Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2711/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14  ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu w całości; 4. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz M. P. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011r. Rada Miejska w P. (zwana dalej także "Radą") podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej także "u.o.s.g.") w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwanej dalej także jako "u.s.o.") uchwałę nr [...] w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P..

W § 1uchwały Rada postanowiła, że:

"§.1. Usługi .świadczone przez przedszkola prowadzone przez Miasto P. w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o której mowa w załączniku Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół(Dz. U. z 2009 r. Nr 4. poz. 17) są realizowane bezpłatnie w godzinach od godz. 8.00 do godz. 13.00 tj. 5 godzin dziennie".

Z kolei w § 2 ust. 1 Rada określiła, że:

"1. W przedszkolach prowadzonych przez miasto P. opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, które obejmują:

1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie:

a) rozwijania uzdolnień,

b) kształtowania twórczych postaw,

c) adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym,

d) wspierania indywidualnych zainteresowań,

2) organizowanie zajęć sportowych i imprez okolicznościowych,

3) prowadzenie zajęć relaksacyjno-wyciszających".

W ust. 2 ustalono opłaty za świadczenie dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych, wykraczających poza podstawę programową, stanowiąc, że:

"2. Opłata za świadczenie, o których mowa w § 2 ust. 1 , za każdą zadeklarowaną godzinę oraz za każdą rozpoczętą godzinę przekraczającą deklarowany czas pobytu dziecka w przedszkolu, wynosi 0.19 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), ogłoszonego w drodze obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy."

W ust. 3 uregulowano wysokość odpłatności za czas realizacji świadczeń, przyjmując, że:

"3. Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2 oraz deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej pomnożonej przez liczbę dni roboczych w danym miesiącu".

W dniu [...] września 2011 r. M. P. pismem skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w P., powołując się na interes prawny wynikający z faktu, że jest ojcem dziecka uczęszczającego do Integracyjnego Przedszkola Miejskiego nr [...] w P., wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na "ustanowieniu uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P.

W uzasadnieniu wezwania, w szczególności wskazał, że "lokalny uchwałodawca nie może wykonać delegacji art. 14 ust. 5 u.s.o. i nakładać na użytkowników publicznych przedszkoli obowiązku ponoszenia opłat, nie narażając się na zarzut naruszenia norm Konstytucji, a przede wszystkim jej art. 70 ust. 1 i 2, które stanowią bezpośrednie źródło prawa podmiotowego".

W dniu [...] września 2011 r. Rada Miejska w P. derogowała uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. i podjęła uchwałę nr [...] r. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P..

Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że "w treści nowej uchwały w stosunku do uchwały podjętej przez Radę Miejską na sesji w dniu [...] maja 2011 r. dopisano paragraf mówiący o zwrocie opłaty za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu. Jednocześnie z uzasadnienia usunięto zapis, który kwestionował Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r.".

W dniu [...] października 2011 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. poinformował M. P., w odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że na sesji w dniu [...] września 2011 r. wydano nową uchwałę w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P., która w § 4 uchyliła kwestionowaną uchwałę z dnia [...] maja 2011 r. W tym stanie rzeczy wezwanie zainteresowanego uznano za "bezprzedmiotowe". Jednocześnie M. P. przesłano treść nowej uchwały nr [...] r. z dnia [...] września 2011 r.

W dniu [...] października 2011 r. M. P. (zwany dalej także jako "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P. w zakresie brzmienia § 1 i § 2 ust. 1, 2 oraz 3 uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej regulacji jako niezgodnych z art. 14 ust.5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

Wskazując na uprzednie wezwanie pismem z dnia [...] września 2011 r. Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa i otrzymanego rozstrzygnięcia w postaci pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] października 2011 r. podkreślił, że "nowa uchwała" Rady, tj. z dnia [...] września 2011 r. "nie może być uważana za uwzględnienie jego wezwania, skoro w chwili jego kierowania uchwała była obowiązująca i taka też pozostaje dla stanów faktycznych sprzed jej uchylenia nową uchwałą Rady z dnia [...] września 2011 r.", a ponadto, "nowa regulacja prawna wskazuje na te same znamiona nielegalności co akt będący przedmiotem sprawy".

