Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 165/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 21, art 22 ust 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...], z [...] listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t.) po rozpatrzeniu wniosku B. T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. znak: [...] przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczoną jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącą w dacie wywłaszczenia własność B. Z., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. znak: [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej własność B. Z., odraczając wydanie orzeczenia ustalającego odszkodowanie na okres trzech miesięcy.

Orzeczeniem z [...] marca 1961 r. znak: [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przyznało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczoną jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącą własność B. Z. - w wysokości 29.600 zł.

Pismem z 27 czerwca 2017 r. B. T. z domu Z., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] marca 1961 r. znak: [...] przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując powyższy wniosek stwierdził, że przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie.

W przedmiotowej sprawie pismem z 14 października 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień 18 listopada 1960 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez B. Z.

W dniu [...] listopada 1960 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, na której stawili się m. in. przedstawiciel wnioskodawcy, właściciele innych nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia. Natomiast rozprawa odbyła się bez udziału należycie zawiadomionej B. Z., zgodnie z dyspozycją ówcześnie obowiązującego art. 87 ust. 1 k.p.a. (lex generalis).

Orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej własność B. Z. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi w odrębnym orzeczeniu w przeciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachowało się zawiadomienie o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania ani protokół z rozprawy, jednakże jak wynika z treści orzeczenia z [...] marca 1961 r. znak: [...] odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego.

W ocenie organu, ze względu na czas jaki upłynął od wydania zaskarżonego orzeczenia, tj. 57 lata, braki w aktach archiwalnych nie mogą być dowodem rażącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Nawet gdyby przyjąć, jak wskazał organ, że zaskarżone orzeczenie z [...] marca 1961 r. znak: [...] zostało wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy, o jakiej mowa w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to zgodnie z aktualnym orzecznictwem art. 22 ust. 2 ustawy jest przepisem o charakterze procesowym. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, kiedy właściciele nieruchomości nie kwestionowali wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania, nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca nie wykazała, że ewentualny brak osobnej rozprawy odszkodowawczej miał istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził 3 miesiące wcześniej rozprawę w dniu [...] listopada 1960 r., na którą nie stawiała się była właścicielka.

Ponadto w trakcie trwającego postępowania właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie zgłaszała uwag, co do wysokości odszkodowania. Nie złożyła również odwołania od orzeczenia o odszkodowaniu z [...] marca 1961 r. znak: [...], zatem nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowała wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania.

W tych okolicznościach, w ocenie organu, naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego polegającego na nieprzeprowadzeniu dodatkowej rozprawy odszkodowawczej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania zaskarżonego orzeczenia o odszkodowaniu po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenie o wywłaszczeniu, organ wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie doszło do opisanego uchybienia (22 dni po wskazanym terminie), jednakże nie można go oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania.

Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż zostało ono prawidłowo ustalone na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych.

Odszkodowanie za przedmiotowy grunt w wysokości 29.600 zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową z [...] sierpnia 1960 r., sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., A. S. oraz zaprzysiężonego biegłego na obwód Sądu Wojewódzkiego w G. inż. architekta rządowego uprawnionego oraz rzeczoznawcy F. K. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w przedmiotowej sprawie opinia za grunt z [...] sierpnia 1960 r. została sporządzona przez dwóch biegłych rzeczoznawców tj. A. S. oraz F. K. Rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż powołani zostali z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G. Uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, organ uznał, że wbrew zarzutom skarżącej sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie, sporządzonej przez biegłych rzeczoznawców A. S. oraz F. K.

Odszkodowanie za grunt biegli wyliczyli w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz po przeprowadzeniu wizji lokalnej.

Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego.

Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 26 sierpnia 1957 r. powierzchnia parceli dla wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z normatywem dla niskiego budownictwa mieszkaniowego mieściła się w zakresie 400 - 1000 m2.

