Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1359/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134, art. 139 ust. 3 pkt 5, art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2, art. 142 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 3, art. 142 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia WSA (del.) Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1042/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1042/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2017 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o świadczenie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej udzielanej w warunkach ambulatoryjnych i w miejscu zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy na obszarze zabezpieczenia powyżej 50 tys. świadczeniobiorców w zakresie uzupełnionym o obszar powiatu [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23 sierpnia 2017 r. ogłoszono postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2021 r. we wskazanym powyżej zakresie. Wpłynęły dwie oferty, które zakwalifikowano do części niejawnej. Komisja konkursowa, mając na względzie postanowienia § 15 ust. 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 1980), podjęła decyzję o nieprzeprowadzeniu negocjacji z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Wybrano podmiot – "X", który łącznie otrzymał 56,000 punktów, w tym za kryteria cenowe 5,000 punktów i za kryteria niecenowe 51,000 punktów. Niewybrana oferta skarżącej otrzymała łącznie 52,500 punktów w tym za kryteria cenowe 2,500 punktów a za niecenowe 50,000 punktów.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2017 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że do Komisji konkursowej nie wpłynął protest dotyczący wątpliwości co do prawidłowości ogłoszenia postępowania, ani żadna informacja ani zapytanie od skarżącej na adres poczty elektronicznej. Skarżąca złożyła oświadczenie do oferty, iż zapoznała się z warunkami postępowania i nie zgłasza do nich zastrzeżeń. Wskazał także, że pytanie 1.2.1.6 ankiety "zapewnienie realizacji świadczeń przez co najmniej 3 pielęgniarki jednoczasowo" dotyczyło obszaru obejmującego powyżej 100 tys. świadczeniobiorców. Komisja konkursowa nie wyjaśniała odpowiedzi na powyższe pytanie, ponieważ z oferty wynikało łącznie 260 h 30 min. tygodniowego czasu pracy pielęgniarek, podczas gdy dla 3 pielęgniarek jednoczasowo są wymagane 354 godziny. Informacje zawarte w ofercie potwierdzały, że brak było podstaw do zaznaczenia odpowiedzi "tak". Inna odpowiedź, której skarżąca mogła udzielić brzmiała "nie". Obie odpowiedzi nie były punktowane. Świadczeniodawca był zobowiązany do zapewnienia gotowości do udzielania tych świadczeń zgodnie z obsadą kadrową, w wymiarze co najmniej jednego lekarza i jednej pielęgniarki na każde rozpoczęte 50 tys. osób zamieszkałych na obszarze zabezpieczenia. Odnosząc się do punktu 1.2.1.2. ankiety organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w ofercie przedstawiła łączny czas lekarzy specjalistów równy 134:30 h, wobec czego nie spełniała wymaganego kryterium i nie przysługiwały jej punkty przyznawane za 4 etaty, a jedynie za 3. Analiza oferty obejmowała zgodność wykazanych zasobów oraz udzielonych odpowiedzi w ankiecie. Suma czasu pracy lekarzy nie upoważniła skarżącej do udzielenia odpowiedzi wskazanej w ankiecie, wobec czego Komisja konkursowa dokonała zmiany odpowiedzi. Dla Komisji konkursowej punktem wyjścia był stan przedstawiony w ofercie na dzień rozpoczęcia udzielania świadczeń wskazany w ogłoszeniu o postępowaniu. Zgodnie z § 18 ust. 1 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Zmianom może podlegać jedynie odpowiedź udzielona w ankiecie, ponieważ dokonanie zmian czasu pracy lekarza jest zmianą złożonej oferty.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że ocena certyfikatu ISO obejmuje część formalną, bowiem ani Komisja konkursowa, ani NFZ nie są uprawnieni do podważania decyzji wydanej przez instytucję zewnętrzną. Odpowiedzi oferenta muszą znajdować odzwierciedlenie w dokumentach ofertowych. Komisja konkursowa dokonuje oceny formalnej zgodności złożonych dokumentów z udzielonymi odpowiedziami oraz obowiązującymi aktami prawnymi w tym zakresie.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenia decyzji obu instancji.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że certyfikat ISO 9001 wydaje niezależna jednostka certyfikująca. Komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia postępowania konkursowego na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie ma uprawnień do weryfikowania uzyskanego przed dany podmiot certyfikatu. Ocena dokonywana przez Komisję jest w tym zakresie oceną formalną.

