Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 185/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 189, art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpoznania odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy 1) zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania D. K. z dnia 11 grudnia 2009 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi 2) zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz D. K. kwotę zł 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował D. K. na stopień starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r.

W dniu [...] grudnia 2009 r. D. K. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Domagał się w nim uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował D. K., że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Powołał się na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Wskazał, że zgodnie z zawartymi w tym rozdziale przepisami art. 188 ust. 1 i 2, funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź odwołania do Szefa Służby Celnej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

D. K. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skierował do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty sprawy, a także wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów akt sprawy, znajdujących się w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział Pracy, sygn. akt [...]. Twierdził w nim, że akt mianowania jest decyzją administracyjną i rozpatrzenie przedmiotowego odwołania od aktu mianowania powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na powyższe Szef Służby Celnej - kolejno pismami z dnia [...] lutego 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 961/08, zawierające pogląd odnośnie rozgraniczenia właściwości roszczeń funkcjonariuszy celnych, które zachowało aktualność co do obecnie obowiązujących przepisów art. 188 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 189 ustawy o Służbie Celnej.

D. K. pismem z dnia [...] marca 2010 r. wniósł zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., które uzupełnił dodatkowo pismem z dnia [...] marca 2010 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Finansów poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień nie jest decyzją administracyjną, a zatem Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy i nie jest w związku z tym podmiotem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju spraw.

W dniu 19 maja 2010 r. D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Szefa Służby Celnej, na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej, wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowych pismach procesowych wskazał, iż organ zobowiązany był do rozpatrzenia jego odwołania od przedmiotowego aktu mianowania na podstawie przepisów art. 127 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego ocenie przedmiotowy akt mianowania stanowi decyzję administracyjną. Podkreślił, iż wyczerpał drogę administracyjną w zakresie żądania rozpatrzenia odwołania, a zatem spełnił warunki formalne do wniesienia niniejszej skargi. Polemizując ze stanowiskiem organu, powołał się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, która wskazuje na właściwość drogi administracyjnej w tych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie.

Podniósł, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Twierdził, że w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, ustawodawca wyłączył możliwość odwołania i skargi do sądu administracyjnego, co wynika z treści art. 188 i nast. ustawy o Służbie Celnej. Wskazał też, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi. Akt mianowania należy do takiej kategorii spraw. Nadto regulacja art. 223 ustawy o Służbie Celnej w sposób precyzyjny określa przedmiotowe mianowanie, uniemożliwiając jakąkolwiek dowolność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie:

1. wydawania decyzji administracyjnych,

2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,

3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a.pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach,

5. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej,

6. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8. bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie, określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień, wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według utrwalonych poglądów judykatury, stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II PZP 7/06, OSNP 2008 Nr 1 - 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, OSNP 2007 Nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008 Nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

Sąd Najwyższy w przytoczonej wyżej uchwale, z dnia 8 czerwca 2010 r., dokonał oceny stosunku przełożony – podwładny, w aspekcie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza celnego. Zaprezentowane w powyższej uchwale stanowisko wiąże się z przedmiotową sprawą.

W przytoczonej wyżej uchwale Sąd Najwyższy uznał, że: "Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym służb mundurowych, wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy, wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyjaśnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za rozstrzygnięcia, podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych), uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją, wynikających z treści tego stosunku służbowego, uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie funkcjonariusza Policji, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 422/10, niepublikowane - dotyczące funkcjonariusza Służby Więziennej).

Zauważyć należy, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny, jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego okoliczność, że w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy, jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych, wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie roszczenie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie pozostawione dochodzeniu na drodze powództwa przed sądem pracy.

Reasumując tę część rozważań, wskazać należy, iż przepisy art. 188

i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkretnych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba artykuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje.

Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy o Służbie Celnej nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy" (op. cit.).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru normy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

Podkreślić należy, że nowelizacja ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy

i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).

Jednocześnie w omawianej nowelizacji zawarty został przepis art. 223, który jest przepisem intertemporalnym (przejściowym), umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym (lex specialis), który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, stąd też jego wykładnia nie może być dokonywana w sposób rozszerzający.

Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).

Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej, wynikają, jak to trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale,

"z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". To przecież przełożony decydował i nadal decyduje, czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.

W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego. Obowiązek wydania tego aktu wynika wprost z mocy prawa. To sam ustawodawca nakazuje organowi – tu kierownikowi urzędu celnego (ust. 1 przepisu) - w terminie miesiąca od wejścia w życie ustawy, mianowanie funkcjonariuszy na stopnie służbowe według określonych korpusów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w dalszych ustępach tego przepisu (zwłaszcza ust. 2-6). Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza, pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.

Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych, określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r., został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

O ile przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia

i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, o tyle określenie korpusu wynika wprost ze wspomnianego przepisu art. 223 ust. 2-6 bez pozostawienia organowi swobody w tym zakresie. Jedynie w ust. 3 pkt 2 stanowiącym, iż funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ustawodawca wprowadził kryteria ocenne wymagające rozstrzygnięcia, czy dany funkcjonariusz tak określone wymogi spełnia.

Wbrew stanowisku organu, wynikające z owej transformacji przypisanie funkcjonariuszom celnym określonych korpusów stanowi bardzo istotną zmianę łączącego ich z przełożonym stosunku administracyjnoprawnego w zakresie m.in. warunków pracy, uposażenia czy też możliwości awansu. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Można powiedzieć, iż dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę.

Porównując typowy dla pragmatyki celnej akt mianowania z aktem mianowania wynikającym z art. 223 ustawy, wskazać można jeszcze inną różnicę. Otóż typowy akt mianowania ma charakter konstytutywny, albowiem to z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe. Natomiast akt mianowania, wynikający z treści art. 223, w części dotyczącej określenia przynależności danego funkcjonariusza do konkretnego korpusu Służby Celnej, ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza jedynie prawo funkcjonariusza do określenia stopnia służbowego w konkretnym korpusie, które to prawo nie wynika z treści decyzji organu, ale wynika wprost z brzmienia przepisu ustawy.

Uregulowania zawarte w treści art. 223 ust. 9 i 10 obecnie obowiązującej pragmatyki można tu pominąć, albowiem dotyczą dodatkowych obowiązków spoczywających na niektórych funkcjonariuszach w związku z mianowaniem i nie mają znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, iż akt mianowania, wynikający z art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu, ma charakter deklaratoryjny (ze wspomnianym już wyżej wyjątkiem) i obligatoryjny. Natomiast w procesie określenia w tym akcie przez organ stopnia służbowego w danym korpusie, organ - w bardzo wąskich ramach zakreślonych w ust. 7 tego artykułu - ma możliwość kreowania sytuacji prawnej funkcjonariusza.

Ustalenia powyższe są istotne dla określenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym uprawnień funkcjonariusza w zakresie możliwości odwoływania się i zaskarżania do sądów administracyjnych rozstrzygnięć organu, dokonywanych w ramach transformacji przewidzianej w art. 223 ustawy

o Służbie Celnej.

Funkcjonariuszowi Służby Celnej, przysługuje zatem prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania - wynikający z normy art. 223 - w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. W istocie nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1-6 ustawy, czyli zbadanie, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie jest to zatem stricte stosunek przełożony - podwładny, o którym mowa w art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem przepis ten nie stoi na przeszkodzie do rozpoznawania tego typu spraw (akty mianowania z art. 223 w zakresie określenia korpusu) przez sądy administracyjne, co umożliwia także rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w tego typu sprawach.

Ponieważ, co wyżej wykazano, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów tej ustawy, to kontrola taka nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189), a zatem stosować w tej sytuacji należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Można stawiać pytanie, dlaczego ustawodawca nie uregulował w dalszych ustępach art. 223 zasad kontroli wydanych na podstawie tego przepisu aktów mianowania, co byłoby wskazane z racji szczególnego charakteru tego przepisu. Zauważyć też należy, iż w pierwotnej wersji projektu ustawy koncepcja możliwości odwołania była zawarta. Skoro jednakże regulacji takiej nie wprowadzono do ustawy, odwołać należy się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest do art. 127 i nast.

Powyższy problem rozwiązała cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego, a także powołane w niej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego oraz składu siedmiu i pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej".

"Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu roszczenie funkcjonariuszowi, w ocenie Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje, z przyczyn, które powyżej szczegółowo omówiono" (op. cit.).

Z powyższych względów uznać należało, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Natomiast od wydanej w tej sprawie przez organ celny drugiej instancji decyzji – przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz Służby Celnej – D. K. wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, zarzucając, iż mianowano go na stopień w nieodpowiednim korpusie. W dodatku zarzut dotyczył w szczególności niezastosowania przez organ przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, czyli przepisu, który wymaga dokonania oceny spełnienia przez skarżącego nieostrych kryteriów związanych z pełnioną dotychczas służbą.

Organ, nie rozpatrując tego odwołania (do czego był zobowiązany), pozostawał zatem w bezczynności i dlatego winien jest je rozpatrzyć, biorąc pod uwagę powyżej wskazane rozważania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.