Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 918/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwia Zapalska Sędziowie NSA Maria Skwierzyńska as.sąd.WSA Karol Pawlicki /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Kosowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Pilskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 1104/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. w przedmiocie nieważności uchwały Rady Powiatu zmieniającej uchwałę w sprawie budżetu powiatu na 2003 r. oddala skargę. /-/ K. Pawlicki /-/ S. Zapalska /-/ M. Skwierzyńska


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 1104/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. orzekło nieważność szeregu postanowień uchwały nr XV/100/03 Rady Powiatu w Pile z dnia 27 listopada 2003 r., zmieniającej uchwałę w sprawie budżetu powiatu na rok 2003.

W części dotkniętej nieważnością Kolegium ustaliło:

- kwotę rezerw celowych określonych w § 1 pkt 6 lit. "a" uchwały na 429.221,- zł

- w załączniku nr 2 "Wydatki budżetu powiatu" w kol. 3

- w dziale 758 kwotę 503.292,- zł,

- w rozdziale 75818 kwotę 503.292,- zł,

- w § 4810 kwotę 183.292,- zł

- w załączniku nr 5 kolumna 4 i 5

- w dziale 758 kwoty odpowiednio 429.221,- zł i 109.221,- zł,

- w rozdziale 75818 kwoty odpowiednio 429.221,- zł i 109.221,- zł,

- w § 4810 kwoty odpowiednio 109.221,- zł i 109.221,- zł, w tym:

w poz. 4 kwoty odpowiednio 52.980,- zł i 52.980,- zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium stwierdziło, że analiza wprowadzonych od 26 czerwca 2003 roku zmian wykazała, że ustalone przez Radę kwoty budżetu po zmianach ogółem dla dochodów i wydatków nie uwzględniają zmian budżetu i w budżecie dokonanych uchwałą Zarządu Nr 89/03 z dnia 26 czerwca 2003 r., którą Zarząd przeniósł planowane wydatki w ramach działu 853 i rozdziału 85301 zmniejszając je. w § 4270 o kwotę 80.000,- zł i zwiększając o tą samą kwotę w § 6050 bez ustalenia kwot wydatków po zmianach.

Uchwałą Nr 130/03 z dnia 05 listopada 2003 r. Zarząd częściowo rozdysponował rezerwę celową "środki na uzupełnienie wydatków bieżących jednostek organizacyjnych powiatu /z wyłączeniem szkół i placówek/" – poz. 5 zał. Nr 11 do Uchwały Rady Powiatu Nr IV/13/03 z dnia 19 grudnia 2003 r. na kwotę 20.000,- zł oraz zwiększył wydatki w dziale 600 "Transport i łączność" rozdz. 60014 "Drogi publiczne powiatowe" § 4270 "Zakup usług pozostałych" o tą samą kwotę. Nie ustalono kwot wydatków po zmianach.

Ponadto organ nadzoru podniósł, że zmiany budżetu jak i w budżecie mogą być dokonywane w ciągu roku budżetowego zarówno przez Radę jak i Zarząd. Zakres upoważnień dla Zarządu do dokonywania zmian budżetu i w budżecie określony został przepisami art. 128 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto Rada Powiatu postanowieniem § 15 pkt 1 uchwały budżetowej upoważniła Zarząd do wprowadzenia określonych zmian w budżecie. Zarówno upoważnienie ustawowe jak i udzielone przez Radę dotyczy zmian budżetu.

Kwoty rezerw celowych przedstawione w § 1 pkt. 6 i zał. Nr 5 przedmiotowej uchwały nie uwzględniają zmiany wprowadzonej przez Zarząd Powiatu polegającej na częściowym rozdysponowaniu rezerwy "środki na uzupełnienie wydatków bieżących jednostek organizacyjnych powiatu /z wyłączeniem szkół i placówek/" /poz. 4 załącznika Nr 5 uchwały Rady/. Wcześniej w dniu 29 października 2003 r. . Rada określiła wielkość tej rezerwy na kwotę 81 .036,- zł. Następnie Zarząd uchwałą Nr 130/03 z dnia 05 listopada 2003 r. rozdysponował częściowo tą rezerwę w kwocie 20.000,- zł i w tej pozycji po zmianie powinna wynosić 61.036,- zł. Wielkość tej rezerwy Rada ponownie ustaliła w dniu 27 listopada br. w wysokości 72.980,- zł, bez umniejszania wydatków w innej podziałce klasyfikacji, co powoduje o 20.000,- zł zawyżenie kwot rezerw celowych, wydatków sklasyfikowanych w § 4810, rozdziale 75818, dziale 758 oraz wydatków ogółem.

