Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2198/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (w sumie 6 lokali mieszkalnych), budowie 6 zbiorników na nieczystości płynne (szamb) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na nieruchomości o nr ew. [...] położonej w obrębie ew. [...] - [...] w Gminie [...].

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, po dwa segmenty jednolokalowe w każdym budynku (w sumie 6 lokali mieszkalnych), budowie 6 zbiorników na nieczystości płynne (szamb) oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na nieruchomości o nr ew. [...] położonej w obrębie ew. [...] - [...] w Gminie [...]. W decyzji organ określił warunki i wymagania dla tej inwestycji, dotyczące m.in. szerokości elewacji frontowej (do 25,0 m dla budynku bliźniaczego).

W dniu [...] czerwca 2012 r. Z.Z. złożył do organu I instancji wniosek o zmianę tej ostatecznej decyzji. We wniosku skarżący podał, że domaga się zastąpienia sformułowania "po dwa segmenty 1 - lokalowe w każdym budynku (w sumie 6 lokali mieszkalnych)" zapisem "po dwa segmenty jednorodzinne w każdym budynku (w sumie 6 segmentów)", zmiany decyzji w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej (z "do 25 m" na "38 m") oraz zmiany decyzji w części rozstrzygającej o ilości miejsc postojowych (dwa miejsca postojowe na jeden segment, zamiast dwa miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny).

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) na podstawie art. 155 k.p.a, odmówił skarżącemu dokonania zmiany decyzji z dnia [...]stycznia 2009 r. w zakresie określonym we wniosku.

W wyniku odwołania skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. organ nie rozstrzyga ponownie o ustaleniu warunków zabudowy, lecz weryfikuje ostateczną decyzję w granicach zawartych w niej ustaleń. Nie ma więc podstaw prawnych do przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Orzekając ponownie w tej sprawie, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]): 1) odmówił skarżącemu dokonania zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w zakresie dotyczącym ilości samodzielnych lokali mieszkalnych oraz miejsc postojowych, 2) zmienił tę decyzję w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej (z do 25 m na 27,2 m z tolerancją do 20% dla budynku bliźniaczego tj. od 21,76 m. do 32,64 m). Zdaniem organu, zmiana szerokości elewacji frontowej inwestycji, w sposób określony we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. a następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. jest dopuszczalna, ponieważ jest zgodna z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma natomiast podstaw prawnych do zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r. w zakresie opisu planowanej inwestycji (rodzaju i ilości lokali i miejsc postojowych), ponieważ według analizy w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, a każdy zawiera dwa lokale mieszkalne.

Z.Z. zaskarżył decyzję organu I instancji w części w której rozstrzygała o odmowie zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło tę decyzję w zaskarżonej części i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) ponownie odmówił skarżącemu zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że mimo, iż to ile lokali zostanie wyodrębnionych w poszczególnych segmentach zabudowy bliźniaczej, nie zmienia istotnych cech opisu inwestycji i pominięcie w opisie inwestycji informacji o liczbie lokali jest nieistotne z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to jednak zmiana decyzji w sposób określony we wniosku, może spowodować nadmierną intensyfikację projektowanej zabudowy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla potrzeb tego postępowania, wynika bowiem, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa - zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności z towarzyszącą zabudową garażowo-gospodarczą, a budynki te składają się maksymalnie z dwóch lokali mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. - zaskarżoną do WSA w Warszawie - ponownie uchyliło decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego, Wójt Gminy niewłaściwie ocenił skutki ewentualnej zmiany decyzji z [...]stycznia 2009 r. Zastąpienie postanowienia "po dwa segmenty 1- lokalowe w każdym budynku" nie oznacza, że po modyfikacji możliwe byłoby wyodrębnienie większej liczby lokali niż na podstawie decyzji pierwotnej. Istotne jest, że w obu przypadkach inwestycja polegałaby na budowie takiej samej ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) stanowi, że budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wyodrębnienie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Bez względu na zapis, obecny czy wnioskowany, liczba budynków i lokali, pozostałaby taka sama.

W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie Kolegium nie miało podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno bowiem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, mając na uwadze że za zmianą decyzji, w trybie art. 155 k.p.a., przemawia słuszny interes strony, przejawiający się m.in. w dostosowaniu treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do obowiązującej, legalnej definicji budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej/szeregowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji (SKO w [...]) decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie art. 155 k.p.a.

Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p..a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien wyjaśnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie.

Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Trzeba podkreślić, że Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie naruszył w związku z tym art. 8 i art. 12 k.p.a.

Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

Trzeba przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wypada podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest jednolite. Niemniej jednak, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę, podziela pogląd organu, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie i nie ma przeszkód, aby zmienić drugorzędne elementy opisu tej zabudowy. Ten pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09 oraz w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2455/12. Oczywistym jest natomiast, że w tym trybie nie można zmienić parametrów nowej zabudowy.

Skoro z ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa (kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną), to wewnętrzny podział tych budynków mieszkalnych (ilość samodzielnych lokali) jest nieistotny z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji zmiana decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2009 r. jest dopuszczalna.

Jak już powiedziano, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy nie zakwestionował bowiem prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny przesłanek z art. 155 k.p.a., przerzucając ten obowiązek na organ I instancji, mimo że miał dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie ilości samodzielnych lokali mieszkalnych jest dopuszczalna na podstawie art. 155 k.p.a.

Trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy niewłaściwie ocenił skutki ewentualnej zmiany decyzji z [...] stycznia 2009 r. Według Kolegium, zastąpienie postanowienia "po dwa segmenty 1- lokalowe w każdym budynku" postanowieniem " po dwa segmenty jednorodzinne w każdym budynku) nie oznacza, że po modyfikacji możliwe byłoby wyodrębnienie większej liczby lokali niż na podstawie decyzji pierwotnej. Istotne jest, że w obu przypadkach inwestycja polegałaby na budowie 3 (organ omyłkowo podał 6) budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W 3 budynkach jednorodzinnych nie jest możliwe wyodrębnienie większej liczby lokali mieszkalnych niż 6. Przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z2013r., poz. 1409 ze zm.) stanowi, że budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wyodrębnienie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Bez względu na zapis, obecny czy wnioskowany, liczba budynków i lokali, pozostałaby taka sama.

Z akt postępowania wynika, że wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wyraziły zgodę na podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie przez organ I instancji.

W tej sytuacji organ odwoławczy powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i samodzielnie ocenić, czy w sprawie zaistniała przesłanka zawarta w przepisie art. 155 k.p.a. - a więc czy za zmianą ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób określony przez inwestora we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, polegający m.in. na dostosowaniu treści decyzji do obowiązującej legalnej definicji budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.

Skoro nie zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, to należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, określone w art. 155 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony, musi to być bowiem interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi być zatem społecznie akceptowalna i nie stać w sprzeczności z przepisami prawa (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 862/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. IV SA/Wa 2642/1, dostępne na stronie: www.nsa.qov.pl/orzecznictwo).

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał, że naruszenie zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. art. 138 § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ma więc wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.