Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2199/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135c, art. 135p ust. 1, art. 135r ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 149/14 w sprawie ze skargi J.K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 6 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 149/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 6 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie uznania winnym i odstąpienia od wymierzenia kary uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w z 2 października 2013 r. i stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Młodszy inspektor J.K. – adiunkt Instytutu Prawa i Administracji Wydziału Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Administracji Wyższej Szkoły Policji w (dalej jako skarżący) został obwiniony o to, że: 4 kwietnia 2013 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne, polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej, w ten sposób, że raportem z 28 marca 2013 r. zwrócił się bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji, nadinsp. M.D., nie wykonując w ten sposób ciążącego na nim obowiązku przestrzegania drogi służbowej, który to obowiązek został określony w § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261 ze zm.) oraz nie wykonał polecenia Komendanta Głównego Policji, zawartego w § 1 pkt 5 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, o obowiązku przestrzegania drogi służbowej przy przekazywaniu informacji i dokumentów wyższym przełożonym, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i § 1 pkt 5 wyżej wymienionego zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji.

Komendant–Rektor Wyższej Szkoły Policji w orzeczeniem z 2 października 2013 r. uznał skarżącego winnym popełnienia zarzuconego mu przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od jego ukarania.

W odwołaniu skarżący podniósł, iż składając bezpośrednio raport (obwiniony nazywa go skargą) z 28 marca 2013 r. do Komendanta Głównego Policji, wyraźnie w jego treści wskazał, że jest to pismo merytorycznie, stanowiące skargę w rozumieniu przepisów o postępowaniu skargowym – art. 222 K.p.a. Zatem jego raport nie powinien być rozpatrywany jako sprawa osobowa. Skarżący twierdził, iż nie naruszył powyższym pismem przepisów dotyczących drogi służbowej, co oznacza, że doszło do złamania art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji oraz naruszenia § 1 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji naruszył także zasady proceduralne – nie przesłuchał wskazanych przez niego świadków oraz nie dołączył do akt postępowania dyscyplinarnego materiałów z rzeczonego postępowania skargowego. Skarżący wskazał nadto na niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w od rozpoznania przedmiotowej sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 135c ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o Policji. Skarżący zwrócił uwagę, że pismo z 28 marca 2013 r. w swojej treści zawierało wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec insp. P.B., Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w . Ponadto podał, iż w ostatnim okresie czasu, poprzedzającym wydanie orzeczenia, złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych informacje wskazujące na podejrzenie nieprawidłowości w podejmowanych czynnościach służbowych przez Komendanta Rektora, złożył do Prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez insp. P.B., a także informował Komendanta Głównego Policji o innych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Wyższej Szkoły Policji w . W ocenie skarżącego od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym powinien także wyłączyć się rzecznik dyscyplinarny podinsp. S.K., albowiem podejmował wcześniej czynności dotyczące raportu obwinionego z 28 marca 2013 r., a zatem mógł być nieobiektywny w niniejszej sprawie.

Komendant Główny Policji orzeczeniem z 6 listopada 2013 r., działając na podstawie art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. Organ wskazał, że raportem z 28 marca 2013 r. skarżący wniósł skargę na Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w , który w jego ocenie przy podziale w marcu 2013 r. dodatków służbowych (motywacyjnych) nie przestrzegał polecenia Komendanta Głównego Policji zawartego w piśmie l.dz. Kk-27063/2012 z 12 grudnia 2012 r., w związku z czym skarżący wnioskował o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko Komendantowi–Rektorowi. W przedmiotowym raporcie skarżący zwrócił się także o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko nadkom. D.M., dyrektor Instytutu Prawa i Administracji Wydziału Administracji Wyższej Szkoły Policji w , gdyż jak wskazał nie wykonała polecenia Komendanta Głównego Policji zawartego w przytoczonym wcześniej piśmie. W rzeczonym raporcie skarżący zawarł nadto wniosek do Komendanta Głównego Policji o zobowiązanie Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w do naprawienia wyrządzonej mu szkody oraz uzasadnił podniesione w raporcie kwestie.

Raport wpłynął do Komendy Głównej Policji 4 kwietnia 2013 r. i został zadekretowany do realizacji dyrektorowi Biura Kontroli Komendy Głównej Policji. 20 maja 2013 r. Komendant Główny Policji, w piśmie skierowanym do przełożonego dyscyplinarnego skarżącego, tj. do Komendanta Szkoły Policji w Pile, polecił wszczęcie wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego w związku z pominięciem drogi służbowej przy składaniu przedmiotowego raportu.

