Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59a, f ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak /spr/ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 685/12 w sprawie ze skargi J. F. i W. F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz W. F. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 685/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. i W.F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia J. i W.F., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z [...] czerwca 2012 r. nr [...], którym organ ten wymierzył J. i W.F. karę w wysokości 4.000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy zlokalizowanego przy al. [...] we Wrocławiu budynku mieszkalnego.

J.W.F wnieśli na postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, albowiem narusza art. 59a Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 35 k.p.a. "przewlekając sprawę o rok". Zdaniem skarżących organy uchybiły art. 77 k.p.a., ponieważ nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Organ wojewódzki zaprzeczył w zaskarżonym postanowieniu swojemu poprzedniemu rozstrzygnięciu w sprawie, to jest postanowieniu nr [...]. Nadto uchybiono art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 38 k.p.a. poprzez tolerowanie błędów organu stopnia powiatowego oraz relatywizację stosowanego prawa.

W obszernej skardze wskazano przebieg kontaktów strony skarżącej z organami obu instancji. Podkreślono, że w trakcie obowiązkowej kontroli nie zostały stwierdzone żadne nieprawidłowości a jedynie wpisano do protokołu niezgodności, a opisane w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowości odbiegają od tych wpisanych do protokołu.

Zdaniem skarżącego wykonanie dwóch studzienek okien piwnicznych nie zwiększa kubatury budynku, o czym stanowi § 3 pkt 24b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ma podstaw, by rozważać kwestię "podcienia", co oznacza, iż organy wadliwie obliczyły kubaturę budynku, a co za tym idzie nieprawidłowo wymierzyły karę. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do rozciągania stosowania § 3 pkt 24a rozporządzenia na przestrzeń pod balkonem lub tarasem. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organów, nigdy nie potwierdził w pismach i oświadczeniach okoliczności, że zmiany wprowadzone w budynku zwiększają jego kubaturę.

Odnośnie do drugiej kwestii istotnej w sprawie skarżący stwierdził, że rzekoma zmiana stężenia tarasów w polu środkowym nie nosiła w protokole kontroli cechy nieprawidłowości. W ocenie skarżącego organ powiatowy rozpatrujący ponownie sprawę po rozstrzygnięciu kasacyjnym organu wojewódzkiego skupił się na wyszukiwaniu nieprawidłowości. Tymczasem na rysunku, z którego organy wywiodły wniosek o zmianie stężenia tarasów brak było jedynie pojedynczej kreski odwzorowującej element biegnący prostopadle do budynku, jednakże elementy skośne stężenia nie zostały zmienione, a zatem nie doszło w istocie do zmiany stężenia tarasu.

Jako trzeci zarzut w uzasadnieniu skargi wskazano sprzeczność z poprzednim postanowieniem DWINB nr [...], w którym organ odmówił uzupełnienia swego postanowienia nr [...] o stwierdzenie wad merytorycznych. Zdaniem skarżącego organ stopnia powiatowego uznał, iż skoro odmówiono uzupełnienia postanowienia, to jego ustalenia faktyczne były prawidłowe, co – zdaniem skarżącego – oczywiście nie miało miejsca.

Kolejno podkreślono, że organ stopnia powiatowego prowadził postępowanie przewlekle i niekompetentnie. Natomiast organ wojewódzki relatywizuje prawo, ponieważ zmienia treść swoich rozstrzygnięć i uzasadnień wydawanych w stosunku do skarżących, co stanowi obrazę art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem procesowym złożonym w ślad za skargą uzupełniono jej zarzuty, podając, że doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia, art. 15 k.p.a. i Konstytucji RP poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy tylko przez organ II instancji, do czego doszło na skutek dokonania własnych, nowych ustaleń przez organ odwoławczy, co zaś uchybia art. 10 k.p.a. Wskazano w piśmie, że organ nieprawidłowo prowadził metrykę sprawy, a radca prawny, który sporządził opinię w sprawie nie zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący prowadzi wielowątkowy spór z organami nadzoru budowlanego. Jednakże rozpatrując sprawę skład orzekający związany był granicami zaskarżenia i oceniał wyłącznie legalność kwestionowanego w skardze postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z poszanowaniem przepisów prawa, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. W ocenie Sądu postanowienia organów obu instancji odpowiadają omówionym wymogom ustanowionym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej Sąd podkreślił, że istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były dwie kwestie: po pierwsze ustalenie, czy rozbudowa budynku przy al. Tadeusza [...] we Wrocławiu o tarasy była zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie, w jakim doszło do zmiany kubatury obiektu poprzez wykonanie murów oporowych i podłoża betonowego pod tarasem między ławami fundamentowymi i utworzenie przestrzeni, której organy nie mogły zakwalifikować jako studzienki przy oknach piwnicznych oraz po drugie, czy doszło do zmiany stężenia konstrukcji tarasów (niezgodne z projektem budowlanym wykonanie robót). Zdania organów nadzoru budowlanego i inwestorów są w tej kwestii oczywiście odmienne. Trzeba jednakże stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w postaci wymierzenia inwestorom kary.

Zwrócić należy bowiem uwagę na okoliczność, że w myśl art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych – wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy.

W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie, organ stosownie do przepisu art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że dokonana rozbudowa obiektu w zakresie wykonania nazwanych przez niego, tzw. "studzienek okien piwnicznych" nie wpływa na wzrost kubatury budynku. Pamiętać bowiem należy, iż w myśl § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Zdaniem Sądu, do prawidłowego wniosku doszedł organ odwoławczy, że wyliczenie przekrytych części budynku zawarte w cytowanym przepisie jest przykładowe, o czym świadczy poprzedzający wyliczenie zwrot "takich jak". Wobec tego stwierdzić należy, iż słusznie organy obu instancji przyjęły, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania przekrytej części zewnętrznej budynku (na ławach fundamentowych, ograniczona murkiem oporowym, wystająca poza obrys budynku, przesłaniana przez płytę tarasu). Nie ma przy tym znaczenia, czy tę część budynku określi się mianem "naświetli", czy "podcieni", wystarczy, że spełnia ona warunki zaliczenia jej do kategorii przekrytej części zewnętrznej budynku. Zaakcentować przy tym należy, że wybudowana część budynku, nie może być uznana za studzienkę, ponieważ przekrywa ją na całej powierzchni płaszczyzna tarasu.

Odnośnie natomiast do kwestii zmiany stężenia tarasów, to należy zauważyć, że prawidłowo organ przyjął, iż wymierzenie spornej kary może nastąpić tylko w razie stwierdzenia nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli. Skoro zatem w toku kontroli ujawniono, że doszło do zmiany stężenia w polu środkowym tarasu, co wykazało niezgodność z projektem budowlanym, to nie można zanegować tego faktu i twierdzić, iż do zmiany tej nie doszło. Tym bardziej że i kierownik budowy złożył oświadczenie (z 1 grudnia 2011 r.), iż "dodano jeden element stężenia płyty balkonu związany ze zmianą konstrukcji płyty balkonu z żelbetowej na drewnianą". W doręczonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2011 r., z którego treści wynika, że "zmieniono stężenia pod tarasami, pole środkowe". Protokół ten bez zastrzeżeń podpisał sam inwestor W. F.. Z fotografii znajdującej się na k. 14 akt tomu I organu powiatowego wynika, że taras w części środkowej posadowiono na konstrukcji stalowej składającej się z trzech belek stalowych (dwie szersze po bokach, a węższa w środku) i dwóch wąskich belek ułożonych na krzyż przez węższą belkę środkową. Natomiast z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (zał. nr 4z) wynika, iż przewidziano wsparcie tarasu w części środkowej na dwóch belkach biegnących prostopadle do ściany budynku i na dwóch krzyżujących się belkach po środku. Zestawienie tych dwóch okoliczności pokazuje, iż doszło w istocie do wykonania robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co zostało stwierdzone w protokole kontroli. W tym stanie rzeczy, zarzuty skarżącego i dalsze wyjaśnienia kierownika budowy, na które powoływał się skarżący nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, a w większej swojej części nie mają faktycznego związku z istotą sprawy. Zarzucana przez skarżących relatywizacja prawa, czy też zmienianie treści rozstrzygnięć, których miały dokonywać organy obu instancji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że sąd administracyjny może uchylić zaskarżone postanowienie tylko w razie stwierdzenia takich naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że skarżący nie mają zaufania do organów nadzoru budowlanego, czy też rozstrzygnięcia tych organów odbierają jako arbitralne jest dostrzegalna już z samej treści pism procesowych skarżących. Zdaniem Sądu, oczywiście, że długotrwałość omawianego postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę, jednak kwestie te w istocie nie wpłynęły na wynik sprawy, który ostatecznie odpowiada prawu. Warto pamiętać, że przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

