Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 225/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk - Moskal (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] listopada 2010 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 10 listopada 2010r. sygn. akt. III SA/Wr 228/10 oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2005 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 14 kwietnia 2005 r. A. M. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, deklarując w tabeli nr VII ("oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne") 20 działek ewidencyjnych, a w tabeli nr VIII ("oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych") 10 działek rolnych. Wniosek ten został zmodyfikowany w dniu 25 kwietnia 2005 r., co polegało: 1) na wycofaniu działek rolnych oznaczonych jako "N" (6,63 ha) i jako "F" (6,82 ha) oraz 2) na dodaniu działek oznaczonych jako "X" (pastwiska trwałe - 3,34 ha), "Y" (pastwisko trwałe - 10,25 ha) oraz "AA" (ugór - 6,82 ha).

W dniu 24 września 2005 r. działki rolne zadeklarowane we wniosku zostały skontrolowane metodą inspekcji terenowej. W wyniku kontroli ustalono między innymi, że część działek zadeklarowanych we wniosku została także zgłoszona do przyznania wsparcia finansowego z tytułu ONW na 2005r. przez innego producenta rolnego – E. F. W związku z tą okolicznością, organ przeprowadził w dniach 17 lipca 2006 r., 12 września 2006 r. i 17 października 2006 r. rozprawy administracyjne, w celu ustalenia faktycznego użytkownika spornych gruntów.

Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2005. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w trybie nadzoru instancyjnego decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2007 r., ze względu na brak wyczerpującego ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu 5 kwietnia 2007 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i następnie, decyzją z dnia [...] września 2008 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2005. Powyższa decyzja został w trybie odwoławczym uchylona w dniu [...] grudnia 2008 r., przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, lecz miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę w kierunku uzupełnienia postępowania dowodowego.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2005 r. Także i ta decyzja, na skutek odwołania skarżącego, została uchylona w dniu [...] kwietnia 2009 r., przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na konieczność rozważenia odstąpienia od zastosowania pomniejszeń i sankcji, wynikających z art. 68 ust. 1, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. , odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2005 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Dyrektor Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności z tytułu ONW za 2005 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że po stronie organu pojawiła się obiektywna niemożność przyznania pomocy finansowej z ONW za rok 2005, odstąpił więc od merytorycznej oceny zasadności przyznania płatności na podstawie wniosku z dnia 14 kwietnia, zmodyfikowanego w dniu 25 kwietnia 2005 r. Organ wyjaśnił, że wniosek został złożony w okresie objętym planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich na okres 2004 r. - 2006 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako Agencja płatnicza - niezależnie od krajowych przepisów wykonawczych, które w przypadku przyznawania płatności ONW z PROW na lata 2004-2006, zamieszczone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) - zmuszona jest stosować się także do przepisów prawa UE. Programy wsparcia rozwoju obszarów wiejskich związane są bowiem ze wspólną polityką rolną i procesem planowania budżetu Wspólnoty Europejskiej oraz wyrażania tego w przepisach unijnych. Z chwilą wstępowania Polski do Unii, źródłem wspólnotowej regulacji prawnej dotyczącej uzyskania płatności ONW było rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 odnoszące się w art. 10-12 do obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, nazywanych w Polsce płatnościami ONW.

Rozporządzenie to stanowiło, że plan rozwoju wsi obejmuje okres siedmiu lat, (począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.), a dla nowych państw członkowskich, w tym Polski, okres trzech lat (począwszy od 1 stycznia 2004 r.). Plan rozwoju wsi był przygotowywany przez państwo członkowskie (art. 41) i przedkładany Komisji przed upływem 6 miesięcy po dniu przystąpienia (art. 44) celem jego przyjęcia przez Komisję. Zgodnie z art. 35 tegoż rozporządzenia, wsparcie Wspólnoty finansowane było z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (w skrócie "EFOiGR"). Legislacyjne prace przygotowujące Polskę do wejścia do Unii Europejskiej zaowocowały - między innymi - wprowadzeniem do krajowego systemu prawa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Na podstawie art. 2 tej ustawy został opracowany Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, w którym określono stosowne limity dla poszczególnych działań wsparcia (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r., M. P. Nr 56, poz. 958). Zdaniem organu odwoławczego, przywołana ustawa, a także rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., zostały wydane w celu realizacji postanowień ww. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999. Ponieważ zaś wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie objęty był planem wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004 -2006, to płatności ONW mogły być realizowane do dnia 30 czerwca 2008 r.

