Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 691/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 267 pkt 1, art. 270 ust. 8, art. 271 ust. 1 - 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie ścieków komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz skarżącej Gminy Miasto G. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), powoływanej dalej jako: "u.p.w.", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", określił Miastu Gminie G. za okres 1 stycznia 2019 r. – 30 listopada 2019 r. opłatę stałą w wysokości 12 177 zł za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2019r. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. ustalił, w formie informacji rocznej, Gminie Miastu G. za wskazany okres opłatę stałą w wysokości 12 177 zł za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000.

W dniu 12 czerwca 2019 r. Gmina Miasto G. złożyła reklamację, w której zakwestionowała zasadność naliczenia przedmiotowej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków komunalnych. Jednocześnie podniosła, że nie prowadzi działalności w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C. do rzeki A i tym samym nie korzysta z usług wodnych będących przedmiotem informacji rocznej. Ponadto wskazała, że ścieki z przedmiotowej oczyszczalni są odprowadzane w ramach działalności wod-kan. prowadzonej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G., która to spółka realizuje wszystkie zadania własne gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. W ocenie Gminy Miasta G., powołana w informacji rocznej decyzja jest aktem nieobowiązującym, bowiem w zakresie odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A (oraz każdej innej działalności związanej z przedmiotową oczyszczalnią) została zastąpiona analogicznymi decyzjami wydanymi dla ZWIK Sp. z o.o., który przejął od Gminy prowadzenie działalności wod-kan., w tym działalności skutkującej korzystaniem z usług wodnych objętych reklamowaną informacją roczną, tj. decyzjami Marszałka Województwa [...] z dnia [...], a następnie z dnia [...]. Do reklamacji zostały załączone kopie ww. decyzji. W związku z powyższym reklamująca wniosła o uwzględnienie reklamacji poprzez uznanie, że Gmina G. nie jest zobowiązana do ponoszenia opłaty stałej ustalonej w powołanej informacji rocznej.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. nie uznał powyższej reklamacji, motywując, że opłata ustalona w reklamowanej informacji została ustalona w oparciu o decyzję znak: [...] z dnia [...], obowiązującą do 30 listopada 2019 r. Dodał, że wskazana przez reklamującą okoliczność faktycznego niekorzystania ze szczególnego korzystania z wód pozostaje bez wpływu na obowiązek wniesienia opłaty stałej, ponieważ tak długo, jak pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, adresat pozwolenia zobowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne objęte wydanym pozwoleniem. Wskazał również, że adresat pozwolenia nie wystąpił z wnioskiem o wygaszenie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł., powołując się na przepis art. 273 ust. 6 u.p.w., podkreślił, iż Gmina Miasto G. korzysta z usługi wodnej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] udzielonego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000 w ilości 12 600 m3/dobę, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W ocenie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł., w sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. - 30 listopada 2019 r., która wynosi 12 177 zł za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000, albowiem reklamacja Miasta Gminy G. nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Opłata za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A. w km 12+000 została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 334 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 12 600 m3/dobę wynoszącego po przeliczeniu 0,145833 m3/s.

W dalszych motywach Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. stwierdził, że art. 300 ust. 1 u.p.w. zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Ordynacja podatkowa", do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także przepis ten stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. W myśl art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności.

Biorąc pod uwagę powyższe Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. wskazał, że niewniesiona w terminie do 11 czerwca 2019 r. pierwsza rata kwartalna opłaty stałej za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000 stanowi zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, od której, stosownie do art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, naliczane są odsetki za zwłokę i która podlega obowiązkowi niezwłocznego jej uiszczenia na rachunek bankowy Wód Polskich, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Odsetki za zwłokę nalicza podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne (art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej), od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności pierwszej raty kwartalnej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000 (art. 53 § 4 Ordynacji podatkowej), które wpłacane są bez wezwania Wód Polskich (art. 55 § 1 Ordynacji podatkowej). Bez wpływu na datę powstania wskazanej zaległości oraz datę, od której naliczane są odsetki za zwłokę, pozostaje podany wyżej termin zapłaty wymienionej raty.

