Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 858/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w S. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENI

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania spółki W. sp. z o.o. sp. jawna z siedzibą w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że Prezydent Miasta P. przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe i nie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 - dalej "ustawa") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Organ podniósł, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 Kpa załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707).

Organ wskazał, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami.

W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do akt sprawy (karta nr [...] akt), obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Istotne jest to, że obszar analizowany obejmuje działki, na których istnieją różne formy zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, o różnej wysokości.

Prezydent Miasta P. w swej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oraz usługowo - mieszkalne, które pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia..

W świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nawet zlokalizowana w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym ) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może stanowić podstawę co do ustalenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. - sygn. akt II SA/G1 300/14 czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. - sygn. akt IV SA/Po 47/15. W tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że "Po pierwsze wskazać należy, że błędnym jest przekonanie organów rozpatrujących niniejszą sprawę, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania, jak również funkcja takich obiektów jest taka sama -służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno - budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt IISA/Łd 560/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 300/14 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Z tego też powodu Sąd przyjął za nieprawidłowe stanowisko organów administracji, jakoby budynek wiełorodzinny objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowił kontynuacji funkcji mieszkaniowej.

Odnosząc się zatem do pierwszego zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego nie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i błędnego ustalenia przebiegu linii zabudowy to należy wskazać, że tylko i wyłącznie inwestor decyduje o kształcie wniosku.

Odwołująca się spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, na tym etapie procesu inwestycyjnego, że może w sposób władczy wpływać na kształt wniosku złożonego przez spółkę T. sp. z o.o. dla działek nr [...] i nr [...].

Na etapie ustalania warunków zabudowy bada się wyłącznie możliwość realizacji zamierzenia w stosunku do zastanego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Powołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza jedną tylko przesłankę, która umożliwia wydanie decyzji odmownej - tą przesłanką może być wyłącznie sprzeczność zamierzenia z zastanym ładem przestrzennym. W tej sprawie takiej sprzeczności nie ma. Planowana zabudowa jest zgodna z istniejącą zabudową zrealizowaną zarówno przy ul. [...] jak i przy ul. [...].

W kwestii ustalenia przebiegu linii zabudowy należy także uznać, że Prezydent Miasta P. miał prawo do takiego ustalenia linii zabudowy. Potwierdza to także aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W wyroku z dnia 12 listopada2014 r., sygn. II SA/Po 983/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił różne możliwości ustalania parametrów dla nowej zabudowy. " Nieprawidłowa jest konkluzja organu pierwszej instancji o niemożliwości określenia obowiązującej linii zabudowy. W przepisie § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym. Należy też zaznaczyć, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4).

Takie same zasady dotyczą wszystkich parametrów, które winny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Sama decyzja o warunkach zabudowy nie narusza niczyjego prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Wynika to wprost z art. 63 ust.2 ustawy.

Wszelkie kwestie związane z ewentualnym ograniczanie prawa do korzystania ze swoich nieruchomości ( zacienianie, ochrona przeciwpożarowa ) mogą być badane tylko i wyłącznie przy ubieganiu się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia.

Kwestia wybudowania w 2004 r. ulicy [...] nie może rzutować w tej sprawie na możliwość ograniczania zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Ulica [...] jest drogą publiczną o nieograniczonym dostępie do niej osób trzecich.

Odległości między budynkami, między budynkami a granicami nieruchomości sąsiedzkich i ewentualne odstępstwa od tych wymogów będą badane na etapie udzielania pozwolenia na budowę, gdyż na tym etapie decyzja pozwolenia na budowę może w sposób wiążący kształtować zakres uprawnień właścicielskich, także terenów sąsiedzkich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. sp. z o.o. sp. jawna z siedzibą w S. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że wszystkie parametry nowej zabudowy maja zostać określone dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 54 pkt 2 lit d. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że podstawą wadliwe wydanej decyzji SKO, jest założenie zawarte na str. 4, wynikające z wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie narusza niczyjego prawa własności, ani uprawnień osób trzecich. W ocenie SKO jakiekolwiek uwagi do zabudowy działki sąsiedniej sąsiad może wnosić dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym organ II Instancji oczywiście naruszył prawo, gdyż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy stronie, będącej właścicielem działki sąsiedniej, także zakreśla się ramy zabudowy jej nieruchomości. Jest tak dlatego, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, o ile wniosek o zabudowę będzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, nie będzie podstawy prawnej do odmowy wydania takich warunków zabudowy. Gdyby było tak, jak interpretuje przepisy prawa organ I instancji, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie narusza niczyjego prawa, to decyzje takie wydawane byłyby bez udziału jakichkolwiek stron. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy zastępuje akt prawa miejscowego - plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy określa nie tylko sposób zabudowy tej działki, ale w konsekwencji sposób i zakres zabudowy działek sąsiednich, gdyż te będą musiały się do niej dostosować w zakresie nie tylko funkcji, ale i parametrów zabudowy, czy linii zabudowy. Zabudowa przedmiotowej działki wyznaczy też powierzchnię zabudowy działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja o warunkach zabudowy nie jest tożsama z planem zagospodarowania przestrzennego i go nie zastępuje. Zgodnie z bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w tym zakresie, decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć, czy możliwa jest zabudowa o takim a nie innym charakterze na danym terenie, uwzględniając wyłącznie kryterium braku sprzeczności zamierzenia z dotychczasowym zagospodarowaniem terenów sąsiednich.

