Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 599/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na wniosek "A" S.A. (dalej: Inwestor) z siedzibą w W., Prezydent Miasta D. (dalej: Prezydent) w dniu 4 listopada 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonych w D. o numerach [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...] i [...] k.m. [...], których właścicielką jest Z. R. Przyczyną wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości miał być remont istniejącego gazociągu. Jak wskazano we wniosku, przedsięwzięcie to stanowi inwestycję celu publicznego a właścicielka ww. nieruchomości nie wyraziła zgody na udostępnienie będących jej własnością działek.

W dniu 18 listopada 2013 r. Z. R. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w D. spraw o sygnaturach [...] o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz [...] o zasiedzenie służebności przesyłu. Jednakże Prezydent postanowieniem z dnia [...] r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie uznając, iż rozstrzygnięcia sądów powszechnych nie mają w przedmiotowej sprawie charakteru prejudycjalnego.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanych na wstępie nieruchomości w ten sposób, że zezwolił Inwestorowi na remont istniejących dwóch nitek gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji T.-T., polegający na wybudowaniu nowych gazociągów DN 500 PN63 – nitka I oraz nitka II. Istniejące obecnie nitki gazociągu, jak uznał organ, po zrealizowaniu przedsięwzięcia mają zostać wyłączone z eksploatacji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezydenta, zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania decyzji o ograniczeniu, wynikające z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej jako "u.g.n.").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. R. podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Wskazała również, iż w jej ocenie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 124 u.g.n. Planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część nieruchomości stanowi bowiem teren drogi publicznej i nie dotyczy jej symbol ZP2 – dozwalający na realizację przedsięwzięcia. Podniosła wreszcie, iż Inwestor nie przeprowadził z nią rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w drodze umownej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób opisany w kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D.. dla terenów położonych w rejonie ulic [...] – [...] – [...] – [...] - [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...]) istniejący gazociąg ma inny przebieg niż ten, który jest uwidocznionego w projekcie remontu. W rysunku planu nie wskazano przebiegu nowej nitki gazociągu. W związku z tym, zastosowanie w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 124 u.g.n. było niemożliwe ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego, jak zauważył Wojewoda, inwestor w związku z remontem winien ubiegać się również o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z koniecznością rozbiórki starego gazociągu.

Na powyższą decyzję Inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, oddaloną wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1615/14 podnosząc następujące zarzuty:

1/ naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. z art. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 30 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 3 a) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] – [...] – [...] – [...] – [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), polegające na przyjęciu obowiązku ścisłego określenia przebiegu przyszłej inwestycji liniowej celu publicznego w zapisach obowiązującego planu miejscowego D., wbrew treści przywołanych przepisów przewidujących wyłącznie rygor oznaczenia w miejscowym planie granic terenów dopuszczających rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz pominięciu wynikającego z art. 124 u.g.n. dopuszczalnego określenia przebiegu takiej inwestycji w decyzji ograniczającej prawo własności;

2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ze względu na przyjęcie na działkach objętych decyzją jednoczesnej uciążliwości nowym oraz dotychczasowym gazociągiem bez wykazania tego.

Ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości, jak zauważył Sąd, może mieć miejsce wtedy, gdy chodzi o realizację celu publicznego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Wobec tego organ I instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny przebiegu planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, przedmiotem zamierzenia Inwestora nie jest remont istniejącego gazociągu. Mają zostać wybudowane dwie nowe nitki gazociągu, natomiast żadna z nich nie będzie przebiegała w miejscu dotychczas istniejących. Potwierdza to projekt przebudowy, jak i oświadczeń inwestora, który argumentował, że gazociąg zostanie posadowiony w sposób mniej uciążliwy dla właścicielki nieruchomości, przy czym ta lokalizacja będzie odmienna od tej, która jest wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, ww. plan miejscowy nie przewiduje możliwości budowy drugiego gazociągu (określanego przez inwestora "II nitką").

