Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 355/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.133 §1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.20 ust.1 i2, art.22 ust.1i3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del.WSA Leszek Kamiński( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 351/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 357/08, oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne.

M. S. zwrócił się z wnioskiem do Starosty K. o przywrócenie prawidłowego przebiegu granic należącej do niego działki położonej w K., oznaczonej numerem [...], w odniesieniu do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], a w przypadku odmowy o rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji. Starosta K., rozpatrując powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu W., położonego na obszarze miasta K., w odniesieniu do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] wskazując, że z analizy dokumentów przechowywanych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym wynika, iż nie nastąpiły żadne zmiany w przebiegu granic przedmiotowej działki. Działka nr [...] stanowiła część działki nr [...], uwidocznionej podczas założenia operatu ewidencji gruntów w 1967 r., natomiast obecna działka nr [...] stanowiła część działki nr [...]. Podczas modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1978-79 dokonano zmiany numeracji działek, nie naruszając ich granic. W 1991 r. działka nr [...] uległa podziałowi i wówczas powstała, między innymi, działka o nr [...], która graniczyła z działką nr [...]. W 1992 r. na zlecenie Urzędu Miejskiego w K. działkę nr [...] podzielono na działki o nr [...] i [...], a podział ten zatwierdzono decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożył M. S., podnosząc, że we wrześniu 2007 r. otrzymał ze Starostwa Powiatowego w K. mapę z naniesioną siecią energetyczną na działce nr [...], która nie odpowiada stanowi faktycznemu, kabel energetyczny bowiem położony jest po zachodniej stronie przedmiotowej działki, a z mapy wynikało, że przebiega po działce sąsiedniej o nr [...]. Wnioskodawca uznał, że jest to błąd, który jest wynikiem nieuzasadnionego przesunięcia granicy w głąb działki. W tych okolicznościach podniesiono zarzut, że granica działki została zmieniona bezpodstawnie w 1992 r. lub w 1994 r. podczas podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...].

W dalszej części odwołania strona powołała się na wówczas obowiązujący § 64 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, przewidujący że wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu i zarzuciła, iż zmiana granic nastąpiła w latach 1992-94. Wobec tego należało podać, że nastąpiło to na podstawie konkretnej decyzji, a decyzję taką należało skierować do właściwych osób. W przeciwnym przypadku, zmiana nie mogła być zaewidencjonowana. Strona argumentowała dalej, że z dotychczasowych pism Geodety Powiatowego w K. wynika, iż zmiana taka została zaewidencjonowana. Zarzucono przy tym Geodecie naruszenie szeregu przepisów, poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do zlecenia na swój koszt przeprowadzenia prac geodezyjnych, na podstawie których można byłoby wyeliminować błąd i doprowadzić ewidencję do prawidłowego stanu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...], na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zw. dalej Prawem geodezyjnym, oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, iż granica pomiędzy działką nr [...] i [...] nie uległa zmianie. Wobec tego przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty w postaci kserokopii decyzji Urzędu Miejskiego w K. z 1987 r. w sprawie budowy energetycznej linii kablowej NN i SN wraz ze stacją transformatorową oraz kserokopii pisma Urzędu Miejskiego w K. z [...] czerwca 1988 r., skierowanego do A. S. z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie wykopu w celu ułożenia kabla na działce nr [...], nie stanowią podstawy do wprowadzenia żądanej zmiany.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że Starosta K. zasadnie odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu W., zmiany w przebiegu granicy działki, gdyż od czasu powstania przedmiotowej działki w 1992r., tj. od momentu, kiedy nastąpił podział działki nr [...] na działki o nr [...] i [...], nie nastąpiły żadne zmiany w przebiegu granic tej nieruchomości, a kopia decyzji Urzędu Miejskiego w K. z 1987 r. w sprawie budowy energetycznej linii kablowej nie odnosi się do granic działek i nie określa ich przebiegu, a jedynie dotyczy budowy określonego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można także przyjąć za podstawę prawną do określenia przebiegu granic działki nr [...], ani pisma Urzędu Miejskiego w K. z 1988 r. skierowanego do A. S. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie wykopu na jej działce, ani mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej do celów opiniodawczych. Przebieg podziemnego kabla energetycznego został uwidoczniony na mapie, na podstawie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dokonanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i nie ma powodów do uwzględnienia zarzutu skarżącego, że kabel położony jest w innym miejscu, aniżeli wykazano to na mapie. Dokumentacja techniczna z inwentaryzacji powykonawczej nie zawiera danych określających granice działek, a jedynie przedstawia faktyczny przebieg kabla, dlatego też dokumentacja ta nie może stanowić podstawy ani do określenia przebiegu granic, ani do ich zmiany.

