Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 16/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Zabytki
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz. 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

TEZY

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale Waldemara Grudzieckiego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Pawła O. na postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy zezwolenia na podział działki Nr 80/15 położonej w B. między ul. K. a ul. M. w obrębie murów obronnych po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 1999 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 23 września 1998 r. w sprawie I SA 486/98, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /(Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania /art. 134 Kpa/, czy tez umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 1998 r. I SA 486/98, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwrócił się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów następujących wątpliwości prawnych: "czy stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania /art. 134 Kpa/, czy też umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa".

Przedstawiona wątpliwość prawna powstała na tle takiego oto stanu faktycznego:

Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., po rozpoznaniu wniosku Urzędu Miasta i Gminy w B. wydał w dniu 31 lipca 1997 r. decyzję, którą na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ odmówił zezwolenia na dokonanie proponowanego podziału nieruchomości, polegającego na wydzieleniu i sprzedaży działki Nr 80/15, położonej między ulicami: K., M. a murami obronnymi. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z opinią Regionalnego Ośrodka Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we W., dotyczącą ochrony terenów położonych wokół historycznego centrum B. niesłuszne jest z punktu widzenia konserwatorskiego wydzielenie i sprzedaż działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie murów obronnych. Mury i teren przymurza wymagają przeprowadzenia szczegółowych badań, określających pierwotny sposób ich zagospodarowania. Konieczne jest też opracowanie programu kompleksowej ekspozycji średniowiecznych murów obronnych zarówno z zewnętrznej, jak i wewnętrznej ich strony i wydobycie w pełni walorów cennego zespołu umocnień obronnych B. Przeniesienie prawa własności działek bezpośrednio przylegających do murów mogłoby w przyszłości uniemożliwić ten zamiar. Decyzja, o jakiej mowa, doręczona została Urzędowi Miasta i Gminy w B. oraz przesłano ją do wiadomości Urzędowi Rejonowemu w O. i Pawłowi O., który ubiega się o nabycie części działki Nr 80/15. Paweł O. od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut niejednakowego traktowania obywateli B.; twierdził, że Pani M. nabyła od Gminy działkę gruntu, położoną na terenie przymurza B., którą zajmie pod rozbudowę pieca piekarniczego. Taka decyzja jest ponadto dla odwołującego się krzywdząca. Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 5 lutego 1998 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postanowienie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Pawła O. Skarżący wyjaśnił, że wydzierżawia od Gminy działkę gruntu położoną na terenie przymurza i chce ją nabyć na własność, bądź otrzymać w użytkowanie wieczyste. Gmina wyraziła na to zgodę lecz nie może dokonać wydzielenia tejże działki w sposób określony prawem z uwagi na negatywne stanowisko Konserwatora Zabytków. Prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego skarżącego, właściwy organ miał obowiązek rozpoznać jego odwołanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie bowiem skarżący nie miał przymiotu strony, nie miał też uprawnienia do działki, jaka miała być przedmiotem podziału zaś sporna nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu swych wątpliwości prawnych skład orzekający podniósł następujące okoliczności: przepis art. 127 par. 1 Kpa daje tylko stronie w rozumieniu art. 28 Kpa  uprawnienia do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie, lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tle stosowania powołanego przepisu powstała wątpliwość, czy ustalenie przymiotu strony w wyżej wskazanym znaczeniu, gdy odwołujący się twierdzi w odwołaniu, że ma interes prawny w zaskarżeniu orzeczenia organu pierwszej instancji organ może dokonać bez rozpoznania odwołania, czy też ustaleń tych organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego, wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji. Przyjęcie pierwszego rozwiązania prowadzi do stwierdzenia postanowieniem niedopuszczalności odwołania w oparciu o przepis art. 134 Kpa i tak z reguły orzekają organy administracji publicznej; przy drugim zaś rozwiązaniu organ odwoławczy stwierdzając w wyniku rozpoznania odwołania brak przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Różnice obu koncepcji rozstrzygnięcia sprowadzają się w zasadzie do zagadnień procesowych, które nie mają wpływu na zakres prawa do obrony odwołującego się.

