Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 627/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1229/13 w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Miasta K. na rzecz K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1229/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. M. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.".

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po podjęciu przez Radę Miasta K. powyższej uchwały K. M. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594), dalej zwanej u.s.g., zarzucając:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm.) - zwaną dalej "u.p.z.p." - w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta K. planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem studium to określiło obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności, a tymczasem w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżącego - kategorię "MN.OS.3" wyłączającą możliwość ich zabudowy, czym też naruszono art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez Radę Miasta K. przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego.

2) naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta K. uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. skarżący wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienioną następnie uchwałą Nr[...] z dnia [...] marca 2010 r., zwane dalej "studium", przewidywało m.in. dla terenu działek o nr [...] i [...] przeznaczenie "MN", tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności. W części tekstowej studium, tj. w pkt 4.2.4 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów", wskazano, iż główne funkcje tak oznaczonego terenu stanowią: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zdaniem skarżącego bezsprzecznym jest, iż studium przewiduje możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na działkach o nr [...] i [...].

Tymczasem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły dla działek o nr [...] i [...] oznaczenie "MN.Os.3", co wynika z rysunku planu. Natomiast w części tekstowej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że wyznacza się tereny oznaczone symbolami od MN.Os.1 do MN.Os.5 z przeznaczeniem pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze osuwiska, a wyznaczone tereny zawierają obszary osuwisk zgodnie z opracowaniem wykonanym przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział K. w 2011 r. W świetle § 15 ust. 2 planu, w wyznaczonym terenie ustala się zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przepisy planu nie są zgodne, co więcej są sprzeczne z zapisami studium w omawianym zakresie (wprowadzają zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych na przedmiotowych działkach).

Skarżący odniósł się także do treści opracowania pt.: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta K., Dzielnice [...] oraz [...]", wykonanego przez Państwowy Instytut Geologiczny -Państwowy Instytut Badawczy Oddział K. w 2011r. i powołując się na jego zapisy wywodzi, że działki nr [...] i [...] znajdują się na osuwisku nieaktywnym oznaczonym nr [...] z granicami w części przypuszczalnymi, a w części pewnymi. W opracowaniu nie ma mowy o jakiejkolwiek aktywności istniejącej, bądź potencjalnej osuwiska nr [...], które swym zasięgiem obejmuje działki stanowiące własność skarżącego. Ponadto opracowanie nie przesądza w sposób bezwzględny o zakazie jakiejkolwiek zabudowy na terenach osuwisk nieaktywnych, co więcej – zdaniem skarżącego - realizacja zamierzeń budowlanych w takich miejscach wydaje się być dopuszczalna, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Chcąc wyłączyć te obszary spod zabudowy prawodawca lokalny winien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium.

Jeśli natomiast chodzi o naruszenie procedury planistycznej to naruszono w sposób istotny tryb sporządzania planu. Zgodnie z art. 20 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

W niniejszym przypadku z analizy załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały wynika, że sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag jest identyczny ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. w tym względzie, co pozwala na stwierdzenie, że załącznikiem do zaskarżonej uchwały jest stanowisko Prezydenta Miasta K., a nie uchwała Rady Miasta K.. Z tych względów stwierdzić należy, iż Rada Miasta K. nie poddała w indywidualnej i odrębnej uchwale oceny i głosowania uwag.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta K. planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta K..

Rozwijając swoje stanowisko Rada podała, że pierwotnie został sporządzony projekt planu, w którym wszystkim terenom, wskazanym w studium do zabudowy i zainwestowania i oznaczonym symbolem MN, nadano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod wyznaczone planem tereny komunikacji. Jednakże po otrzymaniu dodatkowych materiałów, dotyczących terenów osuwiskowych oraz zagrożonych osuwanie się mas ziemnych, projekt planu został skorygowany, poprzez wyznaczenie terenu przeznaczonego pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze osuwiska (MN.Os.1). W toku dalej prowadzonego postępowania planistycznego, w oparciu o otrzymane materiały oraz stanowisko organu administracji geologicznej, zostały wyznaczone kolejne tereny MN.Os. Ostatecznie ustalenia planu miejscowego dla tych terenów są następujące (§ 15 ust. 2-4 postanowień planu):

2. W wyznaczonym terenie ustala się zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych.

3. Dopuszcza się:

1) utrzymanie istniejącej zabudowy,

2) remont i przebudowę istniejącej zabudowy z zastrzeżeniem zakazu stosowania rozwiązań technicznych i wyrobów budowlanych zwiększających istniejące obciążenie gruntu.

