Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 229/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170,188,151,207 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: ar. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Z. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2364/18 w sprawie ze skargi J. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2364/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i K. K. ( Skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. i K. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta B.P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Z. [...] z siedzibą w K. pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "[...]", zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] (aktualnie [...]), [...] (aktualnie [...]), [...] oraz [...] (aktualnie [...]), przy ul. Ł. w B.P. Decyzja ta została następnie, po wprowadzeniu znaczących zmian w projekcie budowlanym, zmieniona przez Prezydenta Miasta B.P. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Późniejsza decyzja została zaskarżona w drodze odwołań złożonych przez kilka osób, w tym skarżących w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewoda L. decyzją z [...] marca 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze m.in. w stosunku do J. i K. K. – nie uznając ich za strony postępowania. Organ stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje interes prawny w sprawie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ww. Centrum Handlowo-Usługowego. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania H. G., Wojewoda L. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2017 r.

W piśmie z [...] maja 2018 r. Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy przysługiwał im przymiot strony, a nie brali udziału w toczącym się postępowaniu bez swojej winy. Ponadto, w ocenie Skarżących, ww. decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r.,Wojewoda L. na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 2018 r. rozstrzygnął już kwestię stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, umarzając postępowanie odwoławcze m.in w stosunku do Skarżących. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że część działki nr ewid. [...], na której zamieszkują Skarżący, nie jest objęta żadnym etapem opracowania projektu, jak również kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, Skarżący nie posiadają aktualnie prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz innych działek objętych obszarem oddziaływania. Swój interes prawny wywodzą jedynie z toczącej się sprawy o zasiedzenie. Tymczasem, zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "p.bud.", stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący nie byli więc stroną postępowania objętego wnioskiem o wznowienie.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. i K. K. GINB opisanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawcy nie są obecnie ani nie byli w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości inwestycyjnej o nr [...]. Bez znaczenia dla oceny interesu prawnego pozostaje fakt, że Skarżący wystąpili do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Na w/w rozstrzygnięcie GINB J. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Poinformował, że część akt administracyjnych znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie w związku z postępowaniem prowadzonym pod sygn. II SA/Lu 508/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd pierwszej instancji) w zaskarżonym wyroku wskazał, że [...] października 2018 r., a więc już po przesłaniu odpowiedzi GINB na skargę, wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 508/18, ze skargi J. i K. K. na decyzję Wojewody L. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W wyroku tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B.P. z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie sposób przyjąć, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Nieruchomość, o stwierdzenie zasiedzenia której się ubiegają, jest bowiem położona na terenie planowanej inwestycji i jest objęta pozwoleniem na jej realizację. Od wyroku z [...] października 2018 r., skargę kasacyjną wniósł inwestor, Z. [...]. Po zbadaniu skargi kasacyjnej, a przed przekazaniem jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 508/18, postanowił uwzględnić skargę kasacyjną w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok z [...] października 2018 r., a także uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. z [...] marca 2018 r. umarzającą postępowania odwoławcze w stosunku do skarżących oraz jednocześnie decyzję Wojewody L. z [...] kwietnia 2018 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania właścicielki sąsiednich działek. Uchylenie w trybie tzw. samokontroli wyroku z [...] października 2018 r. nie miało wpływu na zmianę stanowiska WSA w Lublinie w zakresie uznania interesu prawnego J. i K. K., ponieważ w drugim wyroku Sąd podtrzymał przekonanie, że skarżącym niewątpliwie przysługuje interes prawny. Od wyroku WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r. wniesione zostały skargi kasacyjne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę J. i K. K. podzielił stanowisko wyrażone w w/w wyrokach WSA w Lublinie, co do interesu prawnego przysługującego skarżącym. Stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie ma podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że fragment działki [...], którego dotyczy wniosek do sądu powszechnego o zasiedzenie, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie można jednak tego równie stanowczo wykluczyć. Przede wszystkim jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że złożenie wniosku o zasiedzenie uprawdopodobniającego nabycie najsilniejszego prawa rzeczowego do nieruchomości, stanowi potwierdzenie interesu prawnego przysługującego Skarżącym do działki nr [...]. Posiadanie samoistne nieruchomości nie powinno być uważane za prawo znacznie słabsze od prawa zarządu, a takie jest wymienione w art. 28 ust. 2 p.bud. Nie jest ono literalnie wymienione we wskazanym przepisie, ale nie powinno ono być uznawane za brak jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, które zasługiwałoby na ochronę prawną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w procesie wykładni art. 28 ust. 2 p.bud. i art. 28 k.p.a. należy brać pod uwagę również art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. Obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale powinien uwzględniany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Pewne uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu, choćby przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, nie powinny być utożsamiane z obszarem oddziaływania obiektu, ale powinny być brane pod uwagę właśnie w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniając decyzję administracyjną, w której odmowa wznowienia postępowania administracyjnego została uzasadniona przesłanką, jaką jest brak wąsko rozumianego interesu prawnego, Sąd pierwszej instancji nie uznał za przekonującą zwężającej systemowej wykładni prawa dokonanej przez organy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeśli za niekwestionowaną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie podstaw wznowienia postępowania uznać, że Skarżącym przysługiwał interes prawny, to należało stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie GINB z [...] sierpnia 2018 r. oparte jest na błędnie ustalonych podstawach faktycznych i prawnych. Sąd opowiedział się za potrzebą ochrony praw skarżących zagrożonych procesem inwestycyjnym związanym z budową galerii handlowo-usługowej oraz uznał za nietrafne przyjmowanie przez organy administracji formalistycznej postawy w procesie stosowania przepisów prawa budowlanego. We wskazaniach, co do dalszego postępowania w sprawie z wniosku skarżących o wznowienie postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę decyzją z [...] grudnia 2017 r. zobowiązał organy do wznowienia postępowania, a następnie rozpatrzenia zarzutów skarżących na podstawie przepisów materialnoprawnych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Z. [...].

