Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2936/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1-3 i 3 a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności w z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 10 października 2007 r. (data nadania pocztowego - 15 października 2007 r.) wniesionej przez panią I.M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 9 maja 2006 r. (data nadania pocztowego – 11 maja 2006 r.), pani I.M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G., Inspektorat w W. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazała, że jest po rozwodzie, mieszka wraz z córką, a jej zarobki wynoszą [...] zł i nie pozwalają na realizację zawartej z ZUS umowy ratalnej poprzez terminowe opłacanie rat w wysokości [...] zł miesięcznie.

Decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z [...] stycznia 1997 r. wydanego przez Prezydenta Miasta W. (usługi w zakresie [...]). W okresie od [...] Płatniczka nie wywiązała się ze zobowiązań względem ZUS, czym spowodowała zadłużenie na łączną kwotę [...] plus należne odsetki za zwłokę w wysokości [...] według stanu na dzień 12 maja 2006 r. W ocenie organu rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności.

Na skutek wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2006 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zawarty z ZUS układ ratalny umożliwił już częściowe wykonanie ciążącego na Stronie ustawowego obowiązku opłacenia składek. Następnie zaznaczył, iż Zainteresowana otrzymuje wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy, które może stać się przedmiotem ewentualnego zajęcia egzekucyjnego, co stanowi o braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Mając na względzie sytuację finansową Strony, stwierdził, iż przedmiotowa należność mogłaby nadal podlegać spłacie w formie układu ratalnego. Wskazał również, iż przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może, ale nie musi umorzyć należności, nawet w przypadku szczególnie trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika. Umorzenie należności stanowi bowiem uprawnienie, nie zaś obowiązek organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r., nr [...], pani I.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o umorzenie należności zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego sprawy oraz dowolność w zakresie rozstrzygania. W uzasadnieniu zwróciła uwagę na pogorszenie sytuacji materialnej na skutek zaprzestania alimentacji młodszej córki przez ojca, w związku z zakończeniem przez nią nauki. Podkreśliła, że pobiera wynagrodzenie w wysokości [...] zł miesięcznie i otrzymuje [...] zł dotacji na wynajmowane mieszkanie. Środki te nie pozwalają na zakup żywności, leków i odzieży. Zaznaczyła, iż pozyskiwane dochody nie pozwalają na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym.

Wyrokiem z 23 lutego 2007, sygn. akt V SA/Wa 94/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż narusza ona przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wskazał, iż Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej i - uwzględniając skargę - nie mógł uwzględnić zawartego w niej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ogranicza się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Powołując regulacje prawa materialnego, organ nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. do indywidualnej sytuacji Skarżącej. Skarżone orzeczenie zostało zatem wydane przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny materiał dowodowy i błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Prezes ZUS uwzględnił jedynie te dokumenty, które złożyła sama Zainteresowana w postępowaniu przez Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a które dotyczyły jedynie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Nie uzupełnił natomiast zgromadzonego materiału dowodowego, chociażby poprzez wystąpienie do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji dotyczących sytuacji ekonomicznej Strony.

Sąd zauważył również, iż powołując się na zawarte z panią Iwoną Melcer układy ratalne i nadal dostrzegając możliwość skorzystania przez Stronę z przedmiotowej ulgi, organ pominął fakt, iż przyczyną zerwania umów ratalnych było pogorszenie warunków finansowych Skarżącej. Nie rozważył również należycie możliwości płatniczych Zobowiązanej w kontekście wysokości pozyskiwanych przez nią dochodów.