4. W granicach wyznaczonego terenu, w zakresie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy oraz zasad kompozycji, ustala się:

1) zakazy:

a) rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących budynków,

b) budowy ogrodzeń, wymagających ciągłych fundamentów i podmurówek,

c) w sposobie zagospodarowania działek: zmiany istniejącego ukształtowania terenu oraz nadsypywania gruntu;

2) nakaz odprowadzania wód opadowych do kanalizacji.

Ustalenia planu wykluczają możliwość wykonania w terenie MN.Os.3 robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie bądź odbudowie istniejących budynków (§ 15 ust. 4 pkt 1 lit. a postanowień planu), a ponadto ustalone dla tego terenu przeznaczenie wyklucza powstanie nowej zabudowy (§ 15 ust. 2 planu). Tak rygorystyczne postanowienia planu zostały uwarunkowane występowaniem w tym terenie osuwiska.

Odnośnie zarzutu naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada podała, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 3), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rada Miasta K. przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią postanowienia statutu Miasta K..

W przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P.", tok czynności przewidziany w statucie Miasta K. został zachowany. W dniu 4 lutego 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do właściwej komisji. Komisja ta debatowała nad projektem uchwały w dniu 11 lutego 2013 r. Następnie odbyło się I i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady. Ostatecznie projekt, wraz ze wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu [...] lutego 2013 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest bezzasadna i wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1229/13) oddalił skargę K. M. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozważając zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącego, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. musi mieć miejsce w formie podjęcia osobnych uchwał. Zdaniem tego Sądu najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Załącznik nr 3 do planu miejscowego obszaru "P." obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta K. pod obrady.

Sąd nadto podzielił wyjaśnienia pełnomocnika Gminy K. zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące sposobu procedowania nad uchwałami podejmowanymi przez Radę Miasta K.. Znajdują one potwierdzenie w treści statutu Miasta K. oraz dokumentacji planistycznej. Sąd wojewódzki powołał zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta K. projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, projekt tejże uchwały oznaczony jako druk nr [...] z kopią prezentaty Kancelarii Rady Miasta K., opinię nr [...] Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013r., która pozytywnie opiniuje projekt planu. Nadto treść statutu Gminy Miejskiej K., dostępny na wskazanej stronie internetowej potwierdza, że wszystkie wywody pełnomocnika Gminy Miejskiej K. dotyczące czasu, trybu i sposobu procedowania uchwał przez Radę Miasta K. polegają na prawdzie.

Odnośnie sprzeczności ustaleń zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. tj. uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Nr [...]), zmienionej uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2010 r. (Nr [...]) to w pierwszej kolejności Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała pozostaje w reżimie konieczności pozostawania w "zgodności" ze Studium. Zgodnie bowiem z art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rada Miasta K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "P." w dniu [...] marca 2010r., stąd znajdzie zastosowanie poprzednie brzmienie art. 20 u.p.z.p.

Dalej Sąd zwrócił uwagę na specyfikę i charakter obydwu dokumentów: studium uwarunkowań oraz planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustaleń planu i studium w zakresie działek skarżącego, wskazał, iż teren na którym znajdują się nieruchomości Skarżącego (tj. działki nr [...] oraz [...]) w Studium zostały oznaczone jako tereny MN tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, niskiej intensywności. Główne funkcje to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów na poziomie lokalnym i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi potrzebom mieszkańców na poziomie lokalnym. Natomiast główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to między innymi uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. oraz inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Dalej Sąd I instancji przytoczył art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. i wywiódł, że obligatoryjnym ustaleniem planu jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Ponadto regulacja ta oznacza dwie kwestie: plan miejscowy powinien być zgodny nie tylko ze studium, ale i "przepisami odrębnymi", czyli przede wszystkim innymi niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisami rangi ustawowej, a po wtóre w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenie obszarów osuwania się mas ziemnych (o ile takie na danym terenie zostały zidentyfikowane) jest dla organu planistycznego obligatoryjne.

