Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 541/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 38 roz. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. – K. na zarządzenie Wójta Gminy Tułowice z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2) określa, że zaskarżone zarządzenie w całości nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wójta Gminy Tułowice na rzecz B. K. – K. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Wójta Gminy Tułowice Nr [...] z dnia 6 grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. dalej też uso lub ustawy o systemie oświaty), po uzyskaniu pozytywnej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty, odwołano z dniem 6 grudnia 2011 r. B. K.-K. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] bez zachowania okresu wypowiedzenia. Uzasadnienie zarządzenia zawarto w załączniku.

Uzasadniając podjęty akt Wójt przypomniał, że zarządzeniem Nr [...] z dnia 8 lipca 2010 r. powierzył z dniem 1 września 2010 r. B. K. – K. stanowisko Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] (dalej też GZS). Od początku powstał konflikt pomiędzy dyrektorem a częścią pracowników dotyczący sposobu przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. Wprawdzie do kompetencji dyrektora szkoły należy przyznawanie tych dodatków, jednak z zachowaniem zasad przepisów prawa miejscowego, tj. obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Gminy Tułowice z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, która nie dawała podstaw do powoływania jakiejkolwiek komisji do składania propozycji dyrektorowi w zakresie przyznawania dodatków motywacyjnych.

Ponadto konflikt w środowisku wywołała decyzja dotycząca przyznania nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej, na mocy której B. K.-K. przyznała z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz przepisów uchwały Nr XXIX/184/05 Rady Gminy Tułowice z dnia 10 czerwca 2005 r., nagrody m.in. byłej dyrektor I. S., w stosunku do której były podejrzenia dopuszczenia się rażących nadużyć w związku z pełnioną funkcją, a także swojemu mężowi – S. K. Po wstrzymaniu wypłaty nagród i po wezwaniu do złożenia stosownych wyjaśnień Wójt zarządzeniem nr [...] z dnia 18 września 2010 r. uchylił decyzję dyrektora GZS w części dotyczącej przyznania nagród dla tych osób.

Kolejnym rażącym naruszeniem prawa przez B. K.-K. było ogłoszenie naboru na stanowisko sekretarza w GZS w czasie, gdy na tym stanowisku zatrudniona była inna osoba. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) nabór ogłasza się tylko na wolne stanowisko, a okoliczność, że nie ma obowiązku ogłaszania naboru na stanowiska pomocnicze lub obsługi nie znaczy, że pracodawca nie może obsadzić tych stanowisk w drodze naboru, jednakże taki nabór winien być prowadzony w oparciu o obowiązujące przepisy.

Jak dalej podkreślono, niechlubnym zwyczajem B. K.-K. stało się poświadczanie nieprawdy zarówno w składanych wyjaśnieniach ustnych oraz w dokumentach. I tak, pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. dyrektor poinformowała Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej też RIO lub Prezes RIO) o wykonaniu części zaleceń pokontrolnych m.in. odnośnie prowadzenia akt osobowych oraz wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracownikom GZS (pkt 4 pisma), natomiast zarządzona przez Wójta kontrola, przeprowadzona w dniach 3-10 stycznia 2011 r., ujawniła szereg nieprawidłowości w tym zakresie i poświadczenie nieprawdy odnośnie wykonania zaleceń pokontrolnych RIO. Dopiero pismem z dnia 25 marca 2011 r. dyrektor GZS poinformowała Wójta Gminy, iż "stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości ujęte w protokole z dnia 12 stycznia 2011 r. zostały wyeliminowane i podjęte działania naprawcze zapewniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki", co również okazało się twierdzeniem nieprawdziwym, bo kontrola prowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy w Opolu (dalej też PIP) ujawniła szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki w zakresie stosowania przepisów prawa pracy oraz prawidłowego kształtowania stosunków międzyludzkich wśród pracowników przez dyrektora GZS. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne PIP, B. K.-K. stwierdziła, że "wniosek pani T. o dofinansowanie studiów z dnia 27.09.2010 r. nigdy nie został złożony, załącznik nr 3 księga korespondencji szkoły", lecz jest to oświadczenie nieprawdziwe, gdyż z oświadczenia M. T. wynika, że pismo w tej sprawie oddała osobiście pani dyrektor. Fakt ten został potwierdzony również w protokole kolejnej kontroli PIP (w dniach 22, 23, 24, 30 listopada oraz 1 grudnia 2011 r.). Zdaniem Wójta, z powyższego wynikał kolejny wniosek o fałszowaniu w GZS w [...] zapisów w księdze korespondencji szkoły, skoro nie wszystkie pisma wpływające do jednostki były ewidencjonowane. Podsumowując ten fragment wywodów organ przyznał, że wprawdzie B. K.-K. nie ponosi odpowiedzialności za zaniechania poprzedniego dyrektora GZS, jednakże zobowiązana była do uporządkowania stwierdzonych nieprawidłowości oraz do przestrzegania prawa w czasie pełnienia przez nią funkcji dyrektora.

Za kolejne istotne naruszenie prawa uznano wypowiedzenie umów o pracę z naruszeniem art. 30 § 4 Kodeksu pracy, tj. bez wskazania przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, co spowodowało, że Sąd zasądził od pozwanego GZS w [...] odszkodowanie na rzecz zwolnionych niezgodnie z prawem pracowników. O obowiązku wypłaty odszkodowań dyrektor powzięła wiadomość w dniu 6 października 2011 r. i wówczas powinna była złożyć wniosek do organu prowadzącego o dokonanie zmian w planie finansowym, jak to czyniła wielokrotnie w razie konieczności dokonania zmian. Wójt podnosił, że dla prawidłowości gospodarowania środkami finansowymi jednostki bez znaczenia jest to, czy obsługę finansową sprawują pracownicy jednostki, czy też podmiot zewnętrzny. Wszystkie sprawozdania finansowe, a także wnioski o dokonanie zmian w planie finansowym oraz projekt planu finansowego na rok 2011 dotyczące GZS w [...] były podpisane przez B. K.-K., a zatem brak jest podstaw aby twierdzić, że nie posiadała informacji w zakresie dysponowania środkami finansowymi jednostki. Poza tym dyrektor wyjaśniła na posiedzeniu Komisji Społecznej Rady Gminy w Tułowicach w dniu 24 października 2011 r., że w sprawie zwolnionych sprzątaczek nie dostała jeszcze nic z Sądu i "nie wiadomo jak to będzie", choć z wyciągów z kont bankowych należących do osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania wynika, że w dniu 19 października 2011 r. na ich konta dokonano wpłat gotówkowych należnych odszkodowań. Na pytanie organu prowadzącego dyrektor nie wyjaśniła, skąd pochodziły środki na ten cel, potwierdzając jedynie, że nie były to środki GZS, choć na tytułach wpłaty wpisano odmienną informację.

Następny zarzut Wójta dotyczył sprawy związanej ze zwolnieniem nauczyciela j. angielskiego – J. S., co stało się także przyczyną konfliktów B. K.- K. z nauczycielami i rodzicami uczniów. W maju 2011 r. Wójt zatwierdził przedłożony przez dyrektor projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2011/2012, z którego jednoznacznie wynikało, że dalsze zatrudnienie J. S. będzie niemożliwe na skutek zmniejszenia liczby oddziałów, a tym samym liczby godzin j. angielskiego. Od złożonego wypowiedzenia wskazana nauczycielka wniosła odwołanie do Sądu. W czasie sesji Rady Gminy Tułowice w dniu 1 września 2011 r., przedmiotem której było m.in. rozpatrywanie skargi rodziców na dyrektora GZS, ujawnione zostały okoliczności, w świetle których zachodziło podejrzenie, iż arkusz organizacyjny na rok szkolny 2011/2012 został ułożony w ten sposób, aby wykazać, że dalsze zatrudnienie J. S. było niemożliwe. W rozpatrywanej skardze podnoszono również fakt braku współpracy pomiędzy dyrektorem GZS i rodzicami, a atmosfera jaka towarzyszyła dyskusji w przedmiocie rozpatrzenia skargi ujawniła ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową. Rada Gminy Tułowice uznała zasadność skargi rodziców, natomiast odmienne było stanowisko w tej sprawie Kuratora Oświaty, który stwierdził, że "dyrektor szkoły po dokonaniu analizy wprowadziła z dniem 26 września 2011 r. zmiany w szkolnym planie nauczania". Po zwiększeniu przez organ prowadzący liczby godzin języków obcych, polecono dyrektor złożenie zwolnionej nauczycielce propozycji powrotu do pracy, czego nie uczyniła, natomiast zaproponowała radzie pedagogicznej rozdzielenie dodatkowych godzin j. angielskiego pomiędzy nauczycieli zatrudnionych w GZS. W protokole z dnia 15 września 2011 r. istnieje zapis, iż w tej sprawie "Rada wyraziła zgodę w głosowaniu jawnym jednogłośnie". Do Wójta Gminy Tułowice wpłynęło oświadczenie, z którego wynika, że zapis ten jest sprzeczny ze stanem faktycznym, a protokolant został zmuszony w dniu 27 września 2011 r. przez B. K.-K. do dokonania w protokole "wpisu dotyczącego informacji niezgodnych z faktem rzeczywistym, jaki miał miejsce podczas obrad Rady Pedagogicznej". Wójt podkreślił, że okoliczność fałszowania protokołów z zebrań rady pedagogicznej podnosili również inni nauczyciele, twierdząc, iż protokoły zawierają zapisy o sprawach, które nie były omawiane na zebraniu lub w których zapadały inne rozstrzygnięcia. Uwagi w tym zakresie zostały wpisane do księgi protokołów, a pod uwagami podpisało się pięciu nauczycieli, za co otrzymali ustne upomnienie, gdyż wedle dyrektor zastrzeżenia do protokołu należało wnieść odrębnym pismem. Organ za nieusprawiedliwione uznał takie stanowisko, ponieważ protokoły z zebrań rady pedagogicznej nie są zatwierdzane na kolejnym zebraniu i nie ma w placówce w tym zakresie regulaminu. Nauczyciele odwołali się od udzielonego na zebraniu upomnienia, uznając je - odmiennie niż dyrektor - za karę porządkową. Organ zaś podzielił stanowisko nauczycieli, argumentując, że publiczne udzielenie upomnienia z zapisaniem tego faktu do protokołu świadczy o nieznajomości prawa pracy w zakresie udzielania kar porządkowych, a zapisy protokołów wskazują na głęboki konflikt pomiędzy znaczną częścią rady pedagogicznej a dyrektor. Reakcją Wójta na powyższe było ponowne polecenie wystąpienia na piśmie do J. S. z propozycją powrotu do pracy w GZS w [...], które to polecenie nie zostało wykonane. Dopiero na kolejnym posiedzeniu Sądu, tj. w dniu 17 października 2011 r. doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Pismem z dnia 21 września 2011 r. Wójt - widząc narastający konflikt w GZS w [...] i mając świadomość społecznej szkodliwości takiej sytuacji oraz negatywnego jej oddziaływania na funkcjonowanie placówki - zwrócił się do B. K.-K. o podjęcie działań zmierzających do unormowania stosunków zarówno wewnątrz jednostki, jak i w kontaktach z rodzicami. Nie ingerował natomiast w sferę dydaktyczną szkoły.

