Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2632/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 1. W stanie prawnym ukształtowanym przez art. 25 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 ze zm.), w sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 30 lipca 2020 r., jednak skargę do sądu administracyjnego złożono po tej dacie, możliwe było zaskarżenie, na podstawie art. 3 par. 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ww. ustawą, zarówno postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, jak i postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.

2. Nie jest rzeczą sądu, w świetle art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zamykanie drogi sądowej tam, gdzie ustawa ją dopuszcza.

3. Ze zwolnienia z opłaty postojowej na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przewidzianego w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), mogą korzystać pojazdy tych zarządów dróg, które działają w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej zarządcy danej drogi.

TEZY

1. W stanie prawnym ukształtowanym przez art. 25 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 ze zm.), w sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 30 lipca 2020 r., jednak skargę do sądu administracyjnego złożono po tej dacie, możliwe było zaskarżenie, na podstawie art. 3 par. 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ww. ustawą, zarówno postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, jak i postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.

2. Nie jest rzeczą sądu, w świetle art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zamykanie drogi sądowej tam, gdzie ustawa ją dopuszcza.

3. Ze zwolnienia z opłaty postojowej na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, przewidzianego w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), mogą korzystać pojazdy tych zarządów dróg, które działają w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej zarządcy danej drogi.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec Gminy S..

Ww. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. wierzyciel, tj. Prezydent [...] uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku dotyczącego opłaty dodatkowej za postój pojazdu w obszarze strefy płatnego parkowania niestrzeżonego. Opłata dotyczyła parkowania w dniu [...] sierpnia 2015 r. pojazdu o numerze rej. [...] , stanowiącego własność skarżącej gminy. Jak zauważono w szczególności w motywach postanowienia, ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych") nie zwalnia, wbrew przekonaniu zobowiązanego, z opłat za postój zarządców dróg, ani pracowników urzędu skarżącej gminy upoważnionych przez wójta ww. gminy do załatwiania spraw w jego imieniu. Zatem niezasadne jest stanowisko gminy, że brak jest podstaw dla obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, a to wobec nieopłacenia postoju w ww. dacie.

Stanowisko to zostało podtrzymane w zaskarżonym postanowieniu przez organ odwoławczy. Jak wywiedziono w motywach postanowienia z [...] lutego 2021 r., z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd drogi stanowi jednostkę organizacyjną utworzoną w celu pomagania konkretnemu zarządcy drogi w wykonywaniu jego obowiązków. Wobec tego przewidziane w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy zwolnienie pojazdów zarządów dróg od opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, na które powołuje się gmina, dotyczy pojazdów tych zarządów dróg, które działają w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej zarządcy danej drogi. W przypadku parkowania na obszarze SPPN w W. będą to więc pojazdy Zarządu Dróg Miejskich w [...], jako jednostki organizacyjnej utworzonej w celu wykonywania obowiązków Prezydenta [...] w ww. zakresie. Natomiast pojazdy skarżącej gminy nie stanowią pojazdów zarządu dróg publicznych położonych na obszarze [...] , a tym samym nie są uprawnione do korzystania z przedmiotowego zwolnienia na terenie miasta [...] .

W skardze na ww. postanowienie gmina domagała się jego uchylenia w całości, jak też zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego:

1) art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b, art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze zwolnień od opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 mogą korzystać w ramach zwolnienia przewidzianego w ust. 3 pkt 1 lit. b ww. artykułu pojazdy samochodowe wyłącznie tych zarządów dróg, które działają w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej zarządcy danej drogi,

2) art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w postępowaniu wyjaśniającym, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego, w zakresie stosowania ram prawa materialnego, to jest całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, w szczególności przez nierozważenie zasadności zarzutu, że ze zwolnienia, o którym mowa w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych, korzystają wszelkie pojazdy samochodowe, wszystkich zarządów dróg oraz zarządców dróg tam gdzie zarząd dróg, jako odrębna jednostka organizacyjna nie został powołany.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie skład orzekający zwraca uwagę na kwestię dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, gdyż wbrew pouczeniu zawartemu na s. 4 zaskarżonego postanowienia nie jest ona oczywista.

Należy w tym względzie przypomnieć, że dnia 30 lipca 2020 r. weszła w życie rozległa nowela – stanowiącej podstawę procedowania organów w niniejszej sprawie – ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: "ustawa egzekucyjna"), tj. ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070 ze zm., dalej "nowela z 11 września 2019 r."). Jedną z zasadniczych zmian wprowadzonych ww. nowelą była modyfikacja trybu rozpatrywania zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym.

