Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2468/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 109  par. 1,  art. 145
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 9,  par. 55,  par. 78,  par. 113
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., znak; [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji odpowiada ona prawu.

Zgodnie z art. 109¹ § 1 - ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380) prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Z kolei w świetle art. 40 § 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W rozpatrywanej sprawie [...] z siedzibą w [...] udzieliła - według informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców nr KRS: [...] - prokury samoistnej R. K., a tym samym organ powinien doręczyć decyzję oraz inne swoje pisma prokurentowi spółki, a nie samej spółce. W sytuacji nieprawidłowego doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonuje oceny stopnia naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan faktyczny konkretnej, indywidualnej sprawy. W rozpatrywanym przypadku nie doszło do zaistnienia negatywnych konsekwencji dla [...] z siedzibą w [...], skoro adres do doręczeń dla spółki i prokurenta jest taki sam, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony skutecznie (w terminie).

W sprawie stan faktyczny ustalony został z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.

Objęta wnioskiem działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] (obie stanowią własność [...] z siedzibą w [...]) oraz z działką nr [...], która z kolei graniczy z działką nr [...], a ta ostatnia - z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych zezwolił na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...], wraz z pasami włączeń i wyłączeń, w celu obsługi komunikacyjnej planowanej stacji paliw i warsztatu samochodowego. Inwestor nie zrealizował ani ww. przedsięwzięcia (na działkach stoją częściowo ukończone budynki i zadaszenia), ani nie wybudował zjazdu, jednakże wykonał dodatkowy pas ruchu określony w ww. decyzji, który nie jest aktualnie wykorzystywany. Strona chciałaby, żeby działalność gospodarczą, jaka ma być prowadzona na działkach nr: [...] i [...] (stacja paliw), obsługiwał projektowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Jak wynika z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej, zjazd ten znajdowałby się przy granicy działki nr [...] z działką nr [...], około km 247 + 550, strona lewa drogi krajowej nr [...].

Ustalono, że nieopodal działki objętej wnioskiem usytuowane jest skrzyżowanie typu rondo drogi krajowej nr [...] (ul. [...] i dalej ul. [...]) z ulicą [...] oraz z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]), z której funkcjonuje zjazd do działki nr [...]. Na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] w osi jezdni występuje linia podwójna ciągła [...]. Odnotowane podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. natężenie ruchu drogowego w tym miejscu wynosi 15 400 pojazdów/dobę. Ponadto, na mocy zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.) droga krajowa nr [...] przebiegająca przez miejscowość Kowanówko została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

W tak określonym stanie faktycznym, organ przywołał art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej następuje zatem ze względu na ograniczenie dostępności danej drogi (§ 9 ust. 1) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 113 ust. 7), z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (§ 55 ust. 1).

Nawiązując do konieczności ustalenia charakteru zjazdu, organ wskazał, że przepisy § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia normują podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne. Przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z przepisem § 55 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia przez zjazd publiczny należy rozumieć zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, natomiast zjazd indywidualny w świetle przepisu § 55 ust. 1 pkt 4 zapewnia dojazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. W związku z powyższym przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczącego skomunikowania działalności gospodarczej prowadzonej na działkach nr: [...] i [...], jest zjazd publiczny.

W sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, toteż zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Ww. przepis stanowi, Iż "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Ograniczenie dostępności drogi klasy GP wynika z faktu, iż jest ona drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą potrzeby mieszkańców. W licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazano, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter (drogi tranzytowej - uwaga organu), gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 – niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01-niepubl.). Sytuacje wyjątkowe, uzasadniające wyłom od powyższej zasady są sprecyzowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako takie stany faktyczne i prawne, w których nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000 – niepubl.). Innymi słowy, przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia dopuszcza lokalizację zjazdu z drogi klasy GP jedynie wówczas, gdy mamy do czynienia z obiektywnym brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające w świetle tego przepisu samo subiektywne odczucie strony, że istniejąca opcja dojazdu jest dla niej mniej korzystna niż wnioskowana. W związku z powyższym pozbawione podstaw jest twierdzenie prokurenta spółki zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., jakoby organ był zobowiązany do zaspokajania potrzeb komunikacyjnych właścicieli nieruchomości położonych przy drodze krajowej.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż działki strony mogą być obsługiwane z wykorzystaniem drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) i dalej po terenie działek nr: [...], [...] i [...], co wymagałoby ustanowienia stosownej służebności drogowej. Ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego następuje co do zasady w trybie umownym, gdy na żądanie właściciela nieruchomości izolowanej (tu: działka nr [...]) właściciel obciążonej nieruchomości (tu: działki nr: [...], [...] i [...]) godzi się na złożenie oświadczenia woli. W przypadku natomiast nieuzyskania zgody właściciela działki posiadającej zjazd, można złożyć wniosek do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej, uregulowanej w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380). Wspomniana ustawa wyraźnie wskazuje, że wystarczającą przesłanką do wystąpienia z roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Należy w tym miejscu wyjaśnić kolejność postępowań: cywilnego dotyczącego służebności drogi koniecznej oraz administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi konieczne winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do antycypowania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnia, że dopiero po ewentualnym wszczęciu przez właścicieli działki nr [...] postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogowej i wydaniu prawomocnego orzeczenia sądowego, będzie wiadomo, czy jest możliwe ustanowienie tej służebności, czy też nie. Zaproponowany przez zarządcę drogi wariant obsługi komunikacyjnej działki strony stanowiłby dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, tj. byłby zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Na gruncie tych ustaw przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy bowiem rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej.