Wobec braku należytej reakcji i kolejnych przypadków naruszania prawa przez dyrektora GZS zorganizowano w dniu 8 listopada 2011 r. zebranie rady pedagogicznej, w trakcie którego podjęto uchwałę uchwałą Nr [...] stanowiącą wniosek o odwołanie B. K.-K. z zajmowanego stanowiska.

Źródłem kolejnych zarzutów organu stały się zarzucane dyrektor nieprawidłowości związane z gospodarowaniem mieniem szkoły, o czym poinformowali Wójta w dniu 4 listopada 2011 r. pracownicy Referatu Obsługi Finansowej, powołanego do obsługi finansowej GZS w [...], a co miało polegać na likwidacji sprzętu komputerowego "bez przeprowadzonej formalnej likwidacji i odzwierciedlenia tego faktu w dokumentach". W tym samym dniu do Wójta wpłynęły również pisma obydwu zastępców dyrektora GZS, tj. B. P. i B. G.-P., z których wynika, że odmówiły wykonania polecenia dotyczącego rozliczenia sprzętu komputerowego w dniu 4 listopada 2011 r. Z uwagi na obowiązek nadzoru nad działalnością finansową jednostki, organ prowadzący zarządzeniem Nr [...] z dnia 7 listopada 2011 r. postanowił o niezwłocznym przeprowadzeniu inwentaryzacji sprzętu komputerowego wg. stanu na dzień 7 listopada 2011 r., o czym poinformowano dyrektor o godz. 10.00 tego dnia. Zdaniem Wójta, kolejne pisma dotyczące przeprowadzenia wskazanej inwentaryzacji składane przez pracowników Referatu Obsługi Finansowej dowodzą faktu próby uniemożliwienia przeprowadzenia tego spisu wyznaczonym do tego pracownikom. Dyrektor GZS próbowała nakłonić pracowników Referatu do sfałszowania dokumentacji likwidacyjnej, a B. G.-P. zamknęła na klucz w gabinecie. Na zebraniu Rady Pedagogicznej w dniu 8 listopada 2011 r. wskazana nauczycielka nie zakwestionowała zaistniałej okoliczności i odmówiła odpowiedzi na zadane pytanie, jednak 9 listopada 2011 r. złożyła w Urzędzie Gminy pismo, w którym jednoznacznie potwierdza fakt pozbawienia jej wolności w celu uniemożliwienia uczestnictwa w spisie z natury sprzętu komputerowego szkoły.

W dalszej kolejności organ podał, że po otrzymaniu wniosku o odwołanie B. K.-K. ze stanowiska dyrektora GZS w [...] i po ujawnieniu w toku postępowania wyjaśniającego licznych przypadków naruszenia prawa przez obecną dyrektor, wystąpił w dniu 14 listopada 2011 r. z wnioskiem do Opolskiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania nauczyciela B. K.-K. ze stanowiska dyrektora GZS w [...] w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. Opolski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował powyższy wniosek, stwierdzając, że "Dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągania jej celów. Zaniedbanie obowiązków może destabilizować działalność szkoły, w tym również realizację jej zadań w zakresie nauczania i wychowania".

Następnie B. K. – K. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora GZS w [...] i pouczona o przysługujących jej prawach i obowiązkach. W związku z toczącym się postępowaniem, wobec uzasadnionych obaw wykorzystywania stanowiska do wywierania nacisków na pracowników, którzy składali oświadczenia w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ prowadzący zawiesił B. K.-K. w pełnieniu obowiązków, zarządzeniem Nr [...] z dnia 21 listopada 2011 r. Organ powiadomił też strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie siedmiu dni od otrzymania pisma.

W dniu 1 grudnia 2011 r. do Urzędu Gminy w Tułowicach wpłynęło pismo B. K.-K., w którym ustosunkowała się do wniosku skierowanego do Opolskiego Kuratora Oświaty, i w którym domagała się m.in. przesłuchania w charakterze świadków osób, które złożyły oświadczenia, oraz powołania biegłego z zakresu księgowości. Wójt uznał za niecelowe przesłuchanie objętych wnioskiem osób, gdyż złożyły już stosowne oświadczenia w przedmiotowej sprawie, natomiast wniosek o powołanie biegłego nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ kwestia prowadzenia ksiąg rachunkowych nie była przedmiotem postępowania.

Reasumując Wójt Gminy Tułowice stwierdził, że z uwagi na ilość i ciężar zarzutów wobec B. K.-K., zachodzą przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS w [...] na zasadach określonych w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdyż dalsze zajmowanie przez tę osobę stanowiska dyrektora grozi paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i budzi poważne wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonywania zadań przez tę placówkę.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 16 grudnia 2011 r.), B. K.-K. pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. wniosła skargę na zarządzenie, zarzucając, że doszło do rażącego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż wspomniane zarządzenie wydała osoba nieuprawniona i nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z pełnionej funkcji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca dokonała analizy art. 5c i art. 36 a ustawy o systemie oświaty dla wykazania, że w realiach rozpoznawanej sprawy jedynym kompetentnym organem do powołania na stanowisko dyrektora oraz odwołania z tego stanowiska jest wójt, a nie jego zastępca, jak stało się w niniejszej sprawie. Poza tym, posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wywodziła, że organ nie wykazał, by zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające podjęcie spornego zarządzenia; w tym zakresie brak jest wystarczających wywodów. Podkreśliła, że z uwagi na szczególny tryb obsadzania stanowiska dyrektora szkoły nie stała się pracownikiem organu prowadzącego szkołę i z uwagi na treść art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela nie jest zobowiązana do reprezentowania stanowiska tegoż organu. Z kolei różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem placówką, obsadą stanowisk nauczycieli oraz współpracy z organami szkoły nie są podstawą do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania funkcji dyrektora, zwłaszcza gdy stawiane zarzuty w stosunku do jej osoby nie zostały poparte argumentacją prawną i ujawniają tylko konflikt pomiędzy dyrektorem placówki i przedstawicielami organu prowadzącego.

Dalej skarżąca zakwestionowała zgłoszone w stosunku do niej zarzuty, w szczególności :

1. Zarzut nierzetelnego dysponowania środkami finansowymi szkoły, gdyż posiadała uprawnienie m.in. do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym szkoły oraz do przyznawania nagród. Natomiast w kwestiach finansowych jej uprawnienia zostały znacznie ograniczone z uwagi na fakt podlegania głównej księgowej Wójtowi Gminy Tułowice i związany z tym brak wpływu (także wglądu) na wydatkowanie środków, np. w związku z wypłatą zasądzonych pracownicom odszkodowań. Ponadto zastosowany tryb procedury oceny pracowników przed przyznaniem dodatków motywacyjnych nie narusza żadnego przepisu prawa, natomiast przyznanie zakwestionowanych przez Wójta nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej miało swą podstawę w przepisach stosownej uchwały. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę, że jej konflikty z Wójtem w opisanych kwestiach nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", zwłaszcza że nie uniemożliwiają sprawowania kierownictwa palcówką i nie uniemożliwiają jej efektywnego funkcjonowania co do nauczania i wychowywania.

2. Zarzut dotyczący nieprzestrzegania zasad współżycia społecznego, gdyż przyznanie nagrody I. S. i S. K. podyktowane było wysoką oceną ich pracy dydaktyczno-wychowawczej oraz osiągnięciami, czego nikt nie kwestionował, i nie mogło mieć nic wspólnego z faktem, iż chodzi o męża skarżącej oraz z podejrzeniami - co do pierwszej osoby - odnośnie popełnienia nieprawidłowości w zarządzaniu finansami placówki (Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie).

3. Zarzut poświadczenia i nakłaniania do poświadczenia nieprawdy oraz utrudnianie czynności kontrolnych, uznając go za krzywdzący i nieprawdziwy, gdyż złożyła oświadczenie dla RIO w kwestiach wyeliminowania większości nieprawidłowości (za lata, gdy nie była dyrektorem), polegając na informacjach swojej pracownicy, i tego zdarzenia nie można kwalifikować jako czyn z art. 271 § 1 Kodeksu karnego, bo nie miało ono charakteru umyślnego i nie wynikało ze świadomego działania. Dalej skarżąca podniosła, że uchybienia stwierdzone w kontroli Wójta (pismo z dnia 25 stycznia 2011 r.) i nie zostały wcześniej stwierdzone przez RIO, dlatego nie odnosił się do nich dokument z dnia 14 grudnia 2010 r. W dniu 25 marca 2011 r. skarżąca poinformowała Wójta o wykonaniu zaleceń pokontrolnych z dnia 25 stycznia 2011 r., a przeprowadzona w następnych miesiącach kontrola Inspekcji Pracy nie stwierdziła uchybień w prowadzeniu akt osobowych. Z kolei w sprawie M. T. skarżąca wyjaśniła, że nie wpłynęło do niej, ani też do sekretarza szkoły, do którego obowiązków należy rejestrowanie korespondencji, żadne formalne pismo pochodzące od tej nauczycielki, zatem miała podstawy myśleć, że M. T. odstąpiła od ubiegania się o dofinansowanie na studia.

4. Zarzut nakłaniania do poświadczenia nieprawdy, gdyż z oświadczenia protokolantki nie wynika, jakich niezgodnych z faktami informacji dotyczy. Na tę okoliczność należało przesłuchać protokolantkę. Skoro inni świadkowie posiadają wiedzę, że w głosowaniu nad przydziałem godzin z języka angielskiego nie było głosów przeciwnych, to treść oświadczenia protokolantki należy traktować jako omyłkę lub celowe wprowadzenie w błąd.

5. Zarzut utrudniania czynności kontrolnych, gdyż jest nieprawdziwy i pozbawiony podstaw dowodowych. Zarządzona kontrola - jak to określiła z-ca Wójta - dotyczyła nieprawidłowości w zakresie gospodarowania mieniem przez poprzedniego dyrektora i miała polegać na inwentaryzacji sprzętu komputerowego. Jeden z członków komisji zgłosił fakt uniemożliwienia przeprowadzenia inwentaryzacji, lecz poza oświadczeniem odnośnie zamknięcia w pokoju na klucz innego członka komisji, tj. B. G.-P., nie wyjaśnia, na czym miało polegać to uniemożliwianie, zwłaszcza że w kolejnym dniu inwentaryzacja została zakończona, a zamknięcie sekretariatu nastąpiło tylko na czas nieobecności w nim pracownicy i było podyktowane obawą, by coś nie zginęło. Poza tym skarżąca ma wątpliwości, czy B. G.-P. samodzielnie spisała oświadczenie z dnia 7 listopada 2011 r., więc należałoby przesłuchać ją na okoliczność przebiegu całego zdarzenia, podobnie jak i Z. B., która pracuje w sąsiadującym z gabinetem dyrektora sekretariacie.

