Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 452/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 1, art. 276 ust. 1 art. 292, art. 193 ust. 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 122 ust. 1 pkt 1 , art. 37, art. 138, art. 172 ust. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 61 par. 1, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2016 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Marszałek Województwa Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 193, art. 273 ust.1 pkt 2, art. 275, art. 276, art. 281, ust. 1, art. 284 ust. 1 art. 285, art. 286 ust.3 i 288 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 5190 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś." i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2015 r., poz. 1875), art. 21 § 3 i art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", określił dla [...] Spółka z o.o. w K. wysokość zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2016 rok na kwotę [...]zł (pkt 1). W pkt 2 decyzji organ wskazał, że opłata z wykazu złożonego przez płatnika wynosi [...] zł. W pkt 3 Marszałek Województwa zobowiązał spółkę do wpłaty kwoty [...]zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą zweryfikowaną a kwotą z wykazu, wraz z odsetkami za zwłokę, liczonymi jak dla zobowiązań podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że różnica w wysokości naliczonej opłaty wynika z braku zastosowania przez stronę opłaty podwyższonej o

500 % z tytułu braku pozwolenia na wprowadzenie ścieków opadowych. Pozwolenie na wprowadzenie ścieków opadowych zostało wydane [...] r., poprzednie pozwolenie było ważne do dnia [...] r. W okresie od [...] ścieki opadowe były wprowadzane do wód bez pozwolenia i za ten okres obowiązuje ustalenie opłaty podwyższonej zgodnie z art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyło [...] Spółka z o.o. zarzucając decyzji:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na który zostało udzielone, podczas gdy przepis ten wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie,

- naruszenie art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 P.o.ś., poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500%, podczas gdy strona dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym.

Zdaniem odwołującej się, po dacie [...] r. posiadała nadal pozwolenie na szczególne korzystanie z wód, gdyż nie została wydana przez właściwy organ decyzja administracyjna stwierdzająca wygaśnięcie, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 281 ust. 1, art. 292 pkt 2 i art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2016 (M.P. z 2014 r., poz. 790), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że strona wypełniła obowiązek przedłożenia wykazu, o którym mowa w art. 286 P.o.ś. W wykazie wyszczególniono miejsca wprowadzania ścieków, wyodrębniono w którym miejscu odprowadzane są popłuczyny, wykazano dokładnie stan i skład ścieków. Wykazano dokładną ilość BZT5, ChZT-Cr, zawiesinę ogólną, sumę jonów i siarczanów oraz innych substancji w dm3 wody. Pomiary ilości i jakości ścieków dokonane przez Przedsiębiorstwo nie budzą wątpliwości. W oparciu o przedłożony roczny wykaz, strona przedłożyła zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości co do rzetelności przedłożonego wykazu w zakresie ilości i jakości ścieków. Zakwestionowaniu podlegało jedynie posiadanie przez stronę pozwoleń wodnoprawnych oraz wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków. Dlatego też, własne ustalenia Marszałka Województwa, o których mowa w art. 288 pkt 2 P.o.ś. dotyczyły tylko tych danych, które zostały uznane za błędne w przedłożonym wykazie, a więc w zakresie ważności pozwoleń wodnoprawnych wpływających na wysokość opłaty. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] wydana została na okres 10 lat, a zatem termin jej obowiązywania upłynął w dniu [...] r.

W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, w której Sąd wyraził pogląd, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Organ II instancji podkreślił, że również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, także T Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art.162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 42).

Ponadto, zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3362/14 pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. jest pozwolenie uprawniające, w świetle obowiązujących przepisów, do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 ww. ustawy) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie.

W ocenie Kolegium, prawidłowe jest zatem ustalenie, że w czasie pomiędzy wygaśnięciem dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych, w związku z upływem okresu na jaki zostały wydane pozwolenia, [...] Sp. z o. o. korzystało ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Podwyższona opłata, o której mowa w art. 292 pkt 2 P.o.ś., została naliczona od dnia po wygaśnięciu danego pozwolenia wodnoprawnego, czyli za okres kiedy strona korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia.

