Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 112/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust.6; art. 79a ust. 1 i  ust. 6 pkt 7; art. 79b; art. 80 ust. 4; art. 81 ust. 2 pkt 9; art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3; art. 83a ust. 1, 3 i 4; art. 104
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 55 ust. 1 pkt 2 i 5; art. 75 ust. 1; art. 85 ust. 4 pkt 7; art. 89c; art. 92a ust. 1, 3, 4 i 6; art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6; art. 7; art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 września 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.150 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że inspektor inspekcji transportu drogowego przeprowadził kontrolę prowadzącego działalność gospodarczą A. S., kontrolując przestrzeganie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących ruchu drogowego. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z dnia 24 sierpnia 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że w dniu sporządzenia protokołu z kontroli, to jest 24 sierpnia 2012 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie:

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji,

- braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów,

- nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty

kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt

nieprowadzenia pojazdu.

W dniu 31 sierpnia 2012 r. skarżący złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli, a w dniu 13 września 2012 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.150 zł.

W odwołaniu od tej decyzji A. S. zarzucał:

- naruszenie polegające na przekroczeniu limitu czasu trwania wszystkich kontroli

organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, określonego w art. 83

ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447 ze zm., dalej wymienianej także jako u.s.d.g.)

- naruszenie art. 85 ust. 4 u.s.d.g. poprzez nieprzedłużenie czasu trwania kontroli,

- nieuzasadnienie przedłużenia czasu trwania kontroli przez kontrolującego w książce

kontroli i w protokole kontroli jak też niewskazanie przyczyn przedłużenia kontroli,

- oparcie ustaleń organu na dokumentach zebranych po zakończeniu czasu kontroli.

Skarżący podnosił, że w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli jako datę

rozpoczęcia kontroli wskazano dzień 31 lipca 2012 r., zaś jako przewidywany dzień

zakończenia kontroli wskazano 16 sierpnia 2012 r.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej powoływanej także jako u.t.d.), suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Według art. 92a ust. 4 wymienionej ustawy, za kierowców, o których mowa w wymienionym wyżej przepisie uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz.

Zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków,

oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Konsekwencje stwierdzonych w czasie kontroli u skarżącego naruszeń opisane są pod pozycjami 1.1, 6.3.7 oraz 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3 do ustawy. I tak zgodnie z poz. 1.1 załącznika nr 3, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji kara pieniężna wynosi 8.000 zł. Zgodnie z poz. 6.3.7 załącznika nr 3, za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kara pieniężna wynosi 500 złotych za każdy dzień. Natomiast zgodnie z poz. 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3, za brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki kara pieniężna wynosi 50 zł za brak każdej danej.

Uzasadniając nałożenie kary za brak licencji (poz. 1.1. załącznika nr 3) organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d. określenie "krajowy transport drogowy" oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 4 pkt 4 u.t.d. "niezarobkowy przewóz drogowy" oznacza przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę

lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami

samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością

przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione,

wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie

usług turystycznych.

Stosownie do art. 5 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Zgodnie z art. 33 ust.1 - 3 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych:

1) w ramach powszechnych usług pocztowych;

2) przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., z tym że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r Nr 7, poz. 25, z późno zm.);

3) przez przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu

drogowego.

Kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego wykazała, że przedsiębiorca wykonuje pomocniczo w stosunku do prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej także przewozy drogowe na potrzeby własne w postaci przewozu odpadów. Do kontroli przedsiębiorca okazał zaświadczenie nr (...) na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane w dniu 6 czerwca 2012 r. ważne bezterminowo. Przedsiębiorca nie okazał jednakże licencji lub zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne ważnego przed dniem 6 czerwca 2012 r., a w szczególności w kontrolowanym okresie, to jest od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 6 czerwca 2012 r. Z okazanych wykresówek opisanych na P. C. z 5, 13 i 25 stycznia, 2 i 16 lutego, 20 i 23 marca, 2 kwietnia, 7 i 23 maja, 8, 15 i 22 czerwca 2012 r. wynika, że skarżący wykonywał przewozy drogowe pojazdem o nr rej. (...), który to pojazd po przerejestrowaniu otrzymał nr rej. (...). W toku prowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie kontrolowany nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby, że P. C. jest pracownikiem zatrudnionym o umowę o pracę. Z wyjaśnień strony złożonych w toku kontroli wynika, że P. C. w kontrolowanym okresie nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę, a pracę kierowcy wykonał nieodpłatnie w charakterze pomocy. Mając na uwadze tak opisany stan prawny oraz faktyczny organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji.

