Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 10 lutego 2009 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora A. M. na realizację zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego (wielopokoleniowego) wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wodno-kan., gaz., co., elektr., na działce nr [...] obr [...] przy ul. G. w K..

Decyzją z dnia 19 października 2011 r. ([...]) na podstawie art. 28 i 36 a w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję pozwolenia na budowę z dnia 10 lutego 2009 r. dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego (wielopokoleniowego) wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., gaz., co., elektr. na działce nr [...] obr. [...] przy ul. G. w K. w zakresie zmiany kubatury poprzez zwiększenie wysokości poddasza, powiększenie balkonu od strony wschodniej, nowego balkonu od strony zachodniej, zmiany w zakresie otworów okiennych we wszystkich elewacjach z zachowaniem warunków zawartych w piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. ([...]).

Decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 54, 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. M. w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy ww. obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu.

Organ administracji podał, że zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz art. 54 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Do wniosku inwestor dołączył część dokumentów wymaganych przepisem art. 57 prawa budowlanego, a to: oświadczenie kierownika budowy, dziennik budowy, inwentaryzację geodezyjno-powykonawczą, kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2014 r. ustalono, że nie zakończono robót budowlanych związanych z wykonaniem ocieplenia elewacji budynku, a teren wokół budynku pozostał niezagospodarowany i nieuporządkowany. Nie wykonano więc wszystkich robót objętych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 2009 r. jak i decyzją z dnia 19 października 2011 r., co uniemożliwia oddanie przedmiotowego obiektu budowlanego do użytkowania w trybie art. 54 prawa budowlanego.

Organ poinformował nadto, że po zakończeniu wszystkich robót budowlanych inwestor może wystąpić z nowym zgłoszeniem o zakończeniu robót budowlanych w trybie art. 54 prawa budowlanego lub przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych z nowym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 55 prawa budowlanego.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył Inwestor- A. M..

Wskazała, że zgodnie z art. 54 ww. ustawy zgłoszony budynek nie podlega kontroli, jako że - będąc domem jednorodzinnym - jest zaliczany do pierwszej kategorii o której mowa w załączniku do ustawy. Podała, że z terenu wokół budynku odpady budowlane były na bieżąco usuwane, natomiast po zakończeniu wszystkich robót budowlanych teren został uporządkowany. Nie jest więc prawdą twierdzenie organu administracji, że teren wokół budynku pozostał nieuporządkowany.

Dodała, że zaskarżona decyzja została doręczona z uchybieniem terminu i nie może wywołać pożądanego skutku. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało bowiem zgłoszone dnia 23 grudnia 2014 roku, 21 dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej upłynął więc w dniu 13 stycznia 2014 roku. Tymczasem zaskarżona decyzja została doręczona odwołującej się po upływie tego terminu. Termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a upływ 21-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu (por. II SA/Kr 487/12).

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 54, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał co następuje:

Ustanawiając 21 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca daje organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Termin do wniesienia sprzeciwu ustala się wg art. 57 § 5 kpa, jest to termin o charakterze materialnym. Jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Przy ustalaniu daty do wniesienia sprzeciwu w przypadku decyzji przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Termin 21- dniowy uważa się za zachowany jeżeli decyzja o sprzeciwie została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed jego upływem. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie z dnia 23 grudnia 2013 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło do organu administracji dnia 23 grudnia 2013 r., decyzja z dnia 7 stycznia 2014 r. została nadana w dniu 8 stycznia 2014 r. Organ I instancji wydał więc zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 prawa budowlanego.

Zgłoszenie obiektu jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego. Dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznaniem przez organ, iż proces budowlany został zakończony. Zakończenie budowy nastąpi więc przede wszystkim, gdy zostało złożone zawiadomienie spełniające warunki określone w ustawie i organ nie złoży sprzeciwu do tak dokonanego zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, gdyż nie wszystkie roboty budowlane zostały wykonane. Rozstrzygnięcie organu l instancji uznać należy za zasadne i odpowiadające przepisom prawa.

Umknęło jednak organowi I instancji, że wniosek złożony przez Inwestora mógł być rozpatrywany w trybie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc w sytuacji, gdy powinno być rozpatrywane ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis ten odnosi się przede wszystkim do obiektów budowlanych, których wykonanie zostało rozłożone w czasie, umożliwiając użytkowanie części budynku. Jednakże w przypadku rozpoznawania takiego wniosku zachodzi konieczność ustalenia, czy obiekt ten może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować.

