Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 890/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. i S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1591/11 w sprawie ze skargi H. T. i S. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz H. T. i S. T. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1591/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. T. i S. T. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku H. i S. T. - odmówił wydania decyzji administracyjnej nakazującej wnioskodawcom rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Zamoyskiego w Zakopanem, stanowiącej własność wnioskodawców. Organ opisał w uzasadnieniu decyzji stan techniczny spornego budynku i uznał, że stan obiektu nie wyklucza remontu, odbudowy lub wykończenia; nadto budynek jest wpisany do rejestru zabytków.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2010r., znak [...] – po rozpatrzeniu odwołania H. i S. T. - uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ przeprowadza rozprawę. Na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ po stwierdzeniu, że budynek lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje nakaz rozbiórki. Organ I instancji uchybił powyższym przepisom, gdyż przed wydaniem decyzji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego nie został udowodniony fakt nieużytkowania obiektu budowlanego, a z uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego nie wynika, aby sporny budynek figurował w ewidencji zabytków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak [...] wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) – po ponownym rozpatrzeniu sprawy - odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Zamoyskiego [...] w Zakopanem. Organ podał, że budynek nie jest użytkowany i nie jest wpisany do rejestru zabytków. Powołując się na przeprowadzone oględziny, organ dokonał opisu stanu budynku podając, że: kominy ponad dachem są w bardzo złym stanie (odpadające cegły), co stwarza zagrożenie dla osób przebywających na ul. Zamoyskiego, od strony południowej jest zniszczony dach i uszkodzone pokrycie eternitu, wewnątrz budynku więźba dachowa jest nadpalona po pożarze z ok. 1990 r., w pomieszczeniach pod zniszczonym dachem są zacieki, konstrukcja werandy jest odkształcona, od strony ulicy brak orynnowania budynku. Organ przytoczył treść art. 67 ust. 1-4 Prawa budowlanego i stwierdził, że doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego wymaga wykonania nieskomplikowanych robót remontowych opisanych w Katalogu Nakładów Rzeczowych takich jak podbicie fundamentów, izolacji, wymiany niektórych elementów konstrukcyjnych ścian, stropów, więźby dachowej, czy też wymiana pokrycia dachowego. Zdaniem organu ani oględziny, ani opinia techniczna, przedłożona przez wnioskodawców nie wykazały stanu, który kwalifikowałby obiekt jako nienadający się do remontu lub odbudowy. Odnośnie uwag organu odwoławczego, dotyczących konieczności przeprowadzenia rozprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisami wykonawczymi rozprawę przeprowadza się przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Obowiązek ten nie zaistniał zatem w niniejszej sprawie, w której nigdy nie było przesłanek do wydania takiej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. T. i S. T., wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podnieśli, że budynek znajduje się w katastrofalnym stanie i z przedstawionej przez nich opinii wynika, że powinien zostać niezwłocznie wyłączony z eksploatacji ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa, a następnie winien ulec rozbiórce. Obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy czy też wykończenia, a remont, odbudowa lub wykończenie budynku są niemożliwe i niecelowe. Skarżący zarzucili, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może wydać decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy opierając się na rzekomych problemach dowodowych. Jeżeli organy uznał, że brak jest wystarczających dowodów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku nie powinien wydawać decyzji odmownej, lecz powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. H. i S. T. zarzucili też, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Naruszono też zasady ogólne postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) stwierdził brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej H. i S. T. rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Zamoyskiego [...] w Zakopanem. Przytaczając treść art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że nakaz rozbiórki stanowi daleko posuniętą ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. Dla jego zastosowania konieczne jest uprzednie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Przepis ten ma zastosowanie w przypadkach, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia działań związanych z wykonaniem budowy, remontu lub wykończenia nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 72 ust. 1 określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zauważył, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej i wszelkie wątpliwości w zakresie jego kompetencji są rozstrzygane we własnym zakresie. Organy nadzoru budowlanego są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, gdyż dysponują profesjonalną kadrą. Organ odwoławczy podniósł, że opinia techniczna przedstawiona wraz w wnioskiem o nakaz rozbiórki nie wiąże go, ale jest jednym z dowodów w sprawie, podlegających ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Zauważył też, że w dniu 5 czerwca 2011 r. nastąpiła zmiana art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który obecnie stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z zaświadczenia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie, Delegatura w Nowym Targu wynika, że obiekt przy ul. Zamoyskiego [...] w Zakopanem nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego. Jednak z uwagi na dodatkowe przesłanki do odmowy wydania nakazu rozbiórki, których organ I instancji nie wskazał, organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję na podstawie art. 139 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. T. i S. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez stwierdzenie braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego; art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne ustalenie przez organ okoliczności, których ustalenie wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej; art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, na braku ustalenia wszystkich okoliczności sprawy oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący powtórzyli prezentowane dotychczas argumenty na temat złego stanu technicznego budynku. Podnieśli, że organy obu instancji w sposób arbitralny uznały stan techniczny budynku za niekwalifikujący go do rozbiórki. Organ I instancji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia wskazał szereg robót budowlanych, które jego zdaniem są wystarczające do polepszenia stanu technicznego budynku. W tym zakresie organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego lecz oparł rozstrzygniecie jedynie na własnej wiedzy. Skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu organów obu instancji nie wskazano dlaczego organy obu instancji nie oparły się na zaleceniach zawartych w przedłożonej opinii, lecz dokonały w tym zakresie własnych odmiennych ustaleń. Zdaniem skarżących zmiana brzmienia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Nie można interpretować tego przepisu w ten sposób, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków nie jest w ogóle możliwe. W ocenie skarżących uzgodnienie powinno być dokonane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały wymaganego prawem uzgodnienia wojewódzkiego konwertora zabytków.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd podał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek właścicieli nieruchomości, którzy domagali się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Do wniosku H. T. i S. T. dołączyli sporządzoną na ich zlecenie opinię techniczną, w której opisano stan budynku i stwierdzono, że "budynek, z uwagi na bardzo zły stan techniczny zagraża bezpieczeństwu użytkowników jak i osób przechodzących chodnikiem", oraz że "katastrofalny stan techniczny, w szczególności narożnika południowo – zachodniego, werandy od strony zachodniej, fundamentów, jak i kominów oraz stan zniszczenia i naturalnego zużycia pozostałych elementów konstrukcyjnych kwalifikuje budynek do rozbiórki", która winna nastąpić niezwłocznie. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek winien być rozpoznany w kontekście przesłanek z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Sąd podniósł, że organ I instancji dokonał własnych ustaleń co do stanu budynku i ocenił, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki, w szczególności zaś że nie można stwierdzić, aby obiekt nie nadawał się do remontu. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy twierdząc, że poczynienie tych ustaleń i dokonanie takiej oceny co do niewielkiego budynku o nieskomplikowanej konstrukcji mieściło się w uprawnieniach fachowego organu i nie stanowiło wyniku dowolnego działania. Posiłkowanie się w nadzorczym postępowaniu opinią specjalisty jest konieczne wówczas, kiedy fachowa ocena stanu faktycznego leży poza możliwościami organu, a tak w rozpatrywanej sprawie nie było. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że z przedłożonej przez wnioskujących opinii nie wynika, aby obiekt nie nadawał się do remontu. To, że obiekt ten znajduje się w złym stanie (opisanym w opinii i opisanym przez organ) nie oznacza jeszcze, że nie jest możliwe wykonanie w nim robót naprawczych, które doprowadzą do stanu używalności. Zdaniem Sądu odrębną i niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia opłacalności i woli wykonania takiego remontu. Rozważenie tej kwestii jednak należy do właścicieli, którzy mogą zdecydować o podjęciu działań zmierzających do rozbiórki obiektu w trybie przepisów art. 31 i 32 Prawa budowlanego. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów (przede wszystkim decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę) wynika, że skarżący taką próbę podjęli. Ich wniosek o pozwolenie na rozbiórkę nie został uwzględniony, gdyż nie wykonali nałożonych przez organ obowiązków, w tym dostarczenia "opisu sposobu postępowania z eternitem zgodnie rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest". Sąd zaznaczył, że oparta na takich podstawach odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nie zamyka drogi do złożenia ponownego wniosku i nie oznacza przeniesienia "ciężaru" rozstrzygania w sprawie pozwolenia na organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu organy dokonały poprawnej oceny materiału dowodowego i z racjonalnych przyczyn uznały brak potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Zarzut braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Sąd uznał za chybiony, skoro fakt, że przedmiotowy obiekt ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, nie stanowił przyczyny wydania zaskarżonej decyzji. Problem takiego uzgodnienia byłby, w związku z brzmieniem art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego aktualny, gdyby istniały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki określone przepisem art. 67 ust. 1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. T. i S. T., reprezentowani przez radcę prawnego S. K., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie przedmiotowego przepisu ustawy - Prawo budowlane;

b) art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, przez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do samodzielnego ustalenia okoliczności, których ustalenie wymagało posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej;

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji wskazanych powyżej przepisów;

b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, lub czy budynek nadaje się do naprawy;

c) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty H. T. i S. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosował przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że do akt sprawy administracyjnej złożyli opinię rzeczoznawców budowlanych datowaną na marzec - kwiecień 2009 roku, w której jednoznacznie wskazano, że: "katastrofalny stan techniczny, szczególnie narożnika południowo - zachodniego, werandy od strony zachodniej, fundamentów jak i kominów oraz stan zniszczenia i naturalnego zużycia pozostałych elementów konstrukcyjnych kwalifikuje budynek do rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzamy, że rozbiórka budynku powinna nastąpić niezwłocznie, a do czasu jej wykonania należy włączyć budynek z eksploatacji oraz rozebrać kominy w części ponad dachem". Powyższa opinia sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wskazuje na istnienie podstaw faktycznych do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, z treści przedmiotowej opinii wynika, że budynek nie nadaje się do remontu.

W ocenie skarżących Sąd błędnie uznał, że organy nadzoru budowlanego mogły w niniejszej sprawie samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne, których ustalenie wymagało wiadomości specjalnych. W ten sposób Sąd naruszył art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zaznaczyli, że wprawdzie opinia biegłego podlega ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód w sprawie, to jednak organ administracji powinien wyjaśnić dlaczego uznał dowód z opinii biegłego za niewiarygodny. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wskazano dlaczego organy nie oparły się na zaleceniach zawartych w przedłożonej opinii, lecz dokonały w tym zakresie własnych odmiennych ustaleń. Organy nie wyjaśniły również dlaczego uznając, że przedmiotowy budynek nadaje się do remontu, równocześnie stwierdziły w uzasadnieniu (organ I instancji), że w świetle przedstawionych dowodów, pomimo znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego, nie jest możliwe udowodnienie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Zdaniem skarżących stanowisko organów nadzoru budowlanego jest wzajemnie sprzecznie i budzi poważne wątpliwości.

Skarżący zaznaczyli, że co prawda organ jest uprawniony do oceny sporządzonej opinii biegłego, ale w sytuacji wątpliwości powinien żądać uzupełnienia tej opinii lub zobowiązać stronę do przedłożenia nowej opinii. Zdaniem skarżących dokonanie oceny stanu technicznego stanowi wykonywanie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, co wiąże się z koniecznością posiadania odpowiednich uprawnień budowlanych. Samo istnienie domniemania posiadania przez pracowników organu nadzoru budowlanego pewnej wiedzy technicznej nie upoważnia organu do samodzielnego ustalania okoliczności, do której wymagane jest posiadanie wiedzy technicznej i uprawnień budowlanych. Tymczasem z treści decyzji nie wynika, czy pracownicy organu nadzoru budowlanego posiadali uprawnienia budowlane upoważniające do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie skarżących Sąd naruszył art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko w związku z powołanymi wyżej przepisami, ale i w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż oddalił skargę mimo, iż z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organy orzekły o braku przesłanek do wydania nakazu rozbiórki pomimo braku jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i bez dokładnego zbadania, czy zaistniały przesłanki z art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W sytuacji istnienia wątpliwości co do stanu technicznego budynku należało sporządzić nową opinię techniczną lub dążyć do uzupełnienia opracowania przedłożonego przez wnioskodawców.

Naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący upatrują w braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w braku wystarczającego uzasadnienia w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że podniesione przez skarżącego naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono m.in. zarzut, że organy odmówiły wydania nakazu rozbiórki pomimo stwierdzenia, że w sprawie nie jest możliwe udowodnienie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Przedmiotowy zarzut nie został rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Pomiędzy uchybieniami sądu, a wynikiem postępowania w przedmiotowej sprawie zachodzi istotny związek przyczynowy. W szczególności błędne jest stanowisko Sądu, że w sprawie nie zostały naruszone przez organy administracji publicznej przepisy art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 84 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki oraz uznanie, że w sprawie nie było konieczności sporządzenia nowej ekspertyzy technicznej lub uzupełnienia dotychczas wykonanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podzielić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów postępowania pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej Prawo budowlane.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji) łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to tak rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku - który w ocenie skarżących nie nadaje się do remontu i odbudowy - jak i rozważań dotyczących prawidłowości bądź nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez organy nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a., przy czym nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym nie wypowiedział się odnośnie wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak rozważań prawnych w aspekcie okoliczności faktycznych tej sprawy i konkretnych danych pozwala skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji nie dokonanie należytej kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe. W uzasadnieniu wyroku brak jest argumentów pozwalających uznać z jakich to przyczyn Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do dyspozycji art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w świetle konkretnych okoliczności tej sprawy i konkretnych dowodów. Nie skontrolował także w dostateczny sposób prawidłowości dokonania przez organy nadzoru budowlanego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przedłożonej przez skarżących opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. K. Samo przytoczenie fragmentów tej opinii nie czyni zadość wymogom należytej oceny materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji nie podał argumentów mających świadczyć, iż przedłożona opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. K. jest niemiarodajna, sprzeczna z wiedzą techniczną, czy też stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi sprawy. Sąd pierwszej instancji nie poddał należytej kontroli dokonania przez organy materiału dowodowego we wzajemnej ich łączności, nie sprawdził, czy organy dokonały prawidłowej czy też wybiórczej, a więc dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy, czy należycie skonfrontowały i oceniły okoliczności wynikające z przedłożonej przez skarżących opinii technicznej i protokołu oględzin budynku. Trafne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy są zarzuty skarżących dotyczące niedokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny w zakresie dokonania przez organy ustaleń faktycznych, podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i uczynienia zadość przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "posiłkowanie się w nadzorczym postępowaniu opinią specjalisty jest konieczne wówczas, kiedy fachowa ocena stanu faktycznego leży poza możliwościami organu, a tak w rozpatrywanej sprawie nie było" i zgodził się ze stanowiskiem organów, że z przedłożonej przez skarżących opinii nie wynika, aby obiekt nie nadawał się do remontu. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało poparte żadnymi argumentami, tak natury prawnej jak i faktycznej, a tym samym należy uznać je za gołosłowne.

W tym stanie rzeczy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonej decyzji nie można uznać za prawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności tej decyzji. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że "organ pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń co do stanu budynku i ocenił, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki" i "rację ma organ odwoławczy twierdząc, że poczynienie tych ustaleń (co do stanu budynku) i dokonanie takiej oceny co do niewielkiego budynku o nieskomplikowanej konstrukcji mieściło się w uprawnieniach fachowego organu" nie opiera się na konkretnych danych i argumentach odnoszących się do niniejszej sprawy. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna, a ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pamiętać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, jeżeli jednocześnie nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkuje niemożnością uznania, iż Sąd ten dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a to czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji wykazał zasadność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tej sytuacji spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego uchyla się możliwość oceny, czy w niniejszej sprawie w sposób właściwy czy też niewłaściwy zastosowano art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Warunkiem wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest należyte ustalenie aktualnego stanu technicznego tego obiektu. Bez właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Aby móc prawidłowo zastosować przepis prawa materialnego muszą być ustalone okoliczności objęte dyspozycją przepisu mającego znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Stan faktyczny sprawy decyduje, o tym czy spełnione są przesłanki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalające wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaiskrzonej do Sądu pierwszej instancji - jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków – ust. 2. W stosunku zaś do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – ust. 3.

Przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Potwierdza to również przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione okoliczności co do stanu technicznego obiektu budowlanego nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. Zwrot bowiem "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, LEX nr 558403).

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżących Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.