Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 783/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 92 ust 1, art 5 ust 1, art 93 ust 1, art 89 ust 1, art 68 ust 1, art 50 , art 87, art 55 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art 7 art 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1448/07 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1448/07 oddalił skargę Z.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) dalej: u.t.d., oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 1 sierpnia 2006 r., nałożył na przedsiębiorcę – Z.S. - karę pieniężną w kwocie 8.000 zł.

Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy WSA podał, że w dniu 1 sierpnia 2006 r. na ul. W. w K. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Jelcz o nr rej. [...], kierowany przez ww. przedsiębiorcę. Pojazdem przewożono tłuczeń. Przesłuchany w celu ustalenia charakteru przewozu Z.S. zeznał, że ładunek wiezie w celach prywatnych, na budowę drogi na posesji żony; kierowca nie okazał wypisu z licencji ani licencji i wyjaśnił, że nie posiada tego typu uprawnień. Organ I instancji stwierdził wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W oparciu o materiał dowodowy, zebrany w trakcie postępowania wyjaśniającego - wszczętego z urzędu w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym - organ ustalił, że Z.S., co najmniej od czerwca 2006r. do 7 września 2006 r., wykonywał w sposób zorganizowany i ciągły zarobkowe przewozy rzeczy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony bez posiadania wymaganej licencji. Stwierdzono to na podstawie kserokopii faktur, dokumentów WZ - dostarczonych przez właściciela kopalni, z której przewożone były materiały oraz dokumentów - dostarczonych przez Urząd Miasta i Gminy B. tj. w oparciu o zamówienia na transport o wstępnej wartości 4400 zł jak i rachunki, wystawione przez skarżącego z tego tytułu Urzędowi Miasta i Gminy w dniu 7 lipca i 11 września 2006 r.

D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. nakładając karę pieniężną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w uzasadnieniu decyzji wskazał też art. 92 ust. 1 i 4 oraz l.p. 1.1. załącznika do tej ustawy, przywołał nadto art. 4 ust. 1(pojęcie krajowego transportu drogowego) i art. 5 ust. 1 u.t.d. (wymóg uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego).

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) - po rozpatrzeniu odwołania Z.S., decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i l.p. 1.1 załącznika do tej ustawy - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego ponowna analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że bez wątpienia Z.S. zarobkowo wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Organ II instancji za niezasadne uznał też argumenty dotyczące braku świadomości naruszenia wymogu posiadania licencji jak i sytuacji rodzinnej oraz finansowej.

W skardze na powyższą decyzję Z.S. podniósł, że w dniu kontroli tj. 1 sierpnia 2006 r. nie była wykonywana działalność gospodarcza. Skarżący przedstawił też trudną sytuację materialną swej rodziny.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony z wystarczającą dokładnością, badanie zgromadzonego materiału pozwoliło jednoznacznie i bez żadnej wątpliwości ustalić, że przedsiębiorca wykonywał transport bez posiadania licencji, a w tej sytuacji poddanie przez skarżącego w wątpliwość charakteru przewozu wykonywanego 1 sierpnia 2006 r. nie ma dla sprawy istotnego znaczenia.

Za nieprawdopodobne Sąd pierwszej instancji uznał tłumaczenie, że skoro przedsiębiorca chciał odpracować podatek od środków transportu to przewóz - zgodnie z dowodami sprawy wykonywany za wynagrodzeniem - miał charakter niezarobkowy. Według WSA nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności z omawianego tytułu nieświadomość popełnionego naruszenia warunków ustawy. Odpowiedzialność ta oderwana jest bowiem od winy czy zaistnienia szkody, a organy nie mają luzu decyzyjnego; istnieją zaś podstawy prawne do ubiegania się o umorzenie nałożonej kary lub jej rozłożenie na raty.

Reasumując Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust 1 oraz art. 5 ust 1 i art. 92 ust. 1 u.t.d.. Zdaniem WSA organ przeprowadził postępowanie dochowując wymagań określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie stwierdzono naruszenia tych przepisów ani innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Od powyższego wyroku Z.S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.; domagał się też zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów postępowania a to art. 7, 75 i art. 77 k.p.a. w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że sprawa w toku postępowania administracyjnego nie została dokładnie wyjaśniona. Kasator twierdził, że z bliżej nieokreślonych przyczyn odmówiono mocy dowodom, które w sposób jednoznaczny świadczyły o tym, że w dniu 1 sierpnia 2006 r. skarżący nie wykonywał transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji, a tym samym nie można uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie rozpatrzono w sposób wyczerpujący.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, przyjęły jedynie, że w przypadku wątpliwości co do charakteru transportu wykonywanego przez skarżącego należy uznać, że wykonywał transport o charakterze zarobkowym. Podniesiono, że wyjaśnienia skarżącego oraz faktura VAT z dnia 1 sierpnia 2006 r. świadczyły o tym, iż w dniu 1 sierpnia 2006 r. dokonywał niezarobkowego przewozu, do którego ustawa o transporcie drogowym nie ma zastosowania (art. 3 ust. 1 pkt 2). Decyzja o nałożeniu kary została natomiast wydana na podstawie dowodów, które dotyczą przewozu dokonanego w dniu innym, niż dzień kontroli. Dowody te - według autora skargi kasacyjnej - nie mogły być podstawą nałożenia kary za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji w dniu 1 sierpnia 2006 r..

