuchła pandemia, co nie może być uzasadnieniem "zapomnienia" przez organ o sprawie przez wiele miesięcy, a po formalnym zajęciu się nią przewlekaniu jej poprzez "zrzucanie" na skarżącą obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżąca uważa iż, obecnie przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, które wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody [...]. W istocie rolą skarżącego powinno być uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz dostarczenie organowi dowodów, których sam nie może pozyskać, np. umowy o pracę/zlecenie, umowy najmu lub innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym (ten drugi rodzaj dokumentu też jest dyskusyjny, jako że ustawodawca w uzasadnieniu druku sejmowego nr 1526 z 2013 r. wspomina tylko o wskazaniu lokalu, w którym cudzoziemiec zamieszkuje). Resztę dowodów, czyli potwierdzenie posiadania publicznego ubezpieczenia zdrowotnego, potwierdzenie posiadania dokumentu uprawniającego do pracy, potwierdzenie uiszczania podatków organ powinien samodzielnie pobrać teleinformatycznie z zasobów innych publicznych instytucji.

Zdaniem skarżącej, postępowanie administracyjne powinno wyglądać następująco (biorąc pod uwagę już ponad półroczną bezczynność, polegającą na niewzywaniu jej do uzupełnienia braków formalnych):

a/ skarżąca uzupełnia braki formalne (i otrzymuje pierwsze wezwanie 30-dniowe, tak jak było przed wybuchem pandemii),

b/ w przeciągu tygodnia organ wysyła, na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, wnioski do służb (3 szt.) i sprawdza elektronicznie, czy cudzoziemiec posiada publiczne ubezpieczenie zdrowotne, uprawnienie do pracy (oświadczenie o powierzeniu wykonywania prący cudzoziemcowi lub zezwolenie na pracę) oraz czy nie posiada zaległości w podatkach,

c/ maksymalnie po miesiącu od uzupełnienia braków formalnych organ wysyła do skarżącej pismo na podstawie art. 79a k.p.a., informując o tym, co ustalił, domaga się dodatkowych dowodów, wyznacza czas na ich uzupełnienie (14 dni) i umożliwia wgląd w akta sprawy (realny, a nie teoretyczny jak jest obecnie),

d/ po 2 miesiącach standardowa sprawa jest zakończona.

Skarżąca stwierdziła, że obecnie żyjemy w czasach pandemii i tym bardziej domaganie się przez skarżącą zbierania dowodów przez organ w sposób niewymagający lub ograniczający kontakty międzyludzkie jest oczywisty. Poza tym, w ocenie skarżącej, cały przebieg postępowania administracyjnego w jej sprawie jest głęboko sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca wniosła także o ocenienie pracy organu w kontekście prawa do dobrej administracji, zawartego w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, m.in. w kontekście należytej informacji oraz służebnej roli administracji.

Skarżąca, nawiązując do powyższego poinformowała, iż z powodu obstrukcji organu poniosła szkody moralne (głównie poprzez brak kontaktu z rodziną przebywającą na Ukrainie), jak również materialne (niemożność podjęcia nauki w szkole policealnej), co ma i będzie miało istotny wpływ na jej sytuację materialną w najbliższych 2-3 latach.

Ponadto wniosła o to, aby Sąd ocenił skutki indolencji Wojewody w szerszym kontekście w odniesieniu do słusznego interesu skarżącej oraz budżetu państwa. Bowiem cudzoziemiec, który nie może uzyskać w rozsądnych ramach czasowych zezwolenia na pobyt czasowy, a potrzebuje legalnie pracować lub chce, czy też musi podróżować do kraju ojczystego, ubiega się o uzyskanie zezwolenia na pracę typu A. Formalnie wniosek taki składa pracodawca, niemniej zezwolenie to jest tożsame z uzyskiwanym w ramach zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Za to zezwolenie pracodawca cudzoziemca uiszcza opłatę w wysokości 100 zł. To nieprawdopodobne, w ocenie skarżącej, żeby ta opłata pokryła wszystkie koszty, które poniósł Wojewoda [...] na jego wydanie. Oznacza to, że budżet tego Wojewody dopłaca trudną do określenia dla skarżącej kwotę pieniężną. To zezwolenie może być podstawą wydania wizy. Wizę wydaje konsulat RP obywatelom Ukrainy za darmo, ale obsługa wydania wizy niesie za sobą koszty obciążające tym razem budżet MSZ. Ten koszt też byłby zbędny, gdyby komórka organizacyjna zajmująca się załatwieniem wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy działała prawidłowo. Kontynuując, gdyby Wojewoda [...] pracował dobrze, to cudzoziemcy nie musieliby jeździć na Ukrainę na co najmniej miesiąc niezbędny do załatwienia wizy i w tym czasie pracować na rzecz pracodawców, którzy płacą podatki w Polsce. Także od pensji cudzoziemców wpływałyby w tym czasie do budżetu składki ubezpieczeniowe. Nie mówiąc już o innych kosztach pośrednich, np. środowiskowych, czyli śladzie węglowym na zbędne kursy autobusem, czy samochodem osobowym na Ukrainę i z powrotem.

