Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 818/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 22 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2017 r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo A. S., w którym wyrażono podejrzenie naruszenia przepisów prawa budowlanego na terenie przedsiębiorstwa "Ż. " w D. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]) w gminie D.. A. S. wniósł o przeprowadzenie kontroli na wskazanych działkach, gdyż użytkowanie tego terenu stało się bardzo uciążliwe dla mieszkańców okolicznej zabudowy – wzmożony ruch samochodów ciężarowych, ponadnormatywna emisja światła i hałasu. Przedmiotowa nieruchomość miała być wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem i wydanymi decyzjami – jest to plac parkingowy dla 30-40 samochodów ciężkich wraz ze stanowiskami obsługowymi. Dookoła jest zabudowa domów mieszkalnych jednorodzinnych. Prawdopodobnie inwestor nie posiada decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ani pozwolenia na budowę na tak duży plac, który w całości jest utwardzony. Ponadto część działki nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Zdaniem A. S. zbyt blisko są także ulokowane miejsca postojowe w odniesieniu do działek budowlanych. [...] parkują bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi.

Na placu postojowym jest za dużo lamp świetlnych co powoduje immisje. Ponadto prowadzona działalność może wskazywać na to, iż jest to działalność potencjalnie mogąca oddziaływać na środowisko w świetle przepisów prawa ochrony środowiska.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zawiadomił M. D. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym"), że w dniu [...] maja 2017 r. odbędzie się kontrola zabudowy jego działek.

Podczas kontroli z dnia [...] maja 2017 r. ustalono, że budynki zostały zrealizowane w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego zapisanego przez rodziców inwestora. Obecnie na ich terenie zrealizowano utwardzenie z betonu. Nie ma na nich wydzielonych miejsc do postoju dla samochodów, które parkują tam. Teren jest ogrodzony płytami betonowymi i oświetlony lampami typu LED, zamontowanymi na słupach stalowych. Jeden ze słupów ma wysokość do 3 m. Na terenie działki nr ew. 191 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, którego realizacja została poparta pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2016 r. Stan surowy. Do protokołu dołączono fotografie.

PINB zwrócił się także z pytaniem do Starosty [...], czy dla rzeczonych działek były wydawane jakiekolwiek decyzje świadczące o legalności zabudowań.

Starosta P. wskazał, że dla działek nr [...], [...], 195, 196 oraz 197 nie zostały wydane żadne decyzje o pozwoleniu na budowę.

Wójt Gminy D. w odpowiedzi na pytanie PINB wskazał, że tylko działki nr [...] są objęte planem miejscowym. Reszta spośród wymienionych nie jest objęta planem. Działka nr [...] była przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka nr [...] – na cele częściowo mieszkaniowe jednorodzinne oraz częściowo jako teren komunikacji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie placu postojowego i przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia:

1) w odniesieniu do części obiektu usytuowanego na działkach nr [...], [...] i [...] – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, natomiast w odniesieniu do części obiektu usytuowanego na działkach [...] – zaświadczenie Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego;

2) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami;

3) oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do tych nieruchomości.

PINB uznał, że brak wyraźnie wyznaczonych miejsc postojowych nie oznacza, że nie ma mowy o placu postojowym, skoro może on pomieścić kilkadziesiąt samochodów i mogą one swobodnie na nim manewrować. Postępowanie administracyjne wykazało niespornie, że plac został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia.

Inwestor wniósł zażalenie, jednakże postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") umorzył postępowanie zażaleniowe. Stwierdzono, że wobec wygaśnięcia zaskarżonego postanowienia z uwagi na niewydanie decyzji o nakazie rozbiórki, nie można było rozpoznać zażalenia. Nie było przedmiotu sprawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. PINB zawiadomił strony postępowania o zebraniu całego materiału dowodowego i wezwał je do oczekiwania na wydanie decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę placu postojowego (wraz z instalacjami). Organ I instancji wskazał, że rozumienie [...]WINB dotyczyło postępowania naprawczego, a nie postępowania w niniejszej sprawie, stąd jego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest nadal obowiązujące. Wobec niespełnienia oczekiwań wyrażonych w tym postanowieniu, należało uznać, że wydanie nakazu rozbiórki jest konieczne.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "GINB") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] listopada 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] GINB stwierdził nieważność postanowienia [...]WINB z dnia [...] listopada 2017 r. GINB doszedł do wniosku, że [...]WINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż zastosowano inny tryb postępowania, niż faktycznie powinien.