W uzasadnieniu żądania M. P. wskazał, że kwestionowane przez niego zapisy uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. naruszają, w szczególności, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty albowiem "celem ustawodawcy nie mogło być wprowadzenie odpłatności w oderwaniu od realizacji podstawy programowej", którą należy realizować nieodpłatnie – nie krócej niż 5 godzin dziennie – "ale być może dłużej, tj. tak długo, jak treści nauczania i wychowania przedszkolnego korespondują z podstawą programową wychowania przedszkolnego". Tymczasem regulacja § 1 zaskarżonej uchwały tej zasady nie uwzględnia. Powołując się na treść art. 14 ust. 5 podniósł, że w kontekście art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jeśli organ prowadzący chce pobierać opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, to powinien ustanowić akt prawa miejscowego oraz zorganizować świadczenie usług edukacyjnych przez przedszkola publiczne w taki sposób, aby po upływie "bazowego" (tj. 5 – godzinnego) bezpłatnego czasu nauczania, wychowania i opieki, usługi te w żadnym zakresie nie pokrywały się z podstawą programową i nie stanowiły jej realizacji.

Tymczasem nawet proste porównanie treści § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, z podstawą programową wychowania przedszkolnego, ustaloną załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17) dowodzi tego, że zakres "dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych", o których mowa w uchwale, de facto pokrywa się z celami wychowania przedszkolnego stawianymi w podstawie programowej. Tak należy postrzegać w szczególności rozwijanie uzdolnień, kształtowanie postaw twórczych, adaptację dzieci w środowisku przedszkolnym. W żadnym punkcie § 2 nie wskazano świadczenia takich usług, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Tym samym zachodzi dyskwalifikująca zaskarżony akt, wewnętrzna sprzeczność, gdyż nie odpowiada rezultatom wykładni § 2 ust. 1 stwierdzenie w § 1, iż usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Miasto P. nieodpłatnie w godzinach od 8.00 do 13.00 wyczerpują podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zdaniem Skarżącego, jest ona realizowana zarówno przed, jak i po godzinie13.00.

Jednocześnie, poprzez ustanowienie przedmiotowej uchwały, doszło do naruszenia samego charakteru opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli jako tzw. opłaty użytkowania. Wskazane w uchwale opłaty mogłyby być ustalane i pobierane tylko za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej i to za konkretne zajęcia przekraczające podstawę programową, która zawsze musi być realizowana bezpłatnie. Tymczasem kwestionowana uchwała przewiduje swoistą "stałą opłatę godzinową", którą należy uznać za nielegalną. Opłata ta nie może być pobierana za czas "zadeklarowany" przez rodziców, ale wyłącznie za czas efektywnie spędzony przez dziecko w przedszkolu. Ustawa nie pozwala radzie gminy na wprowadzenie ryczałtowego obciążenia rodziców za czas, w którym dziecko nie przebywało w przedszkolu, nawet jeśli złożyli taką ogólną deklarację. Dlatego też ust. 3 § 2 uchwały jest niezgodny z art. 14 ust. 5 u.s.o.

Niezależnie od przedstawionych zarzutów, Skarżący poddał w wątpliwość konstytucyjność zarówno samej uchwały, jak i wzorców jej kontroli, zawartych w ustawie o systemie oświaty, które są sprzeczne z art. 70 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Zdaniem Skarżącego, takim standardem konstytucyjnym jest również nauka przedszkolna, przynajmniej w zakresie tzw. "zerówki".

W odpowiedzi na skargę, upoważniony do jej udzielenia w imieniu Rady Miejskiej w P. na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada jej Wiceprzewodniczący wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powyższego wniosku podkreślił, że proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym został opisany w rozporządzeniu Ministra Edukacji z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Treści te są tak sformułowane, że wszelkie działania na rzecz dziecka w wieku przedszkolnym będą się zazębiały. Dlatego też istotną różnicą jest to, że "stosuje się tu inne metody pracy oraz to, że są to zajęcia doskonalące i rozwijające to, co realizowane jest w ramach podstawy programowej". Dlatego brak jest podstaw do uznania wniosku Skarżącego do unieważnienia § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały.

Jeśli zaś chodzi o zasady opłaty za nieobecność dziecka w przedszkolu, to reguluje tę kwestię umowa cywilno-prawna zawarta między rodzicem a dyrektorem przedszkola. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, opłata ta jest rodzicom dziecka zwracana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

