Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2537/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 3 § 1, ART. 61 § 1, ART. 141 § 4, ART. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/18 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) z siedzibą w R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) z siedzibą w R. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia (...) (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji za zasadne uznaje stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia (...) lutego 2018 r., w którym uznał ponaglenie Stowarzyszenia za niezasadne oraz, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (zwany dalej w skrócie PINB) nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych przy wieży teleinformatycznej transmisji danych zlokalizowanej na działce nr (...) położonej w Ł.

Sąd uznał, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy to jest - po decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy uchylono decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego - na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało prowadzić postępowanie administracyjne przez organ pierwszej instancji. Stowarzyszenie uważa, że organ pierwszej instancji winien wydać decyzję administracyjną.

Sąd przyjął, że PINB prawidłowo skorzystał z art. 36 § 1 K.p.a. informując Stowarzyszenie, że sprawa zostanie załatwiona w terminie jednego miesiąca od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Sąd zauważył, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą, w której zastosowanie mają praktycznie równolegle dwie procedury to jest Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo przed sądami administracyjnymi. Przepisy tych dwóch procedur nie zawierają przepisów kolizyjnych, które rozwiązywałyby w sposób jednoznaczny takie sytuacje. Wedle rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz.800, z późn. zm.) takie przepisy interproceduralne istnieją. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzająca nieważność decyzji. Natomiast art. 234a Ordynacji podatkowej stanowi, że organ odwoławczy zwraca akta sprawy organowi pierwszej instancji nie wcześniej niż po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem w postępowaniu podatkowym nie ma prawnej możliwości, aby po kasacyjnej decyzji, organ pierwszej instancji wydawał kolejne decyzje, gdy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji została z zaskarżona skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W tej sytuacji w ocenie Sądu należy rozwiązań poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Treść tego przepisu określa, w jakich terminach organ administracji publicznej po wyroku sądu administracyjnego ma załatwić sprawę. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na treść art. 35 § 3 K.p.a. zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z przepisu tego wynika, że terminy do załatwienia sprawy są liczone od wszczęcia postępowania, a postępowanie wszczyna się tylko raz bez względu, czy jest ono prowadzone z wniosku strony, czy wszczęte z urzędu. Zatem art. 286 P.p.s.a. wskazuje terminy do załatwienia sprawy administracyjnej po prawomocnym wyroku sądu pierwszej instancji. Oczywistym jest norma zawarta w art. 35 § 1 K.p.a., obliguje organy do działania bez zbędnej zwłoki.

Ponadto Sąd wskazał na art. 188 P.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej może wydać wyrok reformatoryjny i prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Podsumowując powyższe Sąd stanął na stanowisku, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyklucza wydanie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Nie można załatwiać sprawy administracyjne przez organ administracji publicznej bez prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Przyjęcie poglądu przeciwnego, za którym opowiada się skarżące Stowarzyszenie skutkowałoby koniecznością uruchamiania postępowań nadzwyczajnych celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Mnożenia decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania wydaje się niepewna nie służy realizacji zasady szybkości postępowania zwłaszcza w sprawie, w której zakwestionowany jest przedmiot postępowania sprawy, a organy orzekające wyraziły rozbieżne poglądy. Sąd uznał, że są to istotne przeszkody prawne do dalszego procedowania przez organy administracji publicznej po decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Za takim poglądem, zdaniem Sądu przemawia też prawo strony do Sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to odnosi się do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nie podanie podstawy prawnej, z której wynika, że art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 P.p.s.a. podlegają wyłączeniu i tym samym postępowanie przed organami nadzoru budowlanego po wniesieniu skargi na decyzję kasacyjną zostaje wstrzymane na okres około trzech lat;

2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi na decyzję kasacyjną organu drugiej instancji wstrzymuje na około trzy lata bieg terminów administracyjnych prowadząc do ogromnej przewlekłości postępowania, co narusza zasadę ekonomiki procedowania i w istocie może chronić interes sprawcy samowoli budowlanej. Ponadto wadliwe przyjęcie, że ewentualne uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oraz uwzględnienie skargi ma jakikolwiek wpływ na dalszy ciąg sprawy gdzie przedmiotem rozpoznania mogą być tylko i wyłącznie naruszenia przepisów prawa procesowego zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a.;

3) art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie był związany literalnym brzmieniem ustawy i tym samym ma prawo po wydaniu decyzji kasacyjnej do nie podejmowania jakichkolwiek działań przez okres około trzech lat przy normalnym trybie rozpoznawania spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a większość zarzutów zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy dopuszczalnym jest w przypadku, gdy w wyniku decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprawa przekazywana jest organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a zarazem decyzja ta (kasacyjna) zostaje zaskarżona skargą do sądu administracyjnego, to organ pierwszoinstancyjny powinien prowadzić postępowanie administracyjne, czy też powinien wstrzymać się z podejmowaniem czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Wbrew stanowisku zajętego w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji należy stwierdzić, że okoliczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji stanowi wyłącznie o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko zostało zajęte także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16, opub. w Lex nr 2102367). Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. na skutek wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić (chyba że sąd postanowi inaczej) zawieszenie wykonalności decyzji, także decyzji kasacyjnej. Do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją prawne przeszkody uniemożliwiające organowi pierwszej instancji prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. (zob. tak również NSA w postanowieniu z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 489/10; NSA w postanowieniu z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11; NSA w postanowieniu z 30 września 2014 r. sygn. akt II OZ 999/14).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie. Art. 35 § 3 K.p.a. wyznacza termin załatwienia sprawy (od niezwłocznego do dwumiesięcznego) i w tej sprawie obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy organ dochował ww. terminów załatwienia sprawy i czy jest w stanie bezczynności, czy też nie. Jeszcze raz należy podkreślić, że żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 K.p.a. w przypadku wydania decyzji kasacyjnej przez organ pierwszej instancji i wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Sam fakt wniesienia takiej skargi nie może co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszoinstancyjny.

Ponadto należy stwierdzić, że z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikającym z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu i to nawet wówczas, gdy organ pierwszej instancji wykonując decyzję kasacyjną ponownie prowadzi postępowanie.

Gdyby organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał kolejną decyzję, która stałaby się ostateczna, a sąd administracyjny rozpoznając środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej ją uchylił, to wówczas pozostaje organowi pierwszoinstancyjnemu i stronie możliwość domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ta jednak możliwość nie może stanowić samodzielnej przeszkody chroniąc organ przed obowiązkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 K.p.a. Przepis ten obejmuje zasadę prawdy obiektywnej nakazując, aby to organ administracyjny ustalał rzeczywisty stan sprawy. W tej zaś sprawie PINB nie prowadził postępowania w zakresie oceny stanu bezczynności i nie analizował poszczególnych czynności (lub ich braku) w zakresie istnienia lub nieistnienia stanu bezczynności. Takie w istocie zaniechanie ustalania stanu faktycznego w tej sprawie stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a. i skoro Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął brak naruszenia tego przepisu, to zasadnie w oparciu o art. 174 pkt 3 P.p.s.a. zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 K.p.a. przez organ administracyjny i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez PINB art. 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten nie pozwala na uznanie prawidłowego prowadzenia postępowania w sytuacji, w której organ naruszając prawo nie podejmuje nakazanych czynności. Brak dostrzeżenia tej wady przez Sąd pierwszej instancji stanowi także o wadliwości zaskarżonego wyroku.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji naruszyłby ten przepis Konstytucji gdyby stwierdził, że źródłem prawa nie są akty w nim wymienione. Sytuacja, w której Sąd dokonuje błędnej wykładni czy to przepisów postępowania, czy też prawa materialnego nie oznacza pominięcia ustawy lub innego aktu jako źródła prawa.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi na decyzję kasacyjną wstrzymuje na okres około trzech lat bieg terminów administracyjnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być podstawą oceny legalności argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku i dotyczącej prawidłowości wykładni zastosowanych przez Sąd przepisów.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. jest częściowo usprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zostałby naruszony wówczas, gdyby Sąd w ogóle nie przeprowadził kontroli administracji w zakresie objętym zaskarżeniem lub kontrola ta byłaby tylko pozorna. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził kontroli bezczynności organu administracyjnego błędnie uznając, że w ogóle nie występuje stan bezczynności i w tym zakresie zarzut ten jest zasadny.

Natomiast Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 in fine P.p.s.a. w tym zakresie, że wbrew stronie skarżącej kasacyjnie zastosował środek znany ustawie. Oddalenie skargi jest środkiem znanym ustawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W tej bowiem sprawie Sąd pierwszej instancji odstąpił od oceny zaistnienia stanu bezczynności.

Jednocześnie należy stwierdzić, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a., które umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie samej skargi, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a tym samym rozpoznanie skargi dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny oznaczałoby pozbawienie strony możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od sądowej kontroli stanu bezczynności organu.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

8