Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3340/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art.14 ust.1, art.1 pkt 1, art.45 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art.60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art.88 zd.2, art.31 ust. 4 zd.1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi (ONW); oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca", "strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej "Dyrektor Oddziału") z [...] października 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji [...] z/s w W. (dalej "Kierownik Biura") z [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

We wniosku z [...] czerwca 2015 r. strona zwróciła się o przyznanie płatności ONW na rok 2015, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej "rozporządzenie ONW PROW 2014-2020"). Do wniosku strona dołączyła oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Do płatności ONW zadeklarowano powierzchnię gruntów rolnych 61,85 ha.

W toku postępowania skarżąca na wezwania organu składała dodatkowe wyjaśnienia. Wraz z pismem z 18 marca 2016 r. przedstawiła kserokopie następujących dokumentów:

protokołu obmiaru produkcji rolnej z [...] września 2015 r. - w skład Komisji wchodzą M. P., M. D., P. M.;

faktury VAT nr [...] z [...] grudnia 2015 r. za certyfikację produkcji ekologicznej;

potwierdzenia wykonania przelewu za fakturę [...];

faktury Pro Forma nr [...] za certyfikację produkcji ekologicznej;

faktury nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup oleju napędowego;

faktury VAT [...] z [...] czerwca 2015 r. za pobyt w hotelu;

faktury nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup oleju napędowego;

faktury VAT nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup części;

faktury VAT nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup części;

faktury nr [...] z [...] września 2015 r. za usługi rolnicze;

ewidencji sprzedaży;

rejestru działalności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013);

- protokołu nr [...] z [...] października 2015 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi.

[...] kwietnia 2016 r. organ wystosował do strony wezwanie do wskazania wszystkich wspólników podmiotu D. sp. z o.o. w roku 2015. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, iż wspólnikami spółki byli: M. M., D. M. oraz A. sp. z o.o.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ wystąpił do Urzędu Skarbowego W. z prośbą o udostępnienie kserokopii sprawozdań finansowych złożonych przez D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. za 2015 rok. Urząd Skarbowy przekazał wskazane sprawozdania przy piśmie z [...] maja 2016 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura włączył do materiału dowodowego sprawy dokumenty zebrane w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2015 rok spółek P. sp. z o.o., B. sp. z o.o., P. sp. z o.o., tj. uwierzytelnione kopie sprawozdań finansowych ww. spółek za 2015 rok.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, Kierownik Biura [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania płatności ONW na rok 2015, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020, w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, dalej "rozporządzenie Rady nr 2988/95").

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub personalnie z osobą P. M.. Kierownik Biura uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programów rolnośrodowiskowego i ONW, z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności.

W ocenie organu zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowego przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nie naruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa ustanowionych w art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - zwanego rozporządzeniem nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem organu I instancji, przyznanie spółce płatności ONW na rok 2015 stałoby w sprzeczności z regulacją wyrażoną w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] z [...] października 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy materia ww. rozporządzenia dotyczy sfery statystyki i nie może mieć zastosowania w sprawie powyższej, w szczególności poprzez stosowanie definicji gospodarstwa, dla którego ustawodawca ustanowił definicję legalną we właściwym akcie prawa obowiązującego.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy treść art. 72 tego rozporządzenia wskazuje, że do programów wszczętych przed 1 stycznia 2015 r. organ winien stosować przepisy poprzednio obowiązujące.

Po zapoznaniu się z treścią skargi Dyrektor Oddziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej "p.p.s.a." ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności ONW, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Kwestia przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW), uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm., powoływanym jako "rozporządzenie nr 1305/2013").

W krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349, dalej jako "ustawa PROW").

Pomoc w ramach płatności ONW, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy PROW, przysługuje osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy – w tym w rozporządzeniu nr 1305/2013 – w przepisach tej ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie jej art. 45 ust. 1 pkt 1. Płatność ONW przysługuje – co wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, dalej jako "rozporządzenie ONW") – rolnikowi, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 608 ze zm., powoływanego jako "rozporządzenie nr 1307/2013"), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013;

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 549 ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW.

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w przywołanym ostatnio ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha ( § 2 ust. 3 rozporządzenia krajowego).

Zgodnie z prawem krajowym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia ONW) wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 450 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe ( § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW). Jednakże zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW, płatność ta jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Co do rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie odpowiednio znajdują zastosowanie ust. 5 i 6 cytowanego § 3 rozporządzenia ONW).

Zastosowana przez organy ARiMR w objętej kontrolą sprawie klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa uregulowana została w przepisach unijnych. Stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie ( vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Zgodnie z bowiem z przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził (vide: pkt 29 wyroku ), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Konieczne jest zatem zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii, poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb ( vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Analiza materiału zgromadzonego w stanowiących podstawę orzekania aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności ONW na 2015 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

Prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności ONW.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu ( vide: M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy, 2011 rok, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P. M. w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności ONW. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób by zmaksymalizować wysokość płatności ONW, przez obejście mechanizmu stawek degresywnych wynikających z powołanego już § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW. Zgodnie z tym przepisem płatność ta jest przyznawana w wysokości 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha. Fakt utworzenia pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P. M., spowodowałyby zwiększenie płatności ONW. Zaś w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności ONW obejmującego wszystkie grunty podzielone między 5 zależnych spółek, otrzymane płatności ONW zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło 5 spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi w latach wcześniejszych wpierw przez P. M., a następnie przez powiązane z jego osobą spółki.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka oraz D. p. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o. i P. sp. z o.o. przejęły grunty wcześniej posiadane przez inne, liczne podmioty zależne, powiązane rodzinnie, osobowo oraz kapitałowo z P. M. Dyrektor ARiMR przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejne przekształcenia własnościowe w spółkach oraz przekazywanie posiadania działek ewidencyjnych, które były zgłaszane do płatności. W gronie wspólników wszystkich pięciu spółek - obok innych osób – znajdowali się m.in. M. M. i D. M., zaś pełnomocnikiem trzech z tych spółek był ich ojciec P.M.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu do płatności rozdrobnionych powierzchni gruntów, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z P. M. kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez P. M., bądź przez powiązane z jego osobą podmioty. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów.

O sztucznym wykreowaniu samodzielności spółki świadczą też ustalenia organów w zakresie dublujących się siedzib skarżącej i pozostałych spółek oraz posługiwanie się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. O sztucznym stworzeniu warunków świadczy też fakt, iż skarżąca i pozostałe wskazane w decyzji spółki dokonują wyłącznie między sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Organ zasadnie zatem stwierdził, że skarżąca spółka, podobnie jak cztery pozostałe, została zawiązana przez P. M. i powiązane z nim osoby na potrzeby podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa, w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności ONW niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

W związku z tym stwierdzić należy, że materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilku innych podmiotów wskazanych w decyzji, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności ONW było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury obiektywnej.

Oceny wymagało też ustalenie spełnienia kolejnej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako sztucznego tworzenia warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazane zostały w powoływanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Z pkt 25 preambuły do rozporządzenia nr 1305/2013 wynika, że płatności dla rolników na obszarach górskich lub na innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami powinny przyczyniać się, poprzez zachęcanie do dalszego użytkowania gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W celu zapewnienia skuteczności takiego wsparcia płatności powinny rekompensować rolnikom utracone dochody i dodatkowe koszty związane z niedogodnościami danego obszaru. W celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów EFRROW wsparcie powinno ograniczać się do rolników aktywnych zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013. W art. 31 ust. 1 powołanego rozporządzenia stwierdza się zaś, że płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Dodatkowe koszty i utracone dochody oblicza się przez porównanie z obszarami, które nie charakteryzują się ograniczeniami naturalnymi ani innymi szczególnymi ograniczeniami, biorąc pod uwagę płatności zgodnie z tytułem III rozdział 4 rozporządzenia nr 1307/2013. Przy obliczaniu dodatkowych kosztów i utraconych dochodów państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych przypadkach, zróżnicować poziom płatności, uwzględniając: dotkliwość określonego stałego ograniczenia wpływającego na działalność rolniczą, system rolniczy. Płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 tego rozporządzenia i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013. Wysokość płatności, o czym mowa już w art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, ustala się w przedziale między kwotą minimalną a kwotą maksymalną określonymi w załączniku II. W należycie uzasadnionych przypadkach płatności te mogą zostać zwiększone przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, które należy uzasadnić w programach rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 31 ust. 4 zd.1 rozporządzenia nr 1305/2013 Państwa członkowskie stosują przy tym zasadę degresywności płatności dla gospodarstw rolnych o powierzchni gruntów powyżej określonego progu, który ma zostać określony w programie, z wyjątkiem sytuacji, gdy wysokość wsparcia odpowiada jedynie minimalnej płatności na hektar na rok, jak określono w załączniku II. W załączniku II do rozporządzenia nr 1305/2013 przewidziano, że minimalna kwota na hektar rocznie średnio na obszarze beneficjenta otrzymującego wsparcie wynosi 25 euro, z kolej maksymalna kwota wynosi 250 euro.

Wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku ( vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest również oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności ONW lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

W konsekwencji sąd uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka powstała i funkcjonowała w rezultacie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w sposób wyczerpujący. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Organy ARiMR nie dopuściły się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który – w ocenie skarżącej nie mógł mieć w sprawie zastosowania, skoro skarżąca realizowała 5-letnie zobowiązanie ONW. W decyzji organów wskazano, iż z danych Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli nie wynikało, by spółka takie zobowiązanie realizowała w 2014 r., co w toku postępowania nie było kwestionowane. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 470/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Nawet jednak gdyby przyjąć, że spółka realizuje takie zobowiązanie, to i tak należy stwierdzić, że organy zasadnie swoje ustalenia w zakresie przeszkody do przyznania wnioskowanej płatności prawidłowo oceniały w oparciu o przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, nie zaś art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 który nota bene zawierał regulację analogiczną). Zgodnie bowiem z regulacją intertemporalną zawartą w art. 88 zd. 2 rozporządzenia 1305/2013 do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję przed 1 stycznia 2014 r. na mocy rozporządzenia nr 1698/2005 stosuje się przepisy tego właśnie rozporządzenia. Nie przewidziano jednocześnie, iż do płatności stosuje się nadal przepisy rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie zatem z zasadą bezpośredniego skutku nowego prawa, przy ocenie istnienia oraz prawnych następstw stworzenia "sztucznych warunków" w uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia należy stosować art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stąd też organy trafnie przyjęły ten przepis jako prawny wzorzec oceny postępowania spółki w procesie uzyskiwania płatności ONW na 2015 rok.

Organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Mając wskazane okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.