Podstawą do wykazania określonego przebiegu granic działki lub jej zmiany może być tylko dokumentacja sporządzona do celów prawnych, a więc taka, która w swej treści zawiera dane geodezyjne pozwalające na jednoznaczne określenie ich przebiegu. Dokumentem spełniającym to kryterium jest operat techniczny sporządzony w 1991 r. z podziału działki nr [...], przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], na podstawie którego uwidoczniono granicę pomiędzy działką nr [...] a [...]. Granice zewnętrzne działki nr [...] i [...] zostały ustalone w dniu [...] grudnia 1991 r. w obecności właścicielki działki nr [...] A. S. i właściciela działki nr[...] . Z czynności tych został sporządzony protokół graniczny, który podpisali bez zastrzeżeń zainteresowani, dlatego też twierdzenie skarżącego, że błąd w przebiegu granicy został popełniony podczas jej podziału w roku 1992 lub 1994 r. nie znajduje potwierdzenia w badanych dokumentach, przesłanych wraz z odwołaniem. Działanie organu prowadzącego ewidencję gruntów było zatem zgodne z przepisami § 64 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, na które powołuje się skarżący.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że żądanie przez organ I instancji przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmiany w ewidencji wynika z art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego, który stanowi, że na żądanie starosty, osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Pismo Starostwa z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], powołujące się na art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego określało rodzaj żądanych dokumentów.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, określając jej przedmiot jako odmowę zmiany nieprawidłowej ewidencji sieci uzbrojenia działki [...] w K. złożył M. S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 2 ust. 8 i ust. 11 Prawa geodezyjnego, przez utrzymywanie niezgodnej z rzeczywistością ewidencji podziemnych sieci energetycznych;

- art. 22 ust 3 tejże ustawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie, iż nieprawidłowość w ewidencji może być usunięta wyłącznie, gdy wnioskodawca dostarczy stosowne dokumenty;

- przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., przez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 k.p.a., poprzez wydanie jej bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 k.p.a., przez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że Starosta K. przed wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2008 r. powinien był przeprowadzić rozprawę z udziałem innych zainteresowanych stron. Zwrócił również uwagę, że w odwołaniu wyraźnie podniesiono, że Starosta nie rozpatrzył istoty sprawy niezgodności ewidencji sieci uzbrojenia terenu z faktycznym stanem rzeczy, jak też w uzasadnieniu decyzji nie przekonał, że granica między działkami [...] i [...], nie była zmieniona w ewidencji geodezyjnej.

Obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz z naruszeniem przepisów Prawa geodezyjnego, gdyż nie wyjaśniają, czy ewidencja jest zgodna z faktycznym stanem rzeczy; nie wiadomo co było przyczyną niezgodności ewidencji z faktycznym stanem rzeczy, w sytuacji gdy faktyczne granice działki były i nadal istnieją w tej samej linii, nie ma sporu, co ich przebiegu. Podkreślił, że zmiana granicy nastąpiła wyłącznie w ewidencji geodezyjnej, podczas gdy w rzeczywistości linie graniczne przebiegają aktualnie tak samo jak przebiegały w 1988 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, sygnalizując jednocześnie, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany w przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], podczas gdy skarga odnosi się do odmowy zmiany nieprawidłowej ewidencji sieci uzbrojenia terenu działki nr [...] i wykracza poza ramy wydanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 357/08, oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd Wojewódzki ocenił, że organy administracji, rozpatrując wniosek podjęły prawidłowe działania zmierzające do jego realizacji, opierając je o przepis art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego, który stanowi, że na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Powyższy przepis nawiązuje do treści art. 20 ust. 2 pkt 1, który przewiduje, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. W świetle wyżej wymienionych przepisów, wniosek skarżącego z dnia [...] września 2007 r. dotyczący ustalenia granic działki został zakwalifikowany jako zgłoszenie zmiany danych objętych dotychczasową ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę K. Z treści tego wniosku wynikało bowiem, że prowadzona przez Starostę ewidencja gruntów i budynków nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu granic działki nr [...], czego dowodem miała być wydana skarżącemu w dniu [...] maja 2007 r. mapa do celów opiniodawczych, wobec tego powinno wprowadzić się stosowne zmiany w celu zaktualizowania danych figurujących w ewidencji, czy wręcz usunięcia dostrzeżonych przez skarżącego nieprawidłowości w niej występujących.

Sąd Wojewódzki nie podzielił argumentu skarżącego, że dokumentacja przez niego przedstawiona dawała podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożona mapa do celów opiniodawczych była sporządzona w oparciu o dane wcześniej zaewidencjonowane i figurujące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (o czym świadczy chociażby adnotacja zamieszczona na tej mapie), natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę linii energetycznej nie odnosiła się do przebiegu granic działki skarżącego. Skierowane do A. S. pismo z dnia [...] czerwca 1988 r., dotyczące wyrażenia przez nią zgody na wykonanie wykopu i położenie kabla energetycznego, również nie zawiera danych geodezyjnych, które w świetle powołanych wyżej przepisów mogły stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dołączone do skargi sądowej pisemne oświadczenie K. R.-R. z dnia [...] maja 2008 r. również nie zawierało danych, spełniających kryteria wymienione w omawianym rozporządzeniu, stanowiących podstawę do ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym. Nie podważało ono więc legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że strona w uzasadnieniu skargi nie kwestionuje, że linie graniczne przebiegają aktualnie tak samo jak w 1988 r. W tych okolicznościach Starosta K. zasadnie odmówił wprowadzenia zmian dotyczących tych granic w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz na mapie ewidencyjnej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Starosta zasadnie wystąpił do skarżącego o przedstawienie dokumentacji, która mogła być podstawą do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, wyznaczając trzymiesięczny termin do przedłożenia takiej dokumentacji. Skarżący miał obowiązek dostarczyć tę dokumentację, co wynika z treści art. 22 ust. 3 ustawy, a było niezbędne do ewentualnego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Skarżący nie przedłożył żądanej dokumentacji, nieusprawiedliwione są zatem podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia omówionych wyżej przepisów art. 2 pkt 8 oraz art. 22 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu, że faktyczny przebieg granic jest inny, aniżeli wykazano na mapie, Sąd pokreślił, że podstawą do wykazania przebiegu granic działki skarżącego w ewidencji była dokumentacja, a nie stan faktyczny. Niezasadny jest także zarzut, że Starosta K. nie przeprowadził rozprawy z udziałem zainteresowanych stron. Rozprawa była zbędna, skoro organ dysponował dokumentacją określającą stan prawny nieruchomości. Dysponował operatem technicznym z dnia [...] grudnia 1988 r., operatem technicznym sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Kartograficzne w Lublinie (dotyczącym wykonanych w 1988 r. prac związanych z inwentaryzacją powykonawczą kabla energetycznego), protokołem granicznym z dnia [...] kwietnia 1992 r. potwierdzającym zgodność granic działek, w tym działki nr [...]. Organ dysponował również decyzją z 1992 r., zatwierdzającą podział działki nr [...] na dwie działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność skarżącego.