Mianowicie przed wprowadzeniem zmian, zarzuty były rozpatrywane przez organ egzekucyjny, który był z zasady zobligowany do uzyskania stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. Stanowisko wierzyciela było przy tym wiążące w zakresie zarzutów, o których była mowa w art. 33 § 1 pkt 1–5 i 7 ustawy egzekucyjnej w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Jednocześnie art. 3 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "Ppsa") wykluczał w ówczesnym brzmieniu możliwość zaskarżenia postanowień wierzyciela, przedmiotem których było stanowisko w zakresie zgłoszonego zarzutu, ponieważ strona miała możliwość kwestionowania ww. stanowiska w ramach skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. szerzej odnośnie do modelu proceduralnego uprzednio obowiązującego np. uchwałę NSA o sygn. I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007/5/112). Jak stanowił ostatnio wymieniony przepis, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W obecnym brzmieniu tryb ten ukształtowano w odmienny sposób, tj. poprzez powierzenie wierzycielowi kompetencji do rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ratio legis tej zmiany opiera się na założeniu, że rozstrzygnięcie w sprawie zarzutu ma charakter merytoryczny, odnoszący się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie powinny być zatem podejmowane przez organ egzekucyjny, ponieważ zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów w poprzednim stanie prawnym prowadziło do swego rodzaju fikcji podejmowania rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 34). Powyższe pociągnęło za sobą również modyfikację trybu zaskarżenia ww. postanowień w ten sposób, że obecnie przedmiotem skargi mogą być postanowienia wierzyciela dotyczące zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej, jako że służy na nie zażalenie (§ 3 ww. artykułu w obecnym brzmieniu). Aktualna treść art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa jest bowiem następująca: kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (brak wyłączenia, o którym mowa wyżej).

Jednocześnie prawodawca mając na względzie toczące się postępowania egzekucyjne zawarł w ww. noweli z 11 września 2019 r. określone reguły intertemporalne. W szczególności wskazano tamże, w art. 13 ust. 1, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy egzekucyjnej) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tejże ustawy). Jest to uwaga o tyle istotna, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest takim właśnie, wszczętym przed 30 lipca 2020 r. (w 2019 r.), a zatem toczącym się na dotychczasowych zasadach, wedle których – jak wskazano – zasadniczo stanowisko wierzyciela wiązało organ egzekucyjny, tzn. w niniejszym przypadku Naczelnika Urzędu Skarbowego w M.. Na tę okoliczność zwrócono zresztą uwagę w spornym postanowieniu Kolegium (s. 2).

Zarazem w odniesieniu do trybu zaskarżania postanowień dotyczących zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych prawodawca nowelizując przepisy wypowiedział się odmiennie, tzn. określił, że do postępowań sądowych w sprawach dotyczących postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 7 (tj. Ppsa) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (Ppsa) – art. 25 noweli. Wynika z powyższego, że dla oceny dopuszczalności skargi na postanowienia wydane w zakresie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych, tj. dla wyboru modelu zaskarżenia takich postanowień (organu egzekucyjnego, bądź wierzyciela) miarodajna jest data wszczęcia postępowania sądowego dotyczącego prowadzonej egzekucji administracyjnej.

W rezultacie – z uwagi na przyjęcie jako kryterium stosowania przepisów dawnych z jednej strony momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, z drugiej zaś daty wszczęcia postępowania sądowo-administracyjnego służącego kwestionowaniu czynności podejmowanych w ramach egzekucji administracyjnej – możliwa jest sytuacja, w której procedura egzekucyjna prowadzona na zasadach dotychczasowych (tj. obowiązujących przed dniem 30 lipca 2020 r.), będzie zaskarżalna już w nowym trybie (tj. w oparciu o zasady zaskarżania obowiązujące po ww. dacie). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdzie postępowanie egzekucyjne toczy się od 2019 r. (odpis tytułu wykonawczego oraz zawiadomienie o zajęciu wierzytelności doręczono gminie 3 stycznia 2019 r.), tj. na dotychczasowych zasadach, natomiast postępowanie sądowe zainicjowała skarga gminy z 16 marca 2021 r. (data wniesienia: 17 marca 2021 r., k. 8 akt sąd.), tzn. złożona już pod rządami aktualnej treści art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa. Dostrzegalny jest tym samym swego rodzaju rozziew (brak spójności) ww. reguł międzyczasowych w zakresie stosowania przepisów dawnych w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego i sądowo-administracyjnego. Powstaje wobec tego pytanie, czy możliwe jest, z uwagi na wskazaną niekoherencję przepisów intertemporalnych, zaskarżenie postanowienia wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.