Ustosunkowując się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie prokurent spółki przywołuje § 8 a ww. rozporządzenia oraz do wniosku inicjującego postępowanie, w którym postawiono zarzut istnienia innych zjazdów z drogi krajowej nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje.

Jak wynika z przepisów § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zawierających wytyczne projektowania dróg, każda droga publiczna obowiązkowo posiada jezdnię, którą można określić jako główną, służącą prowadzeniu podstawowego potoku pojazdów, wyposażoną w zasadnicze pasy ruchu. Ponadto w zależności od potrzeb mogą być wykonywane fakultatywne jezdnie i pasy. W ramach dodatkowych jezdni, wykonywanych przez zarządcę drogi, wyróżniamy jezdnie służące do obsługi terenów przyległych do pasa drogowego, tzw. drogi serwisowe (6 8a rozporządzenia), nie podlegające na mocy § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia rygorom z § 9 ust. 1 ww. aktu normatywnego. Na jezdni mogą funkcjonować ponadto dodatkowe pasy ruchu, w tym pasy związane z obsługą działalności gospodarczej prowadzonej na działce sąsiadującej z drogą (§ 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia), które są budowane przez inwestora takiego obiektu. Na wysokości działki strony występuje dodatkowy pas ruchu, który jak wyjaśniono powyżej, nie jest pojęciem tożsamym z dodatkową jezdnią drogi. Przywołane inne zjazdy są zaś zjazdami z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...], a więc powstały w innym stanie faktycznym.

Przepis § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego aktu normatywnego, który zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Przepisy § 113 ust- 7 rozporządzenia dotyczą tylko zjazdów publicznych, natomiast nie stosuje się ich do zjazdów indywidualnych. Ostrzejsze kryteria oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdów publicznych wynikają z faktu, iż zjazd publiczny stwarza większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania w stosunku do zjazdu indywidualnego. Użyte w § 113 ust. 7 rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że wyliczenie miejsc niebezpiecznych jest niepełne (otwarty katalog).

Organ podkreślił, że wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] znajdowałyby na odcinku drogi charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu drogowego, wynoszącym według Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r., aż 15 400 pojazdów/dobę. Jak zaś wskazuje orzecznictwo, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 226/11 każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu w stopniu tym większym im wyższe natężenie ruchu drogowego występuje na drodze. Reasumując, wnioskowana lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego zalicza się do miejsc niebezpiecznych funkcjonujących w ramach otwartego katalogu przewidzianego w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia.

Ponadto organ stwierdził, że zarządca drogi kieruje się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przy czym jako organ wyspecjalizowany w zakresie drogownictwa, bazuje na własnej wiedzy i praktyce Ta wiedza zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08, cyt.: "(...) uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją". Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. , sygn. akt III SA/Kr 201/13, w którym wskazał, iż cyt. "W ocenie Sądu organ I instancji jako zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym zakresie (BRD - uwaga organu) mając z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych pomocnych do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć". Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ciążący na zarządcy drogi należy rozumieć w ten sposób, iż organ ten nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, lecz powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r,, sygn. akt VI SA/Wa 476/08). Nieudzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na fakt, że byłby on usytuowany na odcinku drogi, na którym występuje bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, niewątpliwie mieści się w zdefiniowanym powyżej działaniu prewencyjnym.