Biorąc powyższe pod uwagę, biegli ustalili, że wartość gruntu o pow. 464 m2 wynosiła 8 % kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która wynosiła 377.000 zł - co dawało kwotę 29.600 zł (370.000 zł x 0,08 = 29.600 zł) i w takiej też kwocie zostało przyznane odszkodowanie zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] marca 1961 r. znak: [...].

W ocenie organu, mając na uwadze fakt, iż wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] listopada 1960 r., a zatem przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie ustawy z dnia 12.03.1958 r. w brzemieniu pierwotnym, na podstawie opinii biegłych i po przeprowadzeniu rozprawy.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieścisłości w zakresie podanej powierzchni gruntu w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 1960 r., gdzie w pierwszej jego części wskazano prawidłową pow. 464 m² parceli nr [...], natomiast w dalszej 462 m2, organ uznał, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, bowiem powierzchnia gruntu mieściła się w przedziale powierzchni określonej dla parceli niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z normatywem dla niskiego budownictwa tj. 400 - 1000 m2. Tym samym kluczowa dla wysokości przyznanego odszkodowania pozostawała procentowa wartość kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która w przedmiotowej sprawie została określona przez biegłych na 8 % wartości.

Wskazana nieścisłość w określeniu powierzchni gruntu w ocenie organu stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską. Ponadto, w zaskarżonym orzeczeniu z [...] marca 1961 r. znak: [...] wskazano prawidłową powierzchnię parceli nr [...] tj. 464 m².

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niedostatecznego wyjaśnienia przyjętych przez biegłych założeń w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 1960 r. odnośnie kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców, bowiem autorzy przedmiotowych operatów zostali wybrani z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G., dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzali opinie, byli uprawnieni do ich sporządzania, zaś samo sporządzenie operatu przedmiotowego gruntu zostało poprzedzone wizją lokalną oraz przy uwzględnieniu położenia i konfiguracji gruntu na terenie miasta G. Przyjętą wartość 8 % kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy ocenić, jako wysoką oraz korzystną dla właścicielki gruntu.

Organ nie podzielił również zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzyznania odszkodowania za drewnianą szopę (garaż). Jak wynika z akt sprawy nie stanowiła ona własności skarżącej, co skarżąca potwierdziła dwukrotnie w pismach z 14 listopada 1960 r. oraz z 27 grudnia 1960 r., skierowanych do organu wywłaszczeniowego, podnosząc, iż obiekt stanowi samowolę budowlaną wzniesioną przez jej sąsiadów, a odszkodowanie za samowolnie wzniesione obiekty nie przysługiwało.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej (art.12 ust. 1) oraz zbyt ogólnej podstawy prawnej w zaskarżonym orzeczeniu, organ uznał, że orzeczenie, które nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie orzeczeniem wydanym bez podstawy prawnej, a dotknięte tylko wadą formy. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.08.2011 r. sygn. akt I OSK 1769/10).

W trakcie postępowania organ nie stwierdził również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. wniosła B. T. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez przeprowadzenia rozprawy, a także bez udziału biegłych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r.

w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzuciła również:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 21 ustawy o wywłaszczeniu w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę w przedmiocie ustalenia odszkodowania z udziałem biegłych, a co za tym idzie nie zachodzące przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r.

w każdym przypadku zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o wywłaszczeniu w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wywłaszczeniu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że brak przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także brak zawiadomienia stron postępowania oraz brak ich uczestnictwa w rozprawie nie ma istotnego wpływu na sprawę, a w konsekwencji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 6 ustawy o wywłaszczeniu w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o wywłaszczeniu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że podstawa prawna jak i treść uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia PWRN w G. była prawidłowa, co w konsekwencji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r.