Organ odwoławczy podkreślił, że aby przewóz drogowy mógł zostać uznany za wykonywany na potrzeby własne, konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w art. 4 pkt 4 lit. a - d u.t.d. Jedną z tych przesłanek jest warunek, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu prowadzone były przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W rozpatrywanej sprawie w skontrolowanym okresie pojazd prowadził P. C., niebędący pracownikiem strony. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 623108), organ wskazał, że przepis art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. wymieniający warunek, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników posługuje się pojęciem "pracownik", którego ustawa o transporcie drogowym nie definiuje. Definicję pojęcia "pracownika" zawiera art. 2 Kodeksu pracy, czyli aktu prawnego regulującego kwestie pracy i zatrudnienia. Gdyby ustawodawca chciał nadać pojęciu "pracownik" inny sens niż w Kodeksie pracy, to wprowadziłby do ustawy o transporcie drogowym własną definicję tego pojęcia, na użytek omawianej ustawy. Użycie w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. terminu "pracownik" w odróżnieniu do innych

przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotem "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy (np. art. 5 ust. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 39a ust. 1) było celowym zabiegiem ustawodawcy. To właśnie bowiem wybór formy zatrudnienia w postaci umowy o pracę (wobec wszystkich jej skutków) gwarantuje wykorzystanie dobrodziejstw związanych z instytucją niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne zgodnie z intencjami ich wprowadzania i przeciwstawiania się możliwości obchodzenia rygorów łączących się z wykonywaniem transportu drogowego (w ujęciu art. 11 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym).

Powyższe oznacza więc, że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do uznania przewozów drogowych wykonywanych przez skarżącego za przewozy wykonywane na potrzeby własne. W konsekwencji na przedsiębiorcy spoczywał obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego.

W związku z tym, że takiej licencji skarżący nie posiadał organ odwoławczy uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych z tytułu naruszenia wskazanego pod poz. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadniając nałożenie kary za naruszenie opisane pod poz. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31 grudnia 1985 r.) przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 1155), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie zapisów na wykresówkach (pkt 1), wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 2), plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 3), innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności (pkt 4), rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4.

Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca udostępnia kierowcy na jego wniosek i przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego.

W czasie kontroli w dniu 31 lipca 2012 r. do analizy pobrano między innymi 13 wykresówek oraz 15 zaświadczeń wystawionych na kierowcę P. C.. Analiza okazanych dokumentów wykazała, że strona nie okazała wykresówki z pojazdu o nr rej. (...) z zapisem przebiegu od 190662 km do 191030 km. Zgodnie z okazaną tarczą opisaną na P. C. datowaną na 16 lutego 2012 r. kierowca zakończył prowadzenie pojazdu przy stanie licznika 190662 km. Dnia 20 marca 2012 r. kierowca rozpoczął jazdę tym samym pojazdem przy stanie licznika 191630 km. Powyższe oznacza, że na tarczach nie zarejestrowano 369 km. W toku kontroli nie przedstawiono wykresówki innego kierowcy, który prowadziłby pojazd o nr rej. (...). Z protokołu kontroli wynika, że przedsiębiorca wyjaśnił, iż brakujące kilometry dotyczą wykresówki P. C., który w dniu 9 marca 2012 r. prowadził pojazd. Wykresówka z tego dnia została jednakże zagubiona.

W związku z tym, że bezsporne jest, że skarżący podczas kontroli nie okazał wykresówki organ odwoławczy uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu naruszenia wskazanego pod poz. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadniając nałożenie kary za naruszenie opisane pod poz. 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3 do ustawy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 5 wymienionego wcześniej rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85 każdy członek załogi

pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje:

a) na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię;

b) datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej

używania;

c) numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego został on przydzielony, zarówno

na początku pierwszej jazdy zapisanej na wykresówce, jak i następnych, w przypadku zmiany pojazdu, w czasie używania tej samej wykresówki;

d) wskazania licznika długości drogi:

- przy rozpoczęciu pierwszej jazdy zarejestrowanej na wykresówce,

- przy zakończeniu ostatniej jazdy zarejestrowanej na wykresówce,

- w razie zmiany pojazdu w ciągu dnia pracy (odczyt licznika w pojeździe, do którego

był przydzielony, oraz odczyt licznika w pojeździe, do którego zostaje przydzielony);

e) czas, kiedy miała miejsce zmiana pojazdu.

Analiza tarcz opisanych na P. C. datowanych na 5, 13 i 25 stycznia, 2 i 16 lutego, 20 i 23 marca, 2 kwietnia, 7 i 23 maja, 8, 15 i 22 czerwca 2012 r. wykazała, że na wykresówkach nie zawarto wymaganego wpisu w postaci daty oraz miejsca końcowego używania wykresówki. Powyższe dotyczy łącznie 13 okazanych wykresówek.

W związku z tym, że skarżący okazał do kontroli tarcze nie zawierające wszystkich wymaganych wpisów organ odwoławczy uznał, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 650 złotych (13 x 50 zł ) z tytułu naruszeń wskazanych pod poz. 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, bowiem okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń i że naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają między innymi obowiązki lub warunki wynikające między innymi z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Stosownie do art. 13 tego rozporządzenia pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za sprawdzanie urządzenia rejestrującego i nie może uwolnić się z tego ustawowego obowiązku poprzez przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej na inny podmiot. Powyższe oznacza między innymi, że przedsiębiorca powinien czuwać nad prawidłowym przechowywaniem wszystkich wykresówek jak również dbać o to, aby zawierały one wszystkie wymagane zapisy.

Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ orzekający nie ma możliwości kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji skutkiem stwierdzenia określonego naruszenia jest nałożenie kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Odnosząc się z kolei do zarzutów i argumentów strony w przedmiocie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli z dnia 24 sierpnia 2012 r., kontrolę rozpoczęto w dniu 31 lipca 2012 r. poprzez wręczenie

przedsiębiorcy imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Również tego samego dnia dokonano pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego oraz innych dokumentów, które podlegały dalszej analizie. Z protokołu kontroli wynika, że kontrola w przedsiębiorstwie zakończyła się w dniu 24 sierpnia 2012 r., przy czym przedsiębiorca uczestniczył w czynnościach kontrolnych tylko w dniu 31 sierpnia 2012 r., to jest wtedy kiedy organ kontrolujący przebywał w siedzibie przedsiębiorcy. Nadto zgodnie z kartą kontroli przedsiębiorstwa wszystkie czynności kontrolne trwały łącznie 4 dni. Stąd niezasadny jest zarzut strony jakoby organ przekroczył limit czasu trwania kontroli określony w art. 83 u.s.d.g.

W ocenie organu odwoławczego sama okoliczność niezawiadomienia przez organ pierwszej instancji strony o możliwości późniejszego sporządzenia protokołu kontroli nie dyskwalifikuje wyników kontroli ani nie powoduje, że niemożliwe staje się merytoryczne załatwienie sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony jakoby dowody wykorzystane w sprawie zostały zebrane po zakończeniu kontroli i nie mogą stanowić podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślił, że naruszenia opisane w protokole kontroli jak również w decyzji administracyjnej mają swoje oparcie w dowodach okazanych oraz wyjaśnieniach strony złożonych w dniu 31 lipca 2012 r., to jest w pierwszym dniu kontroli. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że wprawdzie zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g., dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy - to jednak skarżący nie wskazał jakie dowody miały zostać uzyskane niezgodnie z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając decyzji zaskarżonej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że ten organ dopuścił się rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 11 i art. 6 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, przez co doszło do stosowania niezasadnego przedłużania postępowania kontrolnego wobec strony i narażania jej na znaczne straty, w sytuacji gdy organ miał obowiązek motywy swego działania wyjaśnić, tak aby w ten sposób strona wykonała stwierdzone uchybienia bez konieczności stosowania kar pieniężnych, jako środków przymusu, co czyni decyzję nieważną,

- rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady

praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 K.p.a.) poprzez wydanie orzeczenia opartego o całkowicie odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego niż przyjęta na tle analogicznego stanu faktycznego,

- naruszenie art. 11 i art. 107 K.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności lakoniczne lub też w ogóle nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które to w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 15 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania

wyjaśniającego co do stanu faktycznego i prawnego przez organ odwoławczy,

co pozbawiało w istocie stronę możliwości weryfikowania tych ustaleń w trybie odwoławczym, a zatem prawa do instancji odwoławczej,

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania

administracyjnego i podjęcie decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny

zgromadzonego materiału, zwłaszcza bez pełnego wysłuchania strony,

- naruszenie art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wzór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, podczas gdy przepis art. 80 K.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić i jedynie uzupełniony poddać ocenie.

Ponadto skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 83 u.s.d.g. poprzez przekroczenie limitu czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym,

- naruszenie art. 85 ust. 4 u.s.d.g. poprzez nieprzedłużenie czasu trwania kontroli,

- nieuzasadnienie przedłużania czasu trwania kontroli przez kontrolującego w książce kontroli, jak też niewskazanie przyczyn przedłużenia kontroli,

- oparcie ustaleń organu na dokumentach zebranych po zakończeniu kontroli.

Zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 85 ust. 4 u.s.d.g. jest niewątpliwie wynikiem pomyłki skarżącego, ponieważ art. 85 u.s.d.g. nie zawiera ustępu 4 i dotyczy oddziałów i przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych, a więc materii nie związanej z przedmiotem sprawy. Przedłużenia czasu trwania kontroli dotyczy natomiast art. 83 ust. 3 – 3 c u.s.d.g. Uwaga ta dotyczy także treści odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił od oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia czasu kontroli organ wskazał, że z podpisanego przez skarżącego protokołu kontroli wynika, że kontrolujący przebywał w siedzibie przedsiębiorcy jeden dzień. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że do czasu trwania kontroli nie wlicza się czasu, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi powodującymi jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca oparte były na wynikach kontroli przeprowadzonej przez inspektora inspekcji transportu drogowego u skarżącego będącego przedsiębiorcą, spełniającym warunki do zakwalifikowania go do kategorii mikroprzedsiębiorców w rozumieniu art. 104 u.s.d.g. Kontrolę przeprowadzono na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o transporcie drogowym ("Nadzór i kontrola") oraz przepisów art. 77 – 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Te ostatnie przepisy miały zastosowanie, bowiem zgodnie z art. 89c u.t.d. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. ("Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy").

Mimo wielości zarzutów sformułowanych w skardze, w uzasadnieniu skargi zarzuty te nie zostały w większości rozwinięte, a na pierwszy plan wybijają się opisane dokładniej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o czasie trwania kontroli i oparcia ustaleń na dowodach zebranych po zakończeniu kontroli.

