Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2321/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 i  art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) postanowieniem z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez J. M. treści.

Kolegium uwzględniło, że J. M. wystąpił do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia w następującym brzmieniu:

"Starosta [...] zaświadcza, że operatem geodezyjnym nr [...] z dnia [...] 04 2015 roku dokonano podziału działki ewidencyjnej numer ewidencyjny [...] na działki o numerach [...] i [...] w obrębie nieruchomości J. M. o we wsi [...]. Przy podziale pominięto obowiązek zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, podział ten jest sprzeczny z przepisami, tj. art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz. U. nr 46 poz. 543 ze zm.)".

W dalszej treści pisma wnioskodawca podniósł, że warunki podziału są sprzeczne z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt III CZP 34/09, a nieuprawniony wpis w ewidencji stworzył niedogodność, która byłaby usuwana kosztem innych podmiotów niezaangażowanych w podział, zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Podsumowując wskazał, że dokument zostanie wykorzystany przed prokuraturą i sądem.

Starosta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że [...] stycznia 2017 r. dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns [...] z [...] października 2015 r., operatem geodezyjnym nr [...] dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz operatem geodezyjnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Podkreślając, że postanowienie Sądu dotyczyło nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości oznaczonej numerem [...]o powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...], gmina [...], organ wskazał, że J. M. nie jest wykazywany jako właściciel wskazanej we wniosku działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...]. Organ zaznaczył, że podziału działki nie dokonuje się operatem geodezyjnym. Przywołał również treść art. 96 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.).

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. M. podniósł, że postanowienie Starosty [...] jest błędne, zaświadczenie dotyczy działania - podziału operatem geodezyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Przywołane działania po tej dacie nie dotyczą przedmiotu wniosku o wydanie zaświadczenia, jak w treści uzasadnienia postanowienia. W dalszej części zażalenia wskazał m.in., że dwie działki nr [...] i [...] powstałe po podziale części składowej nieruchomości w obrębie nieruchomości we wsi [...], zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej co jest sprzeczne z prawem. Fakt ten należy potwierdzić lub wykluczyć.

Kolegium przybliżyło instytucję zaświadczenia podzielając następnie spostrzeżenie organu I instancji, że J. M. nie jest wykazywany jako właściciel opisanej we wniosku działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...]. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych w zażaleniu Kolegium podkreśliło, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści nie może wypływać z subiektywnych odczuć wnioskodawcy, ale w tym przypadku (skoro dotyczy konkretnie oznaczonej nieruchomości) musi opierać się na prawach rzeczowych i wywodzić swoje podstawy z stricte określonego zapisu zarówno prawnego, jak również faktycznego. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że taki interes prawny może wynikać z chęci wnioskodawcy wykorzystania zaświadczenia w innych postępowaniach przed sądami powszechnymi czy też prokuraturą.

Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że z całości materiału źródłowego wynika, że skarżący wszelkie rozstrzygnięcia w stosunku do wskazanej nieruchomości otrzymywał, co znaczy, że nimi dysponuje i może je wykorzystać w postępowaniach przed określonymi wyżej organami. Materiał wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu podstawą dokonanej zmiany jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...], a nie jak sugeruje wnioskodawca operat geodezyjny, w konsekwencji czego organ I instancji odmówił stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na brak potwierdzenia stanu w dokumentacji źródłowej. Kolegium zaakcentowało, że traktowanie obligatoryjności wydania zaświadczenia w związku z konkretyzacją roszczenia przez wnioskodawcą, uwarunkowane ewentualnym niesprecyzowanym wykorzystaniem w postępowaniach sądowych, doprowadziłoby do całkowitej aberracji działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. Zaświadczenie bowiem stanowi akt wiedzy nie woli, w konsekwencji czego z uwagi na brak potwierdzenia w dokumentacji źródłowej wnioskowanych treści organ nie był uprawniony do wydania zaświadczenia określonej treści.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie J. M. podkreślił, że jego wniosek z [...] maja 2021 r. o wydanie zaświadczenia zawierał informację, że zostanie wykorzystany przed prokuraturą i sądem. To z kolei prowadzi do konkluzji, że w sprawie miał również zastosowanie przepis art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżący zauważył, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., czyli gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, organ powinien zbadać to w postępowaniu wyjaśniającym. Powołane unormowanie jest o tyle istotne, że ustalenie istnienia albo nieistnienia interesu prawnego ma bezpośredni wpływ na dalszy kierunek rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem skarżącego, w tych okolicznościach orzekające w niniejszej sprawie organy winny były w myśl art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zaś akt administracyjnych, jak i wydane w sprawie postanowienia wskazują, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, tym samym naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy, jak i wydanych w sprawie postanowień nie wynika, by organy wzywały skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie w zakreślonym terminie stosownych dokumentów, z których to skarżący wywodził żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia. Oznacza to, że nie podjęto w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji celowo "nie zebrano" i nie rozpatrzono całości materiału dowodowego, dokumentacji własnego depozytu ewidencji gruntów. Zaniechanie przez orzekające w niniejszej sprawie organy prowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony, stanowi istotne naruszenie prawa, a które to uchybienia ze względu na swój charakter miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi zawarto żądanie uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt dowodu w postaci zawiadomienia o zmianie z [...] stycznia 2017 r. rejestru ewidencji gruntów w zakresie wykreślenia działki nr [...] i dopisanie działki nr [...]. Dokument ten, jak zaznaczył skarżący, wcześniej przedłożył Kolegium.

Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez J. M. mając na uwadze, że wskazywany dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy nadesłanych przez organ wraz ze skargą (k. 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Starostę [...] wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie wskazać należy, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61).

Dodać przy tym przyjdzie, że przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. odwołuje się do interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Interes ten, jako mocujący do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a więc musi to być interes oparty na przepisach prawa, który jest aktualny i skonkretyzowany w momencie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia i w momencie decydowania przez organ w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie wydaje się tylko dlatego, że wnioskodawca chce je posiadać. Wnioskodawca musi wykazać, że wystąpiła ważna i realna potrzeba wykorzystania zaświadczenia dla konkretnego celu. To dopiero w toku prowadzonego konkretnego postępowania, np. administracyjnego, czy cywilnego ujawnia się i konkretyzuje interes prawny określonego podmiotu jako uczestnika tego postępowania. Dopiero we wszczętym i toczącym się przed właściwym organem, czy sądem postępowaniu dana osoba występuje w określonej roli procesowej (np. podatnika podatku od nieruchomości, właściciela nieruchomości), który wówczas może mieć realną potrzebę w uzyskaniu zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, aby posiadać taki dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie bronić swych praw w konkretnym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że ogólnikowe powoływanie się przez J. M. na potrzebę uzyskania zaświadczenia celem wykorzystania tego rodzaju dokumentu urzędowego w bliżej nieokreślonym postępowaniu prokuratorskim i sądowym nie kreuje interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Wobec tego J. M. wnosząc żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści powoływał się w istocie na interes faktyczny mający charakter potencjalny, abstrakcyjny. Tego rodzaju interes nie uprawniał do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia. Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje prawidłowość podziału działki nr [...] przez wzgląd na brak zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, to postępowanie o wydanie zaświadczenia (postępowanie z założenia niesporne) nie jest właściwą drogą umożliwiającą osiągnięcie tego celu.

Należy zgodzić się również z organem odwoławczym, że sprecyzowane przez J. M. co do treści żądanie wydania zaświadczenia, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 218 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu wydanie zaświadczenia w przytoczonym na wstępie brzmieniu nie stanowiłoby potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji, rejestru bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wniosek skarżącego sprowadza się w istocie do żądania potwierdzenia dokonanych przez organ ewidencyjny czynności polegających na podziale nieruchomości z jednoczesnym przyznaniem, że czynności te pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie zatem przez Starostę zaświadczenia o treści żądanej przez J. M. w oczywisty sposób wykraczałoby poza kompetencje, jakie przyznano organom administracji w dziale VII k.p.a.

Z tych względów odmowa wydania zaświadczenia o wskazanej przez J. M. treści, pozostawała w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.