Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2120/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art. 48 i art. 191
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. Oddział w T. na rzecz K. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/13, w sprawie ze skargi [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II); zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. Oddział w T. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Leżajsku decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany dla legalizacji budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 G. - N., inwestycji pod nazwą [...] zrealizowanego przez inwestora: [...] Oddział w T., na działkach obejmujących nieruchomości o nr ewidencyjnych wymienionych w decyzji w gminie N. (miejscowości: S. i R.) oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250, G. - N. wersja [...], etap [...].

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Leżajsku z dnia [...] stycznia 2012 r.

Następnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej: k.p.a., wznowił, na żądanie K. B., postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. B. we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jako przyczynę wznowienia wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu. Poinformował m.in., że swój interes wywodzi z posiadania działki w pracowniczym ogrodzie działkowym, przez którą przebiega objęty postanowieniem gazociąg, nie utracenie prawa użytkowania przydzielonej działki.

Organ przywołał dalej treść art. 28 k.p.a. określającego krąg stron w postępowaniu administracyjnym. Dalej wyjaśnił pojęcia interesu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony jako strona postępowania administracyjnego, oraz interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem organu w przypadku K. B. występuje co najwyżej interes o charakterze faktycznym, który nie powoduje uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. Jest on zainteresowany rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, lecz zainteresowania tego nie może poprzeć konkretnymi przepisami prawa.

Organ stwierdził, że przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego jest zatwierdzenie projektu budowlanego dla legalizacji budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 G. - N. i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji w postępowaniu tym nie może być stosowany przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie którego ustala się krąg osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz art. 28 k.p.a.

Organ ustalił, że wnioskodawca nie jest użytkownikiem wieczystym ani właścicielem działki w sąsiedztwie działki, przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia. Właścicielem działki nr ewid. [...] w N. jest Miasto i Gmina N., a użytkownikiem wieczystym Polski Związek Działkowców. Obydwa te podmioty brały udział w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy ww. gazociągu. Fakt posiadania przez K. B. działki nr ewid. [...] oraz jej użytkowania wynika tylko z umowy dzierżawy ww. działki i nie może to stanowić okoliczności przyznania mu statusu strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dająca podstawę wznowienia postępowania, jak również nie występują inne przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania z urzędu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wskazał, że cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przy czym źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste.

Dalej organ przywołał treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zgodnie z którym Polski Związek Działkowców ustanawia w drodze uchwały na rzecz swojego członka bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki). Jednakże, na wniosek członka, Polski Związek Działkowców ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w rozumieniu Kodeksu cywilnego w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład rodzinnego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców (art. 14 ust. 2 ww. ustawy). Stosownie do art. 15 ust. 2 powołanej ustawy nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Przepis ten nie różnicuje sytuacji prawnej użytkownika działki ustanowionego w drodze uchwały Polskiego Związku Działkowców z użytkownikiem działki, któremu przysługuje użytkowanie w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W obu przypadkach nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność tych osób, o ile zostały wykonane lub nabyte z ich środków finansowych.

Organ podkreślił, że K. B. we wniosku o wznowienie postępowania wskazywał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 912/00, w sprawie ze skargi m.in. K. B. w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 na trasie od włączenia do gazociągu DN 700 do ogrodzenia [...], przebiegającej m.in. przez tereny Urzędu Miasta i Gminy, użytkowane jako ogródki działkowe [...] na działce nr [...]. Organ przytoczył stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku odnoszące się do kwestii interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., wskazujące m.in., że "Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w świetle orzecznictwa NSA mogą być przykładowo następujące przypadki: dzierżawa nieruchomości, której dotyczy postępowanie; własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany oraz własność nieruchomości z nią sąsiadującej; najem lokalu w budynku wielomieszkaniowym, który podlega przebudowie powodującej uszczuplenie powierzchni wspólnych; umowa notarialna zobowiązująca do przeniesienia na nabywcę własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Przyjmując wskazane wyżej pojęcie interesu prawnego stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy interesu prawnego K. B. Interes ten wywodzi się z posiadania przez niego działki w pracowniczym ogrodzie działkowym, przez którą przebiegać ma objęty postępowaniem gazociąg, z nabycia prawa do użytkowania przydzielonej działki oraz z faktu wybudowania przez niego na tej działce altanki ogrodowej, w bezpośredniej bliskości której ma przebiegać gazociąg. Stwierdzeniu takiemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że właścicielem działki jest Gmina N., skoro przekazała ją z przeznaczeniem na ogród działkowy".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2001 r., organ drugiej instancji za trafny uznał zarzut odwołania, podniesiony uprzednio we wniosku o wznowienie postępowania, że skarżącemu jako użytkownikowi działki ogrodniczej przysługuje prawo strony w postępowaniu dotyczącym samowolnej budowy gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr ewid. [...], której użytkownikiem jest K. B.