Nowe rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) także pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-213) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) 1698/ 2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm.), a następnie - z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymienione polskie przepisy nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi Planu na lata 2004-2006 - właśnie z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania - powoduje niemożność rozpoznania wniosku złożonego do Planu na lata 2004-2006 według przepisów odnoszących się do Programu Rozwoju na lata 2007-2013.

Organ II instancji podkreślił, że wobec braku środków, czyli wobec braku przedmiotu, o którym można byłoby rozstrzygać, mógł jedynie umorzyć postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2005 r. W konkluzji organ wskazał na treść art. 5 ust 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który stanowi, iż pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę wywiódł, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest istnienie (lub brak) podstaw do umorzenia postępowania, wszczętego wnioskiem strony, złożonym formalnie już w kwietniu 2005 r., ale wielokrotnie zmienianym i uzupełnianym, z potrzebą prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, choćby z uwagi na przesądzenie kwestii podmiotowych, a konkretnie tego, kto jest - co do zasady - uprawniony do płatności ONW za 2005 r. (a to wobec zgłoszenia tych samych działek zarówno przez stronę skarżącą, jak i przez innego producenta rolnego).

Określenie podstawowego problemu wymagającego rozważenia przez Sąd było konieczne ze względu na szczególnie szeroki zakres zarzutów procesowych sformułowanych w skardze. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo, szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, że podstawą przyznawania pomocy z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a tym samym podstawą prawną do rozpoznania wniosku skarżącego, było przede wszystkim rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że warunki oraz tryb udzielania pomocy realizowanej na podstawie tego rozporządzenia zostały określone w krajowych aktach prawnych - przede wszystkim w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Na podstawie art. 2 tej ustawy został opracowany Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, w którym określono stosowne limity dla poszczególnych działań wsparcia (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r., M. P. Nr 56, poz. 958). Organy powinny były także uwzględnić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Sąd I instancji podkreślił, że co prawda w dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), jednakże przepisy wykonawcze do tej ustawy (konkretnie zaś: § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 68, poz. 448, ze zm. oraz § 14 rozporządzenia tego samego Ministra z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) jednoznacznie nakazywały stosowanie przepisów dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w odniesieniu do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych (jak w rozpoznawanym przypadku) ostateczną decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie obu wymienionych ostatnio rozporządzeń. Sąd I instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż przepisy, do których odesłano w rozporządzeniach z 2007 i z 2009 r. zawarte są w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych. Zdaniem Sądu I instancji w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. i w § 14 rozporządzenia z 2009 r. prawodawca nie przewidywał żadnych wyłączeń w odniesieniu do przepisów, do których odsyłał w obu aktach. Sąd I instancji zauważył , że odesłania, o których mowa, zawarte były w aktach rangi podustawowej. Nie mogły zatem ani zmieniać przepisów ustawy z 2003 r., do których odsyłały, ani też stosować wybiórczo przepisy rangi ustawowej. W konsekwencji obu uwag poprzedzających Sąd I instancji uznał, że załatwiając wniosek skarżącego w 2010 r. organy miały obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w całej rozciągłości, także art. 5 ust. 3a, zgodnie z którym: "Pomoc udzielana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r."

Zdaniem Sądu I instancji przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy niewątpliwie konieczność posiadania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa środków finansowych na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane.

Sąd I instancji wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy podlegał weryfikacji w postaci jego uzupełnień i wyjaśnień. Decyzje w sprawie wniosku były kilkukrotnie podejmowane przez organ pierwszej i drugiej instancji, a postępowanie wyjaśniające, w tym kontrole na miejscu i rozprawy administracyjne, toczyło się przez kilka lat. W związku z powyższym Sąd uznał, że pierwotnie złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy finansowej, stał się kompletny, a stan prawny i faktyczny zadeklarowanych w nim działek wyjaśniony dostatecznie do rozpatrzenia wniosku, dopiero po zakończeniu okresu, w którym możliwe było podpisywanie umów przyznania pomocy i po wyczerpaniu środków przeznaczonych na ten cel.