Wobec stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., [...]WINB wezwał PINB do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy związanej z inwestycją na działkach inwestora.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. PINB zawiadomił inwestora o kolejnej kontroli, którą zaplanowano na dzień [...] kwietnia 2019 r. Podczas kontroli ustalono, że nie zaszły żadne zmiany na działkach inwestora. Wykonano nową dokumentację fotograficzną. Inwestor oświadczył, że utwardzenie zostało zrealizowane przez jego rodziców jeszcze w latach 80-tych XX. wieku, kiedy prowadzili gospodarstwo rolne.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej określono termin, w którym mają być przedłożone wymagane dokumenty i orzekł w tej kwestii co do istoty sprawy przez wskazanie przedmiotowego terminu tj. 60 dni od daty wydania niniejszego postanowienia. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że budowa placu postojowego zawierającego więcej niż 10 miejsc postojowych prowadzi do wniosku o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ na placu, którego właścicielem jest inwestor regularnie parkuje kilkadziesiąt samochodów (zarówno osobowych jak i ciężarowych) niesporne było to, że powinien on uzyskać pozwolenie na budowę, zanim to przedsięwzięcie zrealizował.

Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na względzie fakt wydanego postanowienia [...]WINB, w którym zobowiązano inwestora do ponownego przedłożenia wymaganych dokumentów podjętego w wyniku stwierdzenia nieważności przez GINB poprzedniego postanowienia, w którym umorzono postępowanie zażaleniowe, [...]WINB stwierdził, że inwestor ponownie "dostał szansę" na przedłożenie wymaganych dokumentów. W tej sytuacji utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki byłoby niezgodne z prawem, gdyż istnieje szansa, że inwestor rzeczywiście przedłoży te dokumenty czyniąc nakaz rozbiórki bezprzedmiotowym.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy D. z pytaniem, czy inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla swojej inwestycji.

W odpowiedzi na pytanie PINB, Wójt Gminy D. przedłożył odpis wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla legalizowanej samowoli inwestora.

Dnia [...] maja 2021 r. Wójt Gminy D. powiadomił PINB, że decyzja o warunkach zabudowy nie została jeszcze wydana. Ponadto Rada Gminy D. podjęła w dniu [...] kwietnia 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie geodezyjnym D. , Z. i D. , w rejonie ulicy [...], [...], [...] i L., gmina D. – etap I (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r. poz. 3734). Plan ten obejmuje działki objęte postępowaniem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Innym postanowieniem z tego samego dnia, PINB uchylił własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym zobowiązał inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów. Powodem uchylenia własnego postanowienia był fakt, iż miało ono charakter dowodowy, a więc mogło zostać uchylone.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. PINB zawiadomił strony, że odtąd postępowanie będzie prowadzone w przedmiocie placu postojowego (wraz z instalacjami) zlokalizowanego na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie placu postojowego i nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie 40 dni od daty doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami, a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji zrelacjonował cały stan faktyczny. Na wstępie swoich rozważań stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") obowiązujące przed dniem [...] września 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją p.b."), co wynika z jej art. 25.