GINB zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 p.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że posiadacz samoistny nieruchomości znajdującej się (potencjalnie) w obszarze oddziaływania obiektu, który wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o jej zasiedzenie, posiada interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przejawiające się w uznaniu, że "złożenie wniosku o zasiedzenie, uprawdopodobniającego nabycie najsilniejszego prawa rzeczowego do nieruchomości, stanowi potwierdzenie interesu prawnego przysługującego skarżącym do działki nr ewid. [...]";

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez uchylenie postanowienia GINB z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody L. z [...] maja 2018 r., na skutek błędnego ustalenia, że ww. rozstrzygnięcia "oparte są na błędnie ustalonych podstawach faktycznych i prawnych", podczas gdy organy prawidłowo przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody L. z [...] kwietnia 2018 r. został złożony przez osoby, które w sposób oczywisty nie posiadają w sprawie interesu prawnego, co winno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wskazano m.in. że Skarżący swój interes prawny wywodzili z faktu posiadania samoistnego części działki o nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję. Posiadacz samoistny nieruchomości nie został jednak wymieniony wśród podmiotów mogących uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie nie przesądza w żaden sposób o tytule prawnym do nieruchomości. Konstrukcja interesu prawnego w prawie budowlanym oparta obecnie została wyłącznie na naruszeniu konkretnego uprawnienia określonej grupy podmiotów, tj. właściciela nieruchomości lub innych podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 p.bud. Już wstępna analiza wniosku J. i K. K. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody L. pozwala więc na stwierdzenie, że w sposób oczywisty nie posiadają oni interesu prawnego w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania.

Z. [...] w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla nieruchomości, dla której uzyskiwane jest pozwolenie na budowę nie ma zastosowania przywołany przepis, a krąg stron postępowania ocenia się w sposób odmienny i w rezultacie uznanie, że skarżącym z racji złożenia wniosku o zasiedzenie, niezależnie od treści orzeczenia oddalającego w pierwszej instancji wniosek skarżących o zasiedzenie (nieznany Sądowi pierwszej instancji) oraz niezależnie od oczywistej bezzasadności wniosku, przysługuje status strony, podczas gdy złożenie wniosku o zasiedzenie nie tworzy prawa podmiotowego tożsamego ze statusem właściciela, użytkownika wieczystego bądź zarządcy nieruchomości;

b) art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że samoistne posiadanie przez okres 20 lat stanowi prawo zbliżone do zarządu, a tym samym mogące wchodzić w zakres praw, z których wynika przymiot strony postępowania, podczas gdy przepis ten jako wyjątek wskazuje literalnie prawa do nieruchomości, jakie implikują status strony, a wśród tych praw nie ma "samoistnego posiadania", które dodatkowo żadnym prawem nie jest, a jedynie stanowi stan faktyczny, z którego można wywodzić określone uprawnienia;

