Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 766/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3 i pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zmieniającej uchwałę o zaciągnięciu kredytu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej w skrócie: "Kolegium", "organ nadzorczy", "RIO"), działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."), stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. (dalej w skrócie: "Rada") z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady z dnia [...] r. w sprawie zaciągnięcia kredytu z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. w związku z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.: dalej w skrócie: "P.z.p.") poprzez naruszenie przez organ stanowiący kompetencji należących do sfery zastrzeżonej dla organu wykonawczego. Kolegium stwierdziło nadto, że rozstrzygnięcie nadzorcze wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniach Kolegium Izby w dniu [...] r. oraz [...] r., o których to terminach powiadomiono organy Miasta C., z pouczeniem, że w posiedzeniu mają prawo uczestniczyć przedstawiciele podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, co wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Badaną uchwałą, zgodnie z brzmieniem jej § 1, Rada dokonała zmiany terminu spłaty kredytu z grudnia 2018 roku do grudnia 2028 roku (poprzez zapis: "spłata kredytu nastąpi w terminie od 01.2010 roku do 12.2028 roku zgodnie z umową kredytową ze środków własnych Gminy, co zostanie uwzględnione odpowiednio w uchwałach budżetowych danego roku") czyli wydłużyła termin spłaty o 10 lat, natomiast według brzmienia § 2 uchwały: wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta C.. Zdaniem organu nadzorczego, z analizy treści umowy kredytowej załączonej do akt postępowania nadzorczego wynika, iż nie zawierała ona zapisów zezwalających na aneksowanie umowy w zakresie wydłużenia terminu spłaty. Kolegium podkreśliło, że umowa kredytu została zawarta w wyniku przeprowadzenia postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia publicznego. Okoliczność tę potwierdzili obecni na posiedzeniu Kolegium przedstawiciele Miasta C.. Organ nadzorczy wskazał następnie, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu. Ponadto art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) tej ustawy stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Biorąc powyższe normy prawne pod uwagę, Kolegium uznało, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy oraz wykonywanie budżetu, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (ewentualna zmiana terminu spłaty kredytu - bez zmiany kwoty zaciągniętego kredytu czy też limitu zaciąganego zobowiązania - nie przekracza zakresu zwykłego zarządu). Podobne stanowisko w zakresie uprawnień rady gminy i organu wykonawczego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt. II SA/Go 394/14.

Organ nadzorczy podkreślił następnie, że Rada wyraziła uprzednio zgodę na zaciągnięcie kredytu w kwocie określonej w uchwale. Zatem - w ocenie Kolegium - zmiana uchwały, jedynie w zakresie wydłużenia okresu spłaty już zaciągniętego kredytu wykracza poza kompetencje organu stanowiącego i stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. Stanowi jednocześnie złamanie dyspozycji art. 144 P.z.p. Przepis ten zakazuje istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany (ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż zmiana umowy dokonana z naruszeniem ust. 1 podlega unieważnieniu). W ocenie organu z treści tego przepisu wynikał zakaz zmiany istotnych postanowień zawartej umowy. Organ wskazał dalej, że gdyby zgodnie z dyspozycją tego przepisu, umowa zawierała klauzulę umożliwiającą jej zmianę poprzez wydłużenie okresu spłaty kredytu, to ewentualna decyzja w sprawie dokonania takiej zmiany należałaby wyłącznie do kompetencji organu wykonawczego. W ocenie Kolegium, to organ wykonawczy, działając w imieniu Miasta C., zawarł umowę i wyłącznie do jego kompetencji należy zmiana istotnych postanowień zawartej umowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych. W świetle przytoczonego wyżej art. 144 ust. 1 tejże ustawy oraz treści zawartej z bankiem umowy nie było również dopuszczalne wydłużenie terminu spłaty kredytu. Rada, powierzając w § 2 uchwały jej wykonanie Burmistrzowi Miasta C., zobowiązała go tym samym do wykonania uchwały organu stanowiącego z istotnym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowa zmiana uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 (wskazana w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w C.) została dokonana - w ocenie Kolegium - z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. w związku z art. 144 ust. 1 P.z.p., poprzez naruszenie przez organ stanowiący kompetencji należących do sfery zastrzeżonej dla organu wykonawczego.

W skardze z dnia 8 czerwca 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy Miejskiej C. (dalej także "skarżąca", "strona skarżąca") zaskarżył wskazane na wstępie rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] r. Pełnomocnik zarzucił organowi naruszenia prawa materialnego:

1) art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana warunków długoterminowego kredytu zaciągniętego przez gminę nie mieści się w kompetencji rady gminy, a należy do zadań organu wykonawczego gminy, podczas gdy zgoda na zmianę terminu ostatecznej spłaty kredytu powinna być udzielona przez organ, który udzielił zgody na jego zaciągnięcie na określonych warunkach, w tym ze wskazaniem jego spłaty w ww. terminie, a wspomniana dyspozycja nie mieści się w granicach prerogatyw przyznanych wójtowi gminy, i której przedmiot pozostaje w wyłącznej kompetencji rady gminy - przy czym wskazana obraza nastąpiła z jednoczesnym naruszeniem wszystkich wskazanych powyżej przepisów: art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. - w zakresie w jakim RIO przypisała prerogatywę do wprowadzenia przedmiotowej zmiany wójtowi; oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) - w zakresie, w jakim RIO odmówiła radzie gminy kompetencji w tym samym zakresie;

2) art. 144 ust. 1 P.z.p. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że uchwała, której nieważność została przez Kolegium stwierdzona, prowadzi do istotnej zmiany postanowień umowy kredytowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, gdy zamawiający nie przewidział możliwości dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, podczas gdy wskazany przepis nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym sprawy, jako że przyjęta forma restrukturyzacji zadłużenia ma nastąpić bez zmiany umowy kredytowej.

