Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 379/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znak: [...], Zarząd Powiatu I., po rozpatrzeniu wniosku P. I. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] ul. [...] w I., w miejscu zgodnym z załączonym do wniosku planem sytuacyjnym, w związku z budową sieci wodociągowej na dz. nr ew. [...] i umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od [...] września 2013 r. na czas nieoznaczony. Jednocześnie w wydanej decyzji organ ustalił opłatę m.in. za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu I. ([...]).

Droga powiatowa [...] - ul. [...] (od km 0+462 do km 3+227) o długości 2,765 km od ul. [...] do ul. [...], została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej ([...]) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych").

W związku z powyższym, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., P. I. wystąpiło do Prezydenta M. I. o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") opłaty ustalonej ww. decyzją Zarządu Powiatu I. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znak: [...], poprzez ustalenie opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ww. pasie drogowym zgodnie z obowiązującymi opłatami dla dróg gminnych. Podano, iż powyższe leży w interesie społecznym i w interesie przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent M. I. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znak: [...] w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej w pasie drogowym ul. [...] w I..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi publicznej niesie dla właściciela urządzenia konieczność uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego w formie decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwego zarządcę drogi na podstawie art. 40 ust. 1, 2, pkt 2 i ust. 3, 5, 11 i 13 a ustawy o drogach publicznych. Przy wydaniu decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zarządca drogi ustala również opłatę za zajęcie pasa drogowego przez ww. urządzenie. Powyższa opłata wyliczana jest w oparciu o powierzchnię pasa drogowego zajętą przez urządzenie przesyłowe i stawki opłat, określonych na podstawie uchwały odpowiedniego organu samorządowego.

Jak wskazano, charakter przedmiotowej opłaty tzw. rocznej wynika z ustalenia jej wysokości zarówno dla danego roku, w którym została wydana decyzja administracyjna jak i na kolejne lata umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Oznacza to, że opłata określona w decyzji administracyjnej nie ma charakteru opłaty jednorazowej. Ustalana jest z góry na kolejne lata, na jakie zezwolenie zostało wydane, a także w oparciu o obowiązującą w dacie wydania decyzji uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Organ I instancji podkreślił, że nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i mimo zmiany organu zarządzającego, decyzje te nadal funkcjonują w obrocie prawnym, ze wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, kształtując na zasadach w nich określonych prawa i obowiązki ich adresata (postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GW 12/14 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji wskazał, że art. 155 kpa może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych, co oznacza że daje on możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych. Podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa jest decyzją uznaniową i, że można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których, organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tryb przewidziany w art. 155 kpa w ocenie organu I instancji może mieć więc zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

W tym kontekście organ I instancji stwierdził, że decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, dlatego zastosowanie do tej części decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 kpa uznać należy za rażąco naruszające ten przepis (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt ll SA/Sz 80/13 – dostępny jw.). Decyzja ustalająca, tzw. opłatę roczną nie ma charakteru uznaniowego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 242/06 – dostępny jw.).

W odwołaniu od powyższej decyzji P. I., wniosło o jej uchylenie w całości i orzeczenie o zmianie wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej.

W uzasadnieniu odwołująca Spółka podniosła, że w chwili wydawania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, droga miała status drogi powiatowej, natomiast obecnie jest drogą gminną. Opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na terenie miasta są niższe, niż te na terenie powiatu. W konsekwencji, opłaty jakie uiszcza Spółka w pierwotnie ustalonej wysokości są wyższe, niż opłaty, które wnoszą właściciele urządzeń umieszczonych w drogach gminnych. W świetle powyższego, zmiana decyzji, a tym samym obniżenie opłat leży w interesie strony i nie jest sprzeczne z interesem społecznym, bowiem to Rada M. I. ustaliła wysokość stawki opłaty w stosunku do dróg gminnych. Nie ma zatem podstaw do różnicowania ich wysokości.

Odwołująca podkreśliła, że organ I instancji, na poparcie swojego stanowiska w zakresie braku możliwości zmiany na podstawie art. 155 kpa decyzji zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej w części odnoszącej się do wysokości opłaty należnej z tego tytułu, niezasadnie przytoczył szereg poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącej wypowiedziane zostały w konkretnych sprawach, z których żadna nie była rodzajowo zbliżona do niniejszej.