PINB uznał, że inwestor wykonał plac postojowy. Jest to obszar utwardzony, na którym parkuje kilkadziesiąt samochodów osobowych i ciężarowych. Mimo iż plac nie posiada wyznaczonych miejsc postojowych, nie oznacza to, że inwestor jest zwolniony z obowiązku wprowadzenia wymogów, o których mowa w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Powyższe nie pozostawiało wątpliwości, że należało wszcząć postępowanie administracyjne z art. 48 p.b.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł, z zachowaniem terminu ustawowego, pełnomocnik inwestora – r. pr. M. C.. Inwestor zakwestionował postanowienie PINB w całości. Podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego skutkiem czego było dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby Skarżący wykonał bez pozwolenia na budowę plac postojowy dla więcej niż 10 pojazdów, bowiem okoliczności jakoby plac mógł pomieścić kilkadziesiąt pojazdów nie oznacza jednocześnie, że Skarżący wykonał bez pozwolenia na budowę rzeczony plac postojowy, czego konsekwencją było nieprawidłowe nakazanie wstrzymanie robót budowlanych przez organ, mimo braku ku temu przesłanek;

2) art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie norm płynących z treści powołanych wyżej przepisów, to jest zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie Skarżącego do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak kompleksowego rozważenia okoliczności sprawy, skutkiem czego było błędne nakazanie wstrzymanie robót budowlanych przez organ;

3) art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechania umorzenia postępowania w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych, pomimo jego bezprzedmiotowości;

4) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że Skarżący jest stroną w sprawie, podczas gdy od momentu, gdy jest on właścicielem nieruchomości, nie prowadził w tym miejscu robót budowlanych, jak również nie dokonywał utwardzenia powierzchni gruntu, a w konsekwencji nie może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu tego przepisu;

5) art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 28 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że utwardzenie powierzchni gruntu, który z uwagi na swój rozmiar może pomieścić kilkadziesiąt pojazdów, wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy z godnie z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę;

6) § 18-21 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie, mimo że dotyczą one samochodów osobowych oraz placów postojowych, podczas gdy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na uznanie, że Skarżący nie wykonał bez pozwolenia na budowę placu postojowego dla więcej niż 10 pojazdów.

Inwestor wskazał, że nabył wszystkie przedmiotowe działki w drodze spadkobrania i w związku z tym nie podejmował on żadnych działań związanych z prowadzeniem robót budowlanych. W związku z tym nie jest on stroną w postępowaniu administracyjnym. Nawet dyby wyciągnąć odwrotny wniosek, to utwardzenia gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Nie wymagają również zgłoszenia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. PINB wstrzymał wykonanie własnego postanowienia, które zostało zaskarżone do [...]WINB.

W ramach postępowania zażaleniowego [...]WINB zgromadził lotniczą dokumentację fotograficzną z 2003-2021. Z dokumentacji tej wynika, że plac postojowy został utwardzony dopiero w roku 2009.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] [...]WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tej materii rozstrzygnął sprawę co do istoty w ten sposób, że zobowiązał inwestora do spełnienia tych obowiązków do dnia [...] listopada 2021 r. W pozostałej części utrzymał postanowienie PINB w mocy. Organ II instancji stwierdził, wbrew twierdzeniom inwestora, że protokoły z kontroli wskazują bezsprzecznie, że teren jego działek został utwardzony celem przygotowania planu postojowego, na którym parkują samochody osobowe i ciężarowe. Bezsporne jest również to, że tych samochodów jest więcej niż 10, co kwalifikuje tenże plac postojowy jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę.

[...]WINB powołując się na orzecznictwo stwierdził, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. ma zastosowanie do innych utwardzeń powierzchni, niż postój i parkowanie pojazdów. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. dotyczy zamiaru wybudowania placu do 10 miejsc postojowych włącznie.

Utwardzenie gruntu w ten sposób, że pojazd może stabilnie znajdować się na tej powierzchni prowadzi do wniosku, iż jest to miejsce postojowe. Należy nadto zaznaczyć, że to funkcja jaką spełnia obiekt wyznacza jego kwalifikację prawną.

Zdjęcia lotnicze wskazały, że utwardzenie placu nastąpiło w 2009 r., a po roku 2011 nastąpiło poprawienie stanu tego utwardzenia. Zasadnie więc uznał PINB, iż ten plac postojowy jest obiektem budowlanym (z uwagi na ilość miejsc postojowych) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na względzie art. 25 nowelizacji p.b., PINB zasadnie zastosował art. 48 ust. 2 i 3 p.b.