W świetle okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, a także w związku z zarzutami skargi należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie szczególne znaczenie mają przepisy art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 77 ust.6 u.s.d.g. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców 12 dni roboczych. Według art. 83 ust. 3 u.s.d.g. przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust.1.

Natomiast według art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Z akt sprawy wynika, że kontrola została rozpoczęta w dniu 31 lipca 2012 r. W książce kontroli, w karcie kontroli w przedsiębiorstwie oraz w protokole kontroli jako datę rozpoczęcia kontroli wpisano 31 lipca 2012 r., a jako datę zakończenia kontroli 24 sierpnia 2012 r. W imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli jako datę rozpoczęcia kontroli wpisano także 31 lipca 2012 r., natomiast jako datę przewidywanego terminu zakończenia kontroli wpisano "12 dni roboczych". Zauważyć należy, że wpisanie w upoważnieniu przewidywanego terminu zakończenia kontroli, a nie terminu ściśle wyznaczonego, zgodne jest z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. oraz z art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. dotyczącymi treści upoważnienia do kontroli.

W karcie kontroli w przedsiębiorstwie w rubryce dotyczącej ewidencji liczby dni prowadzenia czynności kontrolnych wpisano, że czynności te prowadzone były 31 lipca 2012 r. oraz 2, 13 i 23 sierpnia 2012 r. Według protokołu kontroli czas trwania kontroli rozumiany jako czas kontroli z udziałem przedsiębiorcy wynosił 1 dzień roboczy (31 lipca 2012 r.).

Razem z przewidzianym w art. 79 u.s.d.g. zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 9 lipca 2012 r. doręczono skarżącemu wezwanie do przedłożenia do kontroli wymienionych w wezwaniu dokumentów, z zaznaczeniem, że chodzi o dokumenty posiadane. Wśród tych dokumentów wymienione były między innymi zaświadczenie o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne, licencja na wykonywanie transportu drogowego, a także wykresówki, dane z karty kierowcy oraz zaświadczenia potwierdzające nieprowadzenie pojazdu za okres objęty kontrolą wszystkich kierowców. Wszystkie posiadane dokumenty znajdujące się w posiadaniu skarżącego zostały przedstawione inspektorowi w pierwszym dniu kontroli, to jest 31 lipca 2012 r. Czynność ta została udokumentowana protokołem podpisanym przez skarżącego. Z protokołu tego wynika, że okazano między innymi zaświadczenie o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne, a także wykresówki oraz dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdów przez kierowcę. Nie okazano natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego, co również zaznaczono w protokole czynności. Tego samego dnia inspektor prowadzący kontrolę zwrócił się do Starosty (...) o udzielenie informacji, czy skarżący w okresie od 1 stycznia do 6 czerwca 2012 r. dysponował licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy lub zaświadczeniem na przewozy drogowe na potrzeby własne rzeczy. Ponadto inspektor zwrócił się do Biura do Spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o udzielenie informacji, czy skarżący w okresie od 1 stycznia do 6 czerwca 2012 r. dysponował licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy lub zaświadczeniem na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne rzeczy. Informacja od Starosty (...) o nieposiadaniu przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz nieposiadaniu innych zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne rzeczy oprócz wydanego w dniu 6 czerwca 2012 r. wpłynęła do (...) Inspektora Transportu Drogowego w dniu 13 sierpnia 2012 r. Natomiast informacja z Biura do Spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o nieposiadaniu przez skarżącego licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy lub zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne rzeczy wpłynęła 23 sierpnia 2012 r.

Opisane wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że kontrola u skarżącego została przeprowadzona z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., przewidującego, że w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać 12 dni roboczych. Kontrola u skarżącego powinna była zakończyć się 16 sierpnia 2012 r. Zakończenie jej w dniu 24 sierpnia 2012 r. spowodowało, że przewidziany w wymienionym wyżej przepisie czas trwania kontroli został przekroczony o 5 dni roboczych. Przy tym nie było możliwe przedłużenie czasu trwania kontroli na podstawie art. 83 ust. 3 u.s.d.g., bowiem zgodnie z tym przepisem przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1.