Przepis art. 91 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast po upływie terminu, wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości albo w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu jednostki samorządu terytorialnego, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por.: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wa 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dokonując kontroli uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wniesiona na ten akt przez Skarżącego zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej § 2 ust. 3 tej uchwały albowiem narusza on w sposób istotny prawo materialne regulujące zasady odpłatności za dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego poprzez przyjęcie, iż miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji tych świadczeń i usług ustalana jest, między innymi, na podstawie deklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziecka w tych placówkach (a nie faktycznej liczby godzin) i dlatego akt ten w tej części podlega stwierdzeniu nieważności.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z treści przywołanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie gminy (w rozstrzyganej sprawie: odpowiednio radzie miasta) upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się, w pierwszej kolejności, do rozbieżności w ocenie czy określone w § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P. (zwanej dalej także "uchwałą zaskarżoną" ) dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo – wychowawcze wykraczają - jak twierdzi zaskarżony organ - poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w załączniku Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4. poz. 17, zwanego dalej "rozporządzeniem") czy też - jak dowodzi Skarżący – zakres tych świadczeń i usług "de facto pokrywa się z celami wychowania przedszkolnego stawianymi w podstawie programowej".

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoli jednocześnie na przesądzenie legalności pobieranych opłat za te świadczenia "poza normatywem 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu", o których mowa w § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Analizując treść rozporządzenia stwierdzić należy, że wymieniona w jego załączniku nr 1 podstawa programowa wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego ma charakter bardzo ogólnych zaleceń pedagogicznych. Podstawa programowa "opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym", enumeratywnie określając cel wychowania przedszkolnego, którym jest:

1) wspomaganie dzieci w rozwijaniu uzdolnień oraz kształtowanie czynności intelektualnych potrzebnych im w codziennych sytuacjach i w dalszej edukacji;

2) budowanie systemu wartości, w tym wychowywanie dzieci tak, żeby lepiej orientowały się w tym, co jest dobre, a co złe;

3) kształtowanie u dzieci odporności emocjonalnej koniecznej do racjonalnego radzenia sobie w nowych i trudnych sytuacjach, w tym także do łagodnego znoszenia stresów i porażek;

4) rozwijanie umiejętności społecznych dzieci, które są niezbędne w poprawnych relacjach z dziećmi i dorosłymi;

5) stwarzanie warunków sprzyjających wspólnej i zgodnej zabawie oraz nauce dzieci o zróżnicowanych możliwościach fizycznych i intelektualnych;

6) troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną; zachęcanie do uczestnictwa w zabawach i grach sportowych;

7) budowanie dziecięcej wiedzy o świecie społecznym, przyrodniczym i technicznym oraz rozwijanie umiejętności prezentowania swoich przemyśleń w sposób zrozumiały dla innych;

8) wprowadzenie dzieci w świat wartości estetycznych i rozwijanie umiejętności wypowiadania się poprzez muzykę, małe formy teatralne oraz sztuki plastyczne;

9) kształtowanie u dzieci poczucia przynależności społecznej (do rodziny, grupy rówieśniczej i wspólnoty narodowej) oraz postawy patriotycznej;

10) zapewnienie dzieciom lepszych szans edukacyjnych poprzez wspieranie ich ciekawości, aktywności i samodzielności, a także kształtowanie tych wiadomości i umiejętności, które są ważne w edukacji szkolnej.

Wymienione wyżej cele wychowania przedszkolnego są realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego.

Dokonując analizy porównawczej dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych wymienionych § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały z opisanym wyżej zakresem merytorycznym podstawy programowej, o której mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Sąd doszedł do przekonania, iż - wbrew opinii Skarżącego – wykraczają one poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i dlatego mają charakter świadczeń i usług dodatkowych.

Świadczy o tym nie tylko "proste" zestawienie i porównanie treści wskazanych w uchwale dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych z podstawą programową, prowadzące do wniosku, że są to inne, niż wymienione enumeratywnie w załączniku rodzaje działalności przedszkola, ale także to, że nakierowane są na dodatkowe rozwijanie uzdolnień dzieci (a nie tylko wspomaganie w rozwijaniu określonych uzdolnień), kształtowanie twórczych postaw, adaptację dzieci

w środowisku przedszkolnym czy też wspieranie indywidualnych zainteresowań

– w ramach zadań opiekuńczo – wychowawczych. Niewątpliwie dodatkowymi świadczeniami, w porównaniu z podstawą programową, są także organizowane zajęcia sportowe i imprezy okolicznościowe oraz prowadzone zajęcia relaksacyjno-wyciszające.