W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył [...] S.A. Oddział w T.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że budowa gazociągu wysokiego ciśnienia jest zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycją celu publicznego o charakterze liniowym. Wszelkie prace związane z realizacją inwestycji mają oparcie w przepisach prawa budowlanego. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 28 Prawa budowlanego, zawężającym definicję strony w takim postępowaniu tylko do właściciela bądź użytkownika wieczystego. Zdaniem skarżącej spółki bliżej nieokreślony obszar, czyli niewydzielona działka zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego nie mogła i nie może stanowić podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji gruntów działka ta stanowi jedną całość, bez wskazania poszczególnych posiadaczy. Podział nieruchomości nie jest ujawniony w powszechnie dostępnych dokumentach, jak również wykaz poszczególnych jej użytkowników. W ewidencji jako użytkownik wieczysty figuruje Polski Związek Działkowców, który uczestniczył w postępowaniu jako strona. Rekreacyjna działka K. B. nie zmieniła swego przeznaczenia i nadal jest użytkowana jako działka rekreacyjna. Na działce K. B. nie były wykonywane żadne roboty budowlane, nie poniósł on również żadnego uszczerbku na swym majątku z racji wybudowania gazociągu. Dodatkowo przez działkę K. B. przebiega inny gazociąg wybudowany przed wzniesieniem przez niego budynku zwanego altaną.

Strona skarżąca podzieliła tym samym stanowisko organu odwoławczego, że K. B. przysługuje jedynie prawo użytkowania przedmiotowej działki pracowniczej. Użytkownikiem wieczystym jest Polski Związek Działkowców, tak więc wszelkie prawa i obowiązki związane z działkami przysługują Związkowi, a nie poszczególnym użytkownikom. Wszelkich roszczeń z tym związanych może dochodzić związek i to na związku leży obowiązek ponoszenia wszelkich ciężarów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, na którym zgodnie z art. 28 k.p.a. oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, od którego należy odróżnić interes faktyczny.

Zdaniem Sądu prawidłowe stanowisko w sprawie interesu prawnego K. B. przedstawił organ pierwszej instancji jak i skarżąca spółka.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy użytkownik rodzinnego ogródka działkowego ma interes prawny do występowania w sprawie administracyjnej, która wiąże się z rodzinnym ogródkiem działkowym.

Przywołując treść przepisów art. 6, art. 25 ust. 1, art. 27 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) wskazał, że jak wynika z akt sprawy K. B. jest użytkownikiem określonej w umowie dzierżawy części działki nr ewid. [...] w N. S. w ramach rodzinnego ogródka działkowego. Działka K. B. (ogródek) nie jest działką w rozumieniu jej odrębności geodezyjnej, a wiec także prawnej, jest jedynie jednostką przestrzenną ogrodu, utworzoną w wyniku podziału gruntu rodzinnego ogrodu działkowego na tereny ogólne i działki dokonanego przez Polski Związek Działkowców (art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Prawo użytkowania działki przez K. B. wynika z umowy dzierżawy. Właścicielem działki nr ewid. [...] w N. jest Miasto i Gmina N., a użytkownikiem wieczystym Polski Związek Działkowców.

Stosownie do treści art. 25 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Polski Związek Działkowców reprezentuje, broni praw i interesów swych członków wynikających z użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten daje zatem Polskiemu Związkowi Działkowców legitymację czynną do brania udziału we wszelkich postępowaniach związanych z rodzinnymi ogródkami działkowymi. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie podmiot ten brał udział w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 G. - N. Udział w tym postępowaniu brał także właściciel nieruchomości Miasto i Gmina N.

