Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 927/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 1 i 4, art. 100 par. 1, art. 138, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1025 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 95j
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankieiwcz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza z dnia 25 sierpnia 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Nadleśnictwa P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2006 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 3 lipca 2006 roku, Nadleśnictwo P. zwróciło się do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych i nieużytków na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości R.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 21 lutego 2007 roku, nr [...]. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W wyniku skarg J. K. i J. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 18 października 2007 roku (sygn. akt II SA/Gd 312/07), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił powyższe decyzje. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż z dokonanych przez niego ustaleń wynika, że uznana przez organy za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego M. P. zmarła w dniu 29 listopada 1988 roku, to jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji, uznając wskazaną powyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Art. 61 § 4 k.p.a. stanowi zaś, iż o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie. Uregulowany w tym przepisie obowiązek jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził nadto, iż organy miały obowiązek z urzędu ustalić kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wbrew przepisom art. 10 § 1 k.p.a., nie brali udziału następcy prawni M. P., zmarłej przed wszczęciem postępowania, która uznana została przez organy za stronę w tymże postępowaniu. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę - Burmistrz - postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, iż nie może wezwać spadkobierców zmarłej strony – M. P. do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 roku (sygn. akt II SA/Gd 312/07) i wyjaśnił, że w celu ustalenia wszystkich stron postępowania wezwał G. S., jednego ze spadkobierców zmarłej M. P., do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W odpowiedzi G. S. wyjaśnił, że sprawy spadkowe nie zostały uregulowane, a on jest tylko jednym ze spadkobierców, obecnie użytkującym grunty po zmarłej M. P.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Nadleśnictwo P. wniosło o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdziło, że brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, ponieważ organ pierwszej instancji z łatwością mógł ustalić wszystkich pozostałych spadkobierców M. P. albo złożyć wniosek do sądu o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia po niej spadku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 8 października 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy również powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 roku (sygn. akt. II SA/Gd 312/07). Organ stwierdził także, iż M. P. nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ zmarła przed wszczęciem postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 roku, organ pierwszej instancji winien był ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. i ustalić czy istnieją następcy prawni M. P. Organ stwierdził przy tym, iż wezwanie G. S. przez organ I instancji do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. P. było błędne i niewłaściwie sformułowane, a dokonane przez organ I instancji ustalenia były niewystarczające do określenia wszystkich stron postępowania. Wezwany nie przedłożył bowiem dokumentu świadczącego o ustaleniu wszystkich spadkobierców po zmarłej M. P., a jedynie poinformował, że sprawy spadkowe nie zostały uregulowane i że jest jednym ze spadkobierców M. P. (a nie jedynym) dziedziczącym z mocy ustawy.

Organ II instancji stwierdził nadto, że z uwagi na fakt, iż organy administracji publicznej nie są uprawnione do załatwiania i rozstrzygania spraw spadkowych, a przede wszystkim w celu uniknięcia wątpliwości w zakresie ustalenia wszystkich spadkobierców po M. P., przedmiotowe zagadnienie musi wyjaśnić sąd cywilny, gdyż należy to wyłącznie do jego kompetencji. W tym celu organ I instancji powinien niezwłocznie wezwać G. S., określając mu termin, do złożenia wniosku do sądu o ustalenie spadkobierców, a w przypadku niewykonania powyższego zalecenia, organ winien z urzędu złożyć wniosek do sądu o stwierdzenie nabycia spadku i ustalenie wszystkich spadkobierców. Jest to niezbędne do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. i ustalenia wszystkich stron postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie istotnie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Jedną z przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu stanowi bowiem śmierć strony, która musi nastąpić po wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie natomiast śmierć M. P. nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a ponadto wezwanie jej spadkobierców do udziału w postępowaniu jest możliwe, gdyż jeden ze spadkobierców – G. S., użytkujący grunty po zmarłej M. P., jest znany organowi pierwszej instancji. W sprawie będącej przedmiotem postępowania możliwe jest zatem ustalenie spadkobierców M. P. i ich wezwanie do udziału w postępowaniu.

Organ II instancji uznał jednak, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać zawieszone z innej przyczyny, przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd cywilny kto nabył spadek po zmarłej M. P. wpłynie bowiem bezpośrednio na ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie - od niego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie sądu cywilnego jest zatem zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej. Skoro zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Nadleśnictwo P. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 roku, co potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazało także, iż mimo treści art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ, który zawiesi postępowanie z przyczyny określonej

w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., musi wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, organ takich działań nie podjął.

Nadleśnictwo zarzuciło także, iż organ odwoławczy przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postanowienie organu pierwszej instancji narusza prawo, nie mógł zatem utrzymać w mocy jego rozstrzygnięcia. W tym zakresie powołało się na pogląd wyrażony w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorów Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla (wyd. Zakamycze, 2000 r., str. 749), zgodnie z którym - jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji. Wskazało także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r. (sygn. akt II SA 1829/85, ONSA z 1986 roku, nr 2 poz. 43), w którym stwierdzono, że: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu, wydaje decyzję również naruszającą prawo."

Zdaniem skarżącego, ustalenia dokonane przez organ odwoławczy prowadzą do wniosku, że winien on postanowienie organu I instancji uchylić i wskazać prawidłową drogę postępowania, a nie utrzymać je w mocy, co prowadzi do sytuacji dalszej bezczynności organu I instancji i w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w której wniosek został złożony w dniu 12 kwietnia 2006 roku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem nienależytego wykonania przez organy wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 312/07.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia 21 lutego 2007 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 12 stycznia 2007 roku, ponieważ organ I instancji błędnie za stronę postępowania uznał M. P., która zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a organ II instancji tę sytuację zaakceptował. Sąd wyjaśnił także w ww. uzasadnieniu, iż organy obu instancji, uznając wskazaną powyżej osobę za stronę postępowania administracyjnego, naruszyły zarówno art. 61 § 4 k.p.a., jak i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ stroną w sprawie mogli być jedynie następcy prawni zmarłej. Sąd stwierdził przy tym, że organy administracji zobowiązane są z urzędu ustalić kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem organy za stronę postępowania uznały M. P., to w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., winni brać udział jej następcy prawni, którzy nie zostali ustaleni przez organy. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy obu instancji błędnie zinterpretowały wytyczne zawarte w powyższym uzasadnieniu. Niezasadnie bowiem przyjęły, iż wypełnienie powyższych wytycznych polegać ma jedynie na ustaleniu wszystkich spadkobierców M. P.

Z wytycznych tych – zdaniem Sądu - wynika przede wszystkim, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – uchylając decyzje organów obu instancji, uznał, że organy muszą w sposób nie budzący wątpliwości ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, aby o wszczęciu postępowania powiadomić wszystkie uprawnione do tego osoby, czego dotąd nie uczyniły. Nie mogą przy tym uznać za stronę postępowania nieżyjącą w chwili wszczęcia postępowania M. P. Jeżeli natomiast osoba ta, gdyby żyła, byłaby stroną postępowania, w jej miejsce muszą powiadomić o wszczęciu postępowania jej następców prawnych.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż następstwo prawne nie musi wynikać z dziedziczenia. Sukcesja (następstwo prawne) polegać może bowiem albo na wstąpieniu w ogół praw i obowiązków przez nabywcę ogółu praw (sukcesja uniwersalna), albo na wstąpieniu w część praw i obowiązków (sukcesja syngularna). Sukcesja pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) ma miejsce na przykład w przypadku dziedziczenia. Natomiast sukcesja pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna) zachodzi wówczas gdy z jednego podmiotu na drugi przechodzi tylko jedno ze ściśle oznaczonych praw, np. w wyniku sprzedaży, zamiany, darowizny konkretnych rzeczy.

Niniejsza sprawa dotyczy warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych i nieużytków na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości R.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, za stronę tego postępowania organy winny uznać każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy niniejsze postępowanie, a także tego kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym zaznaczyć, iż zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, przyjmuje się, że stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oprócz wnioskodawcy, są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r., sygn. IV SA 364/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54743; Z. Niewiadomski "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym. Wybrane zagadnienia" RPEiS 1998, nr 1, s. 70; G. Jyż "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" Monitor Prawniczy 2001, nr 7, s. 395, komentarz do art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w: T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze, 2004).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jedynie, że właścicielem działek, których dotyczy przedmiotowe postępowanie jest Skarb Państwa, a wnioskodawcą - Nadleśnictwo P. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować krąg stron ustalony przez organ I instancji w niniejszej sprawie (obejmujący M. P.), wskazany w wykazie stron postępowania znajdującym się na karcie piątej akt administracyjnych i zaakceptowany przez organ II instancji. Organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego wskazane tam osoby zostały uznane za strony postępowania. Brak jest dowodów pozwalających stwierdzić czy osoby te są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem (nie ma w aktach żadnego dokumentu, który pozwalałby to ustalić). Nie wiadomo także dlaczego wśród tych osób znalazła się M. P. Z akt nie wynika czy w jakimś dokumencie widnieje ona jako właściciel lub użytkownik działki, która sąsiaduje z działkami objętymi wnioskiem.

Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie (i dowodów) powoduje, że nie można stwierdzić czy organy prawidłowo uznały, że gdyby M. P. żyła, to byłaby stroną niniejszego postępowania. W ocenie Sądu zbadanie tej kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ jedynie przy założeniu, że organy prawidłowo ustaliły, iż gdyby M. P. żyła to byłaby stroną niniejszego postępowania, zasadnym staje się ustalanie jej następców prawnych. Trzeba przy tym wiedzieć z jaką nieruchomością (działką) wiązałby się jej przymiot strony. Inaczej mówiąc – prawo własności lub wieczyste użytkowanie jakiej nieruchomości powodowałoby, że M. P. byłaby stroną postępowania. Jedynie bowiem następcy prawni M. P. w tym zakresie są tymi następcami prawnymi, których trzeba ustalić. Nie muszą to być przy tym spadkobiercy zmarłej, ponieważ mogła ona przed śmiercią np. zbyć nieruchomość, z którą ewentualnie może być związany przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, organy przede wszystkim winny były w niniejszym postępowaniu ustalić jakie działki graniczą z działkami objętymi wnioskiem. Następnie powinny stwierdzić czyją własność one stanowią lub kto dysponuje tymi działkami w sposób dający mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. Dopiero bowiem ustalenie, że jedna z tych nieruchomości pozostawała we władaniu M. P., uprawniającym ją – w przypadku gdyby żyła - do bycia stroną niniejszego postępowania, powodowałoby konieczność ustalenia jej następców prawnych w odniesieniu do tej nieruchomości.

Nie dokonując ustaleń w opisanym powyżej zakresie organy naruszyły przepisy postępowania – w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podjęły bowiem decyzję o zawieszeniu postępowania mimo dokonania niepełnych ustaleń faktycznych dla potrzeb oceny kręgu stron niniejszego postępowania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114).

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu - wyrażona w art. 10 k.p.a. - nakłada natomiast na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie Sądu, wydając kwestionowane przez skarżące Nadleśnictwo postanowienia, organy naruszyły także przepisy art. 97 § 1 k.p.a.

Organ I instancji, jak słusznie wskazało Kolegium, zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku gdy strona umrze w toku postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. M. P. umarła bowiem w 1988 roku, a więc 18 lat przed datą złożenia wniosku.