Skład orzekający dostrzega w tym kontekście zapatrywanie, zgodnie z którym skoro w sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wynikających z noweli z 11 września 2019 r., która weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 r., to również obwiązująca od wskazanej daty treść art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa nie będzie mieć zastosowania w sprawie, wszczętej i niezakończonej przed dniem 30 lipca 2020 r. Innymi słowy, wedle tego poglądu, skarga na postanowienie wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów odnośnie do egzekucji prowadzonej na podstawie prawa dawanego (obowiązującego przed 30 lipca 2020 r.) powinna podlegać odrzuceniu (por. np. post. tut. Sądu o sygn. V SA/Wa 2119/20, CBOSA). Stanowisko powyższe odczytać należy jako wyraz systemowo-funkcjonalnego ujęcia procedury egzekucyjnej oraz trybu jej zaskarżania. Syntetycznie daje się ono zamknąć w formule: postępowanie egzekucyjne, jak też warunki jego skarżenia powinny być kompatybilne; innymi słowy, jeżeli egzekucja jest prowadzona na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., to również zasady zaskarżania powinny pozostać niezmienne w tym zakresie. Poglądu tego nie można jednak podzielić ze względów wskazanych poniżej.

Rzecz bowiem w tym, że rozumowanie to jest trudne do pogodzenia z treścią art. 25 noweli z 11 września 2019 r., która – jak zauważono – jako kryterium stosowania art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa w stosownym brzmieniu przyjmuje datę wszczęcia postępowania sądowego dotyczącego prowadzonej egzekucji administracyjnej. Jeżeli owo wszczęcie postępowania sądowego nastąpiło po 30 lipca 2020 r., to stosuje się – w świetle ww. art. 25 noweli – art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa w nowym brzmieniu, które jak wspomniano dopuszcza zaskarżanie postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, a więc w tym także postanowień wierzyciela (por. art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.). Innymi słowy, nie ma w świetle art. 25 noweli z 11 września 2019 r. znaczenia, wg jakich przepisów (dawnych, czy znowelizowanych) toczyło się postępowanie egzekucyjne, istotny jest bowiem moment wszczęcia procedury sądowo-administracyjnej. A zatem, jak zauważono, tryb zaskarżania czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym w okresie przejściowym nie koresponduje z regułą intertemporalną dotyczącą prowadzenia tegoż postępowania w sprawie egzekucji administracyjnej we wskazanym okresie.

Nie jest na tym tle jasne, z jakich powodów ustawodawca ukształtował zasady intertemporalne w opisany wyżej sposób. W uzasadnieniu projektu noweli (druk sejmowy nr VIII.3753) wskazano bowiem zasadniczo, że nowe brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa "jest konsekwencją zmiany trybu rozpatrywania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Mając na względzie, że zarzuty będą rozpatrywane jedynie przez wierzyciela (rezygnacja z rozpatrywania zarzutów przez organ egzekucyjny na podstawie stanowiska wierzyciela), postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Dotychczasowe wyłączenie badania przez sąd tego postanowienia było konsekwencją rozwiązania, w którym to organ egzekucyjny rozpatrywał zarzuty na podstawie stanowiska wierzyciela, a w konsekwencji to rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tym zakresie było poddane kontroli sądu. Projektowane zmiany zakładają, że zarzuty będą w każdym przypadku rozstrzygane postanowieniem wierzyciela, bez konieczności przedstawiania stanowiska innemu organowi. Z tego względu w zmienianym przepisie rezygnuje się z pojęcia «stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu», a w konsekwencji z wyłączenia spod kontroli sądu postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zarzutu." Możliwe więc, że prawodawca nie przewidział sytuacji takiej jak występująca w sprawie niniejszej, gdzie kontynuacja egzekucji na podstawie prawa dawnego nie będzie wykluczała – z uwagi na upływ czasu – jej zaskarżenia w oparciu o nowe przepisy (na zasadach aktualnie obowiązujących).

