Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5410/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 696/15 w sprawie ze skargi A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza solidarnie od K. C. i M. C. wspólników spółki cywilnej A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 696/15 po rozpoznaniu skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Podczas kontroli drogowej w dniu [...] grudnia 2013 r. w miejscowości S., na drodze wojewódzkiej nr [...], zatrzymano zespół pojazdów składający się z pojazdu ciężarowego marki Scania o nr rej. [...] oraz naczepy ciężarowej marki Schmitz o nr rej..[...]. Kontrolowanym pojazdem kierował Ł. M., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z Tczewa do Nowego Miasta Lubawskiego w imieniu i na rzecz przedsiębiorców M. C. i K.C., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej działającej pod nazwą [...] . Kierowca do kontroli okazał jedynie wypis z licencji nr [...] wydany na rzecz przedsiębiorcy [...] (vide: Protokół kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz Protokół przesłuchania kierującego pojazdem - w aktach administracyjnych).

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2014 r. nałożył na M.C. i K.C. - wspólników spółki cywilnej [...] karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

K.C. działając w imieniu obu przedsiębiorców, złożyła odwołanie.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwał Starostwo Powiatowe Warszawa Zachód do udzielenia informacji, kiedy przedsiębiorcy K.C. udzielono licencji o numerze [...].

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Starostwo Powiatu Warszawskiego Zachodniego wskazało, że licencja nr [...] jest decyzją zmieniającą licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Licencja o numerze [...] została udzielona [...] sierpnia 2008 roku M.C. Starostwo poinformowało, że w dniu [...] stycznia 2014 r. dokonano zmiany w. licencji. Data [...] stycznia 2014 roku jest datą wydania wypisów z licencji, a data udzielenia licencji to [...] sierpnia 2008 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 4 pkt 22a, art. 5a ust. 1 i ust. 2, art. 87, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ wskazał, iż za przedsiębiorców uznaje się jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy zatem, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej aktualnie definitywnie wyklucza możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej, jako samodzielnego podmiotu jednostki gospodarczej, albowiem za przedsiębiorcę uznaje się poszczególnych wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę cywilną. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na treść przepisu art. 860 k.c., zauważył, iż przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów.

Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie kierowca Ł.M. podczas kontroli drogowej okazał tylko wypis z licencji nr [...] wystawiony na rzecz M. C.. Kontrolowany przewóz, jak zauważył organ odwoławczy, był natomiast wykonywany w imieniu i na rzecz dwóch przedsiębiorców: M.C. oraz K.C. będących wspólnikami spółki cywilnej [...] , czego potwierdzeniem są zeznania kierującego. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej kierowca oświadczył do protokołu przesłuchania w charakterze świadka, iż: "W firmie [...] " s.c. [...] pracuję na stanowisku kierowcy od prawie pięciu lat. W dniu dzisiejszym wykonuję przejazd z Tczewa do Nowego Miasta Lubawskiego wcześniej dostarczywszy towar w Tczewie oraz Gdyni do sklepów [...], zgodnie z dokumentem przewozowym (...)". Ponadto, jak podniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, organ pierwszej instancji ustalił również, że przedsiębiorca K.C., będąca wspólnikiem spółki cywilnej, na dzień kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy, czego dowodem są informacje udzielone przez Starostwo Powiatu Warszawskiego Zachodniego.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż strona skarżąca w dniu [...] grudnia 2013 r. wykonywała transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji, co w konsekwencji - zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

Organ odwoławczy stwierdził, że wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną ma umocowanie w przepisach prawa. Organ wskazał, iż w pełni podziela uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w której wskazano, że: "w obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje tak, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie są uprawnione próby wykazywania, że przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników (w uproszczeniu - spółkę) umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspólników".

Zdaniem organu odwoławczego, należy dodatkowo podkreślić, że przepisy ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazują, iż obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Ponadto, uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników nie zwalnia z tego obowiązku pozostałych wspólników spółki. Zgodnie również z treścią przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.

Organ II instancji, ustosunkowując się do argumentów skarżącej, w ramach których strona wskazywała, iż nie została poinformowana przez organ wydający licencje o obowiązku posiadania jej przez każdego ze wspólników, organ uznał, że argumenty te nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożonej kary pieniężnej, albowiem to strona skarżąca, jako przedsiębiorca, winna była mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na pismo Starostwa Powiatowego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2014 r. - zauważył, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżącej K.C. uprawnienia z tytułu licencji przysługiwały dopiero od dnia [...] stycznia 2014 r., kiedy to wydano licencję o numerze [..].