Na okoliczność przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli zwracał uwagę skarżący w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, a następnie konsekwentnie podnosił tę okoliczność w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a także w skardze do sądu. Nie zostało to wprawdzie wyrażone w skardze, ale z wcześniejszego stanowiska skarżącego wynika, że jego zdaniem czas trwania kontroli był dłuższy od dopuszczalnego nie o 5 lecz o 10 dni roboczych (ma to znaczenie dla oceny, czy jeden z dokumentów został pozyskany przez kontrolującego przed, czy po upływie dopuszczalnego czasu trwania kontroli). Stanowisko to jest nieuzasadnione, ponieważ skarżący – jak wynika z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i dołączonych do odwołania dokumentów – doliczył także okres kontroli przeprowadzonej przez inny organ, to jest Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Takie doliczenie jest nieuprawnione, ponieważ z art. 83 ust. 1 u.s.d.g. wynika wprost, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli odnosić należy do kontroli tego samego organu kontroli, a nie w ogóle wszystkich organów kontroli, jakie w jednym roku kalendarzowym przeprowadzają kontrole u przedsiębiorcy. W omawianym przepisie ustawodawca użył sformułowania "czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym", wskazując na łączny czas trwania nawet kilku kontroli (liczba mnoga w sformułowaniu "czas trwania wszystkich kontroli"), ale przeprowadzonych przez jeden organ kontroli (liczba pojedyncza w sformułowaniu "organu kontroli"). W związku z tym użyte przez ustawodawcę w art. 83 ust. 1 u.s.d.g. sformułowanie "wszystkich kontroli organu kontroli " należy odnosić do jednego organu kontroli, który może przeprowadzić w roku kalendarzowym jedną lub kilka kontroli, nie przekraczając łącznie czasu trwania kontroli przewidzianego dla poszczególnych kategorii przedsiębiorców. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie II GSK 644/08, publ. SIP Lex nr 644/08, z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II FSK 345/10, publ. SIP Lex nr 1083112 oraz z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie II FSK 75/11, publ. SIP Lex nr 1083112, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 1834/09, publ. SIP Lex nr 606994 oraz z dnia 15 września 2010 r .w sprawie III SA/Wa 375/10, publ. SIP Lex nr 757657).

Jak wyżej wskazano, w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kontrolę u skarżącego przeprowadzono z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., przekraczając o 5 dni czas trwania kontroli. Kontrola trwała bowiem od 31 lipca do 24 sierpnia 2012 r. , czyli przez 17 dni roboczych. Tym samym sąd nie podzielił zaprezentowanego w powołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że nie ma podstaw, by do czasokresu trwania kontroli wliczać czas, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, a więc okres do czasu podjęcia faktycznych czynności kontrolnych, czy też okres wymagany na opracowanie protokołu, i że w związku z tym do czasu trwania kontroli należy wliczyć ten okres, gdy inspektor faktycznie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, gdy bezpośrednio przystępował do wykonywania czynności kontrolnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie II SA/Bd 528/08, pub. SIP Lex nr 505865, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r. w sprawie VI SA/Wa 26/11, publ. SIP Lex nr 996366, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r. - CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przepisów rozdziału 5 u.s.d.g. przekonuje, że czas trwania poszczególnych kontroli, o którym mowa w art. 83 ust.1 u.s.d.g. jest to co do zasady okresem ciągłym w odniesieniu do każdej kontroli z osobna. Początek czasu trwania kontroli wyznacza data okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 79a ust. 1 i art. 79b u.s.d.g.) Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Z art. 83a ust. 1 u.s.d.g. wynika bowiem, że sporządzenie protokołu kontroli jest ostatnią czynnością kontrolną. Natomiast z art. 83 ust. 2 u.s.d.g. wynika a contrario, że poza kontrolą przerwaną, dzień, w którym doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, wlicza się do czasu trwania kontroli. Długość trwania czasu kontroli obliczana jest w specyficzny sposób uwzględniający liczbę dni roboczych (art.83 ust. 1 u.s.d.g.). Do czasu trwania kontroli wlicza się wszystkie dni robocze od dnia podjęcia pierwszej czynności kontrolnej do dnia sporządzenia protokołu kontroli, niezależnie od tego czy czynności kontrolne wykonywane są w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania przez niego działalności gospodarczej, w siedzibie organu kontroli, a także dni, w których niewykonywane są żadne czynności kontrolne. Do czasu trwania kontroli co do zasady nie wlicza się tylko dni roboczych po pisemnym zawiadomieniu przedsiębiorcy o przerwaniu kontroli na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej, jeżeli jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu wyniku badania próbki będzie sporządzenie protokołu kontroli. Jednak warunkiem nie wliczania czasu przerwy do czasu trwania kontroli, w którym mowa w art. 83 ust. 1 u.s.d.g. jest możliwość wykonywania przez przedsiębiorcę w czasie przerwy działalności gospodarczej oraz jego nieograniczony dostęp do prowadzonej przez siebie dokumentacji i posiadanych rzeczy z wyjątkiem zabezpieczonej w celu kontroli próbki (art. 83a ust. 1 u.s.d.g.). Ten ostatni warunek świadczy, o tym, że generalnie wliczanie poszczególnych dni roboczych do czasu trwania kontroli nie jest uzależnione od tego, czy kontrolujący wykonuje w danym dniu czynności kontrolne. W razie przerwania kontroli na podstawie art. 83a ust. 1 u.s.d.g. doręczenie przedsiębiorcy protokołu kontroli nie wymaga ponownego wszczęcia kontroli, a dnia, w którym doręczono przedsiębiorcy protokół kontroli, nie wlicza się do czasu trwania kontroli (art. 83a ust. 3 u.s.d.g.). Do czasu trwania kontroli nie wlicza się także czasu nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, ale tylko wówczas, jeżeli stanowi to przeszkodę w przeprowadzeniu czynności kontrolnych (art. 80 ust. 4 u.s.d.g.)

