Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 767/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 par. 2, art. 29 par. 1 i 2, art. 33 pkt 1, art. 34 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 2 par. 1 i 2, art. 21, art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku sprawy ze skargi Izby Wytrzeźwień [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz Izby Wytrzeźwień [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Upomnieniem z dnia [...] Nr [...] Izba Wytrzeźwień W wezwała M. O. do uregulowania należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w dniu [...].

Z uwagi na nieuregulowanie powyższej należności w terminie, Izba Wytrzeźwień W. w dniu [...] wystawiła tytuł wykonawczy o nr [...], który skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. celem przymusowej realizacji w trybie egzekucji w administracji.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., działając na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwrócił w/w tytuł wykonawczy. Uzasadniając wskazał, iż podstawą zwrotu jest brak możliwości dochodzenia należności, spowodowany jej przedawnieniem. Organ powołał przy tym art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 nr 8 poz. 60) w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), z których wynika w ocenie organu, iż zobowiązanie objęte tytułem wykonawczym nr [...] przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności należności. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. zaznaczył ponadto, iż w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie udało się doręczyć zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego (wszcząć postępowania egzekucyjnego).

Na powyższe postanowienie Izba Wytrzeźwień W. wniosła zażalenie, wskazując w uzasadnieniu, że nie jest w kompetencji Urzędu Skarbowego w W. zajmowanie stanowiska w sprawie przedawnienia, ponieważ w/w Urząd nie jest wierzycielem. Zaznaczono, iż do należności z tytułu doprowadzenia i pobytu w izbie wytrzeźwień naliczonych przed dniem 1 stycznia 2010 roku, zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustalające 10 – letni okres przedawnienia tych roszczeń, tj. art. 118 Kodeksu cywilnego.

Strona załączyła do zażalenia kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2010 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 615/10, który w analogicznej sprawie podzielił stanowisko Izby Wytrzeźwień.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2007 roku, sygn. akt l SA/Po 1252/06, wskazał, że opłata za pobyt w Izbie Wytrzeźwień nie ma charakteru świadczenia cywilnoprawnego, gdyż decyduje o tym brak równorzędności podmiotów: wierzyciel - zobowiązany. Nawiązany między izbą a zobowiązanym stosunek nie ma cechy równorzędności, skoro wyłączona jest swoboda woli po stronie zobowiązanego, świadczenie nie wynika z zawartego porozumienia, a opłata ustalona jest jednostronnie. Powyższe cechy charakteryzują stosunki publicznoprawne i w konsekwencji wynikające z nich zobowiązania publiczne. Tym samym, w ocenie organu, powyższa opłata nie wynika ze stosunków cywilnoprawnych i nie ma do niej zastosowania 10 - letni termin przedawnienia wynikający z art. 118 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. Dla oceny kwestii przedawnienia zastosowanie ma ustawa - Ordynacja podatkowa i bez znaczenia w tym przypadku jest podnoszony przez wierzyciela argument, że 5-letni okres przedawnienia wynikający z działu III ustawy - Ordynacja podatkowa – na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych w zakresie opłat za pobyt w Izbie Wytrzeźwień stosuje się do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Z powyższego przepisu wynika, iż do opłat pobieranych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w tym art. 70 § 1 ww. ustawy regulujący kwestię przedawnienia.

Organ zauważył jednocześnie, że art. 67 ustawy o finansach publicznych wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku, przy czym brak było w ustawie przepisów intertemporalnych dotyczących należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, co prowadzi do bezpośredniego działania nowego prawa. Dotyczy to zdarzeń, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Dyrektor Izby Skarbowej powołał się przy tym na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2003 r. sygn. akt FSA 1/03 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 694/08.

Ponadto organ wskazał, że do tego rodzaju należności nie ma zastosowania art. 115 przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r.

