Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1266/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1266/19

UZASADNIENIE

W dniu 21 maja 2018 r. Fundacja [...] z/s w [...] skierowała drogą elektroniczną do Marszałka Województwa [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii umów na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawartych pomiędzy samorządem województwa a P Sp. z o.o. (dalej również : Spółka) w latach 2016-2018.

W odpowiedzi, pismem z 30 maja 2018 r. Marszałek Województwa [...] udostępnił wnioskodawcy:

1. umowę z [...] o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich organizowanych przez Województwo [...] w 2016 r. wraz załącznikami;

2. aneks nr 1 do ww. umowy zawarty 25 maja 2016 r. wraz z załącznikiem;

3. aneks nr 2 do ww. umowy zawarty 29 grudnia 2016 r. wraz z załącznikiem.

Odnosząc się do przekazania kopii umów o świadczenia kolejowych przewozów pasażerskich za lata 2017 - 2018 poinformował natomiast, że Województwo [...] zawarło 28 października 2016 r. ze Spółką z o.o. [...] umowę o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej. Umowę tę przygotowała Spółka, została ona zawarta na 4 lata (2017 - 2020) i objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Z uwagi na powyższe Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia umowy z 28 października 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji, decyzją z dnia decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję opisaną wyżej organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Rz 1049/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy spełnienie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych warunkujących zastosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." nie budzi wątpliwości. Żądany przez skarżącą Fundację dokument w postaci kopii umowy w zakresie wykonywania kolejowych przewozów pasażerskich - jako dotyczący gospodarowania mieniem publicznym - bez wątpienia ma charakter informacji publicznej. Sąd zauważył, że organy orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji (umowy z dnia 28 października 2016 r.) powołały się na otrzymane w dniu 19 marca 2018 r. (a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji) stanowisko [...] Sp. z o.o., w którym Spółka powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazała na zawarte w tej umowie zapisy dotyczące zachowania jej w poufności i nieujawniania przez jej strony osobom trzecim jakichkolwiek informacji które mogły uzyskać w związku z jej zawarciem lub wykonywaniem w całym okresie obowiązywania. W ocenie WSA, o ile na tej podstawie należałoby co do zasady uznać spełnienie formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy, w ocenie Sądu w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy. Organy oparły się bowiem wyłącznie na informacjach zawartych w piśmie Spółki, która powołując się na wewnętrzny dokument "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", wywiodła, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. ważne z punktu widzenia interesów Spółki umowy i kontrakty których jest stroną, a także informacje zawierające szczegółowe dane dotyczące eksploatacji i zdolności przewozowej. Na tej podstawie organy wywiodły, że żądana przez wnioskodawcę umowa zawiera poufne i posiadające wartość gospodarczą dane o działalności przedsiębiorstwa mogące być wykorzystane przez konkurentów rynkowych, umożliwiając im analizę szczegółów organizacyjnych i finansowych Spółki.

Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak zdaniem Sądu jawiły się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem WSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy nie wyjaśnia, jakie wynikające z umowy i dotyczące Spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić udostępnienia umowy w całości, w tym np. w odniesieniu do dokonywanych przez Marszałka i pochodzących ze środków publicznych płatności za świadczone przez Spółkę usługi, a nie np. w wersji obejmującej zanonimizowane dane odnoszące się do Spółki, których ujawnienie w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy naruszałoby jej interes. W ocenie Sądu, w tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu Spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą. Konieczne jest dokładne wyjaśnienie, które (a więc także czy wszystkie) z zawartych w umowie informacji mają dla Spółki jako przedsiębiorcy określoną z punktu widzenia jej interesu wartość, w czym się ona wyraża oraz z jakimi negatywnymi dla niej konsekwencjami wiązałoby się ich udostępnienie. Niezbędne w tym celu jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (z oczywistych względów musi to być dokonane w sposób nie naruszający poufności informacji objętych tą tajemnicą). Bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd podkreślił, że odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] ponownie odmówił udostępnienia Fundacji informacji publicznej, w części dotyczącej umowy z dnia 28 października 2016 r. o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej wraz z załącznikami.