Odwołującemu się, któremu odmówiono przymiotu strony w formie decyzji wydanej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, czy też w formie postanowienia wydanego w trybie art. 134 Kpa przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd zobowiązany jest w obu przypadkach badać trafność oceny organu orzekającego o braku przymiotu strony u odwołującego się. Można uznać za poprawną formę decyzyjną rozstrzygnięcia o braku posiadania przez odwołującego się przymiotu strony, gdy twierdzi on w odwołaniu, iż wydane przez organ pierwszej instancji orzeczenie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Dla oceny, czy odwołujący się posiada w sprawie przymiot strony niezbędne jest zapoznanie się z aktami sprawy organu pierwszej instancji i dokonanie analizy przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku odwołującego się do przedmiotu sporu, bowiem interes prawny winien wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji. Badanie akt organu pierwszej instancji należy do czynności postępowania odwoławczego. Można również prezentować pogląd, że badanie przymiotu strony składającego odwołanie jest zagadnieniem wstępnym, ma na celu ustalenie, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, którą jest osoba posiadająca w sprawie przymiot strony. Stwierdzenie braku przymiotu strony stanowi przeszkodę formalną do rozpoznania odwołania, która winna być wyrażona w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa.

Obie powyższe, jak wywodzi skład orzekający, koncepcje rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie posiadają w judykaturze licznych zwolenników co znalazło wyraz w rozbieżnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu powołać można wyroki wydane w sprawach: I SA 1206/97, I SA 1714/97, II SA 1913/95, I SA 1696/97, IV SA 320/92, IV SA 1288/97, III SA 1377/85 /ONSA 1989 Nr 1 poz. 1/. W sprawach: I SA 1206/97, I SA 1714/97, Sąd oddalając skargę na postanowienie organu pierwszej instancji wydane w trybie art. 134 Kpa z powodu braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie ograniczył się do stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa zatem organ trafnie nie rozpoznał jego odwołania stosując art. 134 Kpa. Natomiast w pozostałych wymienionych sprawach Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa stwierdzając, że przepis art. 134 Kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę. W sprawie IV SA 320/92 Sąd podkreślił, że przepis art. 134 Kpa daje podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn formalnych, gdy np. dla określonej sprawy przewidziane jest postępowanie jednoinstancyjne, nie został wyczerpany tok instancyjny bądź odwołanie złożone zostało po upływie 14 dni. Wypływające z art. 28 Kpa uprawnienie strony ma charakter materialnoprawny i winno być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Dla uzasadnienia nieprawidłowego zastosowania przez organ administracji art. 134 Kpa do stwierdzenia braku przymiotu strony w sprawie I SA 1696/97, Sąd powołał stanowisko B.Adamiak i J.Borkowskiego /Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 193/ oraz stanowisko tychże Autorów zawarte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego /Wyd. Becka 1996, str. 575/, według którego dla ustalenia zasadności twierdzeń odwołującego się, że wydana decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek, bądź też żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organ winien rozpoznać odwołanie. O ile organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, uzna bezzasadność twierdzeń odwołującego się winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Na podstawie art. 134 Kpa można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia /gdy decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną/ oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim przypadku ma zastosowanie art. 134 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Na wstępie należy rozważyć dopuszczalność wystąpienia przez skład orzekający o wyjaśnienie przedstawionych wątpliwości prawnych w świetle regulacji art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA. Z powołanego przepisu wynika, że przesłankami tymi są: konkretna sprawa sądowoadministracyjna oraz wystąpienie w tej sprawie poważnych wątpliwości o charakterze prawnym. Na konieczność ścisłego powiązania pomiędzy wątpliwościami prawnymi a rozpoznawaną sprawą i jej rozstrzygnięciem wskazuje brzmienie ust. 5 powołanego wyżej przepisu ustawy o NSA stanowiącego, iż uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie. Brak związania granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/ nie oznacza braku związania granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest m. in. rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postaci decyzji lub postanowienia /art. 16, art. 17, art. 20 oraz art. 37 pkt 2 ustawy o NSA/.

