Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 587/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11 a ust. 1, art. 11c, aryt. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 § 1a, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/18 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/18 po rozpoznaniu skargi R. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. działającego przez D. w K. z dnia [...] maja 2017 Nr id [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1496), art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz.1774) zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy B. (drogi gminnej, klasy Z zbiorczej) z budową ronda do połączenia z ulicą W., wraz z odwodnieniem w K. (odc. A-C1 km 0+019.00 - 0+098.00, odc. C-D km 0+000.00 - 0+170.00 i odc. C-E km 0+000.00 - 0+050.00) oraz przebudowa ulicy W., wraz z infrastrukturą techniczną: budową sieci kanalizacji ogólnospławnej (średnica DN300 mm o długości L=28.00m, odc. A-C1 km 0+028.50 - 0+055.00; średnica DN500 mm o długości L=29.50m, odc. C-E km 0+008.00 - 0+035.50; średnica DN600 mm o długości L=154.50 m, odc. C-D km 0+009.00 - 0+143.00) i sieci oświetlenia ulicznego (o długości L=330 m; odc. A-C1 km 0+017.00 - 0+094.00, odc. C-D km 0+000.00 - 0+178.00), przebudową sieci energetycznej (o długości L=131 m; odc. A-C1 km 0+056.00 - 0+101.00, odc. C-D km 0+134.00 - 0+155.00) i wodociągowej (średnica DN160 mm o długości L=59.50 m, odc. C-E km 0+004.00 - 0+052.00), zabezpieczeniem sieci teletechnicznej (o długości L=9.50m; odc. A-C1 km 0+030.30) oraz likwidacją odcinków sieci: energetycznej (o długości 155 m), sieci kanalizacyjnej (o długości 90 m), sieci wodociągowej (o długości 70 m) na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami:

- w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję, w tym powstających w wyniku podziału nieruchomości (w nawiasie pogrubieniem podano nr działki po podziale przeznaczonej pod inwestycję): [...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...], ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...],[...],[...] ([...]),[...] ([...]),[...],[...], położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K.;

- poza liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję - na części działek objętych obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i innych dróg publicznych: [...],[...],[...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...], obr. [...] Ś..

W decyzji tej wskazano, że we wniosku przedstawiono, które działki w związku z inwestycją będą podlegały podziałowi oraz wskazano, te na których w wyniku podziału inwestycja ta będzie realizowana. Wskazano tereny, które nie stanowią pasa drogowego ale, które będą niezbędne do realizacji inwestycji z uwagi na planowane tam roboty budowlane (przebudowa sieci wodociągowej i jej rozbiórka, budowa sieci kanalizacji ogólnospławnej, rozbiórka sieci energetycznej i jej przebudowa, rozbiórka sieci kanalizacji deszczowej, budowa oświetlenia ulicznego, przebudowa układu drogowego do połączenia ze stanem istniejącym, zabezpieczenie sieci teletechnicznej). Określono kategorie obiektu XXV, XXVI.

Organ zweryfikował uprawnienia osób sporządzających projekt budowlany odnośnie do zagospodarowania terenu jak i w zakresie specjalności z poszczególnych branż. Następnie przedstawił szczegółowo w pkt od I do XIII konieczne dla tego rodzaju decyzji ustalenia tj. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, warunki ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenie obiektów tymczasowych, określenie terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, wymagania dotyczące nadzoru w budowie, obowiązki w zakresie budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia trenu lub przebudowy innych dróg publicznych oraz określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków, wraz z zezwoleniem na ich wykonanie, obowiązek dokonania budowy lub przebudowy zjazdów , budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ograniczania w korzystaniu z nieruchomości przy wykonywaniu tych obowiązków, zobowiązanie właścicieli do wydania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Do decyzji w postaci załączników dołączone zostały mapy przebiegu drogi, podziału nieruchomości, wykaz działek, projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania R. P., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 140 K.p.a. oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017, poz. 1496):

I. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 1, oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stronie 12, zapis dotyczący nazwy inwestycji o brzmieniu:

Rozbudowa ulicy B. (drogi gminnej, klasy Z zbiorczej) z budową ronda do połączenia z ulicą W., wraz z odwodnieniem w K. (odc. A-C1 km 0+019.00-0+098.00, odc. C-D km 0+000.00-0+170.00 i odc. C-E km 0+000.00-0+050.00) oraz przebudową W., wraz z infrastrukturą techniczną: budową sieci kanalizacji ogólnospławnej (średnica DN300 mm o długości L=28.00 m, odc. A-C1 km 0+028.50-0+055.00; średnica DN500 mm o długości 1=29.50 m, odc. C-E km 0+008.00-0+035.50; średnica DN600 mm o długości L=154.50 m, odc. C-D km 0+009.00-0+143.00) i sieci oświetlenia ulicznego (o długości L=330 m; odc. A-C1 km 0+017.00-0+094.00, odc. C-D km 0+000.00-0+178.00), przebudową sieci energetycznej (o długości L=131 m; odc. A-C1 km 0+056.00-0+101.00, odc. C-D km 0+134.00-0+155.00) i wodociągowej (średnica DNI60 mm o długości L=59.50 m, odc. C-E km 0+004.00-0+052.00), zabezpieczeniem sieci teletechnicznej (o długości L=9.50 m, odc. A-C1 km 0+030.30) oraz likwidacją odcinków sieci: energetycznej (o długości 155 m), sieci kanalizacyjnej (o długości 90 m), sieci wodociągowej (o długości 70 m) i orzekł w tym zakresie poprzez wprowadzenie, w miejsce uchylonego zapisu dotyczącego nazwy inwestycji, zapisu w brzmieniu:

Rozbudowa ulicy B. (drogi gminnej, klasy Z zbiorczej) z budową zjazdów, do połączenia z ulicą W., wraz z odwodnieniem w K. (odc. A-C1 km 0+019.00-0+098.00, odc. C-D km 0+000.00-0+170.00 i odc. C-E km 0+000.00-0+050.00) oraz przebudową W. wraz z infrastrukturą techniczną: budową sieci kanalizacji ogólnospławnej (średnica DN300 mm o długości L=28.00 m, odc. A-C1 km 0+028.50-0+055.00; średnica DN500 mm o długości 1=29.50 m, odc. C-E km 0+008.00-0+035.50; średnica DN600 mm o długości 1=154.50 m, odc. C-D km 0+009.00-0+143.00) i sieci oświetlenia ulicznego (o długości L=330 m; odc. A-C1 km 0+017.00-0+094.00, odc. C-D km 0+ 000.00-0+178.00), przebudową sieci energetycznej (o długości L=131 m; odc. A-C1 km 0+056.00-0+101.00, odc. C-D km 0+134.00-0+155.00) i wodociągowej (średnica DN160 mm o długości L=59.50 m, odc. C-E km 0+004.00-0+052.00), zabezpieczeniem sieci teletechnicznej (o długości L=9.50 m, odc. A-C1 km 0+030.30) oraz likwidacją odcinków sieci: energetycznej (o długości 155 m), sieci kanalizacyjnej (o długości 90 m), siei wodociągowej (o długości 70 m)".

II. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 1, w wierszach od 31 do 39 oraz na stronie 12 w wierszach od 43 do 45 i dalej na stronie 13, w wierszach od 1 do 5 zapisy o treści:

"a) w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycje, w tym powstających w wyniku podziału nieruchomości (w nawiasie pogrubieniem podano nr działki po podziale przeznaczonej pod inwestycję): [...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...],[...],[...] ([...]),[...] ([...]),[...],[...], położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K..

b) poza liniami rozgraniczającymi przedmiotowa inwestycję - na części działek objętych obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i innych dróg publicznych: [...],[...],[...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]),[...], obr. [...] Ś.",

oraz

uchylił mapę zasadniczą w skali 1:500, z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, stanowiącą załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie w sentencji decyzji , w miejscach uchylenia zapisu o treści:

a) w liniach rozgraniczających teren rozbudowywanej drogi gminnej (w nawiasie pogrubieniem podano nr działki po podziale przeznaczonej pod inwestycję): [...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...];[...];[...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...], położonych w obrębie [...] - jednostka ewidencyjna K.,

b) w wyznaczonych terenach, dla których ustala się obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (w odniesieniu do działek, które uległy podziałowi, przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, natomiast w nawiasie - numer działki po podziale, przeznaczonej w części pod realizację ww. obowiązku): [...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]);[...];[...];[...], położonych w obrębie [...] -jednostka ewidencyjna K.,

c) w wyznaczonych terenach, dla których ustala się obowiązek budowy zjazdów (w odniesieniu do działek, które uległy podziałowi, przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, natomiast w nawiasie - numer działki po podziale, przeznaczonej w części pod realizację ww. obowiązku): [...] ([...]);[...] ([...]);[...] ([...]), położonych w obrębie [...] - jednostka ewidencyjna K.,

d) w wyznaczonych terenach, dla których ustala się obowiązek przebudowy innych dróg publicznych, na częściach działek o numerach: [...],[...] - obr. [...] - Ś.".

- Zatwierdzenie, w miejscu uchylenia, nowej mapy w skali 1:500, przedstawiającej proponowany przebieg drogi, która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody M. (Załącznik Nr 1.1.).

III. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 4, w wierszach od 4 do 10, zapis o treści:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego do realizacji rozbudowy drogi, zostały uwidocznione w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiając proponowany przebieg drogi oraz w projekcie zagospodarowania terenu (załącznik Nr 4 w projekcie budowlanym). Linie rozgraniczające teren inwestycji, opisane i pokazane na ww. załącznikach graficznych, wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego oraz linie podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejscu uchylenia zapisu o treści:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji planowanej inwestycji, zostały uwidocznione w załączniku Nr 1.1. do decyzji Wojewody M., tj. na mapie przedstawiającej proponowany przebieg ww. drogi w skali 1:500. Linie rozgraniczające teren inwestycji, opisane i pokazane na ww. załączniku graficznym, wyznaczają jednocześnie granice pasa drogowego oraz linie podziałów nieruchomości zajmowanych pod inwestycję."

IV. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji:

- na stronie 4, w rozdziale II, w wierszach 19-20 zapis o treści "na części działki ewidencyjnej położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji część działki [...] obr. [...] – jedn. ewid. Ś.",

- na str. 8, w rozdziale V.3 w wierszach 13-15 zapis o treści: "V.3. Oznaczenie działek, które w części stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego: część działki nr [...] (o pow. 0,0300 ha) objęta KW [...]";

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- dodanie na stronie 4 zaskarżonej decyzji, po wierszu 30, zapisu o treści: "[...] ([...]) obr. [...] -jedn. ewid. Ś."; na stronie 2 zaskarżonej decyzji, po wierszu 5, zapisu o treści: "działka nr [...] dzieli się na działki nr [...] i [...]"; na stronie 7 zaskarżonej decyzji, po wierszu 54 zapisu o treści " działka nr [...] objęta KW [...] o pow. 0,3159 ha, dzieli się na działki nr:

[...] o pow. 0,0269 ha - przeznaczona pod budowę drogi, [...] o pow. 0,2890 ha pozostaje w dotychczasowym władaniu";

- zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] stanowiącej załącznik nr 2.1 do niniejszej decyzji.

V. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na str. 8:

- w rozdziale V.2, w wierszu 12, zapis o treści: "Działka nr [...] objęta KW [...] o pow. 0,0060 ha – w całości",

- w rozdziale VI, na stronie 8, w wierszach od 16 do 24, zapis o treści:

"VI. Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Działki wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zgodnie z oznaczeniem w p. V2 i p. V.3 oraz działki powstałe w wyniku zatwierdzenia niniejszą decyzją podziału działek oznaczone w p. V.l staja się zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z mocy prawa, własnością Gminy Miejskiej K. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stanie się ostateczna (za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta K.)" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia , nowego numeru rozdziału oraz zapisu pierwszego akapitu tego rozdziału o treści: "V.3.Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które staja się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, a nie stanowiące (zgodnie z uproszczonymi wypisami z ewidencji gruntów z 3.10. 2017 r. , 20.01.2017 r., 08.02.2018 r. znajdującymi się w aktach sprawy)własności Gminy K. tj. działki o nr: [...] (wydzielona z działki nr [...]),[...] (wydzielona z działki nr [...]),[...] (wydzielona z działki nr [...]),[...] (wydzielona z działki [...]),[...] (wydzielona z działki nr [...]),[...] (wydzielona z działki [...],[...],[...] (wydzielona z działki nr [...]) staja się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K., z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stanie się ostateczna (za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta K.)".

V. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujące się od strony 10 do 12:

- rozdział X, pn. Określenie obowiązku dokonania budowy i przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy innych dróg publicznych oraz określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków, wraz z zezwoleniem na ich wykonanie;

- rozdział XI, pn.: Obowiązek dokonania budowy lub przebudowy zjazdów, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych szczegółowych oraz określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków;

- rozdział XII, pn.: Zezwolenie na wykonanie obowiązków, o których mowa w p. XI

I orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowych zapisów:

Rozdziału X o treści:

"X. Ustalenia dotyczące określenia obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, obowiązku budowy zjazdu oraz obowiązku przebudowy innej drogi publicznej.