W ocenie Sądu, tym samym nie ma "wewnętrznej sprzeczności", co sugeruje Skarżący, pomiędzy stwierdzeniem w §1, iż usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Miasto P. nieodpłatnie w godzinach 8.00 – 13.00, w ramach podstawy programowej, są tożsame z tymi, które zostały określone jako dodatkowe, o których mowa w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji, za oczywiście bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 1 uchwały z treścią art. 6 ust. 1 pakt 2) w związku z art. 14 ust. 5 u.s.o.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że konstrukcja prawna "podstawy programowej" opisanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia może powodować w odbiorze adresatów wrażenie, że właściwie każde kształtowanie umiejętności dzieci w przedszkolach, począwszy od umiejętności społecznych (np. w obszarze porozumiewania się z innymi: dorosłymi lub dziećmi, prawidłowego funkcjonowania w grupie i w sytuacjach zadaniowych) poprzez czynności samoobsługowe (np. w dziedzinie nawyków higienicznych i kulturalnych), wspomaganie rozwoju intelektualnego, wychowania przez sztukę, wychowania w poczuciu poszanowania dla innych, w tym dla świata roślin i zwierząt, a kończąc na wychowaniu rodzinnym, obywatelskim i patriotycznym, będzie miało charakter wspomagający jego rozwój i edukację.

Powyższe, w ocenie Sądu, implikuje duże trudności w praktycznej kwalifikacji określonych usług i świadczeń realizowanych przez przedszkola publiczne do sfery wykraczającej poza podstawę programową. Nie ułatwia takiego rozróżnienia również ustawodawca, który ani w ustawie o systemie oświaty, ani w omawianym rozporządzeniu, choćby przykładowo nie wskazuje, jakie z usług bądź świadczeń należy zaliczyć do wykraczających poza podstawę programową.

Problemu tego nie rozwiązała także nowelizacja ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), która zmieniła dotychczasowe brzmienie zarówno w art. 14 ust. 5 u.s.o., na mocy którego jednostki samorządu terytorialnego mogą określać odpłatność za korzystanie z publicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego (która jest przy tym związana jedynie minimalną normą ustawową, wynoszącą 5 godzin dziennie), nie precyzując jednak, o jakiego rodzaju świadczenia chodzi, jak i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o, który ustanawia obowiązek prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania "w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego".

Tym niemniej – jak już wskazano wcześniej – porównanie celów wychowania przedszkolnego określonych w podstawie programowej z celami pedagogiczno-psychologicznymi wskazanymi w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały upoważniają do stwierdzenia, że uchwalone przez Radę Miejską w P. uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczają poza ramy podstawy programowej wychowania przedszkolnego i tym samym, co do zasady, mogą być objęte stosowną opłatą – z następującym wszakże zastrzeżeniem.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Kryterium wyróżniającym opłaty jest koncepcja ekwiwalentności, bowiem opłata stanowi wynagrodzenie za "związane z kosztami - działania władzy".

W literaturze przedmiotu podnosi się, iż opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne należy zaliczyć do opłat za usługi zakładów publicznych (opłat użytkowania), które wykazują wiele podobieństw z cenami. Opłata o charakterze zbliżonym do ceny (quasi umownym) stanowiłaby wynagrodzenie za wykonaną usługę (por.: Mateusz Pilich, komentarz do art. 14 ustawy o systemie oświaty, stan prawny 2011 r., System Informacji Prawnej Lex).

Cechą charakterystyczną opłat jest więc związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, zrealizowanego przez podmiot prawa publicznego.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. III SA/Wr 622/07, Lex nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. IV SA/Wr 122/07, Lex nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. IV SA/Wr 94/06, Lex nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. IV SA/Wr 213/07, Lex nr 471665; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. III SA/Gd 476/08 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że o ile ustalona w §2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zasada wysokości odpłatności za świadczenie usługi pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami, tj. w szczególności art. 14 ust. 5 u.s.o., to z kolei wprowadzony w §2 ust. 3 zaskarżonej uchwały mechanizm obliczania miesięcznej wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej w postaci "deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu (...) pomnożonej przez liczbę dni roboczych w danym miesiącu" narusza zasadę ekwiwalentności opłaty albowiem w praktyce oznacza obowiązek ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu.

Inaczej mówiąc, § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały narusza zasady odpłatności za świadczone usługi dlatego, że opłata ma być ponoszona z tytułu samej "gotowości" do spełnienia świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne, co - jak zasadnie wskazał Skarżący - narusza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń oraz wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści przywołanego przepisu ustawowego wynika bowiem, iż wysokość opłat ustala się za udzielane świadczenia (...). Przedmiotem opłaty są zatem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia przez przedszkole publiczne. Ekwiwalentem świadczenia pieniężnego udzielanego przez rodzica tj. opłaty jest określone świadczenie - usługa wykonana przez przedszkole publiczne. Tymczasem regulacja § 2 ust. 3 uchwały powoduje, że w każdym przypadku rodzic albo opiekun prawny dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, tj. także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane, np. na skutek nieobecności dziecka w przedszkolu chociażby z przyczyn zdrowotnych.