W oparciu o powyższą argumentację M.R. wniosła o:

1/ orzeczenie o bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania,

2/ przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] wskazał, że 18 sierpnia 2020 r. M.R. złożyła do Wojewody [...], za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek z uwagi na podjęcie lub kontynuację stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich albo kształcenie się w szkole doktorskiej. M.R. do przedmiotowego wniosku załączyła kserokopię dokumentu podróży i oryginał dokumentu poświadczającego umocowanie pełnomocników N.D. oraz M.S. do reprezentowania cudzoziemki, m.in. przed Wojewodą [...].

30 września 2020 r. ww. wniosek został zarejestrowany w systemach Pobyt. Następnie 21 stycznia 2021 r. cudzoziemka została wezwana na 12 marca 2021 r. do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w postaci: złożenia odcisków linii papilarnych, wniesienia opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w kwocie 340 zł, przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży (art. 106 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), złożenia czterech aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 779), uzupełnienia wniosku w części C poz. V, VI.

Powyższe braki zostały uzupełnione 12 marca 2021 r. W tym samym dniu pełnomocnik strony odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwanie do uzupełnienia akt sprawy. Strona została wezwana o dokumenty zaświadczające o przyjęciu na studia lub kontynuacji studiów według aktualnego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 stycznia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 62), dowodu opłacenia studiów albo dokumentu potwierdzającego studia nieodpłatnie, ważne w Polsce ubezpieczenie zdrowotne, dokumenty potwierdzające posiadanie wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania i podróży powrotnej do państwa pochodzenia lub zamieszkania albo kosztów tranzytu do państwa trzeciego, pisemnego wyjaśnienia odnośnie ponoszonych kosztów zamieszkania na terytorium RP.

16 marca 2021 r. Wojewoda [...], zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystąpił z pismem do wskazanych w treści cytowanego ww. artykułu służb, celem ustalania, czy pobyt M.R. na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

22 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika informujące, że cudzoziemka zmienia główny cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na wykonywanie pracy i prosi o dalsze procedowanie wniosku na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Wraz z pismem do organu wpłynęły następujące dokumenty: załącznik nr 1, upoważnienie do podpisania załącznika nr 1, informacja starosty, zaświadczenie o zatrudnieniu, PIT 37 za rok 2020 oraz zaświadczenie o nauce w szkole policealnej.

2 kwietnia 2021 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z 16 marca 2021 r. wystosował informację, iż funkcjonariusze placówki Straży Granicznej w L. wszczęli postępowanie z art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz że w chwili obecnej postępowanie jest w toku. Dodatkowo w piśmie była zawarta informacja, że w związku z powyższym wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

22 września 2021 r. pełnomocnik strony wniósł, za pośrednictwem platformy ePUAP ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie [...] dopuszczenie się bezczynności oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Jednocześnie 24 września 2021 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwrócił się do placówki Straży Granicznej w L. o udzielenie informacji dotyczących toczącego się przeciwko cudzoziemce postępowania, a mianowicie: na jakim etapie znajduje się powyższe postępowanie, o jednoznaczne określenie, czy wjazd i pobyt ww. cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

4 października 2021 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.) wezwał stronę do doręczenia poprawnie wypełnionego oświadczenia: czy na dzień złożenia wniosku posiadała udziały lub akcje w spółce z o.o., w spółce komandytowej, w spółce komandytowo-akcyjnej jako komplementariusz, pełniła funkcję w zarządzie osoby prawnej podlegającej wpisowi do rejestru przedsiębiorców, czy w roku poprzedzającym złożenie wniosku skarżąca wykonywała pracę, czy zalega z uiszczeniem podatków, czy posiada osoby na swoim utrzymaniu. Na podstawie art. 10 k.p.a., strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Jednocześnie zgodnie z art. 36 k.p.a. strona została poinformowana o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na 4 grudnia 2021 r.

4 października 2021 r. wpłynęła do Wojewody [...] skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność organu w sprawie wniosku na pobyt czasowy M.R.

8 października 2021 r. pełnomocnik strony dołączył do akt sprawy potwierdzoną notarialnie kopię świadectwa ukończenia szkoły policealnej w P. oraz załącznik nr 1 na firmę "A. Sp. z o.o. Sp. K.".

