Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 197/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1427
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnosciach służbowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 497,00 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją personalną z [...] nr [...] (nr [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. utrzymał w mocy decyzję personalną nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w S. z [...], na mocy której L. K. został zawieszony w czynnościach służbowych na kolejne 9 miesięcy, począwszy od dnia 26 listopada 2019 r., w związku z prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym i dyscyplinarnym.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w [...] wydano decyzję personalną nr [...] o nr [...], na mocy której zawieszono skarżącego z dniem 26 sierpnia 2019 r. w czynnościach służbowych na trzy miesiące, z jednoczesnym zawieszeniem od 1 września 2019 r. wypłaty 50 % należnego uposażenia. Po upływie trzech miesięcy postanowiono natomiast przedłużyć zawieszenie w czynnościach służbowych na kolejne 9 miesięcy. Równocześnie zawieszono stronie, od najbliższego terminu płatności, tj. od dnia 1 grudnia 2019 r., wypłatę 50 % należnego uposażenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że 23 sierpnia 2019 r. wpłynęła do Zakładu Karnego w S. informacja z Prokuratury Krajowej – P. Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w B. o wszczęciu przeciwko postępowania pod sygn. [...]. Z treści pisma wynika, że [...] wydano postanowienie o przedstawieniu L. K. zarzutu z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 298 § 1 k.k. i w zw. z art. 11 § 2 k.k. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z tym postanowieniem Nr [...] z [...] Dyrektor Zakładu Karnego w S. wszczął przeciwko L. K. postępowanie dyscyplinarne i przedstawił mu zarzuty naruszenia dyscypliny służbowej określonej w art. 230 ust. 1, 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1427 ze zm.), w związku z przedstawieniem zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 298 § 1 k.k. i w zw. z art. 11 § 2 k.k. oraz niedopełnienia obowiązku niezwłocznego powiadomienia o przedstawieniu [...] zarzutu z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 298 § 1 k.k. i w zw. z art. 11 § 2 k.k., co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 Zarządzenia Nr 1/2018 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 3 stycznia 2018 r. w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, zdarzeń mogących wystąpić w Służbie Więziennej i oraz sposobu ich wyjaśnienia i dokumentowania.

Postanowieniem Nr [...] z [...] Dyrektor Zakładu Karnego w S. zawiesił postępowanie dyscyplinarne prowadzone w stosunku do skarżącego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Prokuraturę Krajową – P. Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w B.

W dalszej części organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 94 ust. 2-4 ustawy o Służbie Więziennej istnieje możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Dyrektor Zakładu Karnego w S. podkreślił, że w związku z faktem, iż nadal prowadzone jest przeciwko L. K. postępowanie karne m. in. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz postępowanie dyscyplinarne, powołany przepis art. 94 ust. 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi przesłankę dającą podstawę do przedłużenia okresu zawieszenia strony w czynnościach służbowych. Rodzaj czynu zarzucanego w postępowaniu dyscyplinarnym i w postępowaniu karnym oraz interes Służby Więziennej wymagają – zdaniem organu – rzetelnego wyjaśnienia, a ustalenia dokonane w tych postępowaniach pozwolą na ocenę, czy skarżący jest w stanie w sposób należyty wypełniać powierzone obowiązki służbowe.

Zawieszając L. K. w czynnościach służbowych na kolejne 9 miesięcy organ pierwszej instancji wziął pod uwagę w szczególności charakter i rodzaj postawionych stronie zarzutów. Odwołując się do informacji podanych przez organy prowadzące postępowanie przygotowawcze wskazano, że postępowanie to ma charakter wielopodmiotowy i wielowątkowy, co oznacza, że śledztwo dotyczy nie tylko L. K. (...) jak też, że jego przedmiotem (poza czynami zarzucanymi tym podejrzanym, w konfiguracji z innymi osobami) są też inne przestępne zachowania. W ocenie organu rodzi to przekonanie, że termin zakończenia czynności prowadzonych przez jest trudny do przewidzenia.