Nr 157, poz. 1241). Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu, powyższe odnosi się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a sprawy dotyczące opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień i jej przymusowego wyegzekwowania nie można identyfikować ze sprawami wszczynającymi postępowanie zmierzające do wydania decyzji.

Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził zatem, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień dotyczy zdarzenia faktycznego zaistniałego w 2002 roku (w decyzji omyłkowo podano: 2003), czyli pod rządami ustawy Ordynacja podatkowa, a zatem w oparciu o art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Organ zaznaczył jednocześnie, iż w analizowanej sprawie nie zastosowano żadnego ze środków egzekucyjnych, tym samym nie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, co powoduje, że nastąpiło przedawnienie zobowiązań M. O. z tytułu opłaty za pobyt w Izbie Wytrzeźwień.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Izba Wytrzeźwień W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

1/ naruszenie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) przez przyjęcie, iż organ egzekucyjny jest zobowiązany do badania od strony formalnej prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego tzn. cyt.:. "bada czy tytuł spełnia wymogi określone w art. 27 w/w ustawy jak również, ustala czy wskazany w tytule obowiązek nie uległ przedawnieniu", jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 29 § 1 w związku z art. 33 pkt. 1 i art. § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny nie może bowiem ingerować w sferę merytoryczną w zakresie podstaw prawnych uprawniających wierzyciela do wystawienia tytułu wykonawczego,

2/ naruszenie art. 42 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) i art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że opłata za pobyt w Izbie Wytrzeźwień nie wynika ze stosunków cywilnoprawnych, nie ma więc do niej zastosowania 10 letni termin przedawnienia wynikający z art. 118 Kodeksu Cywilnego tylko przepisy Ordynacji podatkowej i tytuł wykonawczy wystawiony przez Izbę Wytrzeźwień Nr [...] podlegał zwrotowi - natomiast obowiązujący przepis art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej wskazuje, że organy wymienione w tym przepisie ustalają (określają) publicznoprawne należności budżetu państwa (...) , a opłata za pobyt w Izbie Wytrzeźwień wynika wprost z przepisów prawa.

3/ naruszenie art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez nieuwzględnienie faktu, że Izba Wytrzeźwień nie ma uprawnień do władczego rozstrzygnięcia, egzekwuje jedynie opłaty określone co do wysokości w drodze przepisu wykonawczego wydanego na podstawie art. 42 ust. 5 i co do których stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego,

4/ naruszenie art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009, Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przez przyjęcie, iż do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, nieuregulowanych niniejszą ustawą, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz przyjęcie, że brak przepisów intertemporalnych powoduje zastosowanie art. 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa i w konsekwencji 5 letni termin przedawnienia, co skutkowało odmową przyjęcia tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela w dniu [...], mimo że regulacja wynikająca z art. 67 ustawy o finansach publicznych obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. i dopiero po tej dacie należy liczyć 5 letnie terminy przedawnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości w trybie art. 145 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] Nr [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podnoszonego przez wierzyciela w skardze zarzutu, że organ egzekucyjny przez zajęcie merytorycznego stanowiska - ingeruje w istocie w sferę zastrzeżoną dla stron postępowania do której organ egzekucyjny nie ma podstaw, gdyż stanowisko wierzyciela w tym wypadku jest dla organu egzekucyjnego wiążące zauważył, iż w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy z dnia [...] Nr [...] został przyjęty do realizacji w dniu [...] i na etapie prowadzonego postępowania, organ egzekucyjny ustalił, że obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym wygasł. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądów administracyjnych: wyroki WSA w Warszawie z dnia 24.01.2007 r. i 15.03.2006 r. sygnatura akt: III SA/Wa 2417/06 (Lex 298147) i III SA/Wa 2258/05 (Lex 197575), wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28.10.2008 r., sygn. akt I SA/Bd 488/08, stosownie do treści art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wprawdzie nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest obowiązany do chociażby sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł. Organ egzekucyjny jest zatem obowiązany i uprawniony do ustalenia, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym nie uległ przedawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną, chociaż nie wszystkie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu zasługują na aprobatę.

Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przy dokonywaniu kontroli Sąd z urzędu obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym, jeśli mogły one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "w granicach sprawy" nakłada na rozpatrujący sprawę Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych prawem środków prowadzących do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć podjętych w granicach danej sprawy, a więc zarówno w stosunku do rozstrzygnięć podjętych w trybie głównym (orzeczenia I i II instancji), jak i w postępowaniach należących do trybu nadzwyczajnego. Zatem Sąd uwzględniając skargę jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 § 1 p.p.s.a. w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji w tej sprawie. Art. 145 § 2 p.p.s.a. rozciąga możliwość wydania przewidzianych rozstrzygnięć również w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w oparciu o art. 29 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) – dalej u.p.e.a., rozstrzygające o zwrocie tytułu wykonawczego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej ze względu na przedawnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organy egzekucyjne uznały bowiem, że obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień przedawnia się, zgodnie z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) – dalej O.p., z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności podatku. W przedmiotowej sprawie opłaty dotyczą pobytu w Izbie Wytrzeźwień we W. w dniu [...]. W ocenie organów egzekucyjnych, wystawiony przez Izbę Wytrzeźwień W. w dniu [...] roku tytuł wykonawczy obejmujący powyższą opłatę, dotyczy więc obowiązku, który zgodnie z powołanym wyżej art. 70 § 1 O.p. uległ przedawnieniu, stąd zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjnym zobowiązany był do zwrotu tego tytułu wykonawczego. Izba Wytrzeźwień W. podnosząc, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, lecz art. 118 Kodeksu cywilnego zaskarżyła postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonych postanowień stwierdził, iż przedmiotowe rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela reprezentowany w orzecznictwie administracyjnym pogląd, w świetle którego, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada wprawdzie dopuszczalność egzekucji administracyjnej z wyłączeniem jednak badania zasadności i wymagalności określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, rozumianej jako ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 roku o sygn. akt II FSK 1302/05). W ocenie Sądu w przypadku, gdy organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem obowiązku, kwestia przedawnienia obowiązku nie mieści się w sferze badania dopuszczalności egzekucji, co oznacza, że zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. z powołaniem się na przedawnienie obowiązku objętego tym tytułem, nastąpił z naruszeniem omawianego przepisu.

Sąd wywodzi swoje stanowisko z interpretacji art. 29 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 33 pkt 1 i art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. Skoro bowiem organ egzekucyjny rozpoznając zarzut przedawnienia jest związany stanowiskiem wierzyciela, na które przysługuje zażalenie (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego) to przesądzające rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ egzekucyjny w trybie art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi ingerencję w sferę merytorycznej oceny podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. W judykaturze w przeważającym zakresie nie ulega wątpliwości, że wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu (por wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2571/99, opublikowany w: ONSA 2002/1/27; wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2167/00, opublikowany w: POP 2001/6/198).

Na niedopuszczalność badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym zwracał uwagę NSA m.in. w wyroku z dnia 2 października 2009 r. sygn. II FSK 689/08 (niepubl.), z dnia 8 lipca 2008r. sygn. II FSK 1762/06 (niepubl), z dnia 14 listopada 2006r. sygn. II FSK 1480/05 (niepubl.), z dnia 18 października 2006r. sygn. II FSK 1302/05 (niepubl.), WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2007r. II SA/Łd 862/07 (niepubl).