6. Zarzut niewłaściwego realizowania przepisów prawa w zakresie zwalniania pracowników (nauczycielki i trzech sprzątaczek), gdyż zwolnienia były podyktowane informacją Wójta o konieczności redukcji zatrudnienia (pismo z 11 kwietnia 2011 r.) i poparte rachunkiem ekonomicznym. Zwolniona nauczycielka interweniowała w Radzie Gminy, w Kuratorium oraz wpływała na rodziców uczniów, co w efekcie spowodowało przyznanie przez Wójta dodatkowych godzin, i co także umożliwiło ponowne zatrudnienie tej nauczycielki. Kolejne zwolnienia związane były z likwidacją trzech etatów sprzątaczek, jednak z uwagi na brak obsługi prawnej w wypowiedzeniach zabrakło wskazania (opisu) ich przyczyny, stąd Sąd uwzględnił odwołania pracownic i zasądził im odszkodowania. Ponieważ sprawa właściwej redakcji tekstu wypowiedzenia umowy jest różnie postrzegana w orzecznictwie sądowym, to zarzut niewłaściwego realizowania przepisów prawa pracy jest nieuzasadniony, zwłaszcza że nie wynikał z niedbalstwa lub umyślnego działania. Poza tym Wójt, pomimo wiedzy o sprawach sądowych i posiadając w swojej dyspozycji komórkę księgowości obsługująca sprawy finansowe GZS w [...] nie utworzył rezerwy środków z przeznaczeniem na zabezpieczenie roszczeń pracowniczych i odmówił przyjęcia prawomocnych wyroków do realizacji. W tej sytuacji pracownica sekretariatu zaciągnęła prywatny kredyt gotówkowy i uregulowała należności sądowe.

7. Zarzut naruszenia prawa pracy w zakresie nakładania kar porządkowych, gdyż kary takie nie zostały zastosowane i nie można za nie uznać odnotowanie w protokole z posiedzenia rady pedagogicznej zwrócenia uwagi nauczycielom na niewłaściwe wpisanie w księdze protokołów swych zastrzeżeń, z jednoczesnym poinformowaniem o prawidłowej formie składania wniosków o sprostowanie lub uzupełnienie treści protokołu. Za przyjęciem takiej oceny zdarzenia przemawia fakt, że skarżąca nie zastosowała procedury poprzedzającej nałożenie kary porządkowej i nie umieściła wzmianki o karze w aktach osobowych pracowników, a ponadto nie jest to materia nadająca się do zastosowania tego typu kary (art. 108 § 1 Kodeksu pracy).

8. Zarzut braku współpracy z rodzicami, gdyż prawidłowo przebiega współpraca skarżącej z kolejnymi radami rodziców, do których nie wpłynęły skargi rodziców, poza jedną, która dotyczyła przywrócenia do pracy J S., co i tak nastąpiło. Znamienne jest również to, że część rodziców wyraźnie zaprotestowała przeciwko uczeniu ich dzieci przez tą nauczycielkę.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tułowice wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi w trybie zwykłym i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Organ podkreślił, że zarzut wydania zarządzenia przez osobę nieuprawnioną jest bezzasadny, gdyż zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Zastępca Wójta, tj. T. K.-J. z dniem 4 listopada 2011 r. przejęła zadania i uprawnienia Wójta w związku z jego nieobecnością spowodowaną chorobą trwającą ponad 30 dni i posiadała kompetencje organu do wydania przedmiotowego aktu. Po wpłynięciu wniosku rady pedagogicznej oraz po uzyskaniu opinii Opolskiego Kuratora Oświaty organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na tej podstawie uznał, że zachodzą podstawy do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu podkreślono, że nie istniał spór pomiędzy skarżącą a Wójtem, który podejmował działania jedynie w sytuacjach wymagających interwencji z racji niewłaściwego wykonywania obowiązków przez dyrektora szkoły. Przyznanie przez skarżącą nagrody swojemu mężowi w wysokości 1600 zł a innym nauczycielom w kwotach kilkusetzłotowych stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego oraz zapisów uchwały Rady Gminy Nr XXIX/184/05 z dnia 10 czerwca 2005 r., gdyż zgodnie z jej § 4 wysokość nagrody dyrektora nie może przewyższać kwoty nagrody Wójta. Fakt naruszenia zasad współżycia społecznego potwierdziła również Inspekcja Pracy (protokół z dnia 30.03.2011 r.). Fakt zorganizowania obsługi finansowej jednostki poza jej strukturą nie miał wpływu na podejmowane przez dyrektora decyzje w zakresie dysponowania środkami finansowymi i jego odpowiedzialność z tego tytułu, zwłaszcza że skarżąca miała nieograniczony dostęp do dokumentów finansowych i do niej należało ich podpisywanie. Skarżąca nie składała wniosku o dokonanie zmian w planie finansowym na zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowań pracownikom, choć w innych przypadkach tak robiła, a ponadto już po dokonaniu wpłat na konta uprawnionych oświadczyła, że nic jej na ten temat nie wiadomo. Nie stawiano skarżącej zarzutu odnośnie przyznania dodatków motywacyjnych, lecz wskazywano jedynie, że na tym tle powstał konflikt z nauczycielami, gdyż niezrozumiały był sposób przyznawania tego dodatku, a uchwała Nr XXII/158/09 Rady Gminy Tułowice z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie przewiduje przekazywania uprawnień w tym zakresie innym osobom, czy komisji. W konsekwencji więc można stwierdzić, że przyczyną zaistniałego konfliktu w tym zakresie było złamanie prawa. Z kolei sprawa toczącego się postępowania dyscyplinarnego w stosunku do byłej pani dyrektor nie została jeszcze zakończona. Dalej organ wyjaśnił, że fakt poświadczenia przez skarżącą nieprawdy w dokumentach szkoły oraz naruszenia prawa potwierdzają stosowne dokumenty oraz wyniki kontroli PIP (wystąpienie z 9.12.2011 r.) i protokół kontroli RIO. Natomiast fakt niezgodnego z prawem zwolnienia pracowników szkoły został potwierdzony wyrokami sądowymi, zaś nieprzestrzeganie przez skarżącą przepisów prawa pracy stwierdziła PIP, która potwierdziła również zarzut nieprawidłowego nałożenia kar porządkowych na nauczycieli. Ponadto skarżącej zarzucono jedynie niezaproponowanie powrotu do pracy zwolnionemu nauczycielowi w sytuacji, gdy zwiększono liczbę godzin z języka angielskiego, zaś podjęte przez Wójta działania w celu unieważnienia konkursu spowodowane było okolicznością pozaprawnego ogłoszenia naboru na stanowisko, które nie było wolne. Kolejny zarzut, odnośnie uniemożliwienia przeprowadzenia inwentaryzacji potwierdza oświadczenie z dnia 9 listopada 2011 r. Nadto za nieprawdziwy należy uznać argument o braku obsługi prawnej, bowiem skarżąca sama decydowała o potrzebie zorganizowania takiej obsługi i w miarę potrzeby korzystała z tego uprawnienia. Natomiast skargi rodziców, o których mowa w zakwestionowanym zarządzeniu były kierowane zarówno do organu, do Rady Gminy oraz do Kuratora. Poza tym wniosek o przesłuchanie świadków nie dotyczy osób, z którymi skarżąca była w konflikcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 38/12 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Po kontroli zaskarżonego zarządzenia, którym odwołano skarżącą z zajmowanego stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...], Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa.

Kontroli sądowej podlegały przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Skarżąca zakwestionowała również sposób uzasadnienia zarządzenia oraz zarzuciła, że akt został wydany przez nieuprawnioną osobę.

Odnośnie tego drugiego zarzutu Sąd stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że na czas nieobecności Wójta spowodowanej chorobą, zadania i kompetencje Wójta przejął jego zastępca T. K.-J., która podpisała zaskarżone zarządzenie. Odnosząc się do zasadniczych zarzutów skargi Sąd uznał, że w dużej mierze są one zasadne. Stosownie do treści przepisu, o który oparto kontrolowane rozstrzygnięcie (cyt. już wyżej), odwołanie następuje na podstawie "innych szczególnie uzasadnionych przypadków", których ustawa nie definiuje, stąd sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 745066). Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I SA 933/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 602589), że ustawa o systemie oświaty posługuje się zarówno pojęciem "uzasadniony przypadek", jak i "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że nie jest to rozróżnienie przypadkowe. Taką redakcję przepisu, odwołującą się do zwrotu niedookreślonego należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Daje to organowi prowadzącemu pewną swobodę, która nie może jednak oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora szkoły, któremu powierzono jej wykonywanie na czas kadencji. Innymi słowy, organ stosujący uprawnienie z tak zredagowanego przepisu musi wykazać stosowną argumentacją, czy zaktualizowała się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w praktyce polega na przedstawieniu oceny, czy stawiane dyrektorowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek prawny. Ocena ta niewątpliwie nie może nosić cech dowolności, a podejmowana uchwała nie może być traktowana jako jeden z przypadków tzw. uznania administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w podjętym zarządzeniu Wójt Gminy w Tułowicach - oprócz wymienienia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem B. K.-K. oraz ogólnego, bez przedstawienia głębszej analizy, stanowiska o groźbie paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i wątpliwościach co do możliwości prawidłowego wykonywania przez nią zadań - nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. Mówiąc inaczej, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Poza tym podnieść należy, że Wójt nie zaprezentował własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu było konieczne w sytuacji stosowania niedookreślonego pojęcia, jako podstawy prawnej zarządzenia. Od razu powiedzieć też trzeba, że nie wszystkie stawiane skarżącej zarzuty mogły być ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Podkreślenia bowiem wymaga, że nie każde - nawet potencjalnie występujące - naruszenie, czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Z oczywistych względów odwołanie dyrektora na podstawie tej regulacji nie może obejmować sytuacji uzasadniających przeprowadzenia trybu, o którym mowa w innych przepisach, np. w art. 38 ust. 1 pkt 1b uso (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 745066, a także uzasadnienia cyt. wcześniej orzeczeń i powołane w nich orzecznictwo). Ostatnio poczynione uwagi dotyczą formułowanych w stosunku do skarżącej zarzutów odnośnie prowadzenia nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza podczas gdy nie było ono wolne, zwolnienie nauczycielki języka angielskiego), uchybień w zakresie prawidłowego ułożenia szkolnego planu nauczania (odmienny od oczekiwanego podział godzin języka angielskiego), naruszenia przepisów prawa pracy (m.in. przy wypowiadaniu umów o pracę), wadliwego przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych, nieusunięcia nieprawidłowości w aktach osobowych i odnośnie wypłaty świadczeń, wadliwego gospodarowania mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu) oraz środkami finansowymi (narażenia Gminy na konieczność zapłaty odszkodowań bezprawnie zwolnionym pracownicom, niewystąpienie z wnioskiem o zmianę planu finansowego), a także pozaprawnego ukarania nauczycieli karą porządkową. Wszystkie zarzuty w tym zakresie nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, rozumianego w sposób podany wyżej. W zasadzie dotyczyły one negatywnej ocen pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych zadań przez skarżącą i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania. Jedynie w pewnym bardzo wąskim zakresie część tych zarzutów, tj. odnoszących się do różnicy poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, obsadą poszczególnych stanowisk i współpracy z organami szkoły, rodzicami uczniów oraz Radą Gminy, mogła być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, a mianowicie tylko w kontekście wskazywanych konfliktów, które - jak podnosił organ prowadzący - znacznie utrudniają funkcjonowanie szkoły. Sąd przyznaje, że zarzuty skonfliktowania środowiska nauczycieli i rodziców, wprowadzania w błąd podmiotów uprawnionych do kontrolowania placówki oświatowej, przekazywania Radzie Gminy nieprawdziwych informacji, a także brak prawidłowego kształtowania stosunków ludzkich, w zależności od okoliczności sprawy, mogłyby teoretycznie doprowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, jednak w badanym zarządzeniu o odwołaniu - co sygnalizowano już wcześniej - zabrakło w tej mierze jakiejkolwiek argumentacji. Ponadto, jak się wydaje, część tych konfliktów (między dyrektor a kadrą nauczycielską, rodzicami uczniów i Radą) wygasła jeszcze przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, skoro ich główną przyczyną był fakt zwolnienia J. S., a ta została ponownie zatrudniona w GZS w [...]. Pamiętać też trzeba, że fakt powołania dyrektora szkoły w wyniku konkursu zorganizowanego przez organ prowadzący szkołę nie oznacza, że staje się on pracownikiem tego organu, czy też osobą bezwzględnie zobowiązaną do reprezentowania stanowiska Wójta we wszystkich kwestiach wynikających z jego zamiarów. To dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, a więc także w stosunkach z organem prowadzącym. Tak więc podnoszenie argumentu o niewykonywaniu przez B. K.-K. poleceń Wójta co do zatrudnienia konkretnej nauczycielki jest co najmniej niezasadne, zaś naturalne, bo codziennie i raczej powszechnie występujące, różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, zatrudnianiem i zwalnianiem nauczycieli, współpracą z organami szkoły i rodzicami uczniów, którzy zgłaszają pewne postulaty, nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania funkcji dyrektora i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Z kolei odnośnie eksponowanego w zarządzeniu konfliktu B. K.-K. z nauczycielami na tle przyznawanych nagród i dodatków motywacyjnych stwierdzić trzeba, że organ prowadzący nie wyjaśnił, czy w jakikolwiek sposób przekładał się on na sposób realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły. Ponadto zauważyć przyjdzie, że wprawdzie rada pedagogiczna, składająca się głównie z nauczycieli szkoły, może występować z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły, to jednak taki wniosek nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia i nie dowodzi jeszcze zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso ( por. wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, System Informacji Prawnej Lex nr 50411). Wszystkie bowiem istotne dla podjęcia zarządzenia o odwołaniu okoliczności powinny być ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Podkreślić należy, że działania lub zaniechania dyrektora mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. W tym zakresie Sąd dopatrzył się wielu nieprawidłowości, gdyż część zarzutów nie została oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, a w niektórych przypadkach nie wynikała z własnej oceny organu. I tak np. tezę o konflikcie z "ukaranymi" nauczycielami wywiedziono głównie z wniosków pokontrolnych PIP i z oceny dokonanej przez samych nauczycieli, natomiast w zarządzeniu nie odniesiono się do wyjaśnień B. K.-K., która zakwestionowała, by taki fakt miał miejsce i nie bez racji wywodziła, że publiczne upomnienie kilku nauczycieli nie może świadczyć o nałożeniu na nich kary porządkowej, przewidzianej dla innych sytuacji i która powinna przybrać odpowiednią formę, nie mówiąc już że skarżąca - jak podnosi w skardze - nie umieściła wzmianki o karze w aktach osobowych. Podobnie, organ prowadzący oparł się na ustalenia pokontrolnych Inspekcji Pracy w kwestii podnoszonego w zarządzeniu zarzutu nierzetelnego prowadzenia księgi korespondencji, co wiązało się z zarzucanym brakiem odnotowania wpływu pisma w sprawie dofinansowania studiów. Jednocześnie dano wiarę twierdzeniom samej zainteresowanej nauczycielki i nie zapewniono dyrektor możliwości ich weryfikacji, choć o to wnosiła. Za nieprawidłowy należy uznać taki sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, który daje możliwość wypowiedzi tylko jednej stronie sporu, pozbawiając przy tym drugą stronę prawa udowodnienia swoich racji, np. poprzez wnioskowanie przesłuchania wskazanych świadków. W konsekwencji, stanowisko Wójta odnośnie uniemożliwiania przez dyrektor przeprowadzenia inwentaryzacji, zmuszania protokolanta do dokonania nieprawdziwych informacji w protokole z zebrania rady pedagogicznej, nakłaniania do sfałszowania dokumentacji likwidacyjnej, oparte wyłącznie na oświadczeniach osób je składających, abstrahując oczywiście od oceny ich prawdziwości, należy uznać za dowolne. Zauważyć także przyjdzie, że w sytuacji gdy tylko pięciu nauczycieli zgłosiło zarzuty odnośnie treści protokołu, jak najbardziej zasadnym było wysłuchanie w tej sprawie pozostałych uczestników zebrania. Ponadto, w wyjaśnieniu zdarzenia z "zamknięciem" w gabinecie członka komisji inwentaryzacyjnej niewątpliwie pomocne byłoby wysłuchanie wnioskowanych przez skarżącą osób. W tym miejscu odnotowania również wymaga, że materiał dowodowy sprawy potwierdza podniesione w zarządzeniu wprowadzanie przez B. K.-K. w błąd Rady Gminy, przekazywanie niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy informacji odnośnie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz realizacji wyroku zasądzającego odszkodowania pracownikom szkoły, jednakże zadaniem organu prowadzącego było dokonanie oceny - także w tym zakresie - czy wobec wyjaśnień skarżącej i z uwagi na skutki tego zachowania zachodziła konieczność odwołania jej w trybie natychmiastowym z zajmowanego stanowiska w trakcie roku szkolnego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. W tym miejscu celowe jest odnotowanie trafnego - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który podejmując próbę odkodowania komentowanego pojęcia uznał za nie zdarzenia (działania, zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), które mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, przy czym stwierdzone naruszenia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (patrz: wyrok z 13.10.2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 386/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1101371). Jak podniesiono już kilkakrotnie, w kwestionowanym zarządzeniu wywodów w tym zakresie brak. Ponadto zauważyć również przyjdzie, że ani z uzasadnienia aktu o odwołaniu, ani z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika, by GZS w [...] funkcjonowała nienależycie w sferze nauczania i wychowania uczniów, choć - jak sam stwierdził organ - konflikty z dyrektor pojawiły się niemal z dniem objęcia przez nią tego stanowiska. Także podnoszony przez pełnomocnika organu prowadzącego argument o praktycznie codziennie występujących "potyczkach" z dyrektor GZS, braku do niej zaufania oraz o złej atmosferze panującej wśród uczniów pojawił się dopiero na rozprawie, zatem nie mógł być brany pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1664/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II S.A./Op 38/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in. że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie " przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co oznacza, że każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie.

W pojęciu tym mogą bowiem mieścić się zarówno sytuacje zawinione przez dyrektora jak i też niezawinione, niezależne od niego. Mogą one dotyczyć naruszenia konkretnych przepisów, ale także sytuacji w której dany dyrektor z uwagi na brak określonych predyspozycji wymaganych od osoby na stanowisku kierowniczym nie jest w stanie zapewnić prawidłowego funkcjonowania szkoły. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego są ściśle określone, co ma zapewnić stabilność tego stanowiska, a co za tym idzie stabilizację pracy szkoły. Stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, poza przypadkiem złożenia rezygnacji, istnieje możliwość odwołania ze stanowiska kierowniczego jedynie w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych lub w przypadku określonych uchybień w zakresie efektywności kształcenia i wychowania w związku ze stosownym wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Oczywistym jest, że wystąpienie sytuacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, wyłącza stosowanie pkt 2 art. 38 ust. 1 ustawy. Jednakże nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w tym pojęciu mogą się mieścić wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie pozwala na ocenę czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu przez ten Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, iż organ zobligowany jest do przedstawienia własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" w sytuacji gdy stosuje to niedookreślone pojęcie. Organ nie ma takiego obowiązku. Natomiast ma obowiązek przedstawić okoliczności, które w jego ocenie wskazują, iż zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący odwołaniem ze stanowiska.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów postępowania jest zasadna. Sąd posiada bowiem pełny materiał pozwalający na ocenę prawidłowości zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i jak to wskazano wyżej nie jest zrozumiały pogląd o braku możliwości dokonania takiej oceny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobligowany został do jej dokonania, z uwzględnieniem m.in. uwag dot. interpretacji pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA./Op 60/13 oddalił skargę a w motywach rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny sprawy i zważył m.in., że związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się temu orzeczeniu

w pełnym zakresie.

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1664/12, wykładnia charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zgodzić się zatem należy z rozważaniami co do charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten, wprowadzający nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), powinien być interpretowany ściśle. O wyjątkowym charakterze takiej instytucji świadczą przesłanki, z powodu której może nastąpić odwołanie, jak i fakt, że odwołanie takie stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej. Odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza go odwołać z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Dokonując wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w ślad za NSA, z jednej strony należy zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może" co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcia niedookreślone w postaci "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił także, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było zasadne stanowisko Sądu I instancji przedstawione w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., iż zaskarżone zarządzenie nie pozwoliło na ocenę, czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W zaskarżonym zarządzeniu dowodzono, że przyczyną odwołania B. K. – K. ze stanowiska dyrektora GZS w [...] był między innymi: sposób przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa miejscowego (uchwałą Rady Gminy Tułowice z dnia 21 kwietnia 2009 r.), przyznanie nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej z naruszeniem zasad współżycia społecznego (mężowi skarżącej oraz osobie byłej dyrektor szkoły, w stosunku do której były podejrzenia popełnienia nadużyć w związku z pełnioną funkcją – w zdecydowanie wyższej wysokości niż przeciętna dla innych nauczycieli), prowadzenie nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza, podczas gdy nie było ono wolne), wprowadzenie odmiennego od oczekiwanego podziału godzin języka angielskiego, naruszenie przepisów prawa pracy przy wypowiadaniu umów o pracę, co spowodowało konieczność wypłacenia odszkodowań zwolnionym pracownikom, pozaprawne ukaranie nauczycieli karą porządkową, nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji szkoły (w tym protokołów obrad Rady Pedagogicznej) wadliwe gospodarowanie mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu komputerowego i niewłaściwa jego inwentaryzacja), jak również składane Wójtowi skargi rodziców, które potwierdzały brak współpracy pomiędzy dyrektorem GZS a rodzicami oraz ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową.

Wprawdzie podstawę prawną odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jednak jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", bowiem

w pojęciu tym mieszczą się wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze funkcjonowanie szkoły.

W zaskarżonym zarządzeniu przedstawiono szereg okoliczności, zaś ich łączna ocena uprawnia do stwierdzenia, że zostało wykazane wypełnienie przesłanki z art. 38 ust.

1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Można zgodzić się ze stwierdzeniem, że poszczególne zarzuty przedstawione skarżącej wiązały się z negatywną oceną pracy dyrektora GZS w [...] oraz świadczyły o negatywnej ocenie wykonywanych zadań przez skarżącą, więc mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania, lecz wszystkie te liczne zarzuty w tym zakresie oceniane jako całość, stanowiły o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", rozumianego

w sposób podany wyżej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ przedstawił umotywowaną argumentację przemawiającą za tym, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który powodował, że nie można było czekać nawet do zakończenia roku szkolnego i decyzja o pozbawieniu funkcji dyrektora musiała zostać podjęta natychmiast.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest pojęciem niedookreślonym. Oznacza to, iż każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało stanowisko, jak wyżej zaznaczono, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu. Samo naruszenie przepisów w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy też zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowiły już podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Oczywiste jest, że w przypadku rażących naruszeń przepisów finansowych może zaistnieć przesłanka do takiego odwołania, ale jak powiedziano, w każdym przypadku należy dokonać oceny uwzględniając całokształt okoliczności i naruszeń. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenia w zakresie tak gospodarki finansowej jak i organizacyjnej. Oceniając sytuację w niniejszej sprawie pod kątem spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w tym nagradzanie przez skarżącą własnego męża zatrudnionego w tej samej placówce jako nauczyciela, nagrodą wyższą od przeciętnej, doprowadzenie do konfliktów w środowisku oraz z rodzicami dzieci uczęszczających do GZS, trzeba brać pod uwagę również aspekt społeczny zaistniałej sytuacji.