Odwołująca wskazała jednocześnie, że w sprawie spełnione zostały cztery przesłanki niezbędne do wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 kpa, a mianowicie w sprawie występuje decyzja ostateczna, za jej zmianą przemawia słuszny interes strony (możliwość ponoszenia niższych opłat) i nie sprzeciwia się temu interes społeczny (nowa wysokość opłat będzie zgodna ze stawkami opłat obowiązującymi u aktualnego zarządcy, z czego skorzystają także odbiorcy usług Przedsiębiorstwa - ponosząc niższe ich koszty), a nadto P. I. było jedyną stroną niniejszego postępowania oraz brak jest przeciwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Odwołująca dodała, że nie kwestionuje związanego charakteru decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jednak podkreśla, że zmiana zarządcy drogi odbyła się bez udziału strony. Zwróciła również uwagę, że stawki obowiązujące w stosunku do dróg gminnych są znacząco niższe od tych obowiązujących w stosunku do dróg powiatowych. Dla nowych urządzeń umieszczanych w pasie drogowym tej samej drogi będą zatem stosowane nowe stawki i w praktyce dojdzie do sytuacji, w której ten sam operator urządzeń przesyłowych znajdujących się w pasie tej samej drogi publicznej, będzie ponosił opłaty w odmiennej wysokości tylko z tego powodu, że w międzyczasie zmienił się zarządca drogi. Takie zróżnicowanie zdaniem odwołującej nie jest sprawiedliwe, zatem powinny zostać podjęte działania zmierzające do wyeliminowania występujących różnic, a zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest jedynym możliwym trybem w ocenie strony. Drugi z możliwych trybów, tj. wygaszenie wcześniejszego zezwolenia mogłoby narazić operatora na konieczność płacenia kar pieniężnych do czasu wydania nowego zezwolenia przez aktualnego zarządcę drogi. Jednocześnie odwołująca podniosła, że zmiana stanu prawnego może być okolicznością przemawiającą za zmianą decyzji w trybie art. 155 kpa z uwagi na interes społeczny, stanowiąc swoisty surogat prawa intertemporalnego, pozwalający na dostosowanie do nowego prawa ostatecznych decyzji wydanych pod rządami starego prawa. Zaznaczyła przy tym, że na traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności istotnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu.

W świetle powyższego, odwołująca wniosła o wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformatoryjnego biorąc pod uwagę fakt, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. (data decyzji wynikająca z postanowienia SKO z dnia [...] marca 2021 r. o sprostowaniu decyzji) nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych (tj. decyzji w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony), że zmiana przepisów prawa, zmiana przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 kpa, że w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe rozpatrzenie żądania strony, które w zasadzie dotyczy nowej sprawy

administracyjnej, tj. sprawy, która swoim zakresem nie obejmuje dotychczasowej sprawy zakończonej decyzją ostateczną, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano oraz, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 155 kpa w oparciu o zmieniony stan faktyczny sprawy (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 101/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 684/19 – dostępne jw.).

Mając na uwadze powyższe, jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie braku dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (na gruncie niniejszej sprawy - inna kategoria drogi publicznej, wynikająca ze zmiany kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzenia, z powiatowej na gminną), SKO uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wskazało, iż dostrzega brak racjonalnego uzasadnienia w zakresie zróżnicowania sytuacji podmiotów co do wysokości ponoszonych opłat za zajęcie tego samego pasa drogowego, w zależności od tego, kiedy stosowne zezwolenie zostało wydane, lecz SKO jako organ administracji publicznej jest zobligowane do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa, zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności. Gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie organom administracji uprawnienia do aktualizowania nakładanych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego opłat rocznych w zależności od aktualnej kategorii drogi lub aktualnie obowiązujących stawek ustalanych aktem prawa miejscowego, odpowiednie postanowienia powinny znaleźć się w ustawie o drogach publicznych. Wobec braku odpowiedniego w tej materii przepisu SKO uznało, iż przedstawiona przez stronę argumentacja może być uznana jedynie za postulat wobec ustawodawcy o charakterze de lege ferenda.

Odnosząc się do koncepcji T. Kiełkowskiego, eksponującej traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności relewantnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na którą wskazała w odwołaniu skarżąca, SKO podkreśliło, że stanowi ona wyłącznie pewien postulat do interpretacji treści art. 154 i 155 kpa. Organ wskazał jednocześnie na wyrażone przez Z. Kmieciaka wątpliwości dotyczące pogodzenia proponowanego ujęcia z założeniem pełnego rozdzielenia funkcji tworzenia i stosowania prawa, możliwości stworzenia w ten sposób zachęty do nadużyć popełnianych w imię dostosowywania pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji do nowego prawa oraz wykorzystywania klauzul generalnych do dokonywania korekt ustanowionego niegdyś porządku prawnego, co osłabi poczucie stabilności prawa. Po przeanalizowaniu ww. poglądów przedstawicieli doktryny w ocenie organu nie sposób wyprowadzić tezy, że zastosowanie trybu zmiany decyzji przewidzianej w art. 155 kpa, jest dopuszczalne w sytuacji zmiany stanu prawnego. Znaczące rozbieżności co do sposobu interpretacji art. 155 kpa, których nie da się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod wykładni bowiem nie występują.

W skardze do Sądu P. I. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego

Oceniając prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy oraz wcześniej przez organ I instancji skarżąca uznała, że zostały one oparte na błędnych założeniach oraz bezrefleksyjnym odwołaniu się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które niekoniecznie są adekwatne w przedmiotowej sprawie, gdyż albo zostały wypowiedziane w innych rodzajowo sprawach albo w zmienionym stanie prawnym. Analizując bowiem stan prawny nie można zapominać o istotnych zmianach w zakresie postępowania administracyjnego wynikających z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). W uzasadnieniu do projektu tego aktu prawnego wskazano, że nowe rozwiązania "przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony) oraz na wykorzystanie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych (mediacja)". (Sejm VIII Kadencji. Projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183).

Jednym z rozwiązań prawnych mającym służyć realizacji celów wskazanych w uzasadnieniu do projektu były – jak wskazała skarżąca - postanowienia art. 7a § 1 kpa, zgodnie z którym "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Jedyne wyjątki od zastosowania tej reguły zostały wprowadzone w art. 7a § 2 kpa, który w omawianej kategorii spraw nie znajduje zastosowania.

Na kanwie postanowień art. 7a § 1 kpa skarżąca podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, iż "Zasada rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. II FSK 472/20 – dostępny jw.). Niewątpliwie ponoszenie opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogi publicznej jest obowiązkiem, przy ustalaniu którego dyrektywa wynikająca z art. 7a kpa, zdaniem skarżącej musi być brana pod uwagę. W związku z tym automatycznie powinna być ona uwzględniana także w przypadku zmiany zakresu tego obowiązku. W ocenie skarżącej spółki konieczność zastosowania art. 7a kpa w przedmiotowej sprawie nie była przez organy administracji obu instancji w ogóle analizowana, co już samo w sobie stanowi istotne uchybienie temu przepisowi. Ponadto nie wzięto również pod uwagę, że zmiana zasad przeprowadzenia postępowania administracyjnego w istotny sposób wpływa na dezaktualizację poglądów wypowiedzianych przed wprowadzeniem postanowień art. 7a kpa, które nie uwzględniały konieczności stosowania dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z tego przepisu. Zmieniły się bowiem zasady wykładni prawa.

Z poglądów przywołanych przez organ odwoławczy, w przekonaniu skarżącej za aktualny może więc być uznany tylko ten zaprezentowany w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Bd 684/19. Jednak po zapoznaniu się z nim należy zauważyć, że został on wypowiedziany na gruncie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na występującą zmianę okoliczności faktycznych. Już samo to w ocenie skarżącej wskazuje na konieczność niezwykle ostrożnego odwoływania się do tego poglądu, zważywszy, że zasadniczą podstawą jego zaprezentowania była zmiana stanu faktycznego polegająca na określeniu innych niż pierwotnie warunków zabudowy. W przypadku wnioskowanej w przedmiotowej sprawie zmiany zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej taka okoliczność jednak nie występuje. Stan faktyczny jest bowiem cały czas taki sam, występują bowiem dokładnie te same urządzenia, usytuowane dokładnie w tym samym miejscu. Przyczyną wnioskowania zmiany jest zaś zmiana stanu prawnego, a nie faktycznego. Stawki opłat za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej wynikają z uchwały właściwego organu, stanowiącej przepis prawa miejscowego i to ten przepis się zmienił. Zmiana stanu prawnego nie może być jednak traktowana jako zmiana stanu faktycznego, gdyż są to oddzielne elementy stosunku prawnego.

