Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 595/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 maja 2022 r., znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. L. K. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") o tym, że w związku z pożarem kurnika należącego do jego sąsiada – K. G. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") i przejściem ognia na stodołę L. K., kurnik uległ zniszczeniu. Teraz inwestor ponownie stawia kurnik, a nie ma na to pozwolenia. Wszystko to dzieje się w W. przy ul. [...].

Na wniosek PINB Starosta [...] przesłał jemu uproszczony wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że nieruchomość znajdująca się pod adresem ul. [...] w miejscowości W. należy do inwestora (1/4 udziału), G. G. (1/4 udziału) oraz do E. G. (1/2 udziału).

Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. PINB zawiadomił właścicieli nieruchomości o zaplanowanej na dzień 18 sierpnia 2021 r. kontroli dotyczącej legalności robót budowlanych.

Dnia 18 sierpnia 2021 r. przeprowadzono zapowiedzianą kontrolę, z której sporządzono protokół. Podczas kontroli ustalono, że prace nad realizacją nowego kurnika rozpoczęto w czerwcu 2021 r. Budynek ten ma rozmiary 2,56 m x 2,55 m. Budynek jest zlokalizowany w odległości 70 cm od ściany budynku znajdującej się na sąsiedniej działce (nr ew. [...]). Widać wyraźne ślady pożaru. Kurnik nie posiada fundamentów, został osadzony na bloczkach. Nie jest to kurnik murowany, budulec stanowią płyty OSB. Dach jest skośny, jednospadowy (w kierunku działki [...]), pokryty papą i płytą. Od frontu brakowało okna oraz drzwi. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone, ale widać było wyraźnie, że budynek nie jest skończony.

Inwestor wskazał, że to on realizuje budynek. Nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności budynku, ale nie wie jeszcze, jaka będzie jego funkcja. Jak określił, będzie to "szopa lub kurnik".

Nie udało się ustalić adresu G. G.. Inwestor wskazał, że nie żyje od trzech lat, ale odmówił podania adresu potencjalnych spadkobierców.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy obiektu konstrukcji drewnianej na działce nr ew. [...] – ul. [...] w W.. Jednocześnie PINB zwrócił się do stron z prośbą o informację o miejscu pobytu G. G., a w razie potwierdzenia jego śmierci, podanie daty zgonu oraz wskazania potencjalnych następców prawnych.

PINB zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o nadesłanie dokumentów świadczących o legalności prowadzonych robót budowlanych. W odpowiedzi na wezwanie, Starosta [...] wskazał, że w zasobach Starostwa Powiatowego w [...] nie ma żadnych dokumentów – pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia o zamiarze realizacji takiej inwestycji.

Postanowieniem nr [...] z dnia 14 października 2021 r., znak: [...] PINB nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu konstrukcji drewnianej na jego działce. Jednocześnie PINB powiadomił inwestora, że może wystąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosek o legalizację samowoli budowlanej.

W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia od postanowienia organu I instancji, postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WWINB" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Organ II instancji stwierdził, że nie można zakwalifikować realizowanego budynku jako tymczasowego obiektu budowlanego. Jest to budynek realizowany na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej. Jak wskazał inwestor, budynek ten służyć będzie na potrzeby jego aktywności zawodowej. Przedstawił na tę okoliczność jego parametry i stwierdził, że realizacja inwestycji nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru realizacji (art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."]). WWINB stwierdził, że na ten moment nie można jednoznacznie stwierdzić, że taka kwalifikacja jest właściwa, ponieważ w protokole nie ujawniono informacji o innych zabudowaniach, które niewątpliwie istnieją. Nie wiadomo także, jaka jest ich funkcja.

WWINB polecił także organowi I instancji ostateczne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nadal nie wiadomo, kto jest spadkobiercą po G. G..

PINB zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. celem ustalenia następców prawnych po G. G.. Jednocześnie PINB wezwał inwestora do określenia funkcji obiektu, który realizuje.

Pismem z dnia 4 lutego 2022 r. Sąd Rejonowy w C. powiadomił PINB, że na mocy jego postanowienia z dnia 29 maja 2018 r. o sygn. akt I Ns [...] prawomocnie stwierdzono nabycie spadku po zmarłym G. G. przez E. G., K. G., A. G. oraz A. G..

