Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2  ust 1 a , 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
article: art 217 , 218 , 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lipca 2022 r. znak: SKO.Z/4100/48/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. L. K. zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych

z pomieszczeniami przynależnymi, oznaczonych nr [...] w budynku przy [...] w K..

Postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, ze względu na fakt, że lokale mieszkalne nie spełniają warunków technicznych.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa ponownie odmówił wydania zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na L. K. obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 3 listopada 2020 r.

w terminie 7 dnia od dnia doręczenia postanowienia (w związku z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2021 r.) o dokumenty potwierdzające zmianę sposobu użytkowania (zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, legalizacja zmiany sposobu użytkowania)

i legalne funkcjonowanie lokali wraz z pomieszczeniami przynależnymi, o których mowa we wniosku. Wskazano że należy potwierdzić, że nie tylko roboty budowlane

w lokalu nr [...] zostały zalegalizowane, ale ze nastąpiła zgodnie

z prawem zmiana sposobu użytkowania lokali poprzez podział lokali nr [...] na dwa

i lokalu nr [...] na trzy mniejsze.

Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o dokumenty, nałożone na niego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r., nadto organ zauważył, że zestawienie powierzchni lokali mieszkalnych oraz pomieszczeń piwnicznych jednoznacznie wskazuje, że lokale mieszkalne są niezgodnie z przepisami (warunkami technicznymi).

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. znak: AU-01.-7.7120.14523-14523-14528.20020.IG, na podstawie art. 219 kpa Prezydent Miasta Krakowa odmówił L. K. wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi, oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K..

Organ wskazał, że dnia 30 września 2021 r. wpłynął nowy wniosek L. K. o wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] i [...] w budynku przy [...]. Do wniosku załączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Decyzja Nr 1084/2020z dnia 21 września 2020 r.), którą nie nałożono na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku nr [...] przy ul. [...] w K., obejmującej wszystkie pomieszczenia piwniczne, lokal mieszkalny nr [...] na parterze budynku oraz lokal mieszkalny nr [...] na III piętrze budynku, a także elewację frontową i tylną albowiem w decyzji stwierdzono, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. We wniosku wykazano lokale nr [...] zgodnie z załączoną decyzją. Dołączona do wniosku dokumentacja inwentaryzacyjna nie wskazywała na podział lokali, a wielkość mieszkań była zgodna z warunkami technicznymi. W związku z tym dnia 6 października 2021 r. zostały wydane zaświadczenia potwierdzające samodzielność lokali oznaczonych nr [...]. Wnioskodawca uzyskał żądane zaświadczenia zgodnie z załączoną dokumentacją.

Zdaniem organu ponowne wydanie zaświadczeń potwierdzających samodzielność lokali mieszkalnych dla większej liczby lokali niż wykazano we wcześniejszej inwentaryzacji jest możliwe po udokumentowaniu, iż podział lokali nastąpił zgodnie z obowiązującym prawem. Po 28 sierpnia 2018 r. obowiązki Starosty (Prezydenta Miasta na prawach powiaty) związane z wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca określił konieczność spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Ustalono bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zalegalizował wykonane bez pozwolenia roboty budowlane, ale inwestor nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania i nie wskazał, że w wyniku tych robót doszło do podziału lokali w wyniku czego powstało pięć mieszkań niezgodnych z warunkami technicznymi.

Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem, sama okoliczność, że inwestor uzyskał decyzję legalizującą roboty budowlane (w budynku przy ul. [...]) nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Pozwolenie na użytkowanie jest wydawane na podstawie wniosku złożonego przez inwestora, który w analizowanym przypadku nie zgłosił zmiany sposobu użytkowania, a jedynie roboty budowlane, przy udziale jedynie inwestora. Decyzja pozytywna z założenia nie podlega kontroli, a inwestor nie ma interesu w jej kwestionowaniu.

Według organu pierwszej instancji działania inwestora zmierzają do obejścia prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydaną decyzją legalizującą roboty budowlane. Oczywiste jest, że inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę lokali mieszkalnych o powierzchni 16-18 m2, czy też pomieszczeń w piwnicy o funkcji mieszkalnej. Roboty budowlane przeprowadzone zostały bez wymaganej zgody organu, a następnie Inwestor złożył wniosek o legalizację wykonanych robót. Jak ustalono, Nadzór Budowlany wydał decyzję legalizującą roboty budowlane, jednak nie przyjął do użytkowania nowopowstałych lokali, gdyż z takim wnioskiem inwestor nie wystąpił. Organ zauważył, że wydał zaświadczenia dla lokali mieszkalnych nr [...] istniejących przed podziałem, w których prowadzone były zalegalizowane roboty budowlane (postanowienie z dnia 6 października 2021 r.), jednak nie może wydać zaświadczeń dla lokali, które miałyby funkcjonować po podziale tych trzech mieszkań.

