Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4203/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 382/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kat. B oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 382/18 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kat. B.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił J. B., będącej obywatelką [...], wydania krajowego prawa jazdy kat. B. Organ ustalił, że J. B. w dniu [...]maja 2017 r. złożyła wniosek do Starosty S. o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Tym samym organ był zobligowany do ustalenia przesłanki z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", w myśl którego to przepisu prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Organ, w oparciu o art. 4 pkt 2 u.k.p., zwrócił się do Federalnego Urzędu Transportu w N. celem zbadania, czy wnioskodawczyni posiada [...] krajowe prawo jazdy. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. Federalny Urząd Transportu poinformował, że wnioskodawczyni nie posiada ważnego [...] prawa jazdy, ponieważ [...] marca 2017 r. została ona pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami z powodu uzależnienia od narkotyków. Wskazano też, że warunkiem odzyskania [...] prawa jazdy jest pozytywny wynik badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w N., co warunkuje dopuszczenie wnioskodawczyni do kierowania pojazdami mechanicznymi po drogach publicznych.

Organ uznał, że w sprawie zachodzi zatem negatywna przesłanka wydania polskiego krajowego prawa jazdy kat. B, tj. cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

J. B. wniosła odwołanie od powyżej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty S. Kolegium wskazało, że to z informacji udzielonej przez Federalny Urząd Transportu, otrzymanej za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy, wynika przyczyna utraty przez wnioskującą [...] prawa jazdy (odebranie prawa jazdy [...] marca 2017 r. z powodu skłonności do narkomanii) oraz okoliczność, że strona może ponownie uzyskać prawo do kierowania pojazdami w N., gdy przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Kolegium przyjęło zatem, że wobec pozbawienia strony przez organy [...] uprawnień z powodu skłonności do narkomanii, dopiero po przedstawieniu odpowiednich orzeczeń medycznych potwierdzających dobry stan zdrowia psychicznego i fizycznego kierującego pojazdem, istnieje możliwość odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Jednak by dokument został zwrócony, strona musi przedłożyć pozytywne wyniki badań medyczno-psychologicznych. Do momentu przedstawienia orzeczeń, [...] prawo jazdy pozostaje zatrzymane. Kolegium wskazało, że wynika to z wymogów ustawy o kierujących pojazdami, które przewidują, że kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy (art. 4 ust. 2) i że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem (art. 4 ust. 3). Potwierdzenie zaś, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy, uzyskuje się przez zwrócenie się do odpowiednich organów państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p.).

Kolegium uznało, że art. 12 ust. 1 u.k.p. ma charakter imperatywny i niepozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w każdym przypadku, kiedy tylko wnioskodawca spełnia chociaż jedną ze wskazanych przesłanek. W świetle dokonanych ustaleń organ uznał, że strona spełnia warunek wskazany w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., dlatego zaskarżona decyzja Starosty S. jest prawidłowa i nie doszło przy jej wydaniu do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. B. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niemające podstaw faktycznych i błędne w zakresie oceny materialnoprawnej uznanie przez organ, że ubiegając się o wydanie polskiego prawa jazdy strona skarżąca posiada na terenie N. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, tym samym wypełnia negatywną przesłankę określoną w powołanym przepisie. Tymczasem z dokumentów załączonych do akt postępowania administracyjnego wprost wynika, że skarżąca nie posiada na terenie N. ważnego prawa jazdy, a ponowne uzyskanie przez nią (na terenie N.) uprawnień do kierowania pojazdami może mieć miejsce po wykonaniu i przedłożeniu badań lekarsko-psychologicznych, co tym samym nie sprzeciwia się możliwości ubiegania się o wydanie polskiego prawa jazdy po spełnieniu wymogów określonych w art. 11 u.k.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że dokonane przez organy ustalenia co do wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę wydania skarżącej polskiego prawa jazdy, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z pisma Federalnego Urzędu Ruchu Drogowego we F. wynika, że skarżąca nie posiada ważnego [...] prawa jazdy (kategorii B) na mocy orzeczenia o jego utracie oraz zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres jednego miesiąca, tj. do dnia [...] września 2013 r., z powodu skłonności do narkomanii. Skarżąca może ponownie uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami jeżeli przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Jak wynika z załączników do tego pisma, zatarcie kary nastąpi [...] marca 2028 r. Dane te, wynikające z dokumentów urzędowych, przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego, wskazują, że skarżąca uzyskała prawo jazdy w N., ale jej uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte i mogą być przywrócone dopiero po uprzednim przedłożeniu stosownej opinii lekarsko-psychologicznej.