W związku z tym skarżąca uznała, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie odwołały się do żadnego aktualnego poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, który mógłby znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie występuje w niej również wbrew twierdzeniom organów administracji zmiana stanu faktycznego, gdyż ten pozostaje niezmienny. Zmienił się jedynie stan prawny na podstawie którego zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o zmianę.

W związku z tym dla oceny, czy w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 kpa w ocenie skarżącej spółki należy się zastanowić nad tym, czy zmiana stanu prawnego może być traktowana jako przesłanka uzasadniająca zmianę decyzji administracyjnej oraz, czy w tym zakresie nie występują wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby być interpretowane na korzyść skarżącego.

Już w 2009 r. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 2/09 – dostępny jw.), dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniono nie od tego czy zaszły zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych, ale od tego czy zgłoszone przez stronę żądanie dotyczy pierwotnego stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem Sądu o możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa powinno więc przesądzać to czy strona oczekuje w istocie nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego czy też zmiany stosunku istniejącego. Podkreślono, że kluczowa trudność wydaje się przy tym leżeć w zakreśleniu granicy, rozdzielającej przypadki gdy żądanie strony ma już na celu wykreowanie nowego stosunku administracyjnoprawnego od tych przypadków, gdy można uznać, iż dotyczy ono jeszcze zmiany stosunku istniejącego. W przywołanym orzeczeniu Sąd podkreślił, że podstawowym wymogiem, który wydaje się nasuwać, by można było mówić o tym, iż żądanie strony ukierunkowane jest na zmianę istniejącego stosunku administracyjnoprawnego (a nie wykreowanie nowego) jest to, by dotyczyło ono istniejącego stosunku administracyjnoprawnego. Z istoty złożonego wniosku musi wynikać, iż strona oczekuje odmiennego ukształtowania trwającego stosunku administracyjnoprawnego. Chodzi mianowicie o to, że nowy stosunek administracyjnoprawny ma stanowić kontynuację istniejącego, choć przy uwzględnieniu zmienionych okoliczności faktycznych i prawnych (tamże) i w ocenie skarżącej wszystkie te okoliczności występują w przedmiotowej sprawie.

Wbrew zatem twierdzeniom organów administracji, zdaniem skarżącej orzecznictwo sądowe w zakresie możliwości zmiany decyzji administracyjnych nie było takie jednolite jak wskazuje się na to w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, ponieważ już wówczas można było mówić o pojawiających się w orzecznictwie wątpliwościach co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa. Również w literaturze przedmiotu wskazywano, że zmiana stanu prawnego może być okolicznością przemawiającą za zmianą decyzji z uwagi na występujący interes społeczny. T. Kiełkowski, zasadnie eksponuje traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności istotnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej. Autor ten wskazuje, że unormowane w art. 154 i 155 kpa podstawy uchylenia lub zmiany decyzji mogą być wykorzystywane jako swoisty surogat konstrukcji prawa intertemporalnego, pozwalając na "jurysdykcyjne dostosowanie do nowego prawa (w założeniu lepszego i bardziej adekwatnego do aktualnych potrzeb) ostatecznych decyzji wydanych pod rządami starego prawa, ilekroć to rozwiązanie nie zostało wyraźnie ustanowione przepisami przejściowymi" (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r., 1048). W jego mniemaniu tego wariantu wykładni prawa nie wolno a limine odrzucać, (tamże, s. 1048). Koncepcja ta została uznana za inspirującą i skłaniającą do dalszych dociekań (W. Chróścielewski (red.). Z. Kmiećiak (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex (el.) 2019). To zaś, w ocenie skarżącej co najmniej potwierdza występowanie wątpliwości co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa, gdyż także w najnowszej literaturze stwierdzono, że "rekonstruowanie jako przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa wymogu tożsamości stanu faktycznego i prawnego stoi w sprzeczności z istotą tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis ten został bowiem przewidziany właśnie dla tych przypadków gdy następcza zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawi, iż zaktualizują się przesłanki wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji administracyjnoprawnej. Słuszne jest więc stanowisko T. Kiełkowskiego, iż art. 155 kpa pozwala organowi jurysdykcyjnie reagować właśnie na następczą ewolucję determinant faktycznych decyzji administracyjnej" (M. Kondej, Tożsamość stanu faktycznego i prawnego jako wymóg konieczny zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w trybie art. 155 K.p.a., Kwartalnik Prawo-Społeczeństwo- Ekonomia, 2019, nr 2, s. 74).