W tej sytuacji skoro Geolog Powiatowy wskazał w piśmie z dnia 10 grudnia 2011r., że mapa dokumentacyjna osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi Miasta K. dzielnice [...] oraz [...], sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział K. zawiera udokumentowane, nowe, dotychczas nie zinwentaryzowane osuwiska występujące w granicach terenu objętego projektem planu i w związku z tym odmówił uzgodnienia projektu planu, konieczne było wprowadzenie do planu owych osuwisk oraz wprowadzenie ograniczeń w możliwości zainwestowania tych terenów. W opracowaniu Państwowego Instytutu Geologicznego znajduje się sformułowanie: "tereny osuwisk nieaktywnych powinny być wyłączone z budownictwa mieszkaniowego oraz użyteczności publicznej (szkoły) w planie zagospodarowania przestrzennego"

W reasumpcji tego zagadnienia Sąd wojewódzki stwierdził, że przeznaczenie terenu MN.Os.3 w Studium i planie jest wspólne: budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. Natomiast zakaz wznoszenia nowych budynków i budowli nie został wprowadzony dowolnie czy bez uzasadnienia.

K. M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 1229/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na wypadek uznania, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stwierdza, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż pozostaje on zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienioną następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., pomimo że plan narusza postanowienia Studium, ponieważ w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżącego kasacyjnie całkowicie nową kategorię podstawowego przeznaczenia terenu, tj. kategorię "MN.OS.3" wyłączającą możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego, a także ze względu na to, że Studium określiło obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] stanowiące własność skarżącego jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a funkcja ta nie może być zrealizowana przez skarżącego na podstawie planu, co powoduje, iż plan nie jest zgodny ze Studium, tym samym naruszając art. 28 ust 1 u.p.z.p.,

- art 6 ust 2 u.p.z.p. w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stwierdza, iż uchwalając plan Rada Miasta K. nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz nie naruszyła istoty prawa własności nieruchomości skarżącego, pomimo że opracowanie pt.: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta K., Dzielnice [...] oraz [...]", wykonane przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział K. w 2011r. nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego, ponieważ opracowanie to nie wyłącza w sposób absolutny nowej zabudowy na nieruchomości skarżącego, a także opracowanie nie zostało poprzedzone jakimikolwiek pracami geologicznymi, jest wewnętrznie sprzeczne i nieweryfikowalne, czym naruszono także art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 20 ust 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stwierdza, iż Rada Miasta K. uchwalając plan w sposób istotny nie naruszyła trybu sporządzania planu miejscowego, pomimo że zaniechano poddania pod głosowanie przez Radę Miasta K. zgłoszonych uwag do projektu planu oraz, że Rada Miasta K. nie podjęła uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, czym także naruszono art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także art 28 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie stwierdza nieważności planu w zaskarżonej części stwierdzając, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego, jak i nie naruszono w sposób istotny trybu jego sporządzania, pomimo że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu oraz w sposób istotny naruszono tryb jego sporządzania, czym także naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę stwierdzając, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego, jak i w sposób istotny trybu jego sporządzania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta w K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. powołuje się na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a., łącząc te obydwa przepisy proceduralne z wymienionymi normami u.p.z.p. regulującymi zarówno tryb uchwalania planu miejscowego, jak również zasady obowiązujące przy jego tworzeniu. Mianowicie skarżący wywodzi, że w sytuacji prawidłowego zastosowania przez sąd wojewódzki przepisów u.p.z.p. koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego, nie zaś oddalenie skargi. Niezależnie jednak w jakich przepisach powiązanych ze zwalczanymi normami proceduralnymi skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa, jego obowiązkiem było wykazanie, że ewentualne naruszenie przepisów procedury sądowej miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu.

Takich rozważań co prawda expressis verbis nie przeprowadzono, ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że w jedynym zakresie tj. w powiązaniu naruszenia przepisów proceduralnych z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie próbuje wywieść, że zaprezentowany przez Sąd wojewódzki tok rozumowania oraz przywołane dowody nie mogły stanowić wystarczającej argumentacji do uznania, że doszło do prawidłowego rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu planu miejscowego przedłożonego Radzie Miasta w K. do uchwalenia. Skarżący kasacyjnie w szczególności kwestionuje ustalenia przyjęte przez Sąd wojewódzki, że jako wystarczający do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia uwag jest sposób zachowania się radnych podczas właściwej sesji rady gminy oraz analiza statutu Rady Miejskiej w K. Tymczasem kompetencja do rozstrzygania uwag przysługuje radzie gminy, a nie radnym indywidualnie działającym poza sesją rady gminy. Podniesiono także, że w aktach planistycznych brak jest dowodu, że uwagi do planu zostały formalnie rozpatrzone przez Radę Miejską w K. w toku obradowania podczas sesji.

Zarzut zatem naruszenia przepisów proceduralnych w zakresie naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należało uznać za skutecznie sformułowany, a o czym dalej – także za usprawiedliwiony. Co prawda przepisy art. 147 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s..a mają charakter wynikowy tzn. sąd stosuje jeden z nich jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy (wedle obecnie obowiązującego brzmienia art. 151 p.p.s.a możliwe jest łączne ich zastosowanie), ale w niniejszej sprawie skarżący powiązał je z naruszeniem tych przepisów, których prawidłowe zastosowanie przez sąd wojewódzki mogłoby doprowadzić do zastosowania art. 147 p.p.s.a., zamiast art. 151 p.p.s.a., jak uczynił to Sąd wojewódzki.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd sformułował wniosek co do braku naruszenia trybu uchwalenia planu (rozpatrzenie zarzutów do projektu planu miejscowego) opierając się na takich dowodach jak: treść statutu Miasta K. (z przywołaniem strony internetowej), zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta K. projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, projekt tejże uchwały oznaczony jako druk nr [...] z kopią prezentaty Kancelarii Rady Miasta K., opinia nr [...]Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013r., która pozytywnie opiniuje projekt planu. Tymczasem wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (vide wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 589/2010, z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 713/2010, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1989/2011). Naczelny Sąd Administracyjny identyfikując się z prezentowanym w tych wyrokach stanowiskiem wywodzi, że bez sięgnięcia do protokołów sesji Rady Miejskiej w K. i zbadania ich treści nie była możliwa ocena przez Sąd wojewódzki, czy doszło do rozpatrzenia uwag przedłożonych do projektu planu w sposób nie naruszający trybu uchwalenia planu.

W szczególności nie może mieć przesądzającego znaczenia podniesiony przez Sąd wojewódzki jako ważki argument, fakt podejmowania czynności przez Radę Miejską w oparciu o postanowienia statutu Miasta K.. Realizacja obowiązków wynikających ze statutu, który stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) reguluje w szczególności tryb pracy organów gminy (miasta), powinna bowiem następować z poszanowaniem obowiązków ciążących na tych organach mocą przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Określona statutem procedura uchwałodawcza nie może zatem i nie wyłącza obowiązku rozpatrzenia uwag do projektu planu przed podjęciem uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Przede wszystkim jednak zapisy statutu nie mogą stanowić podstawy do oceny prawidłowości procedowania przez Radę Miejską K. w konkretnym, indywidualnym wypadku. Dopiero z protokołu sesji, na której rozpoznawane są uwagi do projektu planu będzie możliwe wyczytanie jak w toku tej ocenianej procedury uchwałodawczej "zachowała" się Rada Miejska. Wobec powyższego przedwczesne byłoby formułowanie poglądu, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie poddania pod głosowanie przez Radę Miasta K. zgłoszonych uwag do projektu planu oraz, że Rada ta nie podjęła uprzedniej indywidualnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Niemniej jak stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 1989/11) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie przez radę gminy. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu (vide wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. akt II OSK 2635/13, z dnia 26 maja 2015r. sygn. akt II OSK 1353/14, z dnia 27 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2615/13).

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie prezentuje tak rygorystycznego stanowiska jakie w przeważającej mierze funkcjonuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie, to w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (tak przykładowo w wyroku NSA z dnia 2[...] marca 2011r. sygn. akt II OSK 2587/10 i z dnia 3 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 240/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę gminy jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z sesji rady gminy. Nie ma jednak przeszkód ani materialnych, ani proceduralnych, aby wszystkie rozpatrzone uwagi zostały objęte jedną uchwałą rady gminy, jeśli organizacyjnie i technicznie będzie to możliwe. Taki sposób załatwienia uwag nie wpłynie na zakłócenie ich indywidualnego rozpoznania, a wydatnie usprawni pracę organów gminy. Z kolei akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu poprzez zestawienie wykazu uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tam zostaną przeniesione rozstrzygnięcia co do poszczególnych uwag, które podjęła rada gminy.

