Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 5, 14, 23 , art. 25 ust. 3-6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 roku sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania L. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A", od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych w l i II kwartale 2013 r. od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r, poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy Z. nałożył na L. F., karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. zmieszanych odpadów komunalnych w l i II kwartale 2013 r.

Po rozpatrzeniu odwołania L. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], uchyliło ww. decyzję w całości uznając, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób należyty wymiaru kary pieniężnej, a w szczególności nie wykazał, że uwzględnił wszystkie okoliczności wymienione w art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wójt Gminy Z. ponownie nałożył na L. F. karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych w l i II kwartale 2013 r. od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych.

Wymierzając karę organ wziął pod uwagę, że ilość odpadów przekazanych poza RIPOK była znaczna (381,1 Mg) oraz fakt, że okres, przez który odpady były przekazywane poza RIPOK wynosił pół roku, zaś deponowanie odpadów w M. spowodowało zwiększoną emisję gazów i uciążliwość zapachową oraz zwiększoną ilość odpadów składowanych na składowiskach z uwagi na nie wykorzystanie wszystkich form odzysku. Jako okoliczność łagodzącą organ uznał to, że składowisko w M. jest instalacją zastępczą i posiada linię sortowniczą, której wykorzystanie pozwala zachować częściowo tryb postępowania z odpadami określony w art. 17 ustawy o odpadach.

L. F. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając naruszenie:

1) art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność możliwości deponowania odpadów w regionalnej instalacji;

2) art. 17 i 25 ust. 1-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 roku o odpadach poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie.

Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący argumentował, że w l i II kwartale 2013 r. odebrał od mieszkańców gminy Z. zmieszane odpady komunalne w stosunkowo niewielkiej ilości, których transport śmieciarkami był wówczas przedsięwzięciem ekonomicznie nieopłacalnym ze względu na dużą odległość do regionalnej instalacji. Dopiero w chwili obecnej zebrane odpady są przekazywane do stosownej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ponieważ została zebrana ich wystarczająca ilość. Takie działanie jest – w opinii strony - zgodne z udzielonym przez Wojewodę [...] pozwoleniem zintegrowanym (decyzja nr 46 z dnia 30 stycznia 2007 roku), zgodnie z którym przedsiębiorstwo A jest uprawnione do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301 na terenie składowiska w M.. Zgodnie z treścią zezwolenia przedsiębiorstwo przyjmuje odpady do zbierania i magazynuje je, do czasu aż uzbiera wystarczającą ich ilość. Dopiero wówczas odbywa się transport odpadów do instalacji regionalnej, tak jak ma to obecnie miejsce. W związku z tym, zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], niewłaściwe było zastosowanie do przedmiotowego stanu prawnego art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem możliwość przechowywania zebranych odpadów w składowisku w M. 25 w Z. wynikała z indywidualnego aktu administracyjnego uzyskanego wcześniej. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, postanowienia tej decyzji, wydanej przecież przez organ państwowy, mają pierwszeństwo przed ww. przepisami ustawy. W przekonaniu skarżącego nawet gdyby decyzji Wojewody [...] nie było, przesłanki, których spełnienie pozwala na magazynowanie zebranych odpadów w instalacji zastępczej, ustanowione w art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, znajdują rozszerzenie w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach. Można tak bowiem postąpić w celu zebrania odpowiedniej ilości odpadów, jeśli wymagają tego procesy organizacyjne, a właśnie miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dalej strona wyjaśniła, że terminy ustanowione w tym przepisie zostały dochowane, czego dowiedziono w poprzednim odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Użyty przez organ wyznacznik, że ilość odpadów przekraczała pojemność jednego pojazdu transportującego odpady do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jest powierzchowny, ponieważ taki transport jest przedsięwzięciem skomplikowanym, a koszty przewozu maleją wprost proporcjonalnie do ilości transportowanych odpadów. Termin trzyletni ustanowiony w w/w artykule mija dopiero w pierwszym kwartale 2016 roku, a biorąc pod uwagę, że odpady są wywożone do RIPOK już teraz, z pewnością nie zostanie on przekroczony.