Przepisy ustawy Prawo budowlane wyróżniają dwa tryby oddawania obiektów budowlanych do użytkowania. W zależności od stanu faktycznego, inwestor zawiadamia właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ww. ustawy albo w ściśle określonych przypadkach składa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na podstawie art. 55 ustawy. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy prawa budowlanego jest instytucją prawną całkowicie odrębną od wskazanego wart. 54 ustawy Prawo budowlane zawiadomienia organu o zakończeniu budowy.

Prawnie dopuszczalna jest sytuacja, w której dany obiekt może zostać dopuszczony do użytkowania mimo niewykonania części robót, choć zasadą jest, że rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w kwestii pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest bezwarunkowe. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane można w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie określić warunki użytkowania obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania określonych robót budowlanych.

Dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czy to dla całego czy części obiektu, koniecznym jest spełnienie przez inwestora obowiązków przewidzianych w przepisach prawa. Wymagania dotyczące dokumentacji, które winny być dołączone przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wskazane są w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Wśród obowiązkowych dokumentów znajduje się także oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo Budowlane.

W przedmiotowej sprawie na organie nadzoru budowlanego I instancji spoczywał obowiązek podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania wniosku w trybie art. 55 pkt 3. W sytuacji gdy inwestor złożył w dniu 23 grudnia 2014 r. zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, a wymagana była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to obowiązkiem organu było wydaniu decyzji o sprzeciwie do tak złożonego zawiadomienia.

Brak decyzji merytorycznej w zakresie spełnienia warunków do wydania decyzji w trybie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane czyni niemożliwym dokonanie oceny faktycznych podstaw do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie lub odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie na gruncie obowiązujących przepisów.

Na powyższe rozstrzygnięcie A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podniosła skarżąca, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 20 stycznia 2014 r., a zatem sprzeciw nie mógł wywołać skutków prawnych w postaci zakazu rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Nadto stanowisko organu odwoławczego, że "przy ustalaniu daty do wniesienia sprzeciwu w przypadku decyzji przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym" pozostaje w sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 54 prawa budowlanego oraz art. 109 § 1 i art. 110 kpa. Termin ten jest bowiem terminem o charakterze materialnym, wyznacza on ramy czasowe dopuszczalności skorzystania przez organ nadzoru budowlanego z określonych uprawnień, ale przede wszystkim wpływa na sytuację prawna inwestora, który po bezskutecznym upływie tego terminu może przystępie do legalnego użytkowania danego obiektu budowlanego.

Wedle skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę brzmienia art. 109 § 1 i art. 110 kpa, które to przepisy wprowadzają obowiązek doręczenia decyzji administracyjnej dla skutecznego jej wejścia do obrotu prawnego. Nadto termin przewidziany przez art. 54 prawa budowlanego należy rozumieć jako termin do załatwienia sprawy, a nie termin "na sporządzenie decyzji". Sprawa wszczęta przez zgłoszenie zakończenia robót budowlanych może zostać zakończona w dwojaki sposób: przez milczenie organu budowlanego albo poprzez wydanie sprzeciwu. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy prowadziłoby do zaakceptowania, że zakończenie sprawy administracyjnej następuje przez samo sporządzenie decyzji.

Wskazała również, że niedoręczenie decyzji organu I instancji do dnia 13 stycznia 2014 r. skutkowało nabyciem przez skarżącą uprawnienia do legalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, zgodnie z którym organ I instancji winien rozpoznać zgłoszenie jako wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych w oparciu o art. 55 pkt 3 prawa budowlanego. Z treści zgłoszenia wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy ono zgłoszenia o którym mowa w art. 54 ww ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w sytuacji, gdy ciążył na nim obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona, choć stanowisko organu odwoławczego nie może być w całości zaakceptowane.

