Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 561/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

A. G. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. (zwanego dalej: "[...]", a także "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej wskazując, iż wniosek ten jest związany z prowadzonym przez [...] postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w W., do którego [...] zaprosiło – pismem z dnia [...] lutego 2018 r. – Spółkę z o.o. L. (zwaną dalej: "L."), a następnie wystąpiło do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP z wnioskiem o wydanie zgody (lub zgód) na zawarcie umowy (umów) z podmiotem wybranym w toku tego postępowania.

Skarżąca domagała się udostępnienia następujących informacji:

1) podania liczby uczestników Postępowania (podmiotów dopuszczonych przez [...] do udziału w Postępowaniu);

2) podania liczby ofert ostatecznych w Postępowaniu;

3) wskazania w jaki sposób potencjalni uczestnicy Postępowania zostali poinformowani o możliwości wzięcia udziału w Postępowaniu, w szczególności czy Postępowanie było prowadzone na podstawie publicznego ogłoszenia (jeśli tak, to gdzie było zamieszczone), czy też zaproszenia składanego do wybranych podmiotów;

4) w przypadku, gdy Postępowanie było prowadzone na podstawie zaproszenia składanego do wybranych podmiotów:

a) według jakich kryteriów określono grupę potencjalnych uczestników Postępowania;

b) w jakich datach oraz w jakiej formie (np. e-mail, pisemne zaproszenie wysłane pocztą łub przesyłką kurierską itp.) zostały wysłane zaproszenia do każdego uczestnika;

5) podania daty dokonania przez [...] wyboru oferty najkorzystniejszej w Postępowaniu;

6) podania daty i sposobu (np. pisemnie, ustnie, e-mailem itp.) poinformowania przez [...] o wyborze najkorzystniejszej oferty w Postępowaniu podmiotu, którego oferta została za taką uznana;

7) podania informacji czy podmiotowi, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą przyznano na czas określony lub uzgodniono warunki przyznania odnośnie któregokolwiek z lokali objętego "Postępowaniem":

a) zwolnienia w całości lub w części z czynszu minimalnego, lub

b) zwolnienia w całości lub w części z czynszu prowizyjnego, lub

c) zawieszenia w całości lub w części płatności należności czynszowych, lub

d) odroczenia płatności w całości lub w części należności czynszowych, lub

e) ulg czynszowych związanych z brakiem osiągnięcia określonego poziomu przychodu,

f) innego mechanizmu o skutku ekonomicznym zbliżonym do powyższego (np. tzw. wakacje czynszowe),

g) z jakiego tytułu to zwolnienie zostało przyznane najemcy,

h) jaką część stawki czynszowej stanowi to zwolnienie (np. zwolnienie dotyczy całości lub określonego % czynszu),

i) w jakim okresie czasu zwolnienie będzie stosowane,

j) jakiego lokalu dotyczy dane zwolnienie;

8) czy po dacie wyboru oferty ostatecznej z podmiotem, którego oferta została wybrana w Postępowaniu prowadzono dalsze rozmowy lub negocjacje, których przedmiotem była koncepcja zagospodarowania lokali/powierzchni lub zakres nakładów najemcy;

9) wskazania czy przebieg rozmów lub negocjacji, o których mowa w punkcie 8 został utrwalony i jeśli tak to w jakiej formie (np. pisemnie w formie protokołu z negocjacji lub negocjacje prowadzone były na piśmie lub mailowo);

10) czy zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym do Wniosku [...] został załączony projekt lub projekty umów najmu;

11) czy zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym do Wniosku [...] zostały załączone wycena lub wyceny wartości rynkowych przedmiotów najmu (operaty szacunkowe), a jeśli tak, to wskazania czy załączono jedną lub wiele wycen oraz wskazania daty sporządzenia każdej z wycen oraz ich sygnatury (numer porządkowy), o ile został nadany;

12) czy projekt lub projekty umów najmu załączone do Wniosku [...] różnią się od projektów uzgodnionych z uczestnikami Postępowania w jego toku, tj. do momentu wyboru oferty najkorzystniejszej;