X. 1. Ustala się obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania na obszarach obejmujących części niżej wymienionych działek, pokazanych na załączniku Nr 1.1. do decyzji Wojewody M. (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część została objęta ww. obowiązkiem):

- obszar działek o numerach: [...] ([...]) i [...] ([...]) - budowa sieci wodociągowej o średnicy DN 160 mm i długości 34,50 m,

- obszar działek o numerach: [...] ([...]) i [...] ([...]) - budowa sieci kanalizacji ogólnospławnej o średnicy DN 500mm i długości 13,40 m,

- obszar działki nr [...] - przebudowa sieci energetycznej o długości 4 m,

- obszar działki nr: [...] - budowa sieci kanalizacji ogólnospławnej o średnicy DN

500 mm i długości około 27 m, budowa sieci oświetlenia ulicznego o długości ok 23 m, przebudowa (zabezpieczenie) sieci teletechnicznej o długości ok. 10 m,

- obszar działki nr [...] - budowa sieci oświetlenia ulicznego o długości ok. 12 m.

-obszar działek o numerach: [...] ([...]) - rozbiórka sieci wodociągowej o średnicy DN 160 mm i długości 26,80 m,

- obszar działek o numerach: [...] i [...] - rozbiórka sieci kanalizacji deszczowej

o kd 200 mm o długości 14,80 m, rozbiórka istniejącej studzienki ściekowej oraz rozbiórka sieci energetycznej o długości 10 m.

X.2. Ustala się obowiązek przebudowy zjazdów, na obszarach obejmujących części niżej wymienionych działek, pokazanych na załączniku Nr 1.1. do decyzji Wojewody M. (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część została objęta ww. obowiązkiem):

- obszar działek o numerach: [...] ([...]),[...] ([...]),[...] ([...]) – budowa zjazdu publicznego z budową chodnika do połączenia ze stanem istniejącym.

X.3. Ustala się obowiązek przebudowy innej drogi publicznej, na obszarach obejmujących części niżej wymienionych działek, pokazanych na załączniku Nr 1.1. do decyzji Wojewody M.:

- obszar działek o numerach: [...] i [...] - przebudowa układu drogowego ul. W. do połączenia ze stanem istniejącym, polegająca na przebudowie krawężnika, chodnika przed przejściem dla pieszych z pasem informacyjnym dla niewidomych, ścieżki rowerowej".

Rozdziału XI o treści:

"XI. Ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w rozdziale X oraz zezwolenia na wykonanie tych obowiązków.

Zezwala się inwestorowi, tj. Prezydentowi Miasta K. na wykonanie ww. obowiązków (opisanych w rozdziale X) i jednocześnie określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych ww. obowiązkami:

- właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania budowy i przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, przebudowy innych dróg publicznych, budowy zjazdów, rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - na czas prowadzonych robót budowlanych,

- obowiązek udostępnienia terenu podlega egzekucji administracyjnej,

- na Prezydencie Miasta K., jako inwestorze, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

VII. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji , na str. 3, w rozdziale I pt.:"wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii", w wierszach od 47 do 51 zapis o treści "zaprojektowane rondo będzie miało średnicę zewnętrzną 025 m i jezdnię o szerokości 5,50 m oraz pierścień najazdowy o szerokości 2,5 m. Na rondzie zaprojektowano 4 wloty. Wokół ronda zaprojektowano chodniki o szerokości 2,5 m i 2,00 m. Na trzech wlotach zaprojektowano przejścia dla pieszych. Od projektowanego ronda do istniejącego ronda zaprojektowano odcinek ulicy przedzielony wysepką z zieleńcem" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji w miejscu uchylenia zapisu o treści: "w ciągu projektowanego odcinka ulicy zastosowano rozwiązania projektowe polegające na zaprojektowaniu połączenia projektowanej drogi ze zjazdami publicznymi przy wykorzystaniu jezdni z ruchem okrężnym jako elementu bezpieczeństwa i organizacji ruchu".

VIII. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 10, w rozdziale VIII, pt.: Określenie terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, w wierszach od 9 do 10, zapis o treści "orientacyjny termin rozbiórek: prace będą trwały do końca 2018 r." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji , w miejscu uchylenia zapisu o treści "prace rozbiórkowe będą trwały przez 2-3 miesiące od momentu rozpoczęcia robót budowlanych".

IX. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, w rozdziale IV, pn.: Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, na stronie 7, w wierszach od 14 do 23, zapis o treści:

"Przy projektowaniu inwestycji i pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich: dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejsza uciążliwość dla środowiska. Działki zajęte czasowo na cele związane z realizacją inwestycji, należy przywrócić do stanu pierwotnego lub zagospodarować w sposób uzgodniony z właścicielami lub użytkownikami"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejscu uchylenia, zapisu o treści:

"Zgodnie z oświadczeniem projektanta z 8 maja 2018 r. inwestycję zaprojektowano, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m.in. poprzez: minimalizację ingerencji w przyległe do pasa drogowego nieruchomości, odtworzenie wszystkich istniejących zjazdów zapewniających dostęp do drogi publicznej, jak również maksymalne ograniczenie lokalizacji infrastruktury technicznej poza projektowanym pasem drogowym. Ponadto projekt budowlany został wykonany w sposób umożliwiający wybudowanie inwestycji z zapewnieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska."

X. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, w rozdziale XIII, na stronie 12, w wierszach od 5 do 15, zapis o treści:

"Zobowiązuję właścicieli nieruchomości w terminie 121 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stanie się ostateczna; do wydania następujących nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr:

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. -powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.,

• dz. nr [...] obr. [...] Ś. - powstała z podziału działki nr [...] obr. [...] Ś.

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejscu uchylenia,

zapis o treści:

"Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości, o których mowa w rozdziale VI decyzji Wojewody M., na 121 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna."

XI. Uchylił w załączniku Nr 4 do zaskarżonej decyzji, tj. na mapie z projektem zagospodarowania terenu, wykreślone odręcznie przez projektanta zapisy dotyczące nazwy inwestycji i jej lokalizacji i orzekł poprzez zatwierdzenie wprowadzonych odręcznie przez projektanta zapisów i opisów dotyczących nazwy inwestycji i jej lokalizacji oraz opisu robót budowlanych i zakresu opracowania;

XII. Uchylił w załączniku nr 5 do zaskarżonej decyzji, tj. w projekcie budowlanym, Tom I, tj. w opisie projektu zagospodarowania terenu, na stronach: 1, 3, 5,6,7,8,9,12,14 i 16; wykreślone odręcznie przez projektanta zapisy dotyczące nazwy inwestycji i jej lokalizacji (strony: 1, 3, 5, 6, 12, 14), podpisów projektantów na oświadczeniu z 10.05.2017 r. (strona 5), opisu zakresu opracowania (strona 7) i opisu projektu drogowego (strony 8 i 9) i orzekł poprzez zatwierdzenie w zakresie ww. uchylenia zapisów wprowadzonych odręcznie przez projektanta na stronach: 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15 i 16.