Nie zmienia to jednak tego, że tym samym umożliwiono w okresie przejściowym, tj. w stanie faktycznym takim jak w sprawie niniejszej, zaskarżenie zarówno postanowienia w zakresie stanowiska wierzyciela, jak i ostatecznego postanowienia (organu egzekucyjnego) w sprawie zgłoszonych zarzutów, na oba bowiem w okresie przejściowym służy zażalenie (por. odpowiednio art. 34 § 2 i § 5 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.). Zatem możliwe jest, w świetle znowelizowanej treści art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa, wniesienie skargi na każdy z ww. typów postanowień. Od uznania strony zależy w rezultacie, z którego z ww. trybów zaskarżenia skorzysta. Innymi słowy, może kwestionować stanowisko wierzyciela bezpośrednio lub pośrednio, w drodze zaskarżenia postanowienia organu egzekucyjnego. Decydując się jednak na ten pierwszy wariant powinna mieć na uwadze, że osądzone prawomocnie stanowisko wierzyciela będzie wiążące nie tylko dla organu egzekucyjnego (art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.), lecz także dla sądu administracyjnego w przypadku późniejszego złożenia skargi na postanowienie organu w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 170 Ppsa).

Zdaniem składu orzekającego nie jest przy tym właściwe korygowanie tego stanu rzeczy w drodze wykładni. Nie można bowiem, w ramach oceny ww. stanu prawnego, tracić z pola widzenia uniwersalnej na gruncie współczesnych systemów prawnych zasady prawa do sądu, która uznawana jest za jedną w zasadniczych składowych konstytucyjnego statusu jednostki. W aspekcie proceduralnym prawo to wyraża się zasadą dostępu do sądu, tj. możliwości uruchomienia procedury przed sądem (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 45). Od strony negatywnej formułuje je art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Rzecz jasna adresatem ww. normy jest co do zasady prawodawca. Niemniej uwzględnić należy, że prawo do sądu jako zasada konstytucyjno-prawna stanowi nie tylko dyrektywę tworzenia prawa, tj. nakazuje tworzenie norm rozwijających, urzeczywistniających tę zasadę oraz zakazuje tworzenia norm, które w jakikolwiek sposób zaburzyłyby istotę tej zasady, a więc norm które byłyby z nią sprzeczne, lecz także dyrektywę interpretacyjną, tj. organy państwowe obowiązane są w toku procesu stosowania prawa do uwzględniania tej zasady (por. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ogólna charakterystyka), Państwo i Prawo 1997, nr 11-12, s. 89). Jeżeli zatem art. 77 ust. 2 Konstytucji RP formułuje dla prawodawcy zakaz zamykania drogi sądowej, to tym bardziej (a fortiori) nie jest rzeczą sądu zamykanie tejże drogi w drodze wykładni operatywnej, jeżeli takową możliwość ustawodawca dopuścił. Takie zapatrywanie stanowi w ocenie Sądu wyraz nie tylko literalnej, ale i systemowej, tj. prokonstytucyjnej wykładni art. 25 noweli z 11 września 2019 r. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa, znajdującej umocowanie w zasadzie nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1). Jako takie powinno też mieć pierwszeństwo przed funkcjonalnym odczytaniem omawianych reguł międzyczasowych (por. np. wyrok NSA o sygn. I OSK 208/21, CBOSA).

Podsumowując tę część rozważań wypada zatem wskazać, że w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 25 noweli z 11 września 2019 r. – w sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 30 lipca 2020 r., jednak skargę do sądu administracyjnego złożono po tej dacie – możliwe było zaskarżenie zarówno stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, jak i postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Nie jest bowiem rzeczą sądu, w świetle art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zamykanie drogi sądowej tam, gdzie ustawa ją dopuszcza.

Przechodząc natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu zasadza się na stanie faktycznym, w którym pojazd zarządcy dróg z obszaru skarżącej gminy został zaparkowany w strefie płatnego parkowania [...], bez uiszczenia z tego tytułu opłaty za postój, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego gmina została zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem strony skarżącej egzekucja ww. opłaty obarczona jest wadą nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, ponieważ pojazd był zwolniony z opłaty postojowej na mocy art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, są zwolnione pojazdy zarządów dróg (odpowiednio zarządców, w sytuacji niewykonywania obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi). Tę argumentację podtrzymano również w skardze do tut. Sądu. W ocenie skarżącej gminy "pojazdy samochodowe zarządów dróg korzystają z powyższego zwolnienia niezależnie od tego, czy służą utrzymaniu dróg" (s. 2 i n.). Natomiast wierzyciel, jak też organ odwoławczy, nie podzielił ww. poglądu odnośnie do zakresu przedmiotowego zwolnienia podnosząc, że chodzi w nim o "pojazdy tych zarządów dróg, które działają w ramach właściwości rzeczowej i miejscowej zarządcy danej drogi" (s. 3 zaskarżonego postanowienia). Nie jest przy tym kwestionowane przez organ oświadczenie zobowiązanego, że ww. pojazd stanowił pojazd zarządcy dróg Gminy S. (wójta). Zagadnienie rozpoznawane w niniejszej sprawie ma tym samym charakter interpretacyjny, toteż niezrozumiałe są – wobec niespornego stanu faktycznego sprawy – zarzuty procesowe powołane w ramach pkt. 2 petitum skargi.