c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. traktujący o zasadach projektowania obiektów budowlanych ma zastosowanie do określania stron postępowania i wpływa na możliwość poszerzonej interpretacji zakresu stron przewidzianego w art. 28 ust. 2 p.bud., podczas gdy dotyczy on jedynie zasad projektowania budynków, kiedy to należy brać pod uwagę interesy właścicieli lub innych uprawnionych zgodnie z art. 28 ust. 2 p.bud. przy projektowaniu i jest on przepisem o charakterze postulatywnym, nie kształtuje samodzielnej zasady, by stronami postępowania były jeszcze inne podmioty niż te wymienione w art. 28 ust. 2 p.bud.;

d) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. poprzez błędne ich niezastosowanie i nieuznanie, że skarżący z racji faktu, iż nie legitymują się prawem własności nieruchomości, nie powinni być uznani za stronę postępowania w związku z posiadaniem nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy skarżący nie obalili domniemania prawnego wynikającego z dokumentów urzędowych;

e) art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, że posiadanie zależne jako najemca może prowadzić do zasiedzenia i to w okresie 20 lat, podczas gdy jedynie samoistne posiadanie może prowadzić do zasiedzenia, a dodatkowo nieprzerwane przez okres 30 lat, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, skoro skarżący będą posiadaczem w złej wierze, posiadają nieruchomość przy ul. S. (nie ul. S.) dopiero od kwietnia 1992 r., co wyklucza zasiedzenie;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu i wadliwą ocenę materiału dowodowego, a wskutek tego błędne uchylenie decyzji organów obu instancji i:

• błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i uznanie, że możliwe prawnie jest zasiedzenie nieruchomości przez skarżących, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, że nie mogli oni zasiedzieć własności nieruchomości (oddanej w użytkowanie wieczyste) nie będąc posiadaczami samoistnymi jako najemcy, ani nie mając nieprzerwalnego posiadania budynku i nieruchomości przy ul. S. przez okres 30 lat, w efekcie czego nie mogli być uznani za stronę postępowania;

• błędne uznanie, że skarżący są posiadaczami samoistnymi, a w efekcie przyjęcie, że jako posiadacze samoistni celem ochrony ich "praw" winni być uznani są strony postępowania, podczas gdy skarżący są posiadaczami zależnymi, będącymi najemcami i to mającymi złą wiarę, toteż przyjęty okres 20 lat posiadania nie rodzi żadnych skutków prawnych po ich stronie;

• błędne uznanie, że skarżący są stronami postępowania z uwagi na to, iż są najemcami lub też z uwagi na to, iż toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości objętej inwestycją, podczas gdy status taki nie przysługuje skarżącym, ponieważ nie udowodnili, że są jednym z podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 p.bud., a brak jest normy prawnej dającej najemcy prawo bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdy nie jest on inwestorem;

• błędną ocenę materiału dowodowego dotyczącego kwestii własności nieruchomości i uznanie, iż na podstawie twierdzeń skarżących zachodzi prawdopodobieństwo, że uzyskali oni wskutek długotrwałego posiadania nieruchomości prawo do niej, podczas gdy z analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie należało jednoznacznie stwierdzić, co uczyniły organy obu instancji, że skarżący nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości, a zatem nie mają statusu strony postępowania;

• błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i uznanie, że nie można wykluczyć, iż nieruchomość wynajmowana przez skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy z zatwierdzonej i przyjętej przez organy obu instancji analizy oddziaływania inwestycji wynika, że nieruchomość ta znajduje się poza obszarem oddziaływania;

b) art. 50 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi jako niepochodzącej od strony i postępowania i niezasadnej, w sytuacji gdy skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co z kolei może mieć wpływ na dalsze postępowanie w sprawie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.;

c) art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki dla obalenia domniemania prawnego wynikającego z dokumentów urzędowych dotyczących własności nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie, podczas gdy skarżący nie obalili domniemania wynikającego z dokumentów urzędowych potwierdzających użytkowanie wieczyste nieruchomości, w tym działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), ponieważ nie przedstawili żadnego orzeczenia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia, ani też jednoznacznych, niekwestionowanych dokumentów wskazujących na zasiedzenie tejże nieruchomości, przy jednoczesnym przedstawieniu przez inwestora dokumentów świadczących o niemożności zasiedzenia nieruchomości (brak samoistności posiadania, brak okresu 30 letniego posiadania);

d) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 i art. 252 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe nie posiadają w postępowaniu przed sądami administracyjnymi walorów, o których mowa w art. 244 k.p.c., a to na organie ciąży obowiązek ustalenia ich prawdziwości, podczas gdy to strona wywodząca skutki prawne z danego zdarzenia winna przedstawić dowód podważający prawdziwość dokumentu urzędowego, czego skarżący nie wykonali na żadnym etapie sprawy;

e) art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w sytuacji, w której wskutek wyroku z 7 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 508/18, decyzja będąca przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania nie jest już ostateczna, toteż nie może być co do niej wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono m.in., że idąc tokiem rozumowania Sądu pierwszej instancji każdy oponent danej inwestycji, aby zablokować jej realizację składałby wniosek o jej zasiedzenie w sądzie cywilnym i automatycznie stawałby się stroną postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że samoistne posiadanie przez okres 20 lat stanowić ma prawo podobne do zarządu i na tej podstawie może prowadzić do uznania posiadacza jako uprawnionego do bycia stroną postępowania o pozwolenia na budowę. Przede wszystkim jednak art. 28 ust. 2 p.bud. jest przepisem lex specialis, a co za tym idzie winien być odczytywany w sposób ścisły. Niezależnie od powyższego, skarżący są posiadaczami, ale zależnymi, co wynika z zawartej przez nich umowy najmu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący J. K. i K. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzili, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z zasadami wykładni prawa, zinterpretował art. 28 ust. 2 p.bud. Następnie szczegółowo odnieśli się do każdego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący akceptują fakt korzystania z domu o powierzchni zabudowy 89 m2 i przydomowego ogródka o powierzchni 342 m2 jako najemcy, natomiast uważają, że nabyli wskutek zasiedzenia prawo własności pozostałej części posiadanej samoistnie nieruchomości o powierzchni 710 m2. Łącznie, powierzchnia z której korzystają skarżący wynosi 1141 m2. W żadnym wypadku nie twierdzą, że "zasiedzieli nieruchomość jako najemcy", jak to usiłuje przedstawić organ w skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2022 r. Z. [...]. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2089/19, uwzględnił skargę kasacyjną i uznał, że J. i K. K. nie mają legitymacji do występowania w sprawie o wydanie, bądź też zmianę w trybie art. 36a p.bud. pozwolenia na budowę dla inwestycji Spółki, jako że dysponują jedynie tytułem prawnym w postaci najmu. Powyższy wyrok jest prejudykatem w niniejszej sprawie, bo skoro skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie, czy też zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, to również nie może przysługiwać on w sprawie o wznowienie postępowania o wydanie takiej decyzji, wobec oczywistego braku legitymacji w postępowaniu, o której mowa w art. 28 ust. 2 p.bud.

Dodatkowo Sąd Okręgowy w L. postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. sygn. II Ca 1355/19 oddalił apelację skarżących od postanowienia Sądu Rejonowego w B.P. z 13 maja 2019 r., sygn. I Ns 759/17, oddalającego wniosek skarżących o zasiedzenie nieruchomości, z której swój rzekomy tytuł prawny do występowania w sprawie jako strona skarżący wywodzili.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zawierają usprawiedliwione podstawy.

Sformułowane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadzają się do wykazania (w przypadku skargi kasacyjnej organu wyłącznie, w przypadku skargi kasacyjnej Z. [...] przede wszystkim), że wniosek J. K. i K. K. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B.P. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zmieniającą decyzję własną z [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Z. [...] pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" – nie pochodzi od stron postępowania.