13) czy projekt lub projekty umów najmu załączone do Wniosku [...] różnią się od projektu uzgodnionego z L. w toku Postępowania;

14) czy umowy najmu, o których mowa w punkcie 10 przewidują czynsz minimalny oraz czynsz prowizyjny;

15) czy [...] udzielając jakichkolwiek zwolnień, upustów lub innych ulg w zakresie należności czynszowych podmiotowi, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą w Postępowaniu weryfikował czy takie świadczenia stanowią pomoc publiczną, a jeśli tak, to czy zostały wykonane w tym zakresie jakieś analizy lub opinie, kto je wykonał oraz w jakiej dacie;

16) czy do Wniosku [...] załączono koncepcję zagospodarowania lokali/powierzchni lub zakres nakładów najemcy.

Skarżąca podniosła, iż jej wniosek ma na celu uzyskanie informacji o zakresie staranności związanej z gospodarowaniem przez [...] mieniem publicznym, co przesądza również o tym, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. [...] poinformowało Skarżącą, iż jej wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie dwutygodniowym z uwagi na jego obszerność, natomiast zostanie załatwiony w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące, zatem do dnia 30 czerwca 2018 r.

[...] udzieliło ostatecznej odpowiedzi na wniosek Skarżącej w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wskazując, iż w dniu [...] marca 2018 r. sporządziło i doręczyło do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP wniosek o wydanie zgody na dokonanie czynności prawnej (znak [...]) oraz uzupełniło ten wniosek w dniu [...] kwietnia 2018 r., zaś w dniu [...] kwietnia 2018 r. do [...] wpłynęła zgoda opatrzona datą [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]).

Natomiast pozostałe informacje objęte wnioskiem nie stanowią – w ocenie [...] – informacji publicznej, bowiem dotyczą relacji pomiędzy przedsiębiorcami lub dotyczą działań podejmowanych przed ewentualnymi zdarzeniami mogącymi potencjalnie stanowić przedmiot informacji publicznej lub dotyczą informacji w indywidualnych sprawach podmiotów (L., B.). Zdaniem [...], zagadnienie najmu lokali użytkowych [...] nie stanowi wykonywania zadań publicznych, a normalne czynności przedsiębiorstwa nastawionego na osiągnięcie wyniku finansowego.

Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 23 sierpnia 2018 r. na bezczynność [...] w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") oraz wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku, stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż [...] jest przedsiębiorstwem państwowym (państwową osobą prawną) i jest zobowiązane do udzielania informacji publicznych, w zakresie w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Skarżącej, objęte wnioskiem informacje odnoszą się do majątku publicznego, którym dysponuje państwowa osoba prawna, bowiem dotyczą przebiegu przeprowadzonego przez [...] postępowania na wybór najemcy powierzchni handlowych na [...] oraz treści umów najmu uzgodnionych z podmiotem wybranym przez [...]. Wskazała przy tym, iż przedmiotem postępowania na wybór najemcy powierzchni handlowych było zatem mienie państwowej osoby prawnej, które może być oddane osobom trzecim z uwzględnieniem szeregu regulacji prawnych, w tym w szczególności z uwzględnieniem zasad określonych ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182 ze zm.; zwana dalej: "u.z.z.m.p."). Skarżąca przedstawiła również argumenty przemawiające za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez [...].

Skarżąca załączyła do skargi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów w postaci pism [...] kierowanych do niej oraz do M. B. – jako pełnomocników reprezentujących L., a także do Prezesa Zarządu tej spółki A. K., w tym pismo z dnia [...] lutego 2018 r., na które Skarżąca powołała się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazując przy tym, iż stanowiło ono "zaproszenie do Postępowania".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka L. miała by być zaproszona pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Wobec powyższego, nie istnieją informacje i dokumenty dotyczące takiego postępowania, a retoryka przyjęta przez Skarżącą jest z założenia nieprawidłowa i stanowi próbę wprowadzenia w błąd. Zdaniem organu, wskazane pismo z dnia [...] lutego 2018 r. stanowiło jedynie prośbę o przedstawienie propozycji warunków handlowych działalności w lokalach na [...].

