Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 961/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2 i 2a, art.  27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1004/21 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr SKO.WT/431/2668/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Z. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

﻿Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 marca 2022 r., II SA/Sz 1004/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 4 sierpnia 2021 r. nr SKO.WT/431/2668/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Myśliborza z 7 czerwca 2021 r. nr OPS.2.5211.258.2021.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 13 stycznia 2021 r. Z. B. (dalej: skarżąca) wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z 22 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Myśliborzu odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji jako powód odmowy, podał okoliczność, że strona jest uprawniona do świadczenia emerytalnego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej; Kolegium) decyzją z 1 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien pouczyć stronę, że przysługuje jej prawo wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym i o konieczności złożenia oświadczenia w tym zakresie.

W dniu 13 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie emerytury i decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 kwietnia 2021 r. od dnia 1 maja 2021 r. została jej zawieszona emerytura.

Decyzją z 7 czerwca 2021 r. organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Kolegium decyzją z 4 sierpnia 2021 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium powołało brzmienie art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.) oraz pogląd prawny zawarty w wyroku z 24 sierpnia 2020 r., l OSK 650/20, w którym NSA wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Według Kolegium taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 września 2021 r., zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – 1 maja 2021 r. oraz zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. przez nieodniesienie się do okoliczności, że organ I instancji nie poinformował skarżącej, powołując się na stosowne przepisy, w piśmie z 19 stycznia 2021 r. o prawie wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem wnioskowanym oraz o konieczności złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia, jak i niedokonanie powyższego w postępowaniu przez organ odwoławczy. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 13 stycznia 2021 r., jak i o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawach zasiłków pielęgnacyjnych organy nie działają z urzędu. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że nawet jeśli w określonej dacie spełnione były przez osobę uprawnioną ustawowe przesłanki do otrzymania danego świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organy nie mają prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia. Natomiast z uwagi na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien był rozpoznać wniosek, mając na uwadze treść tego przepisu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli prawidłowy wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął skutecznie do organu w określonym dniu danego miesiąca (nawet w ostatnim dniu), to – o ile są spełnione warunki materialnoprawne przyznania tego rodzaju świadczenia – świadczenie to powinno zostać ustalone od pierwszego dnia tego miesiąca. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie wyznaczenia terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego nie stanowi bowiem, że prawo to podlega ustaleniu od dnia złożenia wniosku, lecz "od miesiąca, w którym wpłynął wniosek". Wyjątki od sformułowanej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasady terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego można natomiast odnaleźć w innych przepisach, np. art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 6-10 u.ś.r.

Niesporne jest w sprawie dostrzeżenie przez orzekające organy potrzeby uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W tej mierze należy odwołać się również do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1147/21).

Sąd I instancji podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad małżonkiem w okresie zasiłkowym mogłaby podjąć aktywność zarobkową. Nie jest to przy tym możliwość tylko teoretyczna, zważywszy na wysokość dotychczasowego świadczenia emerytalnego strony jak i jej oświadczenia składane w trakcie postępowania. Mimo zatem nabycia prawa do emerytury, skarżąca sprawując opiekę nad niepełnosprawnym mężem nadal rezygnuje z pracy zarobkowej i powinna mieć to zrekompensowane świadczeniami w takiej samej wysokości jak opiekunowie, którzy nie nabyli prawa do emerytury.

Sąd I instancji wyjaśnił, że oprócz rekompensowania utraconego zarobku opiekuna funkcje świadczenia pielęgnacyjnego należy także rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi. Poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje zatem nałożone na nią w Konstytucji obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji) oraz udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, komunikacji społecznej, a w niektórych przypadkach także przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji). Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.

Jednocześnie, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadzający zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę Sąd I instancji stwierdził, że nie można tracić z pola widzenia, iż o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien był stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe jest płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie w konsekwencji zaniechań proceduralnych organ I instancji nie tylko nie zrealizował ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, ale również uniemożliwił skarżącej zawieszenie prawa do emerytury w najkrótszym możliwym terminie, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 k.p.a. W złożonym w dniu 1 marca 2021 r. odwołaniu od decyzji organu I instancji z 22 lutego 2021 r. uchylonej w toku instancji skarżąca wyraźnie wskazała dlaczego wybiera wnioskowane świadczenie. W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie przez stronę m.in., że pobiera świadczenie emerytalne w niskiej wysokości, ze względu na opiekę nad małżonkiem zrezygnowała z wyjazdów zarobkowych i że spełnia wymogi uzyskania wnioskowanego świadczenia, stanowi jednoznaczne oświadczenie, z którego wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Pomimo tego w następstwie zaniechania organ I instancji nie podjął odpowiednich działań, które umożliwiłyby stronie złożenie w organie emerytalno-rentowym bez zbędnej zwłoki wniosku o zawieszenie emerytury. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że strona w braku wymaganych prawem działań organu I instancji musiała podjąć we własnym zakresie aktywność po lekturze decyzji Kolegium z 1 kwietnia 2021 r. przez złożenie w dniu 13 kwietnia 2021 r. wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego, czym finalnie doprowadziła do zawieszenia świadczenia z dniem 29 kwietnia 2021 r. o czym poinformowała organ w dniu 5 maja 2021 r.