[...]WINB nie dał wiary zarzutom inwestora. Bezsprzeczne jest to, że inwestor posiada interes prawny, aby być uznanym za stronę postępowania. Ponadto w myśl art. 52 p.b. inwestor jest zobowiązany do wykonania nakazów wynikających z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b.

Pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i działanie niezgodne z przepisami prawa, a nadto prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez organ II instancji okoliczności, że PINB prowadzi sporne postępowanie nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których przeprowadzenie doprowadziłoby organ II instancji do konkluzji, że w warunkach niniejszego postępowania spełniły się wszelkie przesłanki do uznania, iż fakt przetrzymywania samochodów na nieruchomości nie przesądza o istnieniu miejsc postojowych;

3) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, skutkiem czego [...]WINB uznał, że utwardzony plac parkingowy stanowi parking dla więcej niż 10 samochodów, mimo, że w sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek potwierdzających tę okoliczność;

4) art. 123 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i częściowe uchylenie postanowienia PINB w części dotyczącej terminu i utrzymania tego postanowienia w mocy w pozostałej części w sytuacji, w której istniały podstawy do jego uchylenia i umorzenia postępowania;

5) art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła organ II instancji do bezpodstawnego uznania, że utwardzenie powierzchni gruntu, który z uwagi na swoje rozmiary może pomieścić więcej niż 10 pojazdów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dorowadziłaby [...]WINB do słusznej konkluzji, iż w warunkach niniejsze sprawy uzyskanie powyższego pozwolenia nie było konieczne;

6) art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość Skarżącego pełni funkcję placu postojowego dla więcej niż 10 pojazdów;

7) art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do utwardzonej powierzchni gruntu możliwe jest wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, podczas gdy postanowienie to może być jedynie wydane w stosunku do obiektów budowalnych wydanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia;

8) § 18-21 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie mimo, że dotyczą one samochodów osobowych oraz placów postojowych, podczas gdy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na uznanie, że Skarżący nie wykonał bez pozwolenia na budowę placu postojowego dla więcej niż 10 pojazdów.

Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postój samochodów jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z produkcją żwiru oraz betonu, co nie przesądza o tym, że Skarżący wykonał plac z miejscami postojowymi.

Skarżący zaprzeczył, jakoby stale i zamierzenie korzystał z tej nieruchomości w sposób polegający na parkowaniu samochodów w ilości większej niż 10, nawet mimo faktu, że faktycznie może pomieścić więcej niż 10 pojazdów.

Utwardzony grunt nie służy na cele postojowe, stąd brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 p.b.

[...]WINB nie sprostał, zdaniem Skarżącego, obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego. Okazjonalne przetrzymywanie pojazdów na placu nie oznacza, że Skarżący faktycznie zbudował plac z miejscami postojowymi. Tym samym należało zastosować art. 81a § 1 k.p.a. i rozstrzygnąć wątpliwości interpretacyjne na korzyść Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał w całości swoje twierdzenia.

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] [...]WINB wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia [...]WINB wydanego w postępowaniu administracyjnym w wyniku rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] kwietnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie [...]WINB reformujące postanowienie PINB co do terminu spełnienia obowiązków określonych w tym postanowieniu oraz utrzymujące je w mocy w pozostałym zakresie. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, a będącego przedmiotem sądowej kontroli są przepisy p.b. Należy zaznaczyć jedną z podstawowych zasad p.b., zgodnie z którą rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić tylko po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Oznacza to, że istnieje powszechny zakaz zabudowy skuteczny erga omnes. Ustawodawca reguluje natomiast instytucje prawne, dzięki którym ten zakaz jest każdorazowo znoszony, ale tylko w takim zakresie, w jakim na to zezwoli organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 28 ust. 1 p.b. ustawodawca odsyła do przepisów art. 29-31 p.b., w których przewidziano wyjątki od zasady powszechnego zakazu zabudowy. Zatem, przepisy art. 29-31 p.b. regulują te przypadki, w których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Teoria prawa podkreśla, że jeżeli dana norma prawna stanowi wyjątek od zasady prawnej, która także jest normą prawną, to norma będąca wyjątkiem nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca (wykładnia literalna). Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Katalog wyjątków od zasady zakazu zabudowy musi być zatem ściśle rozumiany. Nie można dokonywać wykładni każdego z tych elementów ze względu na wspomnianą wyjątkowość instytucji wyjątku od zasady.