Ponadto wskazany organ dodał, że zgodnie z pkt 1 obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 4 stycznia 2016 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz podwyższonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi 8% kwoty zaległości w stosunku rocznym (M.P. z 2016 r. poz. 20).

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] wniosła Gmina Miasto G., zarzucając naruszenie przepisów i zasad postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji znak: [...] z dnia [...],

- obciążenie dwóch podmiotów za ten sam zakres działalności – odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C., w sytuacji gdy tylko jeden podmiot taką działalność prowadzi.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Gmina Miasto G. nie prowadzi działalności w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczali grupowej w C. i tym samym nie korzysta z usług wodnych będących przedmiotem informacji rocznej, a także decyzji określającej opłatę stałą. Zdaniem skarżącej, pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] nie stanowi samo przez się, że Gmina faktycznie odprowadza ścieki komunalne zgodnie z tym pozwoleniem, w sytuacji gdy inny podmiot mający przedmiotowo takie samo pozwolenie wodnoprawne dokonuje odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C.

W ocenie skarżącej, organ nie dokonał weryfikacji wymienionych w reklamacji okoliczności wskazujących, że ścieki komunalne z oczyszczalni grupowej w C. są odprowadzane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. Organ nie uwzględnił, że spółka ta przejęła od Gminy G. prowadzenie działalności w zakresie gospodarki wodnościekowej i jest w tym zakresie w rzeczywistości następcą prawnym Gminy G. I w takim też charakterze spółka ta została potraktowana jako adresat obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzenie ścieków komunalnych.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że wszystkie te okoliczności mają dla organu charakter notoryjny. Wykorzystywanie sytuacji niewygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] po to, aby określić ponownie opłatę stałą za tę samą rodzajowo działalność - gdy jest ona wykonywana tylko przez jeden podmiot, jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej, nie ma takiego przepisu, który pozwalałby domagać się opłaty od dwóch podmiotów za taką samą działalność (odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C.), w sytuacji gdy tylko jeden podmiot taką działalność prowadzi.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że wystąpiła z wnioskiem z dnia 7 lipca 2019 r. o stwierdzenie wygaśnięcia (wygaszenie) decyzji - pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]. W jej ocenie, dla bezpieczeństwa obrotu prawnego należy formalnie stwierdzić wygaśnięcie przedmiotowej decyzji i doprowadzić sytuację do stanu zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym, albowiem nie mogą istnieć w obrocie prawnym dwie identyczne konkretne decyzje dla dwóch odrębnych podmiotów prawnych, z których tylko jeden korzysta z określonych usług. W ocenie skarżącej, organ miał wiedzę i instrumenty prawne, aby z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wodnoprawnej z dnia [...].

W konkluzji skarżąca wskazała, że organ w ogóle nie wyjaśnił kwestii następstwa prawnego - zastąpienia w tożsamym zakresie działalności Gminy przez działalność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w G. Nie wyjaśnił również kwestii obciążenia dwóch podmiotów za ten sam zakres działalności - odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C., w sytuacji gdy tylko jeden podmiot taką działalność może i faktycznie prowadzi. W ocenie skarżącej, nie do pogodzenie z obowiązującym porządkiem prawnym jest pobieranie podwójnej opłaty za tę samą usługę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie podzielając przy tym zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w sposób określony w wyżej wskazanym art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co tym samym uzasadnia jej uchylenie w całości.

W kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia z dnia [...] określająca skarżącej za okres 1 stycznia 2019 r. – 30 listopada 2019 r. opłatę stałą w wysokości 12 177 zł za odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu również jako: "u.p.w.".