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art, 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów, co skutkowało także brakiem wyczerpującego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegające na:

a) błędnym uznaniu, że brak w aktach sprawy zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jak i jej protokołu nie jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przedmiotowej rozprawy,

b) błędnym uznaniu, że właścicielka nieruchomości nie zgłaszała uwag co do wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

c) błędnym uznaniu, że w toku postępowania sporządzono prawidłową opinię biegłych rzeczoznawców,

d) błędnym uznaniu, że w pismach kierowanych do organu Skarżąca wskazała, że zabudowanie znajdujące się na należącej do niej nieruchomości nie stanowi jej własności,

e) podczas gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wysnucia powyższych wniosków.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty w zakresie administracji rządowej w piśmie z [...] lutego 2018 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 9 listopada 2017 r. została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. znak: [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczoną jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącą własność B. Z. - w wysokości 29.600 zł.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał – wbrew twierdzeniom skarżącej, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1961 r. Zatem, za bezzasadny należało uznać zarzut wydania kontrolowanego orzeczenia z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w dalszej części rozważań odeprzeć argumentację skargi przemawiającą – zdaniem skarżącej – za nieważnością ww. orzeczenia opartą na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., czyli wydaniu jego z rażącym naruszeniem prawa.

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. znak: [...] o przyznaniu odszkodowania B. Z. w kwocie 29.600 zł za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], poprzedzone było orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1960 r. orzekającym wywłaszczenie ww. nieruchomości. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70). Zatem odszkodowanie za nieruchomość objętą orzeczeniem wywłaszczeniowym z [...] grudnia 1960 r. powinno było zostać ustalone według zasad przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. W myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ orzekający o wywłaszczeniu był obowiązany do ustalenia w decyzji o wywłaszczeniu także odszkodowania i terminu jego zapłaty - art. 22 ust. 1. Ustalenie odszkodowania mogło być odroczone na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wówczas odszkodowanie powinno zostać określone odrębną decyzją po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania - art. 23 ust. 2.

NSA w Warszawie w uchwale z 20 października 1997 r., OPS 5/97 (ONSA 1998/1/5), stanął na stanowisku, że przekroczenie trzymiesięcznego terminu wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie powodowało wadliwości stwarzającej podstawę do zakwestionowania mocy prawnej decyzji o wywłaszczeniu. Termin ten nie był uważany za prawnomaterialny, nie ustanawiał prekluzji ani przedawnienia, lecz był terminem porządkowym, proceduralnym, określającym obowiązek wydania w oznaczonym czasie decyzji załatwiającej sprawę odszkodowania (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, str. 189- 190).

W sytuacji zatem, gdy pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczalne było załatwienie sprawy wywłaszczeniowej dwiema odrębnymi decyzjami - o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu - każdą z tych decyzji należało zakwalifikować jako częściową w rozumieniu art. 104 par. 2 Kpa. Wydanie decyzji częściowej nie kończy postępowania w sprawie, nawet gdy ta decyzja stanie się ostateczna...., ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracji (Adamiak Barbara i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, str. 458 i 505).

Powyższe oznacza, że wydanie odrębnych decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej ma miejsce w ramach jednego postępowania administracyjnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy odbyła się jedynie rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Zawiadomienie z 14 października 1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] listopada 1960 r. zostało doręczone skarżącej, noszącej wówczas nazwisko Z. i zamieszkałej w Z. Skarżąca w piśmie z 14 listopada 1960 r. skierowanym do organu poinformowała, że na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wyznaczoną na dzień [...] listopada 1960 r. przybyć nie może z przyczyn od niej niezależnych. Podniosła, że na jej placu została samowolnie postawiona szopa przez jej sąsiadów. Kilkakrotnie domagała się usunięcia szopy, ale nie wie czy szopa została usunięta. W oparciu o pismo, które otrzymała z Prezydium Urzędu Rady Narodowej w G. wie, że nikomu nie było udzielane zezwolenie na postawienie garaży. W tej sytuacji wnosi o uznanie szopy jako jej własności.

W opinii szacunkowej z [...] sierpnia 1960 r., po dokonaniu wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 1960 r., biegli opracowujący opinię dokonali wyceny jedynie gruntu.