Organ drugiej instancji uznał, iż przedmiotowe pismo sporządzone przez skarżącego 28 marca 2013 r. stanowiło raport i dlatego powinno zostać złożone drogą służbową. Nie przestrzegając zasady drogi służbowej, skarżący naruszył § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz nie wykonał polecenia Komendanta Głównego Policji, zawartego w § 1 pkt 5 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z 20 maja 1993 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, o obowiązku przestrzegania drogi służbowej przy przekazywaniu informacji i dokumentów wyższym przełożonym, przez co wypełnił dyspozycję art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, iż policjant z uwagi na treść art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji jest zobowiązany do przestrzegania drogi służbowej, która jest charakterystyczną formą zwracania się do przełożonych w Policji. Taką zasadę zwracania się w sprawach służbowych do Komendanta Głównego Policji przewiduje § 16 ust. 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji, który dotyczy wszystkich policjantów. Jedynym odstępstwem od takiego postępowania jest przepis art. 58 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji, który w tym przypadku nie ma zastosowania.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ pierwszej instancji prawidłowo nie zakwalifikował przedmiotowego pisma z 28 marca 2013 r. jako skargi przewidzianej w art. 222 K.p.a., ale uznał to pismo za raport, złożony z pominięciem obowiązującej drogi służbowej. Ustalenia takie są oczywiste w kontekście stanu faktycznego sprawy. Dlatego też podniesione w odwołaniu zarzuty nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków oraz dowodów z dokumentów dotyczących treści raportu nie są zasadne, gdyż dowody te nie dotyczą oczywistego zarzutu naruszenia zasady drogi służbowej.

Nadto organ ocenił, że zastrzeżenia skarżącego związane z osobą przełożonego dyscyplinarnego i osobą rzecznika dyscyplinarnego nie zostały poparte przykładami nieobiektywnych zachowań podejmowanych wobec skarżącego przez te osoby. Brak jest opisu zdarzeń i okoliczności mogących uprawdopodobnić tezę o ich stronniczości. Zdaniem organu podane przez skarżącego fakty same w sobie nie stanowią podstawy do wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego. Z tych też względów brak było podstaw do wyłączenia się od udziału w niniejszym postępowaniu dyscyplinarnym Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w oraz rzecznika dyscyplinarnego w rozumieniu przepisu art. 135c ustawy o Policji.

Organ podkreślił, iż obwiniony posiada znaczny staż i praktykę w służbie w Policji, posiada stopień policyjny w korpusie oficerów starszych i pełni kierownicze funkcje (zastępcy dyrektora) w Instytucie Prawa i Administracji Wydziału Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Administracji Wyższej Szkoły Policji w , zatem jako doświadczony policjant, posiadający kwalifikacje zawodowe, powinien realizować polecenia przełożonych, w tym przestrzegać drogi służbowej. Dlatego też jego wina, co do popełnienia zarzucanego mu czynu, nie budzi wątpliwości.

Jednocześnie organ stwierdził, że odstąpienie przez przełożonego dyscyplinarnego od ukarania skarżącego na postawie art. 135j ust. 5 ustawy o Policji było zasadne, bowiem wynikało z przesłanek określonych w przywołanym przepisie, w tym dotychczasowym przebiegiem służby policjanta i dobrą opinią służbową. Ponadto w toku postępowania dyscyplinarnego słusznie uznano, że stopień szkodliwości zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego nie jest znaczny oraz uwzględniono, że skarżący nie był dotychczas karany dyscyplinarnie.

J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Komendanta Głównego Policji, zarzucając mu:

1. obrazę prawa materialnego – poprzez przyjęcie, że zachowanie skarżącego wypełnia znamiona przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji,

2. obrazę przepisów normujących przebieg postępowania dyscyplinarnego poprzez:

‒ nieprzesłuchanie zasadniczych świadków wskazanych we wnioskach dowodowych skarżącego,

‒ niezałączenie do akt postępowania dyscyplinarnego materiałów z postępowania skargowego prowadzonego w Komendzie Głównej Policji w związku z pismem z 28 marca 2013 r., mimo żądania rzecznika dyscyplinarnego,

‒ niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w ,

‒ niezachowanie wymogów obiektywizmu z uwagi na niewyłączenie się rzecznika dyscyplinarnego podinsp. S.K.;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia wynikający z przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.