O istotnych wątpliwościach prawnych uzasadniających wystąpienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA można mówić wówczas, kiedy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza poważne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych /por. wywody uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 104/. Tak zatem postanowienie składu orzekającego, który przedstawia wątpliwości prawne powinno nawiązywać do stanu faktycznego sprawy, zawierać uzasadnienie wraz z podaniem przepisów prawa stanowiących źródło wątpliwości; powinno również wskazywać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w konkretnej sprawie. Art. 49 ustawy o NSA zezwala na wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnych wtedy, gdy występujące rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie /względnie tylko w orzecznictwie/ pozostają w bezpośrednim związku z konkretnym przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Opisane na początku postanowienie NSA z dnia 23 września 1998r. odpowiada wskazanym cechom normatywnym, wynikającym z ustaw o NSA przeto nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody proceduralne uniemożliwiające rozpoznanie przedstawionych wątpliwości prawnych.

Sformułowany w sentencji postanowienia problem prawny rzeczywiście, jak trafnie wskazano w jego uzasadnieniu, budzi zasadnicze rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie NSA, nie jest też wystarczająco objaśniony w teorii prawa administracyjnego. Zgodzić się należy z tezą zawartą w motywach postanowienia, iż różnice w interpretacji pierwszego członu art. 134 Kpa, bo o to w istocie chodzi w konkretnym przypadku, oraz ewentualne relacje tego przepisu z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa sprowadzają w głównej mierze do zagadnień procesowych, które nie mają zasadniczego wpływu na zakres ochrony prawnej podmiotu wnoszącego odwołanie skoro zarówno odmowa przyznania temu podmiotowi cech strony w rozumieniu art. 28 Kpa w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kpa bądź też w formie decyzji umarzającej postępowanie zgodnie z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa mogą w obowiązującym stanie prawnym być poddane kontroli NSA. Taka sytuacja może rodzić obawę, czy nie występuje aby wątpliwość pozorna, mająca co najwyżej charakter teoretyczny dający się chociażby sprowadzić do kategorii postulatów de lege ferenda, jakie z natury rzeczy nie mieszczą się w granicach sądowego stosowania prawa. Trzeba wstępnie założyć, co zostanie rozwinięte dalej, że tak nie jest. W podniesionej wątpliwości prawnej chodzi bowiem w istocie o zakres ochrony praw podmiotu odwołującego się, jaki występuje w granicach postępowania odwoławczego, a nawet o niektóre aspekty ochrony w tymże postępowaniu przedmiotowego porządku prawnego.

Sama treść art. 134 Kpa, brzmienie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, a także wyłączne badanie związków wymienionych przepisów, słowem uciekanie się tylko do reguł wykładni językowej /gramatycznej/ nie rokuje powodzenia. Przy wyjaśnianiu podniesionej wątpliwości prawnej zasadne jest korzystanie tak z wykładni historycznej, jak i doktrynalnej, funkcjonalnej oraz systemowej.

Przepis zbliżony swym brzmieniem do art. 134 Kpa obowiązywał już na gruncie rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. R.P. nr 78 poz. 443 ze zm./. Wedle art. 86 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym instancja odwoławcza mogła orzekać ostatecznie "(...) o niedopuszczalności odwołania lub też o uchybieniu terminu dla odwołania". Na gruncie tego przepisu przyjmowano w szczególności, że odwołanie mogło być odrzucone w drodze decyzji a limine, gdy było niedopuszczalne. Niedopuszczalność mogła wypływać przede wszystkim z wyczerpania toku instancji w pierwszej lub drugiej instancji albo z innych przyczyn, np. wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną nie będącą stroną /J.Pokrzywicki: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948, str. 228/. Wniesienie odwołania przez osobę nieuprawnioną było wskazane w powołanym komentarzu do rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym tytułem przykładu i pogląd ten nie został bliżej rozwinięty. Sięgnięcie do wskazanego zapatrywania jest o tyle istotne, gdyż zostało w następnych latach niejednokrotnie powtórzone już na gruncie Kpa. Do Kpa wprowadzony został przepis art. 117 /wedle numeracji sprzed noweli z 1980 r. tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. nr 4 poz. 8/, który zachował identyczne brzmienie w aktualnie obowiązującym art. 134). Dodać do tego trzeba, iż dawny art. 120 par. 1 Kpa będący odpowiednikiem dzisiejszego art. 138 par. 1 zawierał tylko dwa punkty, nie było pkt. 3 zezwalającego na wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze /pkt 3 dodany został cyt. wcześniej nowelizacją Kpa z 1980 r./.

Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w Kpa pojmowane było i jest jako proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia /trzecia/ faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Zasadniczy dylemat sprowadza się zatem do tego, czy możliwe jest badanie u podmiotu wnoszącego odwołanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w pierwszej fazie, zwanej też fazą badania dopuszczalności odwołania. Nie ulega wątpliwości, że wspomniana pierwsza faza zakończyć się może ustaleniem braku przeszkód formalnych do rozpoznania odwołania i naturalnie przeistoczy się w fazę drugą. Problem pojawia się wówczas, kiedy owe przeszkody formalne staną się faktem, powstaje bowiem rzeczywista potrzeba ustalenia zakresu granic badania odwołania pod względem formalnym, które prowadzić mogą do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania względnie stwierdzenia jego wniesienia z uchybieniem ustawowego terminu zawitego.

Zaznaczyć trzeba, iż zarówno w czasie obowiązywania rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jak i pod rządami Kpa w okresie sprzed nowelizacji /art. 117/, jak i po nowelizacji w 1980 r. /art. 134/ nie było kwestyjne, iż omawiany przepis dotyczy dwu sytuacji: po pierwsze, niedopuszczalności odwołania i po drugie, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem przyjmowano dawniej i dziś na gruncie omawianego przypadku dwa rodzaje rozstrzygnięć: jedno o niedopuszczalności odwołania, drugie o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Wspomniany drugi rodzaj rozstrzygnięcia pozostaje oczywiście poza zakresem rozważań. W okresie przed wejściem w życie noweli Kpa z 1980 r. /przypomnijmy, że w tym czasie nie było odpowiednika dzisiejszego art. 134 par. 1 pkt 3 Kpa zezwalającego na umorzenie postępowania odwoławczego/ przyjmowano potrzebę szerokiego rozumienia niedopuszczalności odwołania. Podnoszono, że chodziło tu nie tylko o wniesienie odwołania od takiej decyzji, od której odwołanie nie przysługuje ale również o wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną w danej sprawie /art. 110 par. 1 w zw. z art. 25 Kpa, według aktualnej numeracji chodziłoby o art. 127 par. 1 w zw. z art. 28 Kpa/. Mówiąc ogólnie organ odwoławczy powinien rozważyć kwestię niedopuszczalności odwołania pod kątem zarówno charakteru decyzji organu pierwszej instancji, jak i legitymacji do wniesienia odwołania /W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, zarys systemu, Warszawa 1962 str. 215/.

Widać tu wyraźnie pokłosie interpretacji dawnego art. 86 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Wspomniany Autor podtrzymał swój pogląd bardziej stanowczo w późniejszych pracach, gdzie wywodził, że niedopuszczalność odwołania należy wiązać z okolicznościami natury podmiotowej, za niedopuszczalne należałoby uznać odwołanie pochodzące od podmiotu, którego nie można zakwalifikować w świetle prawa materialnego jako stronę w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji; takie "odwołanie" może być potraktowane ewentualnie jako skarga. Podobnie należałoby ocenić odwołanie wniesione bezpośrednio przez osobę będącą stroną w sprawie administracyjnej, ale pozbawioną zdolności do czynności prawnych. Skutkiem wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jest ustanie postępowania odwoławczego, wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji /W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 215-216 oraz tegoż Autora Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, str. 152, podobne stanowisko prezentuje Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa-Poznań 1995, str. 318/. Tak więc zgodnie z opisywaną koncepcją nie mogło być wątpliwości odnośnie potrzeby badania legitymacji procesowej strony, zwłaszcza pod kątem istnienia lub braku istnienia u niej interesu prawnego już we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, brak owego interesu miałby m. in. dawać powód do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania zgodnie z art. 134 Kpa. Postanowienie, o jakim mowa było zatem oceniane w oderwaniu od podstawy umorzenia postępowania wynikającej z art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Zgoda zatem co do objęcia zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy interesu prawnego u podmiotu odwołującego się oznacza w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy, na co również trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu postanowienia słowem uznanie tej koncepcji jest równoznaczne z akceptacją dla prowadzenia bliżej nieokreślonego "postępowania przed postępowaniem" w sprawie legitymacji i strony wnoszącej odwołanie.