Wyrażone wyżej stanowisko zgodne jest z wypowiedzianym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że realizowana w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym kontrola zewnętrzna, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie kontrola taka rozpoczyna się w dacie okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 79a ust. 1 i art. 79b u.s.d.g. oraz art. 75 ust. 1 u.t.d.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Stanowisko to wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, które nie tylko wymaga zebrania dokumentacji, ale też jej opracowania to jest sprawdzenia i opisania. Nie można nie brać pod uwagę, że w toku kontroli, choćby już tylko na etapie opracowania uzyskanej dokumentacji, osoby kontrolujące mogą żądać zarówno od kontrolowanego, jak też jego pracowników składania dodatkowych wyjaśnień lub przedstawiania dodatkowych dokumentów czy innych nośników informacji (art. 55 ust. 1 pkt 2 i 5 u.t.d.). Nie ma przeszkód, aby powyższe czynności kontrolujący realizowali zarówno wówczas, gdy przebywają na terenie przedsiębiorstwa, jak też gdy przebywają w siedzibie organu, co zresztą racjonalizuje kontrolę i przyczynia się do eliminacji po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy utrudnień związanych z zapewnieniem kontrolującym warunków do jej prowadzenia. Opracowywanie, a więc sprawdzenie i opisanie w siedzibie organu dokumentacji pobranej od przedsiębiorcy, w toku których to czynności może pojawić się przecież konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, nie może zostać wyłączona poza nawias kontroli, tak jak nie można wyłączyć z tego procesu sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne (wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie II GSK 1344/10, publ. SIP Lex nr 1112030 oraz dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1593/11, zamieszczony w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że kontrola u skarżącego została przeprowadzona z naruszeniem przepisów u.s.d.g. o czasie trwania kontroli, nie oznacza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i że skarga może być uwzględniona.

Na wstępie dla porządku należy stwierdzić, że naruszenie przepisów o czasie trwania kontroli nie nastąpiło w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem wszczęte po zakończeniu kontroli. Natomiast naruszenie przepisów o czasie trwania kontroli miało miejsce wcześniej, czyli w czasie kontroli prowadzonej przez inspektora inspekcji transportu drogowego. Zatem z natury rzeczy organ wydający zaskarżoną decyzję i organ pierwszej instancji nie mogły dopuścić się wskazywanych w skardze naruszeń w toku postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji - polegających na przekroczeniu limitu czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym (art. 83 ust. 1 u.s.d.g.), nieprzedłużeniu czasu trwania kontroli (art. 83 ust. 3 u.s.d.g.), nieuzasadnieniu przedłużania czasu trwania kontroli przez kontrolującego w książce kontroli, jak też niewskazanie przyczyn przedłużenia kontroli (art. 83 ust. 3 oraz art. 81 ust. 2 pkt 9 u.s.d.g.). Naruszenia przepisów dopuścił się natomiast organ kontroli w czasie kontroli, przy czym należy wskazać, że zarzuty nieprzedłużenia czasu trwania kontroli i nieuzasadnienia przedłużania czasu trwania kontroli przez kontrolującego w książce kontroli, jak też niewskazanie przyczyn przedłużenia kontroli, o tyle są nieaktualne, że naruszenia te w niniejszej sprawie zostały niejako skonsumowane przez przekroczenie limitu czasu trwania kontroli. W takiej bowiem sytuacji nie było już możliwe przedłużenie czasu trwania kontroli na podstawie art. 83 ust. 3 u.s.d.g., bowiem zgodnie z tym przepisem przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1.

Spośród zarzutów związanych z przekroczeniem przez organ kontroli czasu trwania kontroli jedynie zarzut oparcia ustaleń organu wydającego decyzję na dokumentach zebranych po zakończeniu kontroli dotyczy w rzeczywistości postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzut ten jest jednak niezasadny, o tyle, że organ wydający decyzję dokonując ustaleń faktycznych nie opierał się na żadnych dokumentach zebranych po zakończeniu kontroli, to jest po dniu 24 sierpnia 2012 r. Jeżeli natomiast zarzut ten miałby dotyczyć posłużenia się dokumentami zebranymi po przekroczeniu limitu dla czasu trwania kontroli, to stwierdzić należy, że mimo przekroczenia tego limitu nie można uznać kontroli za niebyłą w tym zakresie, a czynności kontrolującego za dokonane po zakończeniu kontroli. Sąd rozpoznający sprawę przychyla się bowiem do prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że przekroczenie limitów czasowych przewidzianych dla roku kalendarzowego, wynikających z przepisu art. 83 u.s.d.g. nie powoduje niemożności prowadzenia kontroli jak i nie dyskwalifikuje w jakikolwiek sposób czynności dokonanych w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie I GSK 955/09, publ. SIP Lex nr 594775, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 934/11, publ. SIP Lex nr 1191088).