W tym miejscu godzi się podkreślić, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. w dniu [...] nadał klauzulę o skierowaniu przedmiotowego tytułu wykonawczego do egzekucji. Już ta okoliczność powoduje uznanie zwrotu tytułów wykonawczych w trybie art. 29 § 1 u.p.e.a w dniu [...] za naruszające prawo. Klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji jest bowiem w swej istocie oświadczeniem organu egzekucyjnego o braku przeciwwskazań do prowadzenia w oparciu o dany tytuł wykonawczy egzekucji administracyjnej i przyjęciu tytułu do dalszego procedowania.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy egzekucyjne będąc powołanymi do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, są zobowiązane rozważyć tę kwestię przede wszystkim na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, bez wkraczania w meritum. Czym innym jest bowiem badanie samej dopuszczalności egzekucji, a czym innym wkraczanie w jej zasadność. Odpowiedzialność za niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spoczywać będzie wówczas na wierzycielu.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych skłania jednak również do wniosku, że wyznaczenie ścisłej granicy pomiędzy badaniem przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, a badaniem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie jest do końca w zupełności oczywiste. Wobec powyższego, gdyby nawet przyjąć, że badanie przedawnienia obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy należy do sfery dopuszczalności egzekucji o której mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. to w przedmiotowej sprawie i tak w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 29 § 2 z uwagi na fakt, iż obowiązek określony w tytule wykonawczym nie uległ przedawnieniu.

Rozważając sprawę z tego punktu widzenia należy podkreślić, że opłata będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie dotyczyła pobytu osoby w izbie wytrzeźwień w dniu [...] i do dnia wystawienia tytułu wykonawczego tj. do dnia [...] nie została uiszczona. Nie ma jednak racji strona skarżąca, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter świadczenia cywilnoprawnego. W ocenie Sądu, analiza przepisów prawa materialnego – art. 39 i 42 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie pozostawia wątpliwości, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, stanowiącą dochód gminy, której obowiązek uiszczenia wynika z przepisów prawa. Sąd podziela w tym względzie stanowisko WSA w Poznaniu wynikające z wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt l SA/Po 588/08, że o publicznoprawnym charakterze tej opłaty świadczy brak równorzędności podmiotów. Nawiązywany pomiędzy izbą wytrzeźwień, a zobowiązanym stosunek nie wynika z zawartego porozumienia. Izba wytrzeźwień występuje bowiem z mocy przysługującej tej placówce władzy zwierzchniej – uprawnienia wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Następuje on z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Również związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika z przepisów prawa, ustalane są jednostronnie przez organ, na podstawie przepisów normatywnych.

W tym kontekście należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 roku.

Zgodnie z art. 2 § 1 O.p. w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie zaistnienia obowiązku jak i wystawienia tytułu wykonawczego, jej przepisy stosuje się do:

1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe;

2) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych;

3) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych.

Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że charakterystyka świadczeń, o których w nim mowa została dokonana za pomocą wyznaczników przedmiotowo-podmiotowych. Warunkiem zastosowania do nich przepisów Ordynacji podatkowej jest zatem kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: 1/ świadczenie musi być podatkiem opłatą lub niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 2/ kompetencje do jego ustalania lub określania muszą należeć do organów podatkowych, 3/ świadczenie musi mieć publicznoprawny charakter.

Zgodnie z art. 2 § 2 O.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy (w tym rozdziału 8 dotyczącego przedawnienia - art. 68 i nast.) stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy.

Z wcześniejszych wywodów wynika, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter publicznoprawny, stanowiący dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek uiszczenia wynika z przepisów prawa. W kontekście art. 2 § 1 i § 2 O.p. oznacza to, że żaden organ państwowy ani samorządowy nie uczestniczy w kreacji zobowiązania konkretnej osoby do uiszczenia opłaty za pobyt w izbie. Zarówno obowiązek świadczenia opłaty, jak i jej wysokość normują bowiem przepisy prawa, a organ prowadzący izbę wytrzeźwień ma jedynie obowiązek pobrania tak ustalonej opłaty.

Skoro, pobierający opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień organ prowadzący izbę wytrzeźwień, nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, bądź określającego obowiązek świadczenia opłaty, w tym jej wysokość, to tym samym wyłączona jest możliwość rozstrzygania o terminie przedawnienia tego obowiązku na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Wynika to z przedmiotowego zakresu tej ustawy określonego w jej art. 2, przy wykluczeniu możliwości uznania, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ustalana lub określana jest przez organ podatkowy (art. 2 § 1 pkt 1) lub inny organ niebędący organem podatkowym (art. 2 § 2).