Dość znamienne jest to, iż w objaśnieniach teoretycznych i komentarzowych dotyczących  niedopuszczalności odwołania na tle art. 134 Kpa w zasadzie nie nawiązano do wprowadzonej nowelą z 1980 r. możliwości umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Zarówno w piśmiennictwie oraz epizodycznie w orzecznictwie NSA pojawiał się problem stosowania art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa zezwalający na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Konstrukcja ta /z czym można się zgodzić/ traktowana bywa m. in. jako zastępczy sposób eliminowania w postępowaniu odwoławczym z obrotu prawnego decyzji nieostatecznych, dotkniętych jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Skrajny pogląd w wykładni przepisów art. 138 par. 1 pkt 2 i 3 o umorzeniu postępowania sformułował Z.Janowicz /Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, str. 326/ twierdząc, że powołane przepisy są właściwie zbędne, kwestie bowiem umorzenia postępowania są wyczerpująco unormowane w art. 105 Kpa. Przepisy te pełnią w art. 138 rolę tylko informacyjną, wskazując, iż w postępowaniu odwoławczym może być podjęte także rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania /jeżeli oczywiście zachodzą przesłanki wymienione w art. 105/. Umieszczenie w art. 138 przepisów o umorzeniu postępowania prowadzi niekiedy według Z. Janowicza do błędnego wniosku, jakoby przepisy te stanowiły samoistną podstawę umorzenia.

Nie od rzeczy będzie przypomnienie jednego spośród w zasadzie powszechnie uznawanych zapatrywań, wedle którego wiele instytucji prawnych Kpa było kształtowanych na podstawie wzorów wypracowanych na gruncie sądowego procesu cywilnego. Uwaga ta odnosi się w znacznym stopniu do występującego w postępowaniu odwoławczym systemu odwoławczego. Warto zatem przywołać kilka wątków podnoszonych w procesualistyce cywilnej dotyczących legitymacji i do zaskarżenia orzeczenia - dawniej w drodze rewizji i dziś poprzez wniesienie apelacji. Odpowiednikiem /w jakimś stopniu/ przepisu art. 134 Kpa był w Kpc przepis art. 372 /aktualnie art. 370 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, Rozporządzeń Prezydenta R.P. - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 43 poz. 189/. Wedle tegoż przepisu sąd pierwszej instancji odrzuci na posiedzeniu niejawnym apelację wniesioną po upływie przepisanego terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również apelację, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.

W procesie cywilnym zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe nie traktują braku legitymacji u wnoszącego apelację /dawniej rewizję/ jako przeszkody formalnej skutkującej odrzucenie tego środka zaskarżenia jako niedopuszczalnego. Już w orzeczeniu z dnia 16 grudnia 1971 r., III CZP 79/71 /OSNCP 1976 poz. 245/ Sąd Najwyższy przyjął tezę: rewizja uczestnika postępowania nie mającego interesu prawnego w jego wniesieniu podlega oddaleniu. Teza ta zdaje się zachowywać swą aktualność po dziś dzień skoro w ostatnich opracowaniach komentarzowych do Kpc podnosi się, że brakami formalnymi apelacji są tylko te wady, które dotyczą strony zewnętrznej skargi apelacyjnej, a nie jej treści /Kodeks postępowania cywilnego, komentarz, tom I, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 1119/. W związku z legitymacją do zaskarżenia orzeczenia w postępowaniu cywilnym ma oczywiście swoją wagę zagadnienie interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia, który uważany był w tradycyjnej doktrynie procesu cywilnego jako przesłanka dopuszczalności względnie zasadności zaskarżenia. Przyjmowano, że interes prawny w zaskarżeniu zachodził wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu było krzywdzące dla strony /tzw. gravamen/. Z czasem pogląd ten zaczął tracić na wadze. Wychodzono bowiem z założenia, że o prawidłowości rozstrzygnięcia sądu nie decyduje to, czy zapadło ono zgodnie z wnioskami strony skarżącej, ale czy w rzeczywistości zgodne jest z prawem i realnie istniejącym układem stosunków prawnych, gdyż tylko z takiego orzeczenia strona względnie uczestnik postępowania może odnieść te wszystkie korzyści, jakie powinno zapewnić wolne od wad orzeczenie sądu. Leży to również w interesie dobra wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, by wadliwe z tego punktu widzenia orzeczenia sądowe nie miały mocy wiążącej. Odchodzono zatem od wąsko pojmowanego interesu prawnego jako przesłanki wniesienia środka zaskarżenia. Na gruncie Kpc nie można uważać interesu prawnego w zaskarżeniu za odrębną od legitymacji do wniesienia apelacji /dawniej rewizji/ przesłankę ani dopuszczalności, ani zasadności środka odwoławczego. Sąd bowiem nie może, opierając się na braku interesu prawnego w zaskarżeniu, ani apelacji odrzucić, gdy została wniesiona przez legitymowany do zaskarżenia podmiot, ani także jej oddalić, gdy jest ona uzasadniona /por. wywody W. Siedleckiego w: System prawa procesowego cywilnego, tom III. Ossolineum 1986, str. 55 oraz str. 176-177/.