Organ I instancji podał, że realizując wskazania Sądu dokonał ponownej analizy żądania Fundacji oraz uwzględnił stanowisko Spółki, wyrażone w pismach z dnia 26 kwietnia 2019 r. i 20 maja 2019 r. Zdaniem Marszałka, w przypadku udostępnienia wnioskowanej umowy organ otworzyłby możliwość dostępu do informacji wrażliwych osobie trzeciej, umożliwiając analizę szczegółów, tak organizacyjnych, jak i finansowych, prowadzonej działalności gospodarczej przez Spółkę. Ustalono bowiem, ze zapisy spornej umowy są znane tylko określonemu kręgowi osób zobowiązanych do dyskrecji i są związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Spółka podjęła działania zmierzające do zachowani poufności danych objętych wnioskiem Fundacji, zawierając w samej umowie stosowne zastrzeżenia. Zdaniem organu I instancji, wola zachowania poufności zapisów umowy została uzewnętrzniona w sposób wyraźny i powinna być respektowana przez wszystkie podmioty. Podzielając stanowisko Spółki organ podał, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów stanowiłoby naruszenie interesu Spółki, umożliwiając dostęp do wrażliwych danych Spółki jej konkurentom, mogącym wykorzystać je w celu polepszenia własnej sytuacji gospodarczej, z pokrzywdzeniem interes Spółki, co z kolei mogłoby mieć negatywne przełożenie na sytuację Spółki. Sporna umowa odnosi się bowiem do kwestii finansowych, organizacyjnych, obejmujących normy i patenty jakościowej, zakres korzystania z infrastruktury, oraz technicznych, obejmujących parametry techniczno – użytkowe.

Fundacja wniosła odwołanie od powyżej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, jako ze udostępnienie wnioskowanej informacji nie może nastąpić w drodze decyzji.

Odwołujący się zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem:

1. art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej: "k.p.a." i w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji;

2. art. 7 k.p.a. poprzez pobieżną analizę zasadności argumentów wskazanych przez [...] Sp. z o.o., a zaaprobowanych przez organ i stanowiących element uzasadnienia skarżonej decyzji;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte,

4. art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że z treści pisma Spółki z dnia 19 marca 2018 r. wynika, że sporna umowa zawiera dane dotyczące eksploatacji i zdolności przewozowej spółki. Do pisma z dnia 26 kwietnia 2019 r. załączony został szczegółowy załącznik opisujący jakie dane zawarte w treści umowy z dnia 28 października 2016 r. o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich użyteczności publicznej wraz z załącznikami i dlaczego objęte zostały tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem Kolegium, w umowie określone zostały określone proponowane rozwiązania, które stanowią wynik wieloletnich doświadczeń, indywidualnych rozwiązań, wynikających także z praktyki świadczenia usług użyteczności publicznej na rzecz wielu organizatorów w okresie działalności Spółki. Stanowią odzwierciedlenie autorskiej wiedzy know-how w zakresie mechanizmu rekompensaty, ustalania rozsądnego zysku i poziomu zabezpieczeń prawidłowości usług. Umowa zawiera takie również informacje mieszczące się w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa jak: opis mechanizmów płatności, zasady ustalania rekompensaty określenie planu finansowego wykonywanych przewozów, sposobu ustalania pracy eksploatacyjnej, finansowanie działalności spółki, zobowiązania dotyczące sposobu wykonywania umowy, zasady dotyczące ustalania wysokości wykonywanej pracy eksploatacyjnej, strategia działalności spółki, zasady prowadzenia działalności gospodarczej oraz dostępu do infrastruktury i taboru wykorzystywanego przy prowadzeniu działalności gospodarczej, informacje o dodatkowej działalności spółki, sytuacji finansowej spółki, zasady finansowania działalności spółki, zakres monitoringu i kontroli realizacji przewozów, metod kontroli jakości, szczegóły techniczne dotyczące taboru kolejowego.