Oczywistym jest, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie jest unormowana w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 2 § 1 pkt 3) oraz, że sprawa związana z jej poborem nie jest sprawą z zakresu prawa podatkowego (art. 2 § 1 pkt 4).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę godzi się również uwzględnić uwagi przedstawione w literaturze przedmiotu odnośnie zakresu stosowania Ordynacji podatkowej. Wskazano tam, iż przepisy te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż dotyczą stosunków społecznych o charakterze publiczno-prawnym funkcjonujących w sferze praw i obowiązków jednostki. Należy zatem przyjąć, iż stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 O.p., jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu ordynacji ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa, z wyraźnym jednak wykluczeniem należności jednostek samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc, muszą to być należności, których tytuł prawny wynika z władztwa państwowego dającego uprawnienia określonym organom do ustalania lub określania należności budżetowych o charakterze publicznym (vide: R.Mastalski, w: B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J.Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa. Komentarz. Unimex 2006 s. 22). Za taką interpretacją przemawia też wykładnia historyczna. W pierwotnej wersji art. 2 § 1 O.p., że przepisy Ordynacji stosuje się m.in. do: 1) podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe oraz 2) podatków stanowiących dochody budżetów gmin. Art. 2 § 2 O.p. stanowił natomiast, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zakres stosowania przepisów Ordynacji rozszerzono, na mocy art. 2 § 1 pkt 1, także na opłaty oraz inne niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Pozostawiono natomiast bez zmiany treść art. 2 § 2. Bez większych zmian regulacja ta obowiązuje po dzień dzisiejszy.

Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było rozszerzenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej także na opłaty i niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy niepodatkowe, to dokonałby on zmiany treści art. 2 § 2, w taki sposób jaki dokonano zmiany art. 2 § 1 pkt 1, tj. rozszerzając stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na opłaty i niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Skoro nie zmieniono brzmienia art. 2 § 2, to zamiarem ustawodawcy było ograniczenie stosowania tego przepisu tylko do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. W świetle powyższych wywodów istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma to, że opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są należnościami budżetu gminy, a nie budżetu państwa. W konsekwencji art. 2 § 2 O.p. nie może mieć zastosowania do tych opłat.

Należy również zwrócić uwagę, że treść art. 2 O.p., zarówno w § 1, jak też w § 2 stanowiąc o uprawnieniach organów do ustalenia lub określenia wymienionych tam należności publicznych, wyraźnie nawiązuje do art. 21 O.p., na podstawie którego właściwe organy wydają decyzje deklaratoryjne oraz konstytutywne (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski Komentarz Ordynacja podatkowa Toruń 2007, str. 16). W przypadku opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, obowiązek jej zapłaty, jak i wysokość wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Organ nie wydaje w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu konstytutywnego bądź deklaratywnego, lecz jego rola sprowadza się jedynie do pobrania opłaty.

Zaznaczyć również trzeba, że utrwalone w praktyce i orzecznictwie rozumienie pojęć "ustalania lub określania" podatku, opłaty lub niepodatkowej należności budżetowej nie pozwala w rozważanym stanie faktycznym przyjąć, że w sprawie o zapłatę opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, mamy do czynienia ze świadczeniem należącym do jednej z kategorii danin publicznych wymienionych w art. 2 O.p.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości również nie zawiera żadnej wskazówki interpretacyjnej, co do stosowania przepisów O.p. w przedmiocie ustalania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar uczyniłby tak jak w art. 13² ust. 7 tej ustawy, poprzez odesłanie wprost do stosowania O.p. w sprawach nieuregulowanych.