Rację ma bowiem skarżąca twierdząc, że nie było żadnych podstaw, aby jej zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych traktować jednocześnie jak wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu przed zakończeniem robót budowlanych. Organ odwoławczy rozważaniu tej kwestii poświęcił wiele uwagi, ale wnioski z rozważań tych wywiódł wadliwe wnioski. Skarżąca w dniu 23 grudnia 2013 r. złożyła pismo nazwane "zgłoszeniem zakończenia robót", powołała jako podstawę prawną przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane i dołączyła dokumenty, które miały zaświadczać o całkowitym zakończeniu robót. Z żadnego fragmentu jej pisma nie wynikało, że jej wolą miałoby być uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem robót. W uprawnieniach organu nadzoru budowlanego nie mieści się zaś swobodne kształtowane treści wniosku strony, choćby miało ono nawiązywać do poczynionych ustaleń faktycznych. Pozwolenie na użytkowanie wydawane jest na wniosek strony, a nie z urzędu.

Zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd w opisanej kwestii nie może być aprobowany, ale też ocenić należy, że nie miał on wpływu na rozstrzygnięcie.

Przepis art. 54 ustawy Prawo budowlanego nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia sprzeciwu. Wymagania dla skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych określone zostały w art. 57 ust. 1, 1a, 2 ustawy. Z pewnością więc podstawą zgłoszenia sprzeciwu może być nieuzupełnienie przez inwestora braków w zakresie wymaganej w/w przepisami dokumentacji. W rozpoznawanej sprawie jednak, choć organ wskazał, że do zawiadomienia dołączono tylko "część" wymaganych dokumentów, to nie podał jakich dokumentów brakuje i nie wezwał inwestora o ich przedłożenie. Nie można zatem przyjąć, aby ów dostrzeżony przez organ brak stanowił należyte uzasadnienie sprzeciwu.

Takie uzasadnienie natomiast stanowi fakt niezakończenia wszystkich robót budowlanych. Nie może być przyjęte przez organ bez sprzeciwu "zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych" w sytuacji, kiedy w rzeczywistości roboty te zakończone nie zostały. Uproszczony tryb uzyskiwania dorozumianej "zgody" organu na przystąpienie do użytkowania przewidziany jest tylko dla wypadków całkowitego, rzeczywistego zakończenia robót. W rozpoznawanej sprawie fakt niezakończenia robót został w sposób oczywisty wykazany nie tylko treścią protokołu z przeprowadzonej kontroli, ale i sporządzoną podczas tej kontroli dokumentacją fotograficzną. Poczynione przez organ I instancji ustalenia w tym zakresie nie nasuwają żadnych wątpliwości. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 2 stycznia 2014 r. kontrola nie była "obowiązkową kontrolą, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ta instytucja zastrzeżona jest bowiem dla "zwykłego" trybu przystępowania do użytkowania obiektu poprzedzanego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. "Kontrola" z dnia 2 stycznia 2014 r. była czynnością, w wyniku której pozyskano materiał dowodowy pozwalający na ustalenie podstawowej i rozstrzygającej o konieczności zgłoszenia sprzeciwu okoliczności.

Decydujące w sprawie znaczenie ma zatem ocena eksponowanego w skardze zarzutu dotyczącego terminu zgłoszenia sprzeciwu.

Na tle regulacji dotyczących terminów zastrzeżonych dla sprzeciwów w prawie budowalnym, a także poza nim, występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Większość orzeczeń sądowych dotyczy przy tym sprzeciwu wnoszonego w związku ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowalnych, nie me jednak żadnych powodów dla odmiennego traktowania sprzeciwu odnoszącego się do przystąpienia do użytkowania obiektu po zakończeniu robót. Zasada, wedle której określać należy datę wniesienia czy zgłoszenia sprzeciwu musi być jednakowa dla obu sprzeciwów.

W orzecznictwie prezentowane są trzy stanowiska dotyczące w/w kwestii, wedle których: datą zgłoszenia sprzeciwu jest data nadania do strony przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie ( np. wyroki NSA z 13 września 2011r. II OSK 1326/10, z 15 grudnia 2011r. II OSK 1899/10, z 28 lutego 2012 r. II OSK 2415/10); datą tą jest data doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie (np. wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z 15 grudnia 2010 r. II OSK 1950/09, z 14 marca 2012 r. II OSK 2471/10); wreszcie datą tą jest data wydania decyzji o sprzeciwie (np. wyroki NSA z 2 września 2011 r. II OSK 737/11, z 25 lipca 2012 r. II OSK 808/11, 18 października 2011 r. II OSK 1447/10).