W ocenie organu odwoławczego, analiza wyjaśnień składanych przez Spółkę pozwala przyjąć ustalenie, że umowa jak i jej poszczególne załączniki odnoszą się do kwestii finansowych, organizacyjnych oraz technicznych, a zatem dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Spółka P sp. z o.o. nie wyraziła zgody na ich ujawnienie. W świetle takich ustaleń faktycznych przyjąć należało, że zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na wyłączenie wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Fundacja [...] z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje z natury rzeczy nią nieobjęte oraz faktyczny brak analizy charakteru zastrzeżonych informacji i bezrefleksyjne oparcie się na stanowisku spółki P. sp. z o.o. w [....] w tym zakresie;

2. art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny, albowiem stanowią informację publiczną oraz nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa;

3. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz zakazu zmiany utrwalonej praktyki, a także zasady przekonywania, bowiem wydana decyzja administracyjna w sposób kompleksowy i przekonujący nie wyjaśnia, dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i z jakich powodów poufny charakter mają informacje, zastrzeżone w tym zakresie jako tajemnica przedsiębiorstwa, co więcej - oparcie się w zdecydowanej większości nie na koniecznej analizie charakteru przedmiotowych informacji, ale stanowisku spółki P sp. z o.o. w [...], podczas gdy informacje takie są udostępniane przez organy samorządu w innych województwach;

4. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.,p.s.a.", poprzez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Rz 1049/18, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, co do charakteru której przesądził już tutejszy Sąd, oraz ponowne powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy wyrok tutejszego Sądu nakazywał organom m.in. rozważyć udostępnienie informacji w części, która nie stanowi takowej tajemnicy, po czym brak jakichkolwiek przejawów w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ani Marszałka Województwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.2167) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 )– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej zaznaczono, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1049/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania im się w pełnym zakresie.

W związku z tym poddając kontroli decyzję zapadłą w wyniku wydanego uprzednio wyroku, Sąd w pierwszej kolejności bada czy wytyczne i zalecenia zawarte w tym wyroku zostały wykonane.

Analiza postępowania prowadzonego przez organy i decyzji podjętych po wydaniu ww. wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1049/18 pozwalają na stwierdzenie, że wskazania zawarte w tym wyroku nie zostały wykonane, a zapadłe po tym wyroku decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia.

W zakresie spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych stosowania w niniejszej sprawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." wypowiedział się już WSA w Rzeszowie w powołanym wyroku II SA/Rz 1049/18, stwierdzając, że Marszałek Województwa [...] jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie transportu zbiorowego, co obejmuje także organizowanie tego transportu i polega m.in. na przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz na zawieraniu umowy o świadczenie takich usług, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. .

Także żądany przez skarżącą Fundację dokument w postaci kopii umowy w zakresie wykonywania kolejowych przewozów pasażerskich - jako dotyczący gospodarowania mieniem publicznym - bez wątpienia ma charakter informacji publicznej, co również zostało przesądzone przez Sąd w wyroku II SA/Rz 1049/18.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł obszerne wywody dotyczące "tajemnicy przedsiębiorstwa" oraz "tajemnicy przedsiębiorcy", w związku z tym, że odmawiając udostępnienia umowy zawartej na lata 2017 - 2020 organy powołały się na objęcie jej w całym okresie obowiązywania tajemnicą przedsiębiorstwa P Sp. z o.o.

Przypomnieć jedynie należy, że "tajemnica przedsiębiorcy" nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym również na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wyprowadza się ją z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010, ze zm.) – u.z.n.k. Zgodnie z treścią tego przepisu "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności".

Dla uznania informacji za "tajemnicę przedsiębiorstwa" muszą być zatem spełnione 2 przesłanki: formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, a Sąd w wyroku II SA/Rz 1049/18 trafnie zwrócił też uwagę, że przesłanka ta wywodzona jest również z treści art. 35 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W poprzednio wydanym wyroku Sąd zakwestionował to, że wskazując na tajemnicę przedsiębiorstwa organy oparły się wyłącznie na informacjach Spółki, która powołując się na wewnętrzny dokument "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", wywiodła, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. ważne z punktu widzenia interesów Spółki umowy i kontrakty których jest stroną, a także informacje zawierające szczegółowe dane dotyczące eksploatacji i zdolności przewozowej (wg Spółki objęta żądaniem udostępnienia umowa wraz z załącznikami taki dokument stanowi). W uzasadnieniach poprzednio wydanych decyzji, skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy (tajemnicy przedsiębiorstwa), nie wyjaśniono jakie wynikające z umowy i dotyczące Spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także dlaczego należało odmówić udostępnienia umowy w całości, w tym np. w odniesieniu do dokonywanych przez Marszałka i pochodzących ze środków publicznych płatności za świadczone przez Spółkę usługi, a nie np. w wersji obejmującej zanonimizowane dane odnoszące się do Spółki, których ujawnienie w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy naruszałoby jej interes.

