Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2783/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

[...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował G. K. (dalej jako skarżący) na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z [...] grudnia 2009 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Celnej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i mianowania go na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych. W treści pisma skarżący wskazał, że w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2006 r. pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...] oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Podniósł, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby funkcjonariusz pełnił służbę w określonym stopniu w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. 31 października 2009 r. Oznacza to, że wystarczające jest, aby funkcjonariusz celny pełnił służbę w określonym stopniu bądź zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników oraz pełnił służbę w służbie stałej w jakimkolwiek okresie przed 31 października 2009 r. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, spełnia on przesłanki określone w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego organ, pismem z 4 lutego 2010 r., poinformował skarżącego, że mianowanie na stopień służbowy zostało dokonane z uwzględnieniem zasad określonych w art. 223 ustawy o Służbie Celnej oraz przyjętych w Izbie Celnej w [...] kryteriów punktowych. Zatem przy określaniu korpusu i stopnia służbowego zostało uwzględnione zajmowane stanowisko służbowe i posiadany stopień służbowy w dniu 30 października 2009 r., tj. w chwili utraty mocy ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Jednocześnie organ wskazał, że mianowanie na stopień służbowy nie jest decyzją administracyjną ani czynnością z zakresu administracji publicznej, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie. Dodatkowo organ podkreślił, że art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyznaczył miesiąc od wejścia w życie ustawy na dokonanie przez kierownika urzędu mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, po tym terminie wygasła kompetencja kierownika urzędu w tym zakresie.

Z powyższych względów nie jest możliwa zmiana mianowania dokonana w trybie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

Pismem z [...] listopada 2010 r. skarżący złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od aktu mianowania, któremu zarzucił rażące naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...] ;

2. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,

3. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

W związku z tym, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że Dyrektor Urzędu Celnego w [...] aktem mianowania z [...] lipca 2000 r. mianował go na stopień służbowy [...]. W trakcie pełnienia służby skarżący był mianowany na stopnie służbowe [...]. Ponadto skarżący wskazał, że pełnił następujące stanowiska służbowe: [...]. Podniósł, że w czasie pełnienia służby pełnił obowiązki służbowe na stanowisku służbowym związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników – był Naczelnikiem Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...] od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2006 r.

Zdaniem skarżącego, akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] narusza art. 6 k.p.a., gdyż organ nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, lecz dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wydane przez Szefa Służby Celnej interpretacje. Przyjęcie takiej podstawy prawnej było niedopuszczalne, gdyż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie na podstawie aktów wewnętrznych. W ocenie skarżącego, brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania, wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dyrektor Izby Celnej w [...] miał obowiązek ustalić, czy funkcjonariusz celny, przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników i w razie pozytywnej odpowiedzi, dokonać mianowania funkcjonariusza na stopień w korpusie oficerów młodszych.

Ponadto skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w [...], że wydał decyzję w przedmiocie mianowania go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego, przed 31 października 2009 r., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Pominięcie, przy wydaniu aktu mianowania, art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał swoją decyzję bez zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wskazał, że od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2006 r. pełnił obowiązki na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...], które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r., to mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

W ocenie skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zatem, jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Szef Służby Celnej, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. Stąd też akt mianowania skarżącego z [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też skarżący mógł skutecznie złożyć odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utracił prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjąć należało, że gdy skarżący wniósł odwołanie, to zrobił to skutecznie, nawet jeżeli uchybił terminowi. Wobec powyższego, Szef Służby Celnej przystąpił do przeprowadzenia postępowania odwoławczego.

Organ podał, że 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został odpowiednio przepisami art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej do właściwego korpusu, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Dodatkowo organ wskazał, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła m. in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając odpowiednio w ramach korpusów poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy).

Organ podniósł, że skarżący domagał się mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego należącego do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem organu, przepis ten nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia

w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. 30 października 2009 r.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w dacie tej skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...].

W związku z tym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu [...] określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Podkreślił przy tym, że w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2 - 6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2.

Jednocześnie organ podał, że nie kwestionuje faktu powierzenia skarżącemu w przeszłości pełnienia obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jego aktach osobowych. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji, we wskazanym okresie, skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], dlatego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania.

Szef Służby Celnej nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że użyty

w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans.

W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Zwrócił uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.

Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten bowiem nie mógł mieć zastosowania, gdyż z akt osobowych skarżącego niezbicie wynika, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, pełnił on służbę na stanowisku inspektora celnego w stopniu służbowym młodszego dyspozytora celnego. W zaistniałej sytuacji, Dyrektor Izby Celnej w [...] związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223 dokonał mianowania skarżącego na podstawie art. 223 ust. 5 ustawy na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Reasumując, Szef Służby Celnej stwierdził, że akt mianowania został wydany zgodnie z prawem.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie" oraz jego niezastosowanie w sprawie,

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,

3. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,

4. art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] i [...] oraz o pisemne polecenie [...],

5. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W związku z tym, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że [...] lipca 2000 r. został mianowany funkcjonariuszem celnym na podstawie aktu mianowania, na stopień służbowy młodszego rewidenta celnego, wydanego przez Dyrektora Urzędu Celnego w [...].

Wskazał, że w trakcie pełnienia służby był mianowany na stopnie służbowe [...]. Ponadto pełnił stanowiska służbowe [...] w okresie od [...] sierpnia 1996 r. do [...] czerwca 2000 r.; [...] od [...] lipca 2000 r. do [...] stycznia 2006 r.; [...] od [...] lutego 2006 r. do [...] września 2009 r.; [...] od [...] października 2009 r. do chwili obecnej. Podniósł, że w czasie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników – był Naczelnikiem Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...] od [...] stycznia 2006 r. do [...] stycznia 2006 r.

Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem prawa jest pominięcie w zaskarżonej decyzji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Obowiązek uwzględnienia tego przepisu wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy, bowiem w przeszłości zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Skarżący podał, że pojęcie "przez dniem wejście w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie skarżącego, literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz, zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja (akt mianowania) narusza art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa wyrażonych w Konstytucji RP, ustawach, rozporządzeniach, aktach prawa miejscowego. Podał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przyjął za podstawę prawną decyzji, przepisu powszechnie obowiązującego, lecz dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Przyjęta podstawa rozstrzygnięcia jest niedopuszczalna, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami podstawę decyzji stanowić mogą wyłącznie normy aktów prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty wewnętrzne.

Nadto podkreślił, że brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe. Brak taki może zostać uznany za istotną wadę decyzji powodującą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.).

Ponadto skarżący podniósł, że Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał decyzję w przedmiocie mianowania go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przed 31 października 2009 r., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Pominięcie to spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę. Wskazał, że legitymuje się okresem służby na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zatem pominięcie dyspozycji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy świadczy o niewyjaśnieniu, jakie stanowiska zajmował w trakcie pełnienia służby w Służbie Celnej.

Dodatkowo skarżący zarzucił organowi II instancji, że wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się natomiast co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Podniósł, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczyła dwóch elementów tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że użyte określenie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być interpretowane jako dowolny okres czasowy poprzedzający tę datę. Zwrócił uwagę, że powszechnie przyjęte znaczenie przyimka "przed" w nawiązaniu do określonego zdarzenia lub daty może być rozumiane jako wskazujące na czas bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie czy datę. Oznacza to, że wykładnia językowa, na którą wskazuje skarżący, nie jest wystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd konieczne jest oparcie się na wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Ponadto Szef Służby Celnej zwrócił uwagę, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, że ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wyjaśnił, że Sąd Najwyższy w uchwale z 8 czerwca 2010 r., sygn. II PZP 5/10, wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie na mianowanie na stopień służbowy w ramach danego korpusu, gdyż kwestie te dotyczą relacji przełożony – podwładny i należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami można się zgodzić.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że błędne jest stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, termin do wniesienia tego odwołania "nie biegnie", oraz że odwołanie może wówczas być złożone w każdym czasie i nie ma w takim wypadku potrzeby rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Należy podkreślić, że brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia faktu, że w przypadku, gdy strona takiego odwołania nie wniesie, to decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a.

To błędne stanowisko organu pozostaje jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu [...] grudnia 2009 r., co potwierdził w piśmie z [...] grudnia 2009 r., w którym wezwał Dyrektora Izby Celnej w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie pismo skarżącego zatytułowane "Odwołanie", skierowane do Szefa Służby Celnej, zostało wniesione [...] listopada 2010 r., a więc po terminie do jego wniesienia, to jednak już [...] grudnia 2009 r. skarżący wniósł pismo skierowane do Dyrektora Izby Celnej w [...], w którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i mianowania go na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych. W piśmie tym skarżący wyraził swoje niezadowolenie z decyzji – aktu mianowania na stopień służbowy z [...] listopada 2009 r.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują dla odwołania ani szczególnej formy, ani treści. Stosownie do treści art. 128 zdanie 2 k.p.a., wystarczające jest, aby z odwołania wynikało, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W ocenie Sądu, treść pisma skarżącego z [...] grudnia 2009 r. była wystarczająca do uznania go za odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r. Bez znaczenia jest w tej sytuacji okoliczność skierowania tego pisma do organu I instancji. W myśl wyrażonej w art. 65 § 2 k.p.a. zasady, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, pismo skarżącego z [...] grudnia 2009 r. zostało wniesione w terminie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Wskazane zatem pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. winno być uznane za odwołanie od decyzji organu I instancji i przekazane Szefowi Służby Celnej do rozpatrzenia. Uchybienie organu w tym zakresie i uznanie za odwołanie wyłącznie pisma skarżącego wniesionego [...] listopada 2010 r. pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji zasadnym jest odwołanie się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 11 maja 2012 r., I OSK 28/12, stosownie do którego zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Z brzmienia art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, wynika, że aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie wojskowe. Dany stopień wojskowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym, stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska organu, że wskazanie na podstawie art. 223 ustawy korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią odrębne sprawy, a także że tylko określenie korpusu po transformacji może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Taki pogląd jest prezentowany z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10. Nie zwraca się przy tym uwagi na to, że uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] aktem z [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. W odwołaniu funkcjonariusz nie zgłaszał w ogóle zastrzeżeń, iż stopień [...] został przyporządkowany przez ustawodawcę do korpusu podoficerów. Kwestionował natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, wskazując, że bezzasadnie został mianowany na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów zamiast na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Szef Służby Celnej, mimo takiego odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania jedynie w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego nie był prawidłowy. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach sprawy niniejszej istotne jest to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał oceny decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] także w zakresie nadania skarżącemu stopnia służbowego, w sytuacji gdy skarżący zaskarżył akt mianowania w całości. Skarżący kwestionując korpus zakwestionował bowiem także stopień służbowy.

Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Szef Służby Celnej nie tylko wydał bowiem decyzję niemieszczącą się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ale w ogóle nie rozpoznał całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w treści powołanego powyżej orzeczenia NSA.

Powyższy przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy.

Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych.

Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych.

Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.

W ocenie Sądu trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej.

W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy, na który powołał się skarżący, ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie 223 ustawy nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, w rozumieniu wyżej wskazanym, zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nie naruszył wskazanych w skardze innych przepisów postępowania, jak również przepisów Konstytucji RP. Organ ustalił bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał jego subsumcji pod właściwą normę prawną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym określono stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a..