Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 421/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 26 lutego 1998 r. Nr 639/98 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali 1. stwierdza nieważność pkt 4, 6, 6 lit. a, 7, 9, 11, 13, 14, 17, 18, 19, 21 lit. a Załącznika nr 1 do uchwały nr 639/98 Rady Miasta Torunia z dnia 26 lutego 1998 r. w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Toruń na rzecz ich najemców, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Torunia, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit a. ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591;

ze zm.), art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła uchwałę z dnia 26 lutego 1998 r. Nr 639/98 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta Torunia na rzecz najemców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Toruń Centrum-Zachód w Toruniu zakwestionował ją w części obejmującej § 1 pkt 2, 4, 5, 6, 6a, 7, 8, 9, 11, 11a, 13, 14, 17, 18, 19, 21 a załącznika nr 1 do uchwały. Zarzucił jej istotne naruszenie przepisu

art. 7 i 94 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (cyt. wyżej) oraz art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt. wyżej) poprzez zamieszczenie w § 1 pkt 2, 4, 5, 6, 6a, 7, 8, 9, 11a, 13, 14, 17, 18, 19, 21 a załącznika do uchwały, przepisów regulujących zagadnienia wykraczające poza upoważnieniu ustawowe. Ponadto wskazał, że uchwała w części zaskarżonej narusza przepis art. 7 Konstytucji (cyt. wyżej.), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (cyt. wyżej) oraz §137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie" Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) polegające na powtórzeniu i zmodyfikowaniu w § 1 pkt. 11 załącznika nr 1 do uchwały przepisu rangi ustawowej, tj. art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt. wyżej.)

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienie ustawowe do określania zasad zbycia nieruchomości gminnych oraz zasad zarządu mieniem gminy, nie dawało Radzie Miasta Torunia uprawnienia do określania w załączniku nr 1 do uchwały nr 639/98 obciążania nabywców lokali mieszkalnych kosztami sporządzania operatu szacunkowego (pkt 9 i 17 załącznika) i wszelkimi kosztami związanymi z zawarciem umowy kupna i sprzedaży lokalu mieszkalnego (pkt. 19). Takiego upoważnienia nie można także doszukać się w treści art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zawiera jedynie szczegółowe upoważnieniu ustawowe do podejmowania uchwał, przyznającej podmiotom pierwszeństwo w nabyciu lokali. Prokurator wskazał, że w świetle treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanie wyceny nieruchomości, jak i jej koszty obciążają organ administracji publicznej, a zatem w niniejszej sprawie organ wykonawczy Gminy Miasta Toruń. Podniósł, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują w sposób kompleksowy zasady dotyczące sprzedaży lokali i nieruchomości gminnych. Nie daje ona upoważnienia Radzie Miasta Torunia do regulowania zasad wyceny lokali mieszkalnych, w szczególności obciążania nabywców kosztami wyceny wykonania operatu szacunkowego. Rada Miasta nie miała także uprawnienia do jednostronnego nałożenia na kupujących lokal mieszkalny obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów związanych z zawarciem umowy, z czym nierozerwalnie wiąże się ponoszenie kosztów aktu notarialnego. O tym kto poniesie koszty związane z zawarciem umowy, w tym koszty aktu notarialnego, winny decydować obie strony umowy, żaden bowiem przepis rangi ustawowej nie nakłada takiego obowiązku na jedną ze stron umowy.

Prokurator wywiódł ponadto, iż rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jest wyłącznie upoważniona do określenia w uchwale jako akcie prawa miejscowego zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie m.in. nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, bez wskazywania szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może bowiem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gmin na stanowiące i wykonawcze. Z tego względu organ wykonawczy gminy, a nie organ stanowiący we własnym zakresie powinien z decydować, czy przeznaczenie nieruchomości do nabycia, czy też zbycia uzależni od jakichkolwiek warunków. Powyższa argumentacja, w ocenie Prokuratora, wskazuje na to, że Rada Miasta Torunia, wskazując w pkt 2, 4, 5, 6, 6a, 7, 8, 9, 11 a, 13, 14, 21 a załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały Prezydentowi Miasta Torunia, w jaki sposób ma realizować zadania w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomościami, przekroczyła delegację ustawową.