W ocenie Sądu wystąpiła więc sytuacja opisana w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., tj. skarżąca uzyskała za granicą prawo jazdy, ale jej uprawnienie do kierowania pojazdami zostało okresowo cofnięte do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej. Sąd uznał, że skarżąca błędnie utożsamia okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. z orzeczonym przez sąd okresem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Tymczasem po upływie tego okresu, w którym skarżąca w ogóle nie mogła odzyskać uprawnień do kierowania pojazdami, nadal z mocy obowiązujących przepisów [...] trwa okres cofnięcia tych uprawnień, które skarżąca może odzyskać tylko po spełnieniu warunku w postaci przedłożenia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. A zatem do tego czasu wydanie prawa jazdy może nastąpić po przejściu procedury przewidzianej dla uzyskania prawa jazdy oraz po przedłożeniu pozytywnej ekspertyzy medyczno-psychologicznej.

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne sprawy zostały więc ustalone przez organy prawidłowo w oparciu o dokumenty urzędowe przetłumaczone przez tłumacza przysięgłego, których wiarygodność w świetle całego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Tym samym istniała podstawa prawna do wydania decyzji odmawiającej skarżącej wydania polskiego prawa jazdy, którą stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Sąd podkreślił, że art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowi odzwierciedlenie regulacji zawartych art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006.403.18), zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Skoro skarżąca musiałaby spełnić dodatkowy warunek, a mianowicie przedstawić pozytywną opinię lekarsko-psychologiczną potwierdzającą jej zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym, aby ubiegać się o ponowne wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami w N., to oczywiste jest, że wydanie jej polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa [...]. Wyeliminowaniu możliwości takiego obejścia prawa państw członkowskich służy powołany wyżej przepis dyrektywy 2006/126 i stanowiący jego odpowiednik art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a także art. 11 ust. 1 u.k.p. przez oddalenie skargi skarżącego i uznanie, ze zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, podczas gdy skarżącemu odmówiono wydania prawa jazdy kat. B wobec uznania, że uzyskał on za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, w którym prawo jazdy nie może być skarżącemu wydane, podczas gdy uprawnienia zostały skarżącemu cofnięte bezterminowo, tzn., że w stosunku do skarżącego nie trwa okres cofnięcia tych uprawnień (uprawnienia te nie zostały cofnięte, lecz odebrane), zaś nałożony na skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów ustał z dniem [...] września 2013 r. i obecnie, w świetle regulacji prawa [...], skarżący może ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy, co też uczynił składając wniosek do Starosty S. Organy odmówiły skarżącemu wydania prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek uzyskania prawa jazdy w Polsce;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że organ zobowiązany był podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a takich czynności zaniechał. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił należycie treści decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, treści przepisów prawnych regulujących rodzaj i skutki zastosowanego wobec skarżącego środka oraz czasu trwania cofnięcia uprawnień, a także możliwości odzyskania lub nabycia nowych uprawnień przez skarżącego. Bez ustalenia treści [...] regulacji prawnokarnych, znaczenia orzeczonych wobec skarżącego środków karnych i ich porównania z regulacjami polskimi, organ nie był w stanie ustalić, czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powielił całkowicie błędne i dowolne stanowisko organów administracji, że skarżącemu cofnięto uprawnienia i w dalszym ciągu okres cofnięcia tych uprawnień trwa, podczas gdy w świetle zastosowanego wobec skarżącego środka karnego, skarżący został pozbawiony uprawnień bezterminowo i wobec skarżącego nałożono zakaz prowadzenia pojazdów przez 1 miesiąc, zaś okres ten upłynął przed dniem złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy kat. B. Nie wiadomo, na jakiej podstawie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skarżący może odzyskać uprawnienia tylko po przedłożeniu pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Taki wniosek nie wynika ani z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani tym bardziej z polskich przepisów prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 27 zd. 1 Konstytucji, art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 931 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.j.p.", przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, że organ zobowiązany był do dokonania wszelkich czynności mających na celu prawidłowe ustalenie treści [...] dokumentów w języku polskim, umożliwiającym właściwe odczytanie i zrozumienie treści tych dokumentów i informacji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. oraz art. 7a K.p.a. przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, bowiem organy zobowiązane były należycie ustalić treść [...] norm prawnych dotyczących cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i dopiero wówczas dokonać kwalifikacji w świetle istnienia przestanek z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Przede wszystkim organy powinny były zwrócić się do biegłego z zakresu [...] prawa karnego, bowiem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, konieczne do ustalenia, jakiego rodzaju decyzje dotyczące prawa jazdy zostały wydane wobec skarżącego w oparciu o przepisy [...] Kodeksu karnego i [...] Kodeksu postępowania karnego, jaki jest czas obowiązywania tych decyzji, ewentualnie w razie istnienia wątpliwości co do treści regulacji [...] dotyczących decyzji o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy i czasie trwania tego cofnięcia, organy powinny je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, tzn. uznać, że decyzja o cofnięciu uprawnień w stosunku do skarżącego jest bezterminowa, nałożony na skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów ustał z dniem [...] września 2013 r. i obecnie dopuszczalne jest wydanie nowego prawa jazdy skarżącemu. Organ, jak też sąd całkowicie pominął ustalenie znaczenia wskazanego w informacji z Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego okresu, w którym na skarżącego nałożono zakaz prowadzenia pojazdów (1 miesiąc) oraz skutków orzeczenia o pozbawieniu skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2a u.k.p. poprzez oddalenie skargi, pomimo że wadliwą decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty, który przed jej wydaniem zwrócił się w tym celu do organów [...], przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy, z wnioskiem o udzielenie informacji w daleko szerszym zakresie niż przewiduje to kompetencja organu, podczas gdy przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. pozwala organowi wyłącznie na potwierdzenie, że ubiegający się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w tym państwie ani nie rozpoczął procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Co za tym idzie organy, wydając decyzję, nie mogły opierać się na informacjach uzyskanych z przekroczeniem kompetencji (nie mogły włączyć tych informacji do materiału dowodowego);

II. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. naruszenie:

1. art. 11 ust. 1 u.k.p. w związku z ust. 6 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie:

a. i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy pomimo spełnienia przez niego wszystkich przestanek uzyskania prawa jazdy,

b. i uznanie, że do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej skarżący nie może odzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami, które zostało mu cofnięte w N., zaś wydanie mu polskiego prawa jazdy bez spełnienia tego warunku prowadziłoby do obejścia prawa [...], podczas gdy przepisy polskiego prawa nie wymagają od skarżącego przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej, skoro wobec skarżącego nie została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p. ani skarżący nie wnosił o przywrócenie mu cofniętego uprawnienia, lecz o udzielenie mu uprawnień na nowo;

2. art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania skarżącemu krajowego prawa jazdy wobec uznania, że skarżący uzyskał za granicą prawo jazdy, a uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte i trwa okres cofnięcia uprawnienia, podczas gdy uprawnienia zostały skarżącemu cofnięte bezterminowo, tzn. w stosunku do skarżącego nie trwa okres cofnięcia tych uprawnień (uprawnienia te nie zostały cofnięte, lecz odebrane), zaś nałożony zakaz prowadzenia pojazdów ustał [...] września 2013 r. i po tym dniu – w świetle regulacji prawa [...] – skarżący mógł ubiegać się o wydanie nowego prawa jazdy (według prawa [...] – przy spełnieniu dodatkowych warunków, których nie zastrzega prawo polskie), co też uczynił, składając wniosek do Starosty S.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lipca 2018 r. "sygn. akt IV SA/Go 382/18", w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie zgodnie z jej wnioskami, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lipca 2018 r. "sygn. akt IV SA/Go 382/18", w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła uzupełniające stanowisko w sprawie i załączyła opinię prawną w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami sporządzoną przez [...] adwokata A. M.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje stanowisko w odpowiedzi na pismo procesowe Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04). Mając jednak na uwadze, że zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, która wskazuje także na fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy na jej podstawie (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017 r., s. 456-457), to w sytuacji kwestionowania zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że skarga kasacyjna nie kwestionuje rozumienia powyższej normy przyjętej przez Sąd Wojewódzki, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego formułuje wyłącznie przez niewłaściwe zastosowanie. Z argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. można wywieść, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób rozumienia przez Sąd pierwszej instancji regulacji [...] dotyczących cofania uprawnień do kierowania pojazdami w związku z polskimi przepisami dotyczącymi przeszkód do wydania prawa jazdy, a co za tym idzie czy zastosowany wobec Skarżącej środek może być rozumiany jako cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymania prawa jazdy w kontekście oceny informacji uzyskanych z Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego, i w oparciu o które zostały wydane w sprawie decyzje (s. 11 skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest wynikiem implementacji do krajowego porządku prawnego art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE.L 2006.403.18 ze zm.). Przepis ten stanowi, że państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Regulacja ta, wobec przynależności Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej stanowi element obowiązującego porządku prawnego. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa wspólnotowego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma obowiązująca od dnia 19 stycznia 2007 r. ww. Dyrektywa 2006/126/WE, która w art. 11 ust. 4 wprowadza regulację pozwalającą na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Nadto art. 7 ust. 5 lit. a) ww. Dyrektywy wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Dla osiągnięcia celów powyższej Dyrektywy jej przepisy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu art. 11 ust. 4 akapit drugi Dyrektywy, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego (vide: wyrok TSUE z 1 marca 2012 r., C-467/10 Baris Akyüz; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I OSK 776/19).

Analiza powyższej regulacji prawnej wyraźnie wskazuje, że wynikający z niej zakres ustaleń organu obejmuje badanie, czy wnioskodawczyni uzyskała prawo jazdy za granicą oraz czy to prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa. Przy czym za istotny przyjmuje się wyłącznie okres, w którym nałożono powyższe restrykcje, bowiem tylko w tym okresie nie jest możliwe wydanie prawa jazdy w ogóle albo też jego wydanie na warunkach powszechnych, a zatem z pominięciem skutków wynikających z powyższych restrykcji. Ustawodawca krajowy implementując przepis art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy posłużył się w treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zwrotem "prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte". Kwestię tę akcentuje autor kasacji wskazując na wyraźne odwołanie się w tej regulacji do "zatrzymania prawa jazdy" i "cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami", a zatem do instytucji znanych prawu krajowemu. Przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie można jednak interpretować wyłącznie przy użyciu gramatycznych reguł wykładni i zawężać jego kontekstu znaczeniowego. Należy nadać mu znaczenie pozostające w harmonii z regulacjami wspólnotowymi, w tym w szczególności z art. 11 ust. 4 ww. Dyrektywy 2006/126/WE. Konieczne jest także uwzględnienie w procesie wykładni art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. aspektu celowościowego, pamiętając, że motywem wprowadzenia do porządku wspólnotowego, a w konsekwencji także krajowego państw członkowskich normy art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów Wspólnoty, ominięcia nałożonych sankcji i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Przy interpretacji tego przepisu konieczne jest także odwołanie się do zasad harmonizacji praw poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej (wyrok NSA z 23 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4025/18).

Mając na uwadze powyższe uwagi nie można zgodzić się z autorem kasacji w zakresie konieczności prowadzenia badań w toku niniejszego postępowania celem ustalenia, z punktu widzenia treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., zakresu uprawnień do kierowania pojazdami, które aktualnie przysługują skarżącej na terenie N. i ich transkrypcji na grunt prawa polskiego. Uwzględniając bowiem aspekt wspólnotowy obowiązujących w tym zakresie przepisów, kluczowe znaczenie dla badanej sprawy ma ustalenie, czy wobec skarżącej zostały zastosowane restrykcje według prawa [...], które wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE. Jeśli taka sytuacja ma miejsce, wypełniona zostaje dyspozycja art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., a w konsekwencji konieczne jest odmówienie stronie wydania prawa jazdy. Ustalając powyższą okoliczność w toku postępowania administracyjnego odwołano się do dokumentu z [...] czerwca 2017 r. nadesłanego przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we F., uzyskanego przez polskie władze za pośrednictwem Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Z dokumentu tego wynika, że skarżącej w dniu [...] marca 2017 r. odebrano uprawnienia do prowadzenia pojazdów w związku z skłonnością do narkomanii i określono datę zatarcia na [...] marca 2028 r. Warunkiem uzyskania przez skarżącą prawa jazdy na terenie N. jest przedłożenie pozytywnego orzeczenia lekarsko-psychologicznego, potwierdzającego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym. Analiza powyższych okoliczności dowodzi, że uprawnione było stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące dokonane ustalenia i przeprowadzoną ocenę dokumentów w toku postępowania administracyjnego, wskazujące, że okres od odebrania Skarżącej uprawnień do prowadzenia pojazdów należy traktować jako cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na terenie N., które będzie brane pod uwagę w kontekście ponownego ubiegania się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami, okres ten ekspiruje w dniu [...] marca 2028 r., a możliwość przyznania uprawnień do kierowania pojazdami w tym okresie podlega ograniczeniu przez konieczność przedłożenia pozytywnej opinii lekarsko-psychologicznej. Skarżąca nie jest zatem w takiej samej sytuacji, jak osoba po raz pierwszy ubiegająca się o prawo jazdy, mimo braku dokumentu i uprawnień do kierowania, nie może ich jednak nabyć w zwykłym trybie, a to z racji podlegania wskazanym ograniczeniom. Tym samym wobec skarżącej zostały zastosowane restrykcje, które na gruncie prawa [...] wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, a tym samym stan faktyczny badanej sprawy wyczerpuje dyspozycję przepisu prawa krajowego – art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

Powyższe okoliczności ustalono na podstawie informacji pisemnej Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we F., która została przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza języka [...]. Treść tłumaczenia tego dokumentu jest jasna i jednoznaczna. Wyraźnie zauważalny jest także sam kontekst wypowiedzi [...] Urzędu oraz jego ogólny wydźwięk, jednoznacznie zwracający uwagę na konieczność uwzględnienia aktualnie nałożonych na skarżącą

restrykcji w zakresie możliwości uzyskania prawa jazdy. Powyższe okoliczności przeczą tezie o wadliwym zebraniu materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności brak jest tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby zwrócenie się w toku badanego postępowania o opinię biegłego z zakresu [...] prawa karnego celem ustalenia treści [...] norm w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej, to są one wiążące dla stron i organów. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy z zakresu wydania praw jazdy będzie wypowiadać się w kwestiach, które ze swej istoty zastrzeżone są dla [...] organu (por. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1602/19, 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 776/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 694/19, 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 301/19, czy cytowany wyrok z 23 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4025/18 ).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie co do powinności ustalania, jakie przepisy prawa [...] mogły skutkować odebraniem skarżącej prawa jazdy. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę konieczności uzyskania informacji źródłowych o wydanych w stosunku do Skarżącej w N. decyzjach i podstawach prawnych ich wydania, bowiem jedynie poprzez zakwestionowanie przed właściwym organem znaczenia określonych informacji, skarżąca mogłaby podważyć prawidłowość dokonanych wcześniej ustaleń w momencie ubiegania się o wydanie w Polsce prawa jazdy kat. B, czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła. Dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Ani organ, ani wojewódzki sąd administracyjny nie mają obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dana okoliczność zostanie uzna za wystarczająco udowodnioną. Nie można natomiast pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 694/19).

W powyższym zakresie należy także zauważyć, że informacja nadesłana na wezwanie polskiego organu przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we F. stanowi zagraniczny dokument urzędowy. Podstawą do zwrócenia się przez polski organ do organu [...] jest przepis art. 15 ust. 1 Dyrektywy UE nr 2006/126/WE regulujący kwestie wzajemnej pomocy, zgodnie z którym państwa członkowskie wspierają się nawzajem w wykonywaniu dyrektywy oraz wymieniają informacje na temat praw jazdy przez siebie wydanych, wymienionych, zastąpionych, przedłużonych lub cofniętych. Korzystają z ustanowionej w tym celu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Z przepisów Dyrektywy wynika także, że nadawanie uprawnienia do kierowania pojazdami, wydawanie dokumentu prawa jazdy, zawieszanie, cofanie tego uprawnienia jest zastrzeżone do kompetencji organów państw członkowskich, które są natomiast zobowiązane do wzajemnego uznawania prawa jazdy, co wynika z pkt 15 Dyrektywy, zgodnie z którym w trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania na ich terytorium. Kwestia pozbawienia prawa jazdy nie mogła tym samym podlegać badaniu w toku polskiego postępowania administracyjnego, gdyż fakt ten należało przyjąć jako pewien prejudykat w toku postępowania prowadzonego przed polskim organem ze względu na to, że skarżący jako osoba zamieszkująca na terytorium RFN miał wydane prawo jazdy przez organ tego państwa (wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3995/18). Nie sposób zatem podzielić zarzutu co do znaczenia w polskim postępowaniu administracyjnym informacji udzielonej przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we F. Jest to informacja udzielona w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 1 Dyrektywy przez organ administracyjny jednego państwa członkowskiego na wniosek organu innego państwa członkowskiego, o którą wystąpiło ono na podstawie przepisów procesowych zawartych w rozdziale VIIIa K.p.a. Informacja ta ma więc charakter informacji urzędowej udzielonej przez organ [...]. Obowiązkiem organu polskiego było przyjęcie za prawdziwe okoliczności zawartych w piśmie Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów urzędowych nie została uregulowana w K.p.a., a zatem podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe (cyt. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 694/19 i I OSK 301/19). Skoro brak jest tego rodzaju ograniczeń w odniesieniu do informacji nadesłanej przez [...] Urząd, to ocenę tego dokumentu dokonaną w toku postępowania administracyjnego należy uznać za zgodną z art. 80 K.p.a. Przy czym przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. reguluje wyłącznie zakres potwierdzenia, o które zwraca się organ państwa rozpoznającego sprawę o wydanie prawa jazdy. Nie odnosi się natomiast do treści odpowiedzi uzyskanej przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. W świetle powyższych uwag nie można potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego uzyskania przez organ pierwszej instancji informacji z przekroczeniem posiadanych kompetencji, sformułowanego na gruncie art. 12 ust. 2a u.k.p.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać zarzuty kasacji podniesione w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 27 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 u.j.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10). Autor kasacji nie przywołał okoliczności mogących stanowić którakolwiek z powyższych sytuacji. Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej kwestia ustalenia skutków regulacji prawnych obowiązujących na terenie N. nie miała znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy, o czym była już powyżej mowa. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Tym samym nieskuteczne były zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. zmierzające do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji co do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Nie jest także trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2093/16).

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie powołuje się jednak na taką okoliczność. W orzecznictwie przyjmuje się też, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, że brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nieadekwatnie do okoliczności sprawy postawiony został natomiast zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Przedmiotem badanego postępowania jest wydanie prawa jazdy, a zatem przyznanie stronie określonego uprawnienia. Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, o którym mowa w art. 7a K.p.a., odnajduje natomiast zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a tym samym nie jest możliwe potwierdzenie zasadności zarzutu jego naruszenia.

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy zauważyć, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie została podważona niniejszą skargą kasacyjną. Skoro zatem wobec skarżącej obowiązuje na gruncie prawa [...] restrykcja w dostępie do prawa jazdy, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE, to stan faktyczny sprawy uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutu wadliwego niedokonania jego subsumpcji do art. 11 ust. 1 i 6 u.k.p. Cofnięcie skarżącej prawa jazdy, przy aktualności zastrzeżenia, że uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdem wymaga przedstawienia przez skarżącą opinii lekarsko-psychologicznej, wypełnia natomiast dyspozycję art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., stanowiąc ziszczenie się przesłanki, która uniemożliwia na gruncie prawa polskiego przyznanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.