Niezależnie od powyższego [...] podtrzymało swoje stanowisko, iż "nawet gdyby przedmiotowe informacje lub dokumenty istniały (gdyby toczyło się postępowanie w takim rozumieniu w jakim przedstawia skarżący)", to organ i tak nie byłby obowiązany do ich udostępnienia z uwagi na to, iż Skarżąca zmierza do uzyskania informacji w indywidualnych sprawach poszczególnych podmiotów funkcjonujących na określonych rynkach.

Organ dodał przy tym, iż okoliczność, że informacje nie istnieją nie może uchybiać obowiązkowi do przedstawienia Skarżącej stanowiska prawnego w zakresie wyjaśnienia braku waloru informacji publicznej. W przeciwnym wypadku, gdyby organ skupił się przede wszystkim na wskazaniu, że informacje nie istnieją, pozostawiłby Skarżącą w błędnym przeświadczeniu, że jej wniosek co do zasady był prawidłowy i odnosił się do sprawy publicznej, podczas gdy tak nie było.

W ocenie [...], zagadnienie wynajmowania lokali użytkowych nie stanowi wykonywania zadań publicznych, a normalne czynności nastawionego na osiągnięcie wyniku finansowego przedsiębiorstwa. Podniesiono przy tym, iż lokale użytkowe na [...] są własnością samego organu, a nie Skarbu Państwa.

Ponadto organ wskazał, iż sam proces prowadzenia rozmów z podmiotami gospodarczymi nie stanowi żadnej formy wykonywania zadań publicznych, a stanowi zwyczajne uprawnienie każdego funkcjonującego na danym rynku przedsiębiorcy pozostającego w sporze, a takim w przypadku niniejszej sprawy jest [...]. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziło by do wniosku, że na gruncie u.d.i.p. można kontrolować każde działanie organu poprzedzające dokonanie jakiejkolwiek czynności cywilnoprawnej, w skrajnym przypadku również przed dokonaniem samej czynności, która może być zdarzeniem przyszłym i niepewnym (tak jak w przypadku niniejszej sprawy).

Zdaniem [...], w zakresie określonym w u.z.z.m.p. informacją, która może zostać udostępniona (aczkolwiek niekoniecznie publiczną na gruncie u.d.i.p.) może być wyłącznie informacja o samym fakcie złożenia wniosku o wydanie zgody na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy i wydaniu zgody. Natomiast pytania o szczegóły z zakresu procesu składania wniosków ich treści oraz wydawania zgód stanowiłyby zbyt daleko posuniętą ingerencję w funkcjonowanie podmiotów objętych ustawą, również ze względu na brak waloru informacji publicznej samych informacji. Ustawa o zasadach zarządzaniu mieniem państwowym nakłada na organ dodatkowe obowiązki w zakresie rozporządzania składnikami mienia, a zakres w jakim "każdy" w rozumieniu u.d.i.p. może mieć dostęp do informacji objętych u.z.z.m.p., powinien być ograniczony wyłącznie do samego powzięcia wiedzy, że dochodzi do zdarzeń w trybie tej ustawy.

Końcowo podniesiono, iż "w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości organ wskazuje, że w zakresie wyboru kontrahentów, w tym najemców powierzchni użytkowych nie jest związany żadnymi przepisami prawa ani innego rodzaju regulacjami, posiadając uprawnienie do kreowania swojej pozycji w tym zakresie w oparciu o powszechnie wszystkich obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawę kodeks cywilny".

