Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 301/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] w sprawie nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W związku ze złożonym w dniu 27 listopada 2018 roku i uzupełnionym pismem z dnia 20 grudnia 2018 roku wnioskiem Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie m.in. budynku kotłowni o powierzchni zabudowy 31,9 m2, powierzchni użytkowej 25 m2, kubaturze 200 m3 wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową w obiekcie znajdującym się przy ul. A 3 w Ż., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu 3 stycznia 2019 roku obowiązkową kontrolę na wskazanej nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oraz że kotłownia wyposażona jest w pracujące kotły gazowe służące do ogrzewania istniejącej i dobudowanej części budynku produkcyjno-magazynowego. W treści protokołu znalazło się również oświadczenie pełnomocnika inwestora o tym, że "urządzenia grzewcze zostały zamontowane zgodnie z projektem i służą do ogrzewania rozbudowanej i istniejącej części budynku produkcyjno-magazynowego" oraz, że "istniejący budynek był wcześniej ogrzewany nagrzewnicami elektrycznymi, aktualnie odłączonymi". Omawiane oświadczenie zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem H.S. – pełnomocnika inwestora.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję Nr [...] udzielającą Spółce pozwolenia na użytkowanie m.in. "budynku kotłowni o powierzchni zabudowy 31,9 m2, powierzchni użytkowej 25 m2, kubaturze 200 m3 (wyposażonego w instalacje: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 ze zm.) – nałożył na Spółkę karę w wysokości 50.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni związanej funkcjonalnie z budynkiem produkcyjno-magazynowym i budynkiem magazynowym stanowiących rozbudowę istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1718, obręb Ż., gmina K., z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego oraz wzywające do dokonania wpłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że budynek kotłowni jest funkcjonalnie związany z budynkiem produkcyjno-magazynowym i budynkiem magazynowym, stanowiących rozbudowę istniejącego obiektu, służy do ich ogrzewania. Budynek kotłowni, w którym zamontowane są i pracują urządzenia grzewcze jest użytkowany i służy również do ogrzewania istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego. W związku z tym organ – stosownie do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego – wymierzył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, ustalając jej wysokość na 50.000 zł zgodnie z zasadą wymiaru kary, tj. 500 (stawka opłaty - zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego) x 10,0 (współczynnik kategorii obiektu zgodnie z załącznikiem do ustawy; kategoria XVIII – budynki przemysłowe, jak budynki produkcyjne) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu - zgodnie z załącznikiem do ustawy wynosi (w) 1,0) x 10 (podwyższenie z tytułu nielegalnego użytkowania - zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) kara wynosi: 500 zł x 10 x 1 x 10 = 50.000 zł.

Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka, która domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wskazała na naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez ich błędne niezastosowanie i naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

2. przepisów art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e, art. 189f K.p.a., poprzez ich błędne niezastosowanie i całkowite pominięcie dyrektyw nakładania kar i brak rozważenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.

Ponadto Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, iż inwestycja obejmowała obiekt należący do kategorii XVIII (budynki przemysłowe, takie jak m.in. budynki produkcyjne), zatem inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do eksploatowania obiektu. Następnie organ sięgając do treści art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podkreślił, iż nie budzi zatem zastrzeżeń ani sam fakt nałożenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni, jak i prawidłowość ustalenia wysokości tejże kary. Została ona bowiem wyliczona zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jako dziesięciokrotne podwyższenie iloczynu stawki s = 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego dla budynków przemysłowych, takich jak budynki produkcyjne k = 10,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego w= 1,0 tj.: s x k x w x 10 = 500 zł x 10,0 x 1,0 x 10 = 50.000 zł.

Z protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2019 roku wynika w sposób bezsporny, iż do użytkowania znajdujących się w budynku kotłowni kotłów gazowych przystąpiono przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ta została bowiem wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...]. Sposób użytkowania tego obiektu w okresie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był zgodny z jego funkcją, tj. ogrzewaniem istniejącej i dobudowanej części budynku produkcyjno-magazynowego. Ponadto, sam fakt użytkowania został przyznany przez pełnomocnika inwestora – H.S., który oświadczył do protokołu kontroli, że "urządzenia grzewcze zostały zamontowane zgodnie z projektem i służą do ogrzewania rozbudowanej i istniejącej części budynku produkcyjno-magazynowego" oraz że "istniejący budynek był wcześniej ogrzewany nagrzewnicami elektrycznymi, aktualnie odłączonymi". Oznacza to, że już w dniu 3 stycznia 2019 roku, a więc na przynajmniej 5 dni przed wydaniem przez organ szczebla powiatowego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni, związanego funkcjonalnie zarówno z istniejącą, jak i dobudowaną częścią budynku produkcyjno-magazynowego, a tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 55 Prawa budowlanego.

