Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 811/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 14 uchwały nr XXXIV/402/2001 Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J., dla działek położonych przy ul. [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]– powierzchnia zmiany [...] ha, z terenów upraw polowych i upraw polowych stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej na treny aktywizacji gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej komunikacji ustalił dla "A" spółki z o.o. z siedzibą w S. jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...]m².

W przewidzianym ustawą terminie wpłynęło odwołanie "A" spółki z o.o. z siedzibą w S. od decyzji organu I instancji, w którym zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 oraz ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie nowej – zaliczającej w poczet wymierzonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając organ wskazał, że, że ziściły się przesłanki art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie stosownej opłaty. Zarówno sposób naliczenia, jak i wysokość opłaty określono prawidłowo, a podstawowy zarzut odwołania dotyczący niezaliczenia w poczet opłaty poniesionych przez właściciela gruntu nakładów, nie zasługuje na uwzględnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że brak przepisów intertemporalnych należy uznać za błąd legislacyjny, co nie oznacza jednak, że na organy stosujące prawo przesuwa się odpowiedzialność kreowania normy przejściowej.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 107 i art. 139 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są bowiem zgodne z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz (prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, której wysokość ustalana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wartość nieruchomości zależy przede wszystkim od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie nowego bądź zmiana miejscowego planu może spowodować zarówno obniżenie jak i wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Mając to na uwadze powołana ustawa wprowadza mechanizm wzajemnych rozliczeń gminy z właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) dotkniętym skutkami zmiany porządku planistycznego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J. - wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) i to w ustalonej wysokości (odwołanie od decyzji z [...]oraz od decyzji z [...] ). Spornym jest jedynie problem pomniejszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów.

Przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, iż jednorazową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości.

Na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) wskazany przepis utracił obowiązującą moc z dniem 22 września 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie stwierdziło, iż zgodnie z przepisem art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Podstawowym miernikiem zgodności z prawem są przepisy ustawowe oraz wydane na ich podstawie w granicach udzielonego upoważnienia normatywne akty wykonawcze. Zaskarżone decyzje wydane z uwzględnieniem przepisu art. 37 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. nie mogą być więc uznane za niezgodne z prawem materialnym.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP poprzez "naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz".

W powyższym zakresie należy stwierdzić, iż do podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego należy ochrona praw nabytych i to przede wszystkim z uwagi na zasadę zaufania w stosunkach miedzy obywatelem i państwem, a także ze względu na bezpieczeństwo polegające na pewności, że nabyte prawo podmiotowe nie zostanie w sposób nagły bez uzasadnionej przyczyny zniesione (lub ograniczone).

Należy jednak mieć na uwadze, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że "ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw, nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki". Każda ingerencja w prawa nabyte wymaga jedynie dochowania "reguł przyzwoitej legislacji", co oznacza w szczególności, iż ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji (OTK Nr 6/1996 str. 501-502).

Ustawa z 28 listopada 2003 r. weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia.

Uchylenie przepisu art. 37 ust. 2 wbrew poglądowi skarżącej, należy uznać za zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego wynikającym z określonej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.

Bezczynność organu administracji w wydaniu decyzji jest niewątpliwie naruszeniem określonego w art. 35 kpa terminu załatwienia sprawy administracyjnej i to niezależnie od przyczyn, które ją spowodowały. Należy jednak wskazać, iż usuwaniu ewentualnych negatywnych następstw bezczynności służą określone środki prawne jak zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy (art. 37 § 1 kpa), czy też w dalszym etapie skarga na bezczynność organu administracji.

W świetle powyższych okoliczności należy przyjąć, że brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone decyzje naruszają standardy demokratycznego państwa prawnego.

Stosownie do przepisu art. 10 § 1 kpa zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą odstąpić przed wydaniem decyzji od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów z innych przyczyn, niż wymienione w § 2.

Czym innym jest jednak stwierdzenie, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu, a czym innym zagadnienie, czy naruszenie to w każdym przypadku prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji,

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji (lub postanowienia) możliwe jest w razie stwierdzenia, co najmniej jednego z trzech naruszeń prawa:

a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy. Jednakże naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa w niniejszej sprawie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie kwestionowała bowiem w toku postępowania administracyjnego wysokości opłaty i podstawy jej obliczenia. Domagała się jedynie jej pomniejszenia o wartość poniesionych nakładów. Zauważyć także należy, iż skarga nie przytacza żadnych okoliczności, które wskazywałyby, że naruszenie omawianego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 kpa).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył wymogów powołanego przepisu, skoro organ pierwszej instancji nie pomniejszył opłaty o wartość nakładów. Organ odwoławczy nie wydał więc decyzji na niekorzyść skarżącej, która wniosła odwołanie.

Zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżąca słusznie podnosi, iż organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich podniesionych zarzutów odwołania, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczy bowiem problem w sprawie dotyczył stosowania przepisu art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004 r. W tym zakresie organ administracji był związany zasadą bezpośredniego działania nowej regulacji, skoro ustawa z 29 listopada 2003 r. nie zawiera przepisów przejściowych.

Wartość przedmiotowych działek (przed zmianą i po zmianie planu miejscowego) ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230 poz. 1924).

Wbrew wywodom skargi przedstawiony operat nie "obejmuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonanymi nakładami". Autor operatu jednoznacznie wskazał, iż grunt po zmianie planu traktowany jest jako grunt nieuzbrojony.

Podstawą odmiennej oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w terminie określonym przepisem art. 12 i art. 35 kpa. Bezczynność organu administracji nie stanowi bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a ewentualne odszkodowawcze skutki tej bezczynności nie są rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 9 kpa organ administracji jest obowiązany do udzielania pomocy prawnej zarówno stronom jak i innym uczestnikom postępowania.

Według strony skarżącej zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie udzielili niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących postępowania w taki sposób, by skarżąca nie poniosła z powodu nieznajomości prawa.

Skarżąca nie wykazała jednak, iż naruszenie tej zasady mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść zaś wnoszonych przez skarżącą odwołań potwierdza znajomość przepisów prawa.

Nie jest zasadne żądanie skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołany przepis stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już wyżej wskazano, zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie określonych przepisów prawa materialnego.

Z kolei o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy.

Stwierdzone uchybienia przepisów o postępowaniu administracyjnym nie miały jednak żadnego istotnego wpływu na sposób załatwienia niniejszej sprawy.

Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska