Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art, 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego T. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia T. J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2018 r. T. J. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. T. J. podkreślił, że jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej (ani propozycji pracy). Stwierdził, że powinien otrzymać propozycję służby. Same propozycje nie rodzą skutków prawnych, a rodzą je dopiero dalsze czynności prawne (przyjęcie propozycji bądź jej odrzucenie).

Nadmienił, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem, aby można było zastosować procedurę administracyjną, uregulowaną przez k.p.a., postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że k.p.a. normuje postępowanie przez organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że T. J. nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Tym samym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

T. J. złożył zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], któremu zarzucił:

1) obrazę art. 61a § 1a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżący w ogóle nie powinna być wydawana,

2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień ze służby (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącego.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w treści postanowienia z dnia [...] września 2018 r. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez stronę organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Skarżący nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a więc, zdaniem organu administracji, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosunek służbowy strony jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Treść przepisu art. 170 ust. 3 nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej.

Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Zdaniem Szefa KAS przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie CeIno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

T. J. nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a więc to ustawodawca ukształtował jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/pracy. Organ w tym miejscu przywołał postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r. – sygn. akt II SAB/Rz 94/17, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż "Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej)."

W ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wskazany jest katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m.in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami.

Podkreślenia wymaga, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym są składane pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, bądź nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia/służby, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie ma charakteru administracyjnego.

W sprawie skarżącego nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

W ocenie organu niezasadny jest zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ – poza Trybunałem Konstytucyjnym – żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to natomiast podlega zarówno kontroli instancyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również sądowo-administracyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, o których mowa w zażaleniu.

Dodać należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powyższe odnosi się również do organu II instancji, który w niniejszym postanowieniu nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów strony skarżącej.

T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r.

Skarżący zarzucił:

1) obrazę przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte w sytuacji, gdy taki pogląd jest błędny i w powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby

2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącego polegający na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne zasady zwolnień z administracji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Skarżący podkreślił, iż w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia. Stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny. W stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej.

W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych.

Z konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 wynika wymóg podobnego traktowania wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną – relewantną.

Skarżący nadmienił, że osoby "zwyczajnie" zwalniane z służby (nie w trybie przekształceń w ramach KAS na mocy Przepisów wprowadzających) otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw prawnych zwolnienia oraz podstaw faktycznych. Jednocześnie takie osoby nabywają uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji – najpierw przed organami KAS, a potem przed Sądem. Brak wydania w stosunku do skarżącego decyzji administracyjnej pozbawia go prawa do sądu i do kontroli zasadności jego zwolnienia ze służby.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Kwestia podstawy prawnej do wydania w przypadku drugiego rozwiązania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby była wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W tej kwestii jednoznaczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojej uchwały podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19. I tak NSA zauważył, iż w takim przypadku "podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty".

Warto też zwrócić uwagę, iż NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 996/18, podkreślił, iż "w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS".

Przedstawione poglądy prawne Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela i akceptuje. Wobec powyższego wydanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej postanowienia z dnia [...] września 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania – na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. – w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia T. J. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej nastąpiło z naruszeniem prawa.

Skarżący T. J. nie otrzymał bowiem ani propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, ani propozycji pracy. W tej sytuacji z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek służbowy skarżącego wygasł. Żądanie skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. skierowane do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wzywające organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby powinno zatem być załatwione w oparciu o przepisy art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobligowane uwzględnić poglądy prawne przedstawione w niniejszym wyroku, a także w przywołanej uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.