Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 8, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa- Podgórza w Krakowie na uchwałę nr V/26/2015 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Rady Gminy Proszowice numer Nr V/26/2015 z dn. 26.02.2015 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 r, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na rok 2015 - w całości. Uchwale zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 11a z dn. 21.08.1997 r o ochronie zwierząt w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z, poprzez sformułowanie w ustępie 3. załącznika do zaskarżonej uchwały punktu 9, dotyczącego edukacji w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt

2. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 1 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego mają być przewożone zwierzęta. Nie zindywidualizowano osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt

3. art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 3 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionemu do odławiania zwierząt, bez wskazania konkretnego uprawnionego podmiotu

4. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 4 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy/, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacyjne

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 6 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi

6. art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 8 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bez dostatecznego sprecyzowania podmiotów, do których należy sprawowanie takiej opieki.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ujęcie w załączniku do uchwały Nr V/26/2015, w ust. 3 pkt 9 zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt, jako działanie w ramach Programu Opieki na Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobieganiu Bezdomności wśród Zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 r przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z.. Zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 - powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz ust. 3 Zarządowi województwa

Zarzuty sformułowane w punktach od 2 do 6 dotyczące braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a u.o.z. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że rada gminy w programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych zadań. Uchwała jest podejmowana na okres jednego roku, co wpływa na możliwość i jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów /wyrok WSA w Lublinie z dn. 27.09.2012 r II SA/Lu 591/127. Upoważnienie z art. 11ust. 1 u.o.z. skierowane jest do organu stanowiącego gminy co sprawia, że organ ten jest uprawniony ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dn. 13.09.2016 r sygn. II SA/ Kr 398/16 wskazał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i od ust.5 do 7 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy z zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodująca nienależytą ochronę zwierząt a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały.

Rada Miasta i Gminy Proszowice nie dopełniła wskazań ustawy gdyż:

- nie wskazała konkretnego schroniska dla zwierząt działającego na terenie Gminy, które jest zobowiązane do realizacji zadań zawartych w Programie - zarzut podniesiony w pkt 2, 4, 5, 6 skargi

- nie wskazała konkretnego podmiotu - osoby lub firmy, z podaniem adresu kontaktowego, który posiada uprawnienia do wyłapywania zwierząt aktualne w roku obowiązywania powyższej uchwały - zarzut podniesiony w pkt 2 i 3 skargi

- nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do podjęcia konturach działań w ramach Programu takich jak kastracja i sterylizacja zwierząt, usypiane ślepych miotów oraz całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt - zarzut podniesiony w pkt 4,5 i 6 skargi.

Z uwagi na fakt, iż skarga na Uchwałę Radny Miejskiej w Proszowicach będąca aktem prawa miejscowego brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały,co wynika z treści art. 53 ust 3 p.p.s.a.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w związku z podjęciem przez Radę Miasta i Gminy w Proszowicach w dn. 14.03.2016 r, uchwały nr XXII/165/2016 w sprawie uchwalenia programu opieki na zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r wraz załącznikiem w postaci "Programu opieki na zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r. nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jej zaskarżenia. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne i nawet fakt, że utraciła ona moc nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą w której przestała obowiązywać.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o :

1) odrzucenie skargi względnie jej oddalenie,

2) o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg tego samego skarżącego, wniesionymi w tym samym dniu i zawierającymi te same zarzuty a dotyczących uchwał Rady Miejskiej w Proszowicach:

a) nr XXVIII/206/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r.,

b) nr XLI/287/2014 z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 r.,

c) nr XXII/165/2016 z dnia 14 marca 2016 r, w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r.,

d) nr XXXVI/272/2017 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 r.,

- w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem sprawy te pozostają ze sobą w integralnym związku i mogły być objęte jedną skargą,

3) wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania,

4) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

Ustosunkowując się do zarzutów zamieszczonych w skardze, Rada Miejska w Proszowicach podniosłą, że orzecznictwo sądów administracyjnych, co do uznania uchwał w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami za prawo miejscowe, jest rozbieżne i zmieniało się na przestrzeni kolejnych lat. Istnieje szereg rozstrzygnięć przyjmujących, że uchwały te nie są prawem miejscowym. Tytułem przykładu wskazano wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych:

- we Wrocławiu z dnia z dnia 6 grudzień 2012 r. sygn. .akt II SA/Wr 686/12, z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12, z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 649/13 oraz z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 137/13,

- w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12 oraz z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 514/14,

- w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 887/13 oraz z dnia l września 2015 r. sygn. akt IISA/Bd 729/15,

- w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r. sygn.. akt II SA/Po 593/14,

- w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt II SA/G1 1345/13 oraz z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/G1589/16,

- w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12,

- w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Kr 852/13 a także

- wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1865/11, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10, z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, które tego typu uchwały zaliczają do aktów planowania mających charakter aktów prawa wewnętrznego.

Z uwagi na to orzecznictwo a także zbieżne z nimi rozstrzygnięcia organów nadzoru prawnego nad działalnością jednostek samorządu zaprzestano publikowania, rocznych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie zwracało również uwagę Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji- Departament Współpracy Z Jednostkami Samorządu Terytorialnego, swoim wystąpieniu z dnia 12 lutego 2014 r. DWJST-WSUST.7240.1.2014.