Decyzja o warunkach zabudowy określa linię zabudowy od strony frontowej działki, wskazuje potencjalne pole zabudowy, oraz określa wysokość planowanych i dopuszczalnych budynków, kształt ich dachu i szerokość elewacji frontowej ale to nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy jest tożsama z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie, już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. maja 2016 r. skarżąca wskazywała na naruszenie odległości od granicy z działką sąsiednią, będącą w gestii skarżącej.

Próba jednak wkraczania władczego w ustalanie dopuszczalnej linii zabudowy od granicy z działką sąsiednią jest niedopuszczalne z dwóch powodów, po pierwsze, przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego zezwalają wyłącznie na określanie linii zabudowy od strony frontu działki a odległości zabudowy od granic bocznych rozstrzyga rozporządzenie wykonawcze do ustawy prawo budowlane, a więc są to przepisy, które są podstawą oceny wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, przez organy administracji budowlanej.

Ochrona interesów osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest tożsama z zakresem ochrony interesów osób trzecich na etapie ubiegania się na etapie pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne uzależnianie zabudowy na jednej działce od oczekiwania by właściciel działki sąsiedniej określił swoje przewidywane plany i od jego zgody, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, że w tej sprawie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania, wynikających z art. 7-11 kpa ani też innych podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Oceniając sporządzoną analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru ( § 3 ust. 2). Ponadto z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W aktach administracyjnych znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy podpisany przez R. K. - S. posiadającą uprawnienia urbanistyczne.

Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek. Wniosek ten musi zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 886/06, CBOSA). Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/05; wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1035/06; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, CBOSA).

Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji uwzględniając wniosek inwestora, w oparciu o przeprowadzoną analizę, prawidłowo ustalił wymagania dotyczące planowanej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wielkości powierzchni zabudowy.

Wskazać jednak należy, że we wniosku inwestor nie wskazał szerokości elewacji frontowej budynku, a organ nie wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku. Uprawniony urbanista sporządzający analizę samodzielnie określił ją na ok. 98 m.

Również decyzja Prezydenta miasta P.. z dnia [...] maja 2016 r. nie określiła szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast w myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż nie jest dopuszczalne całkowite odstąpienie od wyznaczenia elewacji frontowej, a jedynie wyznaczenie innej szerokości niż wynikałoby to z § 6 ust. 1 rozporządzenia. ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 735/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA 603/10, CBOSA ).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie określił szerokości elewacji frontowej – stosownie do wymogów określonych w § 6 rozporządzenia. Za wyznaczenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej nie może być uznane zawarte w rozstrzygnięciu decyzji sformułowanie: "Szerokość elewacji frontowej: zgodnie z § 6 ust 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. od strony ul. [...] ustala się szerokość elewacji frontowej na szerokości frontu działki z zachowaniem warunków technicznych względem granic działki.".

Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W sprawie niniejszej doszło do nieprecyzyjnego, dopuszczającego daleko idącą dowolność, ustalenia dotyczącego szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Ponadto określenie szerokości elewacji frontowej, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wymaga uzasadnienia. Takiego w decyzji organu I instancji brak.

Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy i tych wszystkich względów Sąd uznał, że decyzja organu II instancji podlega uchyleniu.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącej odnośnie naruszenia jej prawnie chronionych interesów. Skarżąca zresztą w skardze konkretnie nie wskazała w jakim zakresie wydana decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa i narusza jej prawa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest obowiązkiem organu wyznaczanie linii rozgraniczających teren inwestycji. Dopiero w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Z wyżej wskazanej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 200 Ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag. Przed wydaniem decyzji organ wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazanie szerokości elewacji frontowej budynku, a następnie w oparciu o sporządzoną analizę ustali powyższy parametr zabudowy.