Dyrektor Zakładu Karnego w S. argumentował, że dalsze odsunięcie skarżącego od wykonywania zadań i czynności służbowych podyktowane zostało również obawą o realną możliwość właściwego, zgodnego z prawem wywiązywania się przez stronę z nałożonych na nią obowiązków służbowych. Waga, rodzaj i charakter postawionych zarzutów spowodowały utratę przez organ zaufania co do właściwego wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez L. K. Pełnienie służby w kontakcie z osobami osadzonymi w jednostce penitencjarnej w kontekście charakteru i rodzaju postawionych zarzutów nie daje gwarancji właściwej realizacji obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ze względu na charakter i rodzaj stawianych zarzutów dalsze pełnienie przez L. K. służby zagraża – zdaniem organu pierwszej instancji – dobru Służby Więziennej

Organ pierwszej instancji podkreślił, że charakter przestępstwa określonego w art 286 § 1 k.k. i art. 298 § 1 k.k., które może zostać popełnione jedynie z winy umyślnej, postrzegane jest jako czyn o wysokim stopniu społecznej szkodliwości. Zachowanie funkcjonariusza należy więc uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z rotą ślubowania. Postawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia szczególnie nagannych czynów winno natomiast skutkować podjęciem działań mających na celu odsunięcie go od wykonywania czynności służbowych. Realizacja obowiązków wynikających ze stosunku służbowego niewątpliwie naruszałaby zaś dobre imię służby i wywierałaby demoralizujący wpływ na współpracowników. Wobec tego rodzaju zarzutu interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego, co niewątpliwie uzasadnia zawieszenie w czynnościach służbowych. Publiczny wymiar Służby Więziennej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych służb mundurowych muszą być na tyle wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Dotyczy to zarówno sfery służby, jak i postawy osobistej.

Dyrektor Zakładu Karnego w S. podniósł wreszcie, że podejrzenie popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza godzi w interes służby, na który składa się dobre imię Służby Więziennej, zaufanie obywateli i gwarancje praworządnego działania.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Dyrektor Generalny Służby Więziennej w Regulaminie Nr 1/2010 z 18 października 2010 r. określił zasady etyki zawodowej, jakimi powinien kierować się funkcjonariusz Służby Więziennej. Z zasad tych wynika, iż funkcjonariusz w służbie jak i poza służbą winien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego. Jest on zobowiązany unikać zachowań, które mogą godzić w dobre imię służby lub godność innych osób, dbać o społeczny wizerunek Służby Więziennej podejmując działania budujące zaufanie do niej. Osiągnięciu tych celów musi towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza Służby Więziennej. Zachowanie strony niewątpliwie godzi natomiast w odbiór publiczny Służby Więziennej. Organ wskazał, że pełnienie służby publicznej wymaga, by każdy z funkcjonariuszy cechował się wysokim poziomem moralnym, w tym także nieposzlakowaną opinią i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza służyć mają przepisy przewidujące zawieszenie w czynnościach służbowych.

Rozpatrujący odwołanie L. K. od decyzji organu pierwszej instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. nie znalazł podstaw do weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia, także uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a., czyli oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Podniesiono, że zgodnie z art. 94 ust. 2-4 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Zawieszenia w czynnościach służbowych dokonuje przełożony właściwy do mianowania funkcjonariusza na zajmowane stanowisko służbowe. Celem zawieszenia w czynnościach służbowych jest odsunięcie funkcjonariusza od pełnionych przez niego obowiązków w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w ustawie. Ustawodawca nie sprecyzował, czym przełożony powinien się kierować przy podejmowaniu decyzji w tej kwestii. Niewątpliwie jednak – zdaniem organu drugiej instancji – można przyjąć, iż przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych jak i jego przedłużenia powinien zostać uwzględniony zarówno interes Służby Więziennej, interes funkcjonariusza, jak i charakter oraz rodzaj zarzucanych funkcjonariuszowi czynów.