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżąca podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze, jak również ustosunkowała się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] ponowiło wniosek o oddalenie skargi, jak również wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruków z ksiąg wieczystych nieruchomości gruntowych pod [...] na okoliczność tego, że nieruchomości te pozostają własnością [...]. Dodatkowo wskazało, iż żądanie Skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, bowiem zmierza ono do uzyskania na rzecz swojego mocodawcy (L.) od swojego kontrahenta ([...]) szczegółowych informacji o tym kontrahencie i jego działaniach lub zaniechaniach ([...]) oraz ewentualnie o podmiotach konkurujących wobec L. na rynku, na potrzeby prowadzonego między L. a [...] sporu, w tym cywilnego sporu sądowego oraz innych postępowań wszczynanych przez L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem Sąd doszedł do przekonania, że żądane przez Skarżącą informacje nie miały waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jakkolwiek z innych względów aniżeli podnosił to organ.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do generalnego stanowiska [...] – szczegółowo umotywowanego w odpowiedzi na skargę, jak również konsekwentnie popieranego w toku postępowania sądowego – jakoby przedsiębiorstwo to nie było podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji, bowiem dysponowanie majątkiem zlokalizowanym na [...] nie stanowi sprawy publicznej, lecz działalność podmiotu funkcjonującego w obrocie gospodarczym (normalne czynności nastawione na osiągnięcie wyniku finansowego).

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić z następujących względów.

Po pierwsze, nie może budzić wątpliwości, iż [...] jest przedsiębiorstwem państwowym, które zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1902), zajmuje się nie tylko budową, przebudową, utrzymaniem i eksploatacją lotnisk, lotniczych urządzeń naziemnych oraz infrastruktury okołolotniskowej (pkt 1 i 2), świadczeniem usług lotniczych (pkt 3 i 4), ale również świadczeniem usług pozalotniczych związanych z działalnością lotniska, w szczególności usług gastronomicznych, handlu detalicznego, hotelarskich, promocji i reklamy oraz związanych z wynajmem powierzchni, obiektów i urządzeń (pkt 5). Stosowanie do przepisu art. 7 tej ustawy, [...] prowadzi działalność, o której mowa w art. 6, z uwzględnieniem zadań realizowanych na rzecz bezpieczeństwa oraz obronności państwa. Jednocześnie w art. 9 ustawy postanowiono, iż działalność [...] jest prowadzona zgodnie z planami działalności (rocznym i pięcioletnim), które muszą być przedstawione do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw transportu. Oznacza to zatem, iż świadczenie wskazanych usług pozalotniczych stanowi działalność ustawową, prowadzoną nie w sposób dowolny, lecz zgodnie z planami oraz podlegającą nadzorowi ministra, zatem naczelnego organu administracji państwowej.

Po wtóre, [...] jest państwową osoba prawną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.z.z.m.p. Okoliczności tej zdaje się nie kwestionować sam organ, skoro informuje Skarżącą o wystąpieniu do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP z wnioskiem, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.z.z.m.p. oraz o uzyskaniu w dniu [...] kwietnia 2018 r. zgody tego organu o numerze [...] na dokonanie czynności prawnej. Wskazać zatem trzeba, iż z przepisów art. 38 ust. 1 i 2 u.z.z.m.p. jasno wynika, iż zgody takiej wymaga dokonanie – przez państwową osobę prawną – czynności prawnej w zakresie rozporządzania określonymi w nich składnikami. W konsekwencji godzi się przyjąć, iż majątek jakim dysponuje [...], stanowi mienie państwowe służące wykonywaniu zadań publicznych, o czym wyraźnie stanowi przepis art. 4 ust. 1 u.z.z.m.p.

W końcu odwołać należy się do regulacji samej u.d.i.p., które określają zarówno podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, jak również wskazują na zakres przedmiotowy tych informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne są obowiązane do udostępniania informacji o majątku publicznym, w tym o swoim majątku, a także innych prawach majątkowych przysługujących państwu oraz o jego długach.

Dodatkowo wskazać należy, iż czym innym jest ponoszona przez pełnomocnika organu "misja publiczna", którą [...] pełni jako podmiot zarządzający lotniskiem użytku publicznego w rozumieniu art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1183 ze zm.), czym innym natomiast działalność związana z dysponowaniem mieniem państwowym służącym wykonywaniu zadań publicznych.

Reasumując stwierdzić należało, iż [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) w zakresie świadczenia usług pozalotniczych (art. 6 pkt 5 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]"), związanych z dysponowaniem mieniem państwowym (art. 4 ust. 1 u.z.z.m.p.).