W konkluzji skargi wniósł o uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji i zasądzenie od Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, iż błąd w ustaleniach faktycznych obu organów polegał na mylnym zakwalifikowaniu jego pisma z 28 marca 2013 r. jako raportu a nie jako skargi, składanej w trybie przepisów art. 222 K.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że orzeczenie Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w z 2 października 2013 r. dotknięte jest okolicznością stanowiącą przesłankę do jego wznowienia - art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji – w związku z naruszeniem przez ten organ art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść podjętego orzeczenia.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z 14 lutego 2013 r. delegowany był do czasowego pełnienia służby w Szkole Policji w Pile i podstawie art. 133 ust. 2 ustawy o Policji jego przełożonym dyscyplinarnym był Komendant Szkoły Policji w Pile. 14 sierpnia 2013 r. w związku z zakończeniem okresu delegowania obwinionego do czasowego pełnienia służby w Szkole Policji w Pile, nastąpiła zmiana jego przełożonego dyscyplinarnego. Od 15 sierpnia 2013 r. przełożonym dyscyplinarnym skarżącego jest Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w - insp. dr P.B., który wydał 2 października 2013 r. orzeczenie dyscyplinarne.

Zdaniem Sądu I instancji dla uznania skarżącego winnym zarzucanego mu czynu istotne i decydujące było zakwalifikowanie pisma sporządzonego przez skarżącego 28 marca 2013 r. i przesłanego bezpośrednio do Komendanta Głównego Policji. W ocenie organu dyscyplinarnego pismo to stanowiło raport – co nakładało na autora pisma obowiązek przekazania go drogą służbową. Natomiast zdaniem skarżącego pismo to stanowiło skargę w rozumieniu art. 222 K.p.a., co wykluczało zastosowanie obowiązku drogi służbowej.

W przedmiotowym piśmie z 28 marca 2013 r., adresowanym do Komendanta Głównego Policji, skarżący wprost pomawia Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w – insp. P.B. o niewłaściwy podział dodatków motywacyjnych w marcu 2013 r. i domaga się wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność przewidziana w art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wymagająca wyłączenia się Komendanta–Rektora Wyższej Szkoły Policji w w osobie inspektora P.B. od udziału w niniejszej sprawie, albowiem zawarte w piśmie (raporcie) skarżącego zarzuty mogą wskazywać na taki stosunek osobisty pomiędzy skarżącym a Komendantem-Rektorem Wyższej Szkoły Policji w , który może wywoływać wątpliwości, co do bezstronności przełożonego dyscyplinarnego. Stosunek ten mógł zdecydować o zakwalifikowaniu przedmiotowego pisma z 28 marca 2013 r. jako raportu, a nie jak tego domagał się skarżący jako skargi w rozumieniu art. 222 K.p.a. i przez to w istocie, poprzez taką kwalifikację rzeczonego pisma, zdecydować o wyniku sprawy.

W ocenie Sądu I instancji powyższe uchybienie jest na tyle istotne, iż nakazywało uchylenie powziętego z taką wadą orzeczenia dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji, mimo wskazania w odwołaniu na naruszenie zasady wyłączenia się piastuna organu od rozpatrywania danej sprawy, nie ocenił powyższego aspektu sprawy z należytą wnikliwością i utrzymał dotknięte powyższym, istotnym uchybieniem, orzeczenie organu pierwszej instancji, dlatego też wydane przez Komendanta Głównego Policji orzeczenie należało również uchylić.

Nadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wątpliwości budzi kwalifikacja zarzutu dyscyplinarnego z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji.

Argumentując powyższe Sąd wskazał, że przy założeniu, iż policjant istotnie naruszył zasady drogi służbowej, przewinienie takie stanowi nieprawidłowe wykonywanie czynności służbowej – składania raportu z pominięciem przełożonego – czyli czyn przewidziany w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Kwalifikacja czynu z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji wymaga uprzedniego wydania przez przełożonego konkretnego rozkazu, którego podwładny odmawia wykonać albo w ogóle rozkazu tego nie wykonuje. Natomiast przedstawienie raportu z pominięciem drogi służbowej wskazuje na nieprawidłowe wykonywanie przez policjanta ogólnych obowiązków służbowych, wynikających z hierarchicznego podporządkowania.

Jednakże powyższa uwaga jest zdaniem Sądu I instancji drugorzędna wobec istotnego, wyżej wskazanego uchybienia, stanowiącego samoistną przesłankę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a" zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 135 r ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 135 c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Głównego Policji nr [..] z 6 listopada 2013 r. wobec stwierdzenia, iż Komendant Rektor dr insp. P.B. podlegał wyłączeniu ze sprawy z mocy ustawy, co stanowiło podstawę wznowieniową z art. 135 r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, mimo iż okoliczności sprawy wskazywały na odmienne wnioski.

Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za II instancję według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I Instancji niezasadnie przyjął, że Komendant–Rektor dr insp. P.B. mógł być posądzony o bezstronność w sprawie zakończonej orzeczeniem dyscyplinarnym z 2 października 2013 r., co w konsekwencji mogło wskazywać na wystąpienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 135 r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, a czego nie wziął pod uwagę Komendant Główny Policji.

Wbrew twierdzeniu Sądu I Instancji organ odniósł się do kwestii stronniczości insp. P.B. i dał temu wyraz w uzasadnieniu uchylonego orzeczenia dyscyplinarnego. W ocenie kasatora pomiędzy Komendantem–Rektorem a skarżącym nie zachodził stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości, co do bezstronności Komendanta - Rektora. Skarżący w czasie orzekania w I Instancji był funkcjonariuszem Policji, co oznacza, że w sprawie doszło do zdublowania się ról Komendanta–Rektora, jako przełożonego służbowego oraz przełożonego dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność ta ma istotne znaczenia dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia się od udziału w postępowaniu w trybie art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Mając na względzie specyfikę służb mundurowych uznać należy, że rygory określone w art. 135c ustawy o Policji powinno stosować się w sposób wyważony, a odwołanie się przez Sąd I Instancji do restrykcyjnej metody oceny przesłanek wyłączenia od udziału w sprawie, jest niczym nieuzasadnione. Fakt, iż strona pozostaje lub pozostawała w rzekomym konflikcie osobistym z Komendantem Rektorem nie uzasadniał przyjęcia, że Komendant zachowa się stronniczo, o czym świadczy chociażby odstąpienie od wymierzenia kary. Zdaniem skarżącego kasacyjnie aby przełożony dyscyplinarny mógł zostać wyłączonym z udziału w sprawie, z uwagi na pozostawanie w konflikcie z obwinionym lub też utrzymywanie z nim stosunków prywatnych o skutkach wybiegających poza sztywne ramy służbowe, musiałby dawać temu wyraz. Skoro więc dotychczasowe decyzje personalne wydawane przez Komendanta–Rektora w stosunku do skarżącego nie cechowały się stronniczym i celowym działaniem, to nie można z góry zakładać, że w sprawie dyscyplinarnej ujawni się negatywny stosunek.

Uzasadniając zarzut kasacyjny kasator dokonał porównania instytucji procesowej określonej w art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji i w art. 41 § 1 Kodeksu postępowania karnego.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego kasator stwierdził, że decyzja w przedmiocie wyłączenia od udziału w sprawie winna być podejmowana po bardzo wnikliwym przeanalizowaniu wszystkich aspektów sprawy, w szczególności tej części, która dotyczy "możliwości" posądzenia o istnienie stosunku osobistego do strony poddającego w wątpliwość bezstronność "piastuna organu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą jedynie naruszenia prawa procesowego. Zdaniem kasatora, wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki, w sprawie nie zaistniały przesłanki do wyłączenia od orzekania w niej przełożonego dyscyplinarnego.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że w doktrynie i orzecznictwie formułuje się generalną tezę o obowiązku ustawodawcy takiego ukształtowania przepisów regulujących konkretny model postępowania dyscyplinarnego, by w wymiarze materialnym i formalnym, tak jak w postępowaniu karnym, zapewniał odpowiedni poziom gwarancji konstytucyjnych zawartych w rozdziale II Konstytucji RP.

Postępowanie dyscyplinarne dotyczące tzw. pragmatyk służbowych (w tym ustawa o Policji) operują wspólnym katalogiem gwarancji wzorowanych na regulacji karnej. Przyjmuje się, że gwarancje te są na tyle istotne, że ich naruszenie uznawane jest w szeregu przypadków za samoistną przyczynę nieważności lub eliminacji postępowań prowadzonych z naruszeniem zasad wyłączenia organów, bez względu na ich wpływ na wynik indywidualnej sprawy.

Na gruncie ustawy o Policji jednym z przepisów realizujących te standardy jest przepis art. 135c, odnoszący się do wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli:

1. sprawa dotyczy go bezpośrednio,

2. jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym obwinionego lub osoby przez niego pokrzywdzonej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego,

3. był świadkiem czynu,

4. między nim a obwinionym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mający wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności.

Okoliczności te organ ma obowiązek badać z urzędu.

Z uwagi na treść art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego tylko w ściśle określonych w nim sytuacjach, jest to regulacja w sposób całościowy określająca instytucję wyłączenia na gruncie postępowania dyscyplinarnego.

