Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji; 1. uchyla uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nr (...) z dnia (...) stycznia 2017 roku w części odnoszącej się do punktu (...) załącznika nr (...) uchwały Rady Miasta Ząbki Nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 roku; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz M. Z. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr ... z dnia ... stycznia 2017 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło o nieważności § 1 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz osób prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tych dotacji, w zakresie, w jakim ustala on brzmienie § 9c uchwały zmienianej, oraz pkt 4 załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] wraz z objaśnieniami, z powodu istotnego naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 922) - § 1 uchwały.

W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano m.in., że w dniu ... stycznia 2017 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. zmieniająca uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz osób prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tych dotacji.

Uchwałą o której wyżej mowa Organ Stanowiący [...] [...] dokonał zmian postanowień uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz osób prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tych dotacji (zwaną "uchwałą zmienianą").

Zmiany polegają m.in. na dodaniu nowej jednostki redakcyjnej, tj. § 9c ust. 1-3. W dodanym § 9c ust. 1 Rada postanowiła, że : "W przypadku stwierdzenia, w trakcie kontroli, nieprawidłowości mających wpływ na prawo do dotacji lub na wysokość dotacji, przysługującej kontrolowanej szkole, Burmistrz Miasta [...], w terminie 14 dni od dnia podpisania protokołu albo od dnia otrzymania wyjaśnień lub zastrzeżeń, o których mowa w § 9b ust.3, kieruje do szkoły wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji".

W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. powyższy zapis jest legislacyjnie zbędny i wykracza poza delegację wynikającą z art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty. Zasady i tryb dochodzenia zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są uregulowane w art. 252 ust. 1 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), który odsyła do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio do działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Dodane do uchwały zmienianej § 9c ust. 2 i 3 stanowią:

- "Wystąpienia pokontrolnego nie kieruje się, jeżeli Burmistrz Miasta [...] uwzględni wyjaśnienia lub zastrzeżenia, o których mowa w § 9b ust. 3" (ust. 2);

- "Szkoła, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zawiadamia Burmistrza Miasta [...] o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym" (ust. 3).

W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia wykraczają poza delegację wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W myśl tych przepisów :

"Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".

Zdaniem organu obowiązek zawiadamiania Burmistrza Miasta [...] o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym wykracza poza tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji. Beneficjenci dotacji, o których mowa w badanej uchwale nie są podmiotami zależnymi bądź nadzorowanymi przez Miasto [...], zatem nie można na nie nakładać obowiązków bez wyraźnej delegacji ustawowej.

Z kolei w załączniku Nr 2 do badanej uchwały Rada Miasta [...] ustaliła wzór "Informacji o liczbie uczniów na których przyznawana jest dotacja z budżetu Miasta  [...] dla przedszkola niepublicznego, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej oraz osoby prowadzącej wychowanie przedszkolne". W pkt 4 tego wzoru - imienny wykaz uczniów, Rada przewidziała zamieszczenie informacji: "Nazwisko i imię ucznia", "Data urodzenia ucznia", "Adres zamieszkania ucznia" i "Adres zameldowania ucznia*", przy czym przy * zamieszczono opis "Adres zameldowania ucznia należy wpisać, jeżeli jest inny niż adres jego zamieszkania - w takiej sytuacji należy dołączyć oświadczenie rodzica lub opiekuna prawnego wskazujące miejsce zamieszkania ucznia (wymóg ten nie dotyczy przypadków, gdy adresy zamieszkania i zameldowania ucznia są na terenie Miasta [...]).

W ocenie Kolegium Izby, postanowienia uchwały zostały wprowadzone z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a także w sposób istotny naruszają przepisy art. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Kolegium Izby zauważa, że zgodnie z art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty, organy jednostek samorządu terytorialnego, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, a nie obejmuje etapów związanych z planowaniem, przyznawaniem oraz rozliczaniem dotacji

A zatem, stanowiący podstawę wydania badanej uchwały przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zawiera stosowanego upoważnienia dla Rady Gminy w zakresie nakładania na osobę prowadzącą przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego danych dotyczących uczniów. Stąd kwestionowane regulacje w ww. zakresie ustanowione zostały bez upoważnienia ustawowego niezbędnego do nałożenia tego rodzaju obowiązków. Żądanie udostępnienia danych osobowych w każdym przypadku powinno opierać się na stosownej podstawie prawnej.

Organ podkreśla, że dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Takimi danymi nie mogą być jednak dane osobowe uczniów, bo te podlegają szczególnej ustawowej ochronie.

Zatem w ocenie organu regulacje badanej uchwały istotnie naruszają prawo w zakresie ochrony danych osobowych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych "Każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych".

Przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych określa art. 23 cyt. ustawy o ochronie danych osobowych, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że "Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa".

Zdaniem Organu przepis ten powinien być interpretowany ściśle, w tym przypadku z uwzględnieniem zakresu określonego w przywołanym art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty. Wspomniany warunek niezbędności do spełnienia obowiązku lub zadania wynikającego z przepisu prawa wyklucza możliwość żądania danych w nadmiarze, danych nieadekwatnych w stosunku do celu.

