Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 298/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Lasy
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 9 i 10
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt 1, 12 i 13, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1, art. 7 ust., 2 pkt 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151, art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] Wójt Gminy S. (dalej również: Wójt) – w wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku spółki A Sp. z o.o. prezentowanej przez pełnomocnika – M. P. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] ([...], obręb [...]) wolnostojących paneli fotowoltaicznych na obszarze o powierzchni 0,5 ha, o mocy do 4 MW - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W podstawie prawnej organ przywołał m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647, z późn.zm.) - nazywanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu", na którym przewidziana jest realizacja zamierzenia, doprowadziła do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie stwierdził, że planowany przez wnioskodawcę rodzaj inwestycji jest zupełnie odmienny od występujących funkcji zabudowy iż zagospodarowania terenu na całym obszarze analizowanym, na którym nie występują żadne obiekty produkcyjne, w związku z tym nie można uznać, że planowana budowa wolnostojących paneli fotowoltaicznych będzie stanowiła kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu. Nadto podniósł, że linia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej zespołu obiektów określone na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani terenu w sposób istotny odbiegają od sugerowanych przez wnioskodawcę.

W odwołaniu od decyzji Wójta z dnia [...] 2013 r. inwestor podniósł zarzut uchybień formalnych przy wydawaniu decyzji i wskazał na błędną argumentację organu co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr sprawy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: Kolegium) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S..

W uzasadnieniu Kolegium, przedstawiając stan faktyczny doprecyzowało, że dotyczy położonej w obrębie [...] działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że dla uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie w sposób łączny warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wobec czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Kolegium budowa wolnostojących paneli fotowoltaicznych jest niewątpliwie inwestycją o charakterze produkcyjnym, co potwierdza jednoznacznie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.]. W tym zakresie organ odwołał się do § 3 [ust. 1] pkt 52 tego rozporządzenia, w którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody lub otulinach form ochrony przyrody oraz na powierzchni 1 ha na innych obszarach.

Badając spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji produkcyjnej, Kolegium odwołało się do ustaleń organu I instancji, z których wynika, ze na obszarze objętym analizą wystękuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i obiekty związane z obsługą tego typu zabudowy, tj. budynki gospodarcze i garażowe oraz budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych; ponadto na analizowanym obszarze znajduje się stacja [...] i budynki związane z jej obsługą oraz skład materiałów budowanych. Wobec tego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że podane we wniosku parametry dla wolnostojących paneli fotowoltaicznych pozostają w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu objętego analizą w zakresie; linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Ponadto Kolegium podniosło, że w obowiązującym Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy S. [uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2000 r. - z późn. zm.], a co za tym idzie - w przyszłym planie zagospodarowani przestrzennego (który musi być zgodny ze studium), nie przewidziano realizacji inwestycji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p, zaś teren działki nr [...] określono jako tereny preferowane do zainwestowania mieszkalnictwem na Obszarze chronionego krajobrazu - [...] oraz lasy, łąki i pola.

W skardze na decyzję Kolegium spółka A Sp. z o.o. zakwestionowała zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi. W tym zakresie podniosła, odwołując się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10, że zarówno siłownia wiatrowa, jak i instalacja paneli fotowoltaicznych to urządzenia infrastruktury technicznej, wobec czego stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do takich urządzeń przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; tym samym przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego stosowanie jest w tym przypadku wyłączone przez art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie.

Ponadto skarżący inwestor podniósł, że – jak wskazał sam organ – na analizowanym obszarze znajduje się m.in. stacja z [...], która również jest infrastrukturą techniczną, tak jak i panele fotowoltaiczne; na przedmiotowym obszarze znajduje się wiele urządzeń infrastruktury technicznej, tym samym wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa został spełniony.

Inwestor powołał się również na potrzebę stosowania przepisów prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem pro unijnej wykładni prawa. Unia Europejska zakłada m.in. prowadzenie działań zmierzających do zapewnienia ogólnie pojmowanej ochrony środowiska, co należało mieć na uwadze przy rozpatrywaniu sprawy, a także "akcesoryjny i nowatorski charakter inwestycji".