Jednak oczywiście kwestia przeprowadzenia kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów u.s.d.g. o czasie trwania kontroli nie pozostaje obojętna dla oceny prawidłowości decyzji wydanej z posłużeniem się przez organ administracji publicznej wynikami tej kontroli. Jest to kwestia oceny, czy i w jakim zakresie organ wydający decyzję mógł w takiej sytuacji posłużyć się wynikami i dowodami uzyskanymi w toku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów o czasie trwania kontroli. Należy zatem w tym kontekście ocenić, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w art. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Decydujące dla tej oceny jest rozważenie sprawy w świetle art. 77 ust. 6 u.s.d.g., według którego dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z przytoczonego przepisu wynika, że naruszenie przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, w tym również przekroczenie ustawowego czasu trwania kontroli, nakazuje pominięcie uzyskanych w okresie kontroli dowodów, tylko w takim przypadku, gdy naruszenie przepisów w tym zakresie miało istotny wpływ na wyniki kontroli. Analizując znaczenie tego przepisu dla konkretnego postępowania, należy odpowiedzieć na pytanie, czy gdyby kontrolę przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, to czy wyniki kontroli byłyby takie same, czy inne. Można stwierdzić, że w każdym przypadku kiedy wyniki kontroli byłby takie same, z pewnością naruszenie przepisów prawa dotyczących kontroli nie miało istotnego wpływu na wyniki kontroli.

Przekładając powyższą konkluzję na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że naruszenie przepisów prawa przez przekroczenie czasu trwania kontroli poza dzień 16 sierpnia 2012 r. nie miało istotnego wpływu na wyniki kontroli u skarżącego, ponieważ okoliczności ustalone na podstawie dowodów zebranych do dnia 16 sierpnia 2012 r. prowadziłyby do takich samych wyników kontroli. Zwrócić bowiem należy uwagę, że kontrolujący inspektor inspekcji transportu drogowego wszystkie dokumenty jakich żądał w wezwaniu dołączonym do zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, posiadane przez skarżącego, otrzymał już w pierwszym dniu kontroli. Okoliczność ta jest niesporna i została potwierdzona przez skarżącego na rozprawie. W szczególności wśród tych dokumentów były wykresówki, zaświadczenia potwierdzające nieprowadzenie pojazdu przez kierowcę za okres objęty kontrolą, zaświadczenie o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne (ale tylko od 6 czerwca 2012 r.). Nie było natomiast żadnej licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani zaświadczenia o wykonywaniu przewozów drogowych na potrzeby własne aktualnego przed dniem 6 czerwca 2012 r. Czynność okazania dokumentów została udokumentowana protokołem podpisanym przez skarżącego. Nie okazanie licencji na wykonywanie transportu drogowego również zaznaczono w protokole czynności.

Należy podkreślić, że już okoliczności ustalone na podstawie uzyskanych w dniu 31 lipca 2012 r. dokumentów i wywiedzione z faktu, że niektóre inne dokumenty nie zostały przedstawione, prowadziłyby do takich samych wyników kontroli jak przedstawione w protokole kontroli. Nieprzedstawienie bowiem przez przedsiębiorcę w toku kontroli licencji i zaświadczeń, których kontrolujący żądał, pozwalało kontrolującemu na ustalenie, że takich dokumentów przedsiębiorca nie posiada. W związku z tym zwrócenie się przez kontrolującego do Starosty (...) oraz do Biura do Spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o informacje o posiadanych przez skarżącego licencjach i zaświadczeniach można traktować jako tylko dodatkową weryfikacją okoliczności ustalonych w wyniku wcześniejszych czynności kontrolnych. Negatywny wynik tej weryfikacji w żaden sposób nie wpływał na wyniki kontroli, które mogły być ustalone bez tych dodatkowych informacji.

W kolejnych dniach inspektor przeprowadzający kontrolę uzyskał żądane informacje. Pierwsza to informacja od Starosty (...) o nieposiadaniu przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz nieposiadaniu innych zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne rzeczy oprócz wydanego w dniu 6 czerwca 2012 r. Informacja ta wpłynęła do (...) Inspektora Transportu drogowego w dniu 13 sierpnia 2012 r., a więc jeszcze w okresie objętym czasem kontroli mieszczącym się w rocznym limicie czasu trwania kontroli. Drugi dokument to informacja z Biura do Spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego o nieposiadaniu przez skarżącego licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy lub zaświadczenia na międzynarodowe przewozy na potrzeby własne rzeczy. Informacja ta wpłynęła 23 sierpnia 2012 r. Zatem tylko ten ostatni dokument inspektor prowadzący kontrolę uzyskał po przekroczeniu rocznego limitu czasu trwania kontroli. Jednak jak wcześniej wyjaśniono informacja o nieposiadaniu licencji i zaświadczeń uzyskana w dniu 23 sierpnia 2012 r. nie mogła wpłynąć na wyniki kontroli.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności należy stwierdzić, że oparcie się przez organ wydający zaskarżoną decyzję na wynikach kontroli i dowodach uzyskanych w toku kontroli przeprowadzonej u skarżącego nie narusza regulacji wynikającej z art. 77 ust 6 u.s.d.g., a tym samym nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Bezzasadne są zarzuty skargi sformułowane jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 11 i art. 6 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności

przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w sytuacji kiedy organ miał obowiązek motywy swego działania wyjaśnić, tak aby w ten sposób strona

wykonała (naprawiła) stwierdzone uchybienia bez konieczności stosowania kar

pieniężnych, jako środków przymusu jest o tyle niezasadny, że to wynik kontroli pokazuje jakich uchybień dopuścił się skarżący i na tej podstawie skarżący może niektóre uchybienia usunąć, a innych unikać. Kontrola przeprowadzona u skarżącego miała charakter kontroli następczej i nie było możliwe usunięcie uchybień ani w toku tej kontroli, ani późniejszego postepowania administracyjnego w taki sposób aby uniknąć kar pieniężnych za stwierdzone uchybienia. W związku z tym niezasadny jest powiązany z tym zarzutem przez skarżącego zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a.

