Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 13, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 17/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1457/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 17/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1457/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wadowicka-Tischnera w pkt I stwierdził jej nieważność, a w pkt II stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Jak wynika z akt sprawy Rada Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r. podjęła uchwałę nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera".

Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwalę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

1. części graficznej planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: U.3, U.9, U. 15, KD/D (na odcinku pomiędzy terenami U.12 i U.11),

2. części tekstowej planu w zakresie:

- § 27 ust. 1 w zakresie oznaczeń symboli: U.3, U.9 i U. 15,

- § 27 ust. 6,

- § 27 ust. 12,

- § 27 ust. 15.

Zdaniem Wojewody nie wszystkie obligatoryjne czynności proceduralne zostały przy sporządzaniu i podejmowaniu przedmiotowej uchwały przeprowadzone w należyty sposób, a ponadto - nie wszystkie czynności zostały udokumentowane w dokumentacji planistycznej w sposób odpowiadający wymogom § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano, że projekt przedmiotowego planu miejscowego dla obszaru Wadowicka - Tischnera był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 marca do 28 kwietnia 2010 r. Jak wynika z treści Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" zawierającego "Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" w zakresie zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag - Prezydent Miasta Krakowa uwzględnił część złożonych uwag i wprowadził do projektu planu stosowne zmiany wynikające z uwzględnienia owych uwag. Powyższe dotyczy uwag znajdujących się w powołanym wyżej załączniku pod pozycjami nr 4, nr 5, nr 7, nr 8. Wskutek uwzględnienia wyżej przywołanych uwag w projekcie planu miejscowego Wadowicka - Tischnera zostały wprowadzone następujące zmiany w stosunku do wersji tegoż planu wyłożonej do publicznego wglądu:

1) w przepisie § 27 ust. 6 uchwały wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 4 zmieniono parametry i wskaźniki dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U.3 - tereny zabudowy usługowej: wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy 17m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 5 uchwały wskaźniki te wynosiły odpowiednio: 20%, 50% i 15m),

2) w przepisie § 27 ust. 12 uchwały wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 8 zmieniono parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.9 - tereny zabudowy usługowej i określono go na poziomie 20m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 11 parametr ten określony był na poziomie 15m),

3) wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 5 zmieniono przeznaczenie działki nr 46 położonej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami); w planie uchwalonym z terenu działki nr 46 utworzono nowy teren oznaczony symbolem U.15 - tereny zabudowy usługowej i ustalono dlań odmienne niż w projekcie planu wskaźniki i parametry, mianowicie w uchwale w § 27 ust. 15 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 15m (w § 24 ust. 4 projektu planu wyłożonym do publicznego wglądu parametry dla terenu działki nr 46 położonej w obszarze MW/U.1 określono odpowiednio na poziomie 50%, 40% i 12m); ponadto wskutek uwzględnienia ww. uwagi i zmiany przeznaczenia terenu działki nr 46 na teren oznaczony symbolem U.15 zmianie uległ przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w tym obszarze w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego (nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego aniżeli miało to miejsce w projekcie planu),

4) wskutek częściowego uwzględnienia uwagi nr 7 zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu.

Zdaniem Wojewody w/w działania Prezydenta Miasta Krakowa, odnoszące się do faktu zmian w części tekstowej i graficznej przedmiotowego planu wskutek uwzględnienia złożonych do projektu planu uwag, skutkować winny ponowieniem czynności planistycznych, określonych w przepisie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) –dalej u.p.z.p. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu uwagi, skutkujące zmianą przeznaczenia części terenu MN/U.1 na teren U.15, jak również skutkujące zmianą parametrów i wskaźników intensywności zabudowy ustalonych dla terenów U.3 oraz zmianą przebiegu drogi KD/D, dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Wojewoda wyjaśnił, iż w jego ocenie przepis art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy rozumieć szerzej, aniżeli wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Przepis ten należy bowiem odczytywać także przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, a zatem w myśl tego przepisu w sytuacji uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych do projektu planu uwag winno się powtórzyć nie tylko uzgodnienia, ale również i etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Gdyby zatem Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt (oczywiście wyłożył jedynie w zakresie owych zmian), to tym samym wszystkie zainteresowane podmioty zyskałyby możliwość skorzystania z przyznanych ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji, kiedy wprowadzona przez Prezydenta zmiana byłaby dla danego podmiotu niekorzystna, miałby on możliwość złożenia uwagi i zakwestionowania wprowadzonej zmiany, a następnie jego uwaga jako nieuwzględniona przez organ wykonawczy podlegałaby rozpoznaniu przez organ uchwalający plan miejscowy - przez organ stanowiący gminy. W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu. Wojewoda na poparcie swojego stanowiska powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż do wyłożonego do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka-Tischnera" złożono uwagi, które zostały rozpatrzone Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent uwzględnił część uwag i wprowadził stosowne zmiany. Wprowadzone zmiany wynikające z uwzględnienia uwag złożonych do planu zostały poddane ponownemu uzgodnieniu. Zakres ponownego uzgodnienia objął zmianę przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej miedzy terenami U.11 i U.12. (uwaga nr 7 z załącznika do ww. Zarządzenia). Przesunięcie w kierunku zachodnim planowanej drogi dojazdowej - na wniosek właściciela działki i w obrębie tylko jego własności - korzystnie wpływa na planowane zagospodarowania działki, nie ograniczając tym samym możliwości korzystania z tej drogi przez użytkowników terenów sąsiednich. Podano, że zarządca drogi uzgodnił wprowadzoną zmianę.

