Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 499/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31zo, art. 31zq ust. 3, ust. 5, ust. 7 i ust. 8 , 15zzr ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 9, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

TEZY

Nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 73/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 73/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. R. i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że skarżący złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z (...) września 2020 r. odmówił skarżącemu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. Organ I instancji przytoczył art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) i wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie poprawnych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ wskazał ponadto, że na 30 czerwca 2020 r. brak prawidłowych, pierwszorazowych dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r.

Decyzją z (...) listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ wskazał, że strona jako płatnik składek złożyła błędny dokument zgłoszeniowy ZUS ZUA z kodem 0510 zamiast prawidłowego z kodem 0570. Utworzono tym samym systemowo przypisy składek z urzędu w nieprawidłowych wysokościach podstawy wymiaru składek. Strona jako płatnik składek złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r., od której tworzono kolejne deklaracje systemowe z urzędu, 8 lipca 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do 30 czerwca 2020 r. Organ uznał, że brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie wnioskowanego przez stronę zwolnienia z opłacenia składek na zasadach, o których mowa w ustawie COVID-19.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd podał, że o uchyleniu obu decyzji ZUS przesądziły stwierdzone uchybienia proceduralne, a mianowicie organy naruszyły normy postępowania zawarte w art. 9, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd podał, że rozpoznając sprawę ponownie, Organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeżeli skarżący w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, bowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9 k.p.a. Ponadto organ wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., w tym w szczególności w zakresie podstawy uznania, że skarżący, który w tym czasie korzystał z uprawnienia do tzw. "małego ZUS", miał obowiązek składać wymagane przez organ deklaracje za marzec, kwiecień, maj 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 174 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tj. przepisu art. 31zo, art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...)listopada 2020 r.,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31zq ust. 5, 7 i 8 ustawy COVID-19 na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 6 sierpnia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych skarżący kasacyjnie organ powołał się na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich wskazał na naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 31zo i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy. W drugim z zarzutów powołał się na naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 31zq ust. 5, 7 i 8 ustawy COVID-19 na skutek błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej myślą przewodnią jest pogląd, z którego wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest postępowaniem szczególnym regulowanym odrębnie i niezależnie od procedury administracyjnej przepisów k.p.a. Powołane przez Sąd przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie zwolnienia.

Z tymi zarzutami nie można się zgodzić, wyrażony przez organ pogląd o niestosowaniu przepisów k.p.a. na etapie wydawania decyzji w I instancji nie ma usprawiedliwienia w systemie prawa.

Wskazać w tym zakresie przede wszystkim należy na ogólne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1); postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 3 k.p.a., który reguluje wyłączenia spod mocy obowiązującej Kodeksu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do: postępowania w sprawach karnych skarbowych (§ 1 pkt 1); spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72, dalej: o.p.), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII (§ 1 pkt 2). Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się również do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2 pkt 4). Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z: nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi (§ 3 pkt 1), podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 3 pkt 2).

Niewątpliwie, w ocenie NSA, z powyższych regulacji wynika, że do postępowania przed Zakładem w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy te objęte bowiem zostały treścią art. 1 k.p.a. i nie zostały wyłączone na mocy art. 3 k.p.a.

Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 180 k.p.a., przepisem regulującym wprost stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych - w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Dodać do powyższego jeszcze należy, że w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa.

Przechodząc do przepisów ustawy COVID-19, w których Zakład upatruje poparcia dla swojego stanowiska co do braku możliwości stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydawanej w I instancji, stwierdzić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 31zq ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z ust. 8 wynika zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie zarówno z ust. 7, jak i z ust. 8 ustawy COVID-19, że odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji. W ocenie NSA nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Potwierdzeniem tego poglądu jest dalsza treść ust. 8 omawianego artykułu, wynika z niego, że środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do tego wniosku stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Normatywna treść ust. 8 została ustanowiona z tego względu, że zasadą jest, iż odwołanie od decyzji Zakładu składa się do sądu powszechnego. Aby zatem ustalić, że w drugiej instancji będzie właściwy Prezes Zakładu należało to wprost w przepisach uregulować, co też prawodawca uczynił właśnie w ust. 8 ustawy COVID-19.