W. F. wniósł od wyroku skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego – art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 oraz art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów przez Sąd,

2) naruszenia prawa procesowego, a to art. 7, 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności oraz pominięcie dowodów mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia wydanym wyroku.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest zasadne. Według art. 59f § 1 ustawy – Prawo budowlane "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". Artykuł 59 § 1 ustawy – Prawo budowlane wprowadza zastosowanie sankcji administracyjnej wobec jednostki w formie kary. Ingerencja w prawo jednostki w formie kary za naruszenie nakazów lub zakazów ustanowionych w materialnym prawie administracyjnym wymaga przyjęcia określonych reguł wykładni oraz szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego przy kwalifikacji do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej ustanawiającej karę administracyjną. Wyłączona jest wykładnia rozszerzająca zakres przedmiotowy normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną w tym dowolność interpretacji pojęć wypełniających hipotetyczny stan faktyczny zapisany w tej normie prawnej. Przy wykładni normy prawnej ustanawiającej karę administracyjną wszelkie niejasności, wątpliwości interpretacyjny organ obowiązany jest interpretować na korzyść jednostki. Nakaz taki wnika z przyjętych zasad konstytucyjnych, które nie dopuszczają swobodnej ingerencji w prawa jednostki, w tym zwłaszcza w formie represji, do jakiej należy – kara administracyjna. O takich zasadach wykładni stanowi art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującej przy wykładni przepisów prawa uwzględniać słuszny interes jednostki. Artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego był podstawą do wypracowania w orzecznictwie sądowym zasady domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki.

W sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie czy doszło do zmiany kubatury obiektu. Dla ustalenia zmiany kubatury obiektu organy I i II instancji oraz Sąd oparły się na § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Tym samym zaakceptowano stanowisko, że definicja kubatury brutto budynku ustalona w powołanym rozporządzeniu ma także zastosowanie do terminu "kubatura" używanego w art. 36a ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo budowlane. Stanowisko to jednak nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Należy w pełni podzielić pogląd przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2027/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sąd Administracyjnych), w którym przyjęto: "(...) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym upoważniono właściwego ministra do określenia warunków technicznych dla budynków i związanych z nimi urządzeń, uwzględniających wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Właściwy minister nie został więc upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Zatem definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Tak też jest sformułowany powołany przepis, który zaczyna się od zdania »ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)«. Brak zatem podstaw prawnych, aby termin »kubatura« używany w ustawie – Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

Skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu »kubatura«, to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Należy więc wskazać, że definicja słownikowa tego słowa to »pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych« (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. W języku powszechnym nie używa się słowa kubatura w odniesieniu do konstrukcji stanowiącej dach zainstalowany na podporach, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie, aby obliczyć kubaturę takiego obiektu budowlanego uwzględniając wyobrażalne płaszczyzny utworzone od krawędzi dachu do ziemi lub pomiędzy podporami dachu. Jednakże nie będzie to powszechne rozumienie słowa kubatura, a specjalne, które jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia normy prawnej nakazującej takie rozumienie tego słowa.

Dokonując wykładni przepisów, w których używa się słowa kubatura, zwłaszcza w przypadku art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a/ Prawa budowlanego, należy mieć też na uwadze, że wykładnia ta jest związana z możliwością zastosowania sankcji administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie można w wyniku zabiegów interpretacyjnych poszerzać zakresu stosowania sankcji administracyjnej, poza przypadki, które w sposób nie budzący wątpliwości, były objęte zamiarem ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a/ Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, iż użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego."

W sprawie zasadnie zatem postawiono zarzut wadliwej wykładni art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a/ i art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania do stanu faktycznego, który wynika z normy prawnej niemającej zastosowania w sprawie (§ 3 pkt 24 powołanego rozporządzenia).

Również i druga, wskazana przez Sąd, kwestia wymagała wykładni art. 59a ust. 2 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane, przez ustalenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tej normie prawnej, a następnie przyporządkowanie stanu faktycznego w sprawie – czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego".

Należy wskazać, że po raz trzeci rozpoznając sprawę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał się przeprowadzeniem wykładni przepisów prawa materialnego, która dawała podstawy do ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku oparł się na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.