Skarżący, który jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z produkcją surowców budowlanych – żwiru i betonu, posiada na swoich działkach przestrzeń/płaszczyznę poziomą, na której bezspornie parkują samochody osobowe oraz ciężarowe. W toku postępowania administracyjnego przed PINB, a następnie [...]WINB ustalono bezspornie, że w każdym czasie prowadzenia czynności kontrolnych, na tym terenie znajdują się od kilkunastu do nawet kilkudziesięciu pojazdów samochodowych – osobowych i ciężarowych, a także przyczepy do samochodów. Jest to okoliczność nie budząca żadnych wątpliwości, ponieważ każdorazowa kontrola dowiodła temu, szczególnie poprzez dokumentację fotograficzną.

Drugą niesporną okolicznością jest fakt prowadzenia czynności zmierzających do utwardzenia całej powierzchni, którą należy określić mianem placu postojowego. Zdjęcia lotnicze z lat 2003-2021 dowiodły temu, że plac został utwardzony w roku 2009, a następnie w roku 2011 wzmocniono utwardzenie. Jest to zrozumiały zabieg, szczególnie, że ilość samochodów ciężarowych istotnie wpływa na stan gruntów.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, sporny teren jest placem postojowym. By tego dowieść, należy skonfrontować ze sobą przepisy art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie". Ustawodawca wyłącza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor planuje realizację miejsc postojowych do 10 sztuk i tylko dla samochodów osobowych. A contrario, dla samochodów ciężarowych, niezależnie od liczby miejsc postojowych, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto dla więcej niż 10 sztuk miejsc postojowych dla pojazdów osobowych niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Drugi z kolei przepis stanowi, że: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Dla dokonania prawidłowej kwalifikacji terenu należącego do Skarżącego niezbędne jest ustalenie faktycznego przeznaczenia terenu, bowiem tylko ono decyduje o charakterze i celu przeprowadzonych robót.

Tak jak poniekąd już stwierdzono powyżej, na terenie należącym do Skarżącego parkują samochody osobowe oraz ciężarowe (zob. np. k. 13-17, 137-144 akt administracyjnych organu I instancji). Podczas każdej kontroli stwierdzono obecność od kilkunastu do kilkudziesięciu pojazdów. Pojazdy te zatrzymują się na tym terenie w związku z tym, że Skarżący prowadzi działalność gospodarczą związaną z produkcją żwiru oraz betonu. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych rzeczywiście nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże gdy powierzchnię tę wykorzystuje się na postój, a to w niniejszej sprawie jest bezsporne, należy zmienić kwalifikację urządzenia na plac z miejscami postojowymi. Warunki z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. są jasno określone – do 10 pojazdów osobowych nie trzeba uzyskiwać pozwolenia na budowę. Jeżeli parkuje więcej niż 10 pojazdów osobowych albo parkują tam pojazdy ciężarowe – uzyskanie pozwolenia na budowę jest obligatoryjne.

Uwagę Sądu w składzie orzekającym zwraca wewnętrzna sprzeczność argumentacji podniesionej w skardze. Skarżący sam przyznaje, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji żwiru i betonu, a w związku z tym odbywa się tam postój samochodów. Ich postój nie oznacza jednocześnie, że jest to postój zamierzony, a plac mogący pomieścić znacznie więcej niż 10 pojazdów, który bezsprzecznie istnieje nie jest stale i zamierzenie wykorzystywany na cele postojowe. Utwardzony grunt nie służy celom postojowym, ale z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą odbywa się na nim postój. Skoro Skarżący prowadzi działalność gospodarczą związaną z produkcją żwiru i betonu to nie da się przyjąć, że postój jego floty pojazdów ciężarowych nie ma charakteru zamierzonego i stałego. Twierdzenie Skarżącego jest zatem wewnętrznie sprzeczne.