Z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny. Szkoła, w której była dyrektorem funkcjonuje w gminie wiejskiej liczącej ok. 4,8 tys. mieszkańców. Skarżąca swym zachowaniem powinna stanowić przykład tak dla swoich podopiecznych, jak i dla lokalnego środowiska (podobnie - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/11, opbl. CBOIS).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci orzeczeń dotyczących postępowania dyscyplinarnego i dochodzeniowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego z innych dowodów, aniżeli te, które znajdują się w aktach sprawy.

Kasację od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 marca 2013 r. złożyła skarżąca, a po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

W motywach kolejnego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, w zw. z art. 151 i art. 106 § 3 P.p.s.a. Błędnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że "celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej" i że pogląd ten uzasadniał odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego z innych dowodów, niż te, które znajdują się w aktach sprawy. Uwadze Wojewódzkiego Sądu uszło to, że pogląd taki może być uzasadniony co do zasady jedynie w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym.

Ograniczenia te nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), a takim jest zarządzenie z 6 grudnia 2011 r. W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 265, uw. 8). W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2008 r., VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2007 r., II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2012 r., IV SA/Po 1127/11).

Zarządzenie z 6 grudnia 2011 r., w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną, nie zapadło w wyniku przeprowadzenia przez Wójta postępowania rozpoznawczego, zgodnego z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Uzasadnienie zarządzenia w istocie zawiera twierdzenia o faktach, które organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (art. 38 ust. 1 in princ. uso), uznał za przemawiające za skorzystaniem przez siebie ze środka przewidzianego ustawą o systemie oświaty. Druga strona – osoba odwołana w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso - może skutecznie podnosić twierdzenia o faktach bądź przedkładać dowody w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, także przed sądem administracyjnym.

Skoro Wojewódzki Sąd prawidłowo uznał, że należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie, a zaskarżone zarządzenie wskazuje okoliczności, które w ocenie organu, uzasadniały zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, to Sąd I instancji nie mógł pominąć w postępowaniu ze skargi odwołanego dyrektora na zarządzenie o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, dokumentów urzędowych bądź odpisów dokumentów urzędowych, pochodzących od właściwych organów państwowych, które wypowiedziały się odmiennie niż przyjął to Wójt w zarządzeniu z 6 grudnia 2011 r. co do faktów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenia dotyczące faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy pozwolić mogą na prawidłową ocenę, czy ilość, a zwłaszcza ciężar zarzutów, przemawiały za zastosowaniem w tym konkretnym przypadku, art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

W aktach sądowych znajduje się odpis wystąpienia pokontrolnego RIO w Opolu z 20 marca 2012 r., złożony na rozprawie dnia 19 kwietnia 2012 r. osobiście przez Wójta (k. 67-76, 77-78 akt sądowych). Dla zachowania równości broni, Sąd I instancji winien przeprowadzić dowód z dokumentów bądź odpisów dokumentów, ofiarowanych przez skarżącą w postępowaniu sądowym, jeśli dotyczą faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 i art. 77 kpa, bowiem z uwagi na charakter postępowania przed organem jednostki samorządu terytorialnego , nie miał obowiązku ich stosowania Wójt.

Usprawiedliwiony według Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą wydanego przez Wójta dnia 6 grudnia 2011 r. zarządzenia był art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, stosownie do którego organ, który powierzył osobie nie będącej nauczycielem stanowisko kierownicze w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Decydującym dla określenia zgodności z prawem odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest prawidłowe dokonanie wykładni niedookreślonego pojęcia, jakim są "przypadki szczególnie uzasadnione" i jego odniesienie do stanu faktycznego konkretnej sprawy (wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalił się pogląd, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso zostało zawężone do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów pozostaje ono nie do przyjęcia (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2012 r., s. 518-519 uw. 5; wyrok NSA z 14 lipca 2004 r., OSK 493/04, OwSS 2005/3/69). Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora mieści się w ramach przesłanki o której stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Naruszenie to winno być na tyle istotne, by uniemożliwiało dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonych mu obowiązków i pełnienia funkcji kierowniczej. Samo pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko (wyrok NSA z: 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, Lex nr 48834; 10 lutego 2012 r., I OSK 2186/11, Lex nr 1115963). W orzecznictwie sądowym przyjęto, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyrok NSA z: 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, Lex nr 816630; 9 lipca 20101 r., I OSK 525/10, Lex nr 595413; wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2011 r., III SA/Gd 250/11, Lex nr 1101349). Sąd I instancji nie rozważył, czy wypłacenie zwolnionym z pracy pracownikom odszkodowań na skutek uchybień formalnych (nie podania przyczyn rozwiązania stosunków pracy, co – zgodnie z doświadczeniem życiowym – stanowi w polskich realiach częste zjawisko), stanowiło szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso.

Przypadkiem takim nie jest również "niespełniająca oczekiwań współpraca" dyrektora z organem, który powierzył mu stanowisko kierownicze, jako przesłanka nie spełniająca wymogu obiektywizmu i bezstronności (wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., IV SA/Gl 986/10, Lex nr 896441). W ramach pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie można rozumieć każdego możliwego naruszenia prawa, którego dopuścił się nauczyciel piastujący stanowisko kierownicze, tylko naruszenie obiektywnie istotne z punktu widzenia obowiązków związanych z wykonywaniem określonej funkcji, które na ogół pociąga za sobą konieczność zmiany personalnej z uwagi na nie należyte funkcjonowanie kierowanej przez danego nauczyciela placówki. Zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 uso wymaga precyzyjnego odniesienia jego pojmowania do stanu faktycznego danej sprawy oraz wykazania, w czym dokładnie przejawia się szczególny charakter danego przypadku uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły w szczególnym trybie.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że obowiązkiem Sądu I instancji było przeprowadzenie dowodów z wnioskowanych dokumentów dla ustalenia, które z przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia z 6 grudnia 2011 r. okazały się prawdziwe. Takiej pogłębionej oceny, wbrew wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1664/12 (s. 7-8 uzasadnienia wyroku), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonano.

W szczególności Sąd I instancji nie dostrzegł, że to, że uchwała z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr 22/158/09 Rady Gminy Tułowice nie dawała dyrektorowi podstaw do powoływania jakiejkolwiek komisji do składania propozycji dyrektorowi co do przyznawania dodatków motywacyjnych, nie stanowiło podstawy od uznania, że powołanie takiej komisji stanowiło naruszenia prawa, a tym bardziej nie stanowiło przesłanki uznania tego zdarzenia, jako uzasadniającego przyjęcie, że zaszedł przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso. Dyrektor ma prawo przybrać sobie do pomocy osoby, które są pracownikami szkoły. Istotne było jedynie to, czy przyznanie poszczególnych dodatków motywacyjnych (co do zasady i w odpowiednich wysokościach), w ramach prerogatyw dyrektora, odbyło się w granicach prawa.

W trakcie kolejnego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a dopuszczając uzupełniające dowody z dokumentów, w szczególności z dokumentów zawartych w aktach Prokuratury Rejonowej w [...], sygn. akt. [...] załączonych do akt Sądu Rejonowego w Opolu Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn.akt [...], akt zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim [...], akt Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu [...] oraz akt Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z kontroli doraźnej i kompleksowej przeprowadzonej w Gminie Tułowice, w tym w Gminnym Zespole Szkół w [...] za lata 2007-2011.

Z akt i zawartych w nich dokumentów wynikało między innymi, że :

I. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu przeprowadziła kontrolę doraźną wybranych zagadnień gospodarki finansowej Gminnego Zespołu Szkół w [...] za lata 2007 do 2010. Kontrolę tą przeprowadzono w dniach od 6 do 22 września 2010 r. Niezależnie od tego Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu przeprowadziła w okresie od 28 października 2011 r. do 9 stycznia 2012 r. kontrolę kompleksową gospodarki finansowej za 2010 r. oraz wybranych zagadnień działalności Gminy Tułowice, w tym Gminnego Zespołu Szkół w [...] za lata 2007 do 2009 oraz za 2011 r.

W protokole kontroli doraźnej zagadnień gospodarki finansowej Gminnego Zespołu Szkół w [...] za lata 2007- 2010 w części dotyczącej Gminnego Zespołu Szkół w [...] stwierdzono liczne nieprawidłowości, które znalazły swój wyraz w wystąpieniu pokontrolnym. Badając dokumentację finansową sprawozdania oraz regulaminy Zespołu Szkół, stwierdzono m.in. że jednostka nie posiadała w latach 2007- 2009 dokumentacji opisującej zasady polityki rachunkowości. Poza statutem szkoły i regulaminem wynagradzania pracowników osobom kontrolującym nie przedstawiono wewnętrznych przepisów finansowych obowiązujących w kontrolowanym okresie. Kontrolujący stwierdzili, że regulamin wynagradzania pracowników dostępny był w szkole tylko za okres od stycznia 2010 r. i nie przedłożono takich regulaminów w ogóle za lata 2007- 2008 oraz za okres od 1 stycznia 2009 do 30 czerwca 2009 r.

Kontrolującym nie przedłożono tzw. angaży pracowników GZS za lata 2007 -2008 co naruszało § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy z dnia 28 maja 1996 w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika. Odpowiedzialnością za powyższe kontrolujący obarczyli specjalistę do spraw kadr oraz byłego dyrektora GZS, I. S.

Niezależnie od tego kontrolujący stwierdzili, że w aktach osobowych pracowników istnieją angaże z 2009 r. częściowo doręczone dopiero w czerwcu 2010 r. ale bez podpisu a w konsekwencji bez akceptacji warunków pracy przez pracowników. Odpowiedzialnością za powyższe obarczono kadrową i byłego dyrektora GZS.

Brak angaży pracowników za część kontrolowanego okresu spowodował wątpliwości kontrolujących, w oparciu o jakie dokumenty specjalista do spraw płac GZS naliczał wynagrodzenia pracowników za lata 2007 - 2010 i sporządzał przelewy tych wynagrodzeń.

W odpowiedzi na zapytanie RIO księgowa wyjaśniła, że dokumentacja do sporządzenia wynagrodzenia wszystkich pracowników GZS powstawała w oparciu o obowiązujące rozporządzenie o zasadach wynagradzania nauczycieli, a co do wynagrodzeń pracowników administracji i obsługi o ustalenia dokonywane przez główną księgową z dyrektorem. Taka sytuacja istniała od połączenia Szkoły Podstawowej w [...] z Publicznym Gimnazjum w [...]. Sytuację tą kontrolujący uznali za naruszenie przepisów o wynagrodzeniach oraz ustawy o rachunkowości w okresie 2007 - 2009 oraz w pierwszym półroczu 2010 r. Kontrolujący nie ustalili list płac w oparciu, o które dokonywano przelewów wynagrodzeń. W toku kontroli ustalono, że listy płac sporządzano w formie elektronicznej w latach 2007 - 2009 i w pierwszym półroczu 2010 r. a wydrukowano je między 28 lipca a 19 sierpnia 2010 r.