W myśl art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wyżej wymienionych przesłanek, Starosta K. dysponował bowiem dokumentacją określającą stan prawny nieruchomości należącej do skarżącego. Przeprowadzenie rozprawy było czynnością zbędną, w sytuacji w której skarżący nie dostarczył dokumentacji, nie może też skutecznie zarzucać, że rzeczą organu było we własnym zakresie, stosownie do dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a., zebrać dokumentację geodezyjną i kartograficzną, niezbędną do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza, że w każdej rozpoznawanej sprawie organ ma obowiązek we własnym zakresie zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, niezbędny do pozytywnego załatwienia wniosku strony (w rozpoznawanej sprawie - wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków). Gdyby tak było, to w każdym przypadku zgłoszenia przez wnioskodawcę zmian, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków miałby obowiązek zgromadzić niezbędną dokumentację geodezyjno-kartograficzną i dokonać, po jej merytorycznym sprawdzeniu pod kątem jej zgodności z przepisami, określonych zmian w ewidencji. Tak jednak nie jest, czego potwierdzeniem jest treść art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego, wprowadzającego odstępstwo w zakresie obowiązku dowodowego. Organ nie miał zatem obowiązku ustalania czy linia elektroenergetyczna znajduje się poza działką skarżącego, czy też na jego działce, a także nie miał obowiązku ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego i sąsiednią działką nr [...] (należącą do Gminy K.). Ustalenie przebiegu granic następuje bowiem w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby granice działek nr [...] i [...] stały się sporne, co wprost przyznaje strona skarżąca w uzasadnieniu skargi, a dołączona do akt dokumentacja (w tym decyzja z 1992 r. zatwierdzająca podział nieruchomości) świadczy, że granice obu wyżej wymienionych działek nie uległy zmianie.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wyjaśnia w obszernym uzasadnieniu motywy leżące u podstaw rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W świetle powyższych rozważań zbędne było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Sąd Wojewódzki, stojąc na stanowisku, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany w przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] (stanowiącą własność skarżącego) a działką nr [...] (będącej własnością Gminy K.) oraz odmowy zmiany mapy ewidencyjnej, a nie jak twierdzi skarżący odmowy zmiany nieprawidłowej ewidencji sieci uzbrojenia działki nr [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył M. S., opierając ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Wedle twierdzeń skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegało na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

naruszenie zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. polegało na braku samodzielnej oceny przez ten Sąd materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, z oparciem się na nieprawidłowej ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) wyrażało się przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo istnienia podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 Prawa geodezyjnego.

Skarżący wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed sądem I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono istotne elementy stanu faktycznego związane z kontrolowanymi przez Sąd Wojewódzki decyzjami, przytaczając okoliczności, na które powoływały się organy, a następnie Sąd Wojewódzki, wskazując na wątpliwości, które zdaniem skarżącego, powinny ulec wyjaśnieniu w ramach toczących się postępowań administracyjnych, podważając także wiarygodność dokumentacji, w tym protokołów granicznych z 1991 r. i inwentaryzacyjnego z 1988 r., konkludując powyższe stwierdzenia wnioskiem, że chociaż granica między działkami nie jest sporna, to została wadliwie ujęta w ewidencji, czego nie dostrzegły organy, ani kontrolujący ich decyzję Sąd Wojewódzki.

Skutki tego stanu rzeczy, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadniały postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ, Sąd Wojewódzki wadliwie określił przedmiot kontroli, odnosząc się do kwestii zmiany granic pomiędzy działkami, chociaż skarżącemu chodziło o określenie w ewidencji ułożenia kabla energetycznego, a tego, pod kątem weryfikacji danych ewidencyjnych, Sąd nie rozważał.

Ponadto, cytując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku, zarzucono, że przedstawiając tam stan faktyczny ustalony przez organy, Sąd nie dokonał jego weryfikacji w sposób prawidłowy, przyjmując go za podstawę orzekania bez rozpatrzenia argumentacji strony przeciwnej, nie uwzględniając wagi przedstawionych przez stronę dokumentów, jak np. stanu ujętego na mapie dla celów opiniodawczych, związanych z ułożeniem kabla. Upatrując w powyższych okolicznościach naruszenia art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący podniósł, że w istocie chodziło mu o wydanie mapy z prawidłowo naniesionym na jego działce położeniem sieci energetycznej (niezbędnym dla ustalenia warunków służebności przesyłu), której organy odmawiały z uwagi na błędy w ewidencji, a na co Sąd nie zwrócił uwagi.

Zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 22 Prawa Geodezyjnego (bez wskazania którego jednostki redakcyjnej przepisu wada ta ma dotyczyć), wiążąc ten przepis z art. 27 i 28 tej ustawy, uzasadniono tym, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, obowiązek usunięcia nieprawidłowości wpisów do ewidencji powinny zostać usunięte przez sprostowanie błędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze materialnoprawnym.

Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna, został naruszony. Oceniając skargę kasacyjną z tego punktu widzenia zauważyć trzeba, że nie została ona sporządzona zgodnie z wymaganiami postawionymi w art. 176 p.p.s.a. Uwaga ta odnosi się zarówno do sformułowania zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego zauważyć na wstępie trzeba, że prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej, w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymaga podania zarzutu naruszenia konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, ewentualnie w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu, które znajdują zastosowanie w ustalaniu stanu faktycznego. W takim przypadku kontrola sądowa ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie materialnych norm prawnych przez organ administracji, ma w postępowaniu sądowym jedynie charakter pośredni, bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie reguł tej kontroli może być podstawą skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej na czoło wysunięty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, a także art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak samodzielnej oceny materiału dowodowego.

Punktem wyjścia do uzasadnienia tych zarzutów było założenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wadliwie zidentyfikował przedmiot sprawy, w konsekwencji zaniedbując wyjaśniania kwestii które, zdaniem skarżącego na wyjaśnienie zasługiwały, Sąd nie rozpoznawał bowiem sprawy pod kątem doprowadzenia ewidencji do prawidłowego stanu przez przywrócenie granic między działkami, a jako sprawę o wprowadzenie zmiany granicy.

Ten punkt wyjścia został w skardze kasacyjnej określony wadliwie z przyczyn następujących.

Po pierwsze, celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem ocen sądu. Tak określona pozycja skarżącego powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów pod adresem toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu. Zauważyć też trzeba, że zarzuty te, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny być nie tylko precyzyjnie formułowane, lecz również powinny odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej.

Po drugie, Sąd Wojewódzki, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ani nie określał przedmiotu sprawy, ani też nie miał problemu z określeniem co było przedmiotem żądania wnioskodawcy, gdyż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena zaskarżonego aktu administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie M. S. o przywrócenie prawidłowego stanu granic działki [...] zakończyło się w I instancji decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 i 3 Prawa geodezyjnego po uprzedniej analizie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, które organ uznał za niewystarczające do załatwienia sprawy oraz po wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji geodezyjnej, z której jednoznacznie wynikałyby okoliczności uzasadniające żądanie. Dokumentacji takiej wnioskodawca nie przedłożył. Decyzję tę po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy organ II instancji, wskazując, iż przebieg granic znajdujący odbicie w ewidencji między działką wnioskodawcy i działką sąsiednią ustalony został na podstawie dokumentacji geodezyjnej i nie uległ zmianie od 1992 r. Organ wskazał też, że podstawą ewentualnej zmiany w ewidencji, może być tylko dokumentacja sporządzona dla celów prawnych, z której wynikałby inny przebieg granicy. Organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko i ustosunkował się do zarzutów odwołania.

Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę, podzielił w pełni argumentację organu wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy. Stanowisko swoje Sąd Wojewódzki oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, wyjaśniając, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany w przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] oraz odmowy zmiany mapy ewidencyjnej, a nie, jak chciałby skarżący, odmowy zmiany nieprawidłowej ewidencji sieci uzbrojenia działki nr 782/4.

Stanowisko to należy podzielić, wskazując, że jak wynika z art. 20 ust. 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (jak stanowi ust. 2):

1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części;

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości.

Podstawy prawne kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji administracyjnej, tj. art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego odnosiły się do przebiegu linii energetycznej, a jak wspomniano wcześniej nie dopatrzono się podstaw do innego niż dotychczas określenia przebiegu granic (art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Ograniczając się zatem do kontroli postępowania prowadzącego do wydania wymienionej decyzji, Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 144 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w zakresie ograniczonym treścią przepisu będącego materialną podstawą prawną wydanej decyzji, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dopuszczono się uchybień. Sąd odniósł się do zarzutów skargi, wyjaśniając szczegółowo przyczyny, które przesądziły o legalności zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki nie naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego sprawy, w granicach kontrolowanej sprawy i w zakresie odpowiadającym podstawie prawnej decyzji. Z tych też względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku polemiczne uwagi z treścią uzasadnienia tego wyroku, stanowiące zasadniczą część uzasadnienia skargi.

Ponadto wskazać należy (co zasadnie ocenił Sąd, wskazując na istniejący w sprawie materiał dokumentacyjny będący źródłem wpisów do ewidencji), że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Dokonanie zaś zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, przy czym chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Dokumenty takie nie zostały jednak przez skarżącego dostarczone, nie było w tej sytuacji danych do doprowadzenia ewidencji do prawidłowego stanu przez przywrócenie granic między działkami ani też wprowadzenia zmian w zakresie przebiegu granicy.

Myli się też skarżący, że zmiana w ewidencji mogłaby, w granicach tej sprawy, wynikać z ewentualnego sprostowania błędu na podstawie § 6 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej z dnia [...] kwietnia 2001 r., po pierwsze dlatego, iż przepis ten w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, a po drugie, że tego rodzaju zmian można dokonać dopiero po zgłoszeniu właściwemu staroście prowadzącemu ewidencję zmiany danych objętych ewidencją, przez podmioty wymienione w ust. 2 powołanego przepisu. Starosta nie może zatem działać bez odpowiedniego wykazania takiej zmiany.

Wobec powyższego, również trzeciego z zarzutów naruszenia prawa procesowego dotyczącego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mimo istnienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie można uznać za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, skoro jej rozpoznanie nie wykazało naruszenia przepisów postępowania przez Sąd Wojewódzki.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 Prawa geodezyjnego nie zawiera ani w petitum, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd Wojewódzki. W ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej wspomniano tylko, że art. 22 ust. 3 ww. ustawy, jak i inne jej przepisy, nie mogły stanowić podstawy do żądania od skarżącego dostarczenia dokumentacji. Ten fragment uzasadnienia nie tłumaczy jednak w dostatecznym stopniu, jaka w istocie była podstawa zarzutu skargi kasacyjnej. Wprawdzie w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą podjęto próbę uzupełnienia skargi kasacyjnej przez skonkretyzowanie podstawy prawnej zarzutu, nie mogła ona jednak okazać się skuteczna, gdyż brak jest podstaw prawnych do uzupełnienia zarzutów skargi kasacyjnej, co do jej podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a uprawnia do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, lecz nie uprawnia do formułowania nowych podstaw przez wskazywanie przepisów, których w skardze nie powołano. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Wymieniony przepis więc nie dostarcza dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej.

Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Z tego właśnie względu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Dodać też trzeba, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię polega na mylnym zrozumieniu przepisu i może nastąpić w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej, strona winna zatem nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej. W skardze użyto zaś koniunkcji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie (co też powtórzono w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2009 r.) Tak sformułowanego zarzutu, ze względów wyżej wymienionych, a mianowicie ustawowego zróżnicowania podstaw skargi kasacyjnej, nie można uznać za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego nie podlega rozpoznaniu.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.