Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 285/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1,  ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a i b, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, 75 par. 1, art.  77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79a, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18, art. 32, art. 69, art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. M. (zwana dalej: "stroną" lub "skarżącą") wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem

o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem L. M..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych

i Funduszu Alimentacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający

z upoważnienia Burmistrza P. (zwany dalej: "organem I instancji"), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał, że niepełnosprawność ojca strony powstała po ukończeniu przez niego [...] roku życia. Ponadto organ podniósł, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r.,

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem

II instancji") uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r. w całości

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji, wskazał na konieczność umożliwienia stronie złożenia oświadczenia i wyjaśnień o charakterze materialnoprawnym, dotyczących osoby na której ciąży obowiązek alimentacyjny

w pierwszej kolejności, tj. czy współmałżonka ojca strony legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto zarzucił organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 960/20.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona, jako córka osoby niepełnosprawnej, jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Stwierdził, że strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Strona sprawuje nieprzerwanie opiekę nad ojcem we wnioskowanym okresie, co potwierdzają przeprowadzone wywiady środowiskowe w związku z przyznanym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ww. ojca oraz wywiad z dnia [...] listopada 2021 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. oraz decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. przyznano stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca, na okres od [...] listopada 2021 r. do [...] lutego 2022 r.

Jak zauważył organ, ojciec strony, zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] lutego

2020 r. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje

od [...] roku życia. Oznacza to - w ocenie organu - że strona nie spełnia warunków

do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji nie podzielił stanowiska organu II instancji w zakresie interpretacji

wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

W ocenie organu I instancji, stan faktyczny tej sprawy nie mieści się w obszarze konsekwencji prawnych wynikających z ww. wyroku TK.

Następnie, wskazując na brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., organ I instancji podniósł, że wprawdzie strona sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem, lecz z uwagi na zawarte w ww. przepisach wymogi warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Żona osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo problemów zdrowotnych, w związku z czym nie spełnia wymogów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Ponadto organ ten powołał się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz zauważył, że stronie przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca, na okres

od [...] listopada 2021 r. do [...] lutego 2022 r. w związku z czym strona nie spełnia przesłanki do przyznania ww. świadczenia.

Strona, zastępowana przez adwokata, wniosła odwołanie od decyzji organu

I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r., której zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13,

2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., gdyż nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego,

3) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

4) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego

i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego

ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 k.p.a., w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia

[...] grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przypomniał ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Do wniosku dołączyła kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego w dniu [...] lutego 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P.. Zgodnie z tym orzeczeniem ojciec strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano do dnia [...] lutego 2022 r. Niepełnosprawność istnieje od [...]-go roku życia ojca. Zgodnie z oświadczeniem strony

z dnia [...] czerwca 2021 r., nie posiada ona prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Strona oświadczyła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lipca 2021 r. pracownik socjalny ustalił, że ojciec strony jest osobą w wieku [...] lat, zamieszkuje wspólnie z żoną T. M. (lat [...]) oraz córką - stroną postępowania, jej mężem i trójką dzieci. Podczas wywiadu pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania opieki całodobowej nad ojcem przez stronę. Jednocześnie podał, że żona niepełnosprawnego również jest osobą długotrwale chorującą, na schorzenia bioder i kręgosłupa. Jak wynika z oświadczenia strony z dnia [...] listopada 2021 r., jej matka nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, chociaż, jak podaje strona, jest osobą schorowaną, obciążoną chorobami przewlekłymi, chorobą zwyrodnieniową stawów.

Według organu II instancji, kwestionowana odwołaniem decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy.

W ocenie organu II instancji, przyczyną odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia nie może być niespełnienie przesłanki wymienionej

w art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wspierając się orzecznictwem sądów administracyjnych organ podniósł, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej.

