Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2363/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2 w zw. z  art. 64a par. 1 i  art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. S. i T. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...]., przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...] na odcinku [...]oraz o zobowiązaniu [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę [...] na odcinku [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna [...] września 2016 r. na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J. S. i T. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...]., przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...] na odcinku [...] oraz zobowiązał [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...]. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem zdaniem skarżącego opracowanie autorstwa M. W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Przede wszystkim skarżący wskazał, że biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Zdaniem skarżącego powyższe doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa polegające na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowodzie stanowiącym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania. Skarżący wskazał, że organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji powołał się jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa M. W. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił wiarygodności opracowaniu autorstwa D. B. tym bardziej, że nie dokonał jego oceny. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony został z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z [...] marca 2017 r., a zatem Wojewoda [...] winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia, a pominięcie powyższego świadczy jednoznacznie o naruszeniu generalnych zasad procedury administracyjnej.

Minister Rozwoju decyzją z [...] września 2020 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.) - dalej zwanej "specustawą" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 65, ze zm.) – dalej zwanej "ugn" wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę.

Następnie Minister przytoczył treść art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 specustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z księgi wieczystej nr [...] wynika że ww. nieruchomość stanowiła współwłasność T. i J. S. na zasadzie współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Minister zauważył, że operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, gdyż zawiera opinię biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia ta, jak każdy dowód stosownie do art. 77 § 1 kpa, podlega ocenie organu administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym.

Na zlecenie Wojewody [...] [...] października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z [...] marca 2017 r. w zakresie oceny opracowania autorstwa D. B. Zgodnie z opinią tej Komisji opracowanie autorstwa D. B. nie mogło zostać uznane za prawidłowo sporządzone. Przede wszystkim stwierdzono, że biegły nieprawidłowo przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych odrzucając część transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, które mogły stanowić zbiór nieruchomości podobnych. W ocenie Komisji powyższe mogło mieć wypływ na końcowy wynik oceny. Tym samym zarzucono naruszenie art. 4 pkt 16 ugn, jak i art 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 oraz § 56 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". W świetle powyższego Komisja stwierdziła, że operat nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony. Jednocześnie zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie ww. opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń.

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z ww. opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. autorstwa D. B. Na potrzeby wyceny biegły ustalił, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa [...] i [...]), bez zadrzewień i zakrzewień (jedynie przy granicy z drogą krajową zlokalizowane było dwa pojedyncze drzewa lipy). Ww. nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości ok. [...] km na zachód od granicy miasta L. oraz w odległości ok. [...] km na południe od miejscowości [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ze zm. ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było określenie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym wypełniając dyspozycję art. 135 ugn autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych składający się z 14 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]), jak i regionalnego stanowiącego obszar województwa [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należ zaliczyć: lokalizację (20%) przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (30%), stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa (30%) oraz rangę drogi (20%). Wartość gruntu określona została na poziomie [...] zł/m2 czyli na łączną kwotę [...] zł. Wartość składników roślinnych i zadrzewnień oszacowano na kwotę [...] zł. Zatem łączna wartość wycenianej nieruchomości została oszacowania na kwotę [...] zł.

Jednocześnie pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M. W. sporządzony [...] stycznia 2017 r. wnosząc o dopuszczenie ww. opracowania jako dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. W przedłożonym opracowaniu M. W. również ustalił, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa [...] i [...]) wraz z zadrzewieniem od strony drogi (lipy-2 szt.). Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...].

Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ze zmianami ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Jednocześnie autor operatu szacunkowego wskazał, że zgodnie z art. 134 ugn określił wartość rynkową nieruchomości. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.

Następnie realizując dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia autor operatu szacunkowego dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne. W wyniku poczynionej analizy rynku lokalnego obejmującego obszar powiatu [...] biegły stwierdził, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, które były przedmiotem obrotu rynkowego, jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r. na obszarze powiatu [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną należy zaliczyć: lokalizację, położenie dojazd (35%), sąsiedztwo (20%), stopień uzbrojenia technicznego (15%), możliwości inwestycyjne (25%) oraz powierzchnia gruntu (5%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego co do ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie 90,72 zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych i zadrzewień biegły ustalił na łączną kwotę [...] zł bazując na danych z Nadleśnictwa K. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł.