Jak wskazał organ, nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54-55 Prawa budowlanego jest obligatoryjne i brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia czy użytkowanie to następuje w sposób ciągły, czy też sporadyczny, a nawet jednorazowy. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rozumie się wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem, funkcją. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Samo stwierdzenie faktu samowolnego przystąpienia do użytkował obiektu jest wystarczająca przesłanką do wymierzenia przez właściwy organ kary za przystąpienie do użytkowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stosownie do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wymierzenie kary jest zatem konsekwencją samego faktu naruszenia prawa i jest czynnością obligatoryjną.

Zdaniem organu, nie ma w tej sytuacji podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń organu stopnia powiatowego co do przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego. Nie ma również podstaw do kwestionowania przebiegu postępowania dowodowego, bowiem organ zgromadził wystarczające dowody pozwalające stwierdzić wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym umożliwiające prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji niewadliwą subsumpcję. Wobec spójnych z ustaleniami organu oświadczeń pełnomocnika inwestora złożonych do protokołu, nie było konieczności przeprowadzania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania stron czy też innych osób, skoro okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały już stwierdzone.

Odnosząc się do treści zażalenia organ nie podzielił wskazanych w nim zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 61 § 4 oraz art. 81 K.p.a., bowiem postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest nieodłącznie związane z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie, bowiem to w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego (a więc w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) stwierdzono samowolne przystąpienie do użytkowania budynku kotłowni. Kara nakładana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma charakter obligatoryjny. Samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (co w niniejszej sprawie stwierdzono podczas kontroli obowiązkowej w dniu 3 stycznia 2019 roku) jest wystarczającym dowodem i stanowi dostateczną podstawę do wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Odnosząc się łącznie do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 K.p.a. oraz zarzutu naruszenia przepisów art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. organ wyjaśnił, iż nie stwierdził naruszeń co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu naruszenia przepisów art. 54-55 Prawa budowlanego, wystarczającym dowodem wyjaśniającym wszelkie okoliczności sprawy jest stwierdzenie, że doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ powiatowy wypełnił obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny zebranego materiału dowodowego. Nadto, uzasadnienie postanowienia – wbrew twierdzeniom Spółki – wyjaśnia w sposób dostateczny zarówno przyjęty tryb postępowania, jak i poczynione ustalenia, w szczególności stwierdza, że zaistniały przesłanki warunkujące obowiązek nałożenia na inwestora kary wynikającej z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e i art. 189f K.p.a., ponieważ regulacja odnosząca się do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawarta jest w Prawie budowlanym i jako regulacja szczególna wyłączała będzie stosowanie zasad ogólnych. Ponadto, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 189b K.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Tymczasem, kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana w drodze postanowienia.

W ocenie organu także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie musi oznaczać korzystania z danego obiektu w sposób trwały, jest to bowiem czynność o charakterze jednorazowym, a dla zakwalifikowania danej czynności jako samowolne przystąpienie do użytkowania nie ma znaczenia fakt, czy użytkowanie to następuje w sposób trwały, ciągły. Nawet zatem jeśli uruchomienie kotłów gazowych, służących ogrzaniu budynku, miało miejsce jedynie na czas kontroli obowiązkowej w dniu 3 stycznia 2019 roku i służyć miało – jak wskazała Spółka – sprawnemu i komfortowemu przeprowadzeniu tej kontroli (choć budzi to wątpliwości w kontekście ogrzewania również pierwotnie istniejącej części obiektu, która nie była przedmiotem kontroli), to i tak organ uznał, że uruchomienie kotłów gazowych stanowiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, w dniu 3 stycznia 2019 roku nagrzewnice elektryczne, które służyły do ogrzewania istniejącej i dobudowanej części budynku, były odłączone, a w ich miejsce uruchomione zostały kotły gazowe. Spełniały one zatem swoją funkcję i były użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. W świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się skarżący uruchamiając określony obiekt budowlany. Nadto, stanu rzeczy nie zmienia również fakt, iż użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części miało charakter jedynie tymczasowy, czy krótkotrwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wskazała na naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 K.p.a., poprzez ich błędne niezastosowanie i naruszenie zasady czynnego udziału strony przejawiające się m.in. w braku zawiadomienia o wszczęciu lub zakończeniu postępowania o wymierzenie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przyjęciu za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sytuacji, gdy postępowanie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi sprawę odmienną od prowadzonego przez organ postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i wymaga odrębnego zachowania wszystkich wymogów przewidzianych dla postępowania, które to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art 80, art. 81a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym ustaleniu, że Spółka przystąpiła do użytkowania budynku kotłowni z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy:

