Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz (spr) Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Rakszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 141/06 w sprawie ze skargi Gminy Rakszawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organów Gminy Rakszawa i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez Gminę Rakszawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004 r., którym to rozstrzygnięciem zawieszono organy Gminy Rakszawa i ustanowiono zarząd komisarycznego dla Gminy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia 12 marca 2004 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie ewentualności wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy Rakszawa oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. W uzasadnieniu powyższego wystąpienia powołał się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie, o trudnej sytuacji finansowej w powyższej Gminie, która - w ocenie Wojewody - była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania przez organy Gminy w wykonywaniu zadań publicznych, co najmniej od roku 2003. Powołując się też na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie wskazał, że Gmina Rakszawa nie posiada środków na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie 2.422.549,57 złotych i powyższa sytuacja stanowi realne zagrożenie "załamania się gospodarki finansowej Gminy w najbliższym czasie".

W dniu 29 kwietnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji upoważnił Wojewodę Podkarpackiego do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz do Przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewoda Podkarpacki w wystąpieniu z dnia 13 maja 2004 r. Przedstawił organom Gminy Rakszawa zarzuty dotyczące ich funkcjonowania, a polegające na:

1) istnieniu realnego zagrożenia załamania się gospodarki finansowej Gminy mającego swe źródło w niedoszacowaniu wydatków w projekcie budżetu na rok 2004,

2) niepodjęciu przez Radę Gminy Rakszawa uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla Wójta za rok 2003, co - zdaniem Wojewody - stanowiło rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,

3) podjęcie przez Radę Gminy Rakszawa uchwały w sprawi likwidacji Zespołu Administracyjnego Szkół i Przedszkola Gminy Rakszawa, którego zadłużenie z tytułu składek na rzecz ZUS objęte było postępowaniem restrukturyzacyjnym na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2002 r. o warunkach restrukturyzacji nr 330/02 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287).

W dalszej części pisma Wojewoda wezwał do niezwłocznego przedstawienia sobie, nie później jednak niż do dnia 15 czerwca 2004 r., programu poprawy sytuacji Gminy Rakszawa i jednocześnie nadmienił, że od realności i rzetelności przygotowanego programu uzależnione jest prowadzenie dalszej procedury zmierzającej do zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Organy Gminy Rakszawa w odpowiedzi na powyższe wystąpienie zaprezentowały Wojewodzie Podkarpackiemu swoje stanowisko oraz program naprawczy w pismach Wójta z dnia 20 maja 2004 r., 15 czerwca 2004 r. i z 26 lipca 2004 r. oraz Rady Gminy z dnia 15 czerwca 2004 r.

Wojewoda Podkarpacki w pismach z dnia 8 lipca 2004 r., 3 sierpnia 2004 r. i z 12 sierpnia 2004 r., skierowanych do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę ocenę stanowiska organów Gminy Rakszawa, dokonaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie w pismach z dnia 25 czerwca 2004 r. i z dnia 29 lipca 2004 r., w której stwierdzono, że materiały przekazane przez Wójta nie stanowią programu naprawy sytuacji finansowej Gminy, ponieważ zawarte w nich dane nie odzwierciedlają pełnego obrazu sytuacji finansowej wymienionej jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazano w nich działań podjętych przez organy Gminy, zasugerował potrzebę zastosowania działań przewidzianych w art. 97 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym i zawieszenie organów Gminy oraz ustanowienie zarządu komisarycznego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 13 października 2004 r. skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, mając na uwadze fakt, że sytuacja finansowa Gminy Rakszawa wywiera negatywny wpływ na realizację zadań publicznych, a podejmowane przez Wojewodę Podkarpackiego działania zmierzające do poprawy sytuacji nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, wniósł o zawieszenie organów Gminy Rakszawa i ustanowienie zarządu komisarycznego w tejże Gminie.

Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 października 2004 r. mając za podstawę art, 97 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiesił z dniem 22 października 2004 r. organy Gminy Rakszawa i ustanowił zarząd komisaryczny dla tejże Gminy na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru Rady Gminy oraz Wójta na kolejną kadencję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na przedstawiony powyżej stan faktyczny. Nadto stwierdził, iż przedstawione przez organy Gminy Rakszawa opracowania oraz dokumenty, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, nie obrazują w sposób wiarygodny sytuacji w Gminie oraz nie wskazują całokształtu działań, które powinny być podjęte w celu poprawy zaistniałego stanu faktycznego. Podstawowym problemem tejże jednostki samorządu terytorialnego nie jest - wbrew stanowisku organów Gminy - ogólny poziom długu mierzony w relacji do prognozowanych i dochodów, lecz poziom obciążenia dochodów Gminy w poszczególnych latach, wynikający z konieczności spłaty długu, czy też stopień zabezpieczenia w budżecie środków niezbędnych dla pokrycia kosztów realizacji bieżących zadań Gminy, spłaty długu oraz innych zobowiązań finansowych. Taka sytuacja - w ocenie Prezesa Rady Ministrów -jest wynikiem m. in. inercji jej organów, które nie są w stanie w sposób rzetelny i wiarygodny zdiagnozować sytuacji i nie ulega wątpliwości, że kondycja finansowa zaistniała w Gminie wywiera negatywny wpływ na realizacje zadań publicznych. Stąd też upoważnione jest stwierdzenie, że w obliczu niedowładu organów gminy, nastąpił stan nierokujący nadziei na szybką poprawę i w konsekwencji należało orzec, jak w sentencji rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina Rakszawa zarzuciła rażące naruszenie Przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 8 i 10 k.p.a. ocenie strony skarżącej organ nie uzasadnił, które z zadań publicznych gminy są wykonywane w sposób nieskuteczny i nie wskazał żadnego z zadań, które było wykonane, ograniczając się jedynie do zgłoszenia zarzutu dotyczącego gospodarki finansowej. Ponadto ani wojewoda, ani też Regionalna Izba Obrachunkowa oraz NIK, jak też poszczególne organy administracji do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonywania zadań publicznych przez Gminę. Nadto zdaniem skarżącej, gdyby nawet uznać, że zarzuty organu są uzasadnione, to nie wykazano, iż posiadają one charakter trwały. Niezależnie od powyższego, sytuacja finansowa Gminy ulega ciągłej i znaczącej poprawie, począwszy od stycznia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. po rozpoznaniu skargi Gminy Rakszawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004 r. w przedmiocie zawieszenia organu gminy Rakszawa i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 1093/05) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.), nie może być uznana za prawidłową. Upoważnienie Wojewody (będącego organem nadzoru o najszerszym przedmiotowo zakresie kompetencji) przez Prezesa Rady Ministrów do dokonania wstępnych czynności nadzorczych, przy braku wyraźnego ustawowego wskazania właściwości Prezesa Rady Ministrów (w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wymienił Prezesa jako organ właściwy do podjęcia czynności władczych związanych z zawieszeniem organów gminy i ustanowieniem zarządu komisarycznego oraz powołania komisarza rządowego) nie narusza przepisu art. 97 ust. 1 j 2 u.s.g. W myśl art. 88 u.s.g., organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im kompetencji nadzorczych. Prawo takie posiada zatem i Wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci zarządu komisarycznego musi być poprzedzone uzyskaniem kreślonych informacji o działalności organów konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Status prawny Wojewody jako organu nadzoru ogólnego, a zarazem organu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów, dawał temuż Prezesowi podstawę do upoważnienia Wojewody do podjęcia, w jego imieniu, niewładczych czynności poprzedzających zastosowanie określonego środka nadzorczego, przewidzianych przepisem art. 97 ust. 2. Czynności tam przewidziane - przedstawienie organom gminy zarzutów i wezwanie do przedstawienia programu naprawczego - mają charakter czynności faktycznych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, który dopiero może dać podstawę do podjęcia czynności władczych. Ochrona samodzielności gminy wyraża się w ustawowym prawie jej organów do przedłożenia programu naprawczego podlegającego ocenie Prezesa Rady Ministrów (a wcześniej ministra właściwego do spraw administracji). Choć minister do spraw administracji nie jest ustawowym organem nadzoru nad działalnością samorządu, ustawa o samorządzie gminnym przyznaje mu określone kompetencje quasi - nadzorcze, związane z postępowaniem nadzorczym (występowanie z wnioskiem do Prezesa RM o wyznaczenie osoby, która do czasu wyboru rady czy wójta będzie pełnić ich funkcje, wnioskowanie o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego, pośredniczenie między Wojewodą, a Prezesem w sprawie powołania komisarza rządowego). Potwierdza to tezę, że czynności niewładcze, związane z tokiem ( postępowania nadzorczego, mogą być wykonywane także przez inne podmioty niż organy nadzoru, mające konkretne, władcze kompetencje. Brak zatem podstaw do takiej wykładni przepisu art. 97 ust. 2 u.s.g., która pozbawia Prezesa Rady Ministrów prawa do upoważnienia do wykonania przewidzianych tam niewładczych czynności