Reasumując Sąd wskazał, że zasadne było umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem z 25 kwietnia 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości zawierania umów w ramach PROW 2004-2006. Sąd podkreślił, że dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Brak środków finansowych umożliwiających realizację wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia oraz jednoznaczny w swojej treści zakaz przyznania płatności po upływie ustawowego terminu końcowego przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2008 r., czynił, w tym zakresie, postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów procesowych wskazując, że wobec ewidentnej bezprzedmiotowości nie może mieć znaczenia zakres (pełny/niepełny) dokonanych ustaleń, skoro postępowanie należało umorzyć. Sąd podkreślił, że organ I instancji popełniał co prawda błędy, ale starał się je eliminować organ wyższego stopnia, co jest podstawowym celem kontroli dokonywanej w trybie nadzoru instancyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, że jeśli skarżący uważał, iż postępowanie toczy się przewlekle mógł skorzystać z przysługujących mu w takiej sytuacji środków.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył A. M. zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

I.1) art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.) oraz § 1 ust. 2, § 2, § 4 i § 6 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że określona w tych przepisach pomoc z tytułu płatności ONW mogła być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 30 czerwca 2008 r. i po tej dacie, wobec "wyczerpania puli środków pomocowych", nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego płatności za rok 2005, nawet pomimo terminowego złożenia przez producenta rolnego (skarżącego) tego wniosku - i co w rezultacie ma czynić dalszą bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego;

2) nie uwzględnienie przepisów ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U, 64, nr 427 z zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 oraz z 2008 r. Nr 110, poz. 704) oraz § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) i uznanie przez organy obu instancji oraz WSA, że "odrębność tych programów od programów dotyczących Planu na lata 2004-2006, w szczególności odrębności środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowywania powoduje niemożność rozpoznania na podstawie tych nowych przepisów wniosku skarżącego złożonego do Planu na lata 2004-2006", a nadto uznanie przez WSA, że "zawarte w tych rozporządzeniach odesłania nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 2003 r. do których odsyłały, ani też stosować wybiórczo przepisy rangi ustawowej", podczas gdy wskazane przepisy, wyraźnie stanowią, że "do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia przepisów rozporządzenia z dnia 11.04.2007 r., a następnie z dnia 11.03.2009 r. ostateczną decyzją, stosuje się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej" i "do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie [nowego] rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe", co oznacza że przepisy wymienionych rozporządzeń (z dnia 11.04.2007 i z dnia 11.03.2009 r.) niejako modyfikowały rygor i termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy z 2003 r., wprowadzając wyjątek od opisanej w nim sytuacji w przypadku postępowań nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, a jako że przepisy tych rozporządzeń miały swoje umocowanie w ustawie, nie można twierdzić - jak to czyni WSA - że nie mogły one zmieniać przepisów ustawy z 2003 r. - w przeciwnym wypadku ustawodawcy zarzucić należałoby całkowitą nieracjonalność i naruszenie zasad poprawnej legislacji, bo jaki byłby sens wskazanych przepisów rozporządzeń (zwłaszcza z dn. 11.03.2009 r. - wydanego już po dniu 30.06.2008 r.) nakazujących kontynuowanie spraw niezakończonych w oparciu o dotychczasowe przepisy, gdy wiadomym już ustawodawcy było, że termin 30.06.2008 r. już upłynął;

3) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 oraz z 2008 r. Nr 110, poz. 704) oraz § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448) nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania i zawarte w nich odesłania nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 2003 r. do których odsyłały, w tym spornego art. 5 ust. 3a i wyłączać określonego w nim terminu przyznania wnioskodawcy pomocy w sytuacji gdy jego wniosek nie został rozstrzygnięty przed tą datą (30.06.2008 r.) ostateczną decyzją administracyjną.

Skarżący zarzucił także niezgodność art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.) z art. 2, 32, 78 Konstytucji RP.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:

II.1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

3) art. 12 § 1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz zaakceptowanie przez Sąd rażącej przewlekłości postępowania po stronie organów administracji publicznej, mającej obecnie - w świetle wyroku WSA - skutkować wyłącznie na niekorzyść skarżącego, co stoi w sprzeczności z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego;

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt wyczerpania puli środków i upływu terminu 30 czerwca 2008 r. nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, który dotyczy płatności za 2005 r. i był złożony w przypisanym terminie, a z uwagi na liczne błędy popełnione przez organ nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany przez ten organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak trafnie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie było istnienie (lub brak) podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości.

Skarżący stawiając zarzut naruszenia przepisu postępowania art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 105 § 1 k.p.a. podniósł, iż fakt wyczerpania limitu środków finansowych na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia i upływ terminu ( 30 czerwca 2008r.) do którego płatności mogą być przyznawane, nie zwalnia organu administracji publicznej od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego dotyczącego płatności ONW za 2005r., który był złożony w przepisanym terminie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Trafnie Sąd I instancji podnosi, że brak środków finansowych umożliwiających realizację wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia oraz jednoznaczny w swojej treści zakaz przyznania płatności po upływie ustawowego terminu końcowego przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., czynił, w tym zakresie, postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucja umorzenia postępowania przewidziana w tym przepisie, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego czy to po stronie podmiotowej czy też przedmiotowej, przy czym przeszkoda ta, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art.1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania musi być obiektywna.