Przyjąć należy, że wymieniony w art. 54 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa, będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, niemieszczącą się w gamie efektów wykładni prawa istniejącego. W obowiązującym stanie prawnym data nadania decyzji o sprzeciwie może mieć tylko znaczenie praktyczne dla odpowiednich organów - w razie konieczności zweryfikowania ewentualnego zarzutu "antydatowania" decyzji. W późniejszym zresztą okresie opisany pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia16 grudnia 2009 II OSK 1926/08).

Na tle regulacji art. 54 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo zgłoszenie sprzeciwu - to wydanie w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo zgłoszenie sprzeciwu – to doręczenie stosownej decyzji.

Konstrukcja tzw. milczącego załatwienia sprawy, której odpowiada regulacja art. 54 Prawa budowlanego, polega na wywołaniu z mocy prawa, z upływem ustawowego terminu i przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji, skutku materialnoprawnego. Określony w/w przepisem termin 21 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Z drugiej jednak strony stwierdzić należy, że dopiero z upływem tego terminu organ budowlany traci kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu. Wydając więc decyzję o sprzeciwie nawet w ostatnim dniu terminu organ działa zgodnie z prawem. Kompetencje organu administracji muszą być jasno określone nie tylko co do merytorycznego zakresu, ale także co do terminu, w którym organ może z nich korzystać. W wypadkach, w których ustawodawca decyduje się na terminowe ograniczenie tych kompetencji przyjąć należy, że określony przezeń termin nie może podlegać ograniczeniom niewynikającym wprost z przepisu prawa. W treści art. 54 ust. 1 ustawy brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ terminu 21 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Pogląd o tym, że datą zgłoszenia sprzeciwu jest data doręczenia decyzji stronie jest wynikiem wykładni, która jednak nacechowana jest - zdaniem sądu – względami bardziej praktycznymi, niż prawnymi. Prawdą jest, że termin, o którym mowa jest jednocześnie terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od przystąpienia do użytkowania obiektu przez określony czas, nie krótszy jednak niż 21 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu w 22 dniu od daty zawiadomienia jest działaniem co do zasady legalnym. To jednak przecież nie przesądza o zgodności z prawem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu wydanej jeden dzień wcześniej. Wydając tę decyzję organ musiał kierować się przesłankami określonymi ustawowo, istniejącymi w dacie wydania decyzji. Nie mógł antycypować stanu, który będzie istniał w niedającej się określić pewnie dacie doręczenia decyzji stronie. Nie można zaś przyjąć, że los decyzji, będącej wynikiem prawidłowej subsumpcji istniejącego stanu faktycznego, zależeć będzie tylko i wyłącznie od daty jej doręczenia stronie. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten reguluje kwestię skuteczności, a nie zgodności z prawem, (w tym określającym kompetencje organu) decyzji administracyjnej. Oczywiście pozostaje problem legalności działania inwestora, który podejmuje zamierzone działanie z upływem 21 dnia od daty złożenia zawiadomienia. Nie da się bowiem z treści przepisu art. 54 wywieść obowiązku wyczekiwania przez inwestora na doręczenie ewentualnie wydanej decyzji. To jednak, czy realizacja zamierzonego przez inwestora działania nastąpiła w zgodzie z prawem (czy była legalna) nie ma znaczenia dla bytu decyzji o sprzeciwie, która już istnieje (choć nie jest doręczona). Taka sytuacja podlega ocenie w kontekście zupełnie innych przepisów i w ramach ew. innych postępowań. Rozwiązania owej "patowej" sytuacji, w której organ w ramach swych kompetencji w terminie "zgłasza" sprzeciw (wydaje decyzję), a strona zgodnie z prawem w terminie realizuje swe uprawnienia nie wiedząc o sprzeciwie, nie należy poszukiwać w nadawaniu innego niż wynikający z przepisów prawa, znaczenia daty doręczenia decyzji. Skutki takich sytuacji oceniać trzeba stosownie do norm odnoszących się do następstw działań zarówno organu, jak i strony, a nie do ich przyczyn.

Stąd też Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, po analizie także argumentów przywoływanych na poparcie każdego z w/w poglądów, przychyla się do tego, który za datę zgłoszenia sprzeciwu z art. 54 Prawa budowlanego uznaje datę wydania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu wydana została w dniu 7 stycznia 2014 r., a więc w otwartym, 21 dniowym terminie liczonym od daty zawiadomienia tj. od 23 grudnia 2013 r. Bez znaczenia pozostaje zaś to, że decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 20 stycznia 2014 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 1561 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.