Celem instytucji wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawny obiektywnej, jednej z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniach wszelkiego rodzaju – karnych, dyscyplinarnych, cywilnych, administracyjnych i innych. Zasada ta może być zrealizowana tylko wówczas, gdy stworzone i zrealizowane zostaną warunki do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu, a także przez sam organ, który nie jest zainteresowany sposobem i treścią rozstrzygnięcia. Osobiste zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego działania w sprawie, a więc w sposób sprzeczny z zasadniczym celem postępowania, jakim jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na obiektywnie prawdziwej ocenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się gwarancyjną funkcję przepisów o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania oraz zapewnić warunki uczciwego procedowania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1461/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że celem regulacji ujętej w art. 135c ust. 1 ustawy o Policji jest w głównej mierze zagwarantowanie bezstronności przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego przez eliminację wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu dyscyplinarnym na każdym jego etapie. Chodzi tu zatem o zewnętrzne, obiektywne i standaryzowane znamiona niezawisłości (por. R. Kmiecik, Tryb wyłączenia sędziego i prokuratora w Kodeksie postępowania karnego, Prok. I Pr. 1999, nr 11-12, s. 21 i nast.).

Znaczenie bezstronności sędziego (w szerokim rozumieniu również jako członka sądu dyscyplinarnego) dla realizacji prawa gwarantowanego w art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podkreślane jest też w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. orzeczenia: z 17 stycznia 1970 r., w sprawie Delcourt przeciwko Belgii, 2689/65, z 28 września 1995 r., w sprawie Procola przeciwko Luksemburgowi, 1470/89, z 23 marca 1999 r., w sprawie Jaworowski przeciwko Polsce, 30214/96).

Jedną z przesłanek wyłączenia, określoną w art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji jest stosunek osobisty zachodzący między obwinionym a przełożonym dyscyplinarnym, mogący wywoływać wątpliwości co do bezstronności tego przełożonego. Na stosunek ten składać się mogą okoliczności faktyczne lub prawne, pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej. Dowolność dokonywanej oceny wystąpienia tej przesłanki ograniczona jest potrzebą wykazania, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że przełożony dyscyplinarny będzie rzeczywiście stronniczy w sprawie rozstrzyganej przed organem. Przy czym na podkreślenie zasługuje, iż normując postępowanie dyscyplinarne ustawodawca określił status prawny przełożonego dyscyplinarnego, którym zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest przełożony właściwy w sprawach osobowych. Pomimo zależności pomiędzy obwinionym a jego zwierzchnikiem, a także funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, nie ma podstaw do tego, by apriorycznie kwestionować bezstronność przełożonego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała.

Sąd Wojewódzki w sposób precyzyjny określił z jakich okoliczności faktycznych wyprowadził ocenę o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie wątpliwości co do bezstronności przełożonego dyscyplinarnego – P.B.. Przy czym nie można uznać, aby – jak wskazuje w skardze kasacyjnej kasator – była to ocena restrykcyjna. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego była to ocena obiektywna. Sąd I instancji uwzględnił istotnie okoliczności faktyczne, czyniąc to z perspektywy wątpliwości co do bezstronności przełożonego dyscyplinarnego jak tego wymaga przepis art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, a nie pewności, że przełożony dyscyplinarny jest w istocie stronniczy. Wbrew przekonaniu kasatora, odstąpienie od wymierzenia kary dyscyplinarnej nie jest okolicznością przesądzającą o obiektywiźmie przełożonego dyscyplinarnego.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, stosunek między skarżącym a przełożonym dyscyplinarnym mógł zdecydować o zakwalifikowaniu pisma z 28 marca 2013 r. jako raportu, a nie jako skargi, którą to pismo w przekonaniu skarżącego było i poprzez taką kwalifikację zdecydować o wyniku sprawy. W piśmie tym skarżący domagał się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko przełożonemu dyscyplinarnemu, wskazując na dokonany przez niego niewłaściwy podział dodatków motywacyjnych. Przy czym na podkreślenie zasługuje, że nie było to jedynie pismo, w którym skarżący pomawiał P.B. o nieprawidłowości w jego działaniach. Wobec krytycznej postawy reprezentowanej przez skarżącego w stosunku do przełożonego i to nie tylko w środowisku Szkoły Policyjnej w , ale także w odniesieniu do jego zwierzchników, pojawiają się uzasadnione wątpliwości, że przełożony dyscyplinarny może działać w sposób stronniczy, a więc sprzeczny z zasadniczym celem postępowania, jakim jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na obiektywnie prawdziwej jego ocenie.

Wskazane okoliczności nie zostały uwzględnione i rozważone w zaskarżonym orzeczeniu przez Komendanta Głównego Policji – wyższego przełożonego dyscyplinarnego wobec czego przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena powyższego aspektu sprawy nie została dokonana z należytą wnikliwością, uznać należy za prawidłowe.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 135r ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.