W oparciu o tak postawione zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w całości.

Ponadto wniósł o zobowiązanie Kolegium, na podstawie art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 Kodeks postępowania cywilnego, do złożenia do akt sprawy protokołów z posiedzeń Kolegium, przeprowadzonych w toku badania nadzorczego w niniejszej sprawie, na okoliczność tego, że organowi znana była struktura planowanej przez Skarżącą restrukturyzacji zadłużenia w formie subrogacji, a Uchwała Kolegium została podjęta w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym - to jest w sprzeczności z innymi protokołami mającymi moc dokumentów urzędowych zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 K.p.c.

Wystąpił także o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, działając na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. wniósł o połączenie spraw dotyczących osiemnastu skarg wniesionych przez skarżącą w dniu 8 czerwca 2015 r. na uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., wszystkie z dnia [...] r., o numerach od nr [...] do nr [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy przedstawił, że w związku z zadłużeniem skarżącej Gminy wypracowano rozwiązanie polegające na zastosowaniu instytucji subrogacji wraz z restrukturyzacją zadłużenia, co ma polegać na wstąpieniu przez nowy podmiot (“Finansujący") w prawa obecnych wierzycieli Gminy, w tym w szczególności w prawa banku, którego wierzytelności dotyczyła uchwała nr [...] Rady z dnia [...] roku ("Wierzyciel") - na podstawie subrogacji, przy czym termin spłaty zobowiązań Gminy z tytułu tejże wierzytelności zostaje przesunięty do roku 2028. W celu wdrożenia tego rozwiązania, dokonano uchwałą Rady zmiany uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu, polegającej na wyrażeniu przez organ stanowiący zgody na wydłużenie terminu spłaty zobowiązań zaciągniętych na jej podstawie do roku 2028. Następnie zainicjowano stosowną procedurę przetargową: ogłoszono przetarg nieograniczony na "Sfinansowanie zobowiązań Miasta poprzez przejęcie długu w kwocie do [...] zł (art. 518 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego)". Kwotą tą miały zostać objęte zobowiązania Miasta, o których mowa w spornej uchwale, ale także w siedemnastu innych podobnych uchwałach – łącznie (dowód: Ogłoszenie o zamówieniu [...] - [...]). Termin składania ofert oznaczono na dzień 18 maja 2015 r., jednak z uwagi na podjęcie przez Kolegium skarżonej uchwały, zdecydowano o unieważnieniu postępowania w trybie art. 93 ust. 1 pkt 7 P.z.p. jako "obarczonego niemożliwą do usunięcia wadą, uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego".

Pełnomocnik zaakcentował dalej, że zaplanowana do przeprowadzenia subrogacja jest instytucją prawa cywilnego uregulowaną w art. 518 K.c. która polega na wstąpieniu w prawa zaspokojonego wierzyciela przez osobę trzecią w całości lub do określonej wysokości. W przedmiotowej sprawie subrogacja polegałaby na tym, że w strukturę stosunku zobowiązaniowego Gmina - Wierzyciel, w miejsce Wierzyciela wstąpiłaby osoba trzecia (Finansujący). Rola Finansującego polegałaby na tym, że zaspokaja on Wierzyciela (w całości). Z tą chwilą wierzytelność dotychczasowego Wierzyciela przysługuje Finansującemu wobec Gminy, na tych samych warunkach co wcześniej przysługiwała Wierzycielowi, a Wierzyciel przestaje być podmiotem praw i obowiązków w stosunku do Gminy. Finansujący, z chwilą spłaty Wierzyciela, zajmuje jego miejsce w tym stosunku zobowiązaniowym. Następuje więc, w wyniku wstąpienia osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela, zmiana wierzyciela. Wierzytelność - pomimo jej zaspokojenia - nie wygasa, lecz trwa nadal ze zmienionym podmiotem po stronie wierzyciela. Wierzytelność Finansującego wobec Gminy jest tą samą wierzytelnością, co wierzytelność Wierzyciela wobec Gminy, a Finansującemu przysługują te same uprawnienia ze stosunku kredytowego, co Wierzycielowi. Z tych względów subrogacja sama z siebie nie prowadzi do zaciągnięcia nowego zobowiązania, jako że wierzytelność nadal istnieje. W tych ramach pełnomocnik zaznaczył, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z subrogacją wraz z restrukturyzacją zadłużenia. Wyjaśnił przy tym, że istotą procesów restrukturyzacji zadłużenia są zmiany w sposobie obsługi istniejącego już zadłużenia (bez zmiany jego wysokości) dotyczące przede wszystkim okresu spłaty (jak w tym przypadku: przesunięcie o kilka lat terminu ostatecznej spłaty), czy też nowych warunków dotyczących oprocentowania - w celu obniżenia kosztów realnej obsługi zadłużenia przypadającej do zapłaty w odnośnym roku budżetowym. Podkreślił nadto, że obie powyższe czynności prawne - subrogacja oraz restrukturyzacja zadłużenia zostały objęte projektem umowy subrogacji stanowiącym załącznik do SIWZ i nie powodowały konieczności zmian umowy kredytowej, na podstawie której powstała wierzytelność Wierzyciela wobec Gminy.