Organ II instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest, że osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ani też żadnym innym orzeczeniem). Organ uznał, że została spełniona przesłanka negatywna wynikająca

z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwia stronie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. Jak zauważył, organ II instancji, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że żona osoby niepełnosprawnej jest osobą schorowaną, jednakże nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według organu II instancji, ani ten organ, ani też organ I instancji (podobnie, jak inne organy orzekające w tożsamych sprawach) nie posiadają informacji specjalistycznych, ani też szczególnych umiejętności, które pozwoliłyby im na dokonanie oceny, czy obecny stan zdrowia zobowiązanej do alimentacji żony, uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad mężem. Organ argumentował, że z tego powodu ustawodawca wprowadził przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20.

M. M., zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] stycznia 2022 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi wnosząca ją argumentowała, że wykładnia językowa

art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji, prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy u.ś.r. oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia, nie mogą sprawować takiej opieki. W argumentacji swej skarżąca wsparła się stanowiskiem WSA w Szczecinie przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19 wskazując m.in., że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu

i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei,

że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na zgodny wniosek skarżącej i organu. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Kontrola sprawy dokonana przez Sąd według wskazanych powyżej kryteriów wykazała zasadność wniesionej skargi.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że nie mogło być uwzględnione żądanie skargi, poprzez ustalenie w postępowaniu sądowym prawa skarżącej, określonego w jej wniosku skierowanym do organu administracji publicznej, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do zastępowania organów administracji w realizacji przypisanym im obowiązkom rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak wynika z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że podstawy odmowy przyznania świadczenia nie może stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w obecnym stanie prawnym stronie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, z pominięciem kryterium wieku w którym powstała niepełnosprawność osoby dorosłej, nad którą skarżąca sprawuje opiekę, o ile strona spełnia pozostałe wymogi niezbędne do przyznania świadczenia. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej i takie stanowisko zostało ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W świetle stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa, nie są sporne ustalenia organów obu instancji w zakresie możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy nie kwestionowały tego, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lutego 2020 r. zaliczającym ojca skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności.

W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prawidłowo też organ uznał, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, zatem jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Sprawowanie opieki przez skarżącą nad swoim ojcem i zakres tej opieki, ze względu na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, zostało potwierdzone w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Fakt sprawowania tej opieki potwierdził ojciec skarżącej w złożonym oświadczeniu z dnia [...] lipca 2021 r.

Skarżąca nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, ale pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. Skarżąca złożyła jednocześnie oświadczenie, że zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyraża zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd wskazujący, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., wykładane łącznie prowadzą do wniosku, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie może stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z ww. zasiłku.

Jednak organ II instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. co stanowi istotę sporu w sprawie. Ojciec skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ani też żadnym innym orzeczeniem). Jak zaznaczył organ II instancji małżonka osoby niepełnosprawnej jest osobą schorowaną, jednak ani on, ani organ I instancji nie posiadają informacji specjalistycznych, ani też szczególnych umiejętności, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy obecny stan zdrowia zobowiązanej do alimentacji żony, uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad mężem. Organ zaznaczył, że to małżonek jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ II instancji, argumentacja nie jest trafna, a ponadto nie została oparta na pełnych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, do których wyjaśnienia organ ten był zobowiązany. Ma to szczególne znaczenie dla wykazania okoliczności, których wystąpienie lub brak w istocie nie może odbyć się bez wyjaśnień samej strony.

Sąd pragnie w tym miejscu podkreślić, iż podziela w pełni pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazującego na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego), a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w zastępstwie ww. małżonka - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Przepisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, a także art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. rozumiane celowościowo, umożliwiają uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź posiada krewnych pierwszego stopnia również nieposiadających takiego orzeczenia, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek lub krewny pierwszego stopnia - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie mogą tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niech i od ich woli (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21; z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). W praktyce opisana sytuacja będzie miała miejsce, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5

pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu.

NSA zwrócił uwagę, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zobacz: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (zobacz: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zobacz: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 8/09).

Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw

w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14).

Sąd nie podziela tym samym przeciwnych powyższej argumentacji, poglądów judykatury, na które powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

tj. przedstawionych w wyroków NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19,; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20. Należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1750/21).