Zdaniem Rady nie jest konieczne ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w związku z wprowadzonymi do projektu planu zmianami. Uwzględnienie uwagi nr 4, dotyczącej terenu U.3, spowodowało następujące zmiany w § 27 ust. 6 (na wyłożeniu § 27 ust. 5): wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 20 % na 15 %, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 50 % na 55 %, wysokość zabudowy podniesiono z 15 m na 17 m. Zdaniem Rady wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Niewielkie zmiany wskaźników (o 5%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 2 m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie. Dodatkowo uwzględnienie uwagi nr 8, dotyczącej terenu U.9, spowodowało następującą zmianę w § 27 ust. 12 (na wyłożeniu § 27 ust. 11): wysokość zabudowy podniesiono z 15m na 20m. Wprowadzona uwzględnioną uwagą zmiana nie ogranicza prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystna dla inwestorów i właścicieli zmiana jest zgodna z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Dla terenu U.9 podniesienie wysokości zabudowy o 5m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie, gdyż parametr dla nich wynosi również 20m (teren U.lO oraz MW/U.4). Od terenów, dla których ten parametr jest niższy (U.2, MW/U.l, MW/U.2, MW/U.3 oraz U.6), oddzielony jest drogą lokalną, z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Teren MW, gdzie określono wysokość na poziomie 15m, już w edycji wyłożonej do publicznego wglądu miał w sąsiedztwie wyższą zabudowę i nie było to przedmiotem zastrzeżeń, a od wskazanego w skardze terenu U.9 oddziela go nieprzekraczalna linia zabudowy. Natomiast dla terenu U.1, zainwestowanego obiektami usługowymi, częściowo sąsiadującego w wskazanym terenem U.9, możliwość lokalizacji wyższych obiektów od tzw. "zaplecza" nie wpłynie negatywnie na dotychczasowe i planowane zainwestowanie.

Następnie uwzględnienie uwagi nr 5, dotyczącej działki nr 46, spowodowało następujące zmiany na Rysunku Planu: z terenu MW/U.1 wydzielono teren U.15, przesunięto linię zabudowy w kierunku północnym w wyniku tego dla działki nr 46 zmieniły się następujące parametry i wskaźniki w § 27 ust. 15 (na wyłożeniu § 24 ust. 4): wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 50 % na 15%, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 40% na 50 %, wysokość zabudowy podniesiono z 12m na 15m. Zdaniem organu wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonej uwadze. Zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy (o 10%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 3m nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni MW/U.1. Natomiast zmniejszenie wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie (o 35%) wynika z dostosowania do istniejącego zainwestowania. Zmieniając ustalenia dla działki nr 46 (w tym również w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy) wzięto pod uwagę, że ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony południowej oraz że w dotychczasowych zapisach planu (edycja wyłożona do publicznego wglądu) utrudnione było jej racjonalne zainwestowanie. Podkreślono również, że uwzględnienie uwagi nr 7, dotyczącej drogi dojazdowej między terenami U.11 i U.12, spowodowało przesunięcie drogi dojazdowej KD/D w kierunku zachodnim. Wprowadzone uwzględnionymi uwagami zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją wyrażoną w złożonych uwagach. Przesunięcie drogi dojazdowej nastąpiło w całości w obrębie własności składających uwagę, a zatem nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni. W zakresie tej uwagi przeprowadzone zostało ponowne uzgodnienie z zarządcą drogi.