Ponadto Prokurator podniósł, że w pkt 21 a zdanie drugie Rada Miasta określiła, że udzielenie bonifikaty przy sprzedaży lokali wskazanych w tym przepisie będzie możliwe po uzyskaniu indywidualnej zgody Rady Miasta Torunia. Tymczasem w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, od 7 stycznia 2010 r. zmieniło się brzmienie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obecnie w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy decyduje o obniżkach cen przy sprzedaży nieruchomości.

Prokurator wskazał, że Rada Miasta w pkt 11 załącznika nr 1 do omawianej uchwały naruszyła zakaz powtarzania przepisów ustawowych zamieszczając zmodyfikowaną treść przepisu art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto zwrócił uwagę, że w kwestionowanej uchwale podjętej w dniu 26 lutego 1998 r. na podstawie art. 18 ust.2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym tekst jednolity z 1996r., Dz. U. nr 13, poz. 74 ze zm., powołuje się na ustawę o samorządzie terytorialnym. Uchwała ta w podstawie nie powoływała iprzepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r., Nr 115, poz. 741), która weszła w życie 1 stycznia 1998 roku i obowiązywała w dacie podjęcia uchwały. Nie powoływała zatem przepisów ustawy normujących kwestie objęte uchwałą. Nastąpiło to dopiero w kolejnych uchwałach Rady Miasta Torunia zmieniających kwestionowaną uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że upoważnienie do podjęcia kwestionowanej uchwały stanowi przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, której tytuł zmieniono następnie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku j z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, z dniem 1.01.1999 r., Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego w czasie, gdy uchwała była podejmowana, podany w podstawie prawnej tytuł ustawy był prawidłowy. Przywołane w podstawie prawnej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają znaczenie uzupełniające.

Organ podniósł, że jedną z zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców zawartych w pkt 2 załącznika do uchwały jest wyłączenie ze sprzedaży niektórych lokali mieszkalnych. Wyłączenie to jest wyrazem prowadzonej przez gminę gospodarki posiadanym zasobem mieszkaniowym, polegającej m.in. na tym, aby przedmiotem sprzedaży nie były lokale znajdujące się w nowych budynkach i budynkach przeznaczonych do likwidacji. Podobny cel ma regulacja zawarta w pkt 9 załącznika do uchwały dotycząca złożenia przez zainteresowanego zakupem stosownego oświadczenia oraz w pkt 11 a. W ocenie organu regulacje takie stanowią podstawowe reguły postępowania organu wykonawczego w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Takimi regułami są również pozostałe postanowienia zawarte w pkt 4-14, 17-18 załącznika do uchwały. Tym samym Rada uznała, że nie przekroczyła ustawowej delegacji i nie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, tym bardziej, iż zaskarżona uchwała i kolejne zmiany podejmowane były na skutek inicjatywy organu wykonawczego Gminy Miasta.

Rada wskazała również, że skoro sprzedaż lokalu mieszkalnego na podstawie przedmiotowej uchwały następuje na wniosek najemcy zasadnym jest, aby koszty sporządzenia operatu szacunkowego o wartości nieruchomości poniósł wnioskujący o jego nabycie (pkt 9 zasad). Wywodzenie z treści art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż powyższa regulacja stanowi istotne naruszenie prawa wydaje się, zdaniem Rady, nieuprawnione. Nie można bowiem z zadania polegającego na zapewnieniu wyceny nieruchomości wywodzić również obowiązku ponoszenia kosztów z tym związanych, w szczególności w przypadku, gdy sprzedaż następuje na wniosek zainteresowanych. Wydatkowanie przez gminę środków publicznych na koszty związane z wyceną lokali, w przypadku, gdy sprzedaż lokali na rzecz ich najemców obywa się bez przetargu, wyłącznie na wniosek zainteresowanych oraz biorąc pod uwagę fakt, że transakcja ta nie musi być sfinalizowana, mogłoby być potraktowane jako niecelowe i nieuzasadnione w świetle ustawy o finansach publicznych. Tym bardziej, iż brak jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyraźnego przepisu, z którego wynika, że koszty sporządzenia operatu również w takim przypadku, gdy wycena dokonywana jest w istocie w interesie jednostki, obciążają gminę. Rada podkreśliła, że regulacja zawarta w pkt 9 załącznika do uchwały nie stanowi także zasad wyceny lokali mieszkalnych, co zdaje się wynikać ze skargi. Przedmiotowa uchwała w materii związanej z określaniem wartości nieruchomości nie zawiera żadnych uregulowań, trudno zatem zgodzić się z zarzutem, iż Rada przekroczyła upoważnienie w tym zakresie.

Organ wyjaśnił ponadto, że celem regulacji zawartej w pkt 21 a było wskazanie, że w stosunku do lokali w nich wymienionych (nowszych) bonifikaty ustalane będą w drodze indywidualnych uchwał Rady Miasta Torunia określającej warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych i tak była rozumiana "zgoda Rady Miasta Torunia".

Rada wywiodła także, że trudno przyjąć, iż przeniesienie postanowień ustawy do treści uchwały stanowiło naruszenie skutkujące nieważnością uchwały. Tym bardziej, iż niekiedy takie powtórzenia są wręcz pożądane dla uczynienia aktu prawa miejscowego bardziej zrozumiałym i przejrzystym dla adresatów norm w nim zawartych. Tak też jest w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do pkt 11 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu uchwałą nr 741/10 z dnia 21 stycznia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zatem akty prawa miejscowego uchwalane przez jednostki samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego pod kątem ich zgodności z prawem. O przeprowadzenie takiej kontroli zawnioskował w przedmiotowej sprawie Prokurator Rejonowy w Toruniu, zaskarżając uchwałę Rady Miasta w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta Torunia na rzecz najemców, w części obejmującej pkt 2, 4, 5, 6, 6a, 7, 8, 9, 11, 11a, 13, 14, 17, 18, 19, 21 a załącznika nr 1 do uchwały. Na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator nie jest ograniczony czasem dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem terminy ustanowione w ustawie zakreślające ramy czasowe nie mają zastosowania do wnoszenia przez prokuratora skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaskarżona uchwała będąc aktem o charakterze generalnym, skierowanym do nieokreślonej liczby podmiotów i opublikowanym w Dzienniku Wojewódzkim, musi być uznana za akt prawa miejscowego. Z uwagi zaś na treść art. 134 P.p.s.a., w myśl którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uchwała poddana została kontroli w całości.

W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zmianami), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87).

Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych. W doktrynie podkreśla się, że ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową.

Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D.Dąbek, j.w., s.77 - 79).

Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D. Dąbek, j.w., s. 72).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, że jeżeli kontrolowany akt prawa miejscowego rażąco narusza prawo, to w każdym czasie może być stwierdzona jej nieważność. Taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie, gdyż rezultatem kontroli przeprowadzonej przez tutejszy Sąd było ujawnienie naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniema nieważności pkt 4, 6, 6 lit. a, 7, 9, 11, 13, 14, 17, 18, 19, 21 lit. a Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Podstawą prawną zakwestionowanej uchwały, stanowi art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako U.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że na podstawie jej przepisów, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Z art. 30 ust.2 pkt.3 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, że prezydent miasta ( wójt, burmistrz) wykonuje uchwały rady gminy ( miasta) i zadania określone przepisami prawa. Do zadań tych w szczególności należy gospodarowanie mieniem komunalnym, co jak słusznie zauważył Prokurator, oznacza gospodarowanie oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 09 kwietnia 2002 roku sygn. II SA/Wr 2965/01).

Taka funkcja organu wykonawczego gminy znalazła tez potwierdzenie w art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce I nieruchomościami, który stanowi, ze gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent (miasta).

W w/w ustawach brak jest definicji pojęcia "zarządzania", jak i "gospodarowania". Nie może jednak budzić wątpliwości, że z powyżej przytoczonych przepisów wynika dość zasadniczy podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym gminy, a jej organem wykonawczym. Rada miasta jest wyłącznie upoważniona do określenia w uchwale jako aktu prawa miejscowego zbioru podstawowych reguł w zakresie nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości, bez wskazywania szczegółowych działań organu wykonawczego co do sposobu wykonywania funkcji gospodarowania i zarządu mieniem gminnym. Rada miasta nie może więc ingerować w treść czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

W kontekście powyższych rozważań, sąd zakwestionował zgodność z prawem pkt 4, 6, 6 lit. a, 7, 9, 11, 13, 14, 17, 18, 19, 21 lit. a Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Za niezgodne z prawem uznał sąd postanowienia pkt 4 zaskarżonego aktu, który przewidywał uzależnienie sprzedaży lokali znajdujących się w budynkach zagrożonych katastrofą budowlaną oraz wpisanych do rejestru zabytków od rozpatrzenia indywidualnego wniosku przez prezydenta miasta. W istocie rada Miejska wprowadziła konstrukcję uznania administracyjnego, udzielając w tym zakresie prezydentowi swobodnego podjęcia decyzji, do czego nie była umocowana.

Uwagi powyższe dotyczą też regulacji pkt 6 lit. a zaskarżonego aktu (który stanowił, że sprzedaż lokalu wchodzącego w skład budynku, w którym nie sprzedano dotychczas żadnego lokalu wymaga dodatkowo zgody Prezydenta Miasta Torunia) oraz pkt 7 w/w aktu (który stanowi, że sprzedaż lokalu znajdującego się w budynku wpisanym do rejestru zabytków wymaga opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zgody Prezydenta Miasta Torunia). Skoro rada miasta uznała, że ostateczna decyzja w sprawie sprzedaży, po spełnieniu określonych wymogów proceduralnych, należy do prezydenta, niedopuszczalnym było określanie tego, tworząc w tym celu normę prawną. Wskazane uprawnienie prezydenta wynika z norm ustawowych, odnoszących się do gospodarowania i zarządu mieniem gminnym.

Podobnie też narusza prawo pkt 6 zaskarżonego aktu (który stanowi, że możliwość sprzedaży lokalu określa Zakład Gospodarki Mieszkaniowej po zasięgnięciu opinii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Torunia i uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu). Regulacja ta nie wprowadza żadnej zasady sprzedaży , czy zarządu, lecz jest w istocie przepisem narzucającym organowi wykonawczemu gminy, określony sposób postępowania jego pomocniczego aparatu, jakim Urząd Miasta Torunia, a ponadto przekazuje kompetencje decyzyjne w zakresie sprzedaży lokalu, zakładowi gospodarki mieszkaniowej, więc z ewidentnym pominięciem podmiotu, ustawowo uprawnionego do podejmowania tego typu decyzji, jakim jest Prezydent Miasta Torunia.

W ocenie sądu narusza też prawo, przepis pkt 9, (który stanowi, że wycenę lokalu mieszkalnego zleca Wydział Gospodarki Nieruchomościami po uiszczeniu przez wnioskodawcę (po uprzednim pisemnym wezwaniu) kwoty równej kosztom sporządzenia operatu szacunkowego oraz złożeniu pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia w przedmiocie posiadania innych niż najmowany lokal komunalny nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane na zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych oraz innych praw do lokali mieszkalnych), przepis pkt 17 (stanowiący, że jeżeli zmiana terminu aktu notarialnego wyniknęła z przyczyn lezących po stronie kupującego a ruch cen na lokalnym rynku niechudości był na tyle istotny, że wymagane jest uaktualnienie wyceny, koszt sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego pokrywa kupujący), przepis pkt 18 (który stanowi, że w przypadku nie stawienia się bez usprawiedliwienia we wskazanej kancelarii notarialnej, w oznaczonym dniu i godzinie, prezydent miasta może odstąpić od zawarcia umowy notarialnej) oraz przepis pkt 19 zaskarżonego aktu (który stanowi, że wszelkie koszty związane z zawarciem umowy ponosi kupujący lokal mieszkalny).

Upoważnienie do określania zasad zbycia nieruchomości gminnych oraz ustanawiania zasad zarządu mieniem gminy, zawarte w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie dawało radzie gminy uprawnienia do określenia zasad rozkładania ceny sprzedaży na raty, ani obciążenia nabywców kosztami wykonania operatu szacunkowego i kosztami sporządzenia aktu notarialnego. Upoważnienia takiego nie można doszukiwać się także w przepisie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera jedynie szczegółowe upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, przyznającej podmiotom wskazanym w ustawie pierwszeństwo w nabyciu lokali.

Zasady zbywania nieruchomości gminnych i zasady zarządu mieniem gminy, określone w uchwale organu stanowiącego gminy, nie mogą regulować materii ustawowych, ani też nie mogą kształtować treści stosunków cywilnoprawnych.

Zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisów tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży (art. 13 ust. 1). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1). Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości. Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej. Potwierdzają to dalsze przepisy ustawy, szczegółowo regulujące zasady wyceny (art. 149 – 159 ustawy). Sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II ustawy (art. 28 ust. 1). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje osobom wskazanym w art. 34 ust. 1 ustawy oraz najemcom lub dzierżawcom na podstawie uchwały jednostki samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 6). Przepisy ustawy regulują następnie szczegółowo sprzedaż w drodze przetargu oraz w drodze bezprzetargowej (art. 37 – 42) i określają sposób ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, zasady udzielania bonifikat i rozkładania ceny na raty (art. 67 – 70). Stosownie do przepisu art. 70 ust. 2 cena może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu. Pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Przepis art. 70 ust. 3 stanowi natomiast, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Przytoczone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują zatem zasady dotyczące sprzedaży lokali i nieruchomości gminnych w sposób kompleksowy. Odstąpienie przez lokalnego prawodawcę od zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nastąpić może tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg upoważnień szczegółowych do stanowienia aktów prawa miejscowego, żadne z tych upoważnień nie daje jednak radzie gminy prawa regulowania zasad wyceny nieruchomości.

Rada mogła – na podstawie upoważnień zawartych w ustawie o samorządzie gminnym - przeznaczyć do sprzedaży określone lokale (garaże), uprawniona była także - na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do określenia pierwszeństwa w ich nabyciu na rzecz najemców i dzierżawców, nie miała jednak prawa określać w akcie prawa miejscowego zasad wyceny zbywanych lokali, w szczególności zaś obciążania kosztami wyceny nabywców.

Nie była też uprawniona do jednostronnego nałożenia na nabywców lokali obowiązku poniesienia kosztów aktu notarialnego. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 27 ustawy sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. Zawarcie umowy należy do organu wykonawczego gminy, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). O tym, kto poniesie koszty sporządzenia aktu notarialnego decydują strony umowy. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jedną ze stron tego obowiązku. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego obowiązek ten nie może być także nałożony jednostronnie na nabywców w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy nie może stanowić w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących, wiążących podmioty nie podlegające jej kierownictwu.

Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do odmiennego niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami określenia zasad wyceny lokali, kwestionowane w/w punkty zaskarżonego aktu, wydane został bez podstawy prawnej. Upoważnienia takiego nie zawierały także powołane w uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W kontekście powyższych rozważań, należało uznać, że również pkt 13 i 14 zaskarżonego aktu nie ma oparcia w jakimkolwiek upoważnieniu ustawowym. Punkt 13 stanowi, że umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego winna być zawarta najpóźniej w terminie trzech miesięcy od dnia umieszczenia go w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a pkt 14 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek zainteresowanego Prezydent Miasta może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu, o którym mowa w pkt 13. Powyższa regulacja odnosząca się do terminu zawarcia umowy cywilnoprawnej nie może byż uznana za zasadę sprzedaży lokalu. Ponadto odwołuje się do uprawnień zarządczych prezydenta (uznania), których nie może regulować. Przepis ten narusza więc uprawnienia organu wykonawczego, który we własnym zakresie określa stosowne czynności porządkowe i proceduralne, związane ze sprzedażą lokali.