W wyroku NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507) wskazano, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem ( sytuacja faktyczna danego podmiotu ) a prawem ( sytuacja prawna danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998,s.212 – pogląd powołany w G. Łaszczyca, A.Matan: Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002 ).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że upływ terminu ustalonego w art. 5 ust. 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. i wyczerpanie limitu środków finansowych na przyznanie pomocy finansowej jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek do których należy zaliczyć posiadanie przez ARiMR środków finansowych na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Wyczerpanie limitu środków wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w pkt I 1) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oraz § 1 ust. 2, § 2, § 4 i § 6 ust. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że określona w tych przepisach pomoc z tytułu płatności ONW mogła być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 30 czerwca 2008 r. i po tej dacie, wobec "wyczerpania puli środków pomocowych", nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego płatności za rok 2005, nawet pomimo terminowego złożenia przez producenta rolnego (skarżącego) tego wniosku.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu należy uznać go za niezasadny.

Otóż, w myśl art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Powyższe oznacza, że po upływie wskazanego terminu brak jest podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyczerpanie limitu środków lub upływ terminu określonego w tym przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co uzasadnia zastosowanie art. 105 §1 k.p.a.

Reasumując, upływ terminu określonego w art. 5 ust 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. lub wyczerpanie limitu środków finansowych na przyznanie pomocy finansowej powoduje, że organy orzekające nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, ponieważ sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony o przyznanie płatności rolniczych utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięcia co do istoty sprawy).

Należy podkreślić, że wniosek skarżącego z kwietnia 2005 r. dotyczył płatności ONW za 2005 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, która wpłynęła na czas zakończenia tego postępowania decyzją ostateczną z 15 lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania jest faktem niekwestionowanym. Przyczyny tego stanu były bardzo różne, leżące zarówno po stronie skarżącego, jak i organów.

Ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w czasie obowiązywania przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., który oznacza, iż płatności, o które wnosił skarżący w kwietniu 2005 r. mogą być przyznawane w okresie objętym programem pomocy nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. do wysokości limitu określonego w planie na poszczególne działania.

Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego. Upływ terminu określonego w ww. przepisie oraz wyczerpanie limitu środków przeznaczonych na ten cel pomocowy spowodował bezprzedmiotowość postępowania.

Tym samym zarzuty sformułowane w pkt I 1) i II 4) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w pkt I 2) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz rozporządzenia RM z dnia 14 kwietnia 2004 r. odnoszące się do żądania skarżącego zgłoszonego w kwietniu 2005 r. nie zostały naruszone przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że brak jest przekonywujących argumentów, że do płatności za rok 2005 mogły mieć zastosowanie przepisy późniejsze ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448). Wprawdzie w czasie wydawania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązywała już ustawa z dnia 7 marca 2007 r. a przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. nakazywały w odniesieniu do postępowań w sprawach płatności ONW w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 wszczętych a niezakończonych jak w rozpoznawanej sprawie, ale przepisy różnych rozporządzeń nie mogły zmieniać przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. Dotyczy to w szczególności art. 5 ust. 3a tej ustawy.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowego zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. pozostałe zarzuty, w szczególności określone w pkt II 1), 2) petitum skargi kasacyjnej, należało ocenić jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu co do zastosowania przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. do stanu faktycznego sprawy niniejszej, miał prawo potraktować pozostałe zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. jako nieistotne i pozostające bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia, bez względu w jaki sposób błędy w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego wpłynęły na ostateczny czas zakończenia sprawy i spowodowały, że upłynął termin z art. 5 ust. 3a przed wydaniem ostatecznej decyzji.

Natomiast zarzut sformułowany w pkt I 2) petitum skargi kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego nowych przepisów z 2007 i 2009 roku, a regulujących pomoc dla rolników przyznaną na lata 2007-2013, nie zostały naruszone z tego powodu, że nie miały one zastosowania do płatności za 2005 r.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt I 3) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r., a w szczególności art. 5 ust. 3a przewidującego termin udzielenia pomocy w ramach środków europejskich a także przepis rozporządzenia MRiRW z 2007 r. i 2009 r., które nie mogły anulować mocy obowiązującej przepisu art. 5 ust. 3a, gdyż przedmiotowe płatności musiały posiadać ograniczony limit budżetowy zarówno z uwagi na wielkość tej pomocy, jak i termin jej udzielenia (do wyczerpania środków na ten cel przeznaczonych).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.