Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 683/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r. (Nr [...]) orzekł o ustaleniu na wniosek E. K. i D. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa garażu wolnostojącego na samochód osobowy, budowa wjazdu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie:

< Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 8 stycznia

< 2018 r. - w zakresie ochrony środowiska, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 2 stycznia 2018 r. - w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią,

< [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 19 grudnia 2017 r.,

< Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 19 listopada 2017 r. (znak: [...]) uzupełnioną pismem z dnia 24 lipca 2018 r.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej do sprawy analizy urbanistyczno - architektonicznej organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, stąd możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W sprawie odniesiono się także do zarzutów i uwag zgłaszanych przez Strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła B. C.. Strona podniosła, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej i nie spełnia warunków technicznych i komunikacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2019 r., znak [...]

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1. dotyczącej nazwy zamierzenia inwestycyjnego oznaczonej na stronie nr 1 decyzji oraz w załączniku nr 1 i w załączniku nr 3 do decyzji tj. od słowa "Budowa" do słów: "w K." i w tej części orzekło w następujący sposób:

"Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa garażu wolnostojącego na samochód osobowy, budowa wjazdu na części działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.",

2. obejmującej: załącznik nr 1 pkt II, ppkt 1. lit. b pt: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej" i w tej części orzeka w następujący sposób:

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (część dz. nr [...] obr. [...]) ustala się od 6% do 8%. Wskaźnik ten wyznaczono w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustala się na poziomie: nie mniej niż 70 %.

II. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy. Mianowicie pismem z dnia 29 października 2018 r. Kolegium zwróciło się do Wydziału Skarbu Miasta UMK o udzielenie informacji, czy zakończone zostało postępowanie w sprawie przekazania w drodze darowizny na rzecz Gminy Miejskiej K. ww. działki drogowej nr [...] - ul. [...]. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r., poinformowano, że ww. nieruchomość - działka drogowa nr [...], została nieodpłatnie przejęta na rzecz Gminy Miejskiej K. aktem notarialnym Rep.A Nr [...] z dnia 16 października 2018 r. Wyjaśniono też, że zwrócono się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (obecnie Zarządu Dróg Miasta K.) o objęcie przedmiotowej działki gminnej zarządem i utrzymaniem.

Kolegium pismem z dnia 29 listopada 2018 r. wezwało Inwestorów o przedłożenie aktualnego oświadczenia dysponenta sieci elektroenergetycznej. W odpowiedzi na wezwanie Inwestorzy przedłożyli do akt w dniu 5 grudnia 2018 r. aktualne oświadczenie dysponenta sieci o możliwości podłączenia inwestycji do ww. sieci oraz zapewnienie dostaw energii elektrycznej. Jednocześnie poinformowali, że w wyniku podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i [...], teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji wz. obejmuje obecnie działkę nr [...]. Na wezwanie Kolegium, Inwestor D. K. doprecyzował w piśmie z dnia 26 stycznia 2019, że obszarowo teren inwestycji nie uległ zmianie, tj. odpowiada granicom ustalonym pierwotnie we wniosku inicjującym postępowanie. Wyodrębnienie działki nr [...] i nr [...] z ww. działki [...], jako ustaliło Kolegium ujawnione zostało m.in. w księdze wieczystej nr [...]

B. C. w kolejnym pismach z dnia 20 grudnia 2018 r. i z dnia 22 grudnia 2018 r. podtrzymała swoje stanowisko o braku należytego dostępu inwestycji do drogi publicznej i uzbrojenia inwestycji w drogę.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wykazane zostało spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne, w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" i zostały określone w sposób wyważony. Jednocześnie organ I instancji transponując do treści decyzji wnioski Analizatorki, należycie uzasadnił wykazywaną kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym.