Odpowiedzialnością za powyższe kontrolujący obarczyli specjalistę do spraw płac, głównego księgowego L. R. i byłego dyrektora GZS I. S.

Kontrolujący stwierdzili także, że brak angaży utrudniał a w pewnych wypadkach uniemożliwiał kontrolę prawidłowości naliczania wynagrodzeń za lata 2007- 2008. Stwierdzili składniki wynagrodzeń wypłacane w latach 2008 - 2009 które nie wynikały z dokumentacji płacowej, oraz niczym nie uzasadnione wypłaty premii dodatkowych, wynagrodzeń za godziny nadliczbowe oraz "nadgodziny doraźne".

Kontrolujący zakwestionowali prowadzenie kart wynagrodzeń pracowników na przykładzie badania zgodności karty wynagrodzenia I. S. za lata 2008- 2009 z kwotami faktycznie przelanymi na rachunek bankowy. Ustalili, że karty wynagrodzeń są rozbieżne z przelewami, naruszając przy prowadzeniu tych kart art. 24 ustawy o rachunkowości. Odpowiedzialnością za to obarczono specjalistę do spraw płac, byłego głównego księgowego i byłego dyrektora GZS.

Kontrolerzy zakwestionowali zasadność naliczenia i wypłacenia części ekwiwalentów za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w przypadku byłego dyrektora GZS w latach 2007- 2008 oraz starszej woźnej za czerwiec 2010 r. Badając przyczyny wypłaty ekwiwalentu za urlop dla nauczycieli w trakcie roku szkolnego kontrolujący stwierdzili naruszenie art. 66 ust. 1 Karty Nauczyciela oraz art. 35 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych, a odpowiedzialnością za powyższe obarczyli specjalistę do spraw płac, główną księgową i byłą dyrektor GZS.

W dalszej części protokołu kontrolujący zakwestionowali brak dokumentów na wypłacone w latach 2008 i 2009 zapomogi zdrowotne w liczbie 32. Dokumentacja księgowa nie zawierała nawet wniosków przyznania takich zapomóg, jak również dokumentacji medycznej uzasadniającej ubieganie się o udzielenie zapomogi.

Badając funkcjonowanie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych kontrolujący stwierdzili przede wszystkim braki dokumentacyjne w zakresie kompletowania wniosków o pożyczkę i umów udzielonych pożyczek, a także przelewów bankowych tożsamych z wyciągami z rachunku bankowego ZFŚS a odpowiedzialnością za to obarczono główną księgową i byłego dyrektora GZS.

Opisując przyznane świadczenia ZFŚS ustalono, że rachunek bankowy wskazuje na sfinansowanie takich zakupów jak: 3 bluzki, torebka, szal, sweter, obuwie sportowe i telewizor, przy czym do faktur zakupu nie dołączono opisu lub dokumentów kto kupił towar, czy spełnia on warunki do korzystania ze świadczeń socjalnych lub czy towar może być traktowany jako świadczenie socjalne. Odpowiedzialność za powyższe przypisano byłemu głównemu księgowemu i byłemu dyrektorowi GZS.

II. W oparciu o ten protokół Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z pismem informującym o wynikach kontroli, a wykazujących naruszenia przepisów prawa pracy i ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

W oparciu o powyższe Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu przeprowadził w okresie od 20 stycznia do 30 marca 2011 r. kontrolę w Gminnym Zespole Szkół w [...]. W oparciu o czynności kontrolne Państwowa Inspekcja Pracy sporządziła wystąpienie do dyrektora GZS w dniu 21 kwietnia 2011 r. wnosząc o :

- zapoznanie z treścią regulaminu ZFŚS części pracowników

- podjęcie działań zmierzających do kształtowania w placówce oświatowej zasad współżycia społecznego

- dokonanie zmian warunków zatrudnienia nauczyciela z uwzględnieniem jego kwalifikacji zawodowych

- udzielenie pisemnej odpowiedzi na wniosek nauczyciela M. T. o dofinansowanie studiów podyplomowych

- prawidłowe określenie dodatku za trudne warunki pracy M. P.

- ustalenie w regulaminie pracy zasad prania odzieży roboczej.

Na podstawie przesłuchań części nauczycieli i pracowników GZS w [...] Inspektor Pracy ustalił, że we wrześniu 2010 r, po przejęciu przez nowy Zarząd PKZP tj. J.P. i M. K. dokumentacji kasy zapomogowo - pożyczkowej stwierdzono, iż na rachunku PKZP brakuje 5000 zł.

III. Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej za 2010 r. oraz wybranych zagadnień za lata od 2007 do 2009 i za rok 2011 przeprowadzona przez RIO w Gminie Tułowice w tym GZS w [...] jako jej jednostce organizacyjnej, ustaliła podstawy do wystąpienia pokontrolnego, które sporządzono 20 marca 2012 roku na podstawie art. 1 ust 1 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Zaznaczono, że zakresem kontroli kompleksowej objęto również wykonanie przez Gminny Zespół Szkół w [...] wniosków ujętych w wystąpieniu pokontrolnym z 15 listopada 2010 r. a przekazanym dyrektorowi GZS po przeprowadzonej w dniach od 6 do 22 września 2010 r. kontroli doraźnej wybranych zagadnień gospodarki finansowej.

W zaleceniach pokontrolnych ustalono, co do kontroli Urzędu Gminy: a) nieprzestrzegania przepisów w zakresie rachunkowości,

b) zaciąganie zobowiązań pieniężnych w wysokości przekraczającej granice kwot wydatków określonych w planie finansowym,

c) zawarcie umów zaciągających zobowiązania pieniężne bez kontrasygnaty Skarbnika Gminy i naruszenie przepisów w zakresie gospodarki nieruchomościami przez nieprzestrzeganie obowiązku ogłoszeń prasowych o przetargach co do nieruchomości gminnych o wartości powyżej 10 000 euro,

d) nie ustalenie przez Radę Gminy składników wynagrodzenia Wójta w kadencji 2010 – 2014 i wypłacanie go na podstawie uchwały z 2008 r. mimo wygaśnięcia wcześniejszego mandatu,

e) nieprzestrzeganie przepisów o udzielaniu zamówień publicznych,

f) naruszenie przepisów w zakresie udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy podmiotom nie zliczonym do sektora finansów publicznych.

Odpowiedzialność za powyższe nieprawidłowości i naruszenia przypisano w wystąpieniu pokontrolnym Wójtowi Gminy, Zastępcy Wójta Gminy, Skarbnikowi Gminy, specjaliście do spraw płac, inspektorowi do spraw budownictwa, oraz Przewodniczącemu Rady Gminy Tułowice.

Co do Gminnego Zespołu Szkół w [...] wystąpienie pokontrolne wskazywało na :

a) nieprzestrzeganie zasad przeprowadzania kontroli zarządczej ustalonych w jednostce w zakresie efektywności i skuteczności przepływu informacji pomiędzy komórkami a także w zakresie zgodności działania z procedurami wewnętrznymi ,

b) niewykonanie wniosku pokontrolnego z wystąpienia z 15 listopada 2010 r. w części dotyczącej sporządzenia brakujących sprawozdań za lata 2007 – 2009 pomimo poinformowania pismem z 30 marca 2011 r. że je sporządzono,

c) nieprzestrzeganie przepisów w zakresie zamówień publicznych,

d) nieterminowe regulowanie zobowiązań wynikających z zawartych umów,

e) dokonywanie wstępnej kontroli faktury i zatwierdzanie jej do wypłaty przez pracownika będącego jednocześnie wykonawcą zlecenia.

Odpowiedzialność za powyższe naruszenia i nieprawidłowości, wystąpienie pokontrolne przypisywało Wójtowi Gminy oraz byłemu i obecnemu Dyrektorowi GZS i kierownikowi referatu obsługi finansowej GZS.

IV. Ponadto z ustaleń podjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przy obecnym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że pismem z 14 listopada 2011 r, Wójt Gminy Tułowice wystąpił z wnioskiem do Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej pełniącej funkcję Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] i będącej nauczycielem dyplomowanym. W uzasadnieniu wniosku podniesiono okoliczności identyczne jak w motywach później wydanego zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora ze stanowiska.

Po przeprowadzeniu postępowania Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim, działając na podstawie Karty Nauczyciela i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 roku umorzył postępowanie wyjaśniające w stosunku do nauczyciela B. K. – K. zajmującej stanowisko Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu wniosku Wójta Rzecznik Dyscyplinarny nie podzielił zarzutów nierzetelnego dysponowania środkami finansowymi szkoły i nieprzestrzegania zasad współżycia społecznego. Rzecznik uznał ponadto, że zgodnie z zeznaniami świadków dyrektor B. K. – K. nie miała możliwości wydawania bieżących poleceń pracownikom obsługi finansowej a tym bardziej nie mogła nierzetelnie dysponować środkami finansowymi szkoły, ponieważ decyzje finansowe konsultowane były tylko z Urzędem Gminy jako organem a konkretnie z Sekretarzem Gminy. Funkcję p.o. kierownika referatu obsługi finansowej GZS w [...] pełniła K. S., której przełożonym był Wójt Gminy Tułowice. Komórka finansowa nie tylko podległa była Wójtowi Gminy ale i ulokowana była w siedzibie Urzędu Gminy, a taka sytuacja oczywiście utrudniała a niejednokrotnie uniemożliwiała współpracę dyrektora szkoły z księgowym szkoły.

Według Rzecznika Dyscyplinarnego w dokumentach i w zeznaniach świadków brak jest dowodów na nierzetelne dysponowanie środkami finansowymi szkoły, a także na nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego przez skarżącą. Według Rzecznika nie odnaleziono również dowodów potwierdzających zarzut nieprawidłowego gospodarowania mieniem Gminnego Zespołu Szkół w [...], zwłaszcza że w dacie złożenia wniosku Zastępca Wójta nie potrafiła określić jakiego sprzętu komputerowego, o jakiej wartości i ilości dotyczył sformułowany zarzut.

Co do zarzutu poświadczania nieprawdy w dokumentach szkoły oraz nakłaniania do poświadczania nieprawdy i utrudniania czynności kontrolnych Rzecznik Dyscyplinarny ustalił, że brak było podstaw do określenia wpisu w dowodzie bankowym "Gminny Zespół Szkół w [...]" zamiast "wpłaty własnej" jako poświadczenie nieprawdy w dokumentach szkolnych przez dyrektora szkoły.

Co do zarzutu niewłaściwego realizowania przepisów prawa w zakresie zwalniania nauczycieli i innych pracowników szkoły Rzecznik Dyscyplinarny badając zwolnienie z pracy sprzątaczek oraz zmiany w zakresie zajmowanych stanowisk przez nauczycieli języka angielskiego przyjął, że okoliczności w sprawie nie wskazują, aby działania dyrektora zawierały znamiona uchybienia godności zawodu lub obowiązkom nauczyciela. Działania te nie polegały też – zdaniem Rzecznika – na umyślnym niewłaściwym realizowaniu przepisów prawa w zakresie zwalniania nauczycieli.

W postępowaniu wyjaśniającym Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego nie znalazł potwierdzenia dla zarzutu wnioskodawcy, że skarżąca nie wykonywała poleceń Wójta.

Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa w zakresie nakładania kar porządkowych Rzecznik Dyscyplinarny podniósł, że obwiniona nie stosowała kar porządkowych w stosunku do nauczycieli. Tylko w odczuciu kilku nauczycieli uwaga skarżącej, iż protokół Rady Pedagogicznej może być kwestionowany w innym trybie niż samowolne pisemne prostowanie jego treści, nie oznacza ustnego ukarania karą porządkową. Dlatego Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego przyjął, że nie może określić takiego zachowania w kategoriach przewinienia a tym samym ustalać, czy ma ono znamiona uchybienia godności zawodu lub obowiązku nauczyciela.

Co do nierzetelności w powiadamianiu organu prowadzącego szkołę o realizacji zaleceń pokontrolnych sformułowanych przez Regionalna Izbę Obrachunkową Rzecznik Dyscyplinarny opisując termin przeprowadzenia kontroli oraz daty wydanych zaleceń pokontrolnych konkludował, że " inicjator postępowania dyscyplinarnego nie potrafił wskazać na czym polegało poświadczenie nieprawdy w dokumencie z dnia 10 grudnia 2010 r., w jaki sposób obwiniona, choćby w najmniejszym stopniu, nieprawdziwie poinformowała Prezesa RIO o dokonanych już działaniach, okolicznościach tym samym nie określił czego dotyczy zarzut poświadczania nieprawdy". W tych okolicznościach Rzecznik Dyscyplinarny nie mógł ustalać znamion uchybienia godności zawodu lub obowiązku nauczyciela ze względu na brak wskazania przewinienia.

Wreszcie co do zarzutu braku współpracy z rodzicami Rzecznik oświadczył, że do Rady Rodziców w roku szkolnym 2010/2011 nie docierały żadne wnioski i petycje na temat problemów we współpracy z Dyrektorem Gminnego Zespołu Szkół. Przesłuchani świadkowie nie mieli zastrzeżeń do współpracy ze skarżącą. Ponadto wnioskujący o postępowanie dyscyplinarne organ przyznał, że wpłynęła jedna skarga rodziców w sprawie przywrócenia godzin nauczania jednemu nauczycielowi języka angielskiego. W oparciu o taki materiał dowodowy Rzecznik Dyscyplinarny także stwierdził brak znamion uchybienia obowiązku oraz godności zawodu nauczyciela.

V. Ponadto z dowodów przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy wynika, że pismem z dnia 24 listopada 2011r. Wójt Gminy Tułowice reprezentowany przez Zastępcę Wójta, zawiadomił Prokuraturę Rejonową w Opolu o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez B.K.- K.- Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Zawiadomienie zarzucało:

a) poświadczanie nieprawdy w dokumentach,

b) wymuszanie na podległych pracownikach poświadczania nieprawdy w dokumentach przy wykorzystaniu stanowiska dyrektora,

c) bezprawne pozbawienie wolności pracownika, a tym samym uniemożliwienie wzięcia udziału w przeprowadzeniu spisu sprzętu komputerowego.

W uzasadnieniu zawiadomienia wnioskujący zawarł podobne uzasadnienie jak w późniejszym uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Tułowice z 6 grudnia 2011 r. o odwołaniu B. K. – K. ze stanowiska Dyrektora GZS w [...].

Po przeprowadzeniu postępowania przygotowawczego w trakcie którego zgromadzono niezbędne dowody z dokumentów i przesłuchano szereg świadków, postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r. Prokurator Rejonowy zatwierdził umorzenie postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 K.p.k. Zauważyć należy, że w postępowaniu karnym badano zarzuty popełnienia następujących czynów:

1) czynu art. 231 §1 K.K. i art. 271 § 1 K.K w związku z art. 11 § 2 K.K przez przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków w okresie od września 2010 r. przez Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół oraz poświadczenie nieprawdy w wystawionych dokumentach,

2) czynu z art. 231 § 1 K.K przez przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków w okresie od września 2010 r. przez Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w postaci likwidacji sprzętu komputerowego szkoły bez podstawy prawnej,

3) czynu z art. 231 § 1 K.K i art. 189 §1 K.K w związku z art. 11 §2 K.k. przez przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] w listopadzie 2011 r. i utrudnianie pracownikom Urzędu Gminy Tułowice przeprowadzenia inwentaryzacji sprzętu komputerowego w GZS w [...] oraz pozbawienie wolności B. G. – P. w dniu 7 listopada 2011 r. a to przez zamknięcie jej w pokoju dyrektora w związku z czynnościami inwentaryzacyjnymi.

Umarzając postępowanie karne powołano się na brak znamion czynu zabronionego co do zarzutu zawartego wyżej w punkcie 1 i 2 oraz brak danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa co do czynu wskazanego wyżej w punkcie 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej też P.p.s.a.) Sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną dokonaną przez Sąd II instancji oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się temu orzeczeniu w pełnym zakresie.

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1664/12, oraz w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13 wykładnia charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej też uso lub ustawa o systemie oświaty). Szczególne znaczenie ma wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym drugim wyroku na tle art. 106 §. 3 P.p.s.a. Nie akceptując poglądu WSA w Opolu w sprawie II S.A./Op 60/13, odnośnie braku podstaw do przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ograniczenia dowodowe nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w punkcie 5 § 2 art. 3 P.p.s.a. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej a takim jest zarządzenie z dnia 6 grudnia 2011 r.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymienionych postępowaniach sąd administracyjny I instancji nie przeprowadza co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności.

Zarządzenie Wójta Gminy Tułowice z 6 grudnia 2011 r. w przeciwieństwie do postępowań zakończonych decyzją administracyjną nie zapadło w wyniku przeprowadzenia przez organ postępowania rozpoznawczego, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Uzasadnienie zarządzenia w istocie zawiera twierdzenia o faktach, które organ uznał za przemawiające za skorzystaniem z trybu odwołania z art. 38 ust. 1 punkt 2 uso. Druga strona może skutecznie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosić twierdzenia o faktach bądź przedkładać dowody w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, także przed sądem administracyjnym.

Według wyroku NSA z 3 września 2013 r. Sąd I instancji nie może pominąć w postępowaniu ze skargi odwołanego dyrektora dokumentów urzędowych bądź odpisów dokumentów urzędowych pochodzących od właściwych organów państwowych, które wypowiedziały się odmiennie niż to przyjął Wójt w zaskarżonym zarządzeniu. Dopiero prawidłowe ustalenia dotyczące faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy mogą pozwolić na prawidłowa ocenę czy liczba a zwłaszcza ciężar zarzutów przemawiały za zastosowaniem w tym konkretnym przypadku art. 38 ust. 1 pkt. 2 uso.

Realizując tak zaprezentowaną wykładnię przepisów art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1157/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas kolejnego rozpoznawania skargi przeprowadził dowody z dokumentów oraz orzeczeń zawartych w aktach: Prokuratury Rejonowej w [...] ( syg. [...]), Sądu Rejonowego w Opolu (sygn. akt [...]), Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim (nr [...]), Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu (nr [...]) i akt Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z kontroli doraźnej i kompleksowej przeprowadzonej w Gminie Tułowice, w tym w Gminnym Zespole Szkół w [...] za lata 2007 – 2011 nr [...]. Wyniki tych postępowań Sąd omówił w części ustaleń faktycznych uzasadnienia.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiło zarządzenie Wójta Gminy Tułowice z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...], wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt

2 uso, którym odwołano z dniem 6 grudnia 2011 r. B. K.-K. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie budzi wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, dla którego organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Jest to akt władczy o charakterze personalnym, ale z zakresu administracji publicznej. Rozpatrywana sprawa nie dotyczy dochodzenia indywidualnych roszczeń pracowniczych, dla których właściwym jest sąd powszechny – sąd pracy. Przedmiotem kontroli Sądu jest natomiast zgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjętego z zakresu administracji publicznej, na co zwracał już wyżej uwagę Sąd i co nie jest sporne między stronami.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

W niniejszej sprawie organ uzyskał pozytywną opinię Opolskiego Kuratora Oświaty, wyrażoną w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r., co oznacza, że organ dochował wymaganej procedury. Zatem spełniona została druga przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a sporne było czy wystąpiła pierwsza przesłanka, odnosząca się do zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Podstawą prawną skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. nr 594) wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca pismem z 16 grudnia 2011 r. wezwała Wójta Gminy Tułowice do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując zarządzenie tego organu z 6 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS. Wezwanie to było bezskuteczne.

Pismem z 29 grudnia 2011 r. (wpływ do organu 3 stycznia 2012 r.) strona wniosła skargę na zarządzenie jako naruszające prawo.

Skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a., po wyczerpaniu wymaganego trybu.

Skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia zarządzenia organu gminy wydanego w jej sprawie. Akt odwołujący daną osobę ze stanowiska dyrektora szkoły przed upływem kadencji dotyka wprost jej uprawnień, mających swe źródło w przepisach prawa administracyjnego, z tego względu przyjąć należy, że taka osoba ma własny interes prawny do skarżenia do sądu administracyjnego aktu odwołującego ze stanowiska dyrektora szkoły (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08, Lex nr 526646).

W zaskarżonym zarządzeniu Wójt Gminy Tułowice, oprócz wyliczenia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem skarżącej, nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły.

Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora przedszkola, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania ( por. wyr. NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt. I OSK 20412/12).

Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis - jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia - należy traktować ze szczególną uwagą.

Jeżeli art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył dyrektorowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego.

Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć, który zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. o sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Jeżeli jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu.

Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01 i z dnia 27 września 2012 r., sygn. I OSK 1615/12 oraz WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 627/13 opubl. CBOIS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 uso przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 uso ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 uso można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych".

Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) wyraźnie mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, opubl. CBOIS).

Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu, gdyż sytuacja ta została uregulowana w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 2018/10, publ. LEX nr 818630 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn.,I OSK 1928/10, LEX nr 1070814, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn.I OSK 1530/10, publ.LEX nr 745066, NSA w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 1972/11, LEX nr 1166066, i wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. III SA/Łd 513/11, publ. LEX nr 1088057).

W doktrynie wskazuje się, że organ prowadzący bezpodstawnie powoła się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy odwołując dyrektora szkoły (placówki) z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Wskazuje się, że przesłankę do negatywnej oceny pracy stanowi m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej, brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły, naruszenie przez dyrektora szkoły dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych Jest oczywiste - także z uwagi na wymaganie odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 Kodeksu pracy - że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, (decyzji, zarządzenia) owe wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu.

Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce". (tak: M. Pilich w "Ustawa o systemie oświaty – Komentarz" Wyd. Wolters 2013 r.)

Sąd orzekający podziela także pogląd WSA w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Op 322/12, którego tezy brzmią:

1. W art. 38 ust. 1 pkt 2 uso przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych.

2. Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 uso nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora.

Reasumując powyższe wywody, Sąd w rozpatrywanej po raz kolejny sprawie, stwierdza, że organ prowadzący nie wykazał w sposób niewątpliwy, wyczerpujący, że wystąpiła konieczność nadzwyczajnego i natychmiastowego odwołania z pełnionej funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...].

Do konkluzji takiej upoważnia analiza zaprezentowanych wyżej ustaleń faktycznych na podstawie akt administracyjnych przedłożonych ze skargą oraz akt postępowań karnych i kontrolnych dopuszczonych przez WSA w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jako dowody z dokumentów.