Zarzut naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 K.p.a.) poprzez wydanie orzeczenia opartego o całkowicie odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego niż przyjęta na tle analogicznego

stanu faktycznego jest niezrozumiały, bowiem nie został w żaden sposób rozwinięty w skardze. W szczególności nie wiadomo do jakiego analogicznego stanu faktycznego skarżący nawiązuje i do jakiej odmiennej wykładni prawa materialnego. Należy jedynie stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zarzucenia organom administracji, że nie działały na podstawie przepisów prawa. Natomiast działanie organów z zachowaniem zasady zaufania zostało wcześniej ocenione w kontekście możliwości wykorzystania dowodów i wyników kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa dotyczących kontroli.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 K.p.a. przez całkowicie wadliwe

uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności lakoniczne odniesienie się lub też w ogóle nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy

wskazywanych przez stronę, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia. Wbrew temu zarzutowi decyzje organów obydwu instancji uzasadnione zostały prawidłowo i wyczerpująco oraz zawierają wszystkie niezbędne elementy uzasadnienia określone w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności wyczerpująco został przedstawiony ustalony stan faktyczny sprawy i dowody będące podstawą ustaleń, a także prawidłowo została wyjaśniona podstawa prawna decyzji.

Niezależnie od omawianego zarzutu pozwala to sądowi stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza także prawa materialnego, bowiem w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zostały zastosowane omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawne stwierdzenia naruszeń obowiązków lub naruszeń oraz zastosowania sankcji w postaci kar pieniężnych, w szczególności art. 92a ust. 1, 3, 4, 6 i wymieniony w tej ostatniej jednostce redakcyjnej załącznik nr 3 do ustawy, a także art. 92c ust. 1 u.t.d.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do stanu faktycznego i prawnego przez organ odwoławczy, co pozbawiało stronę możliwości weryfikowania tych ustaleń w trybie odwoławczym, a zatem prawa do instancji odwoławczej. Po pierwsze organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., a więc nie pojawiły się żadne nowe okoliczności w sprawie w stosunku do ustalonych przez organ pierwszej instancji, do których skarżący nie mógłby się odnieść w toku postępowania. Po drugie przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego jest obowiązkiem organu drugiej instancji, a więc nie może być podstawą zarzutu naruszenia zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego, jeżeli nie utrzymuje w mocy zaskarżonej decyzji powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie z pewnością nie zachodziły i nie było także podstawy do zmiany decyzji przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji nie naruszył zatem także wymienionego w skardze art. 138 § 1 K.p.a.

Nie ma także podstawy do podzielenia zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału, zwłaszcza bez pełnego wysłuchania strony. W niniejszej sprawie organy administracji nie działały w ramach uznania administracyjnego. Decyzja administracyjna ma bowiem charakter uznaniowy, jeżeli do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie mała miejsca. Konsekwencją stwierdzenia naruszeń obowiązków lub warunków określonych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest obowiązek nałożenia kar pieniężnych, których wysokość jest ściśle określona w tym samym załączniku. Organ orzekający nie ma możliwości kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. W konsekwencji skutkiem stwierdzenia określonego naruszenia jest nałożenie kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Dodać należy, ze sformułowanie przez skarżącego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego w kontekście zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz zarzutu podjęcia decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału może wskazywać, że skarżący błędnie odczytuje pojęcie uznania administracyjnego jako dotyczące sfery postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych. W każdym jednak razie brak jest podstawy do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kp.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił w czym dopatruje się dowolnej oceny materiału dowodowego, tym bardziej, że w gruncie rzeczy nie kwestionuje faktów wynikających z tego materiału dowodowego, lecz samą możliwość posłużenia się tym materiałem dowodowym. Zagadnienie możliwości posłużenia się przez organ administracji w niniejszej sprawie wynikami kontroli zostało wyżej przesądzone. Natomiast jeżeli chodzi o kwestię wysłuchania strony, to należy stwierdzić, że możliwość wysłuchania skarżącego została w toku postępowania zapewniona, o czym świadczy skierowane do niego pismo informujące o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności dotyczących stwierdzonych naruszeń, opisanych w protokole z kontroli (k. 58 akt administracyjnych).

Ze wskazanych wyżej przyczyn bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez przyjęcie ustaleń faktycznych i przypisanie im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wzór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie podczas gdy przepis art. 80 K.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, który w tych okolicznościach należało uzupełnić jedynie uzupełniony podać ocenie. Dodać należy, że skarżący nie wskazał ani w skardze, ani w postępowaniu administracyjnym jakich dowodów organy nie analizowały, bądź o jakie dowody należałoby uzupełnić materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby niezależnie od wyżej omówionych zagadnień i zarzutów skargi istniały inne okoliczności wskazujące, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, albo aby istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności oraz stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.