Na wezwanie PINB, Burmistrz Miasta i Gminy W. nadesłał odpis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Działka inwestora jest objęta obszarami [...] (w części północnej) oraz [...] (w części środkowej i południowej), co wynika z uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2006 r. Nr 19, poz. 502, zwanej dalej "uchwałą nr [...]").

PINB ustalił wiek dzieci G. G.. E. G. podała jednak, że jej synowie nie mieszkają z nią oraz nie jest w stanie podać ich aktualnego adresu.

Pismem z dnia 15 marca 2022 r. powiadomiono strony o zaplanowanej na dzień 25 marca 2022 r. kontroli.

Do postępowania administracyjnego włączyły się I. K. oraz C. K. – siostry L. K., które zamieszkują z bratem na działce sąsiedniej – ul. [...]. Postępowanie spadkowe po zmarłych rodzicach nie zostało przeprowadzone.

Po ustaleniu adresów wszystkich stron postępowania, w tym wszystkich spadkobierców G. G., PINB zawiadomił je o przeprowadzeniu kontroli zaplanowanej na dzień 6 maja 2022 r.

Decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2022 r., znak: [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu konstrukcji drewnianej. PINB szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania ustalono, że posadowiony budynek jest na tyle stabilny, że może się oprzeć czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie, że posiada cechę trwałego powiązania z gruntem. Brak fundamentów nie świadczy o tym, że budynek nie jest powiązany z gruntem. Wystarczy, że budynek ten jest posadowiony stabilnie na gruncie.

Należało przypomnieć, że posadowiony budynek będzie przeznaczony na cele gospodarcze. Jak wskazał inwestor, jego użytkowanie będzie związane z tym, że znajduje się on na działce o zabudowie zagrodowej. Co prawda inwestor nie odpowiedział na wezwanie PINB o wskazanie funkcji tego budynku, jednakże już podczas kontroli potwierdzono, że budynek będzie "szopą lub kurnikiem". Z kolei w zażaleniu od postanowienia PINB stwierdzono wyraźnie, że będzie to budynek gospodarczy, zatem w niniejszej decyzji uznano to za budynek o charakterze gospodarczym.

PINB przywołał treść art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a i b p.b., z którego wynika, że obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m oraz suszarnie kontenerowe o powierzchni zabudowy do 21 m2 nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia o zamiarze realizacji tej inwestycji. PINB stwierdził, że przepisy p.b. nie definiują zabudowy zagrodowej, ani działki siedliskowej. Zabudowa zagrodowa została zdefiniowana w przepisach wykonawczych do p.b. - § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami). Wystarczy, że na działce inwestycyjnej będzie zlokalizowany chociażby jeden z budynków wymienionych w tym przepisie. Konieczne jest, aby na takiej działce była prowadzona działalność gospodarcza ukierunkowana na działalność rolniczą, ale także było to miejsce zamieszkania rolnika.

Według przedstawionego przez inwestora dokumentu o wymiarze podatku, Burmistrz Miasta i Gminy W. pobiera podatek rolny w związku z prowadzoną przez niego działalnością. Tym samym, budynek ten nie kwalifikuje się pod tryb określony w art. 48 p.b.

PINB dokonując analizy przedstawionego jemu planu miejscowego stwierdził, że obiekt budowlany jest położony poza obowiązującą linią zabudowy, a więc na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. To zaś oznacza konieczność prowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa.

Działka inwestycyjna jest objęta dwoma sposobami zagospodarowania: [...] – zabudowa istniejąca z możliwością niewielkich uzupełnień w obowiązujących i nieprzekraczalnych liniach zabudowy (§ 8 pkt 18 uchwały nr [...]), oraz [...] – tereny upraw rolnych i ogrodowych bez prawa do zabudowy (§ 12 uchwały nr [...]). Analiza załącznika graficznego do planu miejscowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obiekt budowlany jest położony poza nieprzekraczalną linią zabudowy.

PINB zgodził się, że realizacja przez inwestora obiektu budowlanego, który odpowiada treści art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia realizacji inwestycji, ale postępowanie inwestora stanowi naruszenie prawa miejscowego – uchwały nr [...]

PINB stwierdził, że prawdopodobnie tylna ściana budynku gospodarczego znajduje się w odległości 70 cm od ściany budynku należącego do sąsiada – L. K.. Ponieważ dach skośny posiada wysunięty okap, da się stwierdzić, że wystaje on poza granice działki inwestycyjnej i wchodzi na sąsiednią działkę. Zdaniem PINB nie było zasadne dalsze ustalanie położenia tegoż budynku.

Nie było sensu wstrzymywania wykonywania robót budowlanych, ponieważ w momencie kontroli te nie były prowadzone, co wyraźnie było zauważalne. Zasadne było zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., ponieważ nie da się zalegalizować tej inwestycji. Znajduje się ona na terenie, który nie może zostać w żaden sposób zabudowany. Tylko rozbiórka doprowadzi do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, decyzję tę wydano z rażącym pogwałceniem zasad obiektywizmu, w oderwaniu od stanu faktycznego i bez uwzględnienia przepisów p.b. Inwestor nie zgodził się z twierdzeniem, że obiekt jest trwale połączony z gruntem. Według niego, kilka osób może przenieść go w dowolne miejsce w dowolnym czasie.

Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...] WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji rozpoczął uzasadnienie prawne od konstatacji, że inwestycja stanowi obiekt budowlany, który jest trwale połączony z gruntem. Powołując przykłady z orzecznictwa wywiedziono, że posadowienie budynku na bloczkach stanowi o trwałym połączeniu z gruntem. Dzisiejsza technologia budowlana nie wymaga, aby trwałe zespolenie z podłożem zasadzało się wyłącznie na utworzeniu fundamentów. Są bowiem inne metody trwałego połączenia, gdyż tak posadowiony obiekt jest stabilny i wytrzymały na oddziaływanie czynników zewnętrznych.

WWINB stwierdził, że sporna inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym na załączniku do planu miejscowego symbolem [...] Inwestycja spełnia wymagania dla desygnowanej zabudowy, jednakże ulokowano ją poza liniami zabudowy. To zaś sprawia, że nie można zalegalizować tejże inwestycji. Z tego też względu decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Zdaniem WWINB w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia to, czy inwestycja jest trwale związana z gruntem czy nie. Niezależnie od tego, znajduje się ona poza liniami zabudowy, co dyskwalifikuje możliwość jej zalegalizowania.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący zwrócił uwagę na błędne pouczenie go o trybie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez WWINB nieobiektywnie, bowiem już na początku zakwalifikowano je jako zmierzające do doprowadzenia do zgodności z prawem budowy obiektu konstrukcji drewnianej, a konkluzja postępowania powinna być jego zwieńczeniem, a nie wstępnym założeniem;

2) przepisów prawa materialnego, poprzez wybiórcze stosowanie uregulowań zawartych w uchwale nr [...], tj. pominięcie istotnego jej elementu, definicji zawartej w § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...], która stanowi, że linią zabudowy jest linia dotycząca lica ściany budynku trwale związanej z gruntem, co wyłącza przedmiot postępowania z ograniczeń wynikających z istnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako że obiekt ten nie jest budynkiem i nie jest też obiektem trwale związanym z gruntem.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji WWINB, uchylenie jej, umorzenie postępowania administracyjnego w I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł także o powołanie biegłego w zakresie oceny legalności kwestionowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w sprawie należało zwrócić uwagę na kwestie niepodniesione w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszym postępowaniu bierze udział łącznie 10 podmiotów, zdecydowano o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kontrola sprawowana nad administracją publiczną oznacza, że Sąd poddaje ocenie zgodność z prawem konkretny przejaw jej działania albo zaniechania. To zaś oznacza, że odpowiedzialnym za przeprowadzenie postępowania rozstrzygającego sprawę administracyjną jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Z tego względu sąd ten nie może przeprowadzić postępowania dowodowego, tak jak oczekiwałby tego Skarżący. Sąd administracyjny jest tzw. "sądem nad prawem", a nie "sądem stanu faktycznego" jak sądy powszechne. Warto także zwrócić uwagę, że w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") ustawodawca przewidział jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Powołanie biegłego jest zatem wykluczone.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB, w której utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku realizowanego przez Skarżącego na działce nr ew. [...] w W.. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy p.b. Skarżący w wyniku pożaru, który miał miejsce, postanowił na nowo zbudować obiekt, którego przeznaczenie miało nawiązywać do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – "szopa lub kurnik". Jedną z fundamentalnych zasad prawa budowalnego jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zanim inwestor rozpocznie roboty budowlane – art. 28 ust. 1 p.b. Ustawodawca przewiduje jednak pewne wyjątki od tejże zasady, które wysłowił w art. 29-31 p.b. Trzeba mieć jednak na względzie to, że jeżeli ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady, to nie może ten wyjątek podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, należy rozumieć je ściśle, tak jak zostało to zapisane w ustawie.

Zdaniem organu II instancji, realizowany budynek stanowi obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach działki siedliskowej parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m (art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a p.b.). Sąd w składzie orzekającym zwraca jednak uwagę, że w aktach sprawy nie znaleziono protokołu z ponownie przeprowadzonej kontroli, która była zaplanowana na dzień 6 maja 2022 r. Podczas tej kontroli PINB miał sprawdzić, jaki jest stan zagospodarowania działki dla dokonania należytej kwalifikacji obiektu budowlanego. Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Jeżeli są one niekompletne nie można rozstrzygnąć sprawy w oparciu o dane ustalenia, które są podnoszone. Jeżeli natomiast kontrola zaplanowana na dzień 6 maja 2022 r., a nie doszła ona do skutku, należy wytknąć organom, że nie ustaliły całego stanu faktycznego. Po pierwsze nie jest wiadome, czy działka, na której jest realizowana inwestycja rzeczywiście odznacza się cechami charakteryzującymi działkę siedliskową w zabudowie zagrodowej. WWINB w postanowieniu kasatoryjnym zasadnie zwrócił uwagę na istnienie zabudowań na działce Skarżącego, ale nie zostały one opisane w żaden sposób, co uniemożliwia niewątpliwe stwierdzenie, że inwestycja stanowi obiekt z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a p.b.

Po drugie i szczególnie istotne, PINB nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność dokładnego posadowienia obiektu budowlanego. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika jedynie to, że "szopa lub "kurnik" znajduje się w sąsiedztwie stodoły należącej do sąsiada – L. K.. Nie jest wiadome jednak to, czy inwestycja znajduje się przed, za albo obok tejże stodoły. Odległość ok. 70 cm świadczy o bliskim położeniu obu tych obiektów, ale nie jest wiadome, gdzie dokładnie znajduje się sporna inwestycja. Sąd zwrócił uwagę, że w systemie informacji przestrzennej powiatu p. (https://[...].e-mapa.net/), w granicy działki Skarżącego (działka nr ew. [...] oraz działki L. K. (działka nr ew. [...] znajdują się dwa budynki. Z protokołu kontroli nie wynika obok, którego budynku L. K. znajduje się przedmiotowa inwestycja. Organ II instancji założył (nie ma dowodów na to), że inwestycja znajduje się obok budynku wysuniętego najbardziej na południe. WWINB sporządził nawet mapę orientacyjną położenia tego obiektu, ale nie zostało to potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej na miejscu. Nawet, jeżeli tak jest, jak twierdzą organy nadzoru budowlanego obu instancji, należało uznać, że zapadłe decyzje są przedwczesne.

Sąd zwraca uwagę WWINB oraz PINB na układ przepisów rozdziału 5a p.b. Ustawodawca uszeregował przepisy tego rozdziału poczynając od postępowania legalizacyjnego (art. 48-50 p.b.), co należy uznać za nieprzypadkowe. Następnie, kiedy postępowanie legalizacyjne nie zakończy się sukcesem i nie dojdzie do konwalidacji stanu prawnego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wykładnia systemowa wewnętrza wymaga, aby organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w pierwszej kolejności postępowanie legalizacyjne, jeśli taka jest wola inwestora, a dopiero potem uciekały się do tak surowych środków, jakim jest nakaz rozbiórki. PINB oraz WWINB uznali, że nie można dokonać legalizacji realizowanej przez Skarżącego inwestycji. Wniosek ten został sformułowany w wyniku dokonania analizy załącznika graficznego do uchwały nr [...]

Sąd przypomina organom nadzoru budowlanego treść przepisu art. 48b ust. 3 pkt 1 p.b.: "W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej". Tożsame brzmienie ma przepis art. 48b ust. 2 pkt 1 p.b. Skoro organy zgodnie uznały, że inwestycja realizowana przez Skarżącego wpisuje się w przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a p.b., należało przed orzeczeniem nakazu rozbiórki przeprowadzić postępowanie legalizacyjne określone w art. 48b ust. 3 p.b. Nałożenie obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) o zgodności realizowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – decyzją o warunkach zabudowy – świadczy o tym, że tylko wójt, burmistrz (prezydent miasta) może orzec o tejże zgodności albo niezgodności. Postawa PINB oraz WWINB stanowi naruszenie przepisów kompetencyjnych. Tylko organ planistyczny samorządu gminnego może stwierdzić zgodność albo niezgodność inwestycji z przepisami planu miejscowego albo decyzji lokalizacyjnej. Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie. "Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan ten wraz z innymi aktami prawa miejscowego jest podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, iż choć w przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem legalizacja obiektu nie jest możliwa, to jednak organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bez uruchamiania procedura z ust. 2 tego samego artykułu, jedynie gdy brak zgodności z miejscowym planem jest oczywisty i widoczny pierwszy rzut oka, a ustalenia tego aktu prawa miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Powyższe wynika z faktu, iż w świetle art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego to nie organ nadzoru budowlanego jest w pierwszym rzędzie właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją warunkach zabudowy. Tym organem jest natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego też jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (patrz Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 57 do art. 48 dost. LEX)." [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 42/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei według Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem." (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 684/19, zob. także wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1292/20, dostępne w CBOSA).

W doktrynie wskazuje się również, że zaświadczenie wójta, burmistrza (prezydenta miasta) jest zasadniczym dowodem, który podlega ocenie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. To zaświadczenie może wydać organ planistyczny, a nie organ nadzoru budowlanego (zob. R. Godlewski, Komentarz do art. 48b [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. D. Sypniewskiego, LEX/el.).

Organy nadzoru budowlanego (PINB oraz WWINB) nie mają uprawnienia do tego, aby badać zgodność inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym a planem miejscowym, który pozyskano do analizy zgodności. Jest to kompetencja wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Sąd mógłby uznać ocenę WWINB za prawidłową, gdyby nie było najmniejszych wątpliwości, że inwestycja znajduje się poza linią zabudowy wskazaną na załączniku graficznym planu miejscowego. W niniejszej sprawie nie jest wiadome gdzie dokładnie znajduje się inwestycja (obok którego budynku, na jakiej dokładnie wysokości). PINB wskazał, że jest to budynek oznaczony symbolem "g", ale na mapie (k. [...] akt administracyjnych organu II instancji) jest kilka takich budynków. Zaznaczono, że jest to budynek z tyłu, natomiast ma istotne znaczenie to, czy kurnik jest przed tym budynkiem, za nim, czy jest położony równolegle do niego i, w jakiej dokładnie odległości przebiega linia zabudowy. Dlatego też Sąd nie może zaakceptować orzeczenia o nakazie rozbiórki bez poddania inwestycji sprawdzeniu, czy postępowanie legalizacyjne może zostać przeprowadzone. Nakaz rozbiórki jest najsurowszym orzeczeniem, które prowadzi do likwidacji obiektu. Należy w pierwszej kolejności "dać szansę" inwestorowi, aby zalegalizował samowolę budowlaną. Legalizacja jest oczywiście prawem, a nie obowiązkiem. Jeżeli Skarżący nie będzie zainteresowany legalizacją, wydanie nakazu rozbiórki powinno nastąpić niezwłocznie.

Rację ma zatem Skarżący, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a., szczególnie art. 7. Organy administracji publicznej nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Orzeczony nakaz rozbiórki jest przedwczesny. Tylko przedstawione przez Burmistrza Miasta i Gminy W. zaświadczenie da odpowiedź na pytanie, czy inwestycja znajduje się przed, czy za linią zabudowy. Ponieważ z akt sprawy nie wynika gdzie dokładnie znajduje się inwestycja, nie można stwierdzić tak, jak zrobił to WWINB, a przed nim PINB, że inwestycja jest z pewnością ulokowana poza linią zabudowy. Rozstrzygnięcie o tym jest kompetencją organu samorządu terytorialnego, a nie organu nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB przeprowadzi kontrolę, podczas której ustali położenie inwestycji w sposób niebudzący wątpliwości, dokona opisu zabudowań na działce nr ew. [...], oceni, czy jest to działka siedliskowa o zabudowie zagrodowej, a także wezwie Skarżącego do przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że działka nr ew. [...] jest obecnie pokryta dwoma planami przyjętymi w dotychczasowej uchwale nr [...] oraz w uchwale nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: [...], [...], [...] – strona południowa, [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. W.. z 2022 r. poz. 5430).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził kwotę 500 zł, na którą złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku).