Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1794/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 19, art. 74 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 3, art. 237 i art. 238 w zw. z art. 241 a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1704/11 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz A.K. kwotę 107 (sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A.K. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została na wniosek B. Spółki z o.o. w S., która 1 października 2009 r. została przejęta przez A. Spółkę z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "inwestor"). Wniosek dotyczył przedsięwzięcia "zmiana sposobu użytkowania istniejących hal nr 1 i nr 2 usytuowanych na terenie działki [...] z przeznaczeniem na zakład zbierania i przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zbierania i odzysku innych odpadów".

Jako podstawę prawną wskazano art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz § 2 ust. 1 pkt 39b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, po rozpoznaniu wniosku inwestora z 28 kwietnia 2009 r. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, organ I instancji w pkt l stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowiska oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę, a w pkt II określił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie wymagało obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sporządzono i przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący oraz E.K.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji zarzucił, że jak wynika z wniosku inwestora i dołączonych do niego dokumentów, inwestor przedłożył niekompletny wniosek. Brak jest kopii mapy ewidencyjnej obejmującej obszar oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia i nie wiadomo czy dołączony do wniosku wypis z rejestru gruntów obejmuje teren oddziaływania, o którym mowa w art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej, gdyż ten teren nie został oznaczony na mapie. Wypisy skrócone z rejestru gruntów załączone są na k. 141-145 akt administracyjnych, ale na mapach na k. 146-149 nie zakreślono obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i samego terenu inwestycji, mapy te nie zawierają też legendy. Sąd I instancji doszedł więc do przekonania, że nie można zweryfikować czy wypisy skrócone z rejestru gruntów odnoszą się do obszaru oddziaływania i samego przedsięwzięcia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że raport został sporządzony prawdopodobnie w kwietniu 2009 r. i z karty tytułowej raportu (k. 140) nie wynika kto ten raport przedłożył (brak pieczęci i stosownego podpisu), brak też podpisu organu l instancji o przyjęciu tego raportu jako dowodu w niniejszym postępowaniu. Na karcie końcowej raportu (k. 49 raportu) podpisanego przez osobę opracowującą raport – A.M., nie wskazano jakie uprawnienia i kwalifikacje osoba ta posiadała do sporządzenia raportu. Raport składający się ze 140 stron jest na luźnych, niezszytych kartach, co umożliwia jego zdekompletowanie, a nawet wymianę. Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że raport z kartą informacyjną nie został sporządzony w formie elektronicznej, na informatycznych nośnikach danych, zaś taki obowiązek wynika z art. 75 ust. 2 ustawy środowiskowej.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji nie dokonały oceny raportu, jako dowodu w sprawie, zgodnie z art. 80 k.p.a. W szczególności nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, kto i kiedy sporządził ten raport i dlaczego zasługuje on na aprobatę organu. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji naruszyły również art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 10 k.p.a. Brak było podstaw do zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu i wydanych decyzjach w formie obwieszczenia, ponieważ liczba stron postępowania ustalona przez organy obu instancji wynosiła 13, a więc nie przekraczała 20 stron. Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 22 maja 2009 r. i z zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego z 20 lipca 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że przepis art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, nie mógł mieć zastosowania. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, samo naruszenie przepisu art. 10 k.pa. przez organ administracji daje podstawę sądowi do uchylenia decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego art. 74 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 ustawy środowiskowej. Naruszono również przepis art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają mieć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ nie ustosunkował się do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z 15 maja 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Małopol. Nr 389, poz. 2479 z dnia 11 lipca 2006 r.). Organ ograniczył się tylko do lakonicznego wskazania, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – symbol identyfikacyjny planu A7P, oraz że § 15 planu formułuje podstawowe przeznaczenie gruntów "pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem". W konkluzji tych ustaleń organ stwierdził, że przepisy planu są jednoznaczne i nie ma potrzeby dokonywania ich wykładni. Zdaniem Sądu I instancji, takie stwierdzenie organu nie wyjaśnia skarżącemu dlaczego planowane przedsięwzięcie może być zrealizowane zgodnie z planem, skoro inwestor zamierza zbierać i przetwarzać zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz "zbierać i odzyskiwać inne odpady". Organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać zbieranie i odzyskiwanie innych odpadów i o jakie odpady chodzi. Nie wyjaśnił również, czy "zbieranie i odzyskiwanie innych odpadów" mieści się w zakresie produkcji, składowania i magazynowania surowców i materiałów oraz ich przerobem, o czym mowa w planie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W skardze kasacyjnej sformułowano następujące zarzuty:

Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") i art. 10 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że w trakcie postępowania administracyjnego nie informowano w sposób prawidłowy stron o toczącym się postępowaniu oraz strony nie miały możliwości odniesienia się do przeprowadzanych dowodów

Po drugie, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że obwieszczenia w postępowaniu były dokonywane w sposób nieprawidłowy i bez podstawy prawnej.