Pełnomocnik przedstawił w dalszej kolejności genezę podjęcia zaskarżonej uchwały. W tych ramach odnotował, że w [...] r. Gmina zaciągnęła kredyt zawierając z wierzycielem określoną umowę kredytu. Zgodę na zaciągnięcie tego zobowiązania Rada wyraziła w uchwale z dnia [...] r. w sprawie zaciągnięcia kredytu, stanowiąc w szczególności, że spłata przedmiotowego kredytu nastąpi do 2018 roku. Jako, że na skutek subrogacji, Wierzytelność powstała na mocy umowy kredytu zawartej z wierzycielem dalej pozostałaby tą samą wierzytelnością, w celu zapewnienia wydłużenia okresu spłaty zobowiązania (stanowiącego istotę restrukturyzacji) - konieczne stało się dokonanie zmiany przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w sprawie zaciągnięcia kredytu odnośnie tego jednego parametru wierzytelności (terminu spłaty) - stąd w spornej uchwale Rada postanowiła o zmianie tegoż terminu. Ponadto, w związku z prawnym wymogiem zagwarantowania w budżecie Gminy środków na spłatę przedmiotowej wierzytelności (art. 211 i następne u.f.p.), uchwała dodawała do pierwotnej uchwały o zaciągnięciu zobowiązania postanowienie, że zapewnienie spłaty przedmiotowej wierzytelności zostanie uwzględnione odpowiednio w uchwałach budżetowych każdego roku, w którym przewidziana jest spłata.

Konieczność podjęcia przez Radę tej uchwały podyktowana była tym, że przedmiotem planowanej restrukturyzacji zadłużenia, co za tym idzie przedmiotem zamówienia publicznego na usługę spłaty wierzytelności dłużnika (Gminy) w trybie art. 518 § 1 pkt. 3 k.c., jest wierzytelność, która stanowi rezultat zawarcia przez Gminę i Wierzyciela umowy kredytu, na zaciągnięcie którego Rada Miejska wyraziła zgodę. Przedmiotowa uchwała dotyczyła zatem wierzytelności wykreowanej już uprzednio w ramach stosunku zobowiązaniowego Gmina - Wierzyciel.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa, pełnomonik zauważył, że rozumując zgodnie z logiką przyjętą przez Kolegium, rada gminy, która raz wypowiedziała się w przedmiocie zaciągnięcie zobowiązania przez gminę, w istocie nie dysponowałaby później kompetencją do zmiany tejże uchwały, jako że, w przekonaniu organu nadzorczego, zmiana terminu ostatecznej spłaty kredytu stanowi bądź "gospodarowanie mieniem komunalnym" (pkt 3 ust. 2 art. 30 u.s.g.), bądź "wykonywanie budżetu" (pkt 4 ust. 2 art. 30 u.s.g.) - a więc zadanie wójta, organu wykonawczego gminy. RIO nie precyzje przy tym, w którą sferę (lub też czy w obie wymienione sfery) kompetencji wójta wkroczyła Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę, wskazując przy tym, że przedmiotowy akt nie mieści się w zakresie kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g.

Zdaniem strony skarżącej postawiony przez RIO zarzut jest bezpodstawny. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o wzajemnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego przez organ stanowiący, a zastosowana przez RIO wykładnia obu wskazanych powyżej norm kompetencyjnych została dokonana wyraźnie contra legem (contra art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g.) - nie ma bowiem oparcia ani w przepisach, ani w regułach wnioskowań prawniczych. Pełnomocnik zaznaczył dalej również, że uchwała Rady Miejskiej o zaciągnięciu zobowiązania (wskazująca końcowy termin spłaty kredytu) nie została nigdy przez RIO zakwestionowana, uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności. Pozbawione podstawy prawnej pozostaje nadto twierdzenie RIO, jakoby wydłużenie terminu spłaty zobowiązania nie przekraczało zakresu zwykłego zarządu mieniem komunalnym. Nie można zatem teraz zasadnie twierdzić, jakoby zmiana jednego z parametrów wierzytelności (daty spłaty) mogła stanowić czynność z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym czy wykonywania budżetu. Zmiana taka nie ma charakteru wykonawczego (co mogłoby wskazywać na domenę władzy wójta), ale w istocie jest aktem z zakresu stanowienia prawa - stanowienia w przedmiocie zmiany pierwotnych warunków, na jakich zgoda na zaciągnięcie kredytu została wyrażona przez Radę Miejską. Powyższe dowodzi, że przedmiotowy akt nie stanowi naruszenia wskazanych art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