Nie ma również oparcia w upoważnieniu ustawowym przepis pkt 11 zaskarżonego aktu, który stanowi, że cenę lokalu ustala się w wysokości nie mniejszej niż jego wartość rynkowa określona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jak już to podkreślono, w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W doktrynie podkreślano, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s.84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259).

Pomiędzy aktem prawa miejscowego a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa, istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 95).

W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej, musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259).

Omawiany pkt zaskarżonego aktu nie jest zgodny z art. 67 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce, który brzmi: "Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a". Ustęp 3a przedmiotowego artykułu wprowadza wyjątek polegający na tym, że: "Jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości".

W ocenie sądu działalność uchwałodawcza organu stanowiącego, której efektem jest zaskarżony przepis, stanowi istotne naruszenie prawa. Nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, że rada poprzez podjęty pkt 11 zaskarżonego aktu, dokonała modyfikacji regulacji ustawowej. Z powyższego wynika, że działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Nie występuje zatem pomiędzy § 1 pkt 3 niniejszej uchwały, a art. 67 ust. 3 i ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami więź materialna, o której mowa powyżej. Utrzymanie zaskarżonego przepisu w obiegu prawnym skutkowałoby sprzeniewierzeniem się podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawa, przede wszystkim zasadzie praworządności i legalności.

Podobnie też za sprzeczne z normami ustawowymi należy ocenić pkt 21 lit. a, zaskarżonego aktu, w którym wprowadzono regulację, że udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży określonych w tym przepisie lokali, możliwe będzie po uzyskaniu indywidualnej zgody Rady Miasta Torunia. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z jej art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. na cele mieszkaniowe.

Do czasu nowelizacji tej ustawy, uznawało się, że zgoda taka oraz bonifikata mają charakter indywidualny, więc należy podejmować decyzje o bonifikacie osobno w każdym indywidualnym przypadku, nawet wtedy, gdy właściwa rada lub sejmik ustaliły wcześniej (w uchwale) zasady udzielania bonifikat. Zmiany art. 68 (dodanie ust. 1b) i art. 73 ust. 3 u.g.n. dokonane przez ustawę nowelizującą z dnia 5 listopada 2009 r. spowodować miały (zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej), że przestało być konieczne udzielanie osobno bonifikaty w każdej indywidualnej sprawie, a bonifikaty mogą być udzielane systemowo na podstawie zasad przewidzianych w stosownych uchwałach rad lub sejmików o zasadach zbywania nieruchomości. Dlatego też należy uznać zasadność skargi w zakresie stwierdzenia nieważności pkt 21 lit. a, zaskarżonego aktu.

Analizując inne zaskarżone punkty analizowanego załącznika do uchwały Rady Miasta Torunia, sąd nie uznał by naruszały one prawo. W szczególności trzeba stwierdzić, że samorządowy organ stanowiący miał umocowanie do tworzenia zasad sprzedaży lokali. Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej tego pojęcia, przez co sąd nie mógł zakwestionować pozostałych uregulowań zaskarżonego aktu, co do których nie można w sposób ewidentny, orzec, że nie mieszczą się w pojęciu zasad sprzedaży. Nie można uznać, jak przyjmuje to skarżący, że rada miasta w ogóle jest pozbawiona postawienia konkretnych warunków, jakie winien spełniać lokal przeznaczony do sprzedaży i wskazania przy tym pewnych wymogów proceduralnych. Inaczej, trudno byłoby uznać, że ma jakiekolwiek uprawnienia w zakresie tworzenia norm regulujących zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, sąd działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II, oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.