Zarzucono też, że ustalenia GITD jako organu odwoławczego, są sprzeczne z ustaleniami organu I instancji. Organ II instancji uznał, że "zaistniały wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia ładunku", organ I instancji zaś przyjął, że podstawą faktyczną decyzji było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Wobec zaistnienia powyższych wątpliwości - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że charakter przewozu w dniu kontroli tj. 1 sierpnia 2006 r. nie miał dla sprawy istotnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Podany w podstawie - na której oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazuje, że sąd administracyjny pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji, zobligowany jest ocenić czy nie narusza ona przepisów postępowania (innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego uchybienia skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

Bezsprzecznie naruszenie przepisów postępowania - wskutek którego dochodzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy - jest uchybieniem mającym wpływ na wynik tej sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala bowiem na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę prawną a następnie ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. Tym samym to prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zasadnicze znaczenie ma zaś zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organ obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie koniecznym dla załatwienia sprawy - zawarta w objętych zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a. Realizacja tej zasady w pierwszej kolejności wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny - w oparciu o normy prawa materialnego - jaki fakty mają istotne znaczenie dla sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego karze tej podlega, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych przepisów - wymienionych w pkt 1-8 tegoż artykułu. Przypomnieć należy nadto, że według organów obu instancji Z.S. naruszył obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zarówno D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalili bowiem (wbrew twierdzeniom kasatora w sposób zgodny), że wykonywał on przewóz drogowy w okresie od czerwca do 7 września 2006 r. do bez wymaganej licencji, co odpowiada naruszeniu opisanemu w l.p. 1.1. załącznika do ustawy.

Sąd pierwszej instancji, wobec zakwestionowania w skardze prawidłowości ustalenia charakteru przewozu w dniu kontroli tj. 1 sierpnia 2006 r., stwierdził, że okoliczność ta nie ma w sprawie znaczenia.

W tym stanie rzeczy i w świetle podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, istota sporu wymaga rozstrzygnięcia: czy dla załatwienia sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - przewidzianej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, toczącej się wskutek stwierdzenia podczas kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków, o których mowa w ww. przepisie - okolicznością istotną i wymagającą ustalenia jest naruszenie tego typu obowiązków lub warunków kontrolowanym przewozem (wykonywanym w chwili kontroli) czy też zakresem kontroli można objąć także inne okoliczności, dotyczące przewozów wykonywanych w innym czasie (przed kontrolą drogową, po tej kontroli).

Przywołane wyżej unormowania nie rozstrzygają tej kwestii.

Wprawdzie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wprowadza bezsprzeczny obowiązek podejmowania i wykonywania transportu drogowego po uprzednim uzyskaniu licencji a wykonywanie transportu drogowego bez licencji jest naruszeniem wymienionym w l.p. 1.1 załącznika do ustawy. Z brzmienia zaś art. 92 ust. 1 ustawy (stanowiącego, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy /.../ z naruszeniem m.in. przewidzianego ustawą o transporcie drogowym obowiązku posiadania licencji - podlega karze pieniężnej) nie wynika ograniczenie możliwości nałożenia kary pieniężnej tylko za naruszenia stwierdzone podczas kontroli i w zakresie w jakim była prowadzona.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże rozważenie spornego zagadnienia wymaga zwrócenia uwagi, że ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie (zawarte w rozdziale 9-10 ustawy o transporcie drogowym) przewidują kontrole różniące się sposobem przeprowadzenia i zakresem jaki obejmują. Art. 68 ust. 1 ustawy wprost wskazuje na kontrole, o których mowa w art. 50 ustawy i art. 87 ustawy. Według art. 50 ustawy kontroli podlegają m.in. dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzeganie warunków w nim określonych. W ramach tej kontroli kontrolujący ma prawo m.in. do żądania wszelkich wyjaśnień i dokumentów mających związek z przedmiotem kontroli (art. 55 ust. 1). Art. 87 zaś dotyczy kontroli dokonywanej podczas wykonywania przewozu drogowego - jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - i jednoznacznie wskazuje dokumenty, które kierowca ma mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnianego organu. Wśród dokumentów tych przepis wymienia wypis z licencji (w przypadku wykonywania transportu drogowego).

Zauważyć należy też, że zgodnie z art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 powoływanej ustawy, prawo nałożenia na wykonującego przewozy drogowe (...) kary pieniężnej, przewidzianej art. 92, przysługuje uprawnionym do kontroli dokumentów, o których mowa w przedstawionym wyżej art. 87

W świetle powyższego nie jest oczywiste, czy zakres kontroli, o której mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, nie jest ograniczony do okoliczności dotyczących kontrolowanego przewozu i czy też może obejmować kontrolę przewozów wykonywanych w innym czasie.

Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy - wedle którego skarżący (skontrolowany podczas wykonywania przewozu w dniu 1 sierpnia 2006 r.) w okresie od czerwca do września 2006 r. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji - ustalony został w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności, że ustalenia te poczyniono w zakresie okoliczności istotnych dla jej załatwienie sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje bowiem czy okresem, którego ustalenia dotyczą, objęto dzień kontroli i czy dowody wnioskowane przez stronę na okoliczność charakteru kontrolowanego przewozu zostały rozpatrzone (zgodnie a wymogiem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), czy poddano je ocenie (z poszanowaniem art. 80 k.p.a.), czy też okoliczności te organy uznały za nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaś - stwierdzając wprost, że wobec pozostałych ustaleń charakter przewozu wykonywanego w dniu 1 sierpnia 2006 r. nie miał dla sprawy istotnego znaczenia - nie uzasadnił zaprezentowanego stanowiska.

Wyklucza to możliwość przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo poddał ocenie czy zaskarżona decyzja nie narusza ww. przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego skierowany do wyroku WSA zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy za usprawiedliwiony.

Z tych względów, działając na podstawie art. 185 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.