Według skarżącego z aktualnej linii orzeczniczej w zakresie art. 9e ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, wynika, że z przedmiotowego przepisu nie można wywodzić, iż istnieje bezwzględny nakaz natychmiastowego i bezpośredniego przekazywania każdego odpadu do RIPOK, a zamawiający narusza wymieniony przepis, sortując wstępnie odpady i magazynując w celu przygotowania transportu do RIPOK. Dla oceny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia nakazu, o którym mowa wyżej konieczne jest odwołanie się m.in. do czynników z art. 9zc ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, wśród których znajdują się zakres naruszenia, stopień szkodliwości czynu i dotychczasowa działalność podmiotu. Zaistniały stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nawet jeśli według organu wydającego decyzję do takiego naruszenia doszło, jego zakres był znikomy. Zdaniem skarżącego także ciężko tu mówić o jakimkolwiek stopniu szkodliwości, ponieważ nie doszło do żadnych negatywnych konsekwencji związanych zwłaszcza z ochroną środowiska. Zmagazynowane odpady poddane zostały recyklingowi, co jest zbieżne z intencją ustawodawcy, tak unijnego jak i krajowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że z postanowień uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami województwa [...] 2012 (Dz.Urz.Woj.[...]. z 2012 r., poz. 2366 z późn. zm.) wynika, iż gmina Z. została zaliczona do regionu II gospodarki odpadami komunalnymi. Dla tego regionu ustalono, iż funkcję RIPOK w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych pełni składowisko D. A, gm. P.. Instalacją zastępczą zostało ustanowione m.in. składowisko w M.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.o.c.p. skarżący nie przekazał odpadów komunalnych zmieszanych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy S. w l i II kwartale 2013 r. do RIPOK w D. A. Nie zachodził także określony w art. 9l ust. 2 u.o.c.p. wyjątek, który pozwala na przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Możliwość przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej pojawia się zatem w przypadku awarii instalacji regionalnej, a dodatkowo jak wynika z Planu gospodarki odpadami województwa [...] - który stanowi akt prawa miejscowego - także w innych przypadkach uniemożliwiających przyjmowanie odpadów. Obowiązkiem RIPOK, wynikającym z przepisów u.o.c.p. oraz z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.o.o., jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe RIPOK są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do RIPOK kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.

Kolegium uznało, że gdyby RIPOK w D. A uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to skarżący byłby uprawniony do skierowania odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy S. zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej (czyli np. do własnej instalacji w M.).

W ocenie Kolegium niezrozumiały jest zarzut, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu na okoliczność możliwości deponowania odpadów w RIPOK. Jak wynika ze stanowiska podmiotu prowadzącego regionalną instalację, skarżący - jako odbiorca odpadów - nie występował o zagospodarowanie odpadów i wyrażenie zgody na przyjęcie odpadów do instalacji zastępczej, lecz jako podmiot prowadzący instalację zastępczą próbował uzyskać zgodę RIPOK na przyjmowanie do swojej instalacji odpadów z kilku gmin rejonu Z. Zgody takiej nie uzyskał. Oczywistym jest zatem wniosek, że skarżący nie spotkał się z odmową przyjęcia przez RIPOK w D. A odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. w okresie l i II kwartału 2013 r., a zatem nie było uzasadnionych podstaw do kierowania tych odpadów do instalacji zastępczej w M.

Odnosząc się do twierdzenia strony, iż była uprawniona do magazynowania odpadów na składowisku w M. przez okres 3 lat przed przekazaniem ich do RIPOK, Kolegium podniosło, że wbrew temu co twierdzi skarżący nie sposób przyjmować, że zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Z. w okresie l i II kwartału 2013 r. były magazynowane w składowisku w M. przed ich przekazaniem do RIPOK. Ze złożonych przez skarżącego - zgodnie z dyspozycją art. 9n ust. 1 u.o.c.p. - sprawozdań za l i II kwartał 2013 r. (odpowiednio w kwietniu i w lipcu 2013 r.) wynika bowiem, że odpady komunalne zmieszane o kodzie 200301 przekazane do składowiska w M. zostały w całości (a nie w części i jedynie wstępnie, jak obecnie utrzymuje skarżący) poddane recyklingowi. Wobec tego, skoro przedmiotowe odpady zostały poddane recyklingowi, przez który w myśl art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.o., rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach, to nie były i nie są magazynowane, bowiem poddanie odpadów recyklingowi oznacza ich określone zagospodarowanie, podczas gdy magazynowanie odpadów to jedynie ich "czasowe przechowywanie". Nie może zatem obecnie skarżący w sposób zasadny twierdzić, że przed upływem terminu 3 letniego przekaże do RIPOK "zmieszane odpady komunalne" odebrane z terenu gminy Z., skoro odpady te w całości poddał recyklingowi. Nie ma także racji skarżący wywodząc, że z decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego wynika dla niego prawo do magazynowania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie składowiska w M. niejako z pominięciem regulacji wynikających z przepisów u.o.c.p. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali ma zastosowanie w procesie wykładni przepisów prawa i ustanawia zasadę pierwszeństwa zastosowania normy szczególnej nad normą ogólną. Nie określa ona natomiast relacji pomiędzy powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a aktami stosowania prawa jakimi są decyzje administracyjne. Wspomniane pozwolenie zintegrowanego pozwala skarżącemu na magazynowanie zmieszanych odpadów komunalnych na składowisku w M., jednakże nie dowolnie, lecz z uwzględnieniem zasad gospodarowania tego rodzaju odpadami wynikającymi z u.o.o. oraz u.o.c.p. W przypadku odpadów komunalnych odbieranych z terenu gminy Z. ich skierowanie do składowiska w M. (jako instalacji zastępczej) byłoby możliwe w przypadku przewidzianym w art. art. 9l ust. 2 u.o.c.p., względnie byłoby możliwe ich magazynowanie na terenie składowiska w M. przed ich przekazaniem do RIPOK w przypadku przewidzianym w art. 25 ust. 4 u.o.o. Żaden z wymienionych przypadków nie miał jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Kolegium wskazało, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wymaga jednak nie tylko ustalenia okoliczności wskazanych w hipotezie normy sankcjonującej, lecz również okoliczności związanych z wymiarem kary pieniężnej. W myśl art. 9zc u.o.c.p. przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Na wymiar kary mają zatem wpływ: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasowa działalności podmiotu.

Kolegium stwierdziło, że wszystkie te okoliczności (zarówno obciążające jak i łagodzące) zostały wzięte pod uwagę i rozważone przez organ pierwszej instancji, który słusznie uznał, że odpowiednią będzie kara pieniężna w wysokości 1.000 zł. Wbrew stanowisku prezentowanemu w odwołaniu okoliczności wymienione w art. 9zc u.o.c.p. nie mają wpływu na ocenę, czy doszło do naruszenia obowiązków wynikających z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.o.c.p. Okoliczności te są brane jedynie pod uwagę przy wymiarze kary, której wymiar - jeżeli zostanie ustalone popełnienie deliktu administracyjnego - musi zawierać się w przedziale od 500 zł do 2000 zł.

L. F. zaskarżył powyższą decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 7 i 77 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wskazanych w odwołaniu przepisów oraz niezbadanie stanu faktycznego w zakresie możliwości deponowania odpadów w regionalnej instalacji;

2) art. 25 ust. 1-4 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 roku o odpadach poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

4) art. 9e ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. w związku z art 17 ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie,

5) art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w odwołaniu, zwłaszcza o zgodności jego działań z udzielonym przez Wojewodę [...] Pozwoleniem zintegrowanym - Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku, zgodnie z którym przedsiębiorstwo A jest uprawnione do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301 na terenie składowiska w M. Strona podkreśliła, że pozwolenie zintegrowane obowiązuje do 2017r. i nie ma żadnych podstaw, aby nie przestrzegać zawartych w nim wytycznych. Tym samym zgodnie z treścią zezwolenia przedsiębiorstwo przyjmuje odpady do zbierania i magazynuje je, ze względów technologicznych i organizacyjnych do czasu aż uzbiera wystarczającą ich ilość . Dopiero wówczas odbywa się transport odpadów do instalacji regionalnej, tak jak ma to obecnie miejsce. W związku z tym – w ocenie strony - niewłaściwe było zastosowanie art. 9l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ nakaz przekazywania zebranych odpadów do RIPOK nie jest bezwzględny, a wskazane powyżej regulacje wymieniają sytuacje, kiedy nie ma takiego obowiązku. Organ rozpatrujący sprawę nie zbadał okoliczności uzasadniających nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji. Przyjął jedynie domniemanie, że moce przerobowe RIPOK były wystarczające do przyjęcia wszystkich zebranych na określonym terenie odpadów. Naruszył tym samym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 7 i 77 w związku z art. 107 §1 k.p.a.

Strona następnie wskazała, że nie jest zgodne z prawdą, iż wszystkie zmagazynowane odpady poddane zostały recyklingowi, ponieważ tylko niewielką ich część przeznaczono do ponownego przetworzenia. Jest to zresztą zbieżne z intencją ustawodawcy, tak unijnego jak i krajowego. Reszta zebranych odpadów komunalnych została zmagazynowana, a obecnie jest transportowana do regionalnej instalacji.

W opinii strony stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że nawet jeśli według organu wydającego decyzję do takiego naruszenia doszło, jego zakres był znikomy. Także ciężko tu mówić o jakimkolwiek stopniu szkodliwości, ponieważ nie doszło do żadnych negatywnych konsekwencji związanych z ochroną środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia była ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.), zwana dalej ustawą.

Zgodnie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek.

