Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 9/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy w Cekcynie z dnia 13 czerwca 2018 r. nr XXXIII/315/18 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 ust. 3 w zakresie słów: "odpady te można także gromadzić w kompostownikach przydomowych, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości", § 8 ust. 1 w zakresie słów: " wyłącznie na własnej posesji", § 8 ust. 2, § 11 pkt 2, § 15 ust. 2, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 w zakresie słów: "pod warunkiem posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych (zbiorniki na gnojówkę i odcieki itp.)", § 21 ust. 1, ust. 3 w zakresie słów: "oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości" i ust. 4.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIII/315/18 z dnia 13 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cekcyn (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Gminy Cekcyn przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cekcyn, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994, ze zm., dalej powoływanej jako "usg") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej powoływanej jako "ucpg") i § 135 w zw. z § 134 pkt 1 oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez:

- przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 5 ust. 3 Regulaminu kwestii dotyczącej gromadzenia bioodpadów w kompostowniach przydomowych, co stanowi powielenie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 992, ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o odpadach");

- przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 8 ust. 1 Regulaminu zapisu o możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na własnej posesji;

- przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 pkt 2 Regulaminu zakazu spalania w pojemnikach odpadów komunalnych, w sytuacji gdy obowiązki właścicieli nieruchomości oraz sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej określają przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 620) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719);

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 15 ust. 2 Regulaminu na właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków obowiązku prowadzenia rejestru przeprowadzonych opróżnień wraz z potwierdzeniem wywozu, co stanowi objęcie przepisami Regulaminu materii uregulowanej w ustawie o odpadach w zakresie ewidencji i sprawozdawczości, a także jednoczesne posłużenie się w tymże zapisie Regulaminu niejasnym określeniem odnośnie częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych, przez określenie, że częstotliwość ta "powinna być zgodna z instrukcją ich eksploatacji";

- uregulowanie w § 18 ust. 2 Regulaminu kwestii dotyczącej opieki nad zwierzętami, pomimo, że została ona objęta regulacjami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840, ze zm.);

- uwarunkowanie w § 19 ust. 1 Regulaminu dopuszczenia hodowli zwierząt gospodarskich w budynkach wybudowanych lub zaadaptowanych w celach hodowlanych, wymogiem posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych (zbiorniki na gnojówkę i odcieki itp.), w sytuacji gdy kwestie te uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81);

- przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 1 Regulaminu kręgu podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji oraz wyznaczenie w ust. 4 tegoż przepisu obowiązku stosownych zachowań w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą gryzoni, co objęte jest regulacjami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 151).

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych we wskazanym powyżej zakresie przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. § 5 ust. 3 w zakresie gromadzenia bioodpadów w kompostowniach przydomowych, § 8 ust. 1 w zakresie mycia pojazdów wyłącznie na własnej nieruchomości, § 11 pkt 2, § 15 ust. 2, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 w zakresie prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania urządzeń do gromadzenia odchodów oraz § 21 ust. 1 i 4 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Cekcyn, reprezentując Radę Gminy Cekcyn, wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, Rada Gminy Cekcyn stwierdziła, iż zasługują one na uwzględnienie oraz wskazała, że w związku z tym, w odrębnej uchwale przyjęły został nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cekcyn o treści uwzględniającej wszystkie zarzuty podniesione przez Prokuratora. W związku z powyższym, w uznaniu organu, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na samoczynne dokonanie zmian w zaskarżonym Regulaminie, co w pełni uzasadnia jego wniosek o umorzenie postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 13 marca 2018 r. Prokurator cofnął skargę, wskazując na okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały i krótki okres jej obowiązywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z czym niedopuszczalnym było w sprawie uznanie przez Sąd cofnięcia skargi przez Prokuratora, gdyż spowodowałby to utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, a taką sytuację wyklucza art. 60 ppsa.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uchwała Rady Gminy Cekcyn nr XXXIII/315/18 z dnia 13 czerwca 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy Cekcyn uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Cekcyn) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (obecnie: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wyzkazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza ustawowe regulacje.