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Zgodnie z postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. Sąd uznał za stosowne przeprowadzenie dowód z Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] 1982 r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 1983 r. nr [...], poz. [...]), do którego przedłożenia zobowiązał Wójta Gminy S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. – poddano decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji na działce nr [...] ([...], obręb [...]) wolnostojących paneli fotowoltaicznych na obszarze o powierzchni 0,5 ha, o mocy do 4 MW - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w tym wypadku warunków zabudowy).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w nim warunków, w tym aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), a teren miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2) i nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4).

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z kolei przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji planowanej objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną, wiatrową czy słoneczną, w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie jest jednolite, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrok z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14 (dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i do którego szeroko Sąd rozpoznający niemniejszą sprawę będzie się odnosił, omawiając kwestię charakteru instalacji fotowoltaicznej.

Część judykatury opowiada się za stanowiskiem, w istocie prezentowanym również w skardze, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10; z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12; nadto WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 sygn. akt II SA/Bk 636/13 - orzeczenia dostępne jw.).

Natomiast według odmiennego poglądu, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zastosowana bowiem przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne – prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, iż nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno- gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki. Zgodnie z tym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. (tak wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1563/13 - orzeczenia dostępne jw.).

Tutejszy Sąd (w składzie orzekającym w niniejszej sprawie) podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium i tożsame z nim poglądy orzecznictwa co do tego, że inwestycji polegającej na realizacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych (instalacji zespołu paneli solarnych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie wprawdzie zwięzłe i syntetyczne, ale trafne stanowisko, które jednak w niemniejszej prawie wymagało uzupełnienia o wyżej przywołane poglądy orzecznictwa dotyczące wykładni pojęcia urządzanie infrastruktury technicznej.

Brak zdefiniowania przedmiotowego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne.

Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej powinna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego, czy w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej. Argumentów tych nie można natomiast zastosować w przypadku inwestycji, jaką jest elektrownia. Tego typu obiekt winien spełniać wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", jego powstanie może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową; inwestycja taka powinna również posiadać dostęp do drogi publicznej.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd przyjął, że organy orzekające w sprawie prawidłowo sklasyfikowały przedsięwzięcie objęte wnioskiem, zasadnie zatem przeszły do etapu oceny spełnienia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy – z uwzględnieniem warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Zarzuty skargi w tym względzie okazały się zatem niezasadne.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia, tj. występowania na obszarze analizowanym tego rodzaju infrastruktury technicznej, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, trzeba wyjaśnić, że uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji również w tym zakresie są zwięzłe, ale same spostrzeżenia trafne. Wbrew twierdzeniem skargi, występujące na terenie objętym analizą – zasięgu obszaru analizowanego inwestor nie kwestionuje – zagospodarowanie nie obejmuje tego rodzaju zabudowy, jaką planuje skarżący inwestor. Nie można za takowe uznać stacji [...] w [...] i budynków związanych z jej obsługą oraz składu materiałów [...] ani istniejącego uzbrojenia terenu w sieć wodociągową, gazociąg, kanalizację sanitarną oraz linie energetyczne "[...]" z przyczyn już wyżej podanych. Pozostałe zaś nieruchomości zagospodarowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz obiektami towarzyszącymi lub zabudowaniami w ramach zabudowy zagrodowej. Z kolei nieruchomości niezabudowane użytkowane są rolniczo - jako pola uprawne. Niewątpliwie planowana budowa zespołu paneli solarnych nie kontynuuje występujących w sąsiedztwie (rozumianym jako obszar analizowany) funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu. Twierdzeń tych skarżący inwestor skutecznie nie podważył. Kwestie te tracą jednak na znaczeniu wobec innych okoliczności, na które Sąd wskaże w dalszej części uzasadnienia.