Sąd pierwszej instancji uznał także za prawidłowe działanie Komisji konkursowej, która przyznała skarżącej punkty jedynie za trzy etaty lekarskie. Skarżąca przedstawiła w ofercie łączny czas lekarzy specjalistów równy 134:30h, wobec czego nie spełniła wymaganego kryterium i nie przysługiwały jej punkty przyznawane za 4 etaty, a jedynie za 3 etaty. Suma czasu pracy lekarzy nie upoważniała skarżącej do udzielenia odpowiedzi "4 etaty", wobec czego Komisja konkursowa zasadnie dokonała zmiany odpowiedzi i przyznała mniejszą ilość punktów. Istotne w tym przypadku było, jaka była treść oferty (w zakresie ilości godzin) na dzień wskazany w ogłoszeniu o postępowaniu. Podkreślić należy, że to wskazana ilość godzin determinowała ustalenie ilości etatów, a nie odwrotnie. Twierdzenia skarżącej o zaistnieniu pomyłki w ofercie dotyczącej ilości godzin w żaden sposób nie uprawniały Komisji konkursowej do zmiany czasu pracy lekarzy, bowiem takie działanie spowodowałoby nieuprawnioną zmianę oferty skarżącej po wyznaczonym terminie.

Wyjaśnił także sąd pierwszej instancji, że art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach") określa, jakie w szczególności informacje powinno zawierać ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ustawa nie nałożyła obowiązku określenia w ogłoszeniu ilości świadczeniobiorców. W przedmiotowym ogłoszeniu określono natomiast, zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy, obszar terytorialny, dla którego przeprowadzane było postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ponadto sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść zarządzenia Nr 71/2017/DSM

Prezesa NFZ z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, które w § 5 ust. 1 i 3 wskazywało, że przedmiotem umowy będzie realizacja świadczeń przy uwzględnieniu wielkości obszarów zabezpieczenia mierzonych liczbą osób je zamieszkujących (wielkość populacji), a podstawę do określenia obszaru zabezpieczenia stanowią aktualne lub prognozowane, w chwili tworzenia planu zabezpieczenia świadczeń, dane na temat liczby ludności określone w roczniku statystycznym ogłoszonym przez Główny Urząd Statystyczny. W związku z tym liczba mieszkańców jest tożsama z liczbą świadczeniobiorców. Roczniki statystyczne są z kolei ogólnodostępne (publikowane na stronach internetowych GUS), wobec czego możliwe było ustalenie liczby mieszkańców (świadczeniobiorców) zamieszkujących obszar, na który ogłoszono postępowanie.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1042/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie:

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej sprawy bez pełnego odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i w rezultacie dowolnego przyjęcie, że nieprawidłowości w zakresie postępowania Komisji konkursowej nie miały wpływu na sytuację prawną skarżącej

- co stanowi o zaistnieniu podstawy skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędu w ustaleniach faktycznych polegający na dowolnym przyjęciu, iż opisany we wstępie wniosek nie spełnia wymogów formalnych, co miałoby by uprawniać w sposób dowolny do przyznania oceny punktowej bez uwzględnienia istotnych elementów wpływających na ocenę wniosku o dofinansowanie, co z przywołanym przepisem obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 8.k.p.a., art. 11 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organy I i II instancji, a oddalenie skargi w sytuacji obligującej Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej uwzględnienia.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie:

• art.134, art.142 § 1 i par § 2 pkt 3 i § 3 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i uczciwości konkurencji oraz art. 140 ust. 1 i 2 i art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach poprzez nieprecyzyjne określenie wskazanego obszaru - powiat [...] co mogło wprowadzać oferentów w błąd.

- co stanowi o zaistnieniu podstaw skargi kasacyjnej zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z tym została oddalona.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Przed rozpoznaniem poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymującej w mocy własną decyzję oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o świadczenie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej udzielanej w warunkach ambulatoryjnych i w miejscu zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy na obszarze zabezpieczenia powyżej 50 tys. świadczeniobiorców w zakresie uzupełnionym na obszar powiatu [...].

Skarżąca w petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zauważyć, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach; gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawionego stanu sprawy sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie podkreśla się, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także wskazuje się, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowo przyjętego przez sąd administracyjny stanu faktycznego czy też stanowiska tegoż sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. uchwała NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 ONSA i WSA 3/2010 poz. 39, wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. II FSK 1045/09 niepublikowany).