I tak, poczynając od Rozdziału 1 przedmiotowego Regulaminu, w odniesieniu do umiejscowionego tam zapisu § 5 ust. 3 określającego, że bioodpady można gromadzić w kompostowniach przydomowych i, że nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości, Sąd zważył, iż Rada Gminy Cekcyn w ramach delegacji ustawowej, uprawniona została jedynie do określenia szczegółowych zasad dotyczących prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób co najmniej wyszczególnionych i określonych w tym przepisie odpadów komunalnych. W związku z tym, uregulowanie zasad gromadzenia przez właścicieli nieruchomości bioodpadów w kompostowniach przydomowych, nie mieści się w katalogu spraw przekazanych do regulacji radzie gminy, a obejmujących zasady selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych. Należy podkreślić, że kwestie dotyczące uprawnienia do korzystania z kompostownika, uregulowane została w odrębnych przepisach, tj. w ustawie o odpadach – art. 18 pkt 4, art. 30 ust. 2 pkt 3 i ust. 3. Delegacja z art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnia do normowania w Regulaminie kwestii związanych z odzyskiem odpadów i z określeniem rodzaju odpadów mogących być objętych kompostowaniem. Przekracza to zakres upoważnienia do określenia wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych. Zawarcie zatem w przedmiotowym Regulaminie regulacji dotyczącej zasad kompostowania bioodpadów (w tym i obejmujące wymóg nie powodowania uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości), nie znajduje umocowania w ustawie będącej podstawą zaskarżonej uchwały i stanowi jednocześnie niepełne powtórzenie materii uregulowanej na gruncie ustawy o odpadach, w związku z czym należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 3 Regulaminu w zakresie określenia "odpady te można także gromadzić w kompostowniach przydomowych, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości".

Przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg także wprowadzone w przepisach § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do terenu własnej posesji i wyłączenie w części obejmującej nadwozie pojazdu. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Rada gminy upoważniona została zatem wyłącznie do wskazania wymogów, zasad dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi i zasady te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Brak jest zatem uzasadnienia dla ograniczenia w drodze zapisu Regulaminu możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej posesji oraz możliwości mycia tylko określonych części pojazdów – nadwozia (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18 i przywołane w nim orzeczenia – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tak szerokie ograniczenie, nie ma oparcia we wskazanej normie upoważaniającej oraz celach, którym ma ona służyć. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Za zasadne, wobec tego, Sąd uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 8 ust. 1 Regulaminu w zakresie sformułowania "wyłącznie na własnej posesji" oraz z urzędu także § 8 ust. 2 Regulaminu w całości.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy wykroczyła również poza zakres upoważnienia ustawowego zapisem § 11 pkt 2 Regulaminu, w ramach którego to zakazała spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych, gdyż przepisy ucpg nie dają podstaw do wprowadzania przez uchwałodawcę regulacji w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Zatem wprowadzenie zakazu spalania odpadów w przedmiotowych pojemnikach, należy uznać za wykraczające poza zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie gminy. Należy przy tym podkreślić, iż kwestia spalania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami jest przedmiotem regulacji ujętej w przepisach ustawowych (m.in. w art. 31 ustawy o odpadach). Wobec powyższego, Sąd stwierdził nieważność zapisu § 11 pkt 2 w całości, z uwagi na jego istotne naruszenie prawa.

Sąd podzielił również zarzut dotyczący zapisu § 15 ust. 2 Regulaminu, którym to Rada Gminy Cekcyn ustanowiła obowiązek opróżniania zbiorników oczyszczalni przydomowych z osadów ściekowych z częstotliwością zgodną z instrukcją ich eksploatacji oraz prowadzenia przez właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków rejestru przeprowadzanych opróżnień wraz z potwierdzeniem wywozu. Za wadliwe w pierwszej kolejności Sąd uznał zawarte w analizowanym przepisie nieprecyzyjne określenie "zgodnie z instrukcją ich eksploatacją", użytym celem określenia częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych przedmiotowych oczyszczalni. Takie zredagowanie przepisu prawa miejscowego w istocie może doprowadzić do sytuacji, w której określony w nim obowiązek będzie aktualizował się w oderwaniu od rzeczywistych potrzeb. Ponadto nieprawidłowym jest odwołanie się w przedmiotowym przepisie do niedookreślonych wytycznych zawartych w instrukcjach eksploatacji zbiorników oczyszczalni przydomowych, których zasadności nie sposób skontrolować. Sąd za nieprawidłowe uznał również wskazanie przez organ uchwałodawczy w § 15 ust. 2 Regulaminu powinności prowadzenia rejestru przeprowadzanych opróżnień wraz z potwierdzeniem wywozu, gdyż zobowiązanie to nie mieści się w katalogu enumeratywnie wyliczonych kwestii, przekazanych do uregulowania radzie gminy w art. 4 ust. 2 ucpg. W szczególności czynności prowadzenia ww. rejestru nie można traktować, jako przekazanego radzie gminy do regulacji w art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z nieruchomości i częstotliwości dokonywania tej czynności, gdyż jest to czynność niejako uzupełniająca, polegająca na ewidencjonowaniu podejmowanych działań, a nie stanowiąca o metodzie i częstotliwości pozbywania się odpadów i nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości. Ponadto szczegółowe wytyczne w zakresie ewidencji i sprawozdawczości odpadów ujęte zostały na gruncie regulacji ustawowej (Dział V ustawy o odpadach). Wobec powyższego, Sąd uznał, iż w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 15 ust. 2 Regulaminu.