Zdaniem Sądu fakt posiadania (użytkowania) przez K. B. działki nr ewid. [...] wynika tylko z umowy dzierżawy ww. działki. Sąd podzielił pogląd organu pierwszej instancji, zgodnie z którym dzierżawca działki nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem działki, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych wynikających z umowy od właściciela działki, a nie organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych czy wznowienia postępowania administracyjnego, jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze (tj. użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd), lecz nie dzierżawca. Wnioskodawca - K. B. - nie jest zatem użytkownikiem wieczystym ani właścicielem działki w sąsiedztwie działki, przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 G. - N. Sam fakt użytkowania nie może stanowić okoliczności przyznania mu statusu strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tym samym Sąd podzielił stanowisko, że K. B. przysługuje jedynie interes faktyczny. Interes prawny w oparciu o prawo użytkowania wieczystego przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców. Sąd zgodził się z argumentami skargi, że w następstwie zalegalizowania budowy gazociągu działka K. B. nie zmieniła swego przeznaczenia i nadal jest użytkowana jako działka rekreacyjna. Na działce tej nie były wykonywane żadne roboty budowlane, jej użytkownik nie poniósł żadnego uszczerbku na swym majątku z racji wybudowania gazociągu.

Na koniec Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym samowolnie wybudowanego gazociągu, pomimo że poprowadzono go w bezpośredniej bliskości altany (budynku mieszkalnego) będącej własnością skarżącego i któremu to gazociągowi uchylono prawomocnie decyzję o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie, z jego skarg;

2. poz. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 129, poz. 686), [wyrok SA/Rz 912/00] w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym gazociągu samowolnie wybudowanym, pomimo że został on poprowadzony w odległości 3 m od jego altany, a więc z naruszeniem ww. przepisów obowiązujących w czasie jego budowy, w konsekwencji czego jego altana, na podstawie przepisów obowiązujących aktualnie, w dniu ogłaszania skarżonego wyroku znalazła się w strefie kontrolowanej gazociągu określonej w poz. 4 tabeli 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640);

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez:

1. przyjęcie, że K. B. nie jest użytkownikiem wieczystym ani właścicielem działki w sąsiedztwie działki, przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia DN 250 G. - N., a sam fakt użytkowania nie może stanowić okoliczności przyznania mu statusu strony na podstawie art 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., pomimo że:

- Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 912/00, prawomocnie osądził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie (pozwolenia na budowę gazociągu) dotyczy interesu prawnego K. B. Interes ten wywodzi się z posiadania przez niego działki w pracowniczym ogrodzie działkowym, z nabycia prawa do użytkowania przydzielonej działki oraz z faktu wybudowania przez niego na tej działce altanki ogrodowej, w bezpośredniej bliskości której ma przebiegać gazociąg. Stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie fakt, że właścicielem działki jest Gmina N., skoro przekazała ją z przeznaczeniem na ogród działkowy;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 127/03, w sprawie ze skargi K. B, uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego gazociągu i zakwalifikował jego wybudowanie do kategorii samowoli budowlanej;

- Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt II OSK 313/08, z wniosku K. B, umorzył postępowanie kasacyjne w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego gazociągu;

Tym samym Sąd naruszył art. 170 i 171 p.p.s.a.

2. niewłaściwe zrelacjonowanie stanowisk stron i wynikające z tego błędne ustalenie przebiegu sprawy na etapie postępowania sądu pierwszej instancji polegające na przyjęciu, że K. B. jest użytkownikiem określonej w umowie dzierżawy części działki nr ewid. [...] w N. w ramach rodzinnego ogrodu działkowego i że prawo użytkowania działki wynika z umowy dzierżawy, pomimo że skarżący nigdy nie dzierżawił użytkowanej działki i nie zawierał żadnej umowy dzierżawy i pomimo że NSA w Rzeszowie w wyroku SA/Rz 912/00 prawomocnie ustalił faktyczny stan, z którego wynika, że skarżący posiada działkę w pracowniczym ogrodzie działkowym, przez który ma przebiegać objęty postępowaniem gazociąg, nabył prawo użytkowania przydzielonej działki i wybudował na tej działce altanę ogrodową, w bezpośredniej bliskości której ma przebiegać gazociąg oraz pomimo że stan ten nie uległ zmianie za wyjątkiem zmiany nazwy ogrodu z pracowniczego na rodzinny i za wyjątkiem, że przedmiotowy gazociąg został samowolnie pobudowany;

3. niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych: wyroków SA/Rz 912/00, SA/Rz 127/03 i postanowienia II OSK 313/08, co doprowadziło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej;