Kilkukrotnie przeprowadzone czynności kontrolne dowiodły tego, że na powierzchni utwardzonej należącej do Skarżącego parkują samochody osobowe i ciężarowe w liczbie ponad 10 sztuk. "Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 p.b." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 12/20, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że regularne i długotrwałe przetrzymywanie pojazdów na powierzchni identycznej do miejsc postojowych na parkingu kwalifikuje powierzchnię jako przeznaczoną do postoju pojazdów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2300/19, dostępny w CBOSA).

O charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. "Na płaszczyźnie prawa budowlanego nie musi zachodzić tożsamość pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, a robotami budowlanymi polegającymi na budowie miejsc postojowych. Wynika to już z samych regulacji p.b.: o utwardzeniu stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, a o miejscach postojowych art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy. [...] Kwestia samej technologii wykonania stanowisk postojowych (parkingu) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie – z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/16, dostępny w CBOSA).

Powyższe wskazuje, że skoro utwardzono powierzchnię w taki sposób, że pojazdy osobowe i ciężarowe mogą swobodnie zatrzymywać się na postój oraz manewrować na niej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na produkcji żwiru i betonu, to ta powierzchnia jest placem postojowym z miejscami przeznaczonymi na postój tych pojazdów. Nie jest przy tym istotne, że w żaden sposób nie są one wyodrębnione tak jak miejsca postojowe na parkingu samochodowym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 832/20, dostępny w CBOSA). W przypadku ulokowania ponad 10 miejsc postojowych dla pojazdów osobowych oraz miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych (niezależnie od liczby tych miejsc), Skarżący powinien uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do prowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu placu.

Z uwagi na przepis art. 25 nowelizacji p.b., w niniejszej sprawie znalazły zastosowanie przepisy p.b. sprzed dnia [...] września 2020 r. W tej sytuacji należało zastosować art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Znamienne jest to, że dla działki Skarżącego są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że teren stanowiący plac jest przeznaczony na cele usługowe (symbol 2U). W związku z tym, po spełnieniu wszystkich wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych Skarżący będzie mógł dalej użytkować swój plac postojowy.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie niezgodnie z przepisami prawa i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej. Nie można zgodzić się z tym zarzutem. [...]WINB, a wcześniej PINB prawidłowo ustalili, że teren Skarżącego stanowi plac postojowy z miejscami postojowymi w liczbie ponad 10 dla pojazdów osobowych oraz ciężarowych. Mając na uwadze to, że wyjątki od zasady nie podlegają interpretacji rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae), organy nadzoru budowlanego nie mogły postąpić inaczej, jak tylko wszcząć postępowanie zmierzające do konwalidacji stanu niezgodnego z prawem. To od Skarżącego będzie zależało w dalszej kolejności, czy wykaże zainteresowanie legalizacją samowoli budowlanej. Nie da się stwierdzić, że organ administracji publicznej narusza zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, kiedy ten podejmuje rozstrzygnięcia wywołujące niekorzystne skutki prawne względem strony postępowania administracyjnego. Prawdą jest, że organ administracji publicznej jako podmiot administracji publicznej spełnia służebną rolę względem adresatów norm prawa administracyjnego, jednakże mając na względzie to, że istotą działania administracji publicznej jest działalność zorientowana na ochronę i ustawiczne urzeczywistnianie dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), nie można uznać, że orzeczenie niekorzystne dla strony postępowania niweczy zasadę z art. 8 § 1 k.p.a. Każdy podmiot jest zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa, a administracja publiczna stoi na straży praworządności (art. 7 § 1 k.p.a.) i egzekwuje to przestrzeganie.