Wbrew zarzutom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA uzasadnienie sądu pierwszej nstancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sformułowany jako drugi w petitum skargi kasacyjnej. W treści zarzutu skarżąca kasacyjnie - pomimo powołania jako podstawy zarzutu kasacyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - nie wskazała żadnych powiązanych z nim przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wskazała żadnego przepisu prawa procesowego. Z uzasadnienia tego wynika, że kwestionuje ona ustalenia faktycznie odnoszące się do nie spełnienia wymogów formalnych wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też żadnej argumentacji, która wskazywałaby na związek przyczynowy zarzucanego naruszenia prawa procesowego z treścią rozstrzygnięcia sprawy. Nie wykazuje więc, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło w sprawie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż zaskarżone. Powyższe okoliczności wskazują na istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, dyskwalifikującą ją jako sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Za powołanie właściwej podstawy kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych nie może być uznane powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten - podobnie jak art. 151 p.p.s.a. - jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (zob. wyrok NSA dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - tak jak i art. 151 p.p.s.a. - jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (zob. wyrok NSA dnia 26 maja 2017 r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w petitum skargi kasacyjnej skarżąca jako trzeci podnosi zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k,p,a., niemniej ten zarzut również uznał za chybiony. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Artykuł 11 k.p.a. oznacza natomiast zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania, mającego na celu wybranie świadczeniodawcy do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił także w sposób dostateczny stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego, skarżąca wskazała na naruszenie art. 134, art. 142 § 1, art. 142 § 2 pkt 3 i art. 142 § 3 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i uczciwości konkurencji oraz art. 140 ust. 1 i 2, a także art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach poprzez nieprecyzyjne określenie wskazanego obszaru - powiat [...] co mogło wprowadzać oferentów w błąd. Zarzuty ujęte powyżej okazały się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione.

Na wstępie jednak należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 142 § 1, art. 142 § 2 pkt 3 i art. 142 § 3 ustawy o świadczeniach został skonstruowany w sposób wadliwy. Przepis ten składa się z siedmiu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów, a nie paragrafów. W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że to kasator zobligowany jest do precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych i przepisów prawa wskazanych jako naruszone przez sąd pierwszej instancji. W zaistniałej sytuacji można jedynie domniemywać na podstawie treści zarzutu, że w ocenie skarżącej chodzi o art. 142 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 3 i art. 142 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Przechodząc natomiast do oceny postawionych zarzutów, podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i uczciwej konkurencji.

Organy zapewniły równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontrolowanym postępowaniu. Wszelkie działania związane z postępowaniem były stosowane wobec oferentów na takich samych zasadach. Komisja konkursowa stosowała jednolite zasady oceny ofert. Kwestie wątpliwe były przez Komisje konkursową wyjaśniane, jak chociażby kwestia ilości zadeklarowanych w ofercie godzin pracy poszczególnych lekarzy, kiedy to skarżąca złożyła stosowne wyjaśnienia.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z § 18 ust. 1 Zarządzenia nr 71/2017/DSM Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. W przedstawionej sprawie skarżąca wskazała w ofercie łączny czas lekarzy specjalistów równy 134:30h, wobec czego nie spełniła wymaganego kryterium konkursu ofertowego i nie przysługiwały jej punkty przyznawane za 4 etaty, a jedynie za 3 etaty. Suma czasu pracy lekarzy nie upoważniała skarżącej do udzielenia odpowiedzi "4 etaty", wobec czego Komisja konkursowa zasadnie przyznała mniejszą ilość punktów. W niniejszej sprawie istotna była bowiem treść oferty, w zakresie ilości godzin, na dzień wskazany w ogłoszeniu o postępowaniu. Podkreślić należy, że to wskazana ilość godzin determinowała ustalenie ilości etatów, a nie odwrotnie. Twierdzenia zatem skarżącej o zaistnieniu pomyłki w ofercie dotyczącej ilości godzin w żaden sposób nie uprawniały Komisji konkursowej do zmiany czasu pracy lekarzy, bowiem takie działanie spowodowałoby nieuprawnioną zmianę oferty skarżącej po wyznaczonym terminie. A zatem nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że jej wyjaśnienia, udzielone komisji, precyzowały złożoną ofertę, jak również, że spełniała kryteria do przyznania w tym zakresie 15 punktów, a nie 10.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wyeliminowanie w postępowaniu konkursowym wątpliwości dotyczących oferty skarżącej oraz weryfikowanie wymogów postawionym oferentom, jest potwierdzeniem przestrzegania zasad równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji, w szczególności mając na uwadze kontroferentów. Odmienne działania prowadziłyby do naruszenia reguł postępowania jednakowych dla oferentów oraz nieuprawnionych odstępstw na korzyść jednego z nich.