Przechodząc do kompetencji organu stanowiącego wskazano w skardze, że RIO błędnie – w ocenie pełnomocnika - interpretuje przywołany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g., ponieważ odbiera temu organowi kompetencję do zmiany podjętej przez ten organ uchwały. Posłużenie się zasadami logicznego rozumowania i wykładnią z większego na mniejsze, prowadzi do wniosku, że skoro kompetencją Rady Miejskiej jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych kredytów, to i zmiana parametrów tak zaciągniętego finansowania musi, siłą rzeczy, mieścić się w kompetencjach tego samego organu. Odmienna wykładnia sprawia, że organowi, który raz postanowi o zaciągnięciu zobowiązania, uniemożliwia się dalszą możliwość ingerencji w zakres i treść udzielonej zgody - co sprawia, że po pierwsze paraliżuje się ten organ w podejmowaniu decyzji co do dalszego trwania zobowiązania, a po drugie sprawia się, że raz udzielona przez ten organ zgoda nabiera charakteru zgody in blanco, skoro jej zakres może być później zmieniany dowolnie przez inne organy, w ramach ich kompetencji wykonawczych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 u.f.p. pełnomocnik podkreślił, że Kolegium niezasadnie zastosowała w niniejszej sprawie ten przepis traktujący o "zakazie istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty". Dyspozycja tego przepisu nie przystaje - zdaniem strony Skarżącej - do stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy mamy do czynienia jedynie z uchwałą organu stanowiącego zamawiającego, a nie ze zmianą umowy zawartej w wyniku udzielenia zamówienia publicznego. Jak już zostało wskazane, w związku ze zmianą terminu spłaty kredytu, zastosowanie znajdzie instytucja subrogacji, która nie implikuje konieczności zmian umowy kredytowej, ani żadnych elementów stosunku zobowiązaniowego wykreowanego w wyniku udzielenia przedmiotowego zamówienia.

Odpierając postawiony przez RIO zarzut, pełnomocnik zauważył nadto, że żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości restrukturyzacji zadłużenia gminy w drodze wybrania podmiotu, który wstąpi w prawa zaspokojonego wierzyciela gminy, samemu stając się jej wierzycielem.

Odpowiadając na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie, powielając w znacznym stopniu treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaznaczył dodatkowo, że zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. instytucja wyrażenia zgody na zaciągnięcie długoterminowego kredytu nie może przekształcać się w instytucję kontroli nad organem wykonawczym, co sprowadzałoby się do wyrażenia przez radę gminy zgody na każdorazową zmianę umowy, np. zgody na wcześniejszą spłatę. Organ podkreślił, że uchwała rady gminy w sprawie zaciągnięcia kredytu nie kreuje tego zobowiązania. Zobowiązanie powstaje z chwilą zawarcia umowy kredytowej przez organ wykonawczy gminy, wyłącznie uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz (patrz uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 3/12).

Błędny – zdaniem RIO – jest także pogląd zawarty w skardze, że rada gminy posiada kompetencje do udzielania zgody na zaciągnięcie kredytu długoterminowego na określonych w uchwale szczegółowych warunkach, takich jak np. czasokres spłaty.

Fakt niezakwestionowania określonych przez radę gminy warunków zaciągnięcia kredytu w uchwale pierwotnej, podjętej w [...] r. przez Kolegium, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w stosunku do uchwały zmieniającej- podjętej w [...] r.

Wydłużenie okresu spłaty kredytu mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem gminnym, na które składają się czynności prawne i faktyczne, które umożliwiają organowi wykonawczemu samodzielne działanie i podejmowanie wszelkich koniecznych decyzji gospodarczych. Organ wskazał dalej, że zgodnie z art.18 ust. 1 P.z.p. przygotowanie zamówienia, czyli określenie jego parametrów należy również do wyłącznej kompetencji kierownika zamawiającego, czyli w tym wypadku do organu wykonawczego gminy. Jest jednocześnie wykonywaniem budżetu, albowiem kwoty rozchodów z tytułu spłaty kredytów ujęte są w uchwale budżetowej gminy wykonywanej przez organ wykonawczy. Zgoda rady gminy winna zatem ograniczać się do kwestii zaciągnięcia kredytu długoterminowego. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do kształtowania treści umowy kredytowej jako czynności wykonawczej. Ponadto zgoda rady gminy winna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1161/09 orzekając w zakresie kompetencji rady gminy do wyrażania zgody na nabycie nieruchomości.

Tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium art.30 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art.18 ust.2 pkt 9 lit.c) u.s.g. poprzez błędną wykładnie przywołanych przepisów organ nadzorczy uznał za bezzasadny.