Rada podniosła, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych został poddany szczegółowej analizie dla każdej z wprowadzonych zmian odrębnie. Zważono rzeczywistą potrzebę i konieczność przeprowadzenia ponownych czynności w każdej kwestii osobno - zarówno w zakresie uzgodnień jak i wyłożenia do publicznego wglądu. Wprowadzone zmiany nie objęły zmiany przeznaczenia terenu, lecz jedynie wskaźniki i parametry. Dotyczy to również zmiany wprowadzonej uwzględnieniem uwagi nr 5, gdyż wydzielenie dla działki nr 46 odrębnego terenu U. 15 podtrzymuje możliwość realizacji zabudowy usługowej. Rezygnacja z lokalizacji budynków mieszkalnych -wypełnienie intencji składającego uwagę - pozwoliła na przesunięcie linii zabudowy w kierunku północnym i tym samym uzyskano możliwość zabudowania jej obiektem usługowym. Analizując ten przypadek wzięto pod uwagę dotychczasowy sposób zainwestowania działki. Organ wskazał, iż nie każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociąga za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ponadto konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd jakoby, powtórzona miała być cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu miejscowego, tak żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć w rozsądnym czasie z poszanowaniem jednocześnie usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom w pewnym, wyznaczonym ustawowo zakresie oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Ponadto wskazano, że ponowienie procedury planistycznej zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze sprowadziłoby procedurę sporządzania planu miejscowego do absurdu. Każda bowiem zmiana projektu planu miejscowego wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt planu miejscowego do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 17/11, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka – Tischnera".

W ocenie Sądu z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia we wskazanym w skardze zakresie odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Wskazany w skardze zakres zmian znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, zwłaszcza wynika z porównania części tekstowej i graficznej projektu planu z częścią tekstową i graficzną planu uchwalonego. Zakres dokonanych zmian nie jest również kwestionowany przez organ planistyczny. Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy dokonane zmiany mogą być zakwalifikowane jako takie, które wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, a w konsekwencji czy brak wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu miał w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W terenach, w których przed zmianą projektu planu przewidziana była zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa jako obiekty wolnostojące lub lokale usługowe w parterach budynków mieszkalnych z możliwością lokalizacji garaży (§ 24 ust. 1 i 2 projektu) zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży (§ 27 ust. 1 i 2). Zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu. Tym samym część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskała nowe przeznaczenie U.11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U.12 objęto ustaleniami dla obszaru KD/D.

Zdaniem Sądu szereg przedstawionych przez organ planistycznych argumentów wskazuje w istocie na motywy dokonanych zmian, co jednak nie zmienia faktu, że ustalenia uchwalonego planu są odmienne do ustaleń projektu w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie są to zmiany niewielkie skoro w ich wyniku zmieniono przeznaczenie niektórych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak to miało miejsce w przypadku terenu objętego działką nr 46 położoną w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), a w uchwalonym planie w nowo utworzonym terenie oznaczonym symbolem U.15 - tereny zabudowy usługowej. W sytuacji, w której całkowicie zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży, nie można mówić o niewielkich zmianach, zwłaszcza gdy w nowoutworzonym obszarze U.15 zmianie uległ również przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego. Również zmiana przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 nawet jeżeli następuje w obrębie działek należących do tego samego podmiotu prowadzi do sytuacji, gdzie część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskuje nowe przeznaczenie U.11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U.12 jest objęta ustaleniami dla obszaru KD/D. Należy zaznaczyć, że takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, wskaźniki zagospodarowania terenu, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, linie zabudowy i gabaryty obiektów niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiany te nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Zmniejszanie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, zwiększanie maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, zwiększanie maksymalnej wysokości zabudowy oraz zmiana linii zabudowy terenu może okazać się w perspektywie elementem ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości zarówno objętych zmianami, jak i nieruchomości sąsiednich. Argumentacja, że dokonane zmiany są zgodne z zawartymi w uwagach intencjami inwestorów i właścicieli, a tym samym nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie jest w ocenie sądu błędna. Prowadziłaby bowiem do konkluzji, że dokonywanie zmian w projekcie planu w kierunku wskazywanym w uwagach inwestorów i właścicieli kształtuje zasadniczo treść planu w sposób prawidłowy, w tym również z punktu widzenia adresatów planu. Tymczasem plan miejscowy jest aktem normatywnym, a jego adresaci to nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a wszystkie podmioty, do których adresowane są akty prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu zmiany tej nie można uznać za niewielką, ponieważ treść aktu normatywnego, wpływa na treść praw i obowiązków wszystkich podmiotów, wobec których akt ten będzie stosowany i przedwczesne jest twierdzenie, że zmiany w zakresie obligatoryjnych elementów planu dotykających istoty tego aktu planistycznego nie są zdolne godzić w interes prawny adresatów planu. Również przedwczesne jest twierdzenie, że dokonane zmiany nie wpływają niekorzystnie na prawa właścicielskie osób mających tytuł prawny do nieruchomości. Twierdzenie to jest wyłącznie stanowiskiem organu planistycznego, gdyż osoby mające tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenów objętych zmianami – zostały pozbawione możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii poprzez zapoznanie się ze zmienionym projektem planu.

Nie ulega wątpliwości, że merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Opisany wyżej charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie wyłożono do publicznego wglądu. Oznacza to zdaniem Sądu, iż konieczne jest ustalenie, czy niewyłożenie przez organ planistyczny zmienionego w wyżej opisany sposób projektu planu do publicznego wglądu stanowiło naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował przede wszystkim w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 up.z.p.), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 tej ustawy).