Stosownie do art. 267 pkt 1 powołanej ustawy, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne. Opłaty te uiszcza się m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi (art. 268 ust.1 pkt 2 tej ustawy). W myśl zaś art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. wysokość tej opłaty ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej, przyjmując za podstawę swych wyliczeń w tym zakresie normę zawartą w art. 271 ust. 5 u.p.w.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., powołanym w podstawie zaskarżonej decyzji, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

W ocenie Sądu, redakcja tego przepisu, podobnie zresztą jak redakcja bezpośrednio poprzedzającego go art. 271 ust. 4 u.p.w., jest odmienna od wcześniejszych jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. W szczególności, w przypadku art. 271 ust. 2 u.p.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Uwagę zwraca przy tym fakt, że w analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (art. 271 ust. 3 u.p.w.). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód poprzez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 5 u.p.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Analogiczną formułą posłużył się ustawodawca również w poprzedzającym tę jednostkę redakcyjną przepisie art. 271 ust. 4 u.p.w.

Ustawodawca wskazał zatem jasno, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. – składową, jaka powinna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty, nie jest maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona, lecz maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (a więc maksymalna ilość ścieków wprowadzanych). Różnica ta, powinna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. W doktrynie utrwalony jest pogląd, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s.118).

Mając przy tym na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 u.p.w., a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód i wprowadzanie ścieków jest działaniem zamierzonym. Tym samym przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania przedmiotowych opłat (opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi), w tym przesłanek kreujących takie zobowiązanie. Nie mogą być one przy tym identyczne z regułami odnoszącymi się do poboru wód, skoro przepis stanowiący ich podstawę został zredagowany odmiennie. Różnica ta dotyczy przede wszystkim użycia sformułowania "wprowadzanych do wód lub do ziemi" zamiast "może być pobrana".

Nie można przy tym zapominać, że dokonując wykładni literalnej przepisów prawa należy uwzględniać fakt, że ustawodawca powinien kierować się przy ich tworzeniu regułami gramatycznymi i składniowymi języka, w jakim je redaguje. Dokonując wykładni konkretnej normy nie można jednak ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s", pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat w przypadku rzeczywistej realizacji uprawnienia do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, tak rozumieć należy bowiem określenie "wprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w ust. 2 i 3 art. 271 formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. Różnice te nie mogą być zignorowane w toku wykładni wskazanych wyżej przepisów.

Zdaniem Sądu, ta różnica uzasadnia przyjęcie stanowiska, że powstanie obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i powiązany powinien być z jakąś formą korzystania z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej: L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82).

Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 5 u.p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, należy uwzględnić nie tylko całe brzmienie art. 271 u.p.w., ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych powołanej ustawy, w tym art. 270 ust. 8. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie jego prawidłowego znaczenia. W myśl art. 270 ust. 8 u.p.w., opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodonoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, mowa jest o jednej opłacie za wprowadzanie ścieków, na którą składają się jej dwie części: opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodonoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zachodzi natomiast brak wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki rodzącej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla podmiotu zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do ustalenia zaistnienia takiego obowiązku w związku z faktem samego posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładni, a wiec zasadą in dubio pro tributario, oraz zakazem stosowania wykładni in dubio pro fisco, nie należy ustalać znaczenia przepisu nakładającego na zobowiązanego określone ciężary wynikające z danin publicznych w sposób dla niego najbardziej niekorzystny. Co więcej, w stosunku do opłat wynikających z u.p.w. stosować należy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego. Ciężary wynikające z ustawy Prawo wodne mają bowiem charakter danin publicznych. Zgodnie zatem z zasadą nullum tributum sine lege, nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalone zostaje powstanie zobowiązania publicznoprawnego przy braku zaistnienia wyraźnych przesłanek ustawowych. Zaistnienia takiego zobowiązania nie można wyinterpretować z brzmienia przepisów, tym bardziej stosując wykładnię rozszerzającą. Wynikać musi ono wprost z literalnego brzmienia przepisu. W razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających opłatę na zobowiązanego, te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść. Zasada ta jest bezpośrednio wyrażona w art. 7a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Wychodząc z powyższych przesłanek, wobec braku wyraźnego wskazania momentu powstania zobowiązania z tytułu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie można pominąć treści art. 271 ust. 5 u.p.w. stanowiącego, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tym samym mowa jest o zdarzeniu "wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi", a więc sytuacji nie potencjalnie możliwej, lecz istniejącej. Wobec powyższego przyjąć należy, że moment powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej utożsamiać należy z momentem rzeczywistego, a nie jedynie potencjalnie możliwego, "wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi".