Wskazano jednocześnie, że Kolegium Izby kierowało się orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 245/12 oraz wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1589/12).

Opisaną wyżej uchwałę zaskarżyło Miasto [...] w części dotyczącej pkt 4 załącznika nr 2 do tejże uchwały zarzucając :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.), zwanej dalej "ustawą oświatową", w związku z art. 90 ust. 3g tej ustawy oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymienione przepisy wykluczają prawo rady gminy do nałożenia na podmioty otrzymujące od gminy dotacje określone w ustawie oświatowej obowiązku podawania informacji zawierających dane osobowe uczniów, w drodze aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie danych osobowych, które mają znaczenie przy ocenie legalności uchwały Rady Miasta [...] w zakresie dopuszczalności ustalonego w tej uchwale przetwarzania danych osobowych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła :

- o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części dotyczącej pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta [...], będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego - stosownie do art. 148 p.p.s.a.;

- o zasądzenie od Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ (Regionalna Izba Obrachunkowa w W.) wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2016.1943 – tekst jedn.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb działania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczaniu jej wykorzystanie, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Rada Miasta [...] korzystając z uprawnienia przewidzianego w ww. przepisie podjęła w dniu [...] grudnia 2016 r. uchwałę Nr [...], którą dokonała zmian w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz osób prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji

Na mocy § 1 pkt 7 uchwały z [...] grudnia 2016 r. Rada Miasta [...] nadała nowe brzmienie m. in. załącznikowi nr 2 do uchwały zmienianej. Załącznik ten określa wzór informacji o liczbie uczniów, składanej przez prowadzących szkoły, przedszkola lub wychowanie przedszkolne w innych formach.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO) stwierdziła nieważność uchwały m. in. w części dotyczącej pkt 4 w załączniku nr 2 do uchwały, zarzucając że ten przepis prawa miejscowego został wprowadzony z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a także w sposób istotny narusza przepisy art. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych.

Zdaniem sądu stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej jest błędne, a sporna uchwała w zaskarżonej części nie narusza wyżej cytowanego przepisu ustawy o systemie oświaty.

W ocenie sądu wadliwy jest także pogląd, że kontrolowanie podmiotów, które otrzymują dotacje oświatowe poprzez zbieranie od tychże podmiotów informacji o uczniach wykracza poza granice przetwarzania danych osobowych w rozumieniu art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organy o których mowa w ust. 3e (czyli organy jednostek samorządu terytorialnego) w związku z przeprowadzeniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół , przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Zdaniem sądu działanie w granicach powyższego przepisu (a takim było działanie skarżącej) nie wykraczało poza ramy określone w art. 23 ust. 1 pkt 2,4 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2016.922- tekst jedn.). Zgodnie bowiem z tym przepisem przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy gdy :

• jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa,

• jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego,

• jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą.

Niewątpliwie zbieranie danych o uczniach pozwala na kontrolę prawidłowości, tak pobrania jak i wykorzystania dotacji. Samo wskazanie liczby uczniów byłoby tu niewystarczające. Uczniowie powinni być więc, identyfikowani tak w zakresie danych personalnych jak i miejsca zamieszkania. Tylko takie ich określenie pozwoli na rzeczywistą kontrolę i eliminację ewentualnych nieprawidłowości w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji. Można sobie przecież wyobrazić taką sytuację, że zgłoszeni zostaną uczniowie, których de facto nie ma, bądź też tacy, którzy chociażby z racji wieku nie mogą realizować obowiązku szkolnego czy przedszkolnego.

Niewątpliwie więc zakres danych określonych w pkt 4 załącznika nr 2 do kwestionowanej uchwały był prawidłowy i nie naruszał obowiązującego prawa. Wskazano w nim bowiem na :

• nazwisko i imię ucznia,

• datę urodzenia ucznia,

• adres zamieszkania i zameldowania ucznia, przy czym adres zameldowania należało wskazać gdyby był inny niż adres zamieszkania.

W ocenie sądu nie ma także znaczenia odwoływanie się przez organ (RIO) do art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny i nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy.

Otóż stanowi on, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Jednak już ust. 2 ww. art. przewiduje, że przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

Zdaniem sądu wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy ocenianego jako całość musi prowadzić do wniosku, że prawo do ochrony danych osobowych konkretnych osób może czy wręcz powinno ulec ograniczeniu ze względu na okoliczności wskazane w cytowanym wyżej jej art. 23 ust. 1 pkt 2,4,5.

W przedmiotowej sprawie przetwarzanie danych osobowych uczniów jest niewątpliwie usprawiedliwione dbałością o racjonalne i prawidłowe wydawanie środków publicznych, którymi są dotacje.

Reasumując, sąd uznaje, iż wprowadzenie obowiązku sporządzania wykazu uczniów wraz z ich danymi personalnymi, datą urodzenia oraz adresami zamieszkania nie narusza tak przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Z powyższych względów kwestionowaną uchwałę należało uchylić w zaskarżonej części na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.