W zakresie zarzutu naruszenie przez Kolegium art.144 ust. 1 P.z.p., organ nadzorczy zauważył, że poza sporem jest, iż umowa kredytowa została zawarta po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Poza sporem jest również okoliczność, iż w specyfikacji istotnych warunków zamówienia ani w ogłoszeniu o zamówieniu, zamawiający (Gmina C.) nie przewidział możliwości zmiany umowy w stosunku do treści oferty. Tym samym na dzień podjęcia uchwały wydłużającej termin spłaty kredytu nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do dokonania przez organ wykonawczy gminy zmiany umowy kredytowej. Przeciwnie, dokonanie takiej zmiany naruszałoby art.144 ust. 1 P.z.p., który zakazuje istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba, że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazany przepis nie dotyczy zakwestionowanej uchwały. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w Gminie C., w imieniu której Burmistrz Miasta zawarł umowę kredytową, funkcjonują dwa organy: stanowiący i wykonawczy, przy czym organ wykonawczy zobowiązany jest ex lege do wykonywania uchwał organu stanowiącego zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem organ stanowiący wydłużył w sposób imperatywny czasokres spłaty kredytu, to organ wykonawczy winien wskazaną uchwałę wykonać poprzez stosowną zmianę umowy kredytowej. Kolegium podniosło, iż przepis art.144 ust. 1 P.z.p. zawiera generalny zakaz zmian postanowień zawartej umowy. Skoro zamawiającym jest gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, to trudno uznać, że przepis ten nie ma zastosowania do organu stanowiącego obligującego uchwałą o wydłużeniu terminu spłaty kredytu, organ wykonawczy do jej zrealizowania, czyli zmiany umowy poprzez wydłużenie okresu spłaty kredytu. Zresztą wykonanie takiej uchwały skutkowałoby naruszeniem prawa i odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Błędne jest również stanowisko skarżącej, że skoro jedynie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych może występować do sądu powszechnego o unieważnienie umowy zawartej z naruszeniem przywołanego art.144 ust. 1 P.z.p., to Kolegium nie ma kompetencji do oceny uchwały Rady pod kątem naruszenia tego przepisu. W tych ramach organ nadzorczy podkreślił, że dokonuje oceny uchwał w oparciu o kryterium legalności, a z dyspozycji art. 144 ust. 1 P.z.p. wynika wprost zakaz dokonywania zmian umowy, którego adresatem jest Gmina C. jako zamawiający. Fakt, że jedynie Prezes UZP może zainicjować postępowanie o unieważnienie umowy, nie odbiera Kolegium, w ramach kryterium legalności, uprawnienia do oceny uchwały z punktu widzenia zakazu zawartego w omawianym przepisie.

Z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wprost wynika, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.

Organ nadzorczy zaakcentował następnie, że kompetencja Prezesa UZP dotyczy jedynie przypadków, w których zamawiający nie zastosował się do ustawowego zakazu zmian umowy i ma charakter sankcji w wypadku unieważnienia umowy przez sąd powszechny.

Niezrozumiałe jest również twierdzenie skarżącej, że zakwestionowana uchwała o wydłużeniu terminu spłaty kredytu nie miała być w ogóle wykonana poprzez zmianę umowy zawartej z kredytującym bankiem. W zakwestionowanej uchwale wyraźnie wskazano, że spłata w przedłużonym zakresie nastąpi zgodnie z umową kredytową. Organ nadzorczy wskazał nadto, że ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie i jednocześnie wskazał na zupełną bezprzedmiotowość podjętej uchwały, podobnie jak szeroki wywód dotyczący subrogacji zobowiązań. Przedmiotem badania nadzorczego przez Kolegium nie był mechanizm subrogacji opracowany przez skarżącą gminę i szeroko opisany w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale konkretna uchwała wydłużająca okres spłaty kredytu, w której treści nie ma żadnej wzmianki o subrogacji. Oceny legalności uchwały Kolegium dokonało nie przez pryzmat przepisów prawa cywilnego kreującego instytucję subrogacji, ale w oparciu o przepisy określające kompetencje organu stanowiącego i wykonawczego gminy, jak również przepis art.144 ust. 1 P.z.p. Tym samym stanowisko skarżącej jakoby Kolegium w tej konkretnej sprawie kwestionowało możliwość subrogacji jest błędne i nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej w całości podtrzymał wnioski i zarzuty skargi.

Pełnomocnik organu nadzorczego, podtrzymując argumenty odpowiedzi na skargę dodatkowo wskazał, że RIO dokonała oceny legalności spornej uchwały, w tym – kompetencji organu stanowiącego gminy, w świetle przepisów nowej ustawy o finansach publicznych, zwłaszcza jej art. 212 § 1 i § 2. Z uregulowania tego należy bowiem wyprowadzić wniosek, że rada gminy nie decyduje o szczegółowych warunkach zaciągania przez gminę długookresowej pożyczki lub kredytu, a jedynie określa jej wysokość poprzez wskazanie limitu. Dalsze działania gminy w granicach uchwalonego przez radę limitu należy wyłącznie do organu wykonawczego, a nie – stanowiącego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powyższej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a). Zgodnie z art. 148 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie legalności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować jego uchyleniem.

Na wstępie należy przypomnieć, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 -172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ust. 2 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy i zarządzeń wójta objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast w art. 91 ust. 1 tej ustawy określono, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, Sąd zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przedmiotem oceny Sądu jest jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 kwietnia 2015 r., którym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w C., którą dokonano zmiany uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu, z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. w związku z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. P.z.p. poprzez naruszenie przez organ stanowiący kompetencji należących do sfery zastrzeżonej dla organu wykonawczego.