Ogólna kwota rezerw celowych rozdysponowanych przez Zarząd w okresie od 29 października do 27 listopada 2003 r., która spowodowała zwiększenie wydatków we właściwych działach, rozdziałach i paragrafach, a zmniejszenie działu 758 rozdziału 75818, została wskazana w uchwale Kolegium Nr 919/02 z dnia 10 grudnia 2003 r.

Skutkiem nieprzestrzegania prawidłowego ustalenia zmienionych kwot budżetu na 2003 r. dla wydatków w postanowieniach uchwały budżetowej i jej załącznikach Rada doprowadziła do naruszenia zasady jawności gospodarki środkami finansowymi wyrażonej w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 61 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zmiany powinny być dokonywane w taki sposób, aby było wiadomo, jak i w jakim zakresie zmieniono uchwałę oraz jaki jest poziom dochodów i wydatków budżetu po takich zmianach.

Redakcyjny sposób podania zmian powinien zapewniać nie tylko ciągłość prawa /uchwały budżetowej/, ale również czytelności zmian merytorycznych uchwały budżetowej, aby były one zrozumiałą informacją nie tylko dla radnych, ale także dla tych członków wspólnoty samorządowej , którzy zechcą się z nim zapoznać. Inaczej nie można mówić o praktycznej i rzeczywistej realizacji zasady jawności budżetu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Powiatu w Pile zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 109 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem skarżącej stosownie do art. 128 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych zarząd w toku wykonywania budżetu może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu polegającym m.in. /art. 128 ust. 1 pkt 2/ na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków.

Wymieniony przepis nie uprawnia więc do zmiany uchwały budżetowej, więc i zmiany załączników do uchwały. Uchwalany przez organ stanowiący budżet nie jest jedynym planem finansowym jednostki samorządu terytorialnego.

Planem finansowym, obejmującym dochody i wydatki budżetowe /ale nie obejmującym szeregu innych kwot określonych art. 124 ustawy o finansach publicznych/ jest także układ wykonawczy budżetu, ustalany stosownie do art. 128 ust. 1 w zakresie określonym w art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem ustalonej zasady, określonej w art. 53 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwoty planowanych dochodów i wydatków budżetu ustalanego po uchwaleniu budżetu przez organ stanowiący muszą zachować pełną zgodność z tym, że układ wykonawczy opracowywany jest w większej szczegółowości /w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej/ niż dochody i wydatki w uchwale budżetowej. Ustawa nie wymaga jednak zachowania tej zgodności w toku wykonywania budżetu w ciągu roku. Ponieważ organ wykonawczy jest uprawniony do dokonywania ustawowo określonych zmian w planowanych dochodach i wydatkach a może je dokonywać wyłącznie w układzie wykonawczym, bo nie ma uprawnień do zmiany uchwały budżetowej – po wprowadzonych zmianach w układzie wykonawczym te dwa plany różnią się między sobą.

Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zez m./, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie sąd przy rozpatrywaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest skrępowany ani sposobem sformułowania skargi, ani użytymi w niej argumentami i wnioskami. Granice rozpoznania skargi są zatem z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, z drugiej natomiast strony przez zasadę reformationis in peius, by w wyniku wydania wyroku nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnofinansowej związku publicznoprawnego i chaosu w gospodarce budżetowej jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z roczności uchwał budżetowych oraz utraty ich mocy z końcem roku z mocy prawa.

Gospodarka budżetowa każdego związku publicznoprawnego opiera się na tzw. zasadach budżetowych rozumianych najogólniej jako wymagania stawiane optymalnej gospodarce budżetowej, wzorcowej gospodarce budżetowej, których treść wynika z obowiązujących w danym czasie przepisów powszechnie obowiązujących.

Jedną z istotnych zasad budżetowych jest zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji budżetu) postulująca, by dochody i wydatki budżetowe były nie tylko odpowiednio uporządkowane, ale by były ujmowane w budżetach nie tylko w kwotach globalnych, lecz w ujęciu szczegółowym. Pierwotnym motywem sformułowania zasady szczegółowości budżetu były przesłanki prawnopolityczne mające w systemie rządów przedstawicielskich ograniczenie uprawnień organów wykonawczo-zarządzających do swobodnego określenia wysokości dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwalając budżet określa tym samym zakres uprawnień i możliwości zarządu w zakresie wydatkowania zasobów pieniężnych. W zasadzie zatem zarząd jednostki samorządu terytorialnego może wydawać pieniądze z budżetu lokalnego tylko na cele wymienione w uchwale budżetowej i w granicach (limitach) w niej określonych. Im więcej pozycji zawiera uchwala budżetowa, im bardziej szczegółowa jest uchwała budżetowa rady powiatu, tym bardziej skrępowany i bardziej zależny jest od władzy stanowiącej zarząd powiatu.