W kontekście przedstawionych rozważań warto ponadto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt GSK 93/04 (LEX nr 147106), w sprawie rozpoznawanej również na tle ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym "opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest ustalana lub określana przez organy podatkowe, a jednocześnie jest źródłem dochodów publicznych gminy.

Do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej". Również w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 roku, sygn. I SA/Gl 1167/08 WSA w Gliwicach stwierdził, że (...) Opłata związana z pobytem osoby fizycznej w izbie wytrzeźwień należy do wierzytelności administracyjnoprawnych, będących dochodem należnym jednostki samorządu terytorialnego, do którego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.(...) (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu godzi się podnieść, że w stanie prawnym obowiązującym do czasu wejścia w życie ustawy Ordynacja podatkowa tj. do dnia 1 stycznia 1998 r., sądy administracyjne istotnie wyrażały poglądy, że uregulowania wynikające z ustawy o zobowiązania podatkowych - stosowane na mocy § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych (...) - do opłat administracyjnych pobieranych przez organy administracji państwowej na podstawie odrębnych ustaw, pozwalały na stosowanie 5 - letniego terminu przedawnienia w stosunku do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Na uwagę zasługuje jednak stwierdzenie, że chodziło o opłaty "pobierane" tymczasem w Ordynacji podatkowej ustawodawca w art. 2 § 1 i § 2 posługuje się pojęciami opłat ustalanych lub określanych, co w nawiązaniu do wywodów powyższych sugeruje odniesienie do art. 21 O.p. i całkowicie zmienia sytuację prawną i możliwość zastosowania Ordynacji podatkowej do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło więc do przedawnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, tym samym, zwrot tytułów wykonawczych z tego powodu był nieuzasadniony i naruszał przepis art. 29 § 2 u.p.e.a.

Sąd stoi na stanowisku, że dopiero od 1 stycznia 2010 r. do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej – zgodnie z regulacją wynikająca z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Nie można jednak przyjąć, jak interpretują to organy orzekające w przedmiotowej sprawie, że przepis art. 67 w/w ustawy umożliwia stwierdzenia przedawnienia obowiązku w rozpoznawanej sprawie. Oznaczałoby to bowiem, że 5 - letni termin przedawnienia zaczął swój bieg na długo przed wejściem w życie przepisu. Istotnie, przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyła do uregulowań wynikających z działu III O.p., regulując tym samym kwestie przedawnienia m.in. opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, jednak do dnia 1 stycznia 2010 r. kwestii przedawnienia przedmiotowej opłaty nie regulował żaden przepis prawa materialnego. Jak wykazano wyżej, nie było w niniejszej sprawie podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie obliczania terminu przedawnienia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Wobec powyższego, 5-letni termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 332/08, i NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 884/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien wziąć pod uwagę zalecenia zawarte w niniejszym uzasadnieniu i dokonując ponownej oceny tytułu wykonawczego nr [...], winien mieć na uwadze, iż z treści art. 29 § 2 u.p.e.a wynika jasno, iż zwrot tytułu wykonawczego jest możliwy jedynie wówczas, gdy obowiązek podatkowy, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Organ winien również uwzględnić fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając postanowieniem z dnia 22 września 2009 roku sygn. akt II FW 3/11 spór o właściwość w zakresie egzekucji administracyjnej opłaty za przymusowy pobyt w izbie wytrzeźwień pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego W. – F. a Prezydentem Miasta W., wskazał Prezydenta Miasta W. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej opłaty za przymusowy pobyt w izbie wytrzeźwień (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził w uzasadnieniu powyższego postanowienia, iż należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są dochodem gminy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 87 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu [...] jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, a w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Stąd Prezydent Miasta W. jest właściwy jako organ egzekucyjny uprawniony do egzekwowania tego typu należności, gdyż opłaty za korzystanie z izby wytrzeźwień stanowią jego dochód a prowadzenie izb wytrzeźwień należy do zadań Prezydenta.

j.m.