Ponadto, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadne zarzuty dotyczące art. 140 ust. 1 i 2 i art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach. Artykuł 140 ustawy o świadczeniach precyzuje, w szczególności w jaki sposób powinien zostać opisany przedmiot zamówienia, powinien być on bowiem opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, zaś zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera w szczególności określenie obszaru terytorialnego, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oraz wskazanie maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu tego postępowania, zgodnie z planem finansowym Funduszu i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżąca mając na uwadze treść powyższych przepisów, zarzuca, że w niniejszej sprawie zabrakło precyzji w formułowaniu ogłoszenia o postępowaniu konkursowym w odniesieniu do liczby świadczeniobiorców na terenie powiatu [...]. W jej ocenie pojęcie świadczeniobiorców nie jest tożsame z pojęciem mieszkańców, dlatego też nie było możliwe prawidłowe ustalenie przez oferentów liczby świadczeniobiorców w powiecie [...] na dzień ogłoszenia o konkursie. Natomiast wszelkie dostępne dane statystyczne dotyczyły jedynie statystyk mieszkańców, a nie świadczeniobiorców i nie były aktualne. Niedookreślenie liczby świadczeniobiorców powiatu [...] w ogłoszeniu o konkursie spowodowało jej zdaniem nieprecyzyjność ogłoszenia, za skutki której odpowiedzialności nie mogą ponosić oferenci lecz wyłącznie ogłaszający konkurs.

Stanowisko sądu pierwszej instancji należy natomiast uznać w tym zakresie za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że po pierwsze, art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach nie nakłada obowiązku określenia w ogłoszeniu ilości świadczeniobiorców. Po drugie w przedmiotowym ogłoszeniu określono zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach, obszar terytorialny, dla którego przeprowadzane było postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy wskazać, że w niniejszej kwestii, sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść zarządzenia Nr 71/2017/DSM Prezesa NFZ z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, które w § 5 ust.1 i 3 wskazywało, że przedmiotem umowy będzie realizacja świadczeń przy uwzględnieniu wielkości obszarów zabezpieczenia mierzonych liczbą osób je zamieszkujących (wielkość populacji), a podstawę do określenia obszaru zabezpieczenia stanowią aktualne lub prognozowane, w chwili tworzenia planu zabezpieczenia świadczeń, dane na temat liczby ludności określone w roczniku statystycznym ogłoszonym przez Główny Urząd Statystyczny. Zgodnie z przywołanym zarządzeniem liczba mieszkańców jest zatem tożsama z liczbą świadczeniobiorców. Roczniki statystyczne są z kolei ogólnodostępne (publikowane na stronach internetowych GUS), wobec czego możliwe było ustalenie liczby mieszkańców (świadczeniobiorców) zamieszkujących obszar, na który ogłoszono postępowanie. Podkreślenia wymaga, że zarządzenie to było jednym z aktów prawnych, podanych w ogłoszeniu o postępowaniu.

Podkreślić należy za sądem pierwszej instancji także, że załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372) rozróżnia jedynie dwa obszary zabezpieczenia: do 50 tys. świadczeniobiorców i powyżej 50 tys. świadczeniobiorców. W informacjach ogólnodostępnych, opublikowanych przez GUS wskazano, że powiat [...] liczy powyżej 100 tys. świadczeniobiorców (dokładnie – 111 675 osób), a zatem powiat [...] mieści się w przedziale powyżej 50 tys. świadczeniobiorców.

Ponadto, słusznie sąd pierwszej instancji uznał za nieusprawiedliwione twierdzenia skarżącej o wprowadzeniu jej w błąd z uwagi na to, że umowy zawarte między nią a NFZ w tym samym czasie, w jakim ogłoszono konkurs, dotyczyły tego samego obszaru, lecz określonego jako "do 100 tys. świadczeniobiorców", wskazując, że umowa, na którą powołuje się skarżąca, choć dotyczyła świadczeń zdrowotnych na 2017 r., była w istocie aneksem do umowy z dnia 28 lutego 2013 r. Umowa ta została zatem w rzeczywistości zawarta w 2013 r. i odnosiła się do danych obowiązujących ówcześnie.

Z omówionych zatem względów zarzuty naruszenia art. 134, art. 142 ust. 1, art. 142 ust. 2 pkt 3 i art. 142 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz art. 140 ust. 1 i 2 i art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach okazały się chybione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.