4. niezwrócenie uwagi, że stroną postępowania był Polski Związek Działkowców w Warszawie, a powinien być, zgodnie z § 92 ust. 1 aktualnie obowiązującego statutu Polskiego Związku Działkowców uchwalonego uchwałą Nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006 r. VII Krajowego Zjazdu Delegatów PZD, Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N., co doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a jest to okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego, zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera b i art. 135 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę kasacyjną, niezależnie od tego, czy omówione uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na; rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął postawione na wstępie zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o charakterze kasatoryjnym, to jest decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu na wskazanym odcinku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem przedwcześnie uznano, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji jak wyżej. Stanowiska tego nie podzielił Sąd wojewódzki. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Nie jest przy tym sporne, że w postępowaniu tym został pominięty. Odpowiedź na to pytanie wymaga także przypomnienia, że postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący, zostało zakończone wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia, z tym, że decyzja została wydana w ramach postępowania legalizacyjnego, toczącego się w oparciu o art. 48 i n. ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że przymiot strony skarżącego winien być oceniony w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i wcześniej organy administracji przywołały bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni pojęcia strony w rozumieniu ww. przepisu, w którym wskazuje się, że interes ten musi być indywidualny, konkretny i aktualny. Sąd w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela i uznaje, że w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie też Sąd ten wskazał, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia przymiotu strony, lecz wskazuje, że posiadanie interesu prawnego musi mieć oparcie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że skarżący jest użytkownikiem części działki o nr ew. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N. Nieruchomość tę użytkuje w oparciu o umowę dzierżawy, przy czym jej właścicielem jest Miasto i Gmina N., zaś użytkownikiem wieczystym Polski Związek Działkowców. Oznacza to, że w stosunku do nieruchomości gruntowej skarżącemu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe a jedynie prawo obligacyjne. W ocenie Sądu wojewódzkiego okoliczność ta przesądza o tym, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym gazociągu wysokiego ciśnienia, a jedynie interes faktyczny. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) obowiązującej w dacie wydawania rozstrzygnięć przez organy administracji kontrolowanych w niniejszej sprawie jak i objęte wnioskiem o wznowienie postępowania nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Powyższy zapis stanowi wyjątek od wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 48 i 191 k.c. zasady superficies solo cedit wskazującej, że częścią składową gruntu są wszystkie rzeczy, a także rośliny, trwale złączone z tą nieruchomością ziemską i dzielą one los takiej nieruchomości. Na marginesie jedynie wskazać należy, że taki sam zapis wprowadzony był w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) obowiązującej w dacie realizacji gazociągu.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że na terenie części nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy skarżący w latach 1981 – 1985 wybudował altanę oraz niewielkiej wielkości szklarnię o konstrukcji stalowej (ustalenia zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2004 r., sygn. akt II OSK 2061/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obiekty te stanowią zatem jego własność. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Powyższe ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że gazociąg będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego przebiega m.in. po działce nr [...], w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej altany (wg oświadczenia skarżącego – w odległości 3 m). Powyższe oznacza, że może wystąpić kolizja ww. obiektów w związku z koniecznością ustanowienia strefy ochronnej (kontrolowanej) gazociągu. Należy przypomnieć bowiem, że zarówno w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obowiązujących w dacie budowy gazociągu (Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r.), w oparciu o które, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., organ administracji zatwierdził projekt budowlany, jak i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) obowiązującym w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania przewidziane były strefy, w których obowiązywały określone zakazy, w tym przede wszystkim zakaz realizowania obiektów budowlanych. Powyższe ma niewątpliwie znaczenie dla właścicieli takich obiektów, które zostały zrealizowane w zgodzie z obowiązującym w dacie budowy prawem, ale w zbliżeniu do gazociągu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej.

Te okoliczności uzasadniają twierdzenie, że skarżący posiadał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym gazociągu jako właściciel obiektów znajdujących się na działce.

Okoliczności te czynią uzasadnione te zarzuty naruszenia przepisów prawa, które wskazują na wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym gazociągu.

Rację ma również skarżący kasacyjnie wskazując na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 912/00. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego, która została wydana na skutek rozpoznania odwołania m.in. K. B. od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 na trasie od włączenia do gazociągu DN 700 do ogrodzenia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie to dotyczyło interesu prawnego K. B. Interes ten wywodzi się z posiadania przez niego działki w pracowniczym ogrodzie działkowym, przez który przebiegać ma objęty postępowaniem gazociąg, z nabycia prawa do użytkowania przydzielonej działki oraz z faktu wybudowania przez niego na tej działce altanki ogrodowej, w bezpośredniej bliskości której ma przebiegać gazociąg. Stwierdzeniu takiemu w ocenie Sądu orzekającego nie stoi na przeszkodzie fakt, że właścicielem działki jest gmina N., skoro przekazała ją na ogród działkowy.

Rozstrzygnięcie to wiąże zarówno strony, jak i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Słusznie zatem skarżący kasacyjnie podnosi, że w sprawie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę gazociągu w zakresie objętym tym postępowaniem Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się i stanowisko to jest wiążące dla Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie.

