Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 238/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło w całości własną decyzję z dnia "[...]" r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. (znak: "[...]"), wydanej przez Wójta Gminy (dalej też jako: "organ I instancji"), w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech siłowni wykorzystujących siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr "[...]" w obrębie geodezyjnym 50 Ś. i na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym 7 B., gmina E.i orzekając co do istoty (pkt I sentencji):

1.stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji w części dotyczącej działki nr "[...]"

w obrębie geodezyjnym 7 B., gmina E.,

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie - tj. w odniesieniu do działek nr "[...]" w obrębie geodezyjnym 50 Ś., gmina E.

W pkt II rozstrzygnięcia orzekło o umorzeniu postepowania z wniosku E.

i K. M. z powodu braku legitymacji procesowej.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Podało, że weryfikowaną decyzją Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej jako: "Spółka"), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech siłowni wykorzystujących siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na wymienionych działkach. Linie rozgraniczające teren inwestycji, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu oraz inne warunki

i zalecenia określone zostały w załączniku graficznym nr 1 oraz załączniku opisowym nr 2 do decyzji. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowią załącznik nr 3 do decyzji.

Na mocy decyzji z dnia "[...]" r. (znak: "[...]"), organ I instancji, działając w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., przeniósł decyzję nr "[...]" z dnia "[...]" r. na rzecz spółki B.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji zmienił decyzję nr "[...]"

z dnia "[...]" r. w ten sposób, iż zmienił lokalizację jednej siłowni wykorzystującej siłę wiatru (poprzez zmianę załącznika graficznego do decyzji) na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym B., gm. E.

W dniu 26 marca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" r. o nr "[...]" oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia. Wskazano, że decyzja rażąco narusza: art. 33 ustawy o ochronie przyrody, art. 61 u.p.z.p., Dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 96, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 9, art. 21, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 28, 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu podniesiono m.in., iż decyzja o warunkach zabudowy nie odwołuje się do konkretnej, dającej się zidentyfikować decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem mowa jest w niej ogólnie o takiej decyzji, bez podania daty wydania i organu wydającego. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach znak "[...]" wydana została dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 7 turbin o mocy do 2,5 MW i wysokości ok. 150 m na działkach nr "[...]" obręb B., nr "[...]" obręb Ś. oraz "[...]" obręb B., gmina E. Stowarzyszenie wskazało, iż w decyzji tej pojawił się zapis, że w ramach inwestycji będzie realizowana sieć energetyczna średniego napięcia, jednak ocenę oddziaływania w tym postępowaniu przeprowadzono jedynie dla turbin wiatrowych. Zarzucono, iż rozdzielenie samych turbin od pozostałej infrastruktury w tym postępowaniu spowodowało naruszenie Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r., bowiem nie wykonano oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Zarzucono również, że decyzja środowiskowa odnosi się do działek nr "[...]" w B., działek nr "[...]" obręb Ś. oraz działek nr "[...]" obręb B., zaś decyzja o warunkach zabudowy znak "[...]" do innej działki - tj. do działki nr "[...]" obręb B. Wskazano przy tym, że organ I instancji zmienił decyzję środowiskową (decyzją z dnia "[...]" r.), jednakże Kolegium uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, po czym decyzją z dnia "[...]" r. Wójt umorzył postępowanie w tym zakresie. Stowarzyszenie wskazało, że z wniosku Spółki o wydanie warunków zabudowy wynika, że planuje się realizację turbin o innych parametrach niż te, dla których przeprowadzano ocenę oddziaływania na środowisko (zwiększono długość łopat, a w konsekwencji powierzchnię omiatania). Podniesiono także, że decyzja nie wspomina o bliskiej lokalizacji 2 zbiorowych mogił żołnierzy rosyjskich i niemieckich z I wojny światowej (30 - 50 m od działki nr "[...]" obręb Ś.). Wskazano, że Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, które nie zostało zakończone. Zarzucono również braku oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i błędną wykładnię pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Stowarzyszenia realizacja decyzji o warunkach zabudowy zagraża OSO Natura 2000 Ostoja Poligon Orzysz.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu

I instancji oraz dopuściło do udziału w nim Stowarzyszenie "[...]".

Decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr SKO.73.154.2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie "[...]", zarzucając, iż skład orzekający Kolegium w wydanej decyzji odniósł się tylko do wybranych przez siebie przesłanek, pozostawiając bez rozpatrzenie pozostałe zarzuty. Podniesiono, że decyzja z dnia "[...]" wydana została w oparciu

o niekompletne akta sprawy z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 77, 75 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócono uwagę na brak wskazania norm prawnych, według których wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnej z decyzją środowiskową nie jest rażącym naruszeniem prawa, przepisów dających podstawę do niewystępowania z konsultacjami z odpowiednimi organami co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz norm prawnych, według których zaskarżana decyzja powinna zostać w obiegu prawnym, mimo stwierdzenia przez organ odpowiedzialny za monitorowanie obszarów Natura 2000 realnego negatywnego oddziaływania inwestycji na Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Ostoja Poligon Orzysz, jak również nie powołano stosownych przepisów zwalniających organ z obowiązku informowania społeczeństwa o postępowania administracyjnych w sprawach inwestycji mogących oddziaływać na środowisko. W dalszej części uzasadnienia ponowiono zarzuty stawiane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Motywując rozstrzygnięcie z pkt I sentencji, Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja - której dotyczy postępowanie - dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Wady decyzji wyliczone w tych przepisach mają charakter materialnoprawny. Tkwią w samej decyzji. Z tego względu dla sposobu załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia, czy postępowanie, w którym została ona wydana, zostało przeprowadzone prawidłowo pod względem prawnym czy też nie. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Podkreślono, że w toku postępowania nadzwyczajnego można stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wadą kwalifikowaną. Ponadto kodeksowa konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Istotnym jest także uwzględnienie tego, iż oceny dokonuje się w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji będącej przedmiotem postępowania. Kontrola organu orzekającego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. zasadza się więc wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, CBOSA). Ponadto Kolegium zważyło, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Analizując kolejno przesłanki z art. 156 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja będąca przedmiotem badania wydana została przez organ właściwy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 59 i następne u.p.z.p. Wyjaśniono, że samo powołanie przepisów odnoszących się do lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi o nieprawidłowości wydanej decyzji, a w badanej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, że mamy do czynienia z decyzją o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Kolegium wskazało, że jedną z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące jest jego oczywistość. Oczywistość naruszenia zaś ma miejsce wówczas, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W pierwszej kolejności Kolegium dokonało oceny zgodności wydanej decyzji z przepisami u.p.z.p. Przytoczono treść art. 59 i 61 oraz art. 54 tej ustawy. Kolegium oceniło, że decyzja

o warunkach zabudowy posiada wszystkie wymagane elementy. Stwierdziło, że organ

I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Dokonując wykładni językowej

i systemowej Kolegium przyjęło, iż siłownia wykorzystująca siłę wiatru (turbina wiatrowa, tzw. wiatrak) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Brak uzasadnienia stanowiska w tym względzie przez organ I instancji uznano za wadliwe, jednak bez wpływu dla wyniku rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 punkt 3 u.p.z.p. W zakresie wymogu istnienia uzbrojenia terenu (pkt 3), z uwagi na charakter zamierzenia, przyjąć trzeba, że brak jest szczególnych wymagań w tym zakresie, przy czym organ podał, że

w sąsiedztwie nieruchomości znajduje się sieć energetyczna.

Odnośnie do spełnienia warunku z punktu 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (ministra właściwego do spraw rozwoju wsi), 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (ministra właściwego do spraw środowiska) lub upoważnionej przez niego osoby, 3) i 4) - skreślone; 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Odnosząc powyższe do weryfikowanej decyzji, Kolegium wskazało, że działka nr "[...]"

w obrębie Ś., o powierzchni 6,9600 ha, zgodnie z operatem ewidencji gruntów,

to grunty rolne, oznaczone jako R IIIb, RIVa i R IVb, Ł IV, Ł VI i N, w skład działki nr "[...]’ o pow. 11,8800 ha wchodzą grunty rolne oznaczone jako RV, R IVa, R IVb, Ł IV

i N, w skład działki nr "[...]" o pow. 2 ha wchodzą grunty oznaczone jako R IIIb, R IVa, R IVb, Ł IV, Ł VI, Ps IV i N. Uwzględniło, że decyzja zawiera 4 załączniki graficzne, na których oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, gdyż inwestor swym wnioskiem nie obejmował całości działek, a jedynie ich fragmenty, dołączając do wniosku mapy obejmujące te właśnie fragmenty, z naniesioną lokalizacją siłowni.

Podało, że z załącznika nr 1a wynika, iż teren inwestycji na działce nr "[...]" obejmuje użytki Bp i LIV, na działce nr "[...]" (zał. nr 1b) użytki Bp i RIVb, a na działce nr "[...]" - użytki Bp, Ł VI i RIVb (zał. nr 1c). Na podstawie mapy z akt sprawy, Kolegium stwierdziło co do dwóch pierwszych działek, że teren ten obejmuje także użytki - odpowiednio - RIVa oraz RV. Przy czym w części objętej lokalizacją na działkach nr "[...]" zamierzenie nie będzie realizowane na gruntach rolnych ani leśnych wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż rozstrzygnięcie uzyskało milczące uzgodnienie z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych, tj. Starostą.

W ocenie Kolegium inaczej jednak należy ocenić rozstrzygnięcie w zakresie działki nr "[...]". Organ zauważył, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż działka nr "[...]" obręb B. o pow. 8,0900 ha to grunty oznaczone jako R V, Ł V, Ł VI, Ps IV, Ps V, Ls IV, Ls V i N. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów wskazują, że w wyliczeniu tym pominięto użytki oznaczone jako R IVb i Bp.

Z załącznika graficznego nr 1 wynika, że teren inwestycji w tej części obejmuje użytki rolne klasy PsIV oraz użytki oznaczone jako LsV - co oznacza grunty leśne oraz Bp.

W związku z tym, w myśl przywołanych powyżej przepisów, decyzja w tym zakresie wymagała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium ustaliło, iż obszar ten nie był objęty zgodą dla tzw. starych planów. Zauważyło jednocześnie, że decyzją o warunkach zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji obiektów budowlanych w ramach terenu określonego jako przeznaczony do zainwestowania. Brak jest podstaw prawnych do konstruowania takiego wniosku. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest formalna możliwość lokalizowania obiektu tak w obrębie użytków Bp, jak również R IVb czy też Ls V. Wobec tego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie odnoszące się do działki nr 3/2, a polegające na wydaniu warunków dla terenu obejmującego grunty LsV, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się do argumentów inwestora zgłoszonych w tym zakresie, Kolegium wyjaśniło, że nie można przyjąć, iż na załącznikach graficznych doszło do sprecyzowania przyszłej lokalizacji elektrowni wiatrowej poprzez oznaczenie symbolem Bp fragmentu działki zlokalizowanego poza terenem leśnym. Jak bowiem wynika z ww. ustaleń symbolem Bp oznaczono stosowne użytki gruntowe zgodnie z ewidencją,

a ponadto w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji obiektu, co jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów architektoniczno- budowlanych. Na tej podstawie przyjąć należy, iż siłownia wiatrowa na działce nr 3/2 może zostać zlokalizowana w obrębie linii rozgraniczających oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 linią i literami A, B i C, zatem także

w obrębie gruntów Ls, co wymagałoby zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że dodatkowo pełnomocnik inwestora podnosił, iż całość terenu leśnego zawartego w obszarze wyznaczonym w załączniku graficznym znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m od zabudowań na działce nr 1/2, a w załączniku nr 2 do decyzji jako jeden z warunków ustalono zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej minimalną odległość obiektów od budynków mieszkalnych, gospodarczych i użyteczności publicznej na 400 m. Kolegium wywnioskowało, że inwestor stoi na stanowisku, iż przy uwzględnieniu zapisów załącznika nr 2, a konkretnie warunków minimalnej odległości wynikającej z decyzji środowiskowej, nie było możliwości zlokalizowania zabudowy

w obszarze użytków Ls, a zatem nie można mówić o naruszeniu ww. przepisów. Kolegium wyjaśniło, iż nie tylko obszar obejmujący użytki Ls znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m od budynków na działce nr 1/2, ale w istocie całość obszaru objętego załącznikiem nr 1 do decyzji znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m, co narusza postanowienia decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy wiatrowej" planowanej na działkach położonych w gminie E., odpowiednio