Wskazał, że wniosek, który jest aktualnie rozpatrywany, powinien wpłynąć do organu na nowych warunkach. Inwestor uzyskał zaświadczenia na większe lokale przedstawiające stan zatwierdzony decyzją legalizacyjną, jednak aby podzielić lokale na mniejsze i uzyskać zaświadczenia dla tych mniejszych lokali musi przeprowadzić stosowna procedurę administracyjną.

Obecnie jednak nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści na wniosek z dnia 3 listopada 2020 r.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł L. K..

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r. znak: SKO.Z/4100/48/2022, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144, 219, 217 i 218 kpa oraz art. 2 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DZ. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, oprócz ogólnych. reguł dotyczących zaświadczeń, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r.

o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.). Wydanie zaświadczenia,

o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r o własności lokali, wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217 - 220 kpa.

Z ww. przepisów ustawy o własności lokali wynika, że pojęcie samodzielności lokalu mieszkalnego wiąże się wprost z kwestią ustanowienia odrębnej własności lokalu. Odrębną własność stanowić może jedynie samodzielny lokal mieszkalny. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ww. ustawy może zatem zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności. Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdyby w budynku mieszkalnym po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu musiałyby zostać uwzględnione dokumenty wymagane w przepisie art. 2 ust. 1 a ww. ustawy, wprowadzonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506.). Przepis ten obowiązuje od 23 sierpnia 2018 r., a jego regulacja wpływa na zakres i charakter postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaświadczenia.

W związku z tą regulacją, to na staroście (prezydencie miasta na prawach powiatu) spoczywa obowiązek badania, czy lokal spełnia kryteria, o których mowa

w art. 2 ust. 2 ustawy, czyli wymogi fizyczne i techniczne samodzielności lokalu, ale także czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania przestrzennego (tj. z aktami planistycznymi) oraz pozostałymi decyzjami administracyjnymi wymienionymi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (tj. zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1 a ustawy). Taka ocena legalności powstania lokalu, którego dotyczyć ma zaświadczenie, ma zatem zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach wydawanych na każdym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie planowania, budowania i przystąpienia do użytkowania (por. tez wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1557/19). Jeżeli starosta stwierdzi, że zrealizowane lokale odpowiadają treści ww. dokumentów, przy jednoczesnym ustaleniu, że lokale spełniają także cechy o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, (czyli wymogi fizyczne i techniczne samodzielności) - obowiązany jest wydać ww. zaświadczenie stwierdzające ich samodzielnością. Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie niesporne jest, że roboty budowlane w wyniku których doszło do powstania spornych lokali nr [...] oraz [...] oraz związanych z nimi pomieszczeń przynależnych (w tym również pomieszczenia przynależnego do nieprzebudowywanego lokalu nr [...]), realizowane były po 1995 r., a więc nie znajdzie zastosowania w tym przypadku przewidziane w art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali zwolnienie z badania zgodności ww. lokalu z dokumentacją o której mowa w art. 2 ust. 1a ustawy. Organ ma obowiązek zatem badać legalność ich powstania zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (art. art. 2 ust. 1 a ustawy). Niesporna jest zgodność ww. lokali z zapisami obowiązującego na tym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Rejon [...]" - uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakwa nr XCIV/2465/18 z dnia 7 lutego 2018 (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 1324). Budynek nr [...] B przy ul. [...] w K. znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MW8 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Wprawdzie w § 13 ust. 9 pkt. 1 b) ustaleń tego planu wprowadza się wymóg, iż w obszarach zabudowy wielorodzinnej winno przypadać 1,2 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, jednak wymóg ten należy odczytywać z zapisem pkt. 3a), zgodnie z którym nie ustala się wymogu zapewnienia miejsc parkingowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na przebudowie, remoncie i nadbudowie, zmianie sposobu użytkowania poddasza lub lokalu. Nie zachodzi więc niezgodność powstania ww. lokali z przepisami planistycznymi.

Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrując wniosek Inwestora z dnia 3 listopada 2020 r. należy uwzględniać specyficzny stan faktyczny sprawy, a to okoliczność, że zawnioskowane lokale wraz z ich pomieszczeniami przynależnymi zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w stosunku do tych robót prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Dane, jakie pozyskał do akt organ I instancji, nie pozwalają stwierdzić, że stan prawny ww. lokali został w sposób kompletny uregulowany i tym samym można wydać w stosunku do nich zaświadczenie o ich samodzielności. Lokale zawnioskowane wraz z przynależnymi pomieszczeniami powstały bowiem w ramach samowoli budowlanej, która winna być uregulowana prawnie w trybie postępowań naprawczych, legalizujących bezprawnych stan. Na okoliczność wykazania zgodności powstania ww. lokali z przepisami prawnymi, załączono do wniosku decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr 1084/2020 z dnia 21 września 2020 r. (znak ROiK I.5160.229.2020.KMA). Z decyzji tej wynika, że nie nałożono na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku nr [...] przy ul. [...] w K., obejmującej wszystkie pomieszczenia piwniczne, lokal mieszkalny nr [...] na parterze budynku oraz lokal mieszkalny nr [...] na III piętrze budynku, a także elewację frontową i tylną w której stwierdzono, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wraz z tą decyzją przedłożono także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1205/2020 (znak ROiK I.5160.229.2020.KMA) wyjaśniające treść ww. decyzji z dnia 21 września 2020 r.

W ocenie Kolegium organ I instancji, wobec posiadanych danych zasadnie stwierdził, że ww. dokumentacja pozostaje niewystarczająca dla rozpoznania wniosku Inwestora zgodnie z jego żądaniem. Jak wynika z treści decyzji z dnia 21 września 2020 r. postanowienie o nałożeniu na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wydano w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczyło jedynie legalizacji samych robót budowlanych prowadzonych przez wymaganego zezwolenia w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] i wszystkich pomieszczeń piwnicznych (także elewacji frontowej i bocznej, która pozostaje jednak poza zakresem badania w niniejszej sprawie). W decyzji tej organ odnosił się do zgodności z prawem samych robót budowlanych, nie dokonywano natomiast oceny zgodności sposobu użytkowania powstałych w wyniku tych robót lokali z przepisami prawa budowlanego. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że treść decyzji PINB z dnia 21 września 2020 r. (Nr 1084/20202) w istocie legalizuje same roboty budowlane w lokalu nr [...] i lokalu nr [...] oraz w pomieszczeniach piwnicznych.

Odnosząc się do treści postanowienia nr 1205/2020 z dnia 2 listopada 2020 r. Kolegium stwierdziło, że pozostaje ono wiążące, w zakresie w jakim wyjaśnia nim wątpliwości co do treści decyzji z dnia 21 września 2020 r. W rozstrzygnięciu tego postanowienia wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. decyzji poprzestano na stwierdzeniu, "że przedmiotowa decyzja kończy postępowanie naprawcze prowadzone w trybie określonym w art. 50-51 ustawy prawo budowlane i legalizuje

w całości inwestycję polegającą na przebudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...], obręb [...] jed. ew. K., przy ul. [...] B w K., obejmującej wszystkie pomieszczenia piwniczne, lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w poziomie parteru oraz lokal mieszkalny nr [...] usytuowany na poziomie III piętra, a także elewacje frontową i tylną zrealizowana bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej". Z rozstrzygnięcia tego nie wynika, że ww. decyzja legalizuje także zmianę sposobu użytkowania do jakiej doszło w wyniku tej przebudowy. To wyjaśnienie potwierdza, że legalizacja przeprowadzona w ww. trybie naprawczym, nie wybiegła zakresem poza przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowalne. Wprawdzie w ostatniej części ww. postanowienia odniesiono się do kwestii "ewentualnego obowiązku i możliwości: uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanych lokali mieszkalnych nr [...] i [...] i poinformowano, że uzyskanie odrębnej decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. lokali nie jest konieczne, a następnie poinformowano, iż od użytkowania przebudowanych lokali mieszkalnych oraz pomieszczeń piwnicznych można przystąpić bez konieczności uzyskania dalszych, odrębnych aktów administracyjnych, jednakże ta cześć uzasadnienia, wykracza poza zakres rozstrzygnięcia wyjaśniającego treść decyzji. W decyzji brak jest bowiem postanowień i zapisów które odnosiłyby się do tej kwestii.

Zdaniem organu odwoławczego treść załączonej do wniosku dokumentacji inwentaryzacyjnej, w tym także treść dokumentacji inwentaryzacyjnej architektoniczno - budowlanej oraz wyniki czynności kontrolnych dokonanych w dniu 8 kwietnia 2021 r. pozwalają stwierdzić, że w wyniku robót budowalnych w budynku przy [...], w związku z którymi wydzielono sporne lokale oraz przebudowano pomieszczenia piwniczne, nastąpiła zmiana funkcji wewnętrznej budynku tj. zmiana walorów użytkowych poszczególnych lokali oraz ich pomieszczeń przynależnych. Co więcej, zestawienie powierzchni lokali mieszkalnych (nr [...] i [...] i przynależnych do nich pomieszczeń piwnicznych wskazuje, że ww. lokale mieszkalne są niezgodne z przepisami - warunkami technicznymi (nawet jeśli uwzględniłoby się stanowisko strony o zastosowaniu obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r. warunku technicznego). Zawnioskowane lokale mają bowiem powierzchnię odpowiednio: 17,78 m2 , 18,66 m2, 15,54 m2, 16,30 m2. Ponadto wysokość pomieszczeń mieszkalnych również nie pozostaje niezgodna z treścią § 72 ust. 1 rozporządzenia, a powierzchnia pomieszczeń piwnicznych określanych jako komórki lokatorskie jest w niektórych przypadkach (np. w przypadku lok. [...]) większa aniżeli powierzchnia wyodrębnionego lokalu mieszkalnego.

Nadto organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że powstałe w wyniku ww. robót pomieszczenia w części piwnicznej, które mają wg. oznaczenia we wniosku stanowić pomieszczenia przynależne do lokali - nie spełniają cech takich pomieszczeń (np. komórek lokatorskich, piwnic, ani innych pomieszczeń pomocniczych, które wypełniałyby definicję funkcji i przeznaczenia pomieszczenia przynależnego w rozumieniu ustawy o własności lokali).

Wyjaśnił, że z treści art. 2 ust. 4 ustawy w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, przez termin "pomieszczenie przynależne" należy rozumieć takie pomieszczenie, które w sensie funkcjonalnym nie stanowi "przestrzeni" przeznaczonej dla bezpośredniego zaspokajania "mieszkaniowych" potrzeb ludzi, lecz może służyć wyłącznie zaspokojeniu innych potrzeb danych osób, które korzystają z samodzielnego lokalu mieszkalnego. Pomieszczenia piwniczne (jak wskazuje wnioskodawca) czy podobne im komórki lokatorskie mające cechy pomieszczeń przynależnych rozpatrywać należy zatem w kategorii pomieszczeń pomocniczych, nie przeznaczonych wprost na pomieszczenia mieszkalne (nie posiadające tych cech), a mające pośrednio zaspokajać potrzeby mieszkalne realizowane w lokalach o przeznaczeniu mieszkalnym (mieszkaniach).

Tymczasem w niniejszej sprawie pomieszczenia przynależne do lokali objętych wnioskiem, posiadają wydzielone łazienki, instalacje elektryczne, wentylacje, a to wyposażenie, wskazuje na funkcję użytkową tych pomieszczeń jako mieszkalną. Jednakże pomieszczenia o funkcji mieszkalnej, mając spełniać cele mieszkaniowe, nie mogą być lokalizowane w piwnicy, z uwagi na niespełnienie warunków technicznych np. w zakresie warunków należytego doświetlenia obiektów. Podobnie pomieszczenia o funkcji innej niż mieszkalna - użytkowej mogą być zlokalizowane w piwnicy tylko po uzyskaniu odstępstwa od warunków technicznych. Uzyskanie takiego odstępstwa związane jest zaś z uzyskaniem z pozwoleniem na budowę.

Organ zauważył, że wnioskodawca nie legitymuje się jakimkolwiek pozwoleniem na taką zmianę użytkowania pomieszczeń przynależnych do zawnioskowanych lokali, ani też nie legitymuje się zgodą na zmianę sposobu użytkowania wyżej omawianej części budynku poprzez wyodrębnienie nowopowstałych lokali nr [...] o powierzchni i wysokości nie odpowiadającej warunkom technicznym. Brak jest dokumentacji, która dowodziłaby, że lokale i ich pomieszczenia przynależne w takim kształcie i w takiej wzajemnej konfiguracji, zgodnie z prawem mogą służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych

w sposób odpowiadający ich funkcji. Chcąc wyjaśnić nieścisłości wezwaniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 3 listopada 2020 r. o dokumenty potwierdzające zgodność z prawem dokonanie zmiany sposobu użytkowania, potwierdzające legalne funkcjonowanie lokali wraz z pomieszczeniami przynależnymi o których mowa we wniosku. Wnioskodawca nie przedłożył jednak tych dokumentów.

Zdaniem organu odwoławczego, o ile słusznie należy zakwestionować wartość dowodową przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nieruchomości z dnia 4 marca 2021 r. (a to z uwagi na niedochowanie m.in. wymogów należytego zawiadomienia strony o tej czynności i zapewnienia jej udziału) i nie można na tej podstawie stwierdzić wywodzonych przez organ okoliczności, że roboty budowalne w ww. budynku w dalszym ciągu były prowadzone (także po wydaniu ww. decyzji legalizacyjnej), o tyle miarodajne i przydatne pozostają wyniki ww. kontroli PINB w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2021 r. pozwalające określić stan lokali i pomieszczeń nieruchomości oraz ich charakter. Wyniki te potwierdzają zbieżność stanu technicznego lokali z dokumentacją inwentaryzacyjną dołączoną do sprawy, ale jednocześnie stanowią wystarczający materiał dowodowy, jaki można zebrać w ramach ww. postępowania. Organ dodał, że po uzyskaniu wyników kontroli stanu ww. pomieszczeń organ I instancji zwracał się do organu nadzoru budowalnego, o udzielenie odpowiedzi, czy dokonana w wyniku ww. robót budowlanych zmiana sposobu użytkowania ww. lokali polegająca na wyodrębnieniu do użytkowania z lokalu nr [...] lokali mniejszych nr [...] i z lokalu nr [...] lokale nr [...] jest zgodna z prawem i czy nowopowstałe lokale spełniają warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) tj. warunki konieczne dla lokali mieszkalnych. W odpowiedzi na ww. wezwania nie udzielono jednoznacznej odpowiedzi, co do legalności takiego przeznaczenia ww. pomieszczeń. Nie usunięte zostały zatem wątpliwości, które stoją na przeszkodzie wydaniu ww. zaświadczeń o treści żądanej we wniosku.

Organ wskazał, że wydanie zaświadczeń z pominięcie ww. istotnych cech lokali i ich pomieszczeń przynależnych, które ewidentnie wskazują na zmianę sposobu użytkowania budynku w tej części, w sposób budzący wątpliwości co do zgodności takiej zmiany z przepisami prawa, przy braku wykazania przez wnioskodawcę, że legalnie dokonano tych zmian, stanowiłoby pogwałcenie wymogów o których mowa w art. 2 ust. 1 a oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Doprowadziłaby do wydania zaświadczeń odnośnie lokali, co do których zgodność funkcjonowania z przepisami prawa (zgodność ich użytkowania) nie została potwierdzona prawnie.

Nie stanowi natomiast uzasadnienia do domowy wydania zaświadczeń fakt wydania innego zaświadczenia w odniesieniu do lokali nr [...], po rozpoznaniu złożonego równolegle do niniejszego postępowania odrębnego wniosku. Ww. zaświadczenia nie tworzą bowiem powagi rzeczy osądzonej, stanowią jedynie potwierdzenie faktu, nie mając mocy wiążącej.

Na powyższe postanowienie L. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucają rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1) art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie

o samodzielności lokalu:

a) dysponuje kompetencjami do podważania ustaleń oraz rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego zawartych w ostatecznych i prawomocnych orzeczeniach,

a także, że jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń innych niż wynikające z treści tych orzeczeń, podczas gdy w ramach postępowania o wydanie zaświadczeń organ winien bazować wyłącznie na posiadanych w swoich ewidencjach i rejestrach danych, orzeczeniach odpowiednich organów oraz dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę;

b) jest uprawniony do samodzielnej oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami MPZP, podczas gdy zgodność ta została już ostatecznie i prawomocnie stwierdzona w wydanych przez organ nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: PINB) w ramach sprawy znak ROIK I.5160.229.2020.KMA rozstrzygnięciach (znajdujące się w aktach sprawy: decyzja nr 1084/2020 z dnia 21 września 2020 r. (dalej: Decyzja PINB) oraz postanowienie nr 1205/2020 z dnia 2 listopada 2020 r. (dalej: Postanowienie PINB)), które legalizują w całości (tj. stwierdzają zgodność z prawem) roboty budowlane w lokalach i pomieszczeniach piwnicznych objętych wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczeń;

c) może dokonywać ustaleń dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów

budowlanych w zakresie odpowiadającym zakresowi kontroli zastrzeżonemu dla organów nadzoru budowlanego, podczas gdy takie zachowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczeń oraz poza kompetencje organu wydającego zaświadczenie, zaś wystarczającym do ustalenia zgodności sposobu użytkowania z prawem jest stanowisko zajęte przez PINB w ramach postępowania legalizacyjnego oraz wynikające z późniejszych czynności kontrolnych;

2) naruszenie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego nie jest możliwe dokonanie legalizacji sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy z przepisów ustawy prawa budowlanego oraz utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że art. 71 i art. 71a prawa budowlanego nie ma zastosowania w przypadku samowoli budowalnej, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w takim wypadku analiza kwestii sposobu użytkowania obiektu jest przedmiotem postępowania opartego o przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego;

3) art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomieszczenia przynależne powinny mieć mniejszą powierzchnię niż lokale, do których przynależą, a także założenie, że w pomieszczeniach przynależnych nie jest możliwe instalowanie wentylacji, instalacji elektrycznej ani instalacji sanitarnych oraz że obecność takich instalacji przesądza o funkcji mieszkalnej pomieszczeń - podczas gdy takie ograniczenia w zakresie projektowania tego typu pomieszczeń nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa; co więcej, tego typu instalacje są wykorzystywane w pomieszczeniach przynależnych z uwagi na funkcje, jakie pełnią tego typu przestrzenie;

4) § 94 Rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Zmieniającego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że do lokali w niniejszej sprawie winno się stosować kryterium minimalnej powierzchni pomieszczeń, o którym mowa w § 94 Rozporządzenia, gdy tymczasem z § 2 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Zmieniającego wynika, że wymóg ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