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przebiegi dwóch nowych nitek gazociągu mają bowiem inny projektowany przebieg, niż dotychczas istniejący. Z tego powodu Sąd uznał, iż badanie pozostałych zarzutów skargi jest niecelowe, gdyż wskazana wyżej okoliczność uniemożliwiała wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na powyższy wyrok Inwestor złożył skargę kasacyjną, w której podniósł podobne zarzuty jak w skardze z 27 listopada 2014 r.:

1/ naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 u.g.n. w zw. z art. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 30 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 3 a) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] – [...] – [...] – [...] – [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]), polegające na przyjęciu obowiązku ścisłego określenia przebiegu przyszłej inwestycji liniowej celu publicznego w zapisach obowiązującego planu miejscowego D., wbrew treści przywołanych przepisów przewidujących wyłącznie rygor oznaczenia w miejscowym planie granic terenów dopuszczających rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz pominięciu wynikającego z art. 124 u.g.n. dopuszczalnego określenia przebiegu takiej inwestycji w decyzji ograniczającej prawo własności;

2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 141 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów skargi wskazujących na dopuszczalne przeznaczenie obszaru planowanej inwestycji gazowej pod lokalizację budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną, określone w rozdziale 8 § 30 ust. 2 oraz § 14 ust. 3 pkt 3a) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] – [...] – [...] – [...] – [...], których rozpoznanie i uwzględnienie spełniłoby przesłankę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opisaną art. 124 u.g.n. uzasadniając utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta D.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2017 r. I OSK 2108/15 uchylił powyższy wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało dokładne odniesienie się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek, na których ma być przeprowadzony gazociąg i rozważenie w oparciu o analizę postanowień planu okoliczności podnoszonych przez skarżącego inwestora. W świetle załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których inwestor chce przeprowadzić gazociąg oznaczone są w planie symbolem ZP2 oraz Kd. Według §14 pkt 3 a planu symbolem ZP 2 oznaczono tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem lokalizacji nowych budynków i budowli związanych z infrastrukturą techniczną wraz z zielenią o charakterze izolacyjnym. Skarżący wskazywał na naruszenie przez organ odwoławczy art.124 ust.1 u.g.n. w zw. z art. 112 tej ustawy poprzez przyjęcie obowiązku precyzyjnego oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego planowanej trasy gazociągu w miejsce spełnionego wymogu oznaczenia obszaru o takim przeznaczeniu w planie. Do tego zarzutu także nie odniósł się Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji wobec nierozpatrzenia wszystkich zarzutów dotyczących istoty sprawy nie wyjaśniono, czy został spełniony podstawowy warunek określony w art.124 ust.1 u.g.n., czyli wymóg zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z wytycznymi NSA, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien dokonać dokładnej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, a także analizy postanowień planu odnośnie do oznaczania przebiegu sieci gazowych oraz terenów infrastruktury gazownictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), dalej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust. 3).

Z powyższej regulacji wynika, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie dwu nowych nitek gazociągu w celu zastąpienia istniejących, jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor podjął próbę uzyskania zgody właścicielki (obecnej Skarżącej) na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegającego na budowie gazociągu prze jej działki. Zgody takiej nie uzyskał.

Pozostaje wobec tego kwestia spełnienia ostatniego z wymogów wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania pozytywnej decyzji, a więc ustalenia czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzeczeniu z 23 maja 2017 r. I OSK 2108/15 zapadłym w rozpatrywanej sprawie NSA, nie formułując oceny prawnej w tym względzie, nakazał dokładne odniesienie się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek, na których ma być przeprowadzony gazociąg i rozważenie w oparciu o analizę postanowień planu okoliczności podnoszonych przez skarżącego inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, znajdujący swój wyraz w tezowanym wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, zgodnie z którym: "Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego." Podobne stanowisko zajmowały m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr; WSA w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13; WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 3/12; WSA w Gliwicach w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 626/14. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. przyjętą tezę argumentowano w sposób następujący: "Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych."