Z kolei z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1960 r. wynika, że została ona przeprowadzona w celu ustalenia danych:

1. koniecznych do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu,

2. koniecznych do wydania orzeczenia o odszkodowaniu,

3. oraz przesłuchania stron i osób zainteresowanych.

Komisja jednomyślnie odstąpiła od dokonania oględzin zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na to, że przedmiotowe parcele są niezabudowane i nie znajdują się na nich żadne składniki.

Również w piśmie z 27 grudnia 1960 r. skarżąca zadaje pytanie, czy Komisja po przeprowadzeniu oględzin parceli stwierdziła teren wolny czy były jakiekolwiek zabudowania, bowiem sąsiedzi samowolnie postawili szopę na jej parceli.

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość skarżącej nie była zabudowana, na co wskazuje operat. Wynika z tego, że samowolnie postawiona na nieruchomości skarżącej przez sąsiadów szopa, została z niej zabrana. Słusznie wskazał również organ w zaskarżonej decyzji, że za obiekt nielegalnie wzniesiony odszkodowanie nie przysługiwało. Z ww. pism skarżącej wynika, że skarżąca nie wiedziała jaki jest stan faktyczny na jej nieruchomości w dacie wywłaszczenia.

Z uzasadnienia orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu wynika, że skarżąca na pismo [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] sierpnia 1960 r. w sprawie odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa za cenę 29.600 zł nie wyraziła zgody na odstąpienie, żądając nieruchomości zamiennej względnie mieszkania.

W piśmie z 14 listopad 1960 r. skierowanym do Miejskiej Rady Narodowej w G., skarżąca potwierdziła, że proponowała odszkodowanie zamienne. Doszło bowiem do jej wiadomości, że Prezydia Rad Narodowych niejednokrotnie dają zamienne parcele w granicach danego miasta.

W ocenie Sądu, powyższy stan faktyczny, nie uzasadniał przyjęcia, że decyzja odszkodowawcza Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. rażąco naruszała przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W postępowaniu wywłaszczeniowym została bowiem jednak przeprowadzona rozprawa administracyjna, choć nie bezpośrednio przed wydaniem samej decyzji odszkodowawczej.

Z tego powodu w rozpatrywanej sprawie, skarżąca wskazując na rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., nie wykazała jednak, jaki wpływ na treść decyzji orzekającej o odszkodowaniu, należnym skarżącej z tytułu wywłaszczenia, miała okoliczność braku przeprowadzenia przez organ wywłaszczeniowy, dodatkowej, odrębnej rozprawy przed rozstrzygnięciem o odszkodowaniu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 22 ust. 2 jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie została natomiast przez skarżącą wykazana. W postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o stwierdzenie nieważności, inne są kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczym i powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 k.p.a. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Zwrócić też należy uwagę na okoliczność, że właścicielka nieruchomości nie zaskarżyła orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. o odszkodowaniu. Można zatem przyjąć, że nie czuła się ona pokrzywdzona kwotą przyznanego odszkodowania. Brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżącą kwoty odszkodowania wynikającej z opinii szacunkowej, wskazanej w decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania.

Wobec tego zasadnie uznał organ, że naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegającego na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, kiedy właścicielka nieruchomości nie kwestionowała wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania, nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 153 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższego wynika zatem, że nieprzeprowadzenie dodatkowej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nie w stopniu, który w niniejszej sprawie uznać należałoby za rażący, gdyż nie miało ono wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w ocenianym w postępowaniu nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinię, nie byli obecni na rozprawie w dniu [...] listopada 1960 r. Ponadto byli osobami wprawdzie wpisanymi na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., ale - w tym przypadku - działającymi na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opracowana przez nich opinia była sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W ostatnich latach w sądownictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Również przyjmuje się, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11).

Z tych zatem względów przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był wpisany na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że biegli ustalili wysokość odszkodowania zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i nie mieli możliwości ustalenia jego wysokości w sposób inny niż to wynika z opinii.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.