WSA w wyroku II SA/Rz 1049/18 uznał, że niezbędne jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (z oczywistych względów musi to być dokonane w sposób nie naruszający poufności informacji objętych tą tajemnicą). Analiza musi dotyczyć dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta (aspekt materialny) oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności (aspekt formalny).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kwestie te nadal nie zostały wykazane w sposób wskazany w wyroku uchylającym poprzednio wydane decyzje.

Należy zwrócić uwagę, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę.

Wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest bowiem decydująca. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Op 583/17).

Sąd podziela też przyjęty w powołanym wyroku WSA w Opolu pogląd, że treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Przy ocenie tej proporcjonalności w realiach rozpoznawanej sprawy istotny jest też charakter dokumentu, którego udostępnienia żąda skarżąca Spółka, a jest to umowa powiązana bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych.

Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, choć bardzo obszerne, nie zawierają obiektywnej analizy treści informacji publicznej objętych wnioskiem, lecz stanowią w istocie powielenie argumentacji zawartej w piśmie [...] Sp. z o.o. z 26.04.2019 r. oraz załączniku do tego pisma. Jego lektura skłania do wniosku, że Spółka za wszelką cenę dąży do zachowania poufności umowy, szermując bardzo ogólną argumentacją, która można zastosować do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Przy ocenie zasadności odmowy udostępnienia informacji objętej wnioskiem skarżącej Fundacji niezwykle istotny jest też fakt, podkreślany w skardze, że umowy na wykonywanie kolejowych przewozów pasażerskich zawierane pomiędzy samorządami województwa a P Sp. z o.o. zostały upublicznione we wszystkich innych województwach, poza [...].

Aby zatem uzasadnić odmowę udostępnienia umowy w rozpoznawanej sprawie, podmiot zobowiązany musiałby wykazać, że umowa zawarta z Województwem [...] zawiera dodatkowe, szczególnie ważne dla interesów Spółki elementy, których brak w umowach z innymi samorządami, jak również nie było ich w poprzednio ujawnianych umowach zawieranych z Województwem [...], a których ujawnienia zagraża interesom Spółki. Z tej przyczyny wątpliwości budzi argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazująca na zawarte w umowie informacje dotyczące "opisu mechanizmów płatności, zasad ustalania rekompensaty określenia planu finansowego wykonywanych przewozów", czy stanowiące "odzwierciedlenie autorskiej wiedzy know-how w zakresie mechanizmu rekompensaty, ustalania rozsądnego zysku i poziomu zabezpieczeń prawidłowości usług".

Taki kierunek wykładni art. 11 ust. 2 u.z.n.k. prezentowany jest w orzecznictwie (jeszcze na tle poprzedniego stanu prawnego, kiedy legalna definicja "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta była w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.), gdzie podkreśla się, ze ww. przepis wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które zainteresowany może uzyskać w zwykłej i legalnej formie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 25.10.2006 r., I A Ca 947/06, wyrok Sadu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 9.02.2012 r., I A Ca 968/11).

Odmawiając całkowitego udostępnienia informacji publicznej w zakresie umowy z Marszałek Województwa [...] pominął również okoliczność, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy, na co już zwrócił uwagę Sąd w wyroku II SA/Rz 1049/18.

Reasumując, Sąd stwierdził, że brak przekonywującej argumentacji organów w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz sformułowanie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania odnoszącego się do treści umowy, wskazują na naruszenie ww. przepisów , naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń Sądu z poprzednio wydanego wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., II SA/Rz 1049/18 oraz naruszenie wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 31 maja 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Fundacji Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., II SA/Rz 1049/18, a także odniesienie się do kwestii informacji już dostępnych publicznie, a wynikających z umów zawartych przez P Sp. z o.o. w zakresie pasażerskich przewozów kolejowych z innymi samorządami województw.