Następnie Sąd wskazał, iż rozstrzygając sprawę ponownie, Prezes Zakładu winien uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. W ocenie Sądu podjęcie decyzji z uwagi na jej fakultatywny charakter - nawet odmownej w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności - winno nastąpić w następstwie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oceny jej okoliczności z perspektywy przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd zaznaczył także, iż całkowicie chybione i niepotrzebne było wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Również zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] października 2006 r., winna być w taki sposób sformułowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości, iż została wydana właśnie przez ten organ. Wskazanie w sentencji ww. rozstrzygnięcia, iż to "Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. działając z upoważnienia Prezesa ZUS" wydał tę decyzję jest zbyteczne, a nawet wadliwe, bo mogące wprowadzać w błąd co do oznaczenia organu wydającego akt administracyjny.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] września 2007 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS nr [...] z [...] lipca 2006 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie odnośnie sytuacji finansowej Skarżącej organ wskazał, że z informacji uzyskanych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wynika, iż Zobowiązana nigdy nie korzystała z jego pomocy, a ostatni zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł otrzymała w marcu 2005 r. Skarżącej nie wypłacono natomiast żadnej zapomogi ani dodatku. Nadto zaznaczył, iż Zobowiązana nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w W. Od [...] marca 2003 r. jest zatrudniona u pani A.C. na [...] etatu, gdzie otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie [...]zł brutto. Dłużniczka mieszka z [...] córką A.

Powołując art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ odwoławczy wskazał, iż umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne jest możliwe w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 cyt. ustawy. Podkreślił, iż wynagrodzenie otrzymywane przez Zainteresowaną może stać się przedmiotem zajęcia egzekucyjnego.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy z perspektywy art. 28 ust. 3a oraz przesłanek umorzenia wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) organ orzekający stwierdził, że w sprawie nie wykazano okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę fakt, iż sytuacja finansowa Strony umożliwia stopniową, nieuciążliwą spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego.

Organ wskazał również, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wystąpienie przesłanki określonej ustawą nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

W konkluzji Prezes Zakładu stwierdził, iż dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak wystąpienia nowych przesłanek przemawiających za umorzeniem należności uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z [...] listopada 2007 r., nr [...], na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) sprostowano zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r. nr [...] w zakresie oznaczenia organu wydającego przedmiotowy akt administracyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2007 r., pani I.M. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.

W motywach skargi wskazała, iż z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS nawet w formie układu ratalnego. Wskazała, że pobiera wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł brutto miesięcznie ([...] zł netto), jednak środki te, przy uwzględnieniu wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem (czynsz, opłaty za media, dojazdy do pracy) nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała, iż starsza córka usamodzielniła się, młodsza natomiast mieszka ze Skarżącą i - wobec braku zatrudnienia - pozostaje na jej utrzymaniu.

Zainteresowana podniosła, iż Prezes ZUS nie odniósł przesłanek warunkujących umorzenie należności, określonych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do jej indywidualnej sytuacji, w szczególności nie rozważył sytuacji materialnej Skarżącej w kontekście pozyskiwanych dochodów oraz ponoszonych wydatków, wykazanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, m.in. w piśmie procesowym z 2 lutego 2007 r. Organ nie wziął również pod uwagę, iż zainteresowana korzysta od dawna z dodatku mieszkaniowego, ostatnio na podstawie decyzji z [...] czerwca 2007 r. nr [...]). Cytując treść wyroku WSA z 23 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 94/07, Skarżąca zaznaczyła, iż powołanie się na układ ratalny, który uprzednio pozwolił na spłatę części należności składkowych strony, na fakt uzyskiwania przez nią wynagrodzenia z tytułu pracy, które może się stać przedmiotem ewentualnego zajęcia egzekucyjnego, oraz na odległy okres przedawnienia, nie może być uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej. Zauważyła również, iż zaskarżona decyzja ponownie obarczona jest błędem, na który wskazywał Sąd w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję Prezesa ZUS z [...] października 2006 r., bowiem w nagłówku decyzji widnieje błędne wskazanie organu, który ją wydał.

Do skargi załączono m.in. kserokopię decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2007 r. w sprawie przyznania pani I.M. dodatku mieszkaniowego w okresie [...] oraz kserokopię karty obliczenia dodatku mieszkaniowego z [...] czerwca 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Następnie zważyć należy, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza zaś to, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego podjętych w następstwie realizacji wskazań sądu co do dalszego postępowania, sformułowanych na podstawie art.141 § 4 p.p.s.a.