a) jedyny dowód dotyczący rzekomego przystąpienia do użytkowania, tj. protokół kontroli obowiązkowej z dnia 3 stycznia 2019 roku został sporządzony pomimo braku formalnego wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego;

b) protokół kontroli obowiązkowej z dnia 3 stycznia 2019 roku został podpisany zarówno przez Spółkę jako inwestora, kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz pracownika PINB "bez uwag", w przedmiotowym protokole nie wskazano, aby jakakolwiek część obiektu budowlanego była użytkowana z naruszeniem prawa, a co więcej – zgodność przeprowadzonej inwestycji z prawem została potwierdzona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie;

c) ogrzanie budynku nie stanowiło "przystąpienia do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie służyło rozpoczęciu przez Spółkę gospodarczego, magazynowego lub produkcyjnego korzystania z budynku zgodnie z przedmiotem działalności gospodarczej Spółki i przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, lecz miało na celu wyłącznie ogrzanie budynku i zapewnienie sprawnego i możliwie komfortowego przebiegu kontroli mimo ujemnych temperatur powietrza, o czym organ powiatowy był informowany podczas kontroli;

d) wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść Spółki, mimo że to Spółka samodzielnie zawiadomiła organ o zakończeniu budowy, była powiadomiona o kontroli, a zatem w świetle zasad doświadczenia życiowego byłoby zupełnie nielogiczne, aby jednocześnie sama w tak oczywisty sposób ujawniła przed organem fakt rzekomej samowoli użytkowej;

e) organ nie sprostał ciążącemu na nim ciężarowi dowodu, niezasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez Spółkę środków dowodowych (w szczególności: zeznań świadków H.S., J.Ż., L.G., pracowników firmy ochroniarskiej) dla potrzeb ustalenia, czy w sprawie doszło do samowoli użytkowej oraz kiedy dokładnie do rzekomego przystąpienia do użytkowania miało dojść;

3) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego na Spółkę administracyjną karę pieniężną w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do jej wymierzenia, a ogrzanie obiektu na czas przeprowadzenia kontroli nie mogło zostać potraktowane jako "przystąpienie do użytkowania", o którym mowa w ww. przepisie;

4) prawa materialnego, tj. art. 189a § 1, art. 189d, art 189e, art. 189f k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie dyrektyw nakładania kar, brak zbadania okoliczności rzekomej samowoli użytkowej, brak rozważenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego nie zawierają wyczerpującej regulacji odnoszącej się do wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wobec czego powołane przepisy K.p.a. powinny były znaleźć zastosowanie w sprawie.

Opierając się na wskazanych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie nie dała podstaw do uznania, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie, jak i wydane w jego wyniku zaskarżone rozstrzygnięcie, dotknięte były wadami lub uchybieniami, które miały wpływ na wynik sprawy i uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącą Spółkę karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku kotłowni z naruszeniem wymogów z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. budynku kotłowni (zaliczanego do kategorii XVIII) jest bezsporny. Wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, w której wyraźnie wskazano, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego (pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] roku – str. 4).

W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie zidentyfikowały i zinterpretowały tę podstawę rozstrzygnięcia, podkreślając w szczególności, że ma ona zastosowanie w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na użytkowanie. Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), z tym że w przypadku budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej (art. 55 Prawa budowlanego). Trafne jest też spostrzeżenie organu, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego).

W tym miejscu wskazać należy, że w Prawie budowlanym brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", wobec czego ocena, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależeć od poczynionych ustaleń w każdej indywidualnej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie wyraża przekonanie, że w sytuacji braku definicji ustawowej, należy posłużyć się potocznym lub słownikowym znaczeniem danego pojęcia (terminu). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2007 roku, sygn. akt II OSK 383/06 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż użytkowanie w znaczeniu języka powszechnego kojarzone jest z korzystaniem z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, pod red. M. Szymczaka, s. 644), użytkować to "używać czegoś, korzystać z czegoś...". Jak wskazał następnie NSA, nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń lub modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w przypadku art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego to rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta winna zostać stwierdzona w sposób niebudzący wątpliwości.

Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne oraz ich subsumpcja pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów. Zebrany materiał dowodowy potwierdza w szczególności to, że Spółka w dniu 3 stycznia 2019 roku przystąpiła do nielegalnego użytkowania kotłowni. Mimo że Spółka nie uzyskała jeszcze pozwolenia na użytkowanie, przystąpiła do użytkowania kotłowni, bowiem w dniu obowiązkowej kontroli przeprowadzanej w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co miało miejsce w dniu 3 stycznia 2019 roku, znajdujące się w kotłowni urządzenia grzewcze pracowały ogrzewając pomieszczenia. Ustalenie w tym zakresie znajduje potwierdzenie w treści protokołu z kontroli, który został bez uwag podpisany także przez przedstawiciela Spółki będącej inwestorem. Co także należy zaakcentować, także skarżąca Spółka nie kwestionuje tego, że znajdujące się w kotłowni urządzenia grzewcze w dni 3 stycznia 2019 roku pracowały. Spółka akcentuje jedynie to, że uruchomienie ogrzewania miało charakter incydentalny. W ocenie Sądu, w sprawie spełnione zostały przesłanki do wymierzenia przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w motywach kontestowanego postanowienia wyjaśnił sposób wyliczenia wysokości kary i w tym kontekście wskazał, że karę oblicza się według wzoru: (s x k x w) x 10, gdzie: s – oznacza stawkę opłaty, która wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), k – oznacza współczynnik kategorii obiektu budowlanego (przedmiotowemu obiektowi przypisano kategorię XVIII), dla której współczynnik wynosi – 10, w – oznacza współczynnik wielkości obiektu budowlanego, który wynosi 1,0. Kara podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). W niniejszym przypadku, stosując odnośny wzór, uzyskano kwotę 50.000 zł. Zdaniem Sądu, wyliczenie to jest prawidłowe.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż organy nadzoru budowlanego w tym zakresie nie działają uznaniowo. Zarówno stawka opłaty (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), jak i współczynnik kategorii obiektu budowlanego zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego (k) - 10, są sztywnymi, stałymi wielkościami. Z kolei przyjęty współczynnik wielkości obiektu budowlanego (zależny od kubatury obiektu) jest dla danej kategorii (XVIII) najmniejszym możliwym.

Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zastosowania w sprawach tego typu uznania administracyjnego i miarkowania wysokości kary. Zasada proporcjonalności kary wymierzanej zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego była już trzykrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z dnia: 15 stycznia 2007 roku, sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, 5 maja 2009 roku, sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, 22 września 2009 roku, sygn. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). Trybunał nie stwierdził niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a omawiany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, brak było w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że przepis ten mógłby nie zostać zastosowany. Także Sąd procedując w niniejszej sprawie nie mógł kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społeczno-gospodarczego.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej należy wyjaśnić, iż żaden z nich nie zyskał uznania składu orzekającego. Wbrew twierdzeniom autora skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1, art. 61 § 4, czy także art. 81 K.p.a., bowiem strona nie została powiadomiona ani o wszczęciu, ani o zakończeniu postępowania, a organ przyjął za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości się wypowiedzieć. W ocenie Sądu, żaden z wymienionych przepisów w sprawie nie został naruszony w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Gdy chodzi o zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem ww. przepisów w aspekcie pozbawienia Spółki prawa do czynnego udziału w postępowaniu, to istotnie organy nadzoru budowlanego przed wydaniem kontestowanych postanowień nie zawiadomiły strony w trybie art. 10 K.p.a. Jednak Spółka zarówno w zażaleniu, jak i w skardze nie wskazała na tego typu czynności, których dokonania zostałaby pozbawiona, wskutek dopuszczenia się przez organy naruszenia wskazanych przepisów. W judykaturze wskazuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu taki stan nie zachodzi. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 roku, sygn. II OSK 1490/11). Zdaniem Sądu skarga nie wykazuje takiego związku. W ocenie Sądu, brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania, a strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, uczestniczyła w oględzinach i podpisała protokół nie wnosząc do jego treści żadnych zastrzeżeń.