5) § 72 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w

przyjęciu, że wysokość pomieszczeń mieszkalnych nie spełnia wymagań dotyczących wysokości w sytuacji, gdy z dokumentacji inwentaryzacyjnej wyraźnie wynika, że pomieszczenia w lokalach mieszkalnych mają wysokość wymaganą prawem dla tego typu pomieszczeń;

6) art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 marca 2022 r. o odmowie wydania zaświadczeń w sytuacji, gdy zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty oraz dane w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że spełnione zostały przesłanki do wydania zaświadczeń o wnioskowanej przez skarżącego treści;

7) Naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez:

a) błędne przyjęcie, że prace budowlane wykonane przez skarżącego (i następnie zalegalizowane przez PINB) doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych oraz pomieszczeń piwniczych wymagającej odrębnej legalizacji, podczas gdy sposób użytkowania lokali (w tym ich podział na lokale mniejsze niż 25 m2) został kompleksowo zbadany i usankcjonowany przez PINB w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną (zakończonego wydaniem decyzji PINB oraz postanowienia PINB), zaś później żadna zmiana sposobu użytkowania nie nastąpiła, co potwierdza przedłożona przez skarżącego w sprawie dokumentacja, a także fakt, że w trakcie przeprowadzonej przez PINB dnia 8 kwietnia 2021 r. kontroli (znak sprawy ROIKI.5141.163.2021.JJA) organ nie dopatrzył się żadnej zmiany sposobu użytkowania lokali oraz piwnic - w innym wypadku wszcząłby w tym zakresie postępowanie w oparciu o art. 50 i art. 51 prawa budowlanego albo art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 7 prawa budowlanego, do czego na mocy tych przepisów byłby prawnie zobligowany;

b) odmowę przyznania mocy dowodowej i w konsekwencji pominięcie zawartych w Postanowieniu PINB oświadczenia PINB o możliwości dalszego użytkowania lokali nr [...] i [...] oraz piwnic zlokalizowanych w budynku przy ul. [...]

w K. bez konieczności uzyskania odrębnej decyzji pozwolenia na użytkowanie, a także (2) konstatacji PINB, że do użytkowania przebudowanych lokali mieszkalnych oraz pomieszczeń piwnicznych można przystąpić bez konieczności uzyskania dalszych, odrębnych aktów administracyjnych - podczas gdy to jednoznaczne stanowisko organu nadzoru budowlanego jest wystarczającym dowodem dla przyjęcia spełnienia przesłanki określonej w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w zakresie zgodności z prawem aktualnego sposobu użytkowania lokali i pomieszczeń do nich przynależnych;

c) dokonanie w sposób dowolny ustalenia, że piwnice przynależne do lokali mieszkalnych w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. są pomieszczeniami o funkcji mieszkalnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia

w zgromadzonym materiale dowodowym, zgodnie z którym pomieszczenia te mają wyłącznie funkcję pomocniczą względem lokali - co było wielokrotnie wskazywane przez skarżącego w jego pismach, zostało odnotowane w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB dnia 8 kwietnia 2021 r., a także znajduje potwierdzenie w treści samego wniosku skarżącego o wydanie zaświadczeń, w którym wszystkie pomieszczenia piwniczne wskazane są jako pomieszczenia przynależne, a nie jako lokale czy pomieszczenia o funkcji mieszkalnej;

d) błędną ocenę treści decyzji PINB oraz postanowienia PINB poprzez przyjęcie, że orzeczenia te dotyczą niepodzielonych lokali nr [...], podczas gdy z ich treści

w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że legalizują one prace budowlane polegające m.in. na podziale ww. lokali na mniejsze lokale mieszkalne o nr [...] (lokal nr [...]) oraz [...] (lokal nr [...]);

e) poczynienie błędnego ustalenia, że w sierpniu 2021 r. skarżący prowadził roboty budowlane w piwnicach, które spowodowałyby zmianę sposobu użytkowania tych pomieszczeń - podczas gdy z protokołu kontroli dokonanej przez PINB dnia 8 kwietnia 2021 r. takie okoliczności nie wynikają, zaś jedynymi czynnościami, jakie skarżący wykonywał były prace naprawcze (w związku z awarią kanalizacji deszczowej i nasiąknięciem wodą ścian), zmierzające do zachowania pomieszczeń w należytym stanie. O legalności tych prac oraz braku prowadzenia robót skutkujących zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych świadczy również okoliczność, że w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, PINB jako organ nadzoru budowlanego nie zdecydował się wszcząć wobec skarżącego ani postępowania w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, ani też postępowania w trybie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego, do czego byłby w takim przypadku prawnie zobligowany;

f) ustalenie przez SKO, że w odniesieniu do lokali i pomieszczeń do nich przynależnych nastąpiła zmiana układu obciążeń mająca wpływ na zmianę sposobu użytkowania, podczas gdy z treści ostatecznej i prawomocnej Decyzji PINB wprost wynika, że "wykonana przebudowa nie zmienia układu obciążeń, gdyż nie wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania (lokale na parterze i na III piętrze w dalszym ciągu pozostają użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne, a pomieszczenia piwniczne w dalszym ciągu pozostają pomieszczeniami niemieszkalnymi, pełniącymi funkcję pomocniczą, przynależnymi do lokali mieszkalnych" (str. 6 Decyzji PINB);

g) nieprawidłowe ustalenie, że wysokość pomieszczeń mieszkalnych nie spełnia wymagań dotyczących wysokości (§ 72 Rozporządzenia), podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej jasno wynika, że wysokość pomieszczeń w lokalach mieszkalnych jest większa niż 2,5 m, zaś w pomieszczeniach sanitarnych wynosi co najmniej 2,2 m (co przy zastosowaniu wentylacji mechanicznej wywiewnej stanowi spełnienie wymagań dotyczących wysokości tego typu pomieszczeń wynikających z § 77 ust. 3 Rozporządzenia);

8) przyjęcie, że zasada związania organów I instancji rozstrzygnięciami organów odwoławczych nie ma zastosowania w zakresie, w jakim organ I instancji w oparciu

o art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali ma stwierdzić spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 1a-2 ustawy o własności lokali, podczas gdy SKO już trzykrotnie w niniejszej sprawie dokonało krytycznej oceny postanowień o odmowie wydania skarżącemu zaświadczeń i zawartej w nich argumentacji organu I instancji przesądzając o ich bezzasadności, w ten sposób niwecząc możliwość skutecznego powoływania się przez ten organ na te argumenty w kolejnych rozstrzygnięciach - czego PMK nie respektował, powielając w kolejnych swoich orzeczeniach

tę nietrafioną argumentację;

9) art. 7a § 1 kpa i wynikającej z tego przepisu zasady in dubio pro reo, polegające na zastosowaniu przez SKO wykładni § 94 Rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 4 pkt 2) Rozporządzenia Zmieniającego, która jest niekorzystna dla skarżącego, podczas gdy wątpliwości co do interpretacji tych norm winny być rozstrzygane na korzyść strony;

10) art. 6 kpa i wynikającej z tego przepisu zasady legalizmu, wyrażające się

w twierdzeniu, że PMK nie może wydać zaświadczenia o samodzielności lokali, gdyż PINB w wydanej decyzji PINB nie odniósł się do przyjęcia do użytkowania nowopowstałych lokali oraz piwnic, w sytuacji gdy kwestia dopuszczalności użytkowania tych lokali oraz piwnic została jednoznacznie rozstrzygnięta w decyzji PINB oraz wyjaśniającym jej treść postanowieniu PINB;

11) art. 7 i art. 8 § 1 kpa poprzez powołanie się przez SKO na niczym nie poparte przekonania o stanie pomieszczeń piwnicznych budynku, co godzi w zasadę legalizmu i zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, gdyż tego typu wywody nie mogą uzasadniać rozstrzygnięcia wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi było postanowienie, którym odmówiono skarżącemu zaświadczenia o samodzielności lokali.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o które wystąpił skarżący, jest przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: u.w.l.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1a u.w.l. "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy." Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 1c u.w.l. odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3). Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż (ust. 4). Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (ust. 5). W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej (ust. 6).

W przedmiotowej sprawie Kolegium Odwoławcze stwierdziło istnienie przeszkody do wydania tego zaświadczenia. Wskazano bowiem, że wydanie zaświadczenia z pominięciem stwierdzonych istotnych cech lokali i ich pomieszczeń przynależnych, które ewidentnie wskazują na zmianę sposobu użytkowania budynku w tej części, przy braku wykazania przez wnioskodawcę, że legalnie dokonano tych zmian, stanowiłoby pogwałcenie wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 u.w.l. Sąd to stanowisko podziela.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że znajduje potwierdzenie w przedłożonych dokumentach ustalenie, że w wyniku robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...], w związku z którymi wydzielono sporne lokale oraz przebudowano pomieszczenia piwniczne, nastąpiła zmiana funkcji wewnętrznych budynku, tj. zmiana walorów użytkowych poszczególnych lokali oraz ich pomieszczeń przynależnych. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, by taka zmiana zyskała aprobatę organów administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem wnioskodawca nie przedłożył zaświadczenia potwierdzającego skuteczne dokonanie takiej zmiany, względnie pozwolenia na budowę, obejmującego zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego. Wymaganej aprobaty nie stanowi natomiast przedłożona przez inwestora decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Kluczowe w tej kwestii ma treść normy wynikającej z art. 2 ust. 1a u.w.l. która – jak należy przypomnieć – uzależnia stwierdzenie samodzielności lokalu od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zauważyć tym miejscu należy, że wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. wyłącza powyższą regulację w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, a takim – jak wynika z akt sprawy – jest budynek przy ul. [...] w K., jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego w 2018 roku - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem. Zatem w świetle omawianego przepisu należało uwzględnić, i tak przyjęły organy orzekające w sprawie, nie datę powstania budynku, lecz datę powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie: jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 roku, to do zaświadczenia o samodzielności lokalu w pełni stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a u.w.l., a zatem przed wydaniem zaświadczenia należy badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Wyliczenie to, choć nie zamyka wnioskodawcy możliwości powoływania się na inne dokumenty potwierdzające samodzielność lokalu, koresponduje z zakresem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, które to postępowanie ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być zatem rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15, NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 1017/18).