Prawidłowość powyższej konstatacji znajduje potwierdzenie w powołanym wyżej art. 270 ust. 8 i art. 271 ust. 5 u.p.w. Skoro bowiem w przepisach tych ustawodawca nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała za wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi wynika tylko i wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc jedynie potencjalnej możliwości korzystania z zasobów środowiska, to przyjęcie takiego założenia będzie sprzeczne z ratio legis ustawy. Opłaty te co do zasady mają być instrumentem kształtującym efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi. Stanowią więc formę kompensaty, lub obciążenia finansowego związanego z korzystaniem z zasobów wodnych, a nie potencjalną jedynie możliwością ich wykorzystania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r., II SA/Ol 413/18, dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, skarżąca wniosła reklamację od informacji rocznej, kwestionując zasadność naliczenia przedmiotowej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków komunalnych, gdyż, jak twierdzi, nie prowadzi działalności w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C. do rzeki A i tym samym nie korzysta z usług wodnych będących przedmiotem informacji rocznej. Ścieki z przedmiotowej oczyszczalni są odprowadzane w ramach działalności wod-kan. prowadzonej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G., która to spółka realizuje wszystkie zadania własne gminy w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. W ocenie Gminy Miasta G., powołana w informacji rocznej decyzja jest aktem nieobowiązującym, bowiem w zakresie odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A (oraz każdej innej działalności związanej z przedmiotową oczyszczalnią) została zastąpiona analogicznymi decyzjami wydanymi dla ZWIK Sp. z o.o., który przejął od Gminy prowadzenie działalności wod-kan., w tym działalności skutkującej korzystaniem z usług wodnych objętych reklamowaną informacją roczną, tj. decyzjami Marszałka Województwa [...] z dnia [...], a następnie z dnia [...] Stanowisko to skarżąca podtrzymała w skardze.

Nie uwzględniając tej reklamacji organ wydał ww. decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że opłata ustalona w reklamowanej informacji została ustalona w oparciu o decyzję znak: [...] (pozwolenie wodnoprawne) z dnia [...], obowiązującą do 30 listopada 2019 r. i zarazem podkreślając, że okoliczność faktycznego niekorzystania ze szczególnego korzystania z wód pozostaje bez wpływu na obowiązek wniesienia przedmiotowej opłaty stałej, ponieważ tak długo, jak pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, adresat pozwolenia zobowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne objęte wydanym pozwoleniem. Adresat pozwolenia nie wystąpił z wnioskiem o wygaszenie decyzji (pozwolenia wodnoprawnego). Stąd też, zdaniem organu, skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] udzielonego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej do rzeki A w km 12+000 w ilości 12 600 m3/dobę, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za ww. usługi wodne.

W ocenie Sądu, prezentowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. stanowisko w niniejszej sprawie jako nieuprawnione nie zasługuje na aprobatę.

Na tle powyższych wywodów dotyczących prawidłowej wykładni przepisów art.271 ust. 5 u.p.w. należy zgodzić się ze skarżącą, że organ bez głębszej refleksji nałożył na nią obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty. Rację ma przy tym skarżąca, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zwłaszcza nie dokonał weryfikacji powołanych w reklamacji okoliczności, wskazujących, że ścieki komunalne z oczyszczalni grupowej w C. są odprowadzane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. Tymczasem Spółka ta, jak podaje skarżąca, przejęła od Gminy G. prowadzenie działalności w zakresie gospodarki wodnościekowej i jest w tym zakresie w rzeczywistości następcą prawnym Gminy G. I w takim też charakterze spółka ta została potraktowana jako adresat obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzenie ścieków komunalnych.