Przywołany przepis ustanawia sankcję za delikt administracyjny polegający na uchyleniu się od obowiązku wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, który nakłada na podmiot odbierający takie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinność przekazywania ich do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Za popełnienie deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy przewidziano karę pieniężną w wysokości od 500 zł do 2000 zł, ale z zastrzeżeniem, że to ma być pierwszy ujawniony przypadek. Jeżeli zaś przedsiębiorca dopuszcza się takiego deliktu po raz drugi, to zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Nakładając karę na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy organ jest zobowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w art. 9zc ustawy, czyli stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy, który ustanawia skierowany do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) nie wskazuje terminu wykonania tego obowiązku. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie żadnym zwrotem typu: "niezwłocznie" lub "w terminie" określonej jednostki czasowej. Sąd zwraca na powyższe uwagę, bowiem ma na względzie, iż wykładnia systemowa pozwoli znaleźć odpowiedź na wątpliwość w jakim terminie przedsiębiorca musi się wywiązać z ustawowego obowiązku, którego to nadejście pozwoli jednoznacznie stwierdzić czy dany podmiot uchybił już obowiązkowi czy ma jeszcze termin otwarty do jego wykonania.

Otóż odpowiedź znajdziemy na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy przez magazynowanie odpadów rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Okresy magazynowania odpadów są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 3-6 ustawy o odpadach).

Z powyższego wynika, że w zależności od rodzaju odpadów dopuszcza się ich magazynowanie przez okres do 1 roku albo 3 lat w szczególności przez prowadzącego zbieranie odpadów - jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych. Zatem z łącznego odczytania wszystkich rozważanych norm można wyprowadzić wniosek, że karę za nieprzekazanie odpadów do RIPOK można wymierzyć dopiero po bezskutecznym upływie terminu ustawowego określonego dla prawa ich magazynowania.

W niniejszej sprawie skarżący podnosił, iż legitymuje się udzielonym przez Wojewodę [...] pozwoleniem zintegrowanym, zgodnie z którym przedsiębiorstwo A jest uprawnione do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301 na terenie składowiska w M.. Strona podkreśliła, że pozwolenie zintegrowane obowiązuje do 2017r. Warto też zaakcentować, iż strona posłużyła się argumentem, iż zgodnie z treścią zezwolenia przedsiębiorstwo przyjmuje odpady do zbierania i magazynuje je, ze względów technologicznych i organizacyjnych do czasu aż uzbiera wystarczającą ich ilość; dopiero wówczas odbywa się transport odpadów do instalacji regionalnej, tak jak ma to obecnie miejsce. W świetle wcześniej poczynionych rozważań ta argumentacja skarżącego nabiera istotnego znaczenia i pozwala dojść do wniosku, iż organy w niniejszej sprawie bezpodstawnie pominęły uprawnienie skarżącego wynikające z pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym – nie powinien pomijać treść uprawnień strony przyznanych jej zgodnie z przepisami prawa.

Poruszając się jeszcze w ramach zagadnienia uprawniania strony do magazynowania odpadów należy wskazać, iż organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego co do rodzaju i konieczności zastosowania procesów technologicznych lub organizacyjnych, które usprawiedliwiłyby potrzebę magazynowania odpadów. Organ zatem nie wyjaśnił w jakim celu skarżący wyłączył część odpadów z całkowitej masy, a twierdzenie o dokonaniu recyklingu oparto wyłącznie na podstawie błędnie wypełnionych formularzy sprawozdań z 29 lipca 2013 roku i 29 kwietnia 2013 roku, których poprawność strona zakwestionowała na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 roku.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, czyli żeby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 948/00, Lex nr 50114). Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 602/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się jeszcze do rozważań organu o recyklingu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że samo posegregowanie odpadów nie stanowi jeszcze recyklingu. Wszak zauważyć trzeba, że odpady przed umieszczeniem na składowisku odpadów poddaje się procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku (art. 105 ust. 1 ustawy o odpadach). W ustawie o odpadach nie znajdziemy definicji segregacji, należy więc odnieść się do potocznego rozumienia tego pojęcia jako "dzielenie czegoś na grupy, kategorie według wybranych cech" (Słownik języka polskiego PWN). Natomiast recykling - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 23 w związku z pkt 14 ustawy o odpadach – to proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu i ponownemu przetworzeniu na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Recykling więc jest zespołem czynności prowadzących do odzyskania substancji w celu ponownego użycia, zaś segregacja tylko prostą czynnością służącą podziałowi substancji według cech.

Wskazane uchybienia, o czym wyżej była mowa, mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie

art. 152 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny ustalić treść uprawnień przyznanych stronie na podstawie pozwolenia zintegrowanego (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia 30 stycznia 2007r.) i ocenić, czy w związku z tym skarżący jest uprawniony do magazynowania odpadów i przez jaki okres. Ponadto organy powinny wyjaśnić czy i jakie procesy technologiczne lub organizacyjne uprawiają stronę do magazynowania odpadów po myśli art. 25 ustawy o odpadach. Ustalenia i rozważania, w szczególności powołanie się na źródła dokonanych ustaleń, winny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, które odpowiadać muszą wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

LS