Organ odwoławczy natomiast - błędnie interpretując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zbadał czy zasadnie uznano, że gdyby M. P. żyła to byłaby stroną postępowania. Dopiero to ustalenie pozwoliłoby mu stwierdzić czy, a jeżeli tak to jakich następców prawnych M. P. trzeba ustalić. Bez zbadania tych okoliczności zawieszanie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem w przypadku ustalenia, że M. P. – gdyby żyła, byłaby stroną niniejszego postępowania, należało zbadać kto obecnie figuruje w dokumentach dotyczących nieruchomości (księga wieczysta, ewidencja gruntów), z którą związany byłby jej przymiot strony, a co za tym idzie – ustalić jej następców prawnych. Jeżeli nadal w dokumentach tych - jako osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, widniałaby zmarła, która przed śmiercią nie zbyła nieruchomości np. w drodze sprzedaży czy też darowizny, organ zobowiązany był ustalić jej spadkobierców. W tym celu musiałby uzyskać postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. P. lub akt poświadczenia dziedziczenia po tej osobie, ponieważ są to jedyne dokumenty, na podstawie których w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organ mógłby ustalić spadkobierców zmarłej M. P. (podobnie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 21/08, Baza Orzeczeń LEX nr 429511).

Z art. 1025 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny

(Dz. U. z 1964 roku, nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.) wynika bowiem, iż sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Art. 1027 k.c. stanowi zaś, iż względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia ma skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity: Dz. U. z 2008 roku, nr 189, poz. 1158 ze zm.).

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dopiero w sytuacji, w której – po wyczerpaniu wszystkich możliwości ustalenia kręgu stron postępowania opisanych powyżej, zaszłaby konieczność uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. I SA 528/00, Baza Orzeczeń LEX nr 54740).

W świetle powyższych rozważań jedynie na marginesie należy stwierdzić, iż zasadnie skarżące Nadleśnictwo wskazało w skardze, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (art. 100 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy tego nie uczynił, mimo że to na niego – jako organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zawieszenie postępowania przez organ I instancji miało inną podstawę prawną), ustawodawca nałożył ten obowiązek. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. funkcjonuje w powiązaniu z art. 100 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy – zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaniechał wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i nie zobowiązał również żadnej ze stron w tym przedmiocie. Tym samym wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 100 § 1 i art. 7 k.p.a., ponieważ zawiesił postępowanie na okres nie ograniczony jakimkolwiek zdarzeniem, na którego zajście miałby wpływ organ administracji publicznej, względnie strony (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Po 750/98, OSP 2000/4/61).

Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, zgodnie z którym - skoro organ odwoławczy przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postanowienie organu pierwszej instancji narusza prawo, to nie mógł utrzymać w mocy jego rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 roku, sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35). Wbrew zatem twierdzeniom skargi, gdyby przyjąć, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby w niniejszej sprawie zasadne, to organ II instancji - rozpoznając zażalenie skarżącego, mógłby utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, ponieważ - zmieniając podstawę faktyczną i prawną zawieszenia, organ odwoławczy usunąłby naruszenie prawa popełnione przez organ I instancji. Nie powinien przy tym uchylać samego rozstrzygnięcia organu I instancji o zawieszeniu postępowania, ponieważ ono byłoby prawidłowe.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że uznany przez organy za stronę postępowania R. P. zamieszkuje pod adresem: K. [...], [...] K. (k. 17 akt administracyjnych i zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki załączone do k. 111 akt administracyjnych), a nie pod adresem: C. [...], [...] B. (k. 23 i 47 akt administracyjnych). Mimo posiadania przez organy obu instancji danych o nowym adresie strony, korespondencja zawierająca m. in. postanowienia organów została wysłana stronie pod adres, pod którym strona nie zamieszkuje tj. C. [...], [...] B. Również w tym zakresie zatem kwestionowane przez skarżące Nadleśnictwo postanowienia zostały wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał bowiem, iż oba postanowienia zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a przejawiającym się m. in. w braku należytych ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania.

W wyroku – z uwagi na charakter kontrolowanego aktu, nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Nadleśnictwa P. zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu - zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.