Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 769/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 134  w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak: SKO-PS-4110-22/22, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. D. kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez S. K., zwanego dalej skarżącym, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 §1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na pismo Dyrektora Ośrodka pomocy Społecznej w N., znak: [...], z dnia 7 lutego 2022 r.

Powyższe postanowienie zapadało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Do Ośrodka Pomocy Społecznej w N., w styczniu i w lutym 2022 r. wpłynęło sześć pism skarżącego, w których przedstawił swoje problemy związane z pozbawieniem go przez sąd władzy rodzicielskiej oraz z możliwością uzyskania pomocy na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej.

W związku z powyższym w piśmie z dnia 7 lutego 2022 r., znak: [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zawarł informację na temat uprawnień do świadczeń niepieniężnych.

Na powyższe pismo skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Wskazał w jego treści, że pismo to traktuje jako decyzję, gdyż wprost z treści jego pism wynika, iż są to formalne wnioski o udzielenie pomocy (świadczeń w myśl ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej).

Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło niedopuszczalność ww. zażalenia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia, stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

W przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie, a więc w świetle wyżej wskazanego przepisu, stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Tymczasem organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia.

"Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje organ odwoławczy do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a., tj. do stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności tego środka."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów:

1) art. 134 w związku z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wskazany przepis jest podstawą do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania

z powodu uznania, że pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 7 lutego 2022 r., znak: [...], nie ma charakteru postanowienia;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę;

3) naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylanie się od ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, co skutkowało brakiem zrealizowania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania i niedopuszczeniem do weryfikacji decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem skarżącego pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (znak: [...]) z dnia 7 lutego 2022 r. pomimo braku charakterystycznych cech decyzji administracyjnej rozstrzygało o jego uprawnieniach. Obecnie skarżący przekonany jest, że możliwie nigdy nie doszłoby do wydania klasycznej decyzji administracyjnej z uwagi na brak chęci rozpatrzenia jego sprawy oraz chęci zamknięcia drogi do dwuinstancyjności postępowania. Istotną również okolicznością jest fakt pozostawania skarżącego w izolacji. Podniósł, że w sytuacji, w której skarżący domaga się określonych rozstrzygnięć od organów administracji publicznej, nie tylko nie jest w stanie ich uzyskać, ale przede wszystkim nie jest w stanie uzyskać odpowiedzi (organu) czy owe uprawnienia mu przysługują, a jeśli nie to dlaczego i jaka jest tego podstawa faktyczna i prawna.

Nadto skarżący podniósł, że Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zaniechało ponownego merytorycznego, wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Organ drugiej instancji odniósł się jedynie twierdzeń OPS-u w N. Tymczasem postępowanie przed organem odwoławczym nie jest w modelu polskiego postępowania administracyjnego - jedynie uzupełnieniem prowadzonych czynności i wydanych rozstrzygnięć przez organ niższego stopnia, ponieważ konkretna sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozpatrzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli zgodności z prawem kwestionowanego skargą postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na pismo Dyrektora Ośrodka pomocy Społecznej w N., znak: [...], z dnia 7 lutego 2022 r., stwierdził, że jest ono prawidłowe.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosownie jednakże do postanowień art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. Rozdziale 11 zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Powyższe oznacza, że ta negatywna przesłanka z art. 144 k.p.a. pozwala na "odpowiednie sięgnięcie" do instytucji postępowania odwoławczego.

Podobnie więc w przypadku zażalenia, tak jak ma to miejsce w sytuacji odwołania, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. nakłada więc na organ obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie będzie miało charakter ostateczny.

Podstawy wniesienia zażalenia w Kodeksie postępowania administracyjnego zostały skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), zaś zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi.

W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Kluczowe zatem w niniejszym przypadku jest stwierdzenie, czy w ogóle doszło do wydania przez właściwy organ postanowienia, jeżeli tak, to następnie czy zostało ono wydane przez ten organ w toku postępowania i czy kodeks przewiduje możliwość wniesienia na to postanowienie zażalenia.

Aby można mówić o wydaniu przez organ postanowienia, to za takie uznać należy akt administracyjny indywidualny, zewnętrzny, wydany w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, władczy, jednostronny, podwójnie konkretny, różniący się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych.

Nie wdając się w dywagacje doktrynalne podziału postanowień, wskazać należy, że niewątpliwie postanowienie jest czynnością procesową formalną, musi być więc ona dokonana w przepisanej formie, która jest jej zewnętrznym przejawem.

Elementy struktury prawnej postanowienia wymienia art. 124 k.p.a. Jak stanowi § 1 tego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Postanowienie spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi jest więc prawidłowe. Pojawia się jednak pytanie brak jakich elementów w zakresie jego struktury prawnej jest jedynie jego wadliwością, a brak jakich pozwala stwierdzić, że nie ma my w ogóle do czynienia z postanowieniem.

Wymogi w zakresie struktury każdego postanowienia, decydujące o jego istnieniu to: oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi, podpis osoby reprezentującej organ.

Analizując pod tym względem strukturę kwestionowanego przez skarżącego zażaleniem pisma Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., znak: [...], z dnia 7 lutego 2022 r. stwierdzić należy, że pismo to ma oznaczenie organu od którego pochodzi (Ośrodek Pomocy Społecznej w N.), wskazano w nim jego adresata (skarżący), widnieje pod nim podpis osoby reprezentującej organ (podpis Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N.).

Wbrew jednakże twierdzeniom skarżącego w zażaleniu nie zawiera ono kluczowego elementu – brak w nim rozstrzygnięcia o interesie prawnym skarżącego.

W treści wskazanego pisma nie sposób dopatrzeć się ani w sposób wyraźny ani nawet dorozumiany, rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego, w tym na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Organ jedynie poinformował, że w przedmiocie tych uprawnień przedłożono skarżącemu wyjaśnienie w piśmie z dnia 5 lipca 2021 r. Dalej zawarto informację o orzeczeniu Sądu Okręgowego w K. Wydział XVII Cywilny Rodzinny z dnia 26 października 2021 r. oraz jakim podmiotom w ramach ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej pomoc może zostać udzielona, a na końcu wskazano w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego w pismach kierowanych do organu zdarzeń z udziałem osób trzecich, "że nie ma podstaw, by Ośrodek pozostawał w posiadaniu tych danych i udostępniał je innym" . Trudno więc dostrzec, w ocenie Sądu, w strukturze tego pisma w jakimkolwiek fragmencie jego treści "zadecydowania" organu w kwestii jego uprawnień do świadczeń niepieniężnych, nawet negatywnego. W żaden sposób nie można uznać za takie końcowego zdania przedmiotowego pisma, gdyż kontekst jego nie wskazuje na odmowę udzielenia określonych danych skarżącemu, lecz informuje, że w ogóle nie ma podstaw, by ten ośrodek pomocy społecznej posiadał takie dane i udostępniał je innym. Ośrodek nie zadecydował więc w kwestii udostępnienia tych danych.

Wobec powyższego, skoro w tym przypadku przedmiotowe pismo nie jest postanowieniem, bo nie zawiera jednego z konstytutywnych elementów pozwalających na uznanie go za taki akt administracyjny, stanowisko organu odwoławczego uznać należało za prawidłowe – w przedmiotowym przypadku, rzeczywiście nie zostało wydane postanowienie. W takim wypadku stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, gdyż, jak zasadnie podniósł organ – brak jest przedmiotu zaskarżenia – nie mówiąc już o tym, że zażalenie służy nie tylko w sytuacji, gdy organ wydał w toku postanowienie, ale jeszcze, gdy Kodeks tak stanowi, iż na to postanowienie przysługuje ten środek zaskarżenia.

Cała argumentacja pełnomocnika skarżącego z urzędu, przedstawiona w piśmie procesowym z dnia 13 września 2022 r., jest więc całkowicie nieuzasadniona.

Nawet, jeżeli przyjąć, że pisma kierowane przez skarżącego, o których wzmiankuje pełnomocnik, zainicjowały postępowanie, to nie doszło do wydania rozstrzygnięcia. To że skarżący mógł, a nawet powinien oczekiwać na rozstrzygnięcie, jak to ujął pełnomocnik, nic w tym zakresie oceny charakteru przedmiotowego pisma, nie mogło zmienić. Owszem o istocie aktu, jak trafnie podniósł pełnomocnik, powinna przesądzać jego treść, ale w tej treści właśnie, jak Sąd powyżej wskazał, trudno dostrzec wydanie rozstrzygnięcia. Nie można się w żaden sposób zgodzić z pełnomocnikiem, że w piśmie, jakie skarżący otrzymał organ wyraził swoją władczą wolę, że nie zajmie stanowiska oraz iż nie istnieją podstawy do udostępnienia danych. Powtórnie podkreślić należy, że organ jedynie poinformował skarżącego w odniesieniu do zakomunikowanej przez niego treści organowi, iż nie ma podstaw by takie dane organ posiadał i je udostępniał, a nie że ich nie posiada i z tegoż względu ich nie udostępni skarżącemu, a to jest zasadnicza różnica.

Zażalenia skarżącego było więc z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne, zaś w takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o jego niedopuszczalności. Działanie organu było więc prawidłowe.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził bowiem, wbrew twierdzeniom skargi naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skoro nie doszło do wydania decyzji, zaś kwestionowane postanowienie zawiera wystarczające motywy jego wydania, w których organ wskazał, że był zobowiązany wydać przedmiotowe postanowienie wobec niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy nie doszło do wydania postanowienia. W żaden zaś sposób nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylanie się od merytorycznego rozpoznania skoro nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 e zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.