Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1917/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 314
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 21/09 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego B. P..


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 21/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym

W dniu 25 kwietnia 2008 roku Prezydent Miasta Bydgoszczy wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się z wieży antenowej typu "[...]" z systemem antenowym i urządzeniami sterującymi na działce nr [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy i linii zasilania elektromagnetycznego, włączając w krąg podmiotów, którym przysługuje status strony m.in. B. P., właścicielkę działki o nr [...], G. i H. S., właścicieli działki [...], R. S., właściciela działki [...], E. Ł., właściciela działki nr [...].

Wymienione osoby otrzymały też decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Osoby te wniosły odwołanie od decyzji. Wśród odwołujących się była też M. S..

Wojewoda Kujawsko - Pomorski rozpatrzył odwołanie tych podmiotów i decyzją z [...] lipca 2008 roku uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na konieczność właściwego określenia kręgu podmiotów, którym służy status strony. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie informacji załączonej do dokumentacji, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Informacja ta nie może być jednak wiarygodnym dokumentem, jak wskazywał organ, gdyż nie została opatrzona podpisem osoby ją sporządzającej. Badając interes prawny, organ powinien zwrócić uwagę na uwzględnienie tych podmiotów, którym udzielenie pozwolenia na budowę stacji może ograniczyć rozbudowę, czy nadbudowę istniejących budynków. To natomiast uzależnione jest od zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy wyższych od dopuszczalnego 0,1 W/m², wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883). Organ administracji wyjaśnił też, że załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 30 października 2003 roku określający "zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do budowy tej stacji bazowej odnosi się bowiem jedynie załącznik nr 2.

Wprawdzie wskazówki organu dotyczyły konieczności ustalenia właściwego kręgu podmiotów, którym należy przypisać status strony, to jednak organ honorował fakt, że wszyscy odwołujący się, z wyjątkiem M. S. są stronami postępowania administracyjnego i uwzględnił ich odwołanie, jako podmiotów legitymowanych do złożenia odwołania.

Decyzją z [...] października 2008 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. W kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony znalazły się osoby, które uprzednio uczestniczyły w prowadzonym postępowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. Ł., H. i G. S. i B. P., wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, a urządzenia stacji będą emitowały pole elektromagnetyczne powyżej dopuszczalnej granicy gęstości – 0,1 W/m². Ponadto strefy oddziaływania pola wytyczone w azymucie 240° skierowane zostaną na posesje (ul. [...]), a w azymucie 120° na posesje (ul. [...]).

Decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko –Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda, wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdził, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli są właścicielami sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem organu odwołujący się, którzy wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji posiadają tytuł prawny do nieruchomości, ale nie występuje oddziaływanie obiektu na ich nieruchomości.

Zgodnie z załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacją techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku, wykonaną przez mgr inż. Justynę Sztukowską, równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wnosi nie mniej niż 1000 W a nie więcej, niż 2000 W. Przy azymutach 0°, 120°, 240°- zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0 jak i maksymalnych pochyleń wiązek (tilt 8° w azymucie 0° i 120° oraz tilt 10° w azymucie 240°) brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunku wiązki promieniowania. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnej tj. 0,1 W/m², ustalonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku, będą występować jedynie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi na wysokość 20 m z ewentualnym ww. pochyleniem i w odległości do 32 m od osi każdej z anten wzdłuż azymutów.

Odwołujący się H. i G. S. są właścicielami działki nr [...] obręb 0065 przy ul. [...]. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycji, a odległość od osi anteny do jej granicy wynosi 41 m. Emitowane przez zaprojektowaną w azymucie 240° antenę promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach wyższych od ustalonych ww. przepisami prawa nie dociera do ich działki. Taka emisja nie powoduje zatem ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Organ administracji nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie właścicielom z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem.