Reasumując, rodzice (opiekunowie prawni) są zobowiązani do ponoszenia opłat tylko i wyłącznie za te świadczenia, z których ich dzieci faktycznie korzystają, a kryterium zróżnicowania, czy opłata jest pobierana, czy nie, powinien być fakt skorzystania lub nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń.

Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność §2 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P.

Jednocześnie, odnosząc się na powyższą okoliczność do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wniosku, iż wezwanie zainteresowanego uznać należy "bezprzedmiotowe", gdyż na sesji w dniu [...] września 2011 r. wydano nową uchwałę w sprawie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto P., która w § 4 uchyliła kwestionowaną uchwałę z dnia [...] maja 2011 r. - Sąd nie mógł podzielić stanowiska organu z następujących przyczyn.

Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, zapoczątkowaną uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2, poz. 44), która do tej pory zachowuje aktualność i jest akceptowana przez judykaturę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, Lex nr 746796), kontrola sądowa nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego jest dopuszczalna, a wręcz niezbędna. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy derogowaniem uchwały przez sam organ stanowiący j.s.t. a stwierdzeniem nieważności przez sąd administracyjny. O ile uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie z systemu prawnego z datą uchylenia (ex nunc), o tyle wyłącznie kontrola sądowa może doprowadzić do powstania takiego stanu rzeczy, jak gdyby uchwała nigdy nie była podjęta (ex tunc). W praktyce oznacza to, że uchwała derogowana jest stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, chociażby do wymiaru, pobierania oraz egzekwowania opłat za korzystanie z publicznych przedszkoli (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 500/10, Lex nr 707461). Z powyższych względów rozpoznawana skarga jest oczywiście dopuszczalna i podlega rozpoznaniu w rozumieniu przywołanych na wstępie przepisów o właściwości i merytorycznej kognicji sądów administracyjnych.

Wreszcie, odnosząc się do wniosku Skarżącego o wystąpienie w myśl art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 u.s.o Sąd uznał, iż wniosek taki nie zasługuje na uwzględnienie. Co prawda, choć w literaturze przedmiotu podnosi się, że nowelizacja 6 u.s.o. może budzić pewne wątpliwości z punktu widzenia jej zgodności z normami konstytucyjnymi, to jednak Sąd zauważa, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem, celami i zadaniami szkoły a przedszkola, czego wyrazem jest między innymi odrębna treść podstawy programowej wychowania przedszkolnego i podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkół podstawowych. Co jednak najistotniejsze, art. 70 ust. 2 Konstytucji RP wyraźnie odnosi się do nauki w szkołach publicznych, stanowiąc, że "nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością". Zapis ten jest jednoznaczny i nie może prowadzić do interpretacji rozszerzających, w tym w aspekcie odpłatności za świadczone usługi edukacyjne. Dlatego też ustawodawca, stosując się do tej zasady, słusznie przyjął w odniesieniu do przedszkoli, że tylko świadczenia z podstawy programowej i to w wymiarze do 5 godzin dziennie, są nieodpłatne. W ten sposób, w ocenie Sądu, dokonano racjonalnego kompromisu pomiędzy koniecznością przygotowania dzieci w wieku przedszkolnym do obowiązku szkolnego realizowanego w szkołach podstawowych, a celami opiekuńczo-wychowawczymi przedszkola sensu stricte.

Jeśli chodzi zaś o wątpliwości, jakie budzi podnoszona także w literaturze przedmiotu interpretacja art. 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 5 u.s.o., w zakresie, w jakim sankcjonuje się pobieranie opłat za sam czas nauki przedszkolnej przekraczającej minimum programowe, to - zdaniem Sądu - wystarczającym jest po prostu respektowanie wypracowanej w judykaturze zasady ekwiwalentności, która nakazuje wykazanie przez lokalnego prawodawcę, za jakie świadczenia "ponadstandardowe" pobierana jest opłata.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie brzmienia § 2 ust. 3 została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego stwierdził jej nieważność, oddalając skargę w pozostałym zakresie z przyczyn wskazanych w nin. uzasadnieniu.

O wykonalności uchwały w części dotyczącej pkt. 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy, zaś o kosztach na podstawie art. 200.