Dodać należy, że wprawdzie analiza urbanistyczna została w niniejszej sprawie poczyniona na załączniku graficznym w postaci kopii mapy zmniejszonej do skali 1:2000, co wprawdzie nie odpowiada wprost dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – mapa o takiej skali jest dopuszczona do wykorzystania w odniesieniu do inwestycji liniowych, za które należy uważać obiekty liniowe zdefiniowane w art. 3 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), zaś w pozostałych przypadkach mapa powinna mieć skalę 1:500 lub 1:1000 – jednak uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy z przyczyn poniżej wyjaśnionych. Poniżej przedstawiona zostanie argumentacja na uzasadnienie tezy, że niezależnie do tego, czy obszar analizowany został wytyczony prawidłowo, a sama analiza jest prawidłowa formalnie i trafna merytorycznie, zaś wnioski z niej wyciągnięte przez organ zasadne - w sprawie nie mogły zostać ustalone warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku inwestora.

Rozwijając dalsze rozważania, zgodnie z wcześniej przedstawioną zapowiedzią, należy ponieść, że badanie zasadności uznania przez organy obydwu instancji, w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, iż w terenie nią objętym nie występuje zabudowa umożliwiająca ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji (nowej zabudowy), a zatem kwestia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - schodzi na dalszy plan wobec stwierdzenia przez Sąd obiektywnej przeszkody prawnej do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Najistotniejszy jest bowiem ten aspekt sprawy, na który w istocie nie zwróciły dostatecznej uwagi organy obydwu instancji, względnie – na co do pewnego stopnia wskazują wnioski analizy sporządzonej przez organu I instancji – dokonały częściowo błędnej oceny prawnej ustalonych okoliczności w odniesieniu do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wśród pozytywnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy formułuje wymóg, że warunki zabudowy mogą zostać wydane tylko dla takiego terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Pozostającą poza sporem okoliczność, że inwestycja paneli fotowoltaicznych objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma zostać, zgodnie z zamiarem inwestora, zlokalizowana głównie w pasie o powierzchni do 0,5 ha na działce nr [...], która ma charakter rolny i jest częściowo zalesiona, co też zaznaczył sam inwestor we wniosku. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka ma powierzchnię niespełna [...] ha; większość jej powierzchni postanowią użytki rolne klasy [...] i [...] oraz [...] i [...], a część o powierzchni ponad 5 ha stanowi użytek leśny - las oznaczony symbolem LsV. Planowana lokalizacja stanowi wprawdzie wspomniany pas przecinający tereny o przeznaczeniu rolnym: użytki rolne klasy RV i RV oraz ŁV, jednak przedmiotowa inwestycja musi być rozpatrywana w odniesieniu do całej działki nr [...], zgodnie z wymogami przepisu art. 2 pkt 12 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (tak NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, LEX nr 466373). Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa zaś co do zasady lokalizacji planowanego obiektu na działce (może jednak zmodyfikować zasady wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy lub w granicy z działką sąsiednią). Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1578/11, LEX nr 1155046).

Co do przedmiotowej działki nr [...] organ I instancji w analizie urbanistycznej stwierdził, że ze względu na klasę gruntu (V i VI) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie, dodając zarazem, że "(natomiast kwestia ta zostanie definitywnie rozstrzygnięta na etapie uzgodnień)". Tymczasem weryfikacja wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie może abstrahować od regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, z późn. zm. - dalej: u.o.g.r.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, natomiast pozostałych gruntów leśnych wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Grunty leśne w rozumieniu tej ustawy, to grunty określone jako lasy w ustawie o lasach, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej i grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.). Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarazem ochrona gruntów rolnych dotyczy jedynie użytków rolnych klas I-III (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.).

W ocenie Sądu wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowana zabudowa obejmuje działkę lub jej część stanowiącą grunt leśny stanowiłoby istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 (pkt 2 lub 5) u.o.g.r. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 (LEX nr 621577) - "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r., na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ld 71/11, LEX nr 795725; WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/GL 258/10, LEX nr 752720 - orzeczenia powołane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 644/11 - orzeczenia dostępne jw.).