Sąd zważył, iż w rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja została wydana na skutek zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 94/07, w którym Sąd uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem, wydając zaskarżoną decyzję, Prezes ZUS związany był wyrokiem Sądu determinującym zakres postępowania oraz oceną prawną zawartą w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając na względzie powyższe, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] września 2007 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw oraz badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., biorąc pod uwagę treść art. 133 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku pani I.M. z 9 maja 2006 r. (data wpływu do organu – 12 maja 2006 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą ([...]) za okres [...].

Wobec treści wniosku Skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., w myśl którego, do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.".

Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ orzekający, od marca 2003 r. Skarżąca jest zatrudniona na umowę o pracę i z tego tytułu pobiera wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, przy czym wynagrodzenie to, w razie braku dobrowolnego uiszczenia należności, pozwala na wszczęcie skutecznej egzekucji. Uzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza że postępowanie egzekucyjne dotychczas nie było prowadzone. Prawidłowo zatem organ ustalił, iż w stosunku do Skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia). Do tej właśnie przesłanki odwołała się Skarżąca, stwierdzając, iż jej sytuacja materialna uzasadnia umorzenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może – ale nie musi – je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w sprawie niniejszej uwzględniającym również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 94/07.

Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - organ odwoławczy, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Oceny takiej – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – dokonał w oparciu o zgromadzony i uzupełniony - zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w ww. wyroku z 23 lutego 2007 r. - materiał dowodowy. Mianowicie, w celu ustalenia sytuacji majątkowej Skarżącej, organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Powiatowego Urzędu Pracy w W. o przekazanie informacji na temat pobieranych zasiłków, dodatków i zapomóg (pisma z 22 czerwca 2007 r. – k. 103 i 105 akt admin.). Na podstawie uzyskanych informacji organ ustalił, iż Skarżąca nie figurowała i nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych, nie jest klientką MOPS, ostatni zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...] zł otrzymała w marcu 2005 r. Rozpatrując ponownie sprawę niniejszą organ odwoławczy uwzględnił aktualną - obiektywnie trudną - sytuację finansową Skarżącej, wskazując na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł brutto miesięczne. Odniósł się także do sytuacji rodzinnej Skarżącej wskazując, iż ma ona dwie córki: K. ([...] lat) będącą na swoim utrzymaniu oraz A. ([...] lata) zamieszkującą wspólnie z Zainteresowaną, która - jak zauważył dodatkowo w odpowiedzi na skargę - może podjąć zatrudnienie. Motywując zaskarżone rozstrzygnięcie Prezes Zakładu zwrócił również uwagę zarówno na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jak i na możliwość umorzenia składek wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, obiektywnie i definitywnie wskazujących na brak możliwości realizacji zobowiązań wobec ZUS stwierdzając, iż rozpatrywany przypadek do takich nie należy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi pomimo braku całkowitej nieściągalności.

Z wymienionych wyżej powodów, zdaniem Sądu, nie można uznać za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 28 ust. 3a i b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja finansowa i rodzinna Skarżącej nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie kwestionował niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej Skarżącej. Wskazał jednak, iż osiągany – stały – dochód z wynagrodzenia za pracę we wskazanej wysokości oraz potencjalna możliwość podjęcia zatrudnienia przez córkę Zainteresowanej, daje podstawy do uznania, że sytuacja Skarżącej może ulec poprawie w określonej perspektywie czasowej. Dodatkowo, w tym właśnie kontekście organ zwrócił uwagę na wynikający z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., dziesięcioletni termin przedawnienia należności, stwierdzając, iż przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie przedmiotowej ulgi ZUS jest obowiązany wziąć pod uwagę kompleksowe uregulowanie przez ustawodawcę kwestii dotyczącej realizacji należności z tytułu składek, w tym również okres czasu ustawowo przewidziany na dochodzenie wierzytelności. Jednocześnie, mając na względzie sytuację finansową Skarżącej organ dostrzegł możliwość stopniowej, nieuciążliwej spłaty zadłużenia poprzez zawarcie umowy o rozłożenie na raty należności z tytułu składek w trybie art. 29 u.s.u.s.. Powyższe nie czyni jednak uzasadnionym zarzutu skargi, iż wskazując na okres przedawnienia przedmiotowych w sprawie należności oraz możliwość zawarcia tzw. układu ratalnego, organ orzekający zaniechał dokonania oceny indywidualnej sytuacji Skarżącej z perspektywy przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a i b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia. Zaznaczyć bowiem należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są - jak już wskazano powyżej - objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne.

Rozpatrując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając na względzie specyfikę rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego oraz leżący po stronie wnioskodawcy obowiązek wykazania okoliczności uniemożliwiających spłatę należności, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż organ w sposób prawidłowy rozpatrzył i ocenił całokształt zgromadzonego materiału dowodowego czyniąc zadość wymogom wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego - znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które - zdaniem Sądu – nie narusza wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności zawiera ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego z perspektywy wskazanych w nim norm prawa materialnego. W tym względzie za nieuzasadniony uznać należy zarzut skargi odnośnie pominięcia przez organ faktu korzystania przez Skarżącą z dodatku mieszkaniowego przyznawanego przez Prezydenta Miasta W. Podkreślić bowiem należy, iż w toku postępowania administracyjnego Skarżąca nie wskazywała, iż korzysta z przedmiotowego dodatku, a pouczona w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k. 101 akt admin.), pismem z 1 lipca 2007 r. poinformowała, iż wobec braku zmian w zakresie jej sytuacji materialnej podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie przedstawione szczegółowo w toku postępowania administracyjnego i sądowego (k. 108 akt admin.). Nie zapoznała się więc z aktami sprawy, nie wypowiedziała się co do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego, nie złożyła również żadnej dokumentacji dotyczącej pobierania dodatku mieszkaniowego, ani też potwierdzającej wysokość ponoszonych kosztów utrzymania. Dopiero wnosząc skargę na decyzję Prezesa ZUS z [...] września 2007 r. Skarżąca załączyła kserokopię decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2007 r. w sprawie przyznania pani I.M. dodatku mieszkaniowego w okresie [...] oraz kserokopię karty obliczenia dodatku mieszkaniowego z [...] czerwca 2007 r. (k. 5 i 6 akt sądowych), co ma istotne znaczenie zważywszy, iż podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi stan faktyczny ustalony przez organ i dlatego bez znaczenia dla jego oceny pozostają fakty i dowody powołane już po wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższego, mając na względzie dopełnienie przez organ obowiązku zapoznania Strony z wynikami postępowania wyjaśniającego i zgromadzonym materiałem dowodowym, nie można uznać za dowolny wniosku organu odnośnie sytuacji materialnej Skarżącej, która nie uzasadnia umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s..

W świetle powyższego za nietrafne uznać należy zarzuty skargi dotyczące braku należytego rozpatrzenia wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z 23 lutego 2007 r. Podkreślić bowiem należy, iż w sytuacji w której - jak w sprawie niniejszej - Sąd stwierdza uchybienia w postępowaniu dowodowym, uchyla zaskarżony akt i przekazuje sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 587/97 – Lex nr 47823). W sprawie niniejszej, w wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] września 2007 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji stwierdzając - zasadnie zdaniem Sądu - brak przesłanek do umorzenia wnioskowanych należności. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i nie respektuje wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania organu orzekającego.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.su.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Na koniec już tylko Sąd zauważa, iż postanowieniem z [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 113 § 1 k.p.a. sprostowano zaskarżoną decyzję z [...] września 2007 r. w zakresie oznaczenia organu wydającego przedmiotowy akt administracyjny co czyni bezzasadnym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Wprawdzie w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. wskazano Prezesa ZUS, jednak wobec treści sentencji decyzji, z której jednoznacznie wynika, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie - zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA z 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 4/06, wyrok WSA z 4 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1461/06).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.