Konkludując rację ma skarżący kasacyjnie, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Takie stanowisko na gruncie przedmiotowej sprawy zostało wyrażone co najmniej przedwcześnie, co czyni uzasadnionym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Sąd ocenił, że istota sprawy została wyjaśniona, co uzasadniało – w oparciu o art. 188 p.p.s.a. - rozpoznanie skargi.

Wymaga podkreślenia, że "istotą sprawy" jest ocena, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., który uprawnia do wydania decyzji kasatoryjnej jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że skarga [...] nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - mocą którego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. uznając, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, że przymiot strony został przez organ pierwszej instancji wadliwie oceniony. Przy czym organ ten uznał, że źródłem interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do żądania wznowienia postępowania jest po pierwsze fakt zawarcia umowy dzierżawy i w tym zakresie powołał się na stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Drugą kwestią, która zdaniem organu odwoławczego przemawia za wadliwością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jest treść wskazanego wcześniej wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r., w którym Sąd wypowiedział się w przedmiocie interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu odwoławczego w tej części, w której uznaje on, że źródłem interesu prawnego K. B. może być zawarta umowa dzierżawy części nieruchomości – działki stanowiącej rodzinny ogród działkowy oznaczony nr [...] i w tym zakresie w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Orzeczenia wskazane przez organ odwoławczy wskazujące na przyjęty pogląd nie są wiążące w niniejszej sprawie. Należy także podkreślić, że zostały one wyrażone w innych stanach faktycznych i prawnych spraw. W tym zakresie zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu. Oznacza to, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to jednak naruszenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując w dalszej części uzasadnienia, że kwestia przymiotu strony była przedmiotem oceny Sądu w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r. i ta kwestia nie została oceniona przez organ pierwszej instancji. Dla porządku dodać również należy, co również trafnie przypomniał organ odwoławczy, że skarżący na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest właścicielem obiektów zrealizowanych przez niego na działce. Te okoliczności niewątpliwie mogą przemawiać za posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym. Obowiązkiem organu będzie jednak wyjaśnienie, w jakiej odległości od działki skarżącego przebiega przedmiotowy gazociąg. Skarżący wskazał wszak, że jest to odległość 3 m, co niewątpliwie uprawniałoby go do uczestniczenia w postępowaniu legalizacyjnemu jako strona, co jednak nie było na żadnym etapie postępowania przedmiotem postępowania wyjaśniającego organów nadzoru budowlanego prowadzących zarówno postępowania w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym.

I wreszcie podkreślenia wymaga, że o ile, jak zostało wyżej wskazane, rację ma organ odwoławczy odwołując się do wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r., to nie może ujść uwadze, że przyjęte w tym wyroku stanowisko co do interesu prawnego skarżącego będzie miało wiążący charakter dla organów administracji oraz sądu w dalszym etapie postępowania tylko w sytuacji, gdy zostanie wyjaśnione ponad wszelką wątpliwość, że oba te orzeczenia (decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2000 r. zaskarżona do sądu w sprawie SA/Rz 912/00 oraz decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r.) dotyczą tej samej inwestycji. Wprawdzie uzasadnienie ostatniego z przywołanych rozstrzygnięć wskazuje, że konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego powstała wskutek uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wyrokiem z dnia 17 grudnia 2001 r., jednakże nie sposób nie zauważyć, że obie decyzje nieco inaczej opisują przedmiot sprawy. A zatem obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tej kwestii.

Konkludując rację ma organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zadaniem organu będzie zatem wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy decyzje wskazane wyżej odnoszą się do tej samej inwestycji oraz w jakiej odległości od gazociągu znajduje się działka użytkowana przez skarżącego K. B. Stwierdzenie, że skarżący posiada przymiot strony, umożliwi ocenę, czy decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, jest prawidłowa. Oceniając powyższe nie może ujść uwadze organów, że w postępowaniu legalizacyjnym organ winien brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji inwestycji (chyba że przepisy szczególne lub przejściowe stanowią inaczej).

Na koniec wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. polegający na pominięciu w postępowaniu w charakterze uczestnika Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w N. Nie przesądzając, który z podmiotów powinien reprezentować użytkownika wieczystego nieruchomości, wskazać należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd również w niniejszej sprawie, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu. Okoliczności tej nie uwzględnia także sąd administracyjny z urzędu (tak w wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11, dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zatem Sąd wojewódzki nie miał podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, dostępny tamże).

Z przyczyn wskazanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.