Sąd I instancji uznał, że zaniechanie ww. działań, co prawda dostrzeżone przez Kolegium w decyzji z 1 kwietnia 2021 r., ale nieuwzględniające w odpowiednim stopniu interesu skarżącej, nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwe, bo przedwczesne przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia wyłącznie od 1 maja 2021 r., a nie od miesiąca marca 2021 r. do miesiąca kwietnia 2021 r. w kwocie różnicy między wysokością przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego a świadczeniem emerytalnym zawieszonym do wypłaty przez ZUS od dnia 1 maja 2021 r., a od miesiąca maja w pełnej wysokości jak dotychczas.

Sąd I instancji podkreślił, że na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zastosowanie omawianych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd I instancji podkreślił, że wyboru korzystniejszego świadczenia skarżąca dokonała już w odwołaniu od decyzji z 22 lutego 2021 r. złożonego w dniu 1 marca 2021 r. i to ta właśnie data ma dla sprawy znaczenie kluczowe. Z treści wspomnianego środka zaskarżenia wynika, że celem wnioskodawczyni jest uzyskanie korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast kwestią sporną jest termin, od którego domaga się przyznania tego świadczenia. Nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać niezwłocznego wyboru świadczenia, a gdy to uczyniła z własnej inicjatywy organy administracji pozostały bierne. Tym samym, wskazana w zaskarżonej decyzji data początkowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie została ustalona w sposób prawidłowy. Z uwagi na brzmienie art. 24 ust. 2 u.ś.r., organ odwoławczy, po stwierdzeniu spełnienia przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zobowiązany był bowiem poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie organy zaniechały niezwłocznego poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości od miesiąca złożenia kompletnego wniosku (marzec 2021 r.). Skutkowało to zaprzepaszczeniem możliwości płynnego przejście osoby uprawnionej bez uszczerbku jej słusznego interesu z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Końcowo, Sąd I instancji podał, że stwierdzenie organów, iż skarżąca spełnia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego determinują do tego, że organ powinien po ustaleniu przesłanki z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust 2 u.ś.r., stosując regułę proporcjonalności, wydać decyzję przyznającą skarżącej z mocą od miesiąca złożenia kompletnego wniosku (marzec 2021 r.) świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy tym świadczeniem (w ówcześnie obowiązującej wysokości) a emeryturą (w wysokości wynikającej z decyzji ZUS z 29 kwietnia 2021 r.) od miesiąca marca do miesiąca kwietnia 2021 r., a od 1 maja 2021 r. w pełnej wysokości w przyjętym okresie zasiłkowym.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że osobie mającej ustalone prawo do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne;

2. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że stronie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą, podczas gdy w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą;

3. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać od dnia złożenia wniosku, choć zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury;

4. przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem przysługuje od dnia 1 maja 2021 r. do 30 września 2021 r. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19). Zatem pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku rażąco narusza art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Fałszywa jest teza Sądu I instancji, że brak pouczenia strony przez organy o możliwości zawieszenia pobierania emerytury skutkował pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia kompletnego wniosku, przy czym za miesiąc złożenia takiego wniosku Sąd I instancji uznał marzec 2021 r. Przeczą temu ustalenia faktyczne w sprawie wskazujące, że skarżąca doprowadziła do usunięcia przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z dniem 1 maja 2021 r. To na wniosek skarżącej została wydana decyzja ZUS z 29 kwietnia 2021 r., w której określono datę zawieszenia pobierania emerytury na 1 maja 2021 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że miesiącem złożenia kompletnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był marzec 2021 r., a nie maj 2021 r. W marcu 2021 r. skarżąca pobierała jeszcze emeryturę, a wniosek o jej zawieszenie nie był we właściwym organie złożony, jak też deklaracja jego złożenia nie została zawarta we wniosku o świadczenie.

Zasadny wobec powyższego jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r., z tym, że formą naruszenia nie jest jego błędna wykładnia, lecz niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy. Miesiąc wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to w przypadku osoby, która zobligowana jest dokonać wyboru jednego ze świadczeń, miesiąc złożenia ostatniego z wymaganych dokumentów, w niniejszej sprawie dokumentem takim jest decyzja o zawieszeniu emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone w szczególności prawo do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, poparty powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniami sądów administracyjnych, pogląd i argumentację Sądu I instancji, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego.

Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Trafnie wskazał, że wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

W świetle takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera emeryturę, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieraną emeryturą. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione, również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Z tych względów zasadne są również zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego stanowi podstawę do uznania również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia od Z. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ze względu na przedmiot sprawy i sytuację osobistą skarżącej uznając przypadek za szczególnie uzasadniony. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.