Po trzecie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego przez organy. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nie dokonały oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po czwarte, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po piąte, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej, przez bezpodstawny zarzut braku informacji o kwalifikacjach osoby sporządzającej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomimo że przepisy prawa takiego wymogu nie przewidują.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 3, art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi, że tylko jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia przekracza 20, to stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Ten ostatni przepis wprowadza bowiem szczególny tryb powiadomienia stron postępowania przez obwieszczenie lub publiczne ogłoszenie pod warunkiem, że tak stanowi przepis szczególny. Ponadto zawiadomienie bądź także doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie co wynika z akt administracyjnych sprawy brak było podstaw do zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu i wydanych decyzjach w formie obwieszczenia, ponieważ liczba stron postępowania ustalona przez organy obu instancji wynosiła 13, a więc nie przekraczała 20 stron (k. 165 akt administracyjnych). Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 22 maja 2009 r. i z zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego z 20 lipca 2010 r. co oznacza, że przepis art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, nie mógł w tej sprawie mieć zastosowania. Natomiast naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. jest kwalifikowaną wadą postępowania stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po drugie, podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 3 ustawy środowiskowej dotyczący udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu, w którego ramach jest dokonywana ocena oddziaływania na środowisko, a więc dotyczą każdego zainteresowanego podmiotu mającego nawet interes faktyczny, a nie stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych względów chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., ponieważ kontrola ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe organy była prawidłowa, w tym w szczególności co do braku prawidłowego zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż inwestor przedłożył niekompletny wniosek, ponieważ w szczególności nie zawiera kopii mapy ewidencyjnej obejmującej obszar oddziaływania danego przedsięwzięcia, jak i nie można ustalić czy dołączony do wniosku wypis z rejestru gruntów obejmuje teren oddziaływania, o którym mowa w art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej, ponieważ nie został oznaczony na mapie. Natomiast wypisy z rejestru gruntów są załączone na kartach 141-145 akt administracyjnych, lecz już na mapach załączonych na kartach 146-149 nie wyznaczono obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i samego terenu inwestycji oraz powyższe mapy nie zawierają legendy. Stąd w tym stanie faktycznym nie można stwierdzić czy wypisy skrócone z rejestru gruntów odnoszą się do obszaru oddziaływania i samego przedsięwzięcia. Ponadto sam raport składający się ze 140 stron jest na luźnych, a nawet niezszytych kartach, co umożliwia jego zdekompletowanie, czy nawet wymianę jak i dany raport z kartą informacyjną nie został sporządzony w formie elektronicznej, na informatycznych nośnikach danych chociaż powyższy obowiązek nakłada wprost art. 88 ust. 5 ustawy środowiskowej. Dlatego też, Sąd I instancji słusznie podniósł, że w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji brak jest w tym zakresie przedmiotowym oceny raportu jako kluczowego dowodu w sprawie w świetle dyspozycji i art. 80 k.p.a.

Należy także zaznaczyć, że właściwy organ wydając decyzję środowiskową jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi jednoznacznie zająć w uzasadnieniu decyzji nie tylko stanowisko dotyczące zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z 15 maja 2006 r. (Dz.U. Urz. Woj. Małopol. Nr 389, poz. 2479 z dnia 11 lipca 2006 r.), lecz także musi je uzasadnić w świetle dyspozycji art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wymaga to ze strony właściwego organu dokonania wykładni § 15 powyższej uchwały Rady Miejskiej w Skawinie pod kątem planowanego na tym terenie przedsięwzięcia przez inwestora nie tylko zbierania i przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego lecz także zbierania i odzyskiwania innych odpadów. Ta ostatnia działalność wymaga także wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji czy "zbieranie i odzyskiwanie innych odpadów" mieści się w zakresie przedmiotowym produkcji, składowania i magazynowania surowców i materiałów oraz ich przerobem, o którym stanowi § 15 uchwały Rady Miejskiej w Skawinie, który dla symbolu identyfikacyjnego tego terenu oznaczonego w planie A7P określa podstawowe przeznaczenie gruntów "pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem". Dlatego też bezzasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tejże ustawy jak i w związku z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Po czwarte, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że autor raportu nie jest biegłym czyli nie musi posiadać wymaganych uprawnień jak i kwalifikacji takich jak biegły w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., lecz uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast niezależnie od tego Sąd I instancji zasadnie podniósł inne uchybienia, ponieważ z karty tytułowej raportu (karta 140 akt administracyjnych) nie wynika jednoznacznie kto dany raport przedłożył gdyż brak jest pieczęci i stosownego podpisu autorki raportu jak i brak też podpisu organu I instancji o przyjęciu danego raportu jako dowodu w tym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.