W zakresie stanu faktycznego bezspornym jest, że uchwałą w sprawie zaciągnięcia kredytu, Rada wyraziła zgodę na zaciągniecie długookresowego kredytu, a wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta C.. Poza sporem jest również to, że w wykonaniu tej uchwały przeprowadzono obligatoryjne postępowanie przetargowe o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku którego została zawarta umowa kredytowa pomiędzy bankiem kredytodawcą, a Gminą C., reprezentowaną przez organ wykonawczy, tj. Burmistrza Miasta C.. W dalszej kolejności Rada, w drodze uchwały, której nieważność stwierdzono, wydłużyła termin spłaty zaciągniętego w ten sposób kredytu.

Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do tego, czy Rada była uprawniona do zmiany swej uchwały poprzez wydłużenie terminu spłaty kredytu. Tak zarysowany przedmiot sporu ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady "niezastępowalności" i rozłączności kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że jeżeli ustawa wyposaża dany organ w kompetencje niezbywalne, to nie może on upoważnić innego organu do ich wykonywania. Oznacza to również, iż bez wyraźnego upoważnienia ustawowego organ stanowiący nie może zastępować organu wykonawczego i odwrotnie, organ wykonawczy nie może "wchodzić" w kompetencje organu stanowiącego.

Wypada w tym miejscu poczynić jeszcze uwagi natury ogólnej. Otóż kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa, w myśl zasady, iż w sferze stosunków publiczno-prawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie, jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. u.s.g.), ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw, uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54).

Rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym musi być zatem poprzedzone prawidłowym odkodowaniem norm prawnych zawartych w przepisach, które zostały powołane jako podstawa prawna uchwały Rady z dnia [...] r., gdyż to przede wszystkim przez ich pryzmat należy oceniać kompetencje organów gminy.

Pierwszym z powołanych przepisów jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) u.s.g. Zgodnie z jego brzmieniem: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów". Kolejnym jest art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., który stanowi, iż "do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym i wykonywanie budżetu". Następnym przepisem "kompetencyjnym" wskazanym w uchwale Rady jest art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z jego treścią "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego".

Zdaniem organu nadzorczego, do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy oraz wykonywanie budżetu, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (ewentualna zmiana terminu spłaty kredytu - bez zmiany kwoty zaciągniętego kredytu czy też limitu zaciąganego zobowiązania - nie przekracza zakresu zwykłego zarządu). Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt. II SA/Go 394/14.

Odmienne stanowisko zajął w tej sprawie pełnomocnik strony skarżącej. Jego zdaniem nie można zasadnie twierdzić, jakoby zmiana jednego z parametrów wierzytelności (daty spłaty) mogła stanowić czynność z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym czy wykonywania budżetu. Zmiana taka nie ma charakteru wykonawczego (co mogłoby wskazywać na domenę władzy wójta), ale w istocie jest aktem z zakresu stanowienia prawa – stanowienia w przedmiocie zmiany pierwotnych warunków, na jakich zgoda na zaciągnięcie kredytu została wyrażona przez Radę. Zdaniem pełnomocnika, stosując argumentum a maiori ad minus, skoro kompetencją rady miejskiej jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych kredytów, to i zmiana parametrów tak zaciągniętego finansowania musi, siłą rzeczy, mieścić się w kompetencjach tego samego organu. Odmienna wykładnia sprawia, że organowi, który raz postanowi o zaciągnięciu zobowiązania, uniemożliwia się dalszą możliwość ingerencji w zakres i treść udzielonej zgody – co sprawia, że po pierwsze paraliżuje się ten organ w podejmowaniu decyzji co do dalszego trwania zobowiązania, a po drugie sprawia się, że raz udzielona przez ten organ zgoda nabiera charakteru zgody in blanco, skoro jej zakres może być później zmieniany dowolnie przez inne organy, w ramach ich kompetencji wykonawczych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje domniemanie właściwości rady, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast w ust. 2 tego przepisu został zamieszczony katalog spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady. Wyliczenie jest szczegółowe i doznaje wzmocnienia w punkcie 15, gdzie ustawodawca zaliczył do wyłącznej właściwości rady stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że do katalogu spraw, co do których organ stanowiący ma właściwość wyłączną, ustawodawca - w punkcie 9 - zaliczył podejmowanie uchwał w enumeratywnie wyliczonych sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. Są to między innymi sprawy zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów (lit. c) oraz sprawy ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym (lit. d).

Jak wyżej wskazano domniemanie właściwości rady doznaje ograniczenia w przypadkach, gdy ustawodawca wyraźnienie zastrzegł właściwość innego organu. Takim przepisem szczególnym jest między innymi art. 39 u.s.g. stanowiący, że organ wykonawczy gminy jest właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ten sam charakter prawny ma art. 30 ust. 2 u.s.g., który - formułując katalog otwarty - stanowi, że do zadań wójta (też: burmistrza i prezydenta miasta) należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1092/12; LEX nr 1235704).

Właściwość organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym obejmuje więc zarówno sprawy zwykłego zarządu, jak i sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu, które nie zostały jednoznacznie i wprost zastrzeżone do wyłącznej właściwości organu stanowiącego.