Nie doszło także do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie naruszono zasady prawdy obiektywnej. PINB, a następnie w toku postępowania zażaleniowego [...]WINB ustalili bezspornie, że na placu za każdym razem znajdują się pojazdy osobowe oraz ciężarowe. Sąd w składzie orzekającym rozumie, że pełnomocnik działa na rzecz interesów jego mandanta, ale nie można zaprzeczać rzeczywistości obiektywnej. Dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do każdego protokołu kontrolnego wskazuje jasno, że dziesiątki pojazdów stoją i manewrują na placu należącym do Skarżącego. Nie jest to okazjonalne przetrzymywanie pojazdów na placu. Skoro plac jest utwardzony i posiada miejsca pozwalające na swobodny postój należało uznać, tak jak zrobiły to organy nadzoru budowlanego, że pod każdym z pojazdów znajduje się miejsce postojowe. Gdy ich ilość przekracza próg 10 sztuk, Skarżący jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. [...]WINB dokonał zatem prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu art. 80 k.p.a.

W toku niniejszej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Tym bardziej nie można zarzucić organowi I albo II instancji naruszenia tego przepisu. Nie wyłoniło się żadne zagadnienie, którego złożoność albo trudność w zinterpretowaniu wymagałaby przyjęcia wniosków na korzyść Skarżącego. "Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego." (wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19, dostępny w CBOSA). W postępowaniu administracyjnym zwieńczonym zaskarżonym postanowieniem zgromadzono materiał dowodowy, z którego wynikają niesporne okoliczności faktyczne uzasadniające do dokonania subsumcji normy prawnej z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Wobec tego nie ma i nie było żadnych podstaw zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. Niezrozumiałym byłoby jego zastosowanie, kiedy całokształt okoliczności faktycznych nie budzi wątpliwości.

Nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), ani uchylenia postanowienia organu I instancji. Jedynie uchylenie postanowienia organu I instancji co do terminu było uzasadnione z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu rozpoznania zażalenia. Spełniły się wszystkie przesłanki do wszczęcia postępowania z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Skarżący wezwany do przedstawienia pozwolenia na budowę placu postojowego zawierającego ponad 10 miejsc postojowych dla pojazdów osobowych i pojazdów ciężarowych, nie przedstawił tego pozwolenia. Ponieważ nakaz rozbiórki jest ostatecznością w toku postępowania legalizacyjnego, czemu dowodzi chociażby fakt, że [...]WINB uchylił decyzję PINB o nakazie rozbiórki, ponieważ w wyniku stwierdzenia nieważności jego postanowienia przez GINB, dla Skarżącego pojawiła się szansa na przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną z możliwością pominięcia drastycznych środków – rozbiórki. Zasadnie zatem utrzymano w mocy postanowienie w przedmiocie zobowiązania Skarżącego do przedłożenia dokumentów z art. 48 ust. 3 p.b.

Sąd w składzie orzekającym zajął już stanowisko co do wykładni przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Skarżący utwardził powierzchnię terenu działek budowlanych. W myśl powołanego przepisu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie można jednak pomijać tego, w jaki sposób ten plac obiektywnie jest wykorzystywany. Stale i regularnie zatrzymują się tam pojazdy osobowe i ciężarowe, a także te pojazdy manewrują po placu. Utwardzenie pozwala na swobodny postój, a więc należy uznać, że jest to plac wraz z miejscami postojowymi przekraczającymi liczbę 10. Ta liczba stanowi granicę, której przekroczenie skutkuje wystąpieniem obowiązku prawnego uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku postoju więcej niż 10 pojazdów osobowych i w sytuacji postoju jakiegokolwiek pojazdu ciężarowego. Tym samym prawidłowo zastosowano przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b.

Przedmiotowy plac postojowy stanowi obiekt budowlany, którego realizacja wymaga udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji jego braku, wydanie postanowienia z art. 48 ust. 2 p.b. było konieczne. Konsekwencją uznania tego placu za obiekt budowlany był obowiązek spełnienia wymagań z § 18-21 rozporządzenia. Plac zawiera miejsca postojowe, a więc zgodnie z § 18-21 rozporządzenia Skarżący jest zobowiązany zapewnić właściwe warunki postoju w odległościach, które zostały wskazane w tych przepisach, aby użytkowanie placu postojowego nie oddziaływało negatywnie na działki sąsiednie.

Analizując wszystkie zarzuty skargi, a także kierując się wspomnianym art. 134 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie [...]WINB odpowiada prawu. Nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem tego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia PINB. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.