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 92c ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ uzasadnił swoje stanowisko w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że zasadnie została nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna w wysokości 8.000 złotych.

Skarżąca K.C., działając jako wspólnik spółki cywilnej [...] s.c. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do skargi załączyła kopię e-maila od R., kierownika Wydziału Komunikacji i Transportu Drogowego w O. M., który otrzymała w dniu [...] grudnia 2013 r., a więc przed sporną kontrolą drogową, a z którego wynika, iż urzędnik ów wyjaśniał skarżącej, iż licencja w jej przypadku nie jest konieczna. W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że gdyby wówczas otrzymała informację od urzędnika, z której wynikałoby, iż zmuszona jest posiadać stosowną licencję, to podjęłaby odpowiednie działania i na dzień spornej kontroli drogowej z dnia [...] grudnia 2013 r. posiadałaby już ową licencję transportową. Skarżąca podniosła, że cały czas urzędnicy w O.M. podtrzymywali swoje stanowisko o braku obowiązku posiadania licencji i dopiero w styczniu 2014 r. zmienili zdanie, wydając mi stosowną licencję w dniu [...] stycznia 2014 r., poprzez dopisanie jej do licencji udzielonej wcześniej mężowi w dniu [...] sierpnia 2008 r. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że dopisano ją do licencji męża poprzez wydanie licencji z nowym numerem, ale z datą [...] sierpnia 2008 r., a nie z nową datą [...] stycznia 2014 r. W tej sytuacji, skarżąca stwierdziła, że patrząc teraz na wydaną jej licencję, można by powiedzieć, że skarżąca miała ją już na dzień [...] sierpnia 2008 r.

WSA wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, wskazując, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych, niż wskazane w treści skargi.

Sąd I instancji, stwierdził bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], nakładająca na M.C. i K.C. - wspólników spółki cywilnej Kawiarnia "[...]" s.c. M.C., K.C. w J. karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji - naruszają przepisy prawa.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje, organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, które polegało na nałożeniu kary pieniężnej na obu przedsiębiorców, działających jako wspólników spółki cywilnej [...] s.c., a więc zastosowaniu tym samym wobec M. C. pozaustawowego kryterium odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenie, pomimo jednoczesnego ustalenia przez organy obu instancji, że ów przedsiębiorca na dzień spornej kontroli drogowej, tj. na dzień [...] grudnia 2013 r., posiadał stosowną licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzieloną w dniu [...] sierpnia 2008 r. z datą ważności do dnia [...] lipca 2023 r.

Tym samym, Sąd uznał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając wspomnianą karę pieniężną - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd analizując zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, stwierdził, że decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, a także w oparciu o regulacje art. 4 pkt 1, 2, 3, art. 4 pkt 22a, art. 5a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 87 u.t.d.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż analizując obecne regulacje prawne wyrażone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji zasadnie przyjęły, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, a także nie posiada zdolności prawnej, co oznacza w konsekwencji, iż sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Powołując się na przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo wskazał jednocześnie, że za przedsiębiorców uznaje się jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę cywilną) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął zatem, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej definitywnie wyklucza - co do zasady - możliwość występowania w obrocie gospodarczym spółki cywilnej, jako samodzielnego podmiotu (jednostki gospodarczej), albowiem za przedsiębiorcę uznaje się poszczególnych wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę cywilną.

Należy również zauważyć, że prawidłowo uzasadniając stanowisko organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 5/08. Mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 1 października 2008 r., uznać należy, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego słusznie przyjęły, że skoro przedsiębiorca [...], będąca wspólnikiem spółki cywilnej Kawiarnia "[...]" s.c. M.C, K.C., na dzień kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie krajowych przewozów drogowych rzeczy, to w dniu [...] grudnia 2013 r. wykonywała transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji, co w konsekwencji oznacza, że zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych.

Jednakże, należy jednocześnie stanowczo zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, ze w dacie spornej kontroli drogowej drugi ze wspólników w/w spółki cywilnej – M.C., posiadał ważną licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Tym samym, o ile generalnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów Inspekcji Transportu Drogowego, iż przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej nie jest przewozem wykonywanym przez każdego ze wspólników odrębnie, ale należy go przypisać łącznie wszystkim wspólnikom, o tyle nie sposób zaakceptować jednocześnie tezy, iż w stanie faktycznym ustalonym w sprawie wspólnik posiadający w dniu kontroli ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy odpowiedzialny jest za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego w ramach spółki cywilnej, zaś stwierdzone w toku owej kontroli naruszenie jest wspólnym naruszeniem wspólników, dokonanym podczas jednego wspólnego przewozu.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest w tym przypadku podniesiony przez organ odwoławczy argument, iż zgodnie z art. 864 Kodeku cywilnego, za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Słusznie zauważył Główny Inspektor Transportu Drogowego, iż art. 864 k.c. nie odnosi się tylko i wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych, ale również do zobowiązań publicznoprawnych, wynikających z realizowania przez wspólników spółki cywilnej wspólnego celu gospodarczego, niemniej nie można z tego wywodzić tezy, iż wspólnik spółki cywilnej, który w dacie przewozu posiada ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, może być adresatem decyzji zobowiązanym do poniesienia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji obu wspólnikom spółki cywilnej przypisać odpowiedzialności za brak licencji, skoro jeden z nich takową licencję posiada. W konsekwencji, brak jest podstaw do wydania w sprawie jednej decyzji administracyjnej o nałożeniu wskazanej powyżej jednej kary pieniężnej, która skierowana będzie łącznie do wszystkich wspólników.

Zdaniem Sądu, decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie może kształtować sytuacji prawnej osoby (wspólnika spółki cywilnej), która - jako odrębny przedsiębiorca - spełniała przesłanki ustawowe do wykonywania transportu drogowego, albowiem posiadała w dacie kontroli stosowną licencję. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, iż w takiej sytuacji, wspólnik posiadający ważną licencję transportową nie może być podmiotem obowiązku uiszczenia wspomnianej kary administracyjnej (jako adresat decyzji), z uwagi na brak spełniania materialnych przesłanek wynikających z ustawy o transporcie drogowym, albowiem - wbrew zarzutom organów Inspekcji Transportu Drogowego - posiada właściwą licencję.

Zdaniem Sądu, w dniu wydania obu spornych decyzji brak było unormowań prawnych, z których jednoznacznie, w sposób jasny wynikałoby, że podstawą prawną do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za brak licencji na wspólnika spółki cywilnej posiadającego ową licencję może być wyłącznie zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za zobowiązania tej spółki, wyrażona w art. 864 Kodeku cywilnego. W świetle ustaleń należy uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając na tej podstawie karę pieniężną również na M. C., jako wspólnika spółki cywilnej [...] s.c. [...] - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w sprawie, iż zachodzą podstawy do ukarania M.C. za wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez licencji, pomimo jej posiadania w dacie kontroli na drodze.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec wspólnika spółki cywilnej posiadającego właściwą licencję sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł), na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 11 załącznika nr 3 do tej ustawy, naruszało konstytucyjną zasadę praworządności oraz zasadę określoności przepisów prawa stanowiących podstawę do wymierzania kar, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Według Sądu, przepisy muszą być sformułowane bowiem w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

W niniejszej sprawie uznać należy jednak, że pomimo braku jednoznacznych w swym zakresie przepisów prawa, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji przyjęły odpowiedzialność za brak licencji również po stronie tego ze wspólników spółki cywilnej, który takową licencję posiadał, co nie może spotkać się z akceptacją składu Sądu orzekającego w tej sprawie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 pkt 1 i 3, art. 5 ust. 1, art. 92a ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku wykonywania transportu drogowego przez przedsiębiorców prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lub zwolnienia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego) można obciążyć wyłącznie wspólnika nieposiadającego licencji (zwolnienia), podczas gdy z przepisów powyższych w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego będącego wspólnym działaniem wspólników spółki cywilnej ponoszą wszyscy wspólnicy spółki cywilnej łącznie, a orzekanie w przedmiocie tej odpowiedzialności stanowi jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją administracyjną skierowaną do wszystkich wspólników.

Skarżąca K.C. w imieniu wspólników spółki cywilnej złożyła odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. numer [...]

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w przypadku wykonywania transportu drogowego przez przedsiębiorców prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej nie jest prawnie uzasadnione nałożenie kary pieniężnej na obu przedsiębiorców (wspólników) w sytuacji, gdy jeden z nich w dacie kontroli drogowej posiada stosowną licencję (zezwolenie) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2013 r. do kontroli drogowej zatrzymano zespół pojazdów, którym kierował Ł. M. i którym był wykonywany krajowy transport drogowy rzeczy z Tczewa do Nowego Miasta Lubawskiego w imieniu i na rzecz przedsiębiorców [...], prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...]. Podczas kontroli kierowca okazał jedynie wypis z licencji wydany na rzecz M. C..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 1 i 3 , art. 5 ust.1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w związku z 1p.1.1 załącznika numer 3 do tej ustawy oraz art. 4 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej podniesiony w ramach naruszenia przepisów prawa materialnego, polegający na uznaniu przez Sąd I instancji, że nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której krajowy transport drogowy rzeczy wykonywany jest w imieniu i na rzecz wspólników spółki cywilnej, z których tylko jeden z nich posiada stosowną licencję na wykonywanie transportu drogowego.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że problem prawny, którego one dotyczą, był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach: z dnia 8 grudnia 2011 r. – sygn. akt II GSK 1134/11, z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 325/11, z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1579/15, z dnia 9 października 2018 r. - sygnatura akt 2995/16 oraz w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku powyższym podkreślić należy, że pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji w powyższej kwestii nie zasługuje na akceptację, jako niezgodny ze stanowiskiem wyrażonym w powołanej już wcześniej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyprowadził ze wspomnianej uchwały NSA z 15 października 2008 r. błędne wnioski.

Podkreślić więc należy, że w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 utd." Z uwagi na osobisty charakter uprawnienia wynikającego z licencji na wykonywanie transportu drogowego świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze w tym samym zakresie nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą.

Pomimo, że spółka cywilna nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak jest ona stosunkiem umownym, w ramach którego wspólnicy zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), przy czym wspólne działanie należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, a nie jako sumę ich działań indywidualnych (vide wyrok NSA z 8.12. 2011 r. sygn. akt II GSK 1134/11 oraz z dnia 29.03.2012 r. sygn. akt II GSK 325/11). Jeżeli więc wspólnym przedsięwzięciem podejmowanym w ramach spółki cywilnej, na który umawiają się wspólnicy, jest wykonywanie transportu drogowego rzeczy, to cel spółki realizuje się wówczas, gdy każdy ze wspólników posiada licencję na wykonywanie tego rodzaju działalności. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia art. 5 ust. 1 i ust. 3 utd w związku art. 4 ust. 2 usdg i w związku z art. 860 § 1 k.c.

Tak więc zgodnie z art. 5 ust. 1 utd podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W myśl art. 5 ust. 3 utd licencji udziela się przedsiębiorcy. Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 2 usdg za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z tego powodu licencji udzielonej jednemu wspólnikowi nie można traktować jako uprawnienia całej spółki. Licencja, jako jednostronny akt z zakresu administracji publicznej, rodzi skutki prawne wobec określonego przedsiębiorcy i potwierdza jego uprawnienie do wykonywania reglamentowanej usługi. Uzyskanie licencji przez jednego ze wspólników spółki cywilnej nie powoduje przejścia uprawnienia w niej zawartego na pozostałych wspólników. Zatem, licencję, o której mowa w art. 5 ust. 1 utd, musi posiadać każdy ze wspólników spółki cywilnej. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej mogą wykonywać transport drogowy, pod warunkiem posiadania przez każdego z nich licencji na świadczenie usług w tym zakresie. Oznacza to, że nieposiadanie wymaganej licencji na wykonywanie transportu rzeczy przez pozostałych wspólników w ramach spółki cywilnej stanowi naruszenie prawa, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 w związku z lp.1.1 załącznika numer 3 utd. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dacie kontroli pojazdu, co podnoszono w rozpoznawanej sprawie, jeden ze wspólników posiadał licencję, w sytuacji, gdy transport był realizowany w ramach spółki cywilnej, w której drugi wspólnik nie posiadał wymaganej licencji.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć za trafne rozstrzygnięcie organów obu instancji bowiem wspólnicy w ramach spółki cywilnej wykonywali transport drogowy z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.