I w tym miejscu należy wskazać, że kwestia przymiotu strony skarżących w tym postępowaniu została już prawomocnie przesądzona. Otóż w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z [...] grudnia 2017 r. kwestia przymiotu strony Skarzacych była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. II OSK 2089/19, NSA po rozpoznaniu skarg kasacyjnych K. [...] z siedzibą w W., J. K. i K. K. oraz Z. [...] z siedzibą w K. od wyroku WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r. sygn. II SA/Lu 508/18 w sprawie ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Wojewody L. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: 1. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie drugim i oddalił skargę; 2. oddalił skargę kasacyjną J. K. i K. K.; 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przyjmując, że stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest najemca lokalu znajdującego się na terenie nieruchomości objętej tą decyzją. Wyjaśnił, że taki przymiot mają jedynie osoby wymienione w treści art. 28 ust. 2 p.bud., tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro w art. 28 ust. 2 p.bud. zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość bez tytułu prawnego lub posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa). Mogą one zatem domagać się respektowania swoich praw jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem NSA, wywody Sądu pierwszej instancji na temat oceny interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zgoda współwłaściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, możliwości obalenia domniemania zgodności z rzeczywistym stanem wpisu do księgi wieczystej, brak kompetencji sądów administracyjnych do badania kwestii dotyczących zasiedzenia nieruchomości, konieczność oceny przyjętego przez projektanta obszaru oddziaływania, wreszcie możliwość potencjalnego oddziaływania jako podstawa istnienia interesu prawnego), w żaden sposób nie uzasadniają przyjętej tezy, że najemca nieruchomości położonej na działce objętej pozwoleniem na budowę ma przymiot strony w takim postępowaniu. Brak jest przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego z których interes taki mógłby zostać wywiedziony. Nietrafne przy tym jest wywodzenie interesu prawnego najemcy do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przepisów prawa miejscowego, bowiem również w tym przypadku ochroną objęty jest jedynie interes podmiotów które maja tytuł prawny do nieruchomości. Intencją ustawodawcy wprowadzającego specjalną regulację w art. 28 ust. 2 p.bud. w zakresie stron postępowania procesu budowlanego, było ograniczenie stron tego postępowania, stąd nie należy wykładać treści tego przepisu w sposób rozszerzający krąg podmiotów uprawnionych do występowania w tym postępowaniu, a do tego de facto zmierza wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji. Przy czym bez znaczenia dla zasadności przyjętej wykładni pozostaje również okoliczność długotrwałego najmu nieruchomości.

W omawianej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że zainicjowane przez J. i K. K. postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości objętej inwestycją, nie stanowi wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany miał podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o posiadane dokumenty. Zgodnie z nimi inwestor był jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której miał być realizowany obiekt budowlany, a zainicjowane postępowania w przedmiocie zasiedzenia nie podważało rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w tym zakresie. Stąd brak było również podstaw do kwestionowania tytułu inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której każdy podmiot nawet nie mający statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, poprzez zainicjowanie odrębnego postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości, kwestionowałby jednocześnie tytuł inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uniemożliwiając tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko w zasadzie rozstrzyga o wadliwości zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie i o prawidłowości rozstrzygnięć organów odmawiających wznowienia postępowania z uwagi na brak po stronie J. i K. K. przymiotu strony. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Cyt. przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 2164/15; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1939/12; z 14 września 2016 r., sygn. I FSK 328/15).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym zagadnieniem spornym, które zostało wcześniej rozstrzygnięte wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2089/19. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest zatem związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Wynika z niej jednoznacznie, że J. i K. K., niezależnie od tego, czy swój interes prawny wywodzą ze stosunku najmu lokalu znajdującego się na działce inwestycyjnej, czy też posiadania samoistnego części tej nieruchomości (złożenia wniosku o zasiedzenie tej części) nie mają przymiotu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wydane na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z powodu brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Rolą sądu w takiej sytuacji jest jedynie ocena, czy stanowisko organów o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Stąd brak było podstaw do rozstrzygania, czy w sprawie zachodzi jeszcze inna przesłanka wznowieniowa, mianowicie brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Nie jest zasadny zarzut wskazujący na naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował istniejących w księgach wieczystych wpisów i tym samym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, a jedynie uznał, że złożenie wniosku o zasiedzenie stanowi potwierdzenie interesu prawnego przysługującego skarżącym do działki nr [...].

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem pomimo braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, J. i K. K. mieli interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie organu, które zostało do nich skierowane. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, tym samym legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowią art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.bud., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 172 § 1 i 2 k.c. oraz art. 244 i art. 252 k.p.c., które w sprawie nie miały zastosowania. Sąd pierwszej instancji poczynił wprawdzie wywody mające wskazywać, że zasiedzenie części nieruchomości przez skarżących jest prawdopodobne, ale wskazał, że kwestia ta należy do właściwości sądu powszechnego.

Nie doszło też do naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zawieszenie postępowania na mocy tegoż przepisu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu. Nieskorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z tego uprawnienia nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego, ponieważ GINB i Z. [...] trafnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 2 p.bud, naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.