Zasygnalizowane wyżej stanowisko dotyczące wykładni fragmentu przepisu art. 370 Kpc prowadzi do wniosku, że nie jest do przyjęcia na gruncie sądowego postępowania cywilnego uznanie za niedopuszczalne wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego /środka zaskarżenia/ od orzeczenia z powodu braku legitymowania się przez podmiot ów środek wnoszący interesem prawnym w zaskarżeniu. Taki punkt widzenia nie może być apriorycznie wykluczony przy wykładni instytucji odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, która była przecież w jakimś stopniu kształtowana w oparciu o wzorce procesu cywilnego. Wykładni, o jakiej mowa, nie można jednak przenosić na obszar procesowego prawa administracyjnego wprost, należy uwzględniać jego specyfikę, a w szczególności jego przedmiot, odmienny rodzaj kształtowanych stosunków prawnych , zasad ich weryfikacji itp.

W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, po myśli której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/. Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 Kpa przewidujący dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie formę niezaskarżalnego postanowienia.

Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz NSA konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 Nr 10 poz. 118/. łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku /nie wyłączając postępowania odwoławczego/ jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym /E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970, str. 88/.

Prawo do wnoszenia odwołań /art. 127-140 Kpa/ jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można po pierwsze, do totalności co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, wnioskowości czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu /strony lub osoby działającej na prawach strony/ może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, prowadzić ma do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa oznaczać będzie zatem akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu taktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 Kpa. Dotychczasowe uwagi uprawniać mogą następujący wniosek: nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 Kpa.

Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków.

Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym przypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu.

Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne.

Do przytoczonych już argumentów trzeba dodać jeszcze jeden element. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 Kpa w szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych określonych przepisami art. 145-152 oraz art. 156-159 Kpa. To prawda, że postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nawet bez stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA /uchwała NSA z dnia 29 września 1997 r. FPS 7/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 2/ jednakże w nie każdym p pypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymacji strony w aspekcie wyżej podanym prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową; w takich przypadkach bowiem sąd administracyjny nie działa niejako w zastępstwie organów administracji publicznej /na wskazaną prawidłowość zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 - OSNAPU 1996 nr 15 poz. 205/.

Przyjęcie prezentowanej koncepcji oznacza akceptację dla tych kierunków w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie, które przyjmują konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego braku interesu prawnego u podmiotu odwołującego się. Należy uznać za przekonywającą podawaną w piśmiennictwie egzemplifikację przypadków, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego /badania jego dopuszczalności/ można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 Kpa i tym samym są powody do wydania na podstawie powołanego przepisu stosownego postanowienia. I tak rzeczywiście niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji /taką decyzją będzie np. decyzja o odszkodowaniu wydana na podstawie art. 160 par. 4 Kpa/, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania zachodzić również może z przyczyn podmiotowych np. wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony /np. organizację społeczną/, który nie brał udziału w postępowaniu /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 191-192 oraz wyroki NSA z dnia 10 marca 1986 r. III SA 1377/85 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 1 i z dnia 2 kwietnia 1998 r. IV SA 1643/97 - Gazeta Prawna 1998 nr 16 str. 33/.

Przytaczane wyżej względy prowadzą do wniosku, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.