Gdyby przyjąć stanowisko, iż gminny roczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie jest prawem miejscowym, to przedmiotowa skarga Prokuratury Rejonowej dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, z uwagi na uchybienie 6 miesięcznemu terminowi, przewidzianemu w art. 53 ust. 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna być odrzucona.

Rada Miejska w Proszowicach podnosi, iż kwestionowane zapisy załącznika do uchwały, będącej rocznym programem aktualnie nie funkcjonują w obrocie prawnym od ponad 2 lat przed wniesieniem skargi przez Prokuraturę Rejonową dla Kraków-Podgórza w Krakowie, toteż skarżony organ reprezentuje pogląd, iż wniesiona skarga jest bezzasadna i z tego powodu, że jej przedmiot, który miałby być poddany kontroli Sądu, nie istnieje od lat. W tych okolicznościach postępowanie sądowe w tej sprawie, stosownie do art. 161 § l pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Z ostrożności procesowej Rada Miejska w Proszowicach podniosła także, iż zakwestionowane zapisy nie istniejącego aktu prawnego, nie wywołały żadnych negatywnych skutków prawnych, zarówno w czasie ich obowiązywania, jak i po ich uchyleniu w sferze praw i obowiązków osób, których ten program objął, dlatego nawet rozróżniając skutki uchylenia aktu prawnego od stwierdzenia jego nieważności, nie jest celowe i dopuszczalne kontrolowanie takiego aktu przez sąd administracyjny.

Podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nadano mu charakter kierunkowy i ogólny przyjmując, że stanowi on zmienny plan działania gminy w określonym zakresie i czasie. To dopiero na jego podstawie, udzielano zamówienia publicznego podmiotom zewnętrznym spełniającym warunki określone w tym programie, na realizację wynikających z niego zadań, zawierając umowy z wyłonionymi w tym trybie podmiotami. W umowach tych zostały skonkretyzowane obowiązki usługobiorcy wraz z wynagrodzeniem za ich wykonywanie. Taki charakter programu, tj. bez wskazania schroniska z adresem, konkretnej osoby lub firmy uprawnionych do wyłapywania i odławiania zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii i jego adresu, wykonującego zabiegi kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów oraz pełniącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt sterylizacyjne - pozwalał gminie na zmianę usługobiorcy nienależycie wywiązującego się z umowy, bez potrzeby zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżony organ reprezentuje stanowisko, iż przyjmując do realizacji, w ramach programu, zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt l, 3-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, bez wskazania konkretnych z indywidualizowanych podmiotów, którym te zadania w ramach umowy powierzyła gmina, nie uchybiono należnej zwierzętom ochronie.

Natomiast odnośnie zarzutu jakoby w zaskarżonej uchwale, wprowadzającej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, jako jedną z form realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, edukację w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt, skarżony organ zaznacza, iż edukacja ta została wprowadzona do programu w uwzględnieniu wniosków złożonych przez organizacje społeczne działające na obszarze Gminy Proszowice, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w ramach przysługujących im, na podstawie art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, uprawnień. Ponadto wyjaśniono, iż będący podstawą uchwalenia rocznego gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w tym programie, toteż wprowadzenie do niego w/w edukacji, pozostającej w związku z tym programem nie można uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego i rażące naruszenie prawa.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA w Warszawie: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44) . Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może, bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16.

Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to podlegała ona publikacji w dzienniku urzędowym. Zaniechanie takiej publikacji przesądza o naruszeniu art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zmianami). Już z odpowiedzi na skargę złożonej przez Gminę Miejską w Proszowicach wynika, że zaprzestano publikowania, rocznych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, w tym zaskarżonej uchwały - co przesądza o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 8 przez ogólnikowość postanowień i nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności poprzez zaniechanie wskazania:

? konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt,

konkretnego podmiotu uprawnionego do odławiania zwierząt i usypiania ślepych miotów, a także zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

? konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt,

? konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował określone przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie programu zadania.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy.

Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań.

Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu.

Naruszono także art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym (a zgodnie z powyższymi uwagami również konkretnym) schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi, bowiem, że program obejmuje m.in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu.

Kolejna kwestia to naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 6 u.o.z. W ust 3 pkt 6 wskazano jedynie, że usypianie ślepych miotów " zostanie powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt albo uprawnionemu lekarzowi weterynarii". Podobnie jak to było w przypadku wcześniejszych ogólnych sformułowań programu, zapis ust 3 pkt 6 należy ocenić krytycznie.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

Zmiana ustawy w art. 11a w zakresie zdania wstępnego, dokonana przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r., nie miała zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały. Zmiana ta polegała na dodaniu w ust 2 art. 11a do wyliczenia słów "w szczególności". W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych".

Jak wynika z powyższego dopiero od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt. Wobec tego ust 3 pkt 9 uchwały - dotyczący działań edukacyjnych nie znajdował oparcia w dotychczasowym brzmieniu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym zarzuty skargi dotyczące wyjścia rady gminy w tym zakresie poza granice ustawowego upoważnienia są zasadne.

Dodatkowo w ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwały. Uniemożliwia to realizację zaskarżonej uchwały i w konsekwencji czyni ją nieważną.

Program ochrony zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością.

W ust 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że w budżecie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 r zapewnia się środki finansowe na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt w wysokości 30.000 zł..

Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należało również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania i konkretnymi kwotami, już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Brak ten stanowi tak poważne uchybienie, że już samo jego dostrzeżenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.).