W ocenie organu odwoławczego, przesłanką uzasadniającą rozstrzygnięcie o zawieszeniu strony w czynnościach służbowych jest zatem sam fakt wszczęcia postępowania karnego w związku z przedstawionym zarzutem oraz fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Prawidłowość czynności podejmowanych w tych postępowaniach oraz trafność poczynionych ustaleń dotyczących przestępstwa zarzucanego funkcjonariuszowi nie stanowi bowiem kryterium decydującego o zawieszeniu do w czynnościach służbowych. Prowadzenie przeciwko stronie postępowania karnego spowodowało natomiast utratę zaufania przełożonych wobec skarżącego. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika natomiast, że postępowanie przygotowawcze ma charakter wielopodmiotowy i wielowątkowy co oznacza, że dotyczy ono nie tylko L. K. Ponadto jego przedmiotem, poza czynami zarzucanymi tym podejrzanym w konfiguracji z innymi osobami, są też inne przestępne zachowania. Dalsze odsunięcie skarżącego od wykonywania zadań i czynności służbowych podyktowane zostało zatem również obawą o realną możliwość właściwego, zgodnego z prawem wywiązywania się funkcjonariusza z nałożonych obowiązków służbowych. Waga i rodzaj postawionych zarzutów spowodowały bowiem utratę zaufania odnośnie do właściwego wykonywania przez stronę zadań i obowiązków służbowych. Podkreślono, że skarżący pełni służbę w bezpośrednim kontakcie z osobami osadzonymi, co w kontekście charakteru i rodzaju stawianych zarzutów podaje w wątpliwość możliwość odpowiedniej realizacji obowiązków funkcjonariusza Służby Więziennej. Wskazano, że charakter i warunki pracy w Służbie Więziennej związane są ze stałym zagrożeniem ze strony osób pozbawionych wolności. Dla właściwego pełnienia służby konieczne jest zatem wzajemne zaufanie i szacunek między funkcjonariuszami, co pozwala na utrzymanie właściwej dyscypliny i porządku w jednostce penitencjarnej. Naruszenie tych zasad może spowodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zarówno funkcjonariuszy jak i osadzonych.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na potrzebę zachowania dobrego wizerunku funkcjonariuszy i służby pośród osadzonych oraz w opinii publicznej, czemu bezpośrednio zagraża czyn, którego popełnienie zarzuca się L. K. w postępowaniu karnym.

Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano, że wydanie decyzji z art. 94 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, ma miejsce na wstępnym etapie postępowania karnego oraz dyscyplinarnego i dla trafności takiej decyzji ustawodawca nie wymaga od organu wykazania winy funkcjonariusza, a jedynie wskazania konkretnych powodów, które z uwagi na interes Służby Więziennej oraz charakter i rodzaj zarzucanego czynu wykluczają ewentualność wykonywania czynności służbowych przez funkcjonariusza. Przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych sytuacjach i z takim przypadkiem mamy – zdaniem organu odwoławczego – do czynienia w rozpoznawanej sprawie, szczególnie wobec charakteru czynów zarzucanych L. K.

Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja nie przesądza w żadnym stopniu o winie strony. Instytucja zawieszenia polega bowiem na tym, że pomimo ciążących na funkcjonariuszu zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny. Kwestionowane rozstrzygnięcie z istoty swej ma więc ma charakter czasowy i prewencyjny zarówno dla zawieszonego funkcjonariusza, jak i dla Służby Więziennej. W przypadku bowiem uniewinnienia strony w postępowaniu karnym i dyscyplinarnym skarżący odzyska zarówno zaufanie przełożonych jak i należną mu część uposażenia.

W ocenie organu drugiej instancji, interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), co niewątpliwie uzasadnia zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, który w odwołaniu zarzucił, iż zaskarżona decyzja nr [...] z [...] wydana została po dniu określonym w pierwotnej decyzji o zawieszeniu jako data upływu okresu zawieszenia, organ drugiej instancji uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że w myśl przepisu art. 218 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej sprawy dotyczące zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Do postępowań w sprawach tego rodzaju stosuje się przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego (art. 218 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Zważywszy więc, że decyzją Nr [...] z [...] skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na trzy miesiące licząc od [...], termin zawieszenia upływał 26 listopada 2019 r. Co prawda organ pierwszej instancji omyłkowo oznaczył datę końcową termin zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jednakże w ostatnim dniu przedłużono okres zawieszenia na kolejne 9 miesięcy.