w obrębie geodezyjnym B., działki nr "[...]"; obręb Ś., działki nr "[...]" oraz obrębie B. działki nr "[...]", z dnia "[...]" r. znak "[...]". Do pisma inwestora dołączono bowiem wydruk ze strony www.geoportał.gov.pl., z którego wynika, iż odległość ta wynosi ok. 265 m. Skoro zatem - jak podaj sam inwestor - użytki Ls znajdują się w takiej odległości, to nie można racjonalnie przyjąć, iż tereny położone obok (w odległości 60-65 m w kierunku północno-zachodnim) warunek wynikający z decyzji środowiskowej będą spełniały. Zdaniem składu orzekającego Kolegium oceny prawnej w powyższym zakresie nie zmienia fakt wydania decyzji z dnia "[...]" r. o zmianie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. w zakresie lokalizacji siłowni na działce nr "[...]".Organ ocenił, że decyzja zmieniająca jest decyzją wydaną w nowej sprawie i nie może powodować braku podstaw do wyeliminowania z obrotu rozstrzygnięcia pierwotnego obarczonego kwalifikowanymi wadami. Z tego też powodu Kolegium rozstrzygnęło jak w punkcie 1 decyzji.

W zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1 i 2 do decyzji. Ustalono w szczególności, że składając wniosek inwestor legitymował się decyzją środowiskową. Kolegium decyzją z dnia "[...]"r. znak "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Do Kolegium wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy,

a sprawa nie została jeszcze ostatecznie zakończona. Zatem na dzień wydawania tej decyzji, decyzja środowiskowa była decyzją ostateczną, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i wiązała strony i organy. Dostrzeżono też, że skoro inwestycja objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy kwalifikowana jest jako zamierzenie wymagające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny), to nie jest objęta zakresem regulacji z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a zatem organ nie miał obowiązku dokonania na tym etapie rozważań na temat oddziaływania na obszar Natura 2000.

Z tego powodu nie mógł też rażąco naruszyć tego przepisu. Podniesione w tej części zarzuty, w których powoływano się między innymi na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażone przy odmowie wydania zaświadczenia niezbędnego do ubiegania się dofinansowanie ze środków unijnych, nie są zatem merytorycznie związane z decyzją o warunkach zabudowy, a mogą być ewentualnie przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej. Kolegium stwierdziło, że w decyzji o warunkach zabudowy organ nie miał obowiązku wskazania, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków (2 zbiorowe mogiły żołnierzy rosyjskich i niemieckich), taka okoliczność podlegałaby uwzględnieniu wówczas, gdyby obiekt wpisany do rejestru zabytków znajdował się na terenie objętym wnioskiem, tj. na działce nr "[...]" obręb Ś.

Kolegium odniosło się też, do zarzutu naruszenia art. 9 oraz 21 ust. 2 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezamieszczenie

w publicznie dostępnym wykazie danych dotyczących złożenia wniosku oraz wydania decyzji nr "[...]". Zdaniem Kolegium przepisy te mają charakter norm procesowych, odnoszących się do obowiązków organów w toku postępowania oraz po jego zakończeniu, związanych z wyrażoną w ustawie zasadą informowania społeczeństwa

i zapewnienia mu udziału w ochronie środowiska. Nawet jeśli nie doszło do zamieszczenia w publicznie dostępnym wykazie danych informacji o wydaniu decyzji nr "[...]", to należy tę kwestię oceniać jako wadę postępowania, nie zaś wadę samej decyzji. Z tego też powodu Kolegium nie wyjaśniało tych okoliczności i nie czyniło w tym zakresie dodatkowych ustaleń.

