Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1077/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 127, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. A. Ł., jako radna Rady Miejskiej w B. P. domagała się od Prezydenta [...] udzielenia informacji związanych z przeprowadzonym konkursem na stanowisko dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P. i wyborem na to stanowisko E. B. tj.:

1) Na jakiej podstawie komisja konkursowa uznała, że praca w jednostce pozarządowej Caritas przy rehabilitacji osób niepełnosprawnych jest równoznaczna z wymaganym co najmniej 3 letnim stażem pracy w pomocy społecznej w rozumieniu art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej

2) Czy E. B. legitymuje się dyplomem określonym w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] września 2012 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, potwierdzającym uzyskanie specjalizacji; zażądała również kopii tego dyplomu i zakwestionowała nieposzlakowaną opinię wybranego dyrektora.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta B. P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wyjaśnił, że w skład komisji konkursowej wchodziły osoby kompetentne, dysponujące stosownym doświadczeniem, a procedura konkursowa wolna była od jakichkolwiek sugestii, nacisków, czy też wskazań odnośnie wyboru konkretnego kandydata. Zarówno E. B., jak i pozostali kandydaci przedstawili wymagane w procesie kwalifikacyjnym dokumenty.

Organ stwierdził również, że przez zatrudnienie w "pomocy społecznej" należy rozumieć nie tylko zatrudnienie w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, ale również zatrudnienie w niebędących urzędami podmiotach realizujących zadania w dziedzinie pomocy społecznej, a taką jednostką jest Caritas Diecezji [...], zaś warsztat terapii zajęciowej, w którym była zatrudniona E. B. został powołany do wykonywania zadań pomocy społecznej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, co wynika z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i P. Społecznej w sprawie warsztatów terapii zajęciowej. Z tego względu, każdy z pracowników zatrudnionych na takim stanowisku po upływie 3 lat ma prawo powoływać się na skutki prawne, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Prezydent jednocześnie w piśmie tym odmówił wydania kserokopii dyplomu E. B., wymaganego w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 2012 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, potwierdzającego uzyskanie przez nią odpowiedniej specjalizacji stwierdzając, że nie stanowi on informacji publicznej. Informację publiczną należy bowiem odróżnić od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny, gdyż tylko informacje (publiczne) podlegają udostępnieniu, natomiast ich nośniki, w tym nośnik w formie papierowego dokumentu nie stanowią informacji, o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych.

Prezydent Miasta B. P. podniósł również, że zarówno w jego ocenie, jak i w ocenie komisji konkursowej i pracowników MOPS – wyłoniona w drodze konkursu na dyrektora MOPS E. B. jest osobą kompetentną, wzorowo wywiązującą się ze swoich obowiązków, o bardzo wysokiej kulturze osobistej, a zatem jest osobą o nieposzlakowanej opinii.

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi, A. Ł. wniosła pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. nazwane "odwołaniem od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej zawartej w piśmie Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r.", domagając się jej uchylenia.

Wskazywała na potrzebę wglądu do kopii dyplomu ze względu na ograniczone zaufanie do Prezydenta Miasta B. P. i brak w uzasadnieniu decyzji tego organu informacji o tym, jaki dokument kandydatka przedłożyła na potwierdzenie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, ani też o tym, czy dokument ten zawiera "elementy wyszczególnione" w § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Zarzuciła więc organowi naruszenie art. 13 ust.4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało pismo skarżącej za odwołanie stwierdzając, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2016r. spełnia minimalne wymogi niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną w rozumieniu art.107 §1 w związku z art.104 §1 kpa. Zawiera ono bowiem oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a więc minimum wymogów, które świetle ugruntowanej linii orzeczniczej pozwalają odróżnić decyzję administracyjną od "zwykłego" pisma.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

Kolegium uznało, że skarżąca domagała się nie tyle określonych informacji, ile konkretnie wskazanego dokumentu prywatnego tj. dyplomu osoby fizycznej, a taki wniosek nie mógł być uwzględniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje "wydania kopii dokumentu prywatnego". Tylko informacja zawarta w takim dokumencie - jeśli dotyczy spraw publicznych, a więc np. kwalifikacji do zajmowania określonego stanowiska publicznego - jest informacją publiczną. Z tego względu mogłoby być ewentualnie uwzględnione jako informacja publiczna wyłącznie żądanie udzielenia informacji o tym, jaki rodzaj kwalifikacji opisany w dyplomie przedłożonym przez kandydatkę odpowiada warunkowi opisanemu w wymaganiach konkursowych. Natomiast wyraźne żądanie wydania kopii czyjegoś dyplomu nie mieści się w pojęciu udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolegium wskazało również, że Prezydent Miasta B. P. w piśmie z dnia [...] lipca 2016r. poinformował skarżącą o treści dyplomu, jaki kandydatka na stanowisko dyrektora MOPS w B. P. przedłożyła w toku procedury konkursowe, a więc udostępnił jej informację publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. Ł. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 61 Konstytucji RP, art.13 ust.4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r o pracownikach samorządowych oraz przepisów art.1 ust.1, art. 3 ust.1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust.3, art.5 ust.2 zd. drugie, art. 6 ust.1 pkt.2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacja o kwalifikacjach osoby ubiegającej się na stanowisko dyrektora jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi informacji publicznej oraz brak pouczenia o środkach odwoławczych.

Podniosła, że art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymaga, by kwalifikacje osoby ubiegającej się na stanowiska dyrektora MOPS powinny być potwierdzone dyplomem zawierającym wszystkie dane zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 2012 r. w sprawie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej i takiej informacji skarżąca się domagała, której jednak organ nie udzielił, błędnie traktując jej żądanie jako wniosek o udostępnienie dokumentu prywatnego, a więc wyłącznie nośnika informacji, a nie samej informacji publicznej.

Skarżąca podniosła, że w świetle art. 11 ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca określa, iż nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny, a postępowanie konkursowe musi być w pełni transparentne. Z przepisu art. 13 ust. 4 tej ustawy wynika, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Zapoznanie się z treścią dyplomu potwierdzającego uzyskanie wymaganej specjalizacji stanowi więc informację publiczną, a zatem odmowa jej udostępnienia jest nieuzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn z niej wskazanych, lecz z powodu okoliczności, które sąd administracyjny uwzględnia zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiącym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Rozpatrując niniejszą skargę stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję błędnie przyjmując, że "pismo" Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. udzielające skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, a w konsekwencji, że w sprawie zostało skutecznie wniesione odwołanie, co stanowi podstawowy warunek rozpatrywania sprawy administracyjnej w drugiej instancji przez organ odwoławczy.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa udzielenia informacji publicznej.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p." Z przepisów tej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w niej czynności, niezależnie od tego czy objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną czy nie. W pierwszym przypadku organ ma obowiązek udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnie z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli zaś nie posiada informacji, powinien o tym poinformować wnioskodawcę. W drugim natomiast przypadku, a więc gdy wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/16).

W sprawie niniejszej Prezydent Miasta B. P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie stwierdziły, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej.

W takiej sytuacji nie było dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji i – jak wynika z akt – Prezydent Miasta B. P. takiej decyzji nie wydał, lecz skierował do skarżącej pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., udzielające odpowiedzi na jej wniosek, które błędnie zostało potraktowane zarówno przez samą skarżącą, jaki i następnie przez Kolegium, za decyzję.

Z uwagi na brzmienie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i niedopuszczalność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, która nie stanowi informacji publicznej, pisma Prezydenta Miasta B. P. nie można było zatem uznać za decyzję administracyjną, pomimo że zawierało ono elementy decyzji administracyjnej, wymienione w art. 104 kpa; pismo to nie zawierało zresztą pouczenia o przysługującym od niego odwołaniu, co dodatkowo przemawia za tym, że Prezydent Miasta B. P. nie traktował tego pisma jako decyzji.

W konsekwencji skarżącej nie przysługiwało odwołanie, a więc niedopuszczalne było rozpatrzenie jej odwołania z dnia [...] sierpnia 2016 r. "Oczywistym jest bowiem, że w przypadku kiedy pisma organu nie można uznać za decyzję administracyjną, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Odwołanie bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji. Z mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a." (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Kr 370/16). Sytuacja taka oznacza zatem brak odwołania, a więc "postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996r., SA/Wr 477/95; wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 25 października 2011 r., I SA/Wa 1022/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r., IV SA/Po 422/11).

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, mającym zastosowanie również w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 2 ud.i.p., a zatem decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tego względu, niezależnie od zasadności argumentów w niej wyrażonych, nie może ona pozostać w obrocie prawnym.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.