Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6352/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 15a, art. 8 i art. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 147/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 147/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (dalej: "Nadleśniczy") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), zasądził od Nadleśniczego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] listopada 2020 r. Stowarzyszenie złożyło do Nadleśniczego wniosek o udzielenie informacji dotyczących wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które: "1. odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL. 2. miały miejsce w Nadleśnictwie na przestrzeni ostatnich trzech lat". Stowarzyszenie skierowało do Nadleśniczego następujące pytania i wnioski:

"1. Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa. Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie:

a. kto zgłaszał postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?

b. zagadnień, których dotyczyły postulaty, wnioski, bądź uwagi zgłaszane przez stronę społeczną.

c. kanałów komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną

d. rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób.

e. dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną.

2. Czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej? Jeżeli tak, to jakie zmiany są planowane?".

W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Nadleśniczy poinformował Stowarzyszenie, że informacja publiczna objęta wnioskiem nie może być udostępniona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Ponadto z uwagi na fakt, że przekształcenie i przetworzenie wnioskowanych informacji będzie wymagało poniesienia przez organ dodatkowych nakładów organizacyjnych i finansowych Nadleśniczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. obliczy i przedstawi te koszty i pobierze od Stowarzyszenia opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ponadto wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku poprzez m. in. dokładniejsze niż "przestrzeń ostatnich trzech lat" wskazanie zakresu dat, którego miałaby dotyczyć odpowiedź, a także doprecyzowanie pytań zawartych we wniosku poprzez skonkretyzowanie przedmiotowego zakresu żądanych informacji i możliwe ich ograniczenie do danych, które nadleśnictwo rzeczywiście może gromadzić i posiadać (czy w ogóle mieć prawną oraz fizyczną możliwość, by to robić), wreszcie o wykazanie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dlaczego i w jaki sposób uzyskanie tych informacji, w tym przetworzonych, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do pytania o to, czy w najbliższych 12 miesiącach planuje się wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej Nadleśniczy wskazał, że w przypadku konsultacji społecznych przy tworzeniu planu urządzania lasu lub prognozy oddziaływania na środowisko, proces ten jest opisany i wynika z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, a także obowiązującej w Lasach Państwowych Instrukcji Urządzania Lasu i wytycznych dyrektora generalnego Lasów Państwowych (zarządzenie nr 12/2009). Natomiast w przypadku wszelkich innych "procesów rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej" sposób ich rozpatrywania lub prowadzenia jest zindywidualizowany i każdorazowo uzależniony jest od tego, jaki postulat lub wniosek konkretnie zgłasza dana osoba lub organizacja, w jakiej formie i jaką drogą to czyni, jakiego sposobu i formy odpowiedzi lub innej reakcji oczekuje lub preferuje. Nie sposób mówić zatem o "planowaniu przez Nadleśnictwo zmian w "procesach", jeśli te ostatnie wynikają i uzależnione są od każdorazowego działania i oczekiwań danego wnioskodawcy. Pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, nie jest natomiast pytaniem o informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Stowarzyszenie wskazało, że przedmiotowy wniosek złożyło w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), a tym samym oczekuje ono wykonania wniosku na zasadach określonych w tej ustawie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Nadleśniczy odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Nadleśniczy stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia złożony został w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, która w art. 9 ust. 1 wymienia katalog informacji podlegających udostępnieniu. Zdaniem Nadleśniczego żądane informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, określonych w przywołanym wyżej przepisie. Żądanie dotyczy bowiem bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne (a więc spoza struktury PGL LP) wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. W związku z tym nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy środowiskowej. Ponadto wskazując na brzmienie przepisu art. 8 ww. ustawy Nadleśniczy wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował Stowarzyszenie, że nie prowadzi żadnego rejestru, czy też archiwizacji danych o charakterze nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych w żaden sposób z Lasami Państwowymi (tj. artykuły prasowe czy też wystąpienia na portalach internetowych nie administrowanych przez jednostki LP), a głównie o takie dane wystąpiło Stowarzyszenie. Spełnienie żądania zawartego we wniosku wymagałoby dokonania przetworzenia informacji - niezbędne byłoby bowiem przeprowadzenie działań prowadzących do wytworzenia żądanych informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, czy też zestawienia artykułów prasowych. Ustawa środowiskowa nie przewiduje natomiast możliwości przetwarzania informacji, nakazując wprost udostępnianie informacji znajdujących się w posiadaniu organu lub dla tego organu przeznaczonych, w związku z czym Nadleśniczy uznał, że wniosek winien być rozpoznany w oparciu o przepisy u.d.i.p. Natomiast Stowarzyszenie nie wskazało - ani w samym wniosku ani też w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. - szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.