Jak wskazano powyżej w okolicznościach przedmiotowej sprawie sporne było to, czy na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr 1084/2020 z dnia 21 września 2020 r. (znak ROiK I.5160.229.2020.KMA) organ mógł wydać zaświadczenie o samodzielności lokali nr [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi w piwnicy, uznając, że potwierdza ona legalność wykonanych robót i dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W ocenie organów nie było to dopuszczalne, z czym zgadza się Sąd obecnie orzekający w sprawie.

Wskazana decyzja organu nadzoru budowlanego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W decyzji tej orzeczono następująco: "nie nakłada się na inwestora: p. L. K., (...), będącego jednocześnie właścicielem przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych, lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w poziomie parteru oraz lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w poziomie III piętra w budynku wielorodzinnym usytuowanym na dz. nr [...], obr. K-45, j. ewid. K., przy ul. [...] w K., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...], obr. [...], j.ewid. K., przy ul. [...] w K., obejmującej wszystkie pomieszczenia piwniczne, lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w poziomie parteru oraz lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w poziomie III piętra, a także elewację frontową i tylną, zrealizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, z uwagi na tak, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem." Nie może budzić wątpliwości, że z decyzji tej wynika, iż organ nadzoru budowlanego stwierdził brak konieczności nakładania na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, uznając dotychczas wykonane za zgodne z prawem. Jednak wynikająca z tej decyzji ocena organu nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót nie była wystarczająca do potwierdzenia warunków samodzielności przedmiotowych lokali, w szczególności nie zastępuje zgody organów architektoniczno-budowlanych za zmianę sposobu użytkowania części obiektu. Decyzji kończącej postępowanie naprawcze, która w swej sentencji nie określa precyzyjnie zakresu wykonanych robót, nie zatwierdza żadnej dokumentacji, w szczególności projektu budowlanego, nie sposób więc zrównywać z decyzją o pozwoleniu na budowę, o której stanowi art. 2 ust. 2a u.w.l. do czego wydaje się zmierzać strona skarżąca.

Nie może również budzić wątpliwości, że na powyższe stanowisko nie mogło wpłynąć w żaden sposób przedłożone do akt postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr 1205/2020 (znak ROiK I.5160.229.2020.KMA) wyjaśniające treść ww. decyzji nr 1084/2020 z dnia 21 września 2020 r. przez wskazanie, iż "przedmiotowa decyzja kończy postępowanie naprawcze prowadzone w trybie określonym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i legalizuje w całości inwestycję polegającą na przebudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...], obręb [...] j.ewid. K., przy ul. [...] w K., obejmującej wszystkie pomieszczenia piwniczne, lokal mieszkalny nr [...], usytuowany w poziomie III piętra, a także elewację frontową i tylną, zrealizowaną bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej". W ocenie Sądu tak sformułowana sentencja postanowienia nie wskazuje w istocie na wątpliwość w treści decyzji, a zmierza raczej do uwypuklenia skutków przypisywanych tej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. W ocenie Sądu organy nie dopuściły się naruszenia art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. Właściwie zastosowano ww. normy, przyjmując, że przedłożona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kończąca postępowanie naprawcze nie umożliwia stwierdzenie samodzielności przedmiotowych lokali. Nie doszło przy tym do naruszenia przywołanych w całości art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jak też wskazanych przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nie były i nie mogły być podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia art. 2 ust. 4 u.w.l. w sposób wskazany w skardze, bowiem finalnie to nie powierzchnia pomieszczeń przynależnych większa niż lokali mieszkalnych, które nie spełniają aktualnych normatywów powierzchniowych, przesądziła o negatywnym załatwieniu sprawy. Nie doszło również do zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano powyżej ramy postępowania wyjaśniającego w sprawie poprzedzającej wydanie zaświadczenia są ograniczone, jak to wynika z art. 218 § 2 k.p.a. W tych ramach organy przeprowadziły adekwatne postępowanie wyjaśniające, a ustalenia poczynione w jego efekcie, które znalazły wyraz w z zaskarżonym postanowieniu, nie budzą wątpliwości Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.