Nadmienić przy tym trzeba, że jeśli Sąd wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę i stosując się do zaleceń wyłożonych w niniejszym wyroku, stwierdzi, że wskutek nieprawidłowego rozpatrzenia uwag doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu, konieczne będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (vide wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r. sygn. akt II OSK 1353/14). Z tego względu jako najdalej idący zarzut jeśli chodzi o skutki dla obowiązywania omawianego planu miejscowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów procesowych i z tych względów dokonał ich oceny na samym wstępie rozważań.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.pz.p. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP należy ocenić ostatni zarzut jako przedwczesny w tej indywidualnej sytuacji.

Odnotować należy, że gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne stanowi wprawdzie uprawnienie organu stanowiącego gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując to władztwo ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taką ustawą jest u.p.z.p., przy czym istota tych regulacji polega na tym, że nawet w wypadku dochowania przepisów regulujących tryb, zasady i właściwość organów przy uchwalaniu planu miejscowego będzie możliwe stwierdzenie nieważności tego planu ze względu na przekroczenie (nadużycie) przez gminę owego władztwa planistycznego. Ma to miejsce w sytuacji gdy gmina może osiągnąć cel regulacji prawnej jaką jest plan miejscowy bez uszczuplania prawa własności przysługującego jej mieszkańcom. Innymi słowy nadużycie władztwa planistycznego przez gminę wymaga stwierdzenia nieważności określonej części planu miejscowego (w ramach interesu prawnego skarżącego) mimo, że nie zostały naruszone zasady, w sposób istotny tryb uchwalenia planu miejscowego, ani nie nastąpiło naruszenie właściwości organów w tym zakresie (vide wyrok NSA z dnia 27 maja 2015r. sygn. akt II OSK 2615/13).

Jeśli natomiast plan wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego części jego postanowień ze względu na naruszenie zasad jego tworzenia, co ma miejsce w niniejszej sprawie, o czym poniżej, kwestia nadużycia władztwa planistycznego ma wtórny charakter. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny wyraża ogólne przekonanie, że w sytuacji istnienia obiektywnych, stwierdzonych przez uprawnione i kompetentne organy zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa człowieka ograniczenie w zakresie inwestowania na takim zagrożonym terenie w istocie powoduje ograniczenie uprawnień indywidualnego właściciela, ale w zgodzie z przepisami prawa.

Jako usprawiedliwiony natomiast należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowych tych postanowień, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą co do zasady respektować w tym obszarze. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 2 października 2014r. sygn. akt II OSK 1599/14).

Sąd wojewódzki dokonując oceny zgodności planu ze studium doszedł do nieuprawnionego wniosku, że owa zgodność występuje. Sąd mianowicie podał, że przeznaczenie terenu MN.Os.3 w studium i planie jest wspólne: budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to pozorna zgodność. Zgodnie z tekstem studium teren ten został przyporządkowany do kategorii MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności.

Główne funkcje to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów na poziomie lokalnym i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi potrzebom mieszkańców na poziomie lokalnym.

Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie i układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych,

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. inwestycji powodujących zagrożenie dla jakość i środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Ustalenia Studium, dla kategorii terenów o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności MN (obejmującej nieruchomość strony skarżącej), co do zasady przewidują ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto teren ten można przeznaczyć pod zabudowę usługową, służącą realizacji celów publicznych bądź zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Ponadto dokument polityki planistycznej gminy przewiduje, iż w terenie tym musi zostać wykluczona nowa zabudowa usługowa komercyjna, której realizacja wiąże się z powstaniem zagrożenia dla jakości środowiska bądź warunków życia.

