Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 534/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 184, art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G.-P. oraz Grupy Posłów na Sejm RP od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 269/16 odrzucającego skargi K. G.-P. oraz Grupy Posłów na Sejm RP na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. (sygn. akt K 47/15) postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 września 2016 r., IV SAB/Wa 269/16, odrzucił skargi K. G.-P. oraz Grupy Posłów na Sejm RP na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r., K 47/15. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skargi podlegają odrzuceniu, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o skargę Grupy Posłów na Sejm RP, to zachodzi dodatkowa przyczyna odrzucenia skargi w postaci braku zdolności sądowej tego podmiotu (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

Podkreślono, że z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). W odniesieniu zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyraźnie zaakcentowano, że nie każdy fakt pozostawania przez organ w bezczynności będzie podlegał kognicji sądów administracyjnych. Skarga w powyższym przedmiocie jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wskazano również, że kompetencja publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, przypisywana Prezesowi Rady Ministrów (art. 21 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 296) nie odnosi się przedmiotowo do zakresu działania administracji publicznej, będącej jednym z elementów władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP. Publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem o charakterze ustrojowym wynikającym wprost z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Brak tu jest w szczególności elementu władztwa administracyjnego wobec podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu administracji publicznej mającego swe oparcie w materialnym prawie administracyjnym. Wskazany obowiązek nie jest też związany z jakąkolwiek indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą skarżących. W wyniku realizacji tego obowiązku nie są ustalane lub kształtowane jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżących mające źródło w normach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast związek zachodzący między analizowanym aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa administracyjnego musi być bezpośredni (por. np. P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2015, s. 272 i 276). Reasumując, działanie Prezesa Rady Ministrów w zakresie wykonywania przedmiotowej kompetencji nie może być rozumiane jako wydawanie innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 16 września 2004, OSK 250/04 oraz postanowienie NSA z 28 listopada 2012 r., II OSK 2665/12 i cyt. tam orzecznictwo; prawomocne postanowienia WSA w Warszawie z 17 czerwca 2016 r., IV SAB/Wa 204/16). Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji odrzucił skargę wniesioną przez K. G.-P. w imieniu własnym oraz w imieniu Grupy Posłów na Sejm z powodu niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych (tj. z uwagi na przedmiot zaskarżenia niepodlegający kognicji sądów administracyjnych).

Natomiast w odniesieniu do skargi wniesionej w imieniu Grupy Posłów na Sejm RP zachodzi dodatkowa przesłanka niedopuszczalności skargi w postaci braku po stronie tego podmiotu zdolności sądowej (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Wskazano, że adwokat reprezentujący K. G.-P. wyraźnie oświadczył, że stroną nie są poszczególne osoby fizyczne (Posłowie na Sejm RP), a grupa Posłów jako wnioskodawca w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 47/15. Grupa Posłów na Sejm RP nie mieści się wśród podmiotów wskazanych w art. 25 p.p.s.a. Brak również przepisu szczególnego, który przyznawałby grupie posłów na Sejm RP zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym (odrębną od zdolności sądowej wynikającej ze statusu osoby fizycznej). Powołany w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP dotyczy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie postępowania przed sądami administracyjnymi. W świetle niedopuszczalności skarg w związku z brakiem kognicji sądów administracyjnych bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy skarżący posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnego ma charakter materialny i może być badana dopiero po stwierdzeniu, że skarga nie podlega odrzuceniu z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła K. G.-P. oraz Grupa Posłów na Sejm RP, zaskarżające je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie

1. przepisów postępowania:

a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że działanie Prezesa Rady Ministrów w zakresie wykonywania kompetencji w przedmiocie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być rozumiane jako wydawanie innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że sprawa winna zostać objęta kognicją sądowoadministracyjną;

b. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyrażające się w bezzasadnym uznaniu, że z przepisu tego wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego jedynie tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, a w konsekwencji uznanie, że obowiązek publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest związany z jakąkolwiek sprawą administracyjną dotyczącą skarżących oraz że związek zachodzący między analizowanym aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa administracyjnego musi być bezpośredni;

2. prawa materialnego:

a. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296), w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 88 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kompetencja Prezesa Rady Ministrów w zakresie publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się przedmiotowo do zakresu działania administracji publicznej, będącej jednym z elementów władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji;

b. art. 188 oraz art. 190 ust. 2 i ust. 4 Konstytucji w z. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i wskutek tego bezzasadne uznanie że:

- publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem o charakterze ustrojowym, przy czym brak jest w nim w szczególności elementu władztwa administracyjnego wobec podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu administracji publicznej mającego swe oparcie w materialnym prawie administracyjnym,

- obowiązek ten nie jest związany z jakąkolwiek indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą skarżących, w szczególności zaś w wyniku realizacji tego obowiązku nie są ustalane lub kształtowane jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżących mające swe źródło w normach materialnego prawa administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie prawa administracyjnego, jak również czynności administracyjnych, rozumiane jest szeroko tak, aby objąć swym zakresem działalność organów władzy publicznej nieuregulowaną przez inne dziedziny prawa. Zgodnie z klasyczną definicją tzw. "wielkiej reszty" – "prawo administracyjne stanowi normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji publicznej, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów, w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych dziedzin prawa" (tak: Elżbieta Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 24). Wobec tak szerokiego ujmowania działalności administracji publicznej, jak również ze względu na fakt, że czynności zlecenia publikacji wyroku TK nie można zaklasyfikować do działań z zakresu władzy sądowniczej lub ustawodawczej, należy zaklasyfikować ją jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem M. Jaśkowskiej wspomniane akty lub czynności nie muszą być podejmowane w sytuacjach konkretnych ani w stosunku do konkretnego adresata (tak: M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu, s. 587 i n.). Autorka podkreśla możliwość przyjęcia szerszej interpretacji zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przyjmuje, że "zbyt wąska" wykładnia wspomnianego przepisu byłaby sprzeczna z wykładnią systemową i ograniczałaby prawo do sądu.