XIII. Uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 12 – w wierszach od 16 do 24, zapis o treści:

"Integralną część niniejszej decyzji stanowią:

Załącznik Nr 1 mapa zasadnicza w skali 1:500, z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiająca proponowany przebieg drogi,

Załącznik Nr 2 - mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1: 1000,

Załącznik Nr 3 - tabelaryczny wykaz działek,

Załącznik Nr 4 - mapa zasadnicza - projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500 zawarty w projekcie budowlanym,

Załącznik Nr 5 - projekt budowlany".

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia zapisu:

"Integralną część niniejszej decyzji stanowią niżej wymienione załączniki:

- Załącznik Nr 1.1 - mapa z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500, stanowiąca integralną część ostatecznej decyzji Wojewody M.,

- Załącznik Nr 2 - mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1: 1000,

- Załącznik Nr 2.1 - mapa z projektem podziału nieruchomości dla działki nr 213 w skali 1:1000, stanowiąca integralną część ostatecznej decyzji Wojewody M.,

- Załącznik Nr 3 - tabelaryczny wykaz działek,

- Załącznik Nr 4 - mapa zasadnicza - projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500

zawarty w projekcie budowlanym - skorygowana ostateczną decyzją Wojewody M., w zakresie odręcznych korekt projektanta,

- Załącznik Nr 5 - projekt budowlany, skorygowany ostateczną decyzją Wojewody M., w zakresie odręcznych korekt projektanta,

- Załącznik Nr 5.1 Informacja i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia, stanowiący integralną część ostatecznej decyzji Wojewody M.".

XIV. Uchylił w pouczeniu zaskarżonej decyzji na str. 14 w wierszach od 14 do 24 zapisy o treści:

"Niniejszą decyzję doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia się o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., opublikowanego na stronie [...] w Komunikatach [...] oraz opublikowanego w prasie lokalnej.

Doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostałym stronom postępowania uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. ukazania się obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Zawiadomienie o wydaniu niniejszej decyzji zostało ponadto wysłane dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (stosowne oświadczenie złożyć należy zarządcy drogi)"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w pouczeniu decyzji, w miejscu uchylenia zapis o treści:

"Doręczenie decyzji uważa się za dokonane w dniu odbioru decyzji przez wnioskodawcę, a dla pozostałych stron po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, tj. ukazania się obwieszczenia o wydaniu decyzji".

XIV. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

R. P., właściciel działek nr [...],[...] i [...] zajętych pod inwestycję, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając powyższej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu okoliczności czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie specustawy drogowej;

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji zwłaszcza poprzez brak odniesienia się do odwołania skarżącego;

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. zmianę w części, a w pozostałym zakresie utrzymanie decyzji organu l instancji w mocy podczas gdy prawidłowo organ II instancji winien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe;

- art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że ma ona zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- art. 11e pkt 4 w zakresie nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd uznał, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także do uchylenia decyzji organu I instancji.

Sąd dopatrzył się wadliwości treści załącznika do wniosku o wydanie decyzji ZRID. Zauważył, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (DZ.U.2018/1474) do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej należy dołączyć analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1 w/w ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji winna zawierać wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Sąd wskazał, że do wniosku złożonego w sprawie dokument ten dołączono, a jego treść została wpisana do decyzji. Sąd stwierdził jednak, że opisane w tym dokumencie powiązania z drogami publicznymi nie poddają się weryfikacji, a zostały przyjęte przez organ bez żadnych uwag, uzupełnień, czy dodatkowych dokumentów. Sąd nie miał wątpliwości, że treść rozstrzygnięcia może zależeć od oceny proponowanych rozwiązań. Takiej, miarodajnej oceny, może organ dokonać dysponując pełnym obrazem konsekwencji realizacji inwestycji.

Sąd zauważył, że sama inwestycja nazwana została "Rozbudową ulicy B. (drogi gminnej klasy Z zbiorczej)". Sąd przyznał rację skarżącemu, który twierdził, że w dostępnych źródłach mająca podlegać rozbudowie droga stanowiąca przecznicę ulicy R. nie została nazwana, budynki tam zlokalizowane nie są oznaczone jej nazwą, lecz nazwami ulic sąsiednich. Za najistotniejszą okoliczność Sąd uznał fakt, że ulica B. w K. znajduje się w innym miejscu: po przeciwnej stronie ul. W.. Miejsce, w którym ma się inwestycja rozpocząć to wydzielona na etapie postępowania dwuinstancyjnego działka [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, poddać musi w wątpliwość przyjętą tezę, że rozbudowie podlega droga gminna. Sąd zaznaczył, że w aktach brak jest materiału pozwalającego na stwierdzenie, czy granice działki [...] sięgają ulicy R., czy też od tej ulicy oddzielone są innymi nieruchomościami (i do kogo należącymi). Wobec powyższego Sąd uznał za zasadny pierwszy zarzut skargi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odsyła do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3.

Kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została unormowana w całości w tymże rozdziale ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. ust. 1 i 2 tej ustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Zgodnie zaś ust. 4 art. 12 nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Sąd podniósł, że skoro nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej, to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowanej w trybie przewidzianym tą ustawą, nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018/2204) stanowiący, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powyższe koresponduje z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 2 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 687, ze zm.). Taki też pogląd został wyrażony m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2016 r. II OSK 2844/15; z dnia 16 marca 2011 r. II OSK 53/11, z dnia 3 września 2014 II OSK 1730/14 (wszystkie w bazie orzeczeń NSA).

Sąd mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności uregulowań specustawy drogowej z Konstytucją RP zauważył, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Sąd stwierdził, że zarzut skargi zmierzający do zakwestionowania słuszności czy racjonalności zamierzenia i w konsekwencji pozbawienia skarżącego prawa do części nieruchomości uznać należy za nietrafny. Sąd podkreślił, że samo "uzgodnienie" z Zarządem Infrastruktury, o którym wspomina skarżący, nie rodziło żadnych uprawnień w zakresie prowadzenia inwestycji. Z mapy ewidencyjnej zaś wynika, że działki należące do skarżącego ( nr [...] i [...]) oddzielone już były działką należącą do osoby trzeciej (nr [...]) przed ich podziałem.

Zarzut o braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania Sąd uznał za chybiony bowiem zarzuty te w ogóle nie zostały sformułowane.

Sąd podkreślił, że z urzędu poddał kontroli zaskarżoną decyzję w zakresie wskazanym przepisem art. 135 P.p.s.a. Jedyne istotne uchybienie, które odnotował w tym zakresie, to brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ II instancji z nazwy inwestycji wyeliminował określenie "rondo" przy niezmienionym projekcie zagospodarowania terenu. Sąd uznał, że nie jest wystarczające dość enigmatyczne stwierdzenie, że nowa nazwa odpowiada rzeczywistemu zakresowi projektowanej inwestycji, skoro w wyniku realizacji tej inwestycji nowy odcinek drogi (ul. B.) ma być połączony z ulicą W. właśnie tymże "rondem". Zgodnie zaś z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym także połączenie dróg mających jezdnię stanowi skrzyżowanie. Dla ronda też rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przewiduje określone parametry. W tym kontekście Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie, dlaczego przyjęto, że część inwestycji obejmująca "ruch okrężny" nie jest rondem i następnie czy i dlaczego część ta spełnia wymagania wymienionego wyżej rozporządzenia.

Poza tym Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień. Stwierdził, że jakkolwiek decyzja organu II instancji wielu miejscach wprowadziła zmiany w decyzji organu I instancji, to były to w zasadzie zmiany uzasadnione wynikami dodatkowych czynności wyjaśniających przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym. Dotyczyły one m.in. podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, wyeliminowania z nazwy inwestycji określenia "rondo", wyeliminowania ze spisu działek przejętych pod inwestycję działki nr [...] stanowiącej już własność Gminy. Konsekwencją tych zmian są liczne poprawki i naniesienia w projekcie budowlanym, które projekt ten czynią mniej czytelnym, ale same w sobie nie mają wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Gmina Miejska K. oraz Z., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: naruszenie art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1474) ("ZRID") w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana wyłącznie w stosunku do projektowanej drogi wytyczonej na gruncie posiadającym w chwili wydawania owej decyzji status drogi publicznej, podczas gdy ratio legis ZRID to właśnie wytyczanie nowych dróg publicznych i rozbudowa już istniejących na gruntach, które statusu dróg publicznych nie mają.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art.135 P.P.S.A. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) ("K.P.A."), art. 77 § 1 K.P.A. oraz art. 80 K.P.A. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11a ust. 1 ZRID, poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] ("Decyzja II instancji") oraz poprzedzającej ją decyzji Nr[...] z dnia [...] października 2017 r., znak. [...] ("Decyzja I instancji") (łącznie "Decyzje"), w wyniku błędnego uznania, iż Prezydent Miasta K. ("Organ I instancji"), oraz Wojewoda M., wydając Decyzje zobligowani byli do ustalenia czy grunt, na którym miałaby być wytyczona projektowana droga będąca przedmiotem realizacji inwestycji drogowej, miał status drogi publicznej w chwili wydawania Decyzji, mimo iż okoliczność ta była irrelewantna dla rozstrzygnięć, co powoduje, że Decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 135 P.P.S.A. w zw. z art. 141 § 4 P.P.S.A. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.P.A. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 2 ZRID i art. 11 f ust. 1 pkt 1 ZRID, poprzez uchylenie Decyzji II instancji i Decyzji I instancji wskutek wadliwego przyjęcia, że organ nienależycie rozważył prawidłowość ustaleń wskazanych w ww. przepisach ZRID;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.P.S.A. w zw. z art. 141 § 4 P.P.S.A. i art. 153 P.P.S.A., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niejasny, nieprecyzyjny i nie zawierający jednoznacznej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że Decyzja I instancji i Decyzja II instancji naruszają prawo, przez co nie jest wiadome, czy Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę ma podstawy, by stosować przepisy ZRID, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bowiem wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji, że zaistniały podstawy do uchylenia Decyzji.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji oddalenie skargi, a gdyby NSA uznał odmiennie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.. Ponadto domagają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 1 ust 1 w zw. z art. 11a ust. 1 ZRID w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., podnoszą, że oczywistym jest, że przepisy ustawy ZRID stosuje się do inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dla sprawy niniejszej decydujące jest ustalenie, czy przepisy ZRID stosuje się wyłącznie do gruntów o statusie dróg publicznych na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak też na dzień wydania decyzji, czy też znajdują one zastosowanie do gruntów, na których ma zostać dopiero docelowo wytyczona droga mająca status (kwalifikację) drogi publicznej.

Doktryna stoi na jednoznacznym stanowisku, że przepisy wskazanej ustawy znajdują zastosowanie do tych obiektów, które mają w przyszłości uzyskać status dróg publicznych. Bowiem: "(.,.) istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna (...)".

Również orzecznictwo zgodnie stwierdza, iż:"(...) Definicja pojęcia "drogi publicznej" wyrażona w art. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy przede wszystkim stanu istniejącego, natomiast w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej jest mowa o przyszłych drogach publicznych. Odesłanie w art. 1 ust 1 specustawy drogowej do pojęcia "drogi publicznej" zdefiniowanego w art. 1 ustawy o drogach publicznych musi więc uwzględniać cel przepisów specustawy drogowej służących przede wszystkim budowie przyszłych dróg publicznych, którym nie nadano jeszcze kategorii drogi publicznej z powodu nieistnienia przedmiotu nadania takiej kategorii. Wskazano, że "(...) Nie może być (...) zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi. (... )". Ustawa z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące dla jej zastosowania znaczenie ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej.

W konsekwencji, złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Odmienne stanowisko, doprowadziłoby w konsekwencji do nadania aktom przyznającym status drogi publicznej określonej kategorii rangi instrumentu planowania przestrzennego (skoro obejmowałyby również drogi jeszcze nieistniejące). To zaś mogłoby prowadzić do kuriozalnych sytuacji, w których na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego istniałyby równoległe dwie siatki projektowanych dróg publicznych: jedna wynikająca z planu miejscowego, a druga wynikająca z uchwał (np. rady gminy) podejmowanych na potrzeby przyszłych postępowań realizowanych w trybie ZRID z pominięciem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.). Te ostatnie tworzyłyby zresztą drogi publiczne nieznane ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), (skoro na gruncie stosunków własnościowych wyróżnia ona jedynie drogi publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa albo stanowiące własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego - art. 2a.) oraz niebędące drogami w sensie materialnym (niebędące obiektami budowlanymi).

Skarżący kasacyjnie za kluczowe z punktu widzenia ZRID uznają to, czy wnioskodawca wnioskując o wydanie decyzji w trybie tej ustawy określił status przyszłej drogi właśnie jako drogi publicznej:

"Przepis art. 1 ust 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., odwołuje się do zastosowania regulacji u.d.p. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. Analiza przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazuje, że jego tekst odwołuje się do u.d.p., ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu u.d.p. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych. "

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że: "Sama inwestycja nazwana została "Rozbudową ulicy B. (drogi gminnej klasy Z zbiorczej)". Tymczasem rację ma skarżący twierdząc, w dostępnych źródłach mająca podlegać rozbudowie droga stanowiąca przecznicę ulicy R. nie została nazwana, budynki tam zlokalizowane nie są oznaczone jej nazwą, lecz nazwami ulic sąsiednich, a co najistotniejsze - ulica B. w K. znajduje się w innym miejscu: po przeciwnej stronie ul. W.. Miejsce, w którym ma się inwestycja rozpocząć to wydzielona na etapie postępowania dwuinstancyjnego działka [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa. Ta okoliczność poddać musi w wątpliwość przyjęta tezę, że rozbudowie podlega droga gminna. Zaznaczyć też należy, że w aktach brak jest materiału pozwalającego na stwierdzenie, czy granice działki [...] sięgają ulicy R., czy też od tej ulicy oddzielone są innymi nieruchomościami (i do kogo należącymi). Skarżący kasacyjnie w kontekście powyższego uznali pierwszy zarzut skargi kasacyjnej za uzasadniony.

Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że rozbudowywaną musi być droga gminna mająca status drogi publicznej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.P.A. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 ZRID skarżący kasacyjnie podnoszą, że Sąd I instancji uchylając Decyzje, uwzględnił zarzut skargi, zgodnie z którym naruszone miały zostać przepisy: " art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wyjaśnieniu okoliczności czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie specustawy drogowej.

Skarżący kasacyjnie przywołali fragment zaskarżonego wyroku dotyczący wadliwości ustaleń organów w zakresie dołączenia do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i wnioski jakie na tej podstawie poczynił Sąd i uznali, że w świetle argumentów przywołanych w pkt I.1., oczywiste jest, że WSA błędnie przyjął, iż przepisy ZRID stosuje się wyłącznie do dróg projektowanych na gruntach mających w dniu wydania decyzji status dróg publicznych, nie zaś do obiektów dopiero docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych.

Ich zdaniem nieznajdujące oparcia w przepisach ZRID byłoby w związku z tym badanie przez Organ I instancji oraz Organ II instancji czy grunt na którym ma być wytyczona projektowana droga ma już status drogi publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 135 P.P.S.A. w zw. z art. 141 § 4 P.P.S.A. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.P.A. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 2 ZRID i art. 11 f ust. 1 pkt 1 ZRID skarżący kasacyjnie za zupełnie niezrozumiałe uznali stwierdzenie Sądu I instancji dotyczące analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Decyzja l instancji szczegółowo wypowiada się bowiem w tym zakresie w pkt I tej decyzji. Fakt, iż Decyzja I instancji jest zgodna z treścią załącznika do wniosku absolutnie jej nie dyskwalifikuje. Sąd l instancji nie wskazuje na jakiekolwiek względy, które podważałyby prawidłowość dokonanych w tym zakresie przez organy orzekające w sprawie ustaleń. Fakt, że w Decyzji I instancji i w Decyzji II instancji organy administracji nie odnoszą się krytycznie do przedstawionej przez wnioskodawcę analizy powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi nie daje żadnych podstaw do podważenia tych ustaleń. Ocena Sądu I instancji jest zatem w tym zakresie gołosłowna, tym bardziej, że również Skarżący nie sformułował żadnych precyzyjnych zarzutów dotyczących tej części Decyzji I instancji i Decyzji II instancji.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.P.S.A. w zw. z art. 141 § 4 P.P.S.A. i art. 153 P.P.S.A. podniesiono, że zgodnie z przepisami P.P.S.A., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - jak w sprawie niniejszej - uzasadnienie powinno ponadto zawierać jednoznaczną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia. "Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających, sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa"

"(...) Ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów dowodzą, że kontrola działań organów administracyjnych - dokonana przez sąd pierwszej instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i narusza przepisy art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. (...)"

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że decyzje uchylone zostały z powodu rzekomego naruszenia przez Organ I instancji i Organ II instancji przepisów art. 7 K.P.A., art. 77 K.P.A. i art. 80 K.P.A. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia okoliczności czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji w trybie ZRID.

WSA jednakże nie pokusił się o dokonanie oceny prawnej, przynajmniej nie zostało to wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak jest również wskazań co do dalszego postępowania Organu I instancji. Sąd I instancji ograniczył uzasadnienie uchylenia Decyzji wyłącznie do dwóch zacytowanych już w pkt II. 1 akapitów, z których absolutnie nie wynika jakakolwiek ocena prawna, czy wskazania co do dalszych działań Organu I instancji, zwłaszcza co do tego, czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ZRID.

Skarżący kasacyjnie nie są w stanie stwierdzić, co WSA miał na myśli pisząc w uzasadnieniu: "(...) Rzecz w tym, że opisane w omawianym dokumencie powiązania z drogami publicznymi nie poddają się weryfikacji, a zostały przyjęte przez organ bez żadnych uwag, uzupełnień, czy dodatkowych dokumentów. Bez wątpienia zaś treść rozstrzygnięcia może zależeć od oceny proponowanych rozwiązań. Takiej miarodajnej oceny, może organ dokonać dysponując pełnym obrazem konsekwencji realizacji inwestycji.(...).

Podobnie nie jest jasne dla Skarżących kasacyjnie, czy poprzez sformułowanie: "Ta okoliczność poddać musi w wątpliwość przyjętą tezę że rozbudowie podlega droga gminna". Sąd I instancji wyraża dezaprobatę dla stosowania ZRID w odniesieniu do wytyczania projektowanej drogi na gruncie, który w dniu wydania decyzji nie ma statusu drogi publicznej, czy nie.

Orzecznictwo zaś zgodne jest, iż: "(...) Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usuniecie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. (...)". "(...) Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. (...)" .

Jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to już z tych względów skargą kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania bowiem co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Postanowieniem z 31 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1207/18, na podstawie art. 178 P.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną D. Sp. z o.o. oraz Z. reprezentowanego przez D., uznając, że jest ona niedopuszczalna bo została wniesiona przez podmioty nie będące stronami w sprawie.

W uzupełnieniu zarzutów skargi kasacyjnej w piśmie z [...] czerwca 2019 r. Gmina M. zarzuca dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.P.S.A."), w zw. z art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) ("ZRiD"), poprzez, brak udziału jako uczestników postępowania sądowego D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o., prowadzące do pozbawienia tych podmiotów możności obrony swoich praw, które to naruszenie skutkuje na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.P.S.A. nieważnością postępowania, a którą to nieważność Sąd zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu. Na podstawie powyższego zarzutu, na podstawie art. 185 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, gdyż w sprawie zachodzi nieważność postępowania.

W uzasadnieniu do tego zarzutu wskazano, że art. 33 § 1 P.p.s.a. określa, kto jest uczestnikiem postępowania sądowego i kiedy przysługuje ten status. D. sp. z o.o. oraz D[...] sp. z o.o. ("Spółki") w niniejszej sprawie nie wniosły skargi, jednakże brały udział w obu instancjach postępowania administracyjnego jako strony oraz otrzymały zawiadomienia o wydanych decyzjach.

Zgodnie bowiem z treścią art. 11 f ust. 3 ZRiD, właściwe organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

ZRiD wskazuje więc trzy grupy stron postępowania, utworzone ze względu na sposób dowiadywania się przez nie o treści decyzji:

1. strona: wnioskodawca - doręczenie decyzji,

2. strona: dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty - doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji;

3. pozostałe strony - obwieszczenia, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

O wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) ("Decyzja I instancji"), Spółki, jako strony postępowania administracyjnego, zostały - zgodnie ze skazanym powyżej przepisem ZRiD - zawiadomione zawiadomieniami z dnia 17 października 2017 r., a zatem Spółki należą do kategorii podmiotów wskazanych w pkt 2.

Również Wojewoda M., zawiadomił Spółki o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] ("Decyzja II instancji"), zawiadomieniami z dnia 4 lipca 2018 r.

Tak więc, w obu instancjach Spółki - jako strony postępowania - zawiadamiane była w drodze odrębnych zawiadomień o wydaniu Decyzji I i Decyzji II instancji.

Z uwagi na fakt, iż Spółki w toku obu instancji postępowania administracyjnego występowały jako strony, implikować to winno skutki w toku postępowania sądowego.

Podkreślić należy, że Spółki o wydaniu Decyzji I instancji oraz Decyzji II instancji zawiadamiane była zawiadomieniami (nie zaś obwieszczeniem), nie ma w tym więc przypadku zastosowania przepis art. 33 ust. 1a P.p.s.a., który obligowałby Spółki do złożenia - jeszcze przed rozpoczęciem rozprawy - wniosku o przystąpienie do postępowania. Sytuację prawną Spółek w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jednoznacznie reguluje art. 33 § 1 P.P.S.A., a tym samym Spółki od samego początku, z mocy ustawy, miały status Uczestników postępowania - bez względu na to, że faktycznie zostały przez Sąd I instancji w tym charakterze pominięte.

W świetle powyższego, WSA w toku postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/18, winien traktować Spółki jako uczestników postępowania sądowego na prawach strony.

Sąd I instancji zobligowany był więc przesłać również Spółkom skargę Pana R. P. i zawiadomić o terminie rozprawy. Ponieważ jednakże WSA nie dokonał żadnej z wymienionych czynności, należy uznać, iż Spółki jako strony postępowania sądowego zostały pozbawione możności obrony swych praw, co niewątpliwie skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.P.S.A..

Skarżąca kasacyjnie Gmina podkreśla, że: "(...) Ustalenie kręgu uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 §1 P.p.s.a., jak i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który m.in. jest zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 P.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 P.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli osoby te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 P.p.s.a.). Uchybienia ze strony sadu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 P.p.s.a.).(...)".

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy zasadne jest by Sąd I instancji, w trybie art. 179a P.P.S.A., stwierdził, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i ponownie rozpoznał sprawę.

Rozpoznając zażalenie D. Sp. z o.o. oraz Z. na postanowienie o odrzuceniu ich skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OZ 1068/19, oddalił to zażalenie uznając, że odrzucenie skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. nie było wynikiem błędnej wykładni art. 33 § 1a P.p.s.a., a z kolei Z. nie miał uprawnienia do występowania ze skargą kasacyjną, gdyż nie posiada odrębnego interesu prawnego od Gminy M., która wniosła skargę w sprawie. NSA wskazał, że w sprawach, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat lub miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda (art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę M. posiada usprawiedliwione podstawy.

Dla zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa drogowa) nie ma znaczenia czy planowana inwestycja drogowa już na etapie wniosku o zezwolenie na jej realizację czy też na etapie udzielenia zezwolenia ma status drogi publicznej o jakiej mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Z tego jednak zapisu nie wynika, że inwestycje drogowe oparte na specustawie mogą być realizowane wyłącznie na gruntach, które wcześniej uzyskały status drogi publicznej tj. zostały zakwalifikowane jako drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe czy gminne. Wystarczy jedynie, że we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej planowana droga zostanie określona jako droga publiczna. Zasadnicze znaczenie ma więc odróżnienie jej od drogi wewnętrznej bo dla takiej drogi nie ma zastosowania ustawa o drogach publicznych a tym bardziej specustawa drogowa. Słusznie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina, że decydujące znaczenie dla zastosowania specustwy drogowej ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej. Skoro planowana "rozbudowa ulicy B." w związku z jej funkcją przedłużeniem dotychczasowej ulicy (drogi gminnej) uzyska po jej wybudowaniu taki sam status drogi gminnej (drogi publicznej), to wskazane przez Sąd ustalenia, których nie dokonały organy w zakresie czy droga ta rozpoczyna się na gruntach należących do Skarbu Państwa czy na gruntach będących własnością prywatną nie ma znaczenia dla rozpoznania wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej bowiem istotą jest ustalenie, że planowana droga będzie drogą publiczną. W tym zakresie nie ma wątpliwości bo wniosek inwestora dotyczy wprost "Rozbudowy ulicy B. (drogi gminnej klasy Z zbiorczej)".

NSA podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego nie było podstaw do zarzucania organom przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej bowiem faktyczne ustalenie statusu działek, po których ma przebiegać inwestycja (własność gminy, Skarbu Państwa czy prywatna) nie ma znaczenia dla sprawy bowiem przesądza jedynie fakt, że docelowo w tym miejscu ma powstać droga publiczna. Ustaleń organów nie wymagało także stwierdzenie czy planowana droga w rzeczywistości ma połączenie z drogami publicznymi bowiem art. 11d ust. 1 pkt 2 specustwy drogowej wymaga przedstawienia analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, co inwestor przedstawił. Wykazał bowiem, że planowana do rozbudowy ul. B. będzie miała połączenia z drogami gminnymi ul. R. (będąc jej przecznicą), z ul. B. poprzez wylot z drogi o ruchu okrężnym oraz z ul. W. także przez wylot z drogi o ruchu okrężnym. Okoliczność, że w istocie dobudowany odcinek drogi stanowiący przecznicę ul. R. przebiega przez teren, który stanowi ulicę bez nazwy (okoliczne budynki są oznakowane nazwami innych ulic położonych w ich sąsiedztwie), a droga o ruchu okrężnym łączy się z oddalonymi od niej ulicami W. i B. nie powoduje, że inwestycja drogowa w tym miejscu nie może powstać. Uzasadnione wątpliwości może budzić co najwyżej określenie inwestycji drogowej "rozbudową ul. B." skoro jak zauważył skarżący i Sąd I instancji ulica o tej nazwie jest położona w znacznej odległości od terenu inwestycji a nadto po drugiej stronie ul W.. Zakres inwestycji wskazuje jednoznacznie, że planowana rozbudowa nie będzie miała styczności z ulicą o tej nazwie a zatem nie sposób twierdzić, że będzie to jej rozbudowa. Zdaniem NSA, właściwe i pożądane w tej sytuacji byłoby aby inwestor dokonał modyfikacji w zakresie nazwy tej inwestycji np. budowa ulicy bez nazwy a następnie w trybie do tego przewidzianym nadał nazwę temu odcinkowi. To jednak uchybienie należy potraktować jako niezamierzoną nieścisłość, która nie wpływa merytorycznie na możliwość wydania zezwolenia dla tej inwestycji, pod warunkiem, że pozostałe parametry tej drogi, jej przebieg nie ulegną zmianom w stosunku do pierwotnego wniosku.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą bowiem w istocie wady wskazane w wyroku (braki i nieścisłości w ustaleniach faktycznych przebiegu drogi) nie miały wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zasadne zatem okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 135 P.P.S.A. w zw. z art. 7 K.P.A., art. 77 § 1 K.P.A. oraz art. 80 K.P.A. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 ZRID bowiem ustalenie statusu terenu, na którym miała być realizowana przedmiotowa inwestycja jako drogi publicznej nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 135 P.P.S.A. w zw. z art. 141 § 4 P.P.S.A. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 1 ust 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 2 ZRID i art. 11 f ust. 1 pkt 1 ZRID bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że planowana droga posiada połączenie z istniejącymi drogami publicznymi i zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zawierały analizę w tym zakresie.

Zdaniem NSA, zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest uzasadniony. Sąd dokonał oceny prawnej rozstrzygnięcia organów wskazując na braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i powołał przepisy K.P.A., które odnoszą się do prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Wskazań odnośnie dalszego postępowania organu należy dopatrywać się właśnie w uzupełnieniu ustaleń odnośnie powiązania planowanej drogi z istniejącymi drogami publicznymi oraz w zakresie ustalenia czyją własność stanowią działki, na których planowana jest budowa drogi. Możliwe, że użyte przez Sąd sformułowania mogą wywoływać u stron wątpliwości poprzez to, że są nieprecyzyjne ale nie można twierdzić, że Sąd w ogóle nie zawarł w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty, które te wskazania czynią niezasadne a zatem mimo zarzucanych ogólnych sformułowań uzasadniania możliwe było odczytanie motywów uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji.

Zdaniem NSA, niezasadny jest zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wobec niezapewnienia udziału w sprawie spółkom D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. NSA rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w niniejszej sprawie w postanowieniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OZ 1068/19 na etapie rozpatrywania zażalenia jednej z ww. Spółek na postanowienie WSA w Krakowie o odrzuceniu wniesionej przez D. Sp. z o.o. i Z. skargi kasacyjnej, że wysłanie zawiadomienia stronie postępowania o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (uchwała NSA II OPS 2/16). Wobec tego NSA uznał, że niezasadne jest twierdzenie, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji wyłącza możliwość zastosowania art. 33 § 1a P.p.s.a. bowiem stałoby to w sprzeczności z celami tego uregulowania wskazanymi przez racjonalnego ustawodawcę. Art. 33 § 1a P.p.s.a. nie umożliwia stronie postępowania administracyjnego uzyskania przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sprawach wskazanych w tym przepisie udział strony postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie następuje z mocy prawa lecz na wniosek. Jeżeli specustwa drogowa zawiera przepis szczególny o jakim mowa w art. 33 § 1a P.p.s.a., to udział danego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony jest od skutecznie złożonego wniosku o przystąpienie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy. W przeciwnym razie nie może wnosić, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone bez jego udziału obarczone było wadami procesowymi. Z przepisów P.p.s.a. nie wynika aby podmiot taki w braku spełnienia warunku z art. 33 § 1a P.p.s.a. mógł skutecznie wywieść skargę kasacyjną.

Z akt wynika, że Spółka złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ale wniosek ten miał brak formalny (brak stosownego pełnomocnictwa). Na wezwanie Sądu brak ten nie został uzupełniony i wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Przed rozpoczęciem rozprawy Spółka nie złożyła ponownego wniosku, który spełniałby wymogi aby dopuścić ją do postępowania przed sądem.

Wobec tego uznać należało, że niedopuszczenie ww. Spółek do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym było wynikiem uchybień procesowych samych zainteresowanych a nie uchybieniem procesowym NSA czy Sądu I instancji. Oczywiście Spółki nie były powiadamiane obwieszczeniem ale zawiadomieniem jednak zawiadomienie to powoduje skutki wskazane w art. 49 K.p.a. i w związku z tym udział strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony był od skutecznego wniosku o dopuszczenie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy. Tego nie uczyniono a tym samym Spółka nie uzyskała statusu uczestnika postępowania na prawach strony.

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("P.P.S.A."), w zw. z art. art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) ("ZRiD"), poprzez, brak udziału jako uczestników postępowania sądowego D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o., prowadzące do pozbawienia tych podmiotów możności obrony swoich praw, które to naruszenie skutkuje na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.P.S.A. nieważnością postępowania, a którą to nieważność Sąd zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, poprzez, brak udziału jako uczestników postępowania sądowego D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o., prowadzący do pozbawienia tych podmiotów możności obrony swoich praw, nie mógł skutkować uznaniem, że zaistniała nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy oraz organ I instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy konieczny dla wydania zaskarżonej decyzji. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej bowiem wniosek zawierał dokumenty określone w art. 11d ust. 1 a decyzja odpowiadała wymogom art. 11f ust. 1. specustawy drogowej. Nieprecyzyjne określenie inwestycji jako rozbudowy ulicy B. nie wymaga uchylenia decyzji przy zachowaniu niezmienionych pozostałych parametrów i zmodyfikowaniu nazwy np. budowa drogi bez nazwy.

Jak zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie można zarzucać w skardze braku odniesienia się do zarzutów odwołania skoro w odwołaniu zarzutów nie przedstawiono.

Uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 par. 1 K.p.a. było uzasadnione albowiem organ odwoławczy dostrzegł niedokładności organu I instancji, które rzutowały na rozstrzygnięcie sprawy. Wynikały one z własnych ustaleń organu odwoławczego.

Kwestia zastosowania w sprawie przepisów specustawy została już wyżej wyjaśniona toteż ponowne przytaczanie tej argumentacji aby odnieść się do zarzutu skargi jest niecelowe.

W ocenie NSA, nie doszło do nieuwzględnienia interesów osób trzecich przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bowiem "uzgodnienie" z Zarządem Infrastruktury, o którym wspomina skarżący, nie rodziło żadnych uprawnień w zakresie prowadzenia inwestycji. Zauważyć należy, że działki należące do skarżącego ( nr [...] i [...]) oddzielone już były działką należącą do osoby trzeciej (nr [...]) przed ich podziałem a zatem podział dokonany mocą zaskarżonej decyzji nie wpływał na zmianę sytuacji skarżącego i jego uprawnień.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł jak sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania NSA orzekła na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarżący, którego skargę oddalono nie ponosi winy za nieprecyzyjne oznaczenie inwestycji drogowej przez inwestora.