W ocenie Sądu w świetle art. 19 ust. 1 u.p.z.p oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane w projekcie planu nastąpiły wprawdzie w wyniku uwzględnienia niektórych uwag złożonych do projektu planu, jednakże zmiany te w istotny sposób zmodyfikowały treść projektu determinując regulacje uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przedmiotowych działek. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie przeznaczenia poszczególnych działek wymagało, jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dokonaniu opisanych zmian. Zaniechanie tego obowiązku wywołało daleko idące skutki dla właścicieli przedmiotowych działek, gdyż w istocie postępowanie organu planistycznego uniemożliwiło im obronę swych praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian, którymi mogliby być żywotnie zainteresowani.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi znaczną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu uwagi powyższe dotyczą zarówno działalności rady gminy, jak i prezydenta miasta jako organów mających kompetencje do uwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również wykładnia art. 17 pkt 13 tej ustawy nie może ograniczyć się wyłącznie do literalnego rozumienia tego przepisu. Wprawdzie literalne brzmienie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wskazujące, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie, mogłoby wskazywać, że organ ten - w przeciwieństwie do rady gminy, która chcąc dokonać zmian w projekcie planu przedłożonym jej do uchwalenia jest zobowiązana z mocy art. 19 ust. 7 u.p.z.p. ponowić w niezbędnym zakresie całą a przynajmniej istotną część procedury planistycznej - jest uprawniony do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej w tak szerokim zakresie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie miałby nawet w takiej sytuacji obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Rozumienie takie pozostawałoby jednak w sprzeczności z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy możemy mieć do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Również i w tym przypadku kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 17/11 złożyła Rada Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu motywów stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy w Sąd wskazał w uzasadnieniu uchybienia dotyczące fragmentów planu.

Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez jego bledną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że po uwzględnieniu wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt planu miejscowego ma obowiązek ponowić jedynie w niezbędnym zakresie uzgodnienia;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zdelegalizowaniu całości uchwały podczas, gdy wyartykułowane w uzasadnieniu wyroku naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w części;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem procedury planistycznej i w konsekwencji stwierdzeniu jej nieważności, podczas gdy w rzeczywistości uchwał nie jest obarczona tego typu wadami prawnymi, a tym samym brak było podstaw do zastosowania dyspozycji wskazanej normy prawnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ponowienie procedury planistycznej zgodnie z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku prowadziło by procedurę planistyczną do absurdu bowiem każda zmiana projektu planu miejscowego wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu pociągałaby za sobą konieczność ponawiania uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane by były kolejne uwagi i uwzględnienie jakichkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt planu miejscowego do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Dodatkowo wskazano, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił motywów stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czym naruszył art. 28 u.p.z.p. ponieważ uchybienia wskazane w wyroku Sądu uprawniały jedynie do częściowego stwierdzenia nieważności zask. uchwały, ponieważ odnoszą się jedynie do fragmentów obszaru objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 12 maja 2011 r.) Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo zinterpretował przepisy art. 17 pkt 13 u.p.z.p. z dyspozycji którego wynika, że wójta, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Jednakże jak słusznie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia gramatyczna nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W szczególności gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 oraz w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1948/10 (publikowanym w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

W sytuacji dokonania zmian w projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego, to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. W ramach tej wykładni zauważyć należy, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia polegały na tym, że do projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wprowadzono szereg zmian będących następstwem uwzględnienia wniesionych uwag. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zmiany planu nie można uznać za niewielkie, ponieważ w ich wyniku zmieniono przeznaczenie niektórych terenów (zmieniono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na tereny zabudowy usługowej) oraz zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy. Wszystkie te zmiany następnie zostały wprowadzone do uchwalonego tekstu uchwały bez wcześniejszego ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie co stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego o czym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, należy uznać za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednak za takie istotne naruszenie należy uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak w przedmiotowej sprawie.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z wymienionym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Autor skargi kasacyjnej zasadnie podniósł, iż wskazane i szeroko opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniały jedynie stwierdzenie nieważności części uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Pomimo szerokiego uzasadnienia wyroku Sąd I instancji jedynie dokonał analizy zarzutów skargi Wojewody Małopolskiego i odniósł się jedynie do poszczególnych punktów przedmiotowej uchwały. Skoro Sąd ten stwierdził nieważność całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to powinien uzasadnić podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie pozbawione jest jakichkolwiek elementów dotyczących uchwały w pozostałej części która nie została zmieniona w wyniku uwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem także i zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. opierał się na usprawiedliwionej podstawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ewentualnie rozważyć możliwość wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie tej części zaskarżonej uchwały, w której wprowadzono szereg zmian będących następstwem uwzględnienia wniesionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.