Wskazano wreszcie, że termin zawieszenia w czynnościach służbowych zaczyna biec z dniem określonym w decyzji, a nie od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna po wyczerpaniu trybu wewnętrznego postępowania odwoławczego. Zdaniem organu drugiej instancji, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, było jednak prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. zakwestionował decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

– naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo dostrzeżenia błędnego okresu zawieszenia strony w czynnościach służbowych, jaki w swym rozstrzygnięciu wskazał Dyrektor Zakładu Karnego w S.;

– naruszenie art. 110 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin zawieszenia w czynnościach służbowych rozpoczyna bieg z dniem wskazanym w decyzji, podczas gdy organ związany jest decyzją od chwili jej doręczenia stronie, co w sprawie oznacza, iż kwestionowane rozstrzygnięcie wydano i doręczono skarżącemu już po upływie pierwotnego terminu zawieszenia w czynnościach (na 3 miesiące);

– naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek nierozpoznania przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów skierowanych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej;

– naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozważenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego 10 stycznia 2020 r., a także na nieprzeprowadzeniu dowodów na okoliczność aktualnego stanu postępowania karnego przeciwko L. K. w kontekście przedstawionych mu zarzutów i przewidywanej daty zakończenia postępowania;

– naruszenie art. 94 ust. 3 zd. 2 ustawy o Służbie Więziennej polegające na niewskazaniu przez oba orzekające w sprawie organy okoliczności uzasadniających przyjęcie w sprawie “szczególnie uzasadnionego wypadku" w rozumieniu tego przepisu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wystąpił o uchylenie obu deczyji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący i jego pełnomocnik dowiedzieli się o decyzji w dniu jej doręczenia, tj. 26 listopada 2019 r. Niemniej jednak okres zawieszenia strony w czynnościach służbowych określono błędnie zarówno w pierwszej decyzji, jak i w kolejnej, wyznaczającej dalszy czas zawieszenia strony na kolejne 9 miesięcy. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby wskazanie daty dziennej w decyzji nie wywoływało żadnych skutków prawnych. Decyzja przestała obowiązywać 25 listopada 2019 r. i następnego dnia skarżący był gotowy stawić się na służbę w Zakładzie Karnym. Tymczasem obecność strony w zakładzie pracy 26 listopada 2019 r. mogłaby być uznana za przewinienie służbowe, choć sama strona była przekonana, że 26 listopada 2019 r. nie obowiązuje już zawieszenie jej w obowiązkach służbowych. Wadliwa konstrukcja kwestionowanej decyzji skutkowała zatem całkowitą utratą zaufania strony do organów prowadzących postępowanie.

Ponadto podniesiono, że decyzja przedłużająca okres zawieszenia w obowiązkach służbowych powinna być wydana i doręczona funkcjonariuszowi przed terminem wskazanym w pierwotnej decyzji jako końcowy moment okresu zawieszenia. W rozpoznawanej sprawie zatem do wydania i doręczenia decyzji dojść powinno zatem najpóźniej 25 listopada 2019 r., tymczasem miało to miejsce dzień później.

Zarzucono także nieprzeprowadzenie przez organ rzetelnego postępowania drugoinstancyjnego. Skarżący w odwołaniu podnosił bowiem fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji dowodów dotyczących aktualnego stanu postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciwko L. K., stosunku skarżącego do stawianych mu zarzutów i przewidywanej daty zakończenia tego postepowania. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się natomiast, pomijając w ten sposób naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady prawdy materialnej. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uchybił zatem normom art. 7 i 77 k.p.a. Skoro bowiem decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach ma charakter uznaniowy, to rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wymaga skrupulatnego zebrania materiału dowodowego i dokonania odpowiednio rozważnej jego oceny, co nie miało miejsca w sprawie. Zaznaczono przy tym, że brak ustaleń w zakresie potencjalnego czasu trwania postępowania przygotowawczego naraża skarżącego na ewentualność zwolnienia ze służby, jako że zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej do zwolnienia dojść może w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych.