Technika legislacyjna, którą zastosował ustawodawca wskazuje, że w procesie wykładni konieczne jest precyzyjne rozgraniczenie właściwości tych organów. Analiza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wymaga zastosowania wykładni systemowej wewnętrznej; a jak zostanie to wykazane w dalszej części wywodu – również wykładni systemowej zewnętrznej.

Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. zastrzega dla rady wyłączną kompetencję co do podjęcia uchwały o zaciągnięciu przez gminę długoterminowego kredytu. Jest to sprawa majątkowa gminy przekraczająca zakres zwykłego zarządu; uchwała rady gminy stanowi zgodę na zadłużenie.

W okolicznościach badanej sprawy istotne jest rozstrzygnięcie, czy rada jest uprawniona do podjęcia uchwały wyłącznie na etapie poprzedzającym zaciągnięcie kredytu, czy może również podejmować uchwałę na etapie wykonywania umowy kredytowej – stanowiąc w zakresie obowiązku (uprawnienia) do podjęcia działań mających na celu zmianę istotnych elementów istniejącej wierzytelności. Z tym problemem w sposób ścisły łączy się kwestia zakresu przedmiotowego uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. Inaczej rzecz ujmując, rozstrzygnąć trzeba jakie elementy przyszłego kredytu może (powinna) określić rada gminy w uchwale.

Wykładnia systemowa wewnętrzna wskazuje, że ze względu na uznanie przez prawodawcę organu wykonawczego gminy za organ właściwy do gospodarowania mieniem komunalnym, uprawnienia innych organów w tym zakresie należy interpretować ściśle. Jeśli ustawodawca upoważnił radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowego kredytu, to przesądził tym sformułowaniem, iż organ stanowiący jest właściwy wyłącznie na etapie poprzedzającym zaciągnięcie kredytu. Rada wyraża zgodę na powstanie wierzytelności. Uchwała stanowi warunek konieczny do podjęcia dalszych działań przez organ wykonawczy. Ale to organ wykonawczy jest wyłącznie właściwy do uruchomienia trybu zamówień publicznych, zawarcia umowy i jej wykonywania. Rada nie posiada żadnych uprawnień do ingerowania w istniejący stosunek cywilnoprawny; również w sposób pośredni poprzez zobowiązanie organu wykonawczego do podjęcia działań zmierzających do zmiany elementów tego stosunku prawnego.

Natomiast jeśli chodzi o treść uchwały, to Sąd stwierdza, że rada gminy jest upoważniona do zamieszczenia w uchwale postanowień w przedmiocie kwoty kredytu, celu na jaki ma być zaciągnięty oraz zastrzeżenia, że kredyt ma mieć charakter długoterminowy. Za takim ukształtowaniem zakresu przedmiotowego uchwały przemawia okoliczność, iż w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) prawodawca regulując zakres przedmiotowy uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytów krótkoterminowych użył określenia "ustalenie maksymalnej wysokości", (czyli opowiedział się za ustaleniem limitu); nie użył tego określenia przy kredycie długoterminowym. To rozróżnienie należy odkodować z uwzględnieniem założenia racjonalności prawodawcy. W przypadku kredytu długoterminowego konieczne jest więc podjęcie uchwały w sprawie konkretnego kredytu. Jego parametrem indywidualizującym jest kwota i cel. Kwota, gdyż z powodów wyżej wyjaśnionych nie wystarczy określenie limitu. Cel - ponieważ do kompetencji rady należy kształtowanie podstawowych zasad i kierunków rozwoju gminy. Ze względu na odrębność regulacji dotyczących uprawnień rady do podjęcia uchwał w sprawach kredytów krótkoterminowych i długoterminowych w uchwale winno się znaleźć również wskazanie, że kredyt jest kredytem długoterminowym. Organ stanowiący gminy nie jest natomiast uprawniony do zamieszczenia w uchwale innych elementów kształtujących ewentualny stosunek cywilnoprawny.

Sądowi znany jest pogląd, prezentowany w piśmiennictwie (L. Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 89 ustawy o finansach publicznych, LEX), że uchwała powinna określać co najmniej wysokość i rodzaj zobowiązania, cel, na który zostaną przeznaczone pozyskane środki pieniężne, okres i źródła spłaty oraz formę zabezpieczenia. Nie sposób jednak tego poglądu podzielić.

I znów przyjdzie się odwołać do wykładni systemowej wewnętrznej. Art. 46 ust. 1 u.s.g. stanowi, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Złożenie oświadczenia woli to czynność władcza i wolicjonalna, a nie jedynie podpisanie umowy, której treść została ukształtowana wiążąco przez inny organ. Nie budzi również wątpliwości pogląd, że to organ wykonawczy gminy posiada uprawnienia do ukształtowania parametrów zamówienia publicznego. Mieści się to bowiem w kategorii gospodarowania mieniem. Nadto stanowi wykonanie budżetu. Przyjęcie wskazanego poglądu, prezentowanego w piśmiennictwie, doprowadziłoby do konieczności pominięcia w interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 u.s.g. oraz w art. 18 ust. 1 p.z.p., co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzut naruszenia przez wydanie spornej uchwały przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g., stanowiący podstawę wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jest w pełni uzasadniony.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1894/06 (LEX nr 340021): "Jeżeli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego), gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego innego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny".