- organu nadzoru ogólnego, mającego, z uwagi na usytuowanie i posiadane kompetencje nadzorcze - bezpośrednią wiedzę o działalności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i z którego inicjatywy są zazwyczaj podejmowane działania zmierzające do zastosowania tego środka nadzorczego. Prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego nie wyłącza zatem możliwości powierzenia Wojewodzie, w drodze upoważnienia, wykonania określonych czynności, poprzedzających podjęcie; rozstrzygnięcia nadzorczego o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.s.g. Tym samym, Postępowanie nadzorcze zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów, zawieszającym organy Gminy i wprowadzającym zarząd komisaryczny, prowadzone we wstępnej fazie przez upoważnionego przez Prezesa Rady Ministrów Wojewodę, nie naruszało prawa.

Ponownie rozpoznający skargę Gminy Rakszawa Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że analizowana skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie Prezes Rady Ministrów przekonująco uzasadnił konieczność wykorzystania uprawnień wynikających z art. 97 u.s.g. Uzasadnieniem do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia było uznanie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku skuteczności organów Gminy Rakszawa w wykonywaniu nałożonych na nią zadań publicznych oraz braku perspektyw na szybką poprawę sytuacji. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła, że w projekcie budżetu Gminy nie zostały zabezpieczone środki na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie przekraczającej 1.000.000 zł, zaś w dacie przeprowadzenia kontroli kwota ta przekraczała 2.000.000 zł. Tym samym, wykonanie przez Gminę niektórych zadań publicznych w roku 2004 stało się niemożliwe, a wśród zadań tych wymieniono między innymi gospodarkę mieszkaniową, oświatową i wychowania oraz gospodarkę komunalną i ochronę środowiska. Jak wynika z ustaleń NIK zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 kwietnia 2004 r., oprócz uchybień w prowadzeniu dokumentacji rachunkowej w Urzędzie Gminy istnieją również uchybienia świadczące o niegospodarności władz Gminy, polegające na nieegzekwowaniu zwrotu kwot dotacji wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem, czy też nieterminowe płacenie stałych należności, a tym samym, obciążanie budżetu gminnego dodatkowymi kwotami z tytułu odsetek. Przedstawiony natomiast program naprawy Gminy Rakszawa nie zawierał konkretnych terminów działań mających za zadanie wyprowadzenie Gminy z trudnej sytuacji finansowej, paraliżującej prawidłowe wykonywanie zadań publicznych.

Okoliczności przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, poparte dowodami, niezbicie w ocenie Sądu wskazują, że spełnione zostały określone w art. 97 przesłanki zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Prezes Rady Ministrów nie mógł zatem dalej tolerować przedłużającej się nieskuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy Rakszawa, a Komisarz rządowy przejął "wykonywanie zadań i kompetencji zawieszonych organów z dniem powołania, na podstawie art. 97 ust. 4 ustawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina Rakszawa, zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 97 ust.1 i ust.2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie instytucji rozstrzygnięcia nadzorczego jest dopuszczalne w sytuacji, gdy organ - wydający rozstrzygnięcie nie wskazał, w odniesieniu do których z zadań publicznych wykonywanych przez skarżącą Gminę występował trwały brak skuteczności, jak również nie wykazał, aby brak skuteczność działań Gminy Rakszawa miał charakter przedłużający się i nie rokujący nadziei na szybką poprawę;