Na akceptację Sądu nie zasługują także kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, czy też art. 81a § 1 K.p.a. Niewątpliwie dowodem potwierdzającym fakt przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie jest protokół z kontroli. Jednak, co należy zauważyć, Spółka została powiadomiona o planowanym terminie kontroli, brała w niej udział, a jej przedstawiciel podpisał protokół bez zastrzeżeń, stąd ewentualny brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Zresztą o okolicznościach stanowiących podstawę do nałożenia kary organ powziął wiadomość dopiero w dniu kontroli, zatem przed terminem jej przeprowadzenia nie mógł zawiadomić strony o wszczęciu postępowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi w protokole napisano, że "kotłownia wyposażona jest w pracujące kotły gazowe służące do ogrzewania istniejącej i dobudowanej części budynku produkcyjno-magazynowego" (pkt 9 protokołu). Z takiego sformułowania wynika, że kotłownia w dniu kontroli działała. A okoliczność iż działała ona nielegalnie (przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie) została stwierdzona w postanowieniu organu pierwszej instancji. Sąd nie dostrzega możliwości, czy też konieczności zawarcia takiego zapisu w protokole kontroli. Ze wspomnianego protokołu winno wynikać, że obiekt jest użytkowany, a nie ocena czy jest użytkowany legalnie czy nie. Protokół stanowi potwierdzenie zaistniałego stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Pobudki, dla których kotłownia została uruchomiona (zapewnienie komfortu podczas kontroli mimo ujemnych temperatur), w kontekście powyższych uwag, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Co więcej taki zapis zawarty w skardze potwierdza przystąpienie do użytkowania kotłowni. Już jednorazowe użytkowanie obiektu obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie strony, wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony. Jednak, zdaniem składu orzekającego, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy, zatem nie można przyjąć, żeby występowały w nim jakiekolwiek wątpliwości. W kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów potwierdzających w sposób niebudzący wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania kotłowni przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, Sąd nie znalazł potrzeby przesłuchiwania świadków wskazanych przez Spółkę.

Nie do obrony jest zarzut, że kotłownia została uruchomiona tylko w dacie zaplanowanej przez organ nadzoru budowlanego kontroli dla komfortu osób uczestniczących w tej kontroli, zatem sytuacja ta – zdaniem Spółki – nie jest przejawem korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, a przeto nie świadczą o przystaniu do jej użytkowania, bez koniecznego w danej sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2019 roku, sygn. II SA/Kr 21/19). Przystąpić do użytkowania można tylko jeden raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. II OSK 1073/14 i z dnia 19 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 2087/10). Jednocześnie w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie, które skład orzekający czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 października 2011 roku, sygn. II OSK 1519/10; 10 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 1995/10; 18 listopada 2010 roku, sygn. II OSK 1715/09; 10 czerwca 2010 roku, sygn. II OSK 983/09 i 27 lutego 2007 roku, sygn. II OSK 383/06).

W sprawie – wbrew twierdzeniom autora – także nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak wskazano wcześniej, wszelkie zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, iż Spółka przystąpiła do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co obligowało organ do nałożenia kary stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Oceny w tym zakresie nie zmienia nawet stwierdzenie, iż wspomniane przystąpienie do użytkowania obiektu (włączenie ogrzewania) miało charakter incydentalny, jednorazowe i związane było z zapewnieniem komfortu podczas kontroli w obiekcie.

W ocenie składu orzekającego, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 189a § 1, art. 189d, art. 189e, czy art. 189f K.p.a., bowiem przepisy te w sprawie nie znajdują zastosowania. Przede wszystkim bowiem kara określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest nakładana w drodze postanowienia, podczas gdy administracyjna kara pieniężna nakładana jest w drodze decyzji (art. 189b K.p.a.). W art. 189b K.p.a. zawarta jest definicja administracyjnej kary pieniężnej, którą jest określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Ponadto sięgając do treści art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. należy dostrzec, iż w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu (tj. działu IVA zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne") w tym zakresie nie stosuje się. A ponieważ przesłanki wymiaru kary za przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie określone są w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stąd przepisy działu IVA K.p.a. nie znajdują w sprawie zastosowania, zatem nie mogło dojść do ich naruszenia.

Końcowo należy zwrócić uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. P 19/06 (publ. OTK-A 2007/1/2), gdzie wskazano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 Prawa budowlanego), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

k.ż.