Przede wszystkim, brak jest podstaw do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie, a to sporządzonego w dniu 16 maja 2018 r. dokumentu analizy urbanistyczno - architektonicznej autorstwa M. Ł.. Analizatorka, przeprowadziła szczegółową analizę zastanej zabudowy. Czynność ta przeprowadzona została w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji i nie mniejszej niż 50 m. Za front prawidłowo uznano tutaj tą część działki objętej terenem inwestycji, która przylega do ul. [...] i z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji.

W tak wyznaczonym obszarze autorka ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 , tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu. Jak słusznie wskazała, wśród działek takich należy wymienić między innymi działki nr nr [...], [...], [...], [...].

Autorka analizy opisała teren objęty wnioskiem, wskazując m.in. na jego powierzchnię oraz sposób zagospodarowania, tj. że jest to teren nieogrodzony i użytkowany na cele rolnicze. Następnie opisała otoczenie terenu inwestycji, wskazując, że w ww. obszarze analizy występuje jednorodny charakter sposobu zagospodarowania. Występujące tu budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej to obiekty wolnostojące. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszą wolnostojące budynki gospodarcze i garaże.

Stwierdzić należy, że dane te pozwalają na przyjęcie, że planowana inwestycja: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym, stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizy funkcji mieszkalnej, dostępnej z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. Taką funkcję realizują budynki na ww. działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W dalszej części analizy opisano szczegółowo sposób zagospodarowania na poszczególnych działkach należących do obszaru analizy, tj. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachów. Dane te zostały zebrane w zestawieniach tabelarycznych, co pozwoliło na weryfikację prawidłowości obliczenia średnich wartości poszczególnych parametrów w badanym terenie oraz prawidłowości wyznaczenia poszczególnych warunków.

Stwierdzić należy, że tak sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, po myśli treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tu stwierdzić należy, że bez wpływu na powyższe wyniki analizy pozostaje okoliczność zmiany w oznaczeniu działki drogowej, na której urządzona jest ulica [...]. Obecnie posiada ona oznaczenie ewidencyjne - nr: [...], co zostało uwzględnione już w treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Podobnie nie wpływa na utratę aktualności analizy i jej wyników ujawniony w toku postępowania odwoławczego fakt, że działka nr [...], na której części (wedle granic określonych we wniosku) planuje się inwestycję, podzieliła się na działki nr [...] i [...] (tak wykaz zmian ewidencyjnych z dnia 23 kwietnia 2018 r. oraz wypis z KW nr [...] [...]). Obecnie w wyniku tego podziału działka, na której części inwestor zamierza realizować inwestycję kubaturową, jest oznaczona nr ewid.: [...]. Wobec jednak niezmienionych granic wniosku, nie zmieniła się ustalona w analizie powierzchnia terenu inwestycji. Wszelkie wyniki analizy, w szczególności te odnoszące się do tej powierzchni terenu inwestycji pozostają aktualne.

Przechodząc do oceny treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, Kolegium stwierdziło, że zaistniały podstawy do zmiany nazwy inwestycji, ze względu na potrzebę uwzględnienia ostatnio ujawnionych zmian w oznaczeniu ewidencyjnym działki objętej wnioskiem, a nadto w celu uspójnienia tej nazwy z zakresem wniosku. W dotychczasowej nazwie inwestycji dla której ustala się warunki zabudowy, organ I instancji nieprecyzyjnie określił, że inwestycja ma być realizowana "na działkach nr [...] i [...] ", co nie zostaje w pełni adekwatne do zakresu terytorialnego wniosku. Z części graficznej wniosku wprost wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na części działek nr [...] i [...]. Taki zasięg terytorialny inwestycji winien znaleźć wyraz także w jej nazwie. W przeciwnym wypadku decyzja wprowadzać może w błąd co do zakresu inwestycji. Podkreślić należy, że także po zmianach ewidencyjnych spowodowanych podziałem działki nr [...], nowopowstała działka nr [...], częściowo objęta jest terenem inwestycji (wobec niezmienionych jego granic -co potwierdził Inwestor w oświadczeniu z dnia 26 stycznia 2019 r.).

Mając powyższe na uwadze Kolegium w pkt I ppkt. l swej decyzji zmieniło rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie nazwy inwestycji precyzując i aktualizując, że inwestycja realizowana jest na części działek nr [...] i nr [...].

Odnosząc się natomiast do zawartych w decyzji warunków zabudowy, Kolegium stwierdziło, że wyznaczone zostały prawidłowo, w sposób uwzględniający wyniki poprawnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W szczególności nie budzą zastrzeżeń warunki zabudowy ustalone w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy. Linię tę ustalono stosując zasadę określoną w § 4 ust.3 rozporządzenia tj. uwzględniając, że w obszarze analizowanym budynki uskokowe tworzą linię zabudowy wzdłuż ul. [...]. Wskazano na jednostkowe występowanie zabudowy w bliskiej odległości od granicy tej działki drogowej np. 2 m (tak np. na działce nr [...]), choć większość zabudowy położona jest w dalszej odległości tj. od 10 m do 11 m. Dla nowej inwestycji wyznaczono linię zabudowy w odległości 11 m od granicy z działką drogową nr [...], nawiązując tym samym do zabudowy położonej w większym oddaleniu od ww. ulicy. Kolegium nie neguje również odstąpienia przez organ od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej. Wykazywane uskoki w linii zabudowy świadczą o dość swobodnym jej kształtowaniu. Brak było zatem podstaw, aby sztywno ustalać parametr, poprzez ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Tu zwrócić uwagę należy, że obok tego rozstrzygnięcia, organ kierując się zaobserwowanym ładem przestrzennym, jako dodatkowy warunek wprowadził powinność lokalizowania nowej zabudowy w odległości nie większej niż 50 m od granicy z ww. działką drogową, dążąc tym samym, aby zamierzona zabudowa nie wyszła poza szerokość pasa zabudowy dotychczas ukształtowanego na działkach sąsiednich i nie wkraczała w otwarte tereny niezabudowane. Stwierdzić należy, że wyniki analizy zezwalają na przyjęty sposób wyznaczenia powyższego parametru, a zawarte w decyzji rozstrzygnięcie pozostaje w tym zakresie prawidłowe.

Nie narusza także zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczony w decyzji warunek dot. wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. poprzez wprowadzenie przedziału od 6% do 8% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (części istniejącej wówczas działki nr [...]). Zwrócić uwagę należy, że tak ustalony w decyzji warunek, jest znacznie niższy od obliczonego dla obszaru analizy średniego wskaźnika zabudowy, wynoszącego 15 %, lecz znajduje nawiązanie do cech działek sąsiednich (podobnymi niskimi wskaźnikami zabudowy charakteryzuje się działka nr [...] (5 %), działki nr [...]+222/8 (11 %). Wartość ta zapewnia wkomponowanie planowanej zabudowy w zastany teren, charakteryzujący się luźną, ażurową zabudową, o znacznym udziale powierzchni biologicznie czynnej, nie prowadząc do nadmiernego zagęszczenia kształtującego się na tych terenach osiedla domów jednorodzinnych. Kolegium stwierdza, że również ustalony maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy mieści się w ramach wyznaczonych przez zagospodarowanie działek znajdujących się przy ul. [...] i jednocześnie pozwoli na realizację reprezentatywnego dla tego obszaru wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie 70 %. Kolegium nie neguje prawidłowości tego rozstrzygnięcia.

Mając natomiast na uwadze konieczność uwzględnienia w tym rozstrzygnięciu zmian ewidencyjnych, w wyniku których działka objęta w części terenem inwestycji posiada oznaczenie [...], Kolegium uchyliło w części decyzję pierwszoinstancyjną i orzekło w ten sposób, że zamiast słów dookreślających teren inwestycji "(część dz. nr [...] obr. [...])" wpisało "(część działki nr [...] obr. [...])", o czym orzeczono w pkt I ppkt 2 decyzji Kolegium.

Kolegium nie dostrzegło uchybień w zakresie ustalonej w decyzji parametrów nowej zabudowy, które po kolei omówiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W przedmiotowej sprawie zrealizowana została także przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Jak ustaliło Kolegium, w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przedmiotowy teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez gminną drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) - ul. [...], pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K. w K. (dawniej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.). Droga ta zmieniła status z drogi wewnętrznej prywatnej na drogę wewnętrzną gminną, a to w związku z nabyciem tej drogi przez Gminę Miejską K. w październiku 2018 r. od poprzedniego właściciela - Wspólnoty Gruntowej os. [...] (reprezentowanej dotychczas w niniejszym postępowaniu przez Zarządcę - Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnot Gruntowych [...] w K.). Obecnie droga ta nie należy do ww. podmiotu prywatnego, zatem odpadła potrzeba żądania od Inwestorów, aby przedstawili zgodę tego podmiotu na przejazd po drodze. Istnienie wymaganego w ww. przepisie zarówno dostępu faktycznego i prawnego potwierdza zaś opinia aktualnego Zarządcy tej drogi z dnia 11.02.2019 r. W pkt I tegoż pisma wprost wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez ww. istniejącą drogę wewnętrzną Kontryma. Pozytywne, jednoznaczne zaopiniowanie takiego sposobu komunikacji terenu inwestycji z drogą publiczną należy traktować, jako jednoczesną zgodę (brak sprzeciwu) Zarządcy tej drogi (reprezentującego jej właściciela) na korzystanie z niej. Poprzez tę drogę, do której przylega teren inwestycji, realizowany jest zatem zarówno dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej - ul. [...].

W sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowa inwestycja posiada dostateczne uzbrojenie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. W szczególności brak jest podstaw, aby twierdzić, że istniejąca droga dojazdowa - ul. [...] urządzona na działce nr [...] nie zapewni należytej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna, zaktualizowana opinia Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 11 lutego 2019 r., w której poinformowano, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jej obsługa odbywać się będzie poprzez ww. drogę wewnętrzną - ul. [...]. Tu Kolegium pragnie podkreślić, odpowiadając na zarzuty odwołania, że organ ten, będąc obecnie jednocześnie Zarządcą drogi, jako podmiot wyspecjalizowany w zakresie opiniowania obsługi komunikacyjnej pozostaje uprawniony do wypowiadania się w kwestii wystarczalności ww. drogi dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W sytuacji więc przedstawienia takiego stanowiska, przez wyspecjalizowany organ, do którego kompetencji nadanych ustawą o drogach publicznych należy m.in. organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z obsługą komunikacyjną jak i stanem dróg publicznych oraz wewnętrznych gminnych, brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska przez organy orzekające w sprawie. Zwrócić uwagę należy, że odwołująca się podnosząc zły stan techniczny ww. drogi, powołuje się na odległe w czasie, a przez to nieaktualne stanowiska Zarządców dróg miejskich (np. pismo [...] Zarządu Komunalnego w K. z 2008 r., pismo ZIKiT-u z 2009 r. oraz z 2011 r., opinia ZIKiT-u z 2015 r. ), które nie dowodzą aktualnego stanu tej drogi, w odniesieniu do którego wypowiadał się obecny Zarządca. Brak jest podstaw, aby kwestionować to stanowisko, z powołaniem się na to, że Zarząd Dróg Miasta K., od niedawna zarządza tą drogą i nie pozostaje w pełni zorientowany w kwestii jej cech i parametrów. Jak sama odwołująca się przyznała, to właśnie z inicjatywy tego Zarządcy dokonano w lutym b.r. prac naprawczych na drodze, co dowodzi, że wydana do sprawy nowa, zaktualizowana opinia pozytywna, znajduje oparcie w rzeczywistych ustaleniach faktycznych. Wyrażona przez Odwołującą ocena, że mimo tych napraw, droga w dalszym ciągu nie ma poprawionej nośności, czy szerokości, ma charakter subiektywnej i upada w świetle stanowiska wyspecjalizowanego organu. Wymieniane trudności w poruszaniu się na drodze samochodów ciężarowych usług komunalnych, i związane z tym, dotychczasowe problemy pozostałych uczestników ruchu, nie mogą stanowić negatywnej przesłanki wpływającej na ocenę dot. wystarczalności tej drogi dla planowanej inwestycji. Mając na uwadze niewielkie rozmiary i program planowanej inwestycji należy stwierdzić, że niezbędna dla niej obsługa komunikacyjna, nie wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych na ul. [...], w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że droga ta nie przyjmie obciążeń z tym związanych.

Odnosząc się natomiast do przywoływanych przez Inwestorów treści innych decyzji wz, wydawanych w przeszłości dla działek sąsiednich (w tym działki odwołującej się), w których stwierdzano istnienie dostatecznej dostępności za pośrednictwem ul. [...], Kolegium wyjaśniło, że zawarte w tych decyzjach stwierdzenia nie pozostają wiążące dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ani też nie są przydatne dla ustaleń faktycznych. Te bowiem organ ma obowiązek poczynić w oparciu o własne ustalenia w sprawie, przeprowadzone zgodnie z zasadą aktualności. Kolegium wobec uzyskania stanowiska Zarządcy drogi jako organu kompetentnego w zakresie obsługi komunikacyjnej, stwierdziło, że brak jest podstaw do badania wpływu zagospodarowania działki sąsiedniej na przejezdność ww. działki drogowej. Wnioskowane przez odwołującą się dowody na powyższą okoliczność, mają charakter nieprzydatnych dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Odnosząc się do pozostałych wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. uzbrojenia inwestycji w infrastrukturę techniczną (media) Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się przedstawione przez Inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej (pismo z dnia 13 września 2018 r.), o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej (pismo z dnia 27 listopada 2017 r.) oraz o możliwości przyłączenia do sieci gazowej (oświadczenie z dnia 12 listopada 2017 r.). W zakresie odprowadzania ścieków Inwestor planuje natomiast realizację na działce szczelnego zbiornika wybieralnego.

Jak zasadnie wykazał to organ w uzasadnieniu decyzji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. C.. Zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 8 k.p.a. poprzez niezrealizowanie tej zasady przez organ administracji publicznej

- art. 6 k.p.a. poprzez niezrealizowanie tej zasady przez organ administracji publicznej

- art. 7 k.p.a. poprzez niezrealizowanie tej zasady przez organ administracji publicznej

- art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewypełnieniu przesłanek przez inwestora inwestycji

- § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- art. 5 k.c. poprzez złamanie zasady współżycia społecznego.

Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów procesu.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącej - na okoliczność uzasadnienia zarzutów przytoczonych w niniejszej skardze, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) oświadczenia z dnia 5 listopada 1998 r. - na okoliczność błędu w ustaleniach stanu faktycznego przez organ administracji publicznej

b) opinii do decyzji o ustaleniu Warunków Zabudowy i Zagospodarowania Terenu dla budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem, budynkiem gospodarczym oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi z dnia 5 stycznia 1998 r. - na okoliczność, iż w niniejszym stanie faktycznym droga powinna mieć szerokość co najmniej 5 metrów

c) zdjęć - na okoliczność, iż gdzie znajduje się ogrodzenie działki o nr [...] oraz jak wygląda droga gminna wewnętrzna - ul. [...]

d) pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., [...] z dnia 1 września 2015 r. na okoliczność treści niniejszego pisma

e) pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., [...] z dnia 14 lipca 2015 r. na okoliczność treści niniejszego pisma

f) pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., [...] z dnia 2 października 2015 r. na okoliczność treści niniejszego pisma.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, która logicznie wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy. Sąd podziela wszystkie wywody i ustalenia dotyczące parametrów nowej zabudowy dokonane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji, dlatego ich powtarzanie w tym miejscu jest zbędne.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do tego, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej czy też nie, a także czy droga wewnętrzna ul. [...], do której przylega planowana inwestycja spełnia warunki "wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu", a zatem czy spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I Instancji (pkt. II, ppkt. 4 lit. d oraz lit. e -karta 137 akt adm.) wskazano, że teren inwestycji posiada pośredni postęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...].

W aktach sprawy znajduje się nadto opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (z dnia 19 grudnia 2017 r., k. 61 akt adm.), w którym zarządca drogi oświadcza między innymi, że teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Opinia ta została podtrzymana pismem ZIKIT z dnia 20 lipca 2018 r. (k. 126 akt adm.). Podobne stanowisko Zarząd Dróg Miasta K. (dawniej: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.) wyraził w piśmie z dnia 11 lutego 2019 r. skierowanym do organu II Instancji, w tym czasie ul. [...] znalazła się już w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K..

Niezależnie od powyższego, z załącznika graficznego do decyzji organu I Instancji wynika, że wzdłuż ul. [...] położone są zabudowane nieruchomości - w tym nieruchomość skarżącej, które z ulicy tej korzystają, albowiem nie ma do nich innego dojazdu.

Jest to zatem ulica powszechnie, ogólnie dostępna, tworząca fragment sieci drogowej miasta K.; część przyległych do niej nieruchomości jest zabudowana budynkami jednorodzinnymi. Każdy bez przeszkód z drogi tej korzysta, zarówno właściciele zabudowanych sąsiednich nieruchomości jak i każdy potencjalny użytkownik dróg w mieście K.. Innymi słowy, stan faktyczny tej ulicy jest taki, że jest to urządzona droga ogólnodostępna. Gdyby zatem przyjąć, jak chce strona skarżąca, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, to konsekwentnie oznaczałoby to, że dostępu tego nie mają żadne położone przy niej zabudowane nieruchomości - w tym również nieruchomość skarżącej.

Jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365, nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna.

W niniejszej sprawie "powszechna dostępność" terenu inwestycji do drogi publicznej jest oczywista. Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną i prawną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Tak też jest w niniejszej sprawie. Natomiast fakt, że "istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" zostało jednoznacznie i wielokrotnie potwierdzone przez zarząd dróg, a zatem podmiot uprawniony do takiej oceny.

Zupełnie inną kwestią jest okoliczność podnoszona przez skarżącą a dotycząca tego, że inwestorzy ogrodzili dwoją nieruchomość w ten sposób, że ogrodzenie to zawęziło drogę i - jak twierdzi skarżąca - zostało wybudowane w z przekroczeniem granic własności nieruchomości inwestorów tj. w działce drogowej. Jednak okoliczność ta nie może być badana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, ale wyłącznie przez uprawnione do tego organy tj. właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika zresztą (k. 195), że Prezydent Miasta K. zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. według właściwości podanie skarżącej, dotyczące wyjaśnienia kwestii legalności budowy spornego ogrodzenia.

Dodać też należy, że parametry drogi dojazdowej do planowanego budynku, wynikające z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) organ administracji architektoniczno – budowlanej badać będzie na etapie udzielania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W sprawie niniejszej nie mogą zostać uwzględnione jako dowody w sprawie dokumenty przedłożone przez skarżącą, pochodzące sprzed kilku lub kilkunastu lat, a to zgodnie z zasadą aktualności działania organów administracji publicznej.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art.7, art. 8, art. 77 §1, k.p.a. Kolegium należycie rozpatrzyło cały zebrany materiał dowodowy, przeprowadziło niezbędne postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniło motywy swojego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.