W tym kontekście również należy zgodzić się ze skarżącą, że organ nie wyjaśnił kwestii obciążenia dwóch podmiotów za ten sam zakres działalności - odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C., w sytuacji gdy tylko jeden podmiot taką działalność może i faktycznie prowadzi, a zatem faktyczne "wprowadza ścieki do wód lub do ziemi". Podkreślić bowiem należy, że ustawa Prawo wodne nie kreuje podstaw uprawniających organ do domagania się przedmiotowej opłaty od dwóch podmiotów za taką samą działalność (odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni grupowej w C.), w sytuacji gdy tylko jeden podmiot taką działalność prowadzi, na co trafnie skarżąca zwróciła uwagę w uzasadnieniu skargi.

W ocenie Sądu, brak wyjaśnienia powyższych istotnych dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestii skutkował przedwczesnym wydaniem decyzji nakładającej na skarżącą przedmiotową opłatę na podstawie wyżej wskazanej błędnie zinterpretowanej przez organ normy art. 271 ust. 5 u.p.w., z uwzględnieniem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...], z którego, jak wskazała skarżąca, nie korzysta. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, art.7a i art. 77 § 1 k.p.a. nakładających na organ prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Z uwagi na stwierdzone uchybienie Sąd na tym etapie uznał za niezasadne odnoszenie się do kwestii poprawności wyliczenia spornej opłaty. Kwestia ta bowiem podlegać będzie ustaleniu dopiero po prawidłowym wyjaśnieniu wyżej wskazanych, a kluczowych dla prawidłowości rozstrzygnięcia, zagadnień.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. w kwestii jego uprawnienia do nałożenia wspomnianej opłaty z uwagi na niewygaszenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...], a w szczególności fakt, iż Gmina jako adresat tego pozwolenia nie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego). Zdaniem Sądu, w tym kontekście dodatkowego podkreślenia wymaga fakt, iż organ gołosłownie, wbrew twierdzeniom skarżącej, przyjął, że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie tego pozwolenia. Takie ustalenie owej istotnej dla prawidłowości rozstrzygnięcia przesłanki dowodzi o naruszeniu w sprawie art. 80 k.p.a. w stopniu niewątpliwie mającym wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności uwagę zwraca fakt, iż organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym zarówno Gmina Miasto G., jak i Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. posiada pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki A. Jednocześnie organ wskazał, że nawet jeśli nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, tj. jeden z ww. podmiotów nie korzysta z udzielonego mu pozwolenia, to wina za taki stan rzeczy nie leży po stronie organu, tylko jest to wynik zaniechania poczynionego przez Gminę G. Z chwilą wystąpienia przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, Gmina Miasto G. powinna złożyć wniosek o wygaszenie pozwolenia. Przyjęcie tego stanowiska nie zwalniało jednak, jak już podniesiono wyżej, organu od rzetelnej weryfikacji, który ze wskazanych podmiotów korzysta z przedmiotowej usługi wodnej, tj. wprowadza ścieki do wód lub do ziemi. A tym bardziej z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy nie legitymowało podstaw działania organu w sprawie. Podkreślić przy tym należy, iż odpowiedź na skargę nie może zastępować prawidłowo poczynionych ustaleń w sprawie, które powinny znaleźć wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącej w kwestii ciążącego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego (tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]). Kwestia bowiem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego pozostawała poza zakresem postępowania w kontrolowanej sprawie. Ponadto z uwagi na fakt, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 7 lipca 2019 r. o wygaszenie tej decyzji, kwestia ta traci na znaczeniu w niniejszej sprawie, choć trzeba podkreślić, iż działaniem tym skarżąca jednoznacznie potwierdziła fakt niekorzystania z tego pozwolenia.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że załatwienie sprawy objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 271 ust. 5 u.p.w., i z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i miały one istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Z uwagi na powyższe organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zobowiązany będzie zweryfikować twierdzenia skarżącej co do korzystania z przedmiotowej usługi wodnej, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 271 ust. 5 u.p.w.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.

D.P.