W związku z tym, przytoczone poglądy zaprezentowane w doktrynie jak i w orzecznictwie, zdaniem skarżącej spółki wskazują wprost na możliwość zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa w przypadku zmiany stanu prawnego. Dlatego też organy administracji powinny je uwzględnić w procesie stosowania prawa, a jeśli nawet ich nie akceptują, to kierując się wskazaniami wynikającymi z art. 7a § 1 kpa powinny uznać, że występują rozbieżności co do sposobu interpretacji postanowień art. 155 kpa i kierując się dyrektywą interpretacyjną wynikającą z pierwszego z tych przepisów wydać decyzję na korzyść wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie, postanowienia art. 7a § 1 kpa zostały pominięte całkowitym milczeniem, mimo że sprawa należy do kategorii tych, w których znajduje on zastosowanie. To zaś doprowadziło do jego naruszenia, gdyż brak uwzględnienia rozbieżności występujących na kanwie postanowień art. 155 kpa doprowadził do jego wadliwej interpretacji, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył również, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy zawisły sprawy o analogicznym stanie faktycznym z udziałem skarżącej Spółki, przy czym w 10 z nich wniesione przez skarżącą skargi zostały oddalone, a 1 z nich nie została jeszcze rozstrzygnięta. SKO wskazało ponadto, że w niniejszej sprawie art. 7a § 1 kpa nie znajduje zastosowania, bowiem niniejsze postępowanie nie mieści się w zakresie przedmiotowym tej zasady, gdyż nie zostało wszczęte z urzędu w celu nałożenia obowiązku lub pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień, a na wniosek strony, która domaga się zmniejszenia ciążącego na niej obowiązku, określonego w przepisach prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. I. odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znak: [...] Zarządu Powiatu I. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. sieci wodociągowej w pasie drogowym ul. [...] w I..

Decyzja, której zmiany domagała się skarżąca jest decyzją ostateczną, na podstawie której nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności i została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wniosek został ograniczony do żądania zmiany w zakresie ustalenia opłaty. Strona dąży zatem do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego rozstrzygnięciem o ustaleniu opłaty.

Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 kpa, który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS2/ 09; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 – dostępne jw.).

Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że skoro decyzja kończy określone postępowanie w znaczeniu materialnym i formalnym to jej zmiana może odbywać się tylko w tak zakreślonych ramach.

Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Według zaś ust. 9, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.

Wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o stosowne postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent I. w miejsce Zarządu Powiatu I.. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. Ustalenie zatem opłaty dla innej kategorii drogi (mającej innego zarządcę drogi i inne stawki opłat) stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zezwolenie i opłata zostały skarżącej udzielone na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, a domaga się ona ustalenia opłaty właściwej dla innej kategorii drogi. Wprawdzie urządzenia nadal pozostają lokalizacyjnie w tym samym pasie drogi, ale nie tej samej drogi, gdyż drogi innej kategorii. W konsekwencji, sam fakt konieczności przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego co do obowiązywania innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, drogi o innej kategorii oraz innej podstawy prawnej tych stawek opłat, wykracza poza zakres przesłanek określonych w art. 155 kpa.

Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może natomiast polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje skarżąca nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, zwykłym postępowaniu. W żadnym natomiast przypadku, wymienionego trybu nie można też traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06 – dostępny jw.).

Należy również podkreślić, co znajduje odzwierciedlenie np. w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10 (dostępny jw.), że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja z w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe.

W tych okolicznościach należy przyznać rację organowi, który uznał za niedopuszczalną zmianę decyzji na podstawie art. 155 kpa. Z uwagi na szczególny tryb i ściśle określone przesłanki zmiany decyzji ostatecznej nie znajdują uzasadnienia okoliczności podnoszone jako naruszenie ogólnych przepisów postępowania, w tym art. 7a § 1 kpa. Ponadto, norma proceduralna nie może zmieniać reguł bezwzględnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.