Według składu orzekającego rację w ww. sporze należy przyznać organom. Trafnie w szczególności odnosi Kolegium zakres zastosowania omawianego zwolnienia do kontekstu systemowego, powołując zwłaszcza treść art. 21 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te wskazują bowiem na wykonywanie zarządu drogami w określonych ramach terytorialnych, tj. odpowiednio w skali kraju, województwa, powiatu, miasta na prawach powiatu lub gminy. Sąd podziela wniosek, że skoro zarząd drogi stanowi jednostkę organizacyjną utworzoną w celu pomagania konkretnemu zarządcy drogi (właściwemu miejscowo), to stosownie do powyższego powinno się odczytywać treść zwolnienia wynikającego z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych. W związku z tym, skoro to Prezydent [...] jest zarządcą dróg publicznych położonych na obszarze [...] , to ww. zwolnienie przysługuje pojazdom Zarządu Dróg Miejskich w [...], jako jednostki organizacyjnej utworzonej w celu wykonywania obowiązków Prezydenta [...] we wskazanym zakresie. Co oczywiste, przy takim rozumieniu ww. regulacji nie przysługiwało ono pojazdom Gminy S., bowiem wójt tej gminy nie jest zarządcą dróg publicznych położonych na obszarze [...] .

Sąd nie dostrzega przy tym racji, które przemawiałyby za tak szerokim rozumieniem ww. zwolnienia, jak to ujmuje strona skarżąca, opierając się na literalnym odczytaniu art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych. Nie tylko systemowo, ale i celowościowo forsowana w skardze interpretacja nie wytrzymuje krytyki. Brak jest bowiem funkcjonalnych argumentów, które pozwalałyby przyjąć, że pojazdy samochodowe zarządów dróg korzystają z powyższego zwolnienia niezależnie od tego, czy służą utrzymaniu danych dróg. Przeciwnie, to właśnie cel (zadania) zarządcy bądź wykonującego jego obowiązki zarządu dróg, w postaci spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1, art. 20 ustawy o drogach publicznych) – a to w ramach struktury zarządu, tzn. właściwości rzeczowej i miejscowej określonej ww. ustawą – determinują zakres zwolnienia. Od wykonywanych zadań na obszarze zarządu zależy więc uprawnienie pojazdu zarządcy (ew. zarządu) do bezpłatnego parkowania. Wąskie odczytanie art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych nie jest przy tym sprzeczne z jego językową formułą, co oznacza, że wszystkie kanony wykładni (językowej, systemowej /wewnętrznej/ oraz funkcjonalnej) dają zgodny wynik, a to z kolei uznawane jest w kulturze prawnej za jeden z najsilniejszych argumentów interpretacyjnych. Zbieżność ta oznacza bowiem, że komunikat prawodawcy jest spójny pod względem znaczenia językowego, osadzenia w systemie prawa i reprezentacji wartości przez ten system zakładanych (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990, s. 34 i n.; zob. także wyrok NSA o sygn. I FSK 282/19, CBOSA). Natomiast pierwszeństwo wykładni językowej jest warunkowe i nie oznacza, że wolno ignorować wykładnię systemową lub funkcjonalną (por. np. wyrok NSA o sygn. II FSK 976/08, CBOSA). Przeciwnie, jak zauważono, należy dążyć do harmonizowania kontekstów interpretacyjnych.

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym tut. Sąd rozpoznając sprawę w jej granicach nie dopatrzył się innych budzących wątpliwości kwestii, mogących uzasadniać wzruszenie zaskarżonego postanowienia, aniżeli wyżej ocenione (o istotnym wpływie na wynik sprawy).