Decyzja w przedmiocie lokalizacji zjazdu uregulowana w art. 29 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, co oznacza, że zarządca drogi posiada swobodę co do oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Trzeba jednakże odróżnić swobodę od dowolności. Uznanie co do oceny stanu faktycznego sprawy nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 42/13). Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia zawsze słuszny Interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z Interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. W konsekwencji sprzeczne z dyrektywą zawartą w przepisie art. 7 k.p.a. jest tylko zaniechanie przez organ wyważenia interesu społecznego i interesu strony bądź też wyważenie ww. interesów, ale powołany interes jest abstrakcyjny i nieskonkretyzowany albo wprawdzie interes społeczny jest skonkretyzowany, ale brak w decyzji wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Organ podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi. Wskazówek dla organu w kwestii wyważania interesów w sprawach dotyczących lokalizacji zjazdów dostarczyło orzecznictwo administracyjne, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/2007, zgodnie z którym, cyt. "Jeśli wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, to jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwala na uwzględnienie takiego wniosku". Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 316/2008, stwierdzając, iż cyt., "Ustalenie, a następnie wykazanie, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym jest podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu". Sądy powołują się zatem na zasadę solidaryzmu społecznego związaną ze współżyciem w społeczności, która nakazuje ustąpienie interesu indywidualnego, w przypadku gdy nie ma innej drogi realizacji danego dobra publicznego. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, w niniejszej sprawie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ale należy wskazać, iż prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i powszechnych, prawo własności, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności.

Zdaniem organu - istota prawa własności do nieruchomości strony, tj. dojazd do niej, nie jest ograniczona, gdyż wskazano alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej - poprzez drogę powiatową nr [...] (ul. [...]), i dalej po terenie działek nr: [...], [...] i [...], Tym samym, stosownie do artykułu 7 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie neguje planowanej budowy stacji paliw, a jedynie sposób jej skomunikowania z drogą krajową nr [...] poprzez nowy zjazd publiczny, którego posiadanie nie jest immanentną cechą działalności gospodarczej i nie warunkuje jej prowadzenia. Według utrwalonego w nauce prawa stanowiska zasada wolności gospodarczej oznacza swobodę podejmowania I prowadzenia działalności gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych oraz na zasadzie samodzielności, chociaż bez naruszania interesów publicznych. Wolność ta obejmuje więc co do istoty wolność wyboru rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania (i zaprzestania wykonywania) wybranej działalności gospodarczej. W konsekwencji odmowna decyzja zarządcy drogi nie narusza tak zdefiniowanej zasady wolności gospodarczej, skoro nie rozstrzyga o kwestiach bezpośrednio związanych z tą działalnością, tj. o pozwoleniu na prowadzenie tej działalności, ani o jej rodzaju czy formie, w jakiej ma być wykonywana, rozstrzyga bowiem jedynie o kwestiach związanych pośrednio z działalnością gospodarczą, czyli o lokalizacji zjazdu publicznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła – [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe wydanie decyzji odmawiającej wykonanie zjazdu do drogi publicznej, naruszenie rozporządzenia Ministra Transport i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności § 113 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że wnioskowany zjazd przyczyni się do zwiększenia niebezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...],

Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. :art. 7, 77 i 80 k.p.a., zasady postępowania dowodowego w błędnych ustaleń faktycznych co doprowadziło do zakresie bezpieczeństwa na odcinku drogi krajowej nr [...] na odcinku objętym wnioskiem, art. 6 k.p.a., zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli, poprzez nieuzasadnione pomijanie twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, niezasadne, dowolne i automatyczne nadanie prymatu interesu społecznego nad indywidualnym, art. 11 k.p.a., zasady przekonywania, poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie swojego stanowiska i nie odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. [...] oraz cyt. "udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]", zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wyrok niniejszy zapadł na rozprawie, po tym jak oddalony został wniosek o jej odroczenie.

O terminie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej był zawiadomiony nie tylko z zachowaniem ustawowego terminu ale z dużym wyprzedzeniem. Strona o terminie rozprawy zawiadomiona została przez pełnomocnika także ze znacznym wyprzedzeniem do dnia rozprawy.

Wniosek o odroczenie rozprawy skarżąca spółka uzasadniła faktem, że jej pełnomocnik zaniechał wykonywania tej funkcji w związku z powołaniem na sędziego Trybunału Konstytucyjnego, okres wakacyjny utrudniał powierzenia sprawy kolejnemu pełnomocnikowi, spółka zaś widzi potrzebę opracowania opinii w zakresie faktycznych warunków w ruchu drogowym, w związku z powstaniem zjazdu po myśli jej wniosku.

Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Zdaniem Sądu, w zaistniałych w sprawie okolicznościach nie zachodziły ustawowe przesłanki do odroczenia rozprawy.

Rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki stanowi nakaz konstytucyjny, zawarty w przepisie w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Sąd, oddalając ww. wniosek o odroczenie rozprawy, miał także na uwadze konieczność uwzględnienia ustawowej zasady zapewnienia przez sąd możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Ocenił, że w świetle przebiegu dotychczasowego postępowania rozpoznanie sprawy na rozprawie bez oczekiwanie na ewentualne, przyszłe zgłoszenie się pełnomocnika nie naruszy prawa skarżącej spółki (w jej imieniu nikt się nie stawił).

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Szczególnego podkreślenia wymaga to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej zapada w warunkach uznania administracyjnego.

Decyzje tak podejmowane pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami.

Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

Organ ma kompetencję do oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sprawie jednoznacznie wykazano, że wydanie zgody po myśli wniosku skarżącej spółki jest niemożliwe. Usytuowanie zjazdu wiązałoby się z wysokim zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym na tym odcinku drogi. Ponadto, potencjalnie możliwa jest inna droga dojazdu do nieruchomości.

Wbrew stanowisku skarżącej w sprawie doszło do przeprowadzenia bardzo wnikliwego postępowania dowodowego a argumentacja, która zdecydowała o podjętym rozstrzygnięciu z zachowaniem wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. został wyłożona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ nie pominął jak podnosi i określa skarżąca spółka: "doświadczenia życiowego, logicznego myślenia, a przede wszystkim - zdrowy rozsądek".

Ma rajcę skarżąca spółka, że zgodnie z orzecznictwem odnoszącym się do przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych, pomimo uznaniowego charakteru, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe, uwzględnić indywidualny interes wnioskodawcy i w sposób pełny, przekonujący, uzasadnić swoje stanowisko w sprawie. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno - prawnej. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu - uzasadnić stanowisko.

Powtórzmy - temu zadaniu organ w pełni sprostał.

Organ zasadnie kierował się naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd - zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowiącą wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w nakazie zapewniania bezpieczeństwa obywatelom, wyrażonym w art. 5 Konstytucji .

Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi z tej przyczyny, że spowodowałby on zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ta decydująca okoliczność została przez organ wszechstronnie zbadana i przekonywująco wyjaśniona.

Wbrew zarzutom skargi, organ nie miał obowiązku przeprowadzenia oględzin miejsca wnioskowanego zjazdu, dokonania stosownych pomiarów skoro dysponował innymi źródłami dowodowymi w tym przedmiocie oraz wiedzą, którą posiadał z urzędu.

Nie jest zasadny zarzut braku zbadania rzeczywistego bezpieczeństwa na przedmiotowym odcinku drogi. Organ wypowiedział się na tę okoliczność a podkreślić należy, że jako zarządca drogi ma w tym zakresie także własną stosowną wiedzę i ogląd tego problemu.

Powszechnie wiadomo, że kolejny każdy zjazd negatywnie wpływa na warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Każdy zjazd z drogi, może być ewentualnym źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba pojazdów i częstotliwość ich występowania. Kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego z uwagi na fakt, że zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z większą częstotliwością jego użytkowania.

W ocenie Sądu, organ także w jasny i wyczerpujący sposób ustosunkował się do okoliczności dotyczącej istniejącej w granicach działki (przyległej do działki [...]) drogi dojazdowej, określanej mianem "drogi serwisowej". Fakt istnienia drogi dojazdowej to okoliczność, który wbrew zarzutom skargi przemawia za odmową pozwolenia na lokalizację zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku.

Organ prawidło ocenił i wyjaśnił też, że wnioskowany zjazd przyczyni się do zwiększenia niebezpieczeństwa na tej drodze, ponieważ na przedmiotowym odcinku drogi, w niewielkiej odległości, znajduje się wiele legalnych zjazdów.

Organ miał obowiązek odnieść się do przesłanek, jakie decydowały o udzieleniu zgody na lokalizację zjazdów publicznych dla innych sąsiednich nieruchomości, szczególnie gdy te były wydawane w nieodległym czasie. Organ, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, także temu obowiązkowi sprostał. Wskazał na odmienne od wnioskowanego, uwarunkowania w terenie zjazdów istniejących.

Podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, że zezwolenie na zjazd do drogi krajowej zostało wydane właścicielowi (posiadaczowi) przyległej do przedmiotowej działki także przemawia za odmową udzielenia tego zezwolenia. Zjazd ten, w wyniku stosownego porozumienia stron, może komunikować z drogą krajową także działkę skarżącej spółki, co istotne w lokalizacji niemal odpowiadającej niniejszemu wnioskowi.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).