Badając zatem zarówno część tekstową Studium, jak również graficzną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w oparciu o zapisy Studium nie jest możliwe wyprowadzenie zakazu zabudowy nowych obiektów budowlanych na tym terenie, zakazu rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących budynków oraz zakazu budowy ogrodzeń, wymagających ciągłych fundamentów i podmurówek. Tymczasem takie zapisy zostały zawarte w § 15 ust. 2 i 4 zaskarżonego planu. Ustalenia planu wykluczają możliwość wykonania nowej zabudowy, a także rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących budynków w terenie MN.Os.3. Pozostają one zatem w oczywistej sprzeczności z główną funkcją obszaru MN oraz funkcjami uzupełniającymi. Należy bowiem rozważać przy badaniu zgodności planu ze studium nie odosobnionych fragmentów planu, lecz badać całokształt regulacji dotyczącej danego terenu. Celem zatem prawidłowego odczytania przeznaczenia terenu MN.Os.3 w planie koniecznym było uwzględnienie wszystkich ustępów § 15, nie zaś tylko ust. 1, który w istocie przewiduje przeznaczenie tej jednostki planistycznej pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności.

Zupełnie natomiast inną kwestią jest wyjaśnienie z jakich powodów ograniczenia w inwestowaniu zostały wprowadzone. Sąd wojewódzki stwierdził, że zakaz wznoszenia nowych budynków i budowli nie został wprowadzony dowolnie czy bez uzasadnienia, a wręcz przeciwnie - znajduje pełne uzasadnienie w okolicznościach sprawy i dokumentacji geologicznej. Taka argumentacja byłaby uprawnionym materiałem przy uzasadnianiu stanowiska Rady w przypadku rozpatrywania zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, natomiast pozostaje bez znaczenia przy badaniu zgodności zapisów planu z postanowieniami studium.

Gmina wprowadzenie zakazu nowej zabudowy w obszarze MN.Os.3 argumentowała tym, że w toku procedury planistycznej Geolog Powiatowy negatywnie zaopiniował projekt planu przewidujący w obszarze MN.Os.3 zabudowę mieszkaniową bez żadnych ograniczeń. Miało to związek z opracowaniem Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział K. [...] i zweryfikowaniem występowania osuwisk na terenie objętym planem.

Osuwiska zgodnie z Encyklopedią Wikipedia to nagłe przemieszczenie się mas ziemnych, powierzchniowej zwietrzeliny i mas skalnych podłoża spowodowane siłami przyrody lub działalnością człowieka (podkopanie stoku lub jego znaczne obciążenie). Jest to rodzaj ruchów masowych polegający na przesuwaniu się materiału skalnego lub zwietrzelinowego wzdłuż powierzchni poślizgu, połączone z obrotem. Osuwiska są szczególnie częste w obszarach o sprzyjającej im budowie geologicznej, gdzie warstwy skał przepuszczalnych i nieprzepuszczalnych występują naprzemiennie. Osuwisko zatem jako zjawisko geologiczne nie pojawia się nagle, lecz jest wynikiem wielowiekowych procesów. Oznacza to, że ich wystąpienie nie jest nagłym i nowym zdarzeniem. Jedynie nie zostały one do czasu uchwalenia Studium zlokalizowane.

Studium natomiast przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. zostało zmienione następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek regularnej, okresowej weryfikacji aktualności studium. Takiej weryfikacji dokonano, bowiem podjęto uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. U.p.z.p. przewidywała w dacie aktualizacji studium w art. 10 ust. 2 pkt 11) obowiązek określenia w studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i obszarów osuwania się mas ziemnych. Dalej § 7 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) przewidywał przy sporządzaniu rysunku projektu studium wymóg określenia i oznaczenia m. in. obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (w tym poprzez symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów). Przytoczone regulacje oznaczają, że w dacie aktualizacji studium wymagane było zaznaczenie obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Analiza części tekstowej i graficznej studium prowadzi do wniosku, że mimo, iż istniał ustawowy obowiązek wyznaczenia tych obszarów Rada Miejska w K. zaniechała ich wprowadzenia do Studium. W takiej sytuacji działki skarżącego kasacyjnie w Studium nadal utrzymały status obszaru MN, w którym jako wiodącą pozostawiono zabudowę jednorodzinną. Wprowadzenie zatem do planu zakazu nowej zabudowy, jak również rozbudowy, nadbudowy i odbudowy pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium.

Słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w Studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie Studium uwarunkowań z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Oznacza to, że Rada Miejska w K. przed wprowadzeniem osuwisk do planu miejscowego miała obowiązek wcześniej wszcząć procedurę zmierzającą do zmiany Studium poprzez wprowadzenie granic obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., § 3 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 490 ze zm.)