Powyższego stanowiska nie mogły zmienić podnoszone przez pełnomocnika [...] twierdzenia, zgodnie z którymi, lokale użytkowe na [...] są własnością samego organu (a nie Skarbu Państwa), jak również wywody przedstawione na poparcie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruków z ksiąg wieczystych nieruchomości gruntowych pod [...] na okoliczność tego, że nieruchomości te pozostają własnością [...]. Niezależnie bowiem od tego, iż kwestie związane z prawem własności pozostają poza kognicją sądów administracyjnych i wymykają się kontroli Sądu w granicach niniejszej sprawy, to zasadnicze znaczenie miało to, że u.d.i.p. nakłada obowiązek udzielania informacji publicznej zarówno o majątku Skarbu Państwa, jak też o majątku państwowych osób prawnych, co ustawodawca wyraźnie rozróżnił w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p., nakazując przy tym traktować je jako "majątek publiczny". Okoliczność ta stanowiła tym samym podstawę oddalenia wniosku dowodowego organu, wobec braku wątpliwości istotnych dla rozpoznania sprawy.

Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącej była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności szeroko rozumianej władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotach, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem państwowym. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". W orzecznictwie podkreśla się również, iż analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p. tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż żądana informacja musi przede wszystkim istnieć w sferze faktów, jak również odnosić się do spraw publicznych. Dopiero bowiem wówczas, gdy organ jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, posiadających walor publiczny i mimo ciążącego na nim obowiązku nie udziela żądanych informacji, można stwierdzić, że pozostaje w bezczynności.

Jakkolwiek Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Skarżącej, iż dysponowanie przez [...] majątkiem zlokalizowanym na [...] w W. może – co do zasady – stanowić informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., niemniej jednak, o tym czy określony dokument bądź fakt będzie można uznać za tego rodzaju informację, decydować musi jego indywidualna analiza w świetle zakreślonych wyżej przesłanek.

Dokonując takiej szczegółowej analizy, za punkt wyjścia przyjąć należało generalne założenie, iż Skarżąca wystąpiła o udzielenie szeregu informacji związanych z bliżej niesprecyzowanym "Postępowaniem", jakie miałoby być przeprowadzone przez [...] na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...], do którego, zdaniem Skarżącej, [...] zaprosiło L., pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Pytania odnoszące się do owego "Postępowania" Skarżąca sformułowała w punktach od 1 do 7, a także w punktach 12 i 13 wniosku. Nie jest przy tym sporne, iż [...] wystąpiło do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP z wnioskiem o wydanie zgody na dokonanie czynności prawnej i zgodę taką ostatecznie otrzymało. Niemniej jednak za decydujące Sąd uznał w tym zakresie wyraźne oświadczenie pełnomocnika [...], zawarte zarówno w odpowiedzi na skargę, jak również podtrzymane następnie na rozprawie, zgodnie z którym, nie było prowadzone żadne postępowanie, do którego spółka L. miała by być zaproszona pismem [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i nie istnieją informacje i dokumenty dotyczące takiego postępowania.

Skoro zatem organ jednoznacznie stwierdza, iż nie posiada żądanych przez Skarżącą informacji odnoszących się do "Postępowania", to nie można w konsekwencji stwierdzić, że [...] pozostaje w bezczynności. Pamiętać bowiem należy, iż w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot jest obowiązany do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 192/12).

Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Sąd musiał zatem poprzestać na uznaniu wyjaśnienia [...], zgodnie z którym, nie było prowadzone żadne "Postępowanie", o szczegóły którego Skarżąca zwróciła się we wniosku.

W odniesieniu do pytań sformułowanych w punkach 8 i 9 wniosku, stwierdzić należało, iż dotyczą one ewentualnych "rozmów lub negocjacji" z najemcą lokali. W orzecznictwie jednolicie podnosi się, że treść negocjacji (nawet zarejestrowanych w formie nagrań), nie stanowi informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza, jednakże kierunków działania organu (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3357/15).