Wbrew przekonaniu strony skarżącej przyjęta przez organ nadzoru interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) u.s.g. nie nadaje uchwale rady charakteru blankietowego. Rada nie zostaje pozbawiona wpływu na stan obciążenia gminy kredytami długoterminowymi. W tym miejscu trzeba odwołać się do wykładni systemowej zewnętrznej. W art. 212 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 i a contrario ust. 2 u.f.p. ustawodawca wskazał, że uchwała budżetowa określa między innymi limit zobowiązań z tytułu wcześniej zaciągniętych kredytów długoterminowych. Tak więc istnieje wiele instrumentów, szczególnie w przepisach ustawy o finansach publicznych, które w sposób bezpośredni lub pośredni umożliwiają radzie wpływ na decyzje burmistrza dotyczące omawianego zagadnienia.

Sąd nie podzielił także argumentacji pełnomocnika w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, zakazuje się istotnych zmian postanowień umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Zdaniem pełnomocnika, przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku. W motywach skargi wyjaśnił, że mamy w tej sprawie do czynienia wyłącznie z uchwałą organu stanowiącego zamawiającego, a nie ze zmianą umowy zawartej w wyniku udzielenia zamówienia publicznego. W związku ze zmianą terminu spłaty kredytu, zastosowanie znajdzie instytucja subrogacji, która nie implikuje konieczności zmian umowy kredytowej, ani żadnych elementów stosunku zobowiązaniowego wykreowanego w wyniku udzielenia przedmiotowego zamówienia. Szczególnie te ostatnia wypowiedź pełnomocnika nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym tej sprawy, gdyż z protokołu [...] Posiedzenia Kolegium RIO w K. z dnia [...] r. wyraźnie wynika, że zaszła konieczność zmian umów kredytowych. Pełnomocnik Gminy, E. R., odpowiadając na pytanie członka Kolegium, czy istniała możliwość negocjacji obowiązujących umów kredytowych z każdym z dotychczasowych wierzycieli, powiedziała, iż "zmiany warunków obecnie obowiązujących umów kredytowych nie zostały przewidziane i stąd zachodzi konieczność ogłoszenia nowego przetargu w celu zawarcia nowych umów kredytowych". W konsekwencji, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym twierdzenie strony skarżącej, że w wyniku zmiany terminu spłaty kredytu nie doszło w tej sprawie do zmiany umowy kredytowej.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu nadzorczego, podkreślone w odpowiedzi na skargę, że oceny legalności spornej uchwały Kolegium dokonało nie przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, kreującego instytucję subrogacji, ale w oparciu o przepisy określające kompetencje organu stanowiącego i wykonawczego gminy, jak również przepis art.144 ust. 1 P.z.p. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie pozostawała zatem konstrukcja prawna zmierzająca do zmiany wierzyciela, lecz uchwała zmieniająca warunki spłaty zaciągniętego wcześniej kredytu długoterminowego.

Raz jeszcze więc przypomnieć trzeba, że uchwała, o której nieważności orzekła RIO, zawierała wyłącznie unormowanie nadające § 2 poprzedniej uchwały następujące brzmienie: "Spłata kredytu nastąpi w terminie od 01.2010 roku do 12.2028 roku zgodnie z umowa kredytową ze środków własnych Gminy, co zostanie uwzględnione odpowiednio w uchwałach budżetowych danego roku". Taka treść nie budzi wątpliwości, że w zakresie końcowej daty spłaty kredytu ma nastąpić zmiana umowy kredytowej. Nie wynika z niej natomiast w żaden sposób, ani zamiar subrogacji z restrukturyzacją zadłużenia, ani zastrzeżenie, że zawarta umowa kredytowa nie będzie podlegała renegocjacji i zmianie w zakresie terminu jej spłaty.

Na te okoliczności i motywy działań pełnomocnik gminy powołał się dopiero w toku postępowania nadzorczego (co wynika z protokołów posiedzeń Kolegium RIO, zawartych w aktach sprawy), a następnie w skardze i postępowaniu przed tut. Sądem.

Tymczasem RIO, a obecnie Sąd, dokonały analizy rzeczywistej treści uchwały zmieniającej, z której – jak wyżej wskazano – wynikała bezspornie potrzeba zmiany zawartej umowy kredytowej. Zatem obszerny wywód skargi, wskazujący na intencje podjęcia uchwały, ale nie znajdujący potwierdzenia w jej treści, nie mógł zmienić oceny Sądu w zakresie legalności uchwały.

Zobowiązując zaś Burmistrza do jej wykonania, Rada nie tylko naruszyła zakres swych kompetencji, ale także nałożyła na organ wykonawczy obowiązek podjęcia działań sprzecznych z art. 144 P.z.p.

W tym miejscu należy zauważyć, że zarzut skargi o braku uprawnień organu nadzorczego do oceny uchwały jednostki samorządu terytorialnego w świetle przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych jest całkowicie nieuzasadniony. Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) stanowi, że "Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych (...)", a art. 5 ust. 1 przewiduje, że: "Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem (...)".

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego orzeczono o jej oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.