W skardze do WSA na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, poprzez zastosowanie do wniosku Stowarzyszenia u.d.i.p., w sytuacji, w jakiej wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane powyżej, a nadto brak dostatecznego umotywowania dlaczego wnioskowane informacje nie zostały udostępnione na podstawie ustawy środowiskowej;

3) art. 391 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji administracyjnej w sytuacji, w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie;

4) art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku, w jakim zastosowanie ma u.d.i.p. i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej;

5) art. 74 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji w sytuacji, w jakiej nie zachodziły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji wyrażone w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, która wyłącznie możliwa jest w oparciu o informacje posiadane przez organ, który w tym wypadku posiada monopol informacyjny.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. WSA wyjaśnił, że regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Ustawa środowiskowa stanowi natomiast lex specialis w stosunku do u.d.i.p., co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami tej ustawy - tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. WSA podkreślił, że Stowarzyszenie wezwane do sprecyzowania wniosku ewidentnie oparło swoje żądanie na podstawie ustawy środowiskowej. Treść pytań zamieszczonych we wniosku ogólnie ujmując odnosiła się do zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związany z prowadzoną gospodarką leśną oraz ewentualnych rezultatów tych działań, a więc zagadnień odwołujących się bezpośrednio do elementów środowiska. WSA wskazał, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej zawiera otwartą definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegające udostępnieniu. W doktrynie zauważa się, iż prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. WSA podkreślił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.u.i.ś. Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie środowiskowej, a pozostałe udostępniane w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę środowiskową.

WSA stwierdził, że Nadleśniczy nieprawidłowo zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., która nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ewentualna odmowa udzielenia informacji żądanej we wniosku Stowarzyszenia powinna zostać oparta na rozwiązaniach prawnych przyjętych w ustawie środowiskowej oraz wykładni norm prawnych w tym akcie zawartych. Warunki odmowy udostępniania tego rodzaju informacji o środowisku zostały szczegółowo unormowane w Rozdziale 2 "Odmowa udostępniania informacji" ustawy środowiskowej. WSA zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać brak zdecydowania organu, bo zawarł również argumentację prawną opartą na analizie wybranych norm prawnych - w zakresie podmiotowym i przedmiotowym - z uregulowań ustawy środowiskowej.

Nadleśniczy wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ rozpoznał wniosek Stowarzyszenia w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, tj. w oparciu o u.d.i.p., podczas gdy zdaniem WSA wniosek ten winien być rozpoznany w trybie i na zasadach określonych w ustawie środowiskowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 15a, art. 3 ust. 1 pkt 9 i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie wniosku Stowarzyszenia zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dla zastosowania ustawy środowiskowej, podczas gdy analiza wskazanych przepisów ustawy środowiskowej w kontekście okoliczności danej sprawy potwierdza, że sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ogólne u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Nadleśniczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Nadleśniczy wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej, przedmiotowa ustawa między innymi określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, nakładając - zgodnie z art. 8 ust. 1 - obowiązek udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie na "władze publiczne". Jednocześnie ustawodawca zdefiniował w art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej pojęcie "władzy publicznej", obejmując nim: Sejm, Senat, Prezydenta RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Natomiast pojęcie "organów administracji" w rozumieniu ustawy środowiskowej - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 - obejmuje: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Nadleśniczy wskazał, że nadleśnictwo (reprezentowane przez właściwego nadleśniczego), jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. a u.u.i.ś., w tym w szczególności centralnych lub terenowych organów administracji rządowej. Okoliczność tę można wywieść pośrednio z art. 5 ust. 3 ustawy o lasach, ponadto organem takim nie jest też w związku z realizacją uprawnień wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach. Nie sposób również uznać, by nadleśnictwo, jako jednostka Lasów Państwowych stanowiła podmiot wykonujący zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy środowiskowej. Pojęcia "zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony" nie powinno się bowiem interpretować w sposób szeroki, i przypisywać tego rodzaju zadań każdemu podmiotowi, wykonującemu jakiekolwiek czynności związane ze środowiskiem. W konsekwencji - pod względem podmiotowym - Nadleśniczy nie był obowiązany do udostępniania informacji o środowisku i stosowania przepisów ustawy środowiskowej.

Nadleśniczy stwierdził, że plan urządzenia lasu, choć ma na celu między innymi ochronę elementów środowiska, nie jest "planem w sprawie ochrony środowiska" ani "środkiem, który ma na celu ochronę tych elementów", o czym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. W związku z powyższym, nie zachodzą przesłanki przedmiotowe dla zastosowania regulacji ustawy środowiskowej dla wniosku Stowarzyszenia. Natomiast zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną nie można uznać za "działania", o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, gdyż w przepisie tym chodzi o działania władzy publicznej, a nie o postulaty społeczne w zakresie podjęcia lub zaniechania działań przez władze. Trudno również uznać, by informacje o rezultatach zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacje, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany, stanowiły same z siebie informacje dotyczące działań wpływających na elementy środowiska, czy też działań mających na celu ochronę tych elementów.

Dlatego też, skoro żądane informacje zdaniem Nadleśniczego nie mieściły się w katalogu informacji zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, a w szczególności w pkt 3, to nie podlegały udostępnieniu w trybie tej ustawy, lecz na zasadach ogólnych, tj. w trybie u.d.i.p. Nie zachodziły więc przesłanki, tak przedmiotowe, jak i podmiotowe, zastosowania w sprawie przepisów o charakterze lex specialis w stosunku do u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek Stowarzyszenia powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy środowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Nadleśniczego, jakoby podmiotowo nie podległ on przepisom ustawy środowiskowej. Stanowisko organu wywiedzione zostało z literalnego brzmienia przepisów art. 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit a i pkt 15a ustawy środowiskowej. Uwadze organu umknęło jednak brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy środowiskowej. Należy bowiem wskazać, że na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W skardze kasacyjnej wskazano, że Lasy Państwowe nie są organem władzy publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej, który stanowi, że przez władze publiczne rozumie się: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Jakkolwiek Lasy Państwowe nie zostały wprost wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej, jako jeden z definiensów pojęcia organu władzy państwowej, to jednak są takim organem, albowiem są organem administracji, który już wprost został zaliczony do podmiotów wchodzących w zakres definiowanego w art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej pojęcia organu władzy publicznej. Art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy środowiskowej stanowi, że przez organ administracji rozumie się "inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony". Nie ulega wątpliwości, że pojęcie organu administracji jest ujmowane w ustawie środowiskowej szeroko, obejmując organy zarówno w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym - por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18. Określając podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w rozumieniu ustawy środowiskowej poprzez odtworzenie zakresu definicyjnego pojęcia organu władzy publicznej należy mieć na uwadze, że pojęcie to obejmuje wszystkie władze konstytucyjne państwa lub samorządy, a także inne instytucje, o ile wykonują funkcje władzy publicznej, przy czym wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2005 r. sygn. SK 48/03, publ. OTK-A 2005/9/101.

Istotnie, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.u. 2022, poz. 672 - dalej jako: "u.l") nie da się zakwalifikować stricte jako aktu prawa z zakresu ochrony środowiska, jednakże jej przepisy niewątpliwie zawierają unormowania dotyczące ochrony środowiska - por. B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Lex 2011). Taki też cel - ochrona zasobów leśnych jako elementu środowiska - został zdefiniowany w art. 1 ust. 1 u.l., który stanowi, że ustawa ta określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że organ administracji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.d.i.ś. oznacza strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Dlatego też, za należące do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony literatura przedmiotu uznaje jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, realizujące zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach - por. M. Bar, J. Jendrośka (w:) M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2014. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, przy pomocy którego podjęto próbę wykazania, że wyłączenie zastosowania przepisów ustawy środowiskowej uzasadnione jest charakterem informacji żądanych wnioskiem dostępowym.

Prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p.

Natomiast prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa – zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - determinuje jednak ustawa zwykła, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przepis ten, jak podnosi się w doktrynie, ma charakter katalogu zawierającego wyliczenie kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu – por. Z. Cieślik, "Spójność regulacji dotyczącej jawności w multicentrycznym systemie prawa", w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, "Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna", Warszawa 2019, s. 140.

Postanowienia art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej rozstrzygają o zakresie przedmiotowym podlegających udostępnieniu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).

W praktyce orzeczniczej wypracowanej na gruncie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, eksponuje się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to

z literalnej treści art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej – por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18. Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu - art. 16 ustawy środowiskowej.

Jak wynika z akt sprawy wniosek Stowarzyszenia dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska

i jego ochrony. Podkreślić trzeba, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 u.l.), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 u.l.). Każde działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu, ma więc związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Nadleśniczego okoliczność, że plan urządzenia lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. Te działania bowiem, mimo że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska.

Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, i dotyczyły realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.

W tym stanie rzeczy należało podzielić oceny prawne zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, co z kolei musiało prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.