Pytania zawarte w puntach 10, 11 i 16 wniosku Skarżącej, zmierzały w ocenie Sądu do uzyskania informacji co do poprawności złożenia przez [...] wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.z.z.m.p., w zakresie wskazanych przez stronę załączników. Skoro zatem przepis art. 39 ust. 2 u.z.z.m.p. – na który powołuje się zresztą sama Skarżąca – w sposób enumeratywny wymienia obligatoryjne załączniki wniosku, a jednocześnie organ udzielił już odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., że złożył wniosek, a następnie go uzupełnił, co ostatecznie spowodowało wyrażenie zgody przez Prezesa Prokuratorii Generalnej RP, to uznać należy, że złożone zostały również wymagane załączniki, co w ocenie Sądu wyczerpuje obowiązek informacyjny [...].

Jeśli chodzi natomiast o pytanie sformułowane w punkcie 14 wniosku, to należy je z woli Skarżącej powiązać z punktem 10, który odnosi się do załączonych do wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.z.z.m.p. – projektów umów. W ocenie Sądu, projekty umów, które nie zostały zawarte nie stanowią informacji o sprawach publicznych, bowiem w dacie ich załączenia do wniosku nie wywierały one wpływu na sferę publiczną.

Podnieść również należy, iż Sąd podziela stanowisko Skarżącej, iż umowy cywilnoprawne zawierane z organami władzy publicznej, czy też z państwowymi osobami prawnymi stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niemniej jednak wskazać trzeba, iż Skarżąca nie wystąpiła we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. z żądaniem udostępnienia treści (kopii) umowy bądź umów zawartych z [...], ani też o udostępnienie dokumentów złożonych przez [...] do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP. Dopiero wystąpienie z takim żądaniem mogłoby pozwolić organowi na rozważenie możliwości udostępnienia takich informacji w całości bądź w określonej części, przy poszanowaniu wyjątków wprowadzonych w art. 5 u.d.i.p. Prawo do uzyskania informacji publicznej podlega bowiem stosownym ograniczeniom i w przypadku ziszczenia się określonych prawem przesłanek, organ może odmówić udostępnienia danej informacji, jednakże w takim przypadku zobligowany jest wydać stosowną decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż [...] udzielając Skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wyczerpało swój obowiązek informacyjny, bowiem wskazało, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Natomiast stwierdzenie przez Sąd, że żądane informacje w istocie nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jakkolwiek z innych względów, nie mogło doprowadzić ostatecznie do stwierdzenia bezczynności organu. Udzielona bowiem przez [...] informacja doprowadziła do tożsamego skonstatowania w zakresie braku przymiotu informacji publicznej.

Końcowo podnieść należy, iż mimo tego, że udzielona przez organ odpowiedź mogła nie być dla Skarżącej satysfakcjonująca, to wbrew temu urzeczywistniła ona główny cel u.d.i.p., jakim niewątpliwie jest społeczna kontrola władzy publicznej. Skarżąca uzyskała bowiem wiedzę, że nie było prowadzone żadne "Postępowanie" na wybór najemcy i nie istnieją informacje czy dokumenty dotyczące takiego postępowania. Jeśli natomiast rzeczywistą intencją wystąpienia z wnioskiem informacyjnym były inne względy, to nie zasługują one na aprobatę i zgodzić należałoby się z organem, że w takim przypadku stanowią one przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Nie można przy tym nie dostrzec, iż Skarżąca jest profesjonalnym pełnomocnikiem, który działał na rzecz L. (co wynika z załączonych do skargi pism), a nadto w toku postępowania sądowego ujawnione zostało, iż spółka ta pozostaje w sądowym sporze cywilnym z [...]. Dodatkowo nie sposób pominąć tego, że wniosek Skarżącej obejmuje żądanie udostępnienia bardzo szczegółowych informacji, niekiedy o charakterze wewnętrznym, czy wręcz technicznym, które nie mają w istocie znaczenia dla realizacji rzeczywistych celów dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów ustawy powinna być bowiem dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywatelami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga i zawarte w niej wnioski nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji wyroku.