Sąd miał wątpliwości w zakresie związania treścią wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1664/12 i I OSK 1157/13, gdyż w pierwszym z nich wyrażono pogląd, że " Sąd posiada pełny materiał pozwalający na ocenę prawidłowości zastosowania art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy" a z drugiego wynikało wprost zobowiązanie do przeprowadzenia wskazanych już w skardze dowodów uzupełniających z dokumentów, lecz wydaje się, że jest to sprzeczność pozorna. Mimo złożenia przez strony na rozprawie 19 kwietnia 2012 r. wystąpienia RIO w Opolu z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie kontroli kompleksowej i doraźnej za lata 2007-2011 oraz złożenia przed rozprawą postanowienia Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim z 6 lutego 2012 r. umarzającego postępowanie wyjaśniające wobec skarżącej Sąd I instancji nie przeprowadził z nich dowodu, czego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 16 listopada 2012 r. nie zakwestionował. Dlatego ponowienie wniosków dowodowych (między innymi w piśmie skarżącej z 5 marca 2013 r.) i jednoznaczna wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z 21 marca 2013 r., iż przed "sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego z innych dowodów, aniżeli te, które znajdują się w aktach sprawy" wywołała przy rozpatrywaniu kasacji jednoznaczne stanowisko NSA zawarte w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. I OSK 1157/13 zobowiązujące Sąd I instancji do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

W konsekwencji na podstawie całokształtu materiału dowodowego w tym dokumentów wytworzonych po dacie zaskarżonego zarządzenia, WSA po kolejnym rozpoznaniu sprawy uznał podstawy do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenia jego nieważności w całości.

W ocenie tej Sąd zwrócił szczególną uwagę na sytuacje w jakiej skarżąca objęła obowiązki dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] w dniu 1 września 2010 r.

Z opisanych wyżej akt kontrolnych Regionalnej Izby Rozrachunkowej w Opolu i Okręgowej Inspekcji Pracy w Opolu wynikają wprost liczne naruszenia prawa i zaniedbania byłego dyrektora i pracowników GZS, niezależnie od zaniedbań organu prowadzącego szkołę w okresie nadzoru i kontroli za lata 2007-2010.

Ustalenia RIO wskazywały na naruszenie podstawowych przepisów prawa pracy, przepisów socjalnych i ustawy o rachunkowości. W szczególności podniesiono brak regulaminu wynagrodzenia pracowników, rozbieżności między kartami wynagrodzeń a przelewami z tytułu płac, brak list płac, wypłacanie nie mających potwierdzenia w dokumentach premii, nadliczbówek i "nadgodzin doraźnych", bezpodstawne wypłacenie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, zapomóg zdrowotnych, pożyczek i świadczeń rzeczowych z ZFŚS bez jakiegokolwiek udokumentowania oraz brak angaży i nieprawidłowe prowadzenie akt osobowych.

Na podstawie wyników kontroli RIO później wszczęto dochodzenia karne oraz procesy cywilne o zapłatę zwrotu nienależnie pobranych wynagrodzeń wobec byłego dyrektora szkoły i dalszych siedmiu pracowników oraz postępowanie kontrolne przez Okręgowego Inspektora Pracy.

W takich warunkach rozpoczęła pracę skarżąca na stanowisku dyrektora przy czym zmiany następowały też w zakresie obsługi księgowej i sekretarskiej szkoły. Pion księgowy był podporządkowany Urzędowi Gminy a decyzje finansowe konsultowano z Sekretarzem Gminy. Ulokowanie nadzoru i siedziby księgowości poza szkołą doprowadziło między innymi do odmowy przyjęcia do realizacji wyroków Sądu Pracy w Opolu zasądzających odszkodowanie dla zwolnionych ze szkoły sprzątaczek. Pełniąca obowiązki kierowniczka referatu obsługi finansowej GZS K. S. zeznała, że jej szefem był Wójt Gminy Tułowice ( k-63 akt zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego, przesłuchanie z 11 stycznia 2012 r.). Podobnie Wójt Gminy W. P. słuchany jako świadek 14 lutego 2013 r. w sprawie [...] zeznał, że "przed objęciem funkcji przez powódkę (skarżącą – przypis sądu) podjąłem decyzję o przekazaniu obsługi finansowej szkoły do Gminy".

Sekretariat szkoły co do uczniów gimnazjum obsługiwany był przez U. K., której kontrola RIO zarzuciła nieprawidłowości w zakresie prowadzenia akt osobowych nauczycieli i pracowników (np. brak podpisanych angaży, brak dokumentów wykazujących kwalifikacje do nauczania) Co do uczniów szkoły podstawowej obsługę pełniła B. P., która jednak od września 2010 r. podjęła nauczanie. Wobec zaleceń kontrolnych skarżąca nakazała "wyprowadzenie akt osobowych", czego U. K. nie wykonała w całości, gdyż kontrola z Urzędu Gminy w styczniu 2011 r. nadal wykazała braki w sprawach kadrowych. Wobec choroby U. K. obsługę sekretarską GZS pełniła czasowo oddelegowana pracownica Urzędu Gminy, po czym wobec przebywania od lutego do maja 2011 r. U. K. na zwolnieniu lekarskim, zatrudniono Z. B. od marca 2011 r. na pół etatu a następnie od maja 2011 r. na pełny etat. To ona po odmowie przyjęcia przez księgową K. S. wyroków Sądu Pracy, z prywatnie pożyczonych pieniędzy wypłaciła należności sprzątaczkom gotówką za potwierdzeniem na blankietach szkolnych. Z. B. zeznała, że brała "udział w redagowaniu wypowiedzeń" dla sprzątaczek i "czuła się w jakimś stopniu odpowiedzialna za tą sytuację", a przed samowolną wypłatą odszkodowań "nie rozmawiała z dyrektorem". (protokół przesłuchania z 11 stycznia 2012 r. k-65 akt Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego).

Na tle tych ostatnich uwag odnoszących się do ustalonego stanu faktycznego sprawy trzeba zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie jest związany treścią postanowień Prokuratury Rejonowej w Opolu w sprawie [...] i zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli w sprawie [...] umarzających postępowanie karne i dyscyplinarne, gdyż zgodnie z art. 11 P.p.s.a. tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Tym bardziej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w rozpatrywanej sprawie nie jest związany treścią uzasadnień tych postanowień, ale skoro zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (i tylko z dokumentów), to nie może weryfikować poprzez ponowne przesłuchanie treści zeznań stron i świadków składanych w postępowaniu administracyjnym, karnym lub dyscyplinarnym.

Oznacza to, że Sąd obecnie rozpoznający sprawę może ocenić zarzuty postawione w zarządzeniu Wójta z 6 grudnia 2011 r. w oparciu o szerszy materiał dowodowy, który weryfikuje te zarzuty na korzyść skarżącej.

Przede wszystkim B. K. – K. objęła placówkę oświatową, w której kontrola przeprowadzona już w pierwszych tygodniach jej urzędowania, wykazała daleko idące braki i zaniedbania w sprawach regulaminowych, finansowych i kadrowych. Do tego zmiany w obsłudze księgowo – sekretarskiej zwiększyły skalę trudności w zarządzaniu placówką.

Te uwarunkowania niczym nie usprawiedliwiają co prawda naruszenia przepisów o finansach publicznych przez wypłatę z prywatnych pieniędzy odszkodowań zasądzonych dla zwolnionych sprzątaczek, lecz skarżąca nie wydawała takiego polecenia. Z. B. zeznała, że uczyniła to bez wiedzy skarżącej. Sąd administracyjny nie może tych zeznań po pierwsze pominąć, a po drugie nawet gdyby miał wątpliwości nie może ponownie przesłuchać świadka lub strony skarżącej.

Odpowiedzialność dyrektora szkoły za takie naruszenie jest zatem w tym konkretnym wypadku odpowiedzialnością ogólną jaką ponosi każdy kierownik zakładu pracy za zachowania i działania osób (służb) mu podległych. Na tej samej zasadzie skarżąca ponosi ogólną odpowiedzialność za brak wykonania wszystkich zaleceń, kontroli GZS z września 2010 r., którą ujawniła kolejna kontrola w 2011 r. Uchybienia w tym zakresie sprowadziły się do braku sporządzenia części sprawozdań finansowych zaległych za lata 2007-2009. W tym zakresie pismo skarżącej jako dyrektora GZS z 30 marca 2011 r. nie było w całości zgodne z prawdą i mogło narazić ją na odpowiedzialność wykroczeniową, do czego de facto nie doszło. Można domniemywać zatem, że kontrolujący inspektorzy i Prezes RIO uznali, iż waga przewinienia nie jest znaczna, zwłaszcza, że większość brakujących sprawozdań zrobiono w terminie wyznaczonym. Poza tym mogło to wynikać bardziej z niewiedzy niż celowego działania pionu księgowego obsługującego szkołę albo niemożności wykonania zaleceń pokontrolnych z uwagi na brak dokumentów źródłowych za tamten okres.

Skarżącą obciąża także okoliczność braku załatwienia wniosku nauczyciela M. T. o dofinansowanie studiów podyplomowych. Po pierwsze wbrew twierdzeniom skarżącej taki wniosek został złożony we wrześniu 2010 r. lecz nie odnotowany w dzienniku korespondencji wpływającej do szkoły i nie został załatwiony. Pismo nauczyciela M. T. załączono do akt kontroli PIP Opole i jest dowodem zaniedbania dyrektora GZS.

Te zarzuty zarządzenia Wójta Gminy Tułowice o odwołaniu skarżącej znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, lecz zdaniem sądu administracyjnego nie mogą być podstawą zastosowania art. 38 ust. 1 pkt. 2 uso . Nie są to przewinienia będące wynikiem oczywistego zaniedbywania obowiązków lub takiego naruszania przepisów oświatowych, pracowniczych i finansowych, które dyskwalifikowałyby skarżącą jako kierownika jednostki oświatowej, powodując jednocześnie destabilizację funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły. Nie są to zdarzenia o wyjątkowym, nadzwyczajnym charakterze wykraczające w oczywisty sposób poza bieżące rutynowe działania i których nadzwyczajność (wyjątkowość) nakazywałaby niezwłoczne odsunięcie dyrektora od pełnionej funkcji.

Na tle zaprezentowanego wyżej w orzeczeniach NSA i WSA Opole orzecznictwa sądowego naruszenie prawa i obowiązków skutkujące zastosowaniem art. 38 ust. 1 pkt. 2 uso musi być tak dalece istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez dyrektora a stwierdzone dowodowo uchybienia w jego pracy muszą destabilizować funkcjonowanie szkoły.

W każdym innym wypadku organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora tylko w oparciu o tryb przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt. 1 uso.

Reasumując WSA w Opolu nie stwierdził uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustaleń organów kontrolujących (RIO i PIP) oraz dochodzeniowo – karnych (Prokuratura Rejonowa i Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego) wyrażonych w wystąpieniach i wnioskach pokontrolnych oraz postanowieniach o umorzeniu postępowań karno – dyscyplinarnych, które nie potwierdziły – po dacie wydania zarządzenia z 6 grudnia 2011 r. – pozostałych zarzutów stawianych skarżącej a szczegółowo opisanych wyżej w ustalonym stanie faktycznym.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Pozostałe orzeczenia uzasadniają przepisy art. 152 i 205 § 2 P.p.s.a.