Inne stanowisko, co uszło uwadze organu odwoławczego, wyraził NSA w wyroku z 6 listopada 2014, sygn. akt I OSK 221/14 (na marginesie wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA w Krakowie 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr przywołany przez Wojewodę, aprobujący tezę przyjętą przez ten organ) stwierdzając: "Naczelny Sad Administracyjny nie ma w tej kwestii żadnych wątpliwości gdyż § 23 ust. 2 pkt 8 tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ta konkretna inwestycja może być zrealizowana m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Problem w jakim dziale czy też miejscu planu została określona konkretna inwestycja jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego, a że jest to taka inwestycja sporu nie ma. Istotne jest również to, że na nieruchomości skarżących już znajdują się linie energetyczne a przedmiotowa inwestycja przewiduje jedynie jej rozbudowę celem poprawy zasilania aglomeracji krakowskiej w energię elektryczną. Argument organu I instancji przyjęty również przez Sąd I instancji, że teren nieruchomości skarżących w znacznej części położony jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (tereny rolnicze § 47 ust. 2 planu) jest nieprzekonywujący, gdyż zgodnie z § 47 ust. 8 pkt 8 planu na tych terenach dopuszczalna jest realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a że w tym pojęciu mieszczą się przesyłowe linie energetyczne nie ma wątpliwości. Ponadto gdyby przyjąć argumentację Sądu I instancji oraz Prezydenta Miasta K. to na tym terenie dopuszczalne są inne inwestycje dotyczące realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niż celu publicznego, takie rozróżnienie nie znajduje uzasadnienia w ustaleniach przedmiotowego planu. Zaprezentowane zatem w uzasadnieniu Sądu I instancji stanowisko, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest wskazania, że na nieruchomości skarżących można realizować przedmiotową inwestycje jako inwestycję celu publicznego oraz na jakiej jej części jest błędne."

Wskazane wyżej przykłady stanowisk NSA w sprawie wykładni zawartego w art. 124 ust. 1 u.g.n. zwrotu "zgodnie z planem miejscowym" nie prowadzą do jednoznacznych konkluzji, a zwłaszcza takich, jakie zaprezentowano w tezie do wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15.

W ocenie składu orzekającego odpowiedź na pytanie czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym wymaga oceny w konkretnym przypadku tak stanu faktycznego danej sprawy jak i postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem w szczególności takich okoliczności jak jego treść w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot ograniczenia, charakter inwestycji, a także data jego sporządzenia (przyjęcia).

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem wniosku Inwestora było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należących do Skarżącej w związku z budową (w rozumieniu prawa budowlanego, a nie remontem, jak twierdzi Inwestor) i instalacja gazociągu na tych nieruchomościach. Gazociąg ma zastąpić istniejący do tej pory, i podobnie jak dotychczasowy składać się z dwu "nitek". Zostaną one usytuowane bliżej linii kolejowej (bliżej granicy działki), zmniejszeniu ulegnie strefa techniczna (8 m szerokości, po 4 metry od osi gazociągu; podczas gdy dotychczasowa ma 70, po 35 m od osi). W efekcie dokonana wymiana będzie korzystna dla właścicielki zważając zwłaszcza na to, że w strefie kontrolowanej gazociągu nie można budować oraz sadzić drzew.

Istniejący gazociąg jest ujęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic [...] – [...] – [...] – [...] - [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...], dalej: mpzp), przy czym nowy, jak sygnalizowano wcześniej, ma inny przebieg i nie jest uwidoczniony w rysunku planu. W świetle załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których inwestor chce przeprowadzić gazociąg oznaczone są w planie następującymi symbolami:

1/ działki ozn. nr ewid. [...],[...], [...], [...] i [...] – symbol I2 -P1. Zgodnie z § 11 mpzp podstawowe przeznaczenie tych terenów to": zabudowa produkcyjna, składy i magazyny, wraz z funkcjami towarzyszącymi, wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu", zaś uzupełniające przeznaczenia: "sposoby zagospodarowania lub sposoby użytkowania- dopuszczone w ust. 3, pppkt 3a, b, c, d. e, f inne przeznaczenia, drogi wewnętrzne, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, infrastruktura techniczna."

2/ działki ozn. nr ewid. [...]; [...]; [...] i [...] - symbol I4 –ZP2. Zgodnie z §14 pkt. 1 i 2 symbolem ZP2 oznaczono tereny zieleni nieurządzonej, zaś jako uzupełniające przeznaczenie lub sposoby zagospodarowania wskazano: " ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna."

Trzeba zauważyć, czego nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, podobnie jak sąd administracyjny I i II instancji, że w rozdz. 4 mpzp zawarte zostały "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, gospodarowania odpadami i odprowadzania wód powierzchniowych", które mogą przemawiać na rzecz zgodności z planem miejscowym projektowanej inwestycji.

Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustala się lokalizację i realizację nowych elementów infrastruktury technicznej przede wszystkim wewnątrz linii rozgraniczających drogi publiczne, to jest w terenach o symbolach KDg, KDz, KDl, KDd i KDP, natomiast dopuszcza się ich realizację poza ww. liniami w zgodzie z przepisami odrębnymi i pozostałymi ustaleniami planu. Z kolei w pkt. 7 stwierdza się, iż w przypadkach planowania jakichkolwiek prac związanych z remontem, przebudową lub budową nowych elementów infrastruktury technicznej, należy zachować obowiązujące odległości od pozostałych elementów uzbrojenia i zagospodarowania wg przepisów odrębnych, a także należy posiadać aktualne warunki techniczne i uzgodnienia (wydane przez właścicieli i dysponentów poszczególnych mediów) dotyczące konkretnego przedsięwzięcia budowlanego.

Z przytoczonych postanowień można wywieść dwa istotne wnioski: pierwszy – plan dopuszcza możliwość remontu, przebudowy oraz budowy elementów infrastruktury technicznej; drugi – owe elementy mogą być wyjątkowo usytuowane poza liniami rozgraniczającymi drogi publiczne (oczywiście z zachowaniem wymaganych prawem odległości).

W ust. 10 § 23 mpzp plan stanowi: "W dostosowaniu do potrzeb, należy zagwarantować pokrycie zapotrzebowania na gaz z istniejącej i rozbudowywanej sieci gazowej - g, dla celów bytowych, przemysłowych i oraz celów grzewczych, z uwzględnieniem następujących uwarunkowań:", wśród których w pkt. 2 ujmuje się warunek następujący: "zabudowa terenów położonych w strefie odległości podstawowych od gazociągów możliwa jest po przebudowie ww. gazociągów."

Wobec tego mpzp przewiduje możliwość (konieczność) "rozbudowania" i "przebudowania" sieci gazowej, dopuszczając w tym drugim przypadku zabudowę terenu, który wcześniej (tj. przed przebudową) znajdował się w strefie "odległości podstawowej" (strefie kontrolowanej). Jak można sądzić, ta przebudowa, skoro ma uwalniać od zakazu zabudowy pewne tereny, może także polegać na "przełożeniu" nitek gazociągu, a nie tylko na samej przebudowie w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt. 7a pr. bud.).

W rezultacie prowadzonej analizy można dojść do przekonania, że co prawda mpzp w sposób jednoznaczny nie określa przebiegu nowej linii gazowej, jednakowoż zważywszy na istnienie dotychczasowej i konieczność jej wymiany w granicach strefy kontrolowanej, jej budowa jest zgodna z mpzp.

Odnosząc się do braku ustalenia precyzyjnego i szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej w mpzp w tym przypadku trzeba zauważyć, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), w dacie przyjęcia tego planu ( rok 2005) nie przewidział takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo. Do precyzyjniejszych unormowań w pianach miejscowych dochodzi z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczą urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie, w tym wymagających pasów ochronnych bądź pasów technologicznych Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę energetyczną na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik /w/ G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., I OSK 537/13, wyrok WSA w Gdańsk z dnia 23 listopada 2016 r., II SA/Gd 458/16).

Dopiero w wyniku nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.10.130.871 – weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.) w ust. 3 art. 15 dodano pkt. 4a i 4b, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b). Zmiany te, które dla rozpatrywanej sprawy nie mają większego znaczenia ze względu na datę uchwalenia mpzp, odnosiły się do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczyły jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzuty zawarte w skardze, zważywszy na naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze względu na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja celu publicznego nie spełnia wymogu zgodności z mpzp, podczas gdy analiza postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosków przeciwnych.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).

Ocena prawna i wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Koszty postępowania Sąd obliczył jako sumę uiszczonej opłaty sądowej (200 zł) oraz wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Koszty adwokackie Sąd ustalił zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).