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, organ zaznaczył, że w momencie złożenia przez cudzoziemkę przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda [...] procedował już 7898 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Organ wskazał również, że omawiana sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W świetle podglądów orzecznictwa, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii organy administracji nie pozostają w bezczynności, w związku z czym nie można wyciągać w stosunku do nich negatywnych konsekwencji w postaci wymierzania kar i grzywien, ani zasądzać od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, jednak tylko w odniesieniu do bezczynności powstałych w takich okresach (stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii). Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Mając na względzie ww. okoliczności, uwzględniając statystyki złożonych wniosków na pobyt czasowy, Wojewoda [...] stoi na stanowisku, iż zarzut bezczynności należy uznać za bezzasadny.

Odnosząc do podnoszonego przez skarżącą działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, w odwołaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty [...] dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane wykroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ponadto, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając na względzie przedstawiony wyżej stan faktyczny omawianej sprawy oraz cytowane wyżej stanowiska orzecznictwa, w ocenie organu, nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda [...] w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą zarzutu braku aktywności organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym, w ocenie Wojewody [...] jest on bezzasadny. Organ wyjaśnił, że skarżąca w treści skargi podniosła, iż organ prowadzący sprawę posiada uprawnienie do uzyskania z urzędu danych ubezpieczeniowych oraz podatkowych osób objętych wnioskiem na pobyt czasowy i przerzuca ten obowiązek na stronę postępowania. Stwierdził, że w toku postępowania nie postawił przed stroną wymogu uzupełnienia akt sprawy o dokumenty ubezpieczeniowe czy potwierdzenie niezalegania przez nią w podatkach.

Odnosząc się do wniesionego przez skarżącą roszczenia wypłacenia przez Wojewodę [...] na jej rzecz świadczenia pieniężnego, uznał je za bezzasadne. Ustosunkowując się do pierwszego z podniesionych przez cudzoziemkę argumentów organ wyjaśnił, że M.R. jest absolwentką polskiej szkoły policealnej, którą ukończyła 30 czerwca 2018 r. Zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. W ocenie organu, cudzoziemka z uwagi na posiadanie statusu absolwenta Krajowego Centrum Edukacji w P. jest uprawniona do wykonywania pracy na warunkach określonych w ww. przepisie będącym podstawą zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą strat moralnych zasadne jest wskazanie, że M.R. legitymuje się również paszportem biometrycznym, wobec powyższego posiada uprawnienie do legalnego przebywania na terytorium RP, jak również do przekraczania jej granicy.

Biorąc pod rozwagę całokształt przedstawionych okoliczności, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że organ w toku postępowania nie pozostał w bezczynności oraz przewlekłości.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 17 grudnia 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (vide: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostęp w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: dostęp: CBOSA).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik do doręczeń skarżącej pismem, które wpłynęło do organu 22 września 2021 r., wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, dostęp: CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do k.p.a. 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostęp: CBOSA). Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do k.p.a. 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Wojewoda [...] w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności, jak również przewlekłości w prowadzeniu zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że, zgodnie z § 2 tego artykułu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle przedstawionych przepisów prawa, w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu 18 sierpnia 2020 r. Oznacza to, że w tym dniu rozpoczął bieg ustawowy termin do załatwienia sprawy, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do 18 października 2020 r. (art. 57 § 1 i 3 k.p.a.). W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero w kolejnym wezwaniu do uzupełnienia wniosku z 4 października 2021 r., sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został przedłużony do 4 grudnia 2021 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a ponadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czas wydania decyzji może się wydłużyć o 3 miesiące.

Zdaniem Sądu, wywiedzione z orzecznictwa sądów administracyjnych twierdzenia organu o tym, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nie ma podstaw do stwierdzenia, by organy dopuszczały się bezczynności lub przewlekłego postępowania i za ten okres nie stwierdza się bezczynności lub przewlekłości, nie wymierza grzywien ani nie zasądza sum pieniężnych nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Faktem jest, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 491). 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID-19). Dodatkowo w art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.). W związku z tym, że wniosek strony z 18 sierpnia 2020 r. został złożony do organu po uchyleniu ww. art. 15zzs ustawy COVID-19 Sąd mógł zastosować wobec Wojewody [...] przepisy o bezczynności, a tym bardziej przewlekłości postępowania organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie.

W ocenie Sądu, w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że organ nie tylko nie wydał decyzji przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania określonego w przepisach na załatwienie sprawy, ale w terminie tym nie zawiadomił również strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., do takiego zawiadomienia doszło dopiero 4 października 2021 r. przy okazji kolejnego wezwania do uzupełnienia braków wniosku, zaś decyzji organ nadal nie wydał. W terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania organ nie wydał zatem decyzji w sprawie ani też nie zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania, a zatem pozostawał w bezczynności.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania wniosku skarżącej (18 sierpnia 2020 r.) do czasu obligatoryjnego zwrócenia się przez Wojewodę [...] do innych organów stojących na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego w RP, czy pobyt skarżącej w Polsce nie zagraża tym wartościom (pismo z 16 marca 2021 r.), minęło prawie 7 miesięcy, co nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Ponadto, organ w tym czasie podjął inne niezbędne czynności wyjaśniające w sprawie, wzywając skarżącą do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. dopiero w piśmie z 21 stycznia 2021 r.

Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w zwróceniu się przez organ do komendanta właściwej jednostki Straży Granicznej o realizację wywiadu środowiskowego, a także w wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł. niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącej. Stan ten trwał do 21 stycznia 2021 r., kiedy to organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł., a dopiero w piśmie z 16 marca 2021 r. skierował wniosek do komendanta właściwej jednostki Straży Granicznej o przeprowadzenie ze skarżącą wywiadu środowiskowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że kolejne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało zawarte dopiero w piśmie z 4 października 2021 r., mimo tego, że skarżąca pismem z 22 marca 2021 r. uzupełniła poprzednie braki wniosku. Wynika z powyższego, że od dnia złożenia wniosku organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie przez okres przekraczający pięć miesięcy.

Analizując zasadność złożonej skargi, w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgnęły łącznie prawie siedem miesięcy, przy czym już w początkowym okresie postępowania organ potrzebował (poza analizą wniosku pod względem formalnym) ponad pięciu miesięcy na podjęcie pierwszej czynności w sprawie, polegającej na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków wniosku i osobistego stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Ł., a prawie siedmiu miesięcy na zwrócenie się do właściwych organów z zapytaniem w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Kolejny okres spoczywania postępowania trwał natomiast ponad sześć miesięcy, licząc od dnia uzupełnienia przez skarżącą wniosku, tj. od 22 marca 2021 r. do kolejnego wezwania z 4 października 2021 r. do uzupełnienia wniosku, przy czym czynności tej dokonano po wpłynięciu 22 września 2021 r. ponaglenia wystosowanego przez skarżącą.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania lub wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, iż kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, dostęp: CBOSA). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji powinny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie sprostał.

Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, iż organ był w bezczynności są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2019, sygn. akt III SAB/Po 22/18, dostęp: CBOSA). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (dostęp: CBOSA), właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, dostęp: CBOSA).

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje zatem to, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został przez organ rozpoznany do dnia wydania wyroku, czego organ sam nie kwestionował. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W związku z czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku M.R. z 18 sierpnia 2020 r. w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku) oraz stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wymienionego wniosku (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostęp: CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 i 3 sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął pod uwagę nie tylko to, że postępowanie w sprawie trwa łącznie ponad półtora roku, ale przede wszystkim to, iż po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o nowym terminie rozstrzygnięcia sprawy ani o powodach pozostawania przez organ w bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie. Zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero 4 października 2021 r., a więc już po wniesieniu ponaglenia. Po drugie, za rażąco naruszające prawo należy uznać działanie organu, który informując stronę o konieczności uzupełnienia braków wniosku wcześniej, przez ponad pięć miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, skierowanie zaś zapytania w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nastąpiło po prawie siedmiu miesiącach, licząc od dnia wpływu wniosku do organu. Poza tym, po zastosowaniu przez skarżącą środka dyscyplinującego, tj. ponaglenia organ ponownie wezwał do uzupełnienia wniosku po ponad sześciu miesiącach od ostatniego uzupełnienia wniosku przez skarżącą. Tego rodzaju rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach, w ocenie Sądu, w oczywisty sposób jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszych w sprawie czynności, a następnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji, zdecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (punkt 4 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że nie zachodzą podstawy do zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy wskazać, że skarżąca w treści skargi nie precyzuje, jakiej szkody doznała ze strony organu w związku z toczącym się postępowaniem. Skarżąca przywołała jedynie okoliczności związane z brakami kadrowymi organu i dużą ilością spraw do rozpoznania przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, dostęp: CBOSA). Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, skarżąca jest absolwentką polskiej szkoły policealnej, którą ukończyła 30 czerwca 2018 r. Zgodnie z § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2273 ze zm.), powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. Skarżąca, z uwagi na posiadanie statusu absolwenta Krajowego Centrum Edukacji w P., jest więc uprawniona do wykonywania pracy na warunkach określonych w ww. przepisie będącym podstawą zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z uwagi na powyższe, Sąd nie mógł przyjąć, że wnioskodawczyni poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z prowadzonym postępowaniem. Ponadto, M.R. legitymuje się również paszportem biometrycznym, wobec powyższego posiada uprawnienie do legalnego przebywania na terytorium RP, jak również do przekraczania jej granicy. W związku z powyższym, Sąd uznał roszczenia pieniężne za bezzasadne (punkt 5 sentencji wyroku).

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 6 sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

is