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 2004r., w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w skardze z dnia 17.11.2.004 r. oraz w dalszych pismach skarżącego, wskazujących na brak przesłanek pozwalających na zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem doprowadziło do oddalenia skargi na akt prawa administracyjnego, wydany z naruszeniem art. 97 u.s.g.,

- art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 17.11.2004 r. oraz w dalszych pismach skarżącego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem wskazuje na brak wykonania przez Sąd należytej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W związku z powyższym zarzutami strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie o uzasadnionej konieczności wykorzystania uprawnień wynikających z art. 97 u.s.g. świadczy o dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że zastrzeżenia do gospodarki finansowej Gminy są wystarczającą przesłanką do zastosowania instytucji, o której mowa w tym przepisie.

Autor kasacji podkreśli przede wszystkim, iż zważywszy na obszerność zaskarżonego rozstrzygnięcia z jednej strony i ilość oraz wagę zarzutów do tegoż orzeczenia przedstawionych we wniesionej skardze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz również wskazuje na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało poddane kontroli sądowej w zakresie zasadności jego zastosowania. Sąd bowiem w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów jakie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zostały postawione przez stronę skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Trafny jest zarzut kasacji dotyczący naruszenie przepisów postępowania art. §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych raz art. 3 § 1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a oraz zarzut naruszenia przepisu art. 141 par.4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie odpowiada wymogom kreślonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., lecz również wskazuje na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało poddane kontroli sądowej w zakresie zasadności. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok naruszył, przepisy postępowania, a w szczególności art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 §2 P.p.s.a.

Podkreślić należy, iż obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art.141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a, por. wyrok NSA z dnia 12. 05. 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, publ. ONSAiWSA 2006/1/9). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 P.p.s.a., a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada na podstawie stanu faktycznego, który przyjął Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ, innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak natomiast wyraźnej wzmianki o podstawie faktycznej. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika jednak, że przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku Przedstawienia stanu sprawy.

Z kolei przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. W Przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do stwierdzenia, iż w jego ocenie Prezes Rady Ministrów przekonująco uzasadnił konieczność wykorzystania uprawnień wynikających z art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Stwierdzić trzeba, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi, bowiem ustalenie czy wyczerpano zaistnienie przesłanek określonych w tymże przepisie dla podjęcia określonych czynności, wymaga dokonania konkretnych ustaleń, a następnie ich oceny. Można bowiem zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny w okolicznościach szczególnych, tj. gdy wystąpią jednocześnie dwie przesłanki: przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych oraz gdy nie ma nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. Konieczne jest podkreślenie, że te właśnie przesłanki wymienione w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zaistnieć. Zarzut skargi kasacyjnej podkreślający konieczność "wystąpienia trwałości braku skuteczności" działań Gminy nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu, stanowiącego podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organu. I w tym zakresie zarzutów kasacji nie sposób podzielić, jako pozostających w sprzeczności z treścią art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Faktem jednak jest to, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ w oparciu o przepis wymagający dokonania nie tylko ustaleń, ale i oceny określonych faktów winna być szczególnie skrupulatna, gdyż pominięcie przez organ pewnych dowodów lub ich niewłaściwa ocena może prowadzić do przyjęcia nieobiektywnych ustaleń faktycznych, niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie Ustosunkował się do szeregu zarzutów, jakie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zostały postawione w skardze. Zważyć przy tym należy, że w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał okoliczności, które jego zdaniem przeczą twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien odnieść się szczegółowo do zarzutów skargi, przy uwzględnieniu zarówno treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokumentów w sprawie przedstawionych i wymogów jakie należało spełnić opierając rozstrzygnięcie nadzorcze na przepisie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wobec niedostatecznego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przyjętego w sprawie za podstawę orzekania i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rozpoznanie zarzutów dotyczących zasadności wydanego rozstrzygnięcia byłoby w chwili obecnej przedwczesne.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.