W ocenie Sądu, prawidłowe zastosowanie ww. przepisów u.ś.r. wymaga poczynienia przez organ ustaleń co do obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej przez osoby w pierwszej kolejności do tego zobowiązane, nawet jeśli nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale powołują się na istnienie obiektywnej przeszkody np. stan zdrowia, uniemożliwiające im wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie.

Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się informacje oraz dokumenty umożliwiające wyjaśnienie w ww. kwestii. W oświadczeniu z dnia [...] lipca 2021 r. skarżąca podała, że nie podejmuje zatrudnienia ponieważ od 2019 r. opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Na długotrwałą chorobę (schorzenia bioder i kręgosłupa) małżonki osoby niepełnosprawnej wskazuje w swych ustaleniach pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lipca 2021 r. Stwierdził on, że z uwagi na stan zdrowia małżonka nie jest ona w stanie opiekować się mężem całodobowo. W oświadczeniu złożonym w dniu [...] listopada 2021 r. skarżąca wskazywała, że jej matka nie może podjąć opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż jest osobą schorowaną, z przewlekłymi chorobami zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa, po operacjach, z przeciwskazaniem do dźwigania, podnoszenia ciężarów. Dodatkowo skarżąca powoływała się na chorobę płuc u matki. W dniu [...] listopada 2021 r. wpłynęła do organu I instancji dokumentacja medyczna na potwierdzenie złego stanu zdrowia małżonki osoby niepełnosprawnej.

Zdaniem Sądu, gdyby organ przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, czego zdaniem Sądu nie uczynił, to ustaliłby okoliczności mające istotne znaczenie w kwestii zdolności małżonki do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Uwzględnić należy wiek żony osoby niepełnosprawnej i występujące u niej schorzenia, które pomimo braku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, mogą świadczyć o tym, że rzeczywiście małżonka nie będzie w stanie sprawować opieki nad swoim mężem, mając na względzie zakres koniecznej i długotrwałej opieki innej osoby, jakiej ojciec skarżącej wymaga w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji z uwagi na własne schorzenia. Kwestia ta wymaga podjęcia przez organ podjęcia postępowania wyjaśniającego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). W związku z tym organ nie może powoływać się we wskazanej mierze na brak informacji specjalistycznych, ani szczególnych, skoro nie poddał w ogóle analizie przedstawionej przez skarżącą dokumentacji medycznej dotyczącej zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej.

Jeżeli zaś organ miałby uzasadnione okolicznościami sprawy wątpliwości

w powyższym zakresie, to spoczywał na nim, wynikający z art. 9 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie

z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest np. wykazanie niemożliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, z uwagi na stan zdrowia. Wówczas strona, poprzez pozyskanie i przedłożenie odpowiedniego dokumentu, miałby możliwość współuczestniczyć w ustaleniu okoliczności, bez których zdaniem organu nie jest możliwe pozytywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy.

Należy zarazem przypomnieć, że stosownie do art. 7 k.p.a., organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 10 § k.p.a., strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Strona postępowania administracyjnego posiada inicjatywę dowodową i w przypadku posiadania informacji przydatnych dla wyjaśnienia sprawy, powinna mieć możliwość skorzystania z wniosków dowodowych, przedkładać dokumenty na potwierdzenie swojego stanowiska, ewentualnie wskazywać, gdzie dokumenty takie się znajdują, a obowiązkiem organu jest – stosownie do art. 78 § 1 .k.p.a. takie żądanie uwzględnić. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem.

Podsumowując Sąd uznał, że organ II instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął się też wyjaśnienia spornych w sprawie okoliczności w sposób przewidziany ww. przepisami procedury administracyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bez należytego zbadania rzeczywistej możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przez jej małżonka, wywody organu II instancji, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane z powodu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., było co najmniej przedwczesne, co oznacza, że decyzja została wydana również z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a.

Uwzględniając zakres dostrzeżonych wad prowadzonego postępowania administracyjnego, dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.), Sąd uznał za konieczne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., związany jest i wykładnią prawa przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, i podjąć kierunek ustaleń stanu faktycznego sprawy, wynikający z przedstawionych przez Sąd rozważań prawnych.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2021 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego zasądzonych na rzecz skarżącej od organu, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.