Jak wynika ponadto z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy strony przedłożyły opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych w sprawach [...] z [...] sierpnia 2017 r., [...] oraz [...] z [...] października 2017 r., dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa M. W., dokonaną na zlecenie strony skarżącej, w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Analiza przełożonej opinii wykazała, że do porównań przyjęto te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie. W ww. opiniach stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego M. W., w dacie jego sporządzenia, nie zawierał błędów i uchybień merytorycznych i metodycznych, mogących mieć wpływ na poziom określonej wartości i tym samym został oceniony pozytywnie.

W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że opracowanie autorstwa M. W. dokonane na zlecenie strony może stanowić w niniejszej sprawie dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...]., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Tym samym Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na kwotę [...] zł, którą następnie powiększone o kwotę równą 5 % jej wartości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy.

Minister dokonując oceny ww. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. W. wskazał, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów ugn oraz rozporządzenia i nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadą ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Od tej reguły ustawodawca przewidział wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych drogowych. W świetle powyższego rzeczoznawca majątkowy na samym początku powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich cen dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tylko bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika natomiast, że biegły dokonując wyceny przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, w skutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Powyższa analiza budzi zastrzeżenia organu odwoławczego. Tym bardziej, że autor opracowania do analizy przyjął jedynie rynek lokalny zdefiniowany jako rynek powiatu [...]. Brak jest natomiast uzasadnienia dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego.

Zdaniem Ministra w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt. l OSK 2311/15). Tym samym stwierdzenie, że na rynku lokalnym brak było nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa nie uzasadnia odstąpienia od analizy rynku regionalnego i przyjęcia jako podstawy zbioru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13).

Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko strony skarżącej, w odniesieniu do nieprawidłowej interpretacji § 36 ust. 4 rozporządzenia. W przypadku, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości należy stosować odpowiednio. Ustalony bowiem porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości dokumentów planistycznych, winno być ostatecznością. Innymi słowy rzeczoznawca powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część.

W kontekście powyższego Minister stwierdził, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w tej kwestii nie przekonują organu odwoławczego o poprawności dokonanej analizy. Wyjaśnienia zawarte na stronie [...] ocenianego opracowania pozostają w sprzeczności z prezentowanym stanowiskiem organu odwoławczego, a przedwczesne uwzględnienie transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom. Taki brak wnikliwej i właściwej analizy rynku poprzedzającej proces wyceny uniemożliwia jednoznaczną weryfikację właściwego doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównań.

Minister Rozwoju stwierdził, że akceptując te ustalenia operatu, organ wojewódzki naruszył § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także art. 7, art. 77 kpa skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Rzeczoznawca prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien według § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Biegły tymczasem zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi.

Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w operacie szacunkowym M. W., to brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił jedynie fotograﬁe, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie poosiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości.

Zdaniem Ministra w świetle powyższego nie można dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt l OSK 364/15 zgodnie z którym podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r. sygn. akt ll OSK 1973/15).

Minister podkreślił, że opierając się na metodzie porównywania parami biegły winien dobrać nieruchomości najbardziej zbliżone atrybutami do nieruchomości wycenianej. Tym samym rzeczoznawca odstępując od opisu charakterystyki nieruchomości naruszył przepisy rozporządzenia w tym zakresie. Nie można bowiem przychylić się do twierdzeń Komisji Arbitrażowej, że analiza przedłożonych fotografii może stanowić opis nieruchomości podobnych, a tym samym stanowić punkt wyjściowy dla przyporządkowania odpowiednich wartości cech rynkowych. Operat szacunkowy winien zawierać takie dane i informacje, które powinny być zrozumiałe dla osoby nie posiadającej specjalistycznej wiedzy, którą dysponuje biegły.

Wątpliwości organu odwoławczego budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Stosownie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego była to działka o najdłużej granicy i największej powierzchni, bezpośrednio przylegająca do działki wycenianej. Natomiast, jak wynika z materiału dowodowego, działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej. Podkreślenia wymaga ponadto, że za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Zatem w niniejszej sprawie nieruchomości przyległe stanowią działki m.in. nr [...] i nr [...], jak i droga krajowa nr [...].

Tym samym - w ocenie Ministra Rozwoju - ustalone przez biegłego przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych budzi wątpliwości. Powyższy fakt, został pominięty w opinii Komisji Arbitrażowej, co niewątpliwie może rzutować na prawidłowość dokonanej oceny w zakresie poprawności operatu szacunkowego autorstwa M. W. oraz pozostaje w sprzeczności z wynikiem analizy dokonanej przez organ odwoławczy. Nieprawidłowo ustalone przeznaczenie przeważające wśród nieruchomości stanowiących grunty przyległe może mieć wpływ na ustalenie poprawnego zbioru nieruchomości przyjętych do porównań, co grozi ewentualnym naruszeniem art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Reasumując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy autorstwa M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez organ odwoławczy jest brak dokonania analizy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, w oparciu o który Wojewoda [...] ustalił kwotę odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy organ I instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. Brak jest natomiast analizy operatu szacunkowego pod kątem poprawności, charakterystyki nieruchomości podobnych, czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii Wojewoda [...] całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody. Opinia biegłego stanowi dowód i podlega swobodnej ocenie, a zatem to organ ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i tym samym nie może uchylić się od oceny dowodowej operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu jakim był przedłożony przez biegłego D. B. poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2615/15 fakt sporządzenia w toku postępowania operatu szacunkowego, który został uznany za prawidłowy, a także fakt, niestwierdzenia, przez oceniającą go organizację rzeczoznawców, uchybień nie przesądza o braku znaczenia istnienia innego operatu stanowiącego część materiału dowodowego. Zatem organ I instancji miał obowiązek dokonania wnikliwej oceny zarówno opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., jak i opracowania autorstwa D. B. sporządzonego [...] maja 2017 r. Powyższe zostało w niniejszej sprawie pominięte.

Zatem Wojewoda [...] nieprawidłowo stwierdził, że zasadnym jest ustalenie odszkodowania w oparciu o operat autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. Dokonanie lakonicznej oceny ww. opracowania, a zarazem brak analizy operatu autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r., uwzględniającego zastrzeżenia wynikające z opinii z [...] marca 2017 r. przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa.

Minister zaznaczył, że opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego autorstwa M. W. mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie. Organ I instancji miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, chociażby dlatego, że w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych rzeczoznawca M. W. stworzył taką samą bazę transakcyjną. Jednakże ewentualne uwzględnienie opinii Komisji Arbitrażowej powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie opracowania autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r., jak i operatu szacunkowego sporządzonego przez D. B. [...] maja 2017 r. Minister Rozwoju stwierdził bowiem, że operat autorstwa D. B. uwzględniający zastrzeżenia Komisji może stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Biegły prawidłowo przyjął istotne dla procesu wyceny daty, jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości. Prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazane jako przeznaczenie pod planowaną drogę ekspresową [...]. W ww. opracowaniu poprawnie zastosowano dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Przedstawiona przez biegłego analiza rynku lokalnego wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. To stanowiło uzasadnienie dla poszerzenia analizy o rynek regionalny województwa [...]. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Biegły wyjaśni, że taki rozdział mógłby rzutować na rzetelność przeprowadzonej wyceny, jednakże uwzględnił powyższe w dalszej wycenie.

W wyniku poczynionych ustaleń oraz weryfikacji sporządzonego opracowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, że opracowanie autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r. zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Dodatkowa analiza rynku nieruchomości przejętych pod drogi, dokonana w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami dała możliwość weryfikacji poczynionych ustaleń i tym samym przekonała organ odwoławczy o prawidłowości dokonanej o opinii.

W ocenie Ministra Rozwoju biegły dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomościami nabywanymi pod drogi prawidłowo poszerzając obszar analizy na tereny rynku regionalnego, tj. województwa [...]. Opisał okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne. Zatem tak uzupełniony operat szacunkowy mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Potwierdza to również sama opinia z [...] marca 2017 r., zgodnie z którą uwzględnienie zastrzeżeń Komisji w zakresie niedokładnego doboru nieruchomości podobnych może powodować, że opracowanie to będzie mogło stanowić dowód w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego powyższe zostało przez biegłego zweryfikowane i uwzględnione w opracowaniu z [...] maja 2017 r. Jak bowiem wynika informacji zawartych na stronie [...] opracowania przyjęty zbiór nieruchomości spełnia kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Natomiast wszelkie równice występujące w odniesieniu do gradacji cech zostały przez biegłego zniwelowane stosownymi współczynnikami korygującymi. Nie budzi wątpliwości również stanowisko biegłego, który podkreślił, że ceny nieruchomości nabywanych pod ważne odcinki komunikacyjne są wyższe od nieruchomości nabywanych dla celów inwestycji lokalnych. Analizując wagę cech nieruchomości podobnych podkreślił również, że powierzchnia nieruchomości nabywanych pod drogi nie stanowi cechy wpływającej na ich wartość, gdyż często wydzielona wielkość wynika z decyzji o lokalizacji inwestycji drogowych i tym samym w całości przeznaczona jest pod wskazaną inwestycję.

Zatem skoro biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny, to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem I instancji. Brak jest bowiem podstaw do uznania go za nieprawidłowy, nawet jeżeli nie uwzględniono wszystkich nieruchomości, na które wskazała Komisja Arbitrażowa. Autor opracowania uzasadnił czym kierował się pomijając w wycenie nieruchomość nabytą przez Gminę [...] z nakładem w postaci powierzchni asfaltowej.

O tym jakie nieruchomości podobne zostają przyjęte do porównań decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zatem przy prawidłowej analizie biegły miał prawo odstąpienia od przyjęcia takiej lub innej nieruchomości, jeżeli w jego ocenie nie spełniała kryterium podobieństwa. Pomimo tego zdaniem organu nie stanowi to o błędnie dokonanej wycenie. Zarówno dobór nieruchomości porównawczych, jak i samo zdefiniowanie rynku, jego obszaru, a przede wszystkim wybór podejścia i metody szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, albowiem elementy te mieszczą się w jego wyłącznych kompetencjach płynących z posiadanej wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez D. B. mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Tym samym [...] grudnia 2018 r. organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o potwierdzenie aktualności opracowania z [...] maja 2017. Pismem z [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował organ odwoławczy, że nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa.

Ponadto biorąc pod uwagę dostrzeżone uchybienia i brak dostatecznych wyjaśnień organu I instancji Minister stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez nie zgromadzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji ma obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w możliwie najdokładniejszy sposób, tak by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione. Zgodnie bowiem z naczelnymi zasadami procedury administracyjnej organ powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego (art. 77 kpa) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia została udowodniona.

W ocenie Ministra Rozwoju działania Wojewody [...] ograniczyły się do arbitralnego przyjęcia wyjaśnień rzeczoznawcy pomimo, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, ale przede wszystkim, czy odpowiada przepisom ugn i przepisom rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1656/96).

Zatem - w ocenie organu odwoławczego - działania Wojewody [...] pozostawały w sprzeczności z art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej winno być prowadzone aż momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy tak by uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r. sygn. akt l OSK 3000/14).

Minister zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag.

Uzupełniająco Minister wskazał, że powyższe stanowisko zostało zaakceptowane na gruncie analogiczne] sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 26 lutego 2020 r. sygn. akt l OSK 216/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt l SA/Wa 1692/19 z 13 września 2019 r. oddalającego sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...].

Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. J. S. i T. S. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Ministra zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: - dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również, - decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa; 2) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 in principio ugn przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 kpa bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra; 3) art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z [...] października 2018 r. na odwołanie złożone przez [...], o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo, że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa; 4) art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir).

Zdaniem skarżących powyższe naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w braku ich wystąpienia doszłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Rozwoju w oparciu o sporządzony zgodnie z przepisami prawa operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. wobec czego skarżący uzyskaliby słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Tymczasem wadliwe zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 kpa nie tylko oddala realizację praw skarżących w tym zakresie, ale w dodatku prowadzi do związania organu I instancji wytycznymi nieodpowiadającymi prawu (art. 138 § 2a kpa). Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: 1) uchylenie decyzji Ministra w całości; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa.

Z tym, że 1 czerwca 2017 r., gdy powyższe administracyjne postępowanie odszkodowawcze było w toku, weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r. poz. 935). Z art. 16 tej ustawy wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją stosuje się przepisy kpa, w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje, w szczególności gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ze względu na zmianę stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego (skoro operat szacunkowy zlecony przez organ biegłemu D. B. z [...] maja 2017 r. utracił aktualność) oraz z uwagi na stwierdzone przez Ministra istotne wady operatu szacunkowego z [...] stycznia 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. działającego na zlecenie strony postępowania.

W niniejszej sprawie szczegółowe unormowania, regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe w trybie specustawy zostały zawarte w rozporządzeniu. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast w § 36 ust. 3 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzone zostały w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. poprawiony operat szacunkowy D. B. z [...] maja 2017 r., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. W obu ww. opiniach biegli ustalili, że wyceniana działka na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa [...] i [...]), posiadającą zadrzewienie (lipa 2 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od ścisłego centrum miejscowości [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz droga krajowa nr [...]. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na dzień wydania decyzji o zrid nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (KS) - planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły biegłym na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Organ I instancji odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M. W. wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie, dotyczącej działek sąsiednich ([...], [...], [...]), sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł.

Tymczasem trzeba wskazać, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) wycena rozpoczyna się od porównania szacowanej nieruchomości z transakcjami dotyczącymi nieruchomości drogowych. Natomiast dopiero w sytuacji, gdy brak jest wystarczających danych na rynku lokalnym i regionalnym, odnoszących się do tego typu transakcji, możliwe jest dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W., po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej (str. 33, 35 i 39 operatu). Rzeczoznawca majątkowy oparł się przy tym na takiej wykładni § 36 rozporządzenia, z której wynika, że analiza transakcji na rynku regionalnym jest możliwa wówczas, gdy na rynku lokalnym nie ma transakcji podobnymi nieruchomościami w pierwszej kolejności drogowymi, a w drugiej kolejności o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Skoro zatem na rynku lokalnym nie było transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi, to skłoniło eksperta do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, których prawo własności było przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu [...] (str. [...], [...] operatu) i te założenia legły u podstaw określenia wartości rynkowej gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda [...] pominął to, że wedle treści § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia zasady ustalania obszaru rynku (§ 26 ust. 3 rozporządzenia) są ściśle określone. Gdy dane z rynku lokalnego dotyczącego transakcji nieruchomościami drogowymi są niemiarodajne, to rzeczoznawca majątkowy, dokonujący wyceny, obwiązany jest poszukiwać transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym (wojewódzkim). Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można poszukiwać na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Skoro zatem M. W. zaniechał zbadania rynku regionalnego dotyczącego transakcji nieruchomościami drogowymi celem dokonania wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. To zaś wykluczało możliwość ustalenia odszkodowania na jego podstawie.

Tego rodzaju argumentację akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 200/20 i I OSK 216/20, 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20).

Trafne zdaniem Sądu były też argumenty Ministra, że Wojewoda [...] nie dostrzegł tego, że w stosunku do działki nr [...] przeznaczenie w studium przeważające wśród gruntów przyległych (graniczących, stycznych do nieruchomości wycenianej) nie wynika z przeznaczenia usługowo-produkcyjnego (symbol UP) zawierającego się w części terenu działki nr [...]. Przeznaczenie usługowo-produkcyjne działki nr [...] znajduje się w dalszej odległości od wycenianej działki nr [...], tj. w pobliżu działki nr [...]. Organ I instancji pominął to, że działka nr [...] w niewielkiej części terenu przylegającego do działki nr [...] ma przeznaczenie – komunikacja samochodowa (symbol KS). Takie samo przeznaczenie (KS) mają działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...]. Od wschodu i zachodu są to odpowiednio działki nr [...] i [...], a od południa droga krajowa nr [...]. Zatem nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych w stosunku do nieruchomości wycenianej są grunty o przeznaczeniu drogowym. W tym zatem zakresie opinia o wartości przedmiotowej nieruchomości M. W. również została dokonana z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Zgodzić należało się ponadto z organem odwoławczym, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M. W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości weryfikacji, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 ugn. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych, wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można było również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. M. W. nie wskazując w sposób jasno uchwytny cech nieruchomości porównawczych jako nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej naruszył § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 ugn poprzez brak wskazania w ramach analizy rynku nieruchomości niezbędnych uwarunkowań dokonanych czynności w zakresie opisu cech nieruchomości porównawczych świadczących o ich podobieństwie do nieruchomości wycenianej. W podobnej sprawie zwrócił na te nieprawidłowości uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19.

Rację należało więc przyznać Ministrowi Rozwoju, że Wojewoda [...] nie dokonał w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2018 r. dokładnej i wszechstronnej analizy operatu szacunkowego M. W., jak tego wymagają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w szczególności nie dostrzegł tego, że operat ten został sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 3 rozporządzenia i art. 4 pkt 16 ugn.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł wskazane uprzednio uchybienia w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2017 r., a nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r., to Minister prawidłowo uznał że, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując, dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się, dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z 64a § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.