Na zakończenie Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że weryfikowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych

w art. 156 § 1 pkt od 3 do 7 k.p.a.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części pkt I ppkt 1 sentencji decyzji, tj. stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" z dnia "[...]"r. w części dotyczącej działki nr "[...]", obręb B., domagając się jej uchylenia w tym zakresie, w związku z naruszeniem art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż weryfikowana decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w części dotyczącej działki nr "[...]", wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na rzekome przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że skarżoną decyzję uznać należałoby za słuszną w przypadku, gdyby ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy były prawidłowe. Zaprzeczono, aby w ramach decyzji Wójta Gminy nr "[...]" w części dotyczącej działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym 7 Borki dokonano przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stwierdzono, że organ słusznie zwrócił uwagę na wadliwe oznaczenie terenu inwestycji przedstawione w załączniku nr 1, jednak uzasadniając rozstrzygnięcie pominął fakt, iż zapisy pkt 2.2 załącznika nr 2 do decyzji w postaci minimalnej 400-metrowej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowy, uniemożliwiały lokalizację elektrowni na terenie leśnym wyznaczonym załącznikiem nr 1. Podkreślono, że w pkt 2.8 załącznika nr 2 odniesiono się bezpośrednio do warunków realizacyjnych określonych w decyzji z dnia "[...]" r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (znak "[...]"), gdzie dokonano wyraźnego zastrzeżenia, co do lokalizacji inwestycji na terenach rolnych, łąkach oraz pastwiskach. Zdaniem skarżącej oznacza to, że teren, dla którego rozpatrywana decyzja określiła warunki zabudowy, w istocie nie objął terenów leśnych znajdujących się w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające, z uwagi na niespełnianie przez te tereny kryteriów pkt 2.2 oraz 2.8 załącznika nr 2. Nie doszło zatem do naruszenia powołanych przepisów. Wywiedziono, że skład orzekający Kolegium formułując kształt rozstrzygnięcia skoncentrował się jedynie na niewątpliwej wadliwości załącznika nr l do decyzji nr "[...]" w sytuacji, gdy kwestia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości samej decyzji rozpatrzona winna była zostać w świetle całości jej treści, w tym warunków lokalizacji inwestycji zawartych w załączniku nr 2. Spółka wyraziła głębokie przekonanie, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia przepisów żadnej z cytowanych ustaw, a w szczególności do naruszenia o charakterze kwalifikowanym. Wskazano, że wadliwość załącznika nr 1 do decyzji została rektyfikowana decyzją zmieniającą z dnia "[...]" r. i na podstawie w ten sposób sanowanej decyzji o warunkach zabudowy Starosta w dniu "[...]" r. udzielił Skarżącej pozwolenia na budowę inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r., podjętym na posiedzeniu niejawnym, Sąd, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu podkreślił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest nieważność dotycząca pierwotnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast obok tego postępowania toczy się postępowanie odrębne, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. pierwotne warunki zabudowy wynikające z zaskarżonej decyzji, ale nie została jeszcze wydana w tym postępowaniu decyzja. Podniósł, że po zmianie lokalizacji wymogi odległościowe są zachowane. Inwestycja nie obejmuje terenów leśnych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie z załącznika graficznego jednoznacznie wynika, że linie rozgraniczające działkę "[...]" obejmują lasy i w tym zakresie organ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 201 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Spółka zaskarżyła decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]" tylko w części, w jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. Wójta Gminy w zakresie ustalającym warunki zabudowy dla siłowni wiatrowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym 7 B., gmina E. (pkt I ppkt 1 sentencji decyzji). W związku z tym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie może zostać objęte jedynie to wyodrębnione rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, które jest niezależne od pozostałych rozstrzygnięć podjętych w tej decyzji, gdyż mogłoby mieć samodzielny byt prawny (być rozstrzygnięciem odrębnej decyzji).

U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że weryfikowana decyzja

o warunkach zabudowy dopuszczała lokalizację siłowni wiatrowej na terenie lasu bez wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne i zachowania wymaganej procedury, gdyż w myśl art. 7 ust. 1 tej ostatniej ustawy zmiana taka jest możliwa tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane rozumienie tych przepisów ani fakt, że na obszarze działki nr "[...]", na której terenie dopuszczono lokalizację siłowni wiatrowej, znajdują się tereny leśne i działka ta nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu jest natomiast interpretacja załącznika graficznego nr 1 do weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy, ustalającego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 linie rozgraniczające teren inwestycji na działce nr "[...]", obejmujące swym zasięgiem obszar o oznaczeniu LsV i ocena wadliwości tego załącznika w świetle art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zdaniem organu wkroczenie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na grunt leśny naruszyło w sposób oczywisty jednobrzmiącą treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast Spółka przyznała, że załącznik nr 1 wadliwie dopuszczał lokalizację siłowni wiatrowej na terenie leśnym, ale przekonywała, że w kontekście całej treści decyzji nie było możliwe posadowienie elektrowni na terenie leśnym. Uniemożliwiać miała to, zdaniem skarżącej , treść postanowień załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, opisującego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a konkretnie pkt 2.2 oraz 2.8, zastrzegające, że lokalizacja obiektów ma być zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym powinna zostać zachowana odległość 400 m od zabudowań mieszkalnych, gospodarczych i użyteczności publicznej. Za istotną okoliczność

w sprawie Spółka uznała wydanie decyzji zmieniającej, na mocy której przesunięto lokalizację siłowni na działce nr "[...]" poza obszar leśny.

Analiza zasadności argumentacji Spółki, prowadzi do wniosku, że nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych i dlatego nie może zostać uwzględniona.

Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, co przyznaje sama strona skarżąca, że wyrysowane w załączniku graficznym nr 1 do decyzji

o warunkach zabudowy linie rozgraniczające teren inwestycji w sposób oczywisty wkraczały na obszar chronionego cytowanymi przepisami użytku leśnego. Skutku tego nie mogły sanować ustalenia części opisowej decyzji, ponieważ część tekstowa

i graficzna musi być ze sobą spójna. Stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z treści tych przepisów wynika, że taką samą moc wiążącą ma zarówno część tekstowa jak i graficzna decyzji. W przypadku istotnych rozbieżności pomiędzy częścią opisową a graficzną nie sposób dochodzić, które z rozwiązań jest wiążące, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji ustalającej w sposób sprzeczny warunki zabudowy. W wyroku z dnia 27 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 611/11 (publ. w bazie LEX pod nr 1217444) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy, nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami czy niejasnościami, powodującymi wątpliwości co do przyjętych rozwiązań. Przy czym w warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić przekonania Spółki, że część opisowa decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiała realizację siłowni wiatrowej na terenie leśnym. Powoływane przez Spółkę zapisy odwoływały się bowiem jedynie do ustaleń decyzji środowiskowej, a więc wymagana byłaby najpierw interpretacja tej ostatniej decyzji, co nie mogłoby stanowić przeciwwagi dla jednoznacznych ustaleń, wynikających z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, która jest bezpośrednio wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych w postepowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Prawidłowo też Kolegium dostrzegło, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji nie mogła mieć znaczenia deklaracja Spółki o posadowieniu siłowni wiatrowej w konkretnej części działki nr "[...]" poza obszarem leśnym. Wyjaśnić należy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zgodnie

z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać granice terenu objętego wnioskiem. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje zbadać czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W wyroku z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14 (publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "teren" w rozumieniu tego przepisu, to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Oznacza to, że decyzję

o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że pogląd, iż zmiana przeznaczenia gruntu obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 19.01.2016 r. II OSK 1168/14, z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; a także wyroki WSA: z 18.11.2009 r., II SA/Sz 976/09; z 31.08.2010 r., II SA/Łd 480/10; z 07.12.2012 r., IV SA/Wa 1877/12; z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że usytuowanie przez inwestora planowanej zabudowy na działce, na której znajduje się chroniony ustawą obszar leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze i nieleśne. To zaś powoduje stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczność uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej i zmiana możliwa jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie rzeczy zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że ustalenie warunków zabudowy na działce nr "[...]" nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Argumentacja Spółki na temat linii rozgraniczających teren inwestycji, czy ich przesunięcia poprzez zmianę załącznika nr 1 do decyzji nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 1 marca 2016r. - nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Poza tym nie powinno ujść uwagi, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych, prócz stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji może dotyczyć decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W konsekwencji zgodzić należy się z Kolegium, że późniejsza zmiana weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. nie stała na przeszkodzie przy ocenie nieważności decyzji pierwotnej, która to ocena odnosi się do enumeratywnie wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych decyzji, tkwiących w decyzji u podstaw jej wydania.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.