We wszystkich tez współczesnych państwach demokratycznych naturalnym jest dążenie władzy wykonawczej do ograniczenia szczegółowości uchwalanych budżetów, natomiast odmienne są niekiedy reakcje samych organów przedstawicielskich.

Postulat szczegółowości budżetu jest obecnie realizowany w bardzo różny sposób w zależności od stosowanej w danym kraju tzw. klasyfikacji budżetowej będącej wewnętrznym porządkiem budżetu, uchwalaniem budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w niepełnej szczegółowości i pozostawieniu w tym zakresie znacznych uprawnień wyłącznie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego w opracowywaniu tzw. układu wykonawczego budżetu, upoważnienie zarządu do dokonywania takich lub innych zmian w uchwalonym budżecie przez radę w trakcie jego wykonywania.

I tak szczegółowość uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona postanowieniami art. 124 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, gdyż przewiduje się uchwalanie tego budżetu nie w pełnej klasyfikacji budżetowej, lecz jeżeli chodzi o wydatki, to w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem: wydatków bieżących, w tym w szczególności wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń, dotacji, wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego, wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to jednak minimalny zakres uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i nie ma żadnych przeszkód do tego, by uchwała budżetowa była bardziej szczegółowa, uchwalana w pełnej szczegółowości.

Z treścią art. 124 ustawy o finansach publicznych konieczne było zatem zsynchronizowanie treści art. 126 ust. 1 pkt. 1 tej samej ustawy, w kwestii opracowania po uchwaleniu uchwały budżetowej przez radę tzw. układu wykonawczego budżetu samorządowego w pełnej już klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W ciągu 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej - zarząd opracowuje układ wykonawczy budżetu powiatu, rozpisując w nim dochody i wydatki na działy, rozdziały i paragrafy. W ramach takiego układu wykonawczego budżetu, zarząd powiatu nie może jednak dokonywać zmian uchwały budżetowej tworząc np. nowe zadania budżetowe. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie ku temu, by w trakcie roku budżetowego zarząd dokonywał zmian w samym układzie wykonawczym budżetu powiatu lub w uchwalonym budżecie w pełnej szczegółowości w ramach przyznanych uprawnień.

W trakcie wykonywania budżetu samorządu terytorialnego dochodzi do konfrontacji z rzeczywistością. W okresie bowiem między planowaniem i uchwalaniem budżetu, a jego wykonywaniem mogą zmienić się warunki gospodarcze, socjalne i polityczne. Dlatego prawo przewiduje możliwość takiej lub innej korekty uchwał budżetowych albo przez radę albo przez organ wykonujący budżet jakim jest zarząd powiatu.

Zmiana uchwały budżetowej powiatu jest jednak czymś jakościowo innym od zmiany układu wykonawczego budżetu. Uprawnienia w zakresie zmian w budżecie w trakcie jego wykonywania przez zarząd można podzielić w świetle regulacji prawnych zawartych w art. 128 ustawy o finansach publicznych na dwie grupy: na przysługujące zarządowi z mocy przepisów powyższej ustawy oraz przekazane zarządowi przez radę powiatu.

Skład sądzący wskazuje też na to, iż Rada Powiatu uchwaliła budżet na 2003 r. w pełnej klasyfikacji budżetowej, a zatem zarząd powiatu nie miał obowiązku opracowania układu wykonawczego, a każda zmiana budżetu i w budżecie skutkowała zmianą w układzie wykonawczym budżetu.

Dokonywane zmiany w budżecie w trakcie roku zarówno przez Radę, jak i Zarząd musiały uwzględniać nakazy określone w art. 124, 126 i 128 ustawy o finansach publicznych. Niedopuszczalna jest zatem tego rodzaju sytuacja, by w trakcie roku zarówno Rada Powiatu i Zarząd Powiatu dokonywały zmian w uchwalonym budżecie i by zmiany dokonywane przez jeden organ nie uwzględniały zmian dokonywanych przez drugi organ. Tego rodzaju postępowanie doprowadziłoby bowiem do całkowitego rozchwiania ram lokalnej gospodarki budżetowej, rozmycia odpowiedzialności za stan finansów lokalnych.

Powyższy pogląd wyrażono już w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. I SA/Po 2370/02 i z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Po 444/03.

W tych okolicznościach wobec stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzoru nie narusza prawa, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.

/-/ K.Pawlicki /-/ S.Zapalska /-/M.Skwierzyńska

uk