[...] Spółka z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na które zostało udzielone, podczas gdy przepis wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie;

2. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 P.o.ś., poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500 %, podczas gdy strona dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że art. 135 Prawa wodnego wylicza enumeratywnie cztery przesłanki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Pierwszą z nich jest upływ okresu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, następuje na podstawie decyzji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe wskazuje, że w każdym przypadku wskazanym w art. 135 organ orzeka o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające z tego pozwolenia wygasły. Zdaniem skarżącej, stanowisko o braku potrzeby wydawania decyzji z art. 138 ust. 1 z uwagi na fakt, że skutek wygaśnięcia następuje z mocy prawa, nie stanowi argumentu przemawiającego za brakiem podstaw do wydania decyzji. W konkretnych przypadkach istnieć mogą wątpliwości co do daty wygaśnięcia pozwolenia na skutek upływu czasu lub wątpliwości co do przyczyny jego wygaśnięcia w przypadku jednoczesnego zaistnienia kilku przesłanek wymienionych w art. 135 pkt 1-3 ustawy, które powinny znaleźć wyjaśnienie w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., II SA/Gd 219/10). Przyjęcie stanowiska, że w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, właściwy organ nie orzeka w formie wydania decyzji administracyjnej, stawiałoby podmioty (osoby) w różnych sytuacjach, w konsekwencji tegoż osoby względem których nie wydawano by decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, pozbawione byłyby prawa do obrony, co niewątpliwie naruszałoby zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego oparta o art. 138 i art. 205 Prawa wodnego ma charakter konstytutywny. W doktrynie przyjmuje się, że czynność ta (stwierdzenie wygaśnięcia) ma również charakter konstytutywny, tworzy bowiem nowy stan prawny. Z poglądem tym należy się zgodzić. Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r.

(II SA/Łd 422/11), upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje z mocy prawa wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy art. 292 Prawa ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych.

Skarżąca zaznaczyła nadto, że przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.o.ś. wymagają stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia także "po upływie czasu, na jaki zostało wydane". W tej sytuacji, przy uwzględnieniu założenia "racjonalności prawodawcy", pojawić się musi pytanie o ratio legis takiego rozwiązania. Czy była nim wyłącznie chęć zwiększenia pewności prawa przez wyraźne i niebudzące wątpliwości wycofanie decyzji z obrotu prawnego, czy też ustawodawca chciał w ten sposób zrealizować także inne założenie. W rezultacie, pomimo ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia decyzji określonych w art. 193 ust. 1 P.o.ś., a więc także po upływie czasu, na jaki pozwolenie zostało wydane (pkt 1), w sytuacji gdy zostanie wydane nowe pozwolenie, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia dotychczasowego, które przestało formalnie obowiązywać z powodu upływu terminu, na jaki zostało wydane. Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzanie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku gdy po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. Z powyższego wywnioskować należy, że w przypadku niewydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku upływu czasu na jaki zostało wydane poprzednie pozwolenie wodnoprawne, jego wygaśnięcie powinno być stwierdzone w formie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego strona nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż występują rzekome zaległości w opłatach za korzystanie ze środowiska, z tytułu podwyższonych stawek tych opłat.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył.

Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z

2017 r., poz. 519 ze zm.), w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.).

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, które należy wykładać w zgodzie z definicją ustawową zawartą w art. 37 tej ustawy. Przepis art. 37 pkt 2 Prawa wodnego stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Niewątpliwie [...] Spółka z o.o. w K. ze względu na profil prowadzonej działalności gospodarczej ma obowiązek posiadać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r. udzielonym na okres 10 lat od dnia podpisania decyzji. Bezspornym jest przy tym w sprawie, że Spółka przed upływem wspomnianego wyżej 10-letniego okresu nie złożyła do właściwego organu wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek taki Spółka złożyła dopiero w [...] r. Decyzja o udzieleniu Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (wprowadzanie ścieków – wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych i do ziemi) na kolejny okres czasu została wydana w dniu [...] r.

W tych okolicznościach faktycznych Marszałek Województwa uznał, że w okresie od dnia [...] r. Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Organ przyjął, że bieg 10-letniego terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. rozpoczął się, zgodnie z zapisami zawartymi w tej decyzji, w dniu jej podpisania, tj. z dniem [...] r. Upływ tego terminu nastąpił zatem z dniem [...] r. i z tym dniem należy uznać, że pozwolenie wodnoprawne wygasło.

Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wynika z art. 273 ust. 1 P.o.ś, który w pkt 2 stanowi, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W myśl art. 276 ust. 1 ww. ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Określający wysokość tej opłaty art. 292 pkt 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%.

W zaistniałej sytuacji Marszałek Województwa, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., wszczął postępowanie celem wyegzekwowania niewniesionych opłat za wprowadzanie ścieków lub wód do ziemi za [...] r., uznając, że w okresie od [...] r. Spółka powinna (z uwagi na korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia) ponosić opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Natomiast według skarżącej Spółki okoliczność, że w podanym okresie nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie powinna kreować obowiązku ponoszenia przez nią opłaty podwyższonej, z tego względu, iż wbrew treści art. 138 ustawy Prawo wodne organ nie wydał decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie z upływem terminu na jaki została wydana.

Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy dla ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 292 P.o.ś. konieczne jest wydanie na podstawie art. 138 ustawy Prawo wodne decyzji potwierdzającej wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Należy podkreślić, że orzecznictwo w tej mierze nie jest jednolite. Sąd podziela jednak przeważające w chwili obecnej stanowisko, zgodnie z którym pozwoleniem "wymaganym", w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i 292 P.o.ś. jest pozwolenie uprawniające, w świetle obowiązujących przepisów, do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłaty. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 tej ustawy) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 498/14).

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje z mocy samego prawa i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 tej ustawy stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji.

Decyzje administracyjne mogą mieć charakter konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Wskazać przy tym należy, że akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego. Natomiast akt konstytutywny to akt prawno-kształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się.

Norma art. 138 ustawy Prawo wodne przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze:

- stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego,

- cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego,

- ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji. Z kolei decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 135 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:

1) upłynął okres, na który było wydane;

2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu;

3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne;

4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego winna potwierdzać datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne winna ona zatem wskazywać jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywoła skutków od daty jej wydania, lecz potwierdzi zaistniały przed jej wydaniem stan prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie, powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", zwrot ten swym znaczeniem obejmuje bowiem zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu) i ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest niewystarczające do nałożenia przez organ podwyższonych opłat. Wskazano, że użyte w przepisie art. 292 tej ustawy sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Podkreślić należy, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 422/11 (LEX nr 821574), w którym zaprezentowano powyższe stanowisko, dotyczył decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na gruncie ustawy Prawo wodne z 1974 r., wydanej na podstawie art. 205 ustawy Prawo wodne z 2001 r. W wyroku tym stwierdzono, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Przepis art. 205 wspomnianej ustawy stanowi, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Unormowanie to ma inny charakter niż unormowanie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Przewiduje ono bowiem wyjątkowe wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, wprowadzone przez ustawodawcę w drodze aktu generalnego, który stanowił ingerencję w istniejący stosunek prawny.

W przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskutek upływu czasu, wydanie takiej decyzji (stwierdzającej wygaśnięcie) może być uzasadnione okolicznościami danej sprawy, w tym zaistnieniem dyspozycji art. 138 ust. 2 ustawy, który stanowi, że decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Nie jest ono jednak niezbędne do zaistnienia skutków w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko zawarte m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 665/15) zgodnie z którym, rozróżnienie w przypadku utraty ważności pozwolenia skutków materialnych i procesowych dla potrzeb wymierzenia podwyższonej opłaty nie jest uzasadnione i doprowadzić może do zniweczenia celu ustawodawcy, jakim jest ochrona środowiska i wprowadzenie sankcji w przypadku naruszeń prawa w tym zakresie. Wskazać należy, że z reguły wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje po upływie pewnego czasu od daty wygaśnięcia pozwolenia, często w decyzji wydającej nowe pozwolenie. Nie powinno to mieć wpływu na zakres uprawnień beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności po upływie okresu na jaki udzielono pozwolenia nie może być on traktowany jako osoba uprawniona do korzystania z wód w zakresie określonym w pozwoleniu. Brak takiej decyzji nie wyłącza zatem możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty. Przeciwna interpretacja stawiałaby podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

Zdaniem Sądu, nie może odnieść spodziewanego skutku powoływanie się przez Spółkę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11). We wspomnianej uchwale Sąd ten jednoznacznie bowiem wskazał, że w myśl art. 162 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze, wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, wtedy, gdy stanie się bezprzedmiotowa, po trzecie wtedy, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku, organ, który wydał decyzję w l instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, (art. 162 k.p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 50). Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z powyższych rozważań NSA, chodziło w tym wypadku o sytuację, gdy strona prawidłowo, przed upływem terminu ważności pozwolenia złożyła stosowny wniosek o wydanie nowego pozwolenia, jednak z przyczyn leżących po stronie organu decyzja nie została wydana przed upływem ważności tego pozwolenia.

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, albowiem – co pozostaje poza sporem – strona nie złożyła wniosku o pozwolenie wodnoprawne na kolejny okres przez upływem ważności poprzedniego pozwolenia.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne ani art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Sam sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, nie został przy tym przez Spółkę zakwestionowany, Sąd nie dostrzegł również w tej kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

Dodać należy, iż ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., i która również dokonała istotnych zmian w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 519 ze zm.) w art. 545 ust. 4 nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stąd organy rozpatrując niniejsza sprawę zastosowały właściwe przepisy.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skargę jako niezasadną oddalił.