Skarżąca B. P., zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest właścicielką działki nr [...] obręb 0065 przy ul. [...]. Jej działka również nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycji, a odległość od osi stacji bazowej do granicy jej nieruchomości, licząc w kierunku wyznaczonego dla anteny azymutu 240° wynosi 60 m. Emitowane promieniowanie o wartościach przekraczających dopuszczalne 0,1 W/m² nie dociera do jej działki i nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Organ administracji nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Sama skarżąca też nie wskazała przepisu prawa, który dawałby jej status strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazany w odwołaniu argument, iż odmowa nadbudowy jej budynku spowodowana była planowaną budową tej stacji jest bez znaczenia, gdyż analizowane postępowanie administracyjne odnosi się jedynie do budowy stacji bazowej i nie może być łączone z innym postępowaniem, nie dotyczącym tej inwestycji.

Działka nr [...] należąca do E. Ł. również nie sąsiaduje z działką nr [...], a odległość od osi anteny sektorowej do granicy jego nieruchomości wynosi 37 m. Emitowane przez zaprojektowaną w azymucie 120° antenę, promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach wyższych od ustalonych ww. przepisami prawa nie dociera do jego działki, co oznacza, że nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Organ administracji nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, które utrudniałby korzystanie właścicielowi z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli E. Ł., B. P., M. S., H. i G. S. i R. S..

W skardze zarzucili oni naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 8, 11, 77 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że organ błędnie ustalił, iż objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości. Organ administracji, zdaniem skarżących, zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności, czy w przyszłości sporna inwestycja będzie miała wpływ na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie, co narusza zaufanie do organów państwa. Skarżący wskazali też, że organ administracji pominął ich argumentację, ograniczając się tylko do zagadnień technicznych, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji. Nadto podnieśli, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.

Postanowieniem z 3 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę E. Ł., R. S., M. S. oraz G. i H. S.. Przedmiotem kontroli pozostała wyłącznie decyzja administracyjna w zakresie dotyczącym interesu prawnego B. P..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 21/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania określonego obiektu ma niezmiernie istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego.

Definicja obszaru oddziaływania obiektu została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji tej wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obwiązujące. Do przepisów tych należą, oprócz przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane, również przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Wskazane przepisy winny przewidywać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu powstania w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, a więc np. zawierać regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa powszechnie obwiązującego, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że obszarem oddziaływania obiektu, w zależności od sytuacji faktycznej, mogą być objęte nieruchomości nawet znacznie oddalone od danego obiektu, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się do działki, na której będzie on zrealizowany. Autorka dokumentacji technicznej stwierdziła, że w przypadku azymutów 0°, 120°, 240°- zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0 jak i maksymalnych pochyleń – brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Takie twierdzenie, zdaniem Sądu, kłóci się z materiałem graficznym w postaci mapy i rysunków z zakreśloną przestrzenią 70 m i oddziaływaniem anten przy różnych pochyleniach. Zabudowana działka skarżącej usytuowana jest na azymucie 240°- antena 3. Strefę pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych, zakreślono na przestrzeni 32 m. Zabudowania należące do skarżącej znajdują się w przestrzeni od 32 m do 70 m, zatem niezrozumiałe jest twierdzenie o braku miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 70 m, od anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Ponadto przy maksymalnym pochyleniu anteny 3 na azymucie 240° w obszarze do 70 m, wiązka promieniowania dochodzi do ok. 7,9 m nad działką 133, co wprost stanowi ograniczenie dla ewentualnej nadbudowy istniejących budynków lub budowy o wysokości ponad 7,9 m. Ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej wynika też wprost z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w której stwierdza się, że prawo właściciela nieruchomości usytuowanych pod liniami głównych kierunków promieniowania do dysponowania nieruchomością będzie ograniczone, a ograniczenie dotyczy wysokości ewentualnej nadbudowy lub budowy nowych budynków. Takie ustalenia decyzji pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem organu, że planowania inwestycja nie utrudnia korzystania z działki nr 133. Naruszają one też postanowienia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określającego krąg podmiotów, którym przysługuje status strony.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały rażąco naruszone wymienione przepisy, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, albowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, do czego obliguje go art. 77 § 1 kpa. Organ odwoławczy oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na materiałach i dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę i nie dokonał ich właściwej weryfikacji, pomimo nasuwających się wprost wątpliwości. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu I instancji, nie tylko nie podjął działań mających na celu wyeliminowanie powstałych wątpliwości, ale też nie ustosunkował się merytorycznie do zawartych w odwołaniu wniosków i wątpliwości skarżących. Nie wyjaśnił też, dlaczego dał wiarę opinii będącej stanowiskiem inwestora, a więc strony zainteresowanej wynikiem postępowania administracyjnego.

Następstwem występujących naruszeń, zdaniem Sądu I instancji, było naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego wskutek umorzenia postępowania odwoławczego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Wojewoda Kujawsko – Pomorski.

P4 Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), art. 122 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 9 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość skarżącej B. P. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, to jest, że inwestycja Spółki [...] powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki należącej do skarżącej i uznanie, iż posiada ona przymiot strony postępowania.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjna Spółki odległość 70 metrów i przebieg nad nieruchomością skarżącej głównej wiązki promieniowania nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Okoliczność ta ma jedynie znaczenie dla zakwalifikowania inwestycji do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Ograniczenia w zabudowie związane są z dopuszczalnym poziomem pól elektromagnetycznych w środowisku, a nie z główną wiązka promieniowania. Nieruchomość skarżącej, zdaniem Spółki, nie znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu działki skarżącej mógłby spowodować wyłącznie obszar pól elektromagnetycznych emitowanych przez antenę o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Obszar ten znajduje się w odległości 32 m od anteny, a działka skarżącej nie leży w tym obszarze.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia następujących przepisów:

1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant i osoba sprawdzająca, a organy administracji architektoniczno - budowlanej nie ma podstaw do badania projektu budowlanego,

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącej przysługuje status strony, gdyż nieruchomość skarżącej i innych skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez projektanta inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącej, jak i nieruchomości należące do innych skarżących,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy, nie mając podstaw do badania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, zobowiązany był przyjąć dane opracowane przez projektanta, na podstawie których obszar oddziaływania nie obejmował nieruchomości skarżących, a w konsekwencji nie można było uznać ich za strony

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. P. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych, podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne wniesione, przez P 4 Spółkę z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego zasługują na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z art. 28 kpa wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zawiera jednak własną definicję strony stosowaną dla potrzeb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tejże ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy o odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę złożył właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy w związku z realizacją planowanej inwestycji właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, iż na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, iż danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie w sprawie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z § 156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z § 157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż niemógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli. Tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości byłby stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu.

W przypadku wydawania pozwoleń na budowę stacji bazowej telefonii podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania ma § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości byłaby niewątpliwie ograniczona z uwagi na niemożność jej zagospodarowania poprzez realizację budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Z załączonej do projektu budowlanego dokumentacji wynika, że przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występowały w odległości 32 m od stacji. W odległości ponad 32 m od stacji obszary pól elektromagnetycznych mają mieć poziomy dopuszczalne przepisami prawa. W obszarach tych nie będzie więc żadnych ograniczeń związanych z możliwością zagospodarowania nieruchomości wynikających z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodzić należy się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że obszarem oddziaływania obiektu mogą być objęte nieruchomości nawet znacznie oddalone od planowanego do realizacji obiektu. Oddziaływanie to musi jednak skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania takiej nieruchomości, które to ograniczenie musi wynikać z przepisów prawa. Jak to zostało już wyżej wskazane w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości występują w odległości 32 m od projektowanej stacji.

Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że zabudowania skarżącej znajdują się w obszarze od 32 do 70 m od projektowanej stacji. Wskazać więc należy, iż zabudowania te znajdują się w strefie, w której według dokumentacji projektowej obszary pól elektromagnetycznych mają mieć poziom prawem dopuszczalny. Realizacja stacji bazowej nie skutkowałaby więc powstaniem prawnych ograniczeń w korzystaniu z tych zabudowań. Ponownie podkreślić jednak należy, iż warunkiem uznania skarżącej za stronę jest ustalenie, czy nieruchomość skarżącej w związku z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej doznana prawnych ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania. Oczywistym jest, że powierzchnia nieruchomości może być większa od powierzchni znajdujących się na niej zabudowań. Koniecznym jest więc ustalenie przez Sąd I instancji, czy nieruchomość skarżącej lub część tej nieruchomości znajduje w odległości mniejszej niż 32 m od projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tylko w takim przypadku zaistnieją bowiem prawne ograniczenia w jej zagospodarowaniu w związku z realizacją tej stacji, a w konsekwencji tylko w takim przypadku skarżąca mogłaby być uznana za stronę postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tej stacji. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Osoba taka może mieć w interes faktyczny, by brać udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ale nie interes prawny.

Jeśli, zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona przez inwestora dokumentacja jest niewiarygodna i obszary pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnego występują w odległości większej niż wskazana w projekcie odległość 32 m do stacji bazowej, to winien wskazać konkretne i jednoznaczne argumenty, które za tym przemawiają. Ocena ta nie może sprowadzać się do ogólnikowych stwierdzeń, że organ administracji nie dokonał właściwej weryfikacji materiału dowodowego i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę. Okoliczność, iż dokumentacja techniczna stanowiąca materiał dowodowy przedkładana jest przez inwestora nie stanowi sama w sobie podstawy o kwestionowania jej wiarygodności i stawiania organom administracji wymogu, by w sposób szczególny uzasadniały, dlaczego uznają tę dokumentację za wiarygodną. Wskazać bowiem należy, iż to z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że obowiązkiem inwestora jest przedstawienie projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1).

Zwrócić należy także uwagę, iż wskazanie w dokumentacji projektowej miejsc dostępnych dla ludności wynika z faktu, że jest to kryterium, do którego zależy zakwalifikowanie lub nie instalacji emitującej pole elektromagnetyczne do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji do ustalenia, czy istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nie jest to natomiast kryterium służce ustaleniu, czy określonej osobie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Za niezasadne uznać należy natomiast pozostałe podniesione przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę zarzuty.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia określały rodzaje inwestycji, dla których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko i nie mają zastosowania przy ustalaniu, czy określonej osobie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 122 ust. 1, art. 135 ust. 1 i art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska.

Z art. 122 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z przepisu tego istotnie można wyprowadzić wniosek, że istnieją poziomy pól elektromagnetycznych dopuszczalne przez prawo. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika jednak, by Sąd ten wyrażał odmienny pogląd.

Z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wynika, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, by Sąd ten stwierdził, że planowana inwestycja wymagała utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i z tego powodu uznał, że osobie wnoszącej skargę przysługuje status strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Z art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wynika, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Przepis ten dotyczy fazy eksploatacji instalacji i nie ma zastosowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 9 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 219, poz. 1864).

Poza przytoczeniem treści § 9 wymienionego wyżej rozporządzenia wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie wskazała w jaki sposób przepis ten miałby zostać przez Sąd I instancji naruszony. Zarzut naruszenia § 314 tegoż rozporządzenia jest o tyle niezasadny, iż w rozporządzeniu tym jest tylko jedenaście paragrafów. Wskazanie na naruszenie § 314 jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omyłką wnoszącego skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano bowiem prawidłowo, iż chodzi o § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie do skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego za zasadny uznać należy podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). Zarzut ten jest w istocie tożsamy z zarzutem podniesionym przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę z o.o. P4. Ponowne przytaczanie argumentów przemawiających za zasadnością tego zarzutu jest w tej sytuacji zbędne, gdyż są one tożsame z argumentami wskazanymi przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej tejże Spółki.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Twierdzenia Sądu I instancji, iż przepisy te zostały naruszone, są ogólnikowe i niekonkretne. Również w tym przypadku aktualne pozostają rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w związku z rozpoznaniem skargi kasacyjnej wniesionej przez Sp. z o.o. [...].

Z niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 20 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody z przepisów tych wynika, że pełna odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant i osoba sprawdzająca, a organ administracji nie ma podstaw do jego badania. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nieuprawniony. Rola organu administracji nie sprowadza się wyłącznie do biernej akceptacji projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora. Wskazać chociażby należy, iż obowiązkiem organu administracji jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie było badanie zgodności z prawem projektu budowlanego, tylko ustalenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba, której przysługuje status strony.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzania od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.