Wskazano również, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za dopuszczalne, w świetle art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., przeprowadzanie kontroli czynności administracyjnej, która dotyczy praw i obowiązków ogólnej kategorii podmiotów administrowanych. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku czynności publikowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki ogółu obywateli (wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 492/12, postanowienie NSA z 31 października 2012 r., I OSK 2284/12, postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1147/12, wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 492/12). Niezależnie jednak od powyższego – bezczynność Prezesa Rady Ministrów stanowi nie tylko naruszenie interesu publicznego, ale również prywatnego. Bezczynność we wskazanym powyżej zakresie narusza interes publiczny poprzez rażące uchybienie zasadom legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Odmowa publikacji wyroku TK godzi również w interes prawny jednostki, bowiem brak publikacji orzeczenia powoduje, że wyrok nie będzie mógł wejść w życie, co z perspektywy konkretnego obywatela pozbawia go zagwarantowanego w Konstytucji uprawnienia do żądania efektywnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych wydawanych przez władze publiczne. Nie sposób ponadto zgodzić się ze stanowiskiem jakoby kompetencja publikacji wyroków TK w Dzienniku Ustaw nie odnosiła się przedmiotowo do zakresu działania administracji publicznej jako elementu władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP i była jedynie obowiązkiem o charakterze ustrojowym. Pod pojęciem "administracja publiczna" należy rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publiczno-prawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do weryfikacji, czy wydane przez TK orzeczenia są prawidłowe. Zachowanie takie oceniać należy przez pryzmat naruszenia zasady równowagi i podziału władz, wyrażonej w art. 10 Konstytucji RP, oraz zasady odrębności i niezależności sądownictwa wynikającej z art. 173 Konstytucji RP. Nie publikując sentencji wyroku TK z 9 marca 2016 r., K 47/16, Prezes Rady Ministrów dopuszcza się bezczynności na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Bezczynność ta polega na niepodejmowaniu przez ten organ działania – zarządzenia publikacji sentencji wyroku TK – do którego jest on prawnie zobowiązany. Czynność polegająca na publikacji sentencji wyroku TK jest w ocenie TK "czynnością o charakterze formalnym" oraz "technicznym" w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, w szczególności biorąc pod uwagę ustrojowe usytuowanie organu w strukturze organów władzy publicznej oraz krąg podmiotów, których sytuację prawną kształtuje działalność organu. Co za tym idzie, czynność ta podlega kognicji sądów administracyjnych jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjmując, że publikacja orzeczeń TK należy do kategorii "innych aktów z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i ma charakter czynności materialno-technicznej, co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie samego TK (uzasadnienie wyroku TK z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16) oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy w konsekwencji przyjąć, że brak publikacji orzeczenia TK przez Prezesa Rady Ministrów stanowi bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. A bezczynność organu w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie zasadnym jest wskazanie, że skarżący, tj. K. G.-P. – będąca Posłem na Sejm VIII Kadencji – działająca w imieniu własnym oraz Grupa Posłów na Sejm RP VIII Kadencji – wnioskodawca w postępowaniu przed TK w sprawie o sygn. akt K 47/15 – reprezentowana przez przedstawiciela tej Grupy w ww. postępowaniu przed TK – tj., poseł K. G.-P., posiadają legitymację skargową w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie. Interes prawny skarżących wynika z konstytucyjnego uprawnienia grupy co najmniej 50 posłów do kierowania wniosków do TK. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 191 ust. 1 pkt Konstytucji RP, a więc normy prawnej o charakterze ustrojowym. Przepis ten nadaje podmiotowość publicznoprawną Grupie Posłów jako takiej, która działa przez swojego przedstawiciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty są bezzasadne.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika zatem, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 55, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2016 r., I OSK 3503/15 postanowienie z 17 września 2015 r., II GSK 2146/15). Co więcej, akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.:

1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., II GSK 177/10),

2) powinny mieć charakter indywidualny,

3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Prowadzi to zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z powyższym czynność opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru indywidualnego, albowiem nie jest skierowana do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają zatem akty o charakterze generalnym. Do działania administracji, które nie są aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należą m.in. działania Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie sprostowania błędów legislacyjnych zawartych w treści tekstu jednolitego ustawy (por. postanowienie NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12).

Nie można również przyjąć, że czynność publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. W przypadku czynności publikacji wyroku TK ten element władztwa administracyjnego nie występuje. Jak trafnie wskazał bowiem Sąd I instancji, kompetencja publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego przypisywana Prezesowi Rady Ministrów nie odnosi się przedmiotowo do zakresu działania administracji publicznej, będącej jednym z elementów władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić raz jeszcze należy, że publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem o charakterze ustrojowym wynikającym wprost z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązek ten nie jest ani związany z indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą skarżących, ani również w wyniku jego realizacji nie są ustalane lub kształtowane jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżących mające źródło w normach materialnego prawa administracyjnego.

Natomiast w odniesieniu do Grupy Posłów na Sejm RP Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywód prawny Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.