Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3074/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz C. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ wojewódzki, organ odwoławczy) postanowieniem z 7 października 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia zażalenia A. L. i J. K., uchylił postanowienie Starosty [...] z 19 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia podmiotów H. K. i C. K. z ewidencji gruntów i budynków przypisanych do działek o nr ewid. [...],o powierzchni ogólnej 7,48 ha położonych w obrębie D., gm. K.

Organ wojewódzki wskazał, że w dniu 2 czerwca 2021 r. A. L. i J. K. złożyły wniosek o wykreślenie H. K., ujawnionej jako współwłaścicielka w udziale 1/2 części do działek o nr ewid. [...] o powierzchni ogólnej 7,48 ha położonych w obrębie D., gm. K. oraz wykreślenie C. K., ujawnionego jako władającego ww. działkami na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt. [...] z 31 grudnia 1991 r. o nabyciu spadku po H. K., postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z 23 listopada 1998 r. o nabyciu spadku po A. K. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z 13 marca 2020 r. o zasiedzeniu przez H. K. ww. działek.

Starosta [...] pismem z 20 lipca 2021 r. zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczyń i C. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia podmiotów: H. K. i C. K. z ewidencji gruntów i budynków przypisanych do ww. działek.

W dniu 3 sierpnia 2021 r. C. K. wystąpił do Starosty Ostrołęckiego o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, że w dniu 2 lipca 2021 r. złożył w Sądzie Rejonowym w O. wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po matce – H. K., zmarłej w 2008 r.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. Starosta Ostrołęcki zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyły, reprezentowane przez adwokata, A. L. i J. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przez C. K. o nabycie spadku po H. K. nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji. Jak zaznaczono, H. K. nie posiadała tytułu własności do ww. działek i obecnie jedynymi właścicielkami są A. L. i J. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z dnia 31 grudnia 1991 r., postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z dnia 23 listopada 1998 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z dnia 13 marca 2020 r. o zasiedzeniu. Wpis podmiotu – H. K. jest bezpodstawny i powinien zostać wykreślony.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylając zaskarżone postanowienie zaznaczył, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: ustawa Pgik) pojęcie ewidencji gruntów i budynków rozumie się jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W myśl art. 24 ust. 2a ustawy Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy Pgik aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu. Dane w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan ustalony w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.

Organ wojewódzki zaznaczył, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z 13 marca 2020 r. H. K. nabył przez zasiedzenie własność przedmiotowej nieruchomości. Spadek po H. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z 31 grudnia 1991 r. nabył wnuk A. K., zaś spadek po A. K. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ostrołęce sygn. akt [...] z 23 listopada 1998 r. nabyły A. K. i J. K. po 1/2 części.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Pgik w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania w przypadku do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

Niniejsze postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego treść stanowi, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W ocenie organu wojewódzkiego, przeprowadzenie postępowania spadkowego po H. K. nie jest w tym przypadku zagadnieniem wstępnym, gdyż Starosta Ostrołęcki jest w posiadaniu dokumentów, będących podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł C. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wskazał, że w dniu 13 marca 2020 r. Sąd Rejonowy w Ostrołęce, w sprawie [...] stwierdził, że H. K. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w miejscowości D., o łącznej powierzchni 7,48 ha. W tym czasie H. K. był w związku małżeńskim z H. K., małżonkowie żyli we wspólności ustawowej małżeńskiej, wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne. Spadek po H. K. nabył jego wnuk A. K., natomiast spadek po A. K. nabyli: jego żona A. K. i córka J. K. po 1/2.

Skoro w dacie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości H. K. był w związku małżeńskim i małżonkowie nie mieli rozdzielności majątkowej małżeńskiej i wspólnie prowadzili gospodarstwo rolne - wspólność masy majątkowej małżonków obejmuje cały zbiór praw majątkowych takich jak własność i inne prawa rzeczowe, czy wierzytelności. Z mocy prawa więc, prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało także małżonce – H. K.. Jednak z treści postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości okoliczność taka nie wynika. Opieranie się więc wyłącznie na treści postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości jest nieprawidłowe.

Z tych względów, zdaniem skarżącego, konieczne jest, aby w pierwszej kolejności zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. K., której z mocy prawa przysługiwał udział w majątku należącym także do zmarłego H. K. Sytuacja ta ma bezpośredni wpływ na dziedziczenie dalszych spadkobierców, bowiem spadek po H. K. (w skład którego wchodzi masa spadkowa należąca także do H. K.), dziedziczą inni spadkobiercy niż po zmarłym H. K. Co prawda Starosta Ostrołęcki jest w posiadaniu dokumentów, będących podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jednak w związku z wyżej opisanym stanem faktycznym i prawnym - dokumenty te nie ujawniają całej aktualnej sytuacji. Postępowanie spadkowe po H. K. ujawni nowe, istotne okoliczności, które będą miały bezpośredni wpływ na aktualizację ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do braku przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Podstawą zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania przez Starostę Ostrołęckiego był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 169/19, CBOSA). Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być więc wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie Sądu, skarżący trafnie wywodzi, że błędne jest przekonanie organu odwoławczego, iż zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie nie jest postępowanie spadkowe po H. K., ujawnionej w ewidencji gruntów jako właściciel w udziale ½ części nieruchomości. Zauważyć przyjdzie, że postępowanie aktualizacyjne dotyczy wniosku o wykreślenie wpisu ewidencyjnego dotyczącego m.in. zmarłej H. K.

Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnienia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Treść art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

Zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych wpisami ewidencyjnymi - winien obejmować właściciela/właścicieli lub samoistnego posiadacza owej nieruchomości. W wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19, lex 3025675, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgik stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego.

Należy zauważyć, że – jak stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgik – w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, z mocy zaś art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c oraz ea tej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów lub aktów dziedziczenia. Z powyższych unormowań wprost wynika, że w sytuacji, gdy zmarła osoba będąca dotąd ujawniona w ewidencji jako współwłaściciel nieruchomości, to w jej prawa jako strona wstępuje następca prawny. Jeżeli nie jest on znany, niezbędnym jest ustalenie powyższego, gdyż udział następców prawnych właściciela/współwłaściciela w tym postępowaniu jest obowiązkowy. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.

W sytuacji zatem, gdy dla wykazania spadkobrania po zmarłej stronie postępowania konieczne jest przedłożenie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, CBOSA). Dokonywane w procedurze sądowej ustalenie spadkobierców stanowi bowiem właśnie zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym pozostaje, że H. K. jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciel nieruchomości w udziale ½ i posiadała przymiot strony w postępowaniu aktualizacyjnym. Informacja więc o złożeniu przez C. K. wniosku o nabycie praw do spadku po zmarłej jego matce – H. K., powinna skłonić organy do przyjęcia, że istnieje zagadnienie prawne, którego rozstrzygnąć nie jest władny organ prowadzący postępowanie w ramach przypisanych mu kompetencji.

W tej sytuacji, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.