Wobec powyższego – skoro ustalenie warunków zabudowy dotyczy całego terenu wskazanego we wniosku, a nie jedynie tego terenu, na którym planowane jest posadowienie określonej zabudowy – istotne jest to, że niezależnie do tego, w której części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy ma zostać zlokalizowana zabudowa, na terenie działki nr [...] znajdują się grunty leśne. Niewątpliwie bowiem za takie grunty należy uznać tę część przedmiotowej działki, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako lasy o powierzchni 5,[...] ha (LsV), skoro ich zwarta powierzchnia przekracza 0,10 ha, jak tego wymaga art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1153, z późn. zm.). Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków jest urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu (tak NSA w wyrokach z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSK 842/05, LEX nr 242985 i sygn. akt II FSK 1506/05, LEX nr 270321; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/WA 1745/10, LEX nr 1127355 - orzeczenia dostępne jw.). Zarazem na częściowe zalesienie przedmiotowego gruntu jednoznacznie wskazuje również sam inwestor we wniosku. Dodać również warto, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych - w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (tak SN w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, LEX nr 527250, OSNC-ZD 2009/4/99 i w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, LEX nr 1232472, por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/12 i WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 692/11 - dostępne w Internecie jw.).

Z uwagi na ustalenie, że na terenie działki nr [...] znajdują się grunty leśne, których zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (tu: pod instalację urządzeń służących przetwarzaniu energii słonecznej na elektryczną) co do zasady wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., istotne było również stwierdzenie, czy teren ten nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a zatem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Sąd, na zasadzie (facta probantur,) iura novit curia, sięgnął do treści Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] 1982 r., zarazem przeprowadzając w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód z przedstawionych w tym względzie dokumentów przez Wójta Gminy S. W żadnym z zapisów przedmiotowego planu ogólnego Gminy S. Sąd nie doszukał się takich postanowień, które pozwalałyby na pewne przyjęcie, że działka nr [...] została objęta tego rodzaju zgodą. Nie ma też wątpliwości co do tego, że przedmiotowy teren w kolejnym planie obowiązującym dla Gminy S. do 31 grudnia 2003 r. (uchwała Rady Gminy S. [...] nr [...] z dnia [...] 1994 r. - Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) działka nr [...] w części była przeznaczona pod las oraz Obszar Chronionego Krajobrazu – [...], co też koresponduje z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2000 r. - z późn. zm.), jak to wynika z informacji Wójta Gminy S. przedstawionej w postępowaniu odwoławczym.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że pomimo stwierdzonych po stronie organów uchybień w zakresie zbadania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ostatecznie ich rozstrzygnięcie co do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest trafne, aczkolwiek w pierwszej kolejności dlatego, że przedstawione okoliczności faktyczne i prawne jednoznacznie prowadzą do wniosku, iż działka nr [...] nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Popełnione przez organy obydwu instancji uchybienie w zakresie zastosowania przepisu prawa materialnego, jak również wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ani nie mogło mieć istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), bowiem prawidłowa ocena inwestycji pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. prowadziłaby właśnie do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które zostało wydane w sprawie, tj. do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie obowiązane byłyby wydać organy, gdyby ponownie rozpatrywały sprawę i to już tylko z tej przyczyny, że inwestycja nie spełnia wymogu wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a wydanie w takich warunkach decyzji pozytywnej nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji o warunkach zabudowy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodać należy, że rozstrzygnięcie Sądu nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. – nie stanowi orzeczenia na niekorzyść skarżącego, skoro jego sytuacja nie pogorszyła się wskutek zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego. W sprawie niewątpliwie zachodziły bowiem podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tylko spełnienie wszystkich warunków, które zostały wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. umożliwiłoby pozytywne rozstrzygnięcie sprawy o wydanie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.