Za wadliwy Sąd uznał również zapis § 18 ust. 2 Regulaminu, zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki. O stwierdzeniu nieważności wskazanego przepisu zadecydowało posłużenie się w nim nieprecyzyjnym określeniem "właściwej opieki", które nie pozwala na jednoznaczne zdekodowanie wynikającej z owego przepisu wzorca powinnego zachowania.

Istotnie narusza prawa również zapis § 19 ust. 1 Regulaminu w określonym w skardze zakresie, gdyż prawodawca lokalny w jego ramach warunkując dopuszczenie hodowli zwierząt gospodarskich w budynkach wybudowanych lub zaadoptowanych w celach hodowlanych wymogiem posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych, wykroczył poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 oraz objął treścią Regulaminu kwestie unormowane w innych aktach prawnych, m.in. w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 668, ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Wobec tego Sąd stwierdził nieważność przedmiotowej regulacji w zakresie słów "pod warunkiem posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych (zbiorniki na gnojówkę i odcieki itp.)".

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 21 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Gminy wskazała w ust. 1 na kim ciąży obowiązek jej przeprowadzania, w ust. 2 określiła obszary podlegające deratyzacji, w ust. 3 określiła termin deratyzacji od dnia 1 kwietnia do dnia 30 kwietnia i od 1 października do 31 października oraz na bieżąco w przypadku pojawienia się gryzoni na terenie nieruchomości. Ponadto w ust. 4 wskazano, że w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą gryzoni, przeprowadza się deratyzację w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. W ocenie Sądu, o ile zapisy Regulaminu określone w § 21 ust. 2 (określenie obszarów deratyzacji) oraz § 21 ust. 3 w zakresie wyznaczenia terminu deratyzacji od dnia 1 kwietnia do dnia 30 kwietnia i od 1 października do 31 października realizują dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, to zapisy § 21 ust. 1, ust. 3 w pozostałej części i ust. 4 Regulaminu naruszają art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg upoważnia bowiem do wyznaczania obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Zapisy § 21 ust. 3 w pozostałej części (w ramach której określono wymóg przeprowadzania deratyzacji na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości) oraz ust. 4 Regulaminu nie określają prawidłowo terminów przeprowadzenia deratyzacji, gdyż w tym zakresie odwołują się do przypadku pojawienia się gryzoni i wywołanego nimi zagrożenia epidemiologicznego. Tego rodzaju regulacje niewątpliwie nie realizują delegacji ustawowej upoważniającej do określenia konkretnego terminu deratyzacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 404/14 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Kwestia dodatkowej deratyzacji w przypadku pojawienie się gryzoni wynika z regulacji art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 151), w ramach której ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczania gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym Regulaminie (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), zwłaszcza że Rada Gminy nie została upoważniona do nakładania na adresatów Regulaminu obowiązku dokonywania rozeznania czy zaistniała potrzeba deratyzacji, lecz do wyznaczenia obszaru i terminu deratyzacji. Nadto, organ nie został również upoważniony do określenia podmiotów objętych obowiązkową deratyzacją, co w przedmiotowym Regulaminie Rada Gminy Cekcyn wadliwie uczyniła w § 21 ust. 1 Regulaminu. Z tych, więc względów Sąd stwierdził nieważność określonych w skardze przepisów § 21 ust. 1 i 4 Regulaminu w całości oraz dodatkowo § 21 ust. 3 Regulaminu w zakresie słów "oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości".

Dodatkowo podkreślić należy, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie oraz nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego, okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje w związku z tym, iż organ uchylił zaskarżoną w części uchwałę. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała nie była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹§ 2 ww. ustawy Kodeks cywilny).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie objęte skargą przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. § 5 ust. 3 w zakresie dotyczącym gromadzenia bioodpadów w kompostowniach przydomowych, § 8 ust. 1 w zakresie dotyczącym mycia pojazdów wyłącznie na własnej posesji, § 11 pkt 2, § 15 ust. 2, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 w zakresie dotyczącym prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania obiektów i urządzeń służących do gromadzenia odchodów zwierzęcych (zbiorniki na gnojówkę i odcieki itp.) oraz § 21 ust. 1 i 4 Regulaminu – a także dostrzeżone z urzędu zapisy, tj. § 5 ust. 3 w zakresie słów "przy czym nie może to prowadzić do uciążliwości sąsiednich nieruchomości", § 8 ust. 2 oraz § 21 ust. 3 w zakresie słów "oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni na terenie nieruchomości" – jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i powtarzające przepisy ustawowe, a tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.