Argumentowano wreszcie, że przedłużenie zawieszenia na kolejne 9 miesięcy musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami rozpatrywanego przypadku. Organy obu instancji nie wskazały natomiast w swych decyzjach jakie to okoliczności pozwoliły uznać sytuację L. K. za wyjątkową. W tym zakresie organy odwołały się natomiast wyłącznie do faktu prowadzenia postępowania karnego i dyscyplinarnego, do wagi zarzutów stawianych stronie oraz do faktu utraty zauwania przełożonych względem funkcjonariusza. Są to natomiast okoliczności ogólnikowe, nieodnoszące się do konkretnego przypadku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. wystąpił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu trafnie zarzuca skarżący, że rozstrzygnięcie organu pierwszej i drugiej instancji narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania i stoi w sprzeczności z powinnością formułowania decyzji administracyjnych w sposób klarowny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

Sentencja decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w S. Nr [...] o nr [...] wskazuje, że skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych na trzy miesiące, tj. od 26 sierpnia 2019 r. do 25 listopada 2019 r. Nie trudno zatem dostrzec wewnętrzną niespójność takiego rozstrzygnięcia. Z jednej strony bowiem organ posługuje się terminem liczonym w miesiącach (zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.), z drugiej jednak oznacza wprost termin dzienny, wskazując początkową i końcową datę jego biegu.

Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 94 ust. 3 zd. 1 ustawy o Służbie Więziennej przewiduje dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Ustawodawca nie narzucił zatem obowiązku oznaczenia tego terminu wyłącznie w dniach, tygodniach czy w miesiącach. Nie wykluczył zatem także ewentualności podania konkretnych dat, poprzez oznaczenie okresu dniem początkowym i końcowym. W tym zakresie pozostawiono swobodę organom, zastrzegając jedynie maksymalny czas zawieszenia. Niemniej jednak w każdym wypadku organ winien tak skonstruować sentencję rozstrzygnięcia, by wyeliminować potencjalne wątpliwości interpretacyjne. Posłużenie się więc terminem oznaczonym w tygodniach czy w miesiącach skutkować będzie odwołaniem do art. 57 § 2 i 3 k.p.a. przy obliczeniu daty końcowej okresu zawieszenia. Jeżeli jednak organ zdecyduje się na wskazanie daty początkowej i końcowej, wówczas jednoczesne posłużenie się terminem miesięcznym i tygodniowym może wywołać istotne wątpliwości.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie w decyzji z [...] orzeczono o zawieszeniu skarżącego “z dniem 26 sierpnia 2019 r." w obowiązkach służbowych “na okres 3 miesięcy", jednak w dalszej części sentencji wskazano, że czas zawieszenia obejmuje dni “od 26 sierpnia 2019 r. do 25 listopada 2019 r.". Rozstrzygnięcie jest więc niespójne. Jeśli bowiem okres zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych liczyć jako oznaczony w miesiącach, ostatni dzień terminu – zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. – przypadnie na 26 listopada 2019 r., tj. na dzień odpowiadający numerem porządkowym dacie początkowej. Kierując się jednakże wskazanym przez organ okresem oznaczonym w datach, okres zawieszenia upłynie dzień wcześniej, bo 25 listopada 2019 r.

Zastrzeżenia wynikające z braku precyzji w określeniu końcowego dnia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych mają, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem decyzja ta traktuje o “przedłużeniu" okresu zawieszenia strony w obowiązkach służbowych, to nie powinno budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie w tej kwestii musi zapaść jeszcze w okresie biegu terminu zawieszenia. Przedłużyć można bowiem wyłącznie termin w toku, wywołujący skutki prawne. Nie jest natomiast możliwe przedłużenie terminu, który zakończył bieg i z którego nie wynikają już obecnie następstwa w zakresie praw i obowiązków adresata.

Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2017 r. (I FSK 2318/15), skuteczne przedłużenie terminu zwrotu możliwe jest jedynie przed jego wyekspirowaniem. Jeżeli termin już upłynął to nie ma czego już przedłużać. Podobnie zagadnienie przedłużenia terminu ocenił NSA w uchwale z 24 października 2016 r. (I FPS 2/16) stwierdzając, że zakończenie procedury, np. kontroli podatkowej, skutkuje w takim przypadku definitywnym końcem przedłużenia terminu, bez względu na to, że organ nadal zamierza dążyć do zweryfikowania zasadności zwrotu przez uruchomienie innej procedury weryfikacji, np. postępowania kontrolnego po kilku dniach. W tej sytuacji nie będzie już mógł w związku z tym przedłużyć terminu zwrotu, bo ten minął właśnie z momentem zakończenia kontroli podatkowej.

Przywołane judykaty dotyczą wprawdzie innych zagadnień prawnych, aniżeli kwestia zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, niemniej jednak obrazują one uniwersalny sposób rozumienia instytucji przedłużenia terminów, z którymi ustawa wiąże określone skutki materialnoprawne czy proceduralne. Reguły sformułowane przez NSA mają zatem walor generalny i analogicznie należy oceniać dopuszczalność przedłużenia terminu w każdym przypadku. Również więc i przedłużenie terminu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych będzie dopuszczalne wyłącznie w trakcie biegu okresu tego zawieszenia. Po upływie terminu przedłużenie jest zatem wykluczone, skoro ustały skutki wywołane biegiem okresu zawieszenia. Przedłużenie z istoty swej zakłada bowiem nawiązanie do skutków rozciągniętych w czasie i obecnych w chwili prolongaty. Tym samym nie sposób mówić o przedłużeniu terminu, który zakończył bieg.

Podsumowując tę część rozważań należy więc jednoznacznie stwierdzić, że przedłużenie terminu zawieszenia L. K. w obowiązkach służbowych było dopuszczalne wyłącznie w czasie oznaczonym decyzją personalną Dyrektora Zakładu Karnego w S. nr [...] z [...].

Powstaje zatem pytanie, czy trafnie organ twierdzi, że oznaczenie w decyzji terminu jako liczonego “w miesiącach" pozwala stanowczo stwierdzić, że termin ten upływał 26, a nie 25 listopada 2019 r. W ocenie Sądu, tego zapatrywania nie można podzielić.

W orzecznictwie w zasadzie jednolicie wskazuje się, iż skonstruowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści niewątpliwie narusza wynikającą z art. 8 k.p.a zasadę zaufania do organów administracji (wyrok NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07). Sentencja (osnowa) decyzji powinna być więc sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone (wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 491/16).

Analogicznie należy ocenić przypadek niespójności wewnętrznej sentencji decyzji, pozostawiającej pole do interpretacji w sytuacji, gdy wnioski płynące z tej interpretacji stoją w sprzeczności z literalnym brzmieniem orzeczenia i – co najistotniejsze – mogą prowadzić do różnorakiego oznaczenia zakresu praw i obowiązków strony postępowania.

Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji (wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., III SA 8093/98). Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2019 r., II SA/Rz 544/19). Musi być ono sformułowane w sposób kategoryczny. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji powinny być ze sobą spójne. W uzasadnieniu należy przedstawić – w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący – tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska (wyrok WSA w Opolu z 19 sierpnia 2019 r., II SA/Op 87/19).

Podstawowym wymogiem indywidualnego aktu z zakresu prawa publicznego (decyzji administracyjnej) jest zatem dostateczna precyzja przy oznaczaniu zakresu praw i obowiązków wynikających z tego aktu. Nie jest tym samym dopuszczalne takie ukształtowanie osnowy decyzji, które pozostawia pewien “luz interpretacyjny", skutkujący niepewnością stanu prawnego ukształtowanego rozstrzygnięciem.

Powołany już art. 94 ust. 3 zd. 1 ustawy o Służbie Więziennej przewiduje dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Uznaniu organu pozostawiono zatem wyznaczenie ram czasowych okresu zawieszenia, przy czym – co należy raz jeszcze wyraźnie podkreślić – ustawodawca nie skrępował adresata normy koniecznością odwołania się wyłącznie do terminu oznaczonego w dniach, tygodniach, czy miesiącach. Innymi słowy możliwe jest zakreślenie granic okresu zawieszenia funkcjonariusza w czasie niedającym się wyrazić pełnymi tygodniami czy pełnymi miesiącami. Stąd też niewątpliwie za dopuszczalne należy uznać określenie czasu trwania sankcji z art. 94 ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych dat (dnia początkowego i dnia końcowego biegu terminu). Gdyby więc Dyrektor Zakładu Karnego w S. poprzestał na wyznaczeniu ram czasowych zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stosownymi datami, decyzja z [...] nie pozostawiałaby pola marginesu interpretacyjnego. Tak jednak nie jest, jako że organ poprzedził termin oznaczony w ten sposób (od 26 sierpnia 2019 r. do 25 listopada 2019 r.) sformułowaniem o zawieszeniu funkcjonariusza “na okres 3 miesięcy".

Interpretując sentencję decyzji z [...] podług tego ostatniego sformułowania organy orzekające w sprawie doszły do przekonania, że dopuszczalne było przedłużenie terminu zawieszenia strony w czynnościach służbowych, skoro w dniu wydania kolejnej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. ([...]) nie minął jeszcze termin 3 miesięcy wynikający z poprzedniego aktu tego organu.

Sąd rozstrzygający sprawę zauważa jednak, że takie wnioskowanie organu jest wyłącznie efektem interpretacji sentencji decyzji z [...] w kontekście art. 57 k.p.a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wskazanie terminu trzymiesięcznego skutkuje (w myśl art. 57 § 3 k.p.a.) koniecznością przyjęcia, iż okres pierwotnego zawieszenia mijał 26 listopada 2019 r., co z kolei uprawniało do przedłużenia czasu zawieszenia decyzją wydaną w tej właśnie dacie. Tymczasem sentencja decyzji z [...] jest – jak już zauważono – wewnętrznie niespójna, skoro mimo odwołania do terminu trzymiesięcznego, jako ostatni dzień zawieszenia wskazano 25 listopada 2019 r. Tak istotna sprzeczność osnowy uchybia – zdaniem Sądu – zasadzie zaufania z art. 8 § 1 k.p.a. Reguła ta zdecydowanie sprzeciwia się dopuszczalności wykładni terminu zawieszenia strony w obowiązkach służbowych w sytuacji, gdy to uchybienie organu skutkowało pozostawieniem luki interpretacyjnej, której wypełnienie w drodze wykładni z jednej strony wywołuje nagatywne następstwa dla skarżącego, z drugiej zaś stoi w sprzeczności z datami podanymi przez organ w ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciu.

Podzielając wątpliwości skarżącego w omawianym zakresie należy zatem stwierdzić, że strona nie może ponosić konsekwencji wadliwego sformułowania sentencji decyzji administracyjnej. Odwołanie się w osnowie indywidualnego aktu do terminu liczonego w miesiącach oraz do terminu podanego wedle daty początkowej i końcowej, przy niespójnym wyliczeniu daty końcowej, stanowi zatem uchybienie, które nie może być korygowane na etapie podejmowania dalszych czynności w sprawie.

Można jedynie dodać, że interpretacja przedstawiona przez organ odwoławczy mogłaby być ewentualnie pomocna jedynie wówczas, gdyby ustawodawca założył dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych wyłącznie na czas oznaczony w miesiącach. Wówczas podanie niewłaściwej daty dziennej można by traktować jako oczywistą omyłkę w obliczeniach. Skoro jednak art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej pozostawia organowi swobodę w zakresie wyznaczania terminu zawieszenia, określając jedynie jego maksymalną granicę czasową, należy wykluczyć ewentualność pozostawienia procesowi wykładni cezury czasowej obowiązywania restrykcji wynikających z tego przepisu.

Zważywszy więc, że Dyrektor Zakładu Karnego w S. wskazał datę 25 listopada 2019 r. jako ostatni dzień zawieszenia skarżącego w obowiązkach slużbowych, tylko do tego dnia mogła zostać wydana decyzja o przedłużeniu tej sankcji. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło natomiast niewątpliwie w dniu następnym (26 listopada 2019 r.), kiedy to termin zawieszenia zakończył już bieg.