Zauważyć dalej należy, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek rozstrzyga indywidualną sprawę w przedmiocie prawa wnioskującego podmiotu do uzyskania przywileju w postaci zwolnienia z opłacania składek. Jest to zatem władcze rozstrzygniecie organu w przedmiocie praw zobowiązanego z tytułu należności składkowych. Wydanie takiego władczego indywidualnego rozstrzygnięcia o prawach strony stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Ten indywidualny akt określa bowiem sytuację prawną jednostki.

Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: - po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, - po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06, LEX nr 290659).

Tym samym nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez skarżący kasacyjnie Zakład, że do decyzji wydawanej przez Zakład w I instancji nie stosuje się przepisów k.p.a. Skoro bowiem Zakład rozstrzyga sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w drodze decyzji administracyjnej, to w tym postępowaniu niewątpliwie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady ogólne tego aktu.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą. Zauważyć przede wszystkim należy, że WSA rozstrzygając sprawę miał na uwadze stanowisko organu, który stwierdził, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...).

W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

NSA w pełni aprobuje stanowisko WSA, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). W przypadku złożenia podania, z którego wynika, że jego autor pozostaje w błędnym przeświadczeniu o tym, że spółka cywilna posiada zdolność administracyjnoprawną, organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem zastosowania powołanych przepisów przy pomocy takiego kryterium (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można rozumieć zbyt szeroko. Organ obowiązany jest informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego, nie można jednak oczekiwać, że organ będzie doradcą prawym strony z innych dziedzin prawa, spadkowego, czy cywilnego, gdyż to naruszałoby zasadę bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX).

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo NSA zapadłe na gruncie art. 121 § 1 o.p., przepisu stanowiącego odpowiednik na gruncie systemu prawa podatkowego art. 9 k.p.a.

Całość regulacji wynikającej z art. 121 § 1 i 2 o.p. należy rozumieć w ten sposób, że zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych, obliguje organy podatkowe do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym do skorzystania z możliwości uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jeżeli strona spełnia nie tylko warunki formalne, ale także warunki materialnoprawne. Jeżeli organ nie wypełnił swoich obowiązków wynikających z art. 121 o.p., to nie może w konsekwencji z tego faktu wywodzić negatywnych skutków dla strony (por. wyroki NSA: z 7 marca 2019 r. II FSK 3460/18, LEX nr 2653622; z 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2672/17, LEX nr 2527667; z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 541/16, LEX nr 2469160). Zasada informowania, w kontekście zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 i 2 o.p.), obliguje te organy do wyjaśnienia i uwzględnienia okoliczności korzystnych dla strony, w tym skorzystania z ulgi podatkowej, jeżeli strona spełnia warunki materialnoprawne (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2166/12, ONSAiWSA 2015/6/110). W sytuacji, gdy z akt postępowania podatkowego w zakresie podatku od spadków i darowizn wynikało, że w skład masy spadkowej wchodziło gospodarstwo rolne, to organ podatkowy w ramach obowiązku wynikającego z art. 121 § 1 i § 2 o.p. powinien poinformować strony o możliwości skorzystania z ulgi podatkowej przewidzianej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz.U. 2009 r. Nr 93 poz. 768 z późn. zm.). Takie działalnie należałoby potraktować, jako realizację zarówno zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, jak również i zasady udzielania przez organ podatkowy stronom niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2140/10, LEX nr 1244161).

Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek.

Wskazać dalej należy, że w następstwie złożenia wniosku 2 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę z 2 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego w związku z tym, jak twierdzi Zakład na podstawie przeprowadzonych ustaleń, że zobowiązany deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r. złożył 8 lipca 2020 r., wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.