W konsekwencji tego uchybienia organy wadliwie dopuściły możliwość przedłużenia terminu w czasie, gdy skutki prawne wywołane decyzją z [...] wygasły i z tej przyczyny nie mogły zostać prolongowane.

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. należało uznać zatem za trafny.

Zaskarżona decyzja narusza również art. 94 ust. 3 zd. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jako że przewiduje przedłużenie terminu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych w dniu, w którym pierwotny termin zawieszenia zakończył już bieg i nie mógł wywołać jakichkolwiek skutków.

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i “c" p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że w przeważającej mierze nie zasługują one na uwzględnienie.

W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym co do tego, by okoliczności ujawnione w toku postępowania administracyjnego nie przemawiały za przyjęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dającego podstawę do przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych warto wskazać, że w sytuacji, gdy postępowanie karne znajduje się jeszcze na etapie przygotowawczym, po przedstawieniu zarzutów, to ustawowej cechy szczególności przypadku mającego przemawiać za przedłużeniem zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych należy poszukiwać wśród tych okoliczności, które istnieją na etapie przedstawienia zarzutów. Z tego względu, tymi okolicznościami może być sam charakter przedstawionych policjantowi zarzutów (wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., I OSK 964/09). Zważywszy więc, że zarzut stawiany stronie dotyczy przestępstwa umyślnego (oszustwa ubezpieczeniowego) i biorąc pod uwagę szczególnie doniosły aspekt obowiązków pełnionych przez funkcjonariusza Służby Więziennej, a także mając na uwadze codzienne kontakty skarżącego z osadzonymi oraz odbiór społeczny umyślnych naruszeń prawa przez osoby wykonujące doniosłe funkcje publiczne, należy zgodzić się z organami obu instancji co do tego, że przypadek L. K. mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 94 ust. 3 zd. 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Co się tyczy natomiast akcentowanego w skardze czasu trwania postępowania przygotowawczego, to kwestia ta leży oczywiście poza kognicją organów administracji, wobec czego ustalenia postępowania administracyjnego mogą bazować wyłącznie na informacjach podanych przez śledczych. W rozpoznawanej sprawie nie uzyskano natomiast danych pozwalających na szacunkowe określenie czasu trwania postępowania przygotowawczego, wobec czego nie sposób wymagać od organów orzekających w sprawie, by mogły dostosować okres zawieszenia strony w czynnościach służbowych do hipotetycznego czasu trwania śledztwa.

Nietrafnie wreszcie wiąże pełnomocnik skarżącego rozpoczęcie biegu terminu zawieszenia adresata decyzji w obowiązkach służbowych z chwilą doręczenia tej decyzji stronie. “Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne" (wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni akceptuje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 25 września 2009 r. (I OSK 81/09) gdzie wskazano, że "wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Jest to istotne także z punktu widzenia ustalenia poprawności podstawy prawnej. Data wydania decyzji jest bowiem miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Ponadto uzależniałoby skutki "materialnoprawne" wydanej decyzji w dużej mierze od sprawnego działania podmiotu doręczającego decyzję. Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa natomiast na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach, czy też ma inne konsekwencje (np. wykonawcze)".

W rozpoznawanej sprawie zatem decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania i konstatacja ta nie budzi wątpliwości Sądu. Zarzut naruszenia art. 100 § 1 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Nie zmienia to jednakże w żadnym razie konkluzji o wadliwości decyzji wydanych w sprawie wobec “przedłużenia" terminu w dniu, w którym termin ten zakończył już bieg i nie mógł podlegać modyfikacji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią stanowisko Sądu w zakresie dopuszczalności interpretacji decyzji niejednoznacznie oznaczającej okres zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych oraz rozważania na temat dopuszczalności przedłużenia terminu, który zakończył swój bieg. Stosownie do tych uwag organy podejmą odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę wskazaną w punkcie drugim wyroku składa się taryfowe wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł) oraz równowartość opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł).