Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1776/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 61 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 109 poz. 524
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa.
article: art. 13, art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773
law: Obwieszczenie Prezesa Rady  Ministrów z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zamówieniach publicznych.
Teza: Należy zawsze badać zamiar i cel strony wyrażony we wniosku o wszczęcie postępowania /art. 61 par. 1 w związku z art. 28 Kpa/, a nie wyrwane z kontekstu sformułowania, czy różne powoływane w uzasadnieniu wniosku przepisy. Wynika to wprost z zawartych w art. 7 Kpa zasad: dochodzenia prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu strony w ramach interesu społecznego /z tym korespondują też dalsze zasady Kpa, a zwłaszcza zawarte w art. 8 i art. 9 Kpa/.

TEZY

Należy zawsze badać zamiar i cel strony wyrażony we wniosku o wszczęcie postępowania /art. 61 par. 1 w związku z art. 28 Kpa/, a nie wyrwane z kontekstu sformułowania, czy różne powoływane w uzasadnieniu wniosku przepisy. Wynika to wprost z zawartych w art. 7 Kpa zasad: dochodzenia prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu strony w ramach interesu społecznego /z tym korespondują też dalsze zasady Kpa, a zwłaszcza zawarte w art. 8 i art. 9 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 9 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych: uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymana przez nią mocy decyzję prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 kwietnia 2000 r. (...); stwierdza nieważność decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 kwietnia 2000 r. (...); zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Trybunału Konstytucyjnego wnioskiem z 30 marca 2000 r. (...) wystąpił do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych "o wyrażenie zgody na wszczęcie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego w trybie przetargu ograniczonego". W uzasadnieniu prawnym, że dla wszczęcia na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia konieczny jest wniosek strony mającej legitymację procesową strony /art. 61 par. 1 w związku z art. 28 Kpa/ powołano par. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa /wszczęcie postępowania o udzieleniu zamówienia na zasadach szczególnych/ w związku z art. 14 ust. 3 i art. 32 ust. 1 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /określenie proponowanego trybu udzielenia zamówienia jako przetargu ograniczonego/.

W uzasadnieniu wniosku prezes Trybunału Konstytucyjnego podał, że udzielenie zamówienia w trybie szczególnym jest uzasadnione:

a/ ochroną tajemnicy państwowej,

b/ zapewnieniem bezpieczeństwa państwa,

c/ oraz zapewnieniem bezpieczeństwa pracy Trybunału i jego niezawisłości oraz zapewnieniem bezpieczeństwa Kancelarii Premiera RP oraz znajdującej się w sąsiedztwie Nuncjatury Apostolskiej /ważne interesy państwa/.

Ad. a/ Prezes Trybunału wskazał, że niejednokrotne sprawy rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny wiążą się z dostępem do informacji stanowiących tajemnicę państwową w rozumieniu ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /na przykład skargi konstytucyjne wnoszone przez pracowników UOP/. Z uwagi na powyższe w Trybunale znajduje się kancelaria tajna, która wobec nie spełniania obowiązujących wymagań ma być w ramach prac zmodernizowana. Także pomieszczenia Trybunału, w których są analizowane i opracowane sprawy przez sędziów i ich współpracowników są wyposażone w systemy zabezpieczające /między innymi karty magnetyczne dla pracowników/. Tymczasem osoby wykonujące prace budowlane będą mogły się poruszać po całym obiekcie, również po godzinach urzędowania Trybunału. Trybunał nie ma możliwości zapewnienia ciągłego dozoru pracowników wykonawcy.

Ad. b/ Prowadzenie, zdaniem prezesa Trybunału, prac i poruszanie się po obiekcie pracowników wykonawcy stwarza nie tylko podwyższone ryzyko dostępu do informacji stanowiących tajemnicę państwową, ale także stwarza możliwość zainstalowania urządzeń umożliwiających dostęp do informacji dotyczących rozpoznawanych spraw i przygotowywanych orzeczeń. Uzyskanie takiego dostępu stworzyć może sytuację: w której pozyskane informacje wykorzystywane będą w celach mogących zagrozić bezpieczeństwu państwa.

Ad. c/ Wszystkie sprawy rozpoznawane w Trybunale są objęte procedurami określonymi w przepisach dotyczących pracy sądów powszechnych /tajemnica sędziowska/, a niektóre sprawy mają też klauzule tajności. Dlatego musi być wyeliminowana możliwość pozyskania informacji dotyczących rozstrzygnięć przygotowywanych przez składy orzekające.

Przewidywana rozbudowa siedziby Trybunału Konstytucyjnego pod względem architektonicznym i budowlanym będzie nawiązywać do zasadniczego budynku, z którym będzie połączona dwoma łącznikami. Wszystkie instalacje, to jest centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjne, energetyczne, teletechniczne i sieć komputerowa będą wyprowadzane z budynku zasadniczego, a więc ekipy budowlane będą musiały mieć wstęp do aktualnej siedziby Trybunału Konstytucyjnego.

Rozbudowa siedziby Trybunału ma nastąpić na działce położonej -jak była już mowa - w bezpośrednim sąsiedztwie Kancelarii Premiera RP i Nuncjatury Apostolskiej.

W konkluzji wniosku prezes Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że w świetle przedstawionych okoliczności sprawy, mamy do czynienia z wysoce specjalistycznym charakterem zamówienia, przy jednoczesnym istnieniu bardzo ograniczonej liczby wykonawców mogących wykonać to zamówienie /por. art. 32 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych/ oraz, że za niedopuszczalne należałoby uznać także przekazanie wszystkim zainteresowanym firmom wraz ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia i planów budynku oraz znajdujących się w nim instalacji /por. par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa/.

Konieczność opublikowania ogłoszenia o przetargu /postępowanie na zasadach ogólnych/ oznacza praktycznie konieczność udostępnienia całości dokumentacji - w tym dokumentacji szczegółowych - wszystkim zainteresowanym. Zgodnie bowiem z przyjętymi interpretacjami przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, zgłoszenie się po ogłoszeniu przetargu ograniczonego w Biuletynie Zamówień Publicznych wykonawcy nie zaproszonego uprzednio do postępowania świadczy o nie zaproszeniu przez zamawiającego "wszystkich znanych wykonawców" i praktycznie nakłada nań obowiązek udostępnienia dokumentacji przetargowej również temu wykonawcy.

Złożony u prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wniosek z 30 marca 2000 r. (...) prezesa Trybunału Konstytucyjnego dotyczył więc wyrażenia zgody na rozpoczęcie postępowania na zasadach szczególnych /par. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r./ oraz wskazywał proponowany tryb postępowania /par. 6 ust. 3 pkt 3 cytowanego rozporządzenia/ - przetarg ograniczony.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych uznał, że zastał złożony nie jeden wniosek "o wyrażenie zgody na wszczęcie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia na rozbudowę Trybunału Konstytucyjnego w trybie przetargu ograniczonego" /brzmienie wniosku/, a uznał, że wniosek z 30 marca 2000 r. (...) zawiera dwa rozłączne wnioski:

a/ o wyrażenie zgody na zastosowanie przetargu ograniczonego w trybie zwykłym (...)

b/ o wyrażenie zgody na przeprowadzenie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego.

Ad. a/ Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z 18 kwietnia 2000 r. (...) postanowił wyrazić zgodę na zastosowanie trybu przetargu ograniczonego /na zasadach ogólnych/ na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego. (...)

Ad. b/ Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z 18 kwietnia 2000 r. (...) odmówił prezesowi Trybunału Konstytucyjnego "wyrażenia zgody na przeprowadzenie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego". W uzasadnieniu, między innymi podano, że:

a/ "w wyniku gruntownej analizy uzasadnienia wniosku z 30 marca, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, które czyniłyby słusznym wszczęcie postępowania na zasadach szczególnych",

b/ "(...) w opinii Urzędu Zamówień Publicznych nie zachodzi sytuacja, z której wynika, że przedmiot zamówienia jest związany z ochroną bezpieczeństwa narodowego, ochroną tajemnicy państwowej, bądź innym ważnym interesem Państwa".

Prezes ZUP zgodził się z tym, że Trybunał Konstytucyjny jest instytucją "mającą bezpośredni wpływ na sprawy takie jak polityka wewnętrzna i zagraniczna oraz bezpieczeństwo Państwa", a planowana rozbudowa obiektu i modernizacja kancelarii tajnej "mogą oznaczać łatwy dostęp do wszystkich pomieszczeń, w tym także strefy bezpieczeństwa", ale to nie wystarcza - zdaniem prezesa UZP - do ustalenia "że powstałoby jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa". Nie ma więc "potrzeby ograniczania swobody konkurowania na rynku zamówień publicznych", a konkretnie wyłączenia z zamówienia publicznego prezesa Trybunału Konstytucyjnego stosowania niektórych przepisów ustawy o zamówieniach publicznych /zgodnie z par. 2 pkt 1-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa/.

W uzasadnieniu swojej decyzji z 18 kwietnia 2000 r. (...) prezes UZP wskazał prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, że ewentualnie może zabezpieczyć dane z Trybunału Konstytucyjnego poprzez rozwiązanie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. 0 ochronie informacji niejawnych. (...) Wskazał także, iż:

- na terenie Kancelarii Premiera RP od dłuższego już czasu są prowadzone prace remontowe, do wykonania których wyłoniono podmiot zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o zamówieniach publicznych;

- powołał "wykładnię analogicznych przepisów Unii Europejskiej dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości" w orzeczeniu z 5 grudnia 1989 r. w sprawie C-3/88 "Re Data Processing" bez żadnego zresztą omówienia tych "analogicznych przepisów" i samego orzeczenia.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego 24 kwietnia 2000 r. wystąpił do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując na braki w merytorycznym uzasadnieniu decyzji oraz ponownie wskazując konkretne sytuacje, które mogą doprowadzić do naruszenia tajemnicy państwowej i bezpieczeństwa Państwa.

Dyrektor Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych pismem z 24 maja 2000 r. /w miesiąc po zwróceniu się przez prezesa Trybunału UZP/ zwrócił się do Trybunału o przedstawienie szczegółowego zakresu robót związanych z modernizacją kancelarii tajnej Trybunału.

Odpowiedzi na to pismo udzielił prezes Trybunału Konstytucyjnego pismem z 3 czerwca 2000 r. (...), w którym wskazał, że przesłanie - zgodnie z żądaniem "dokumentacji projektowo-przedmiotowej inwestycji oraz określenia szczegółowego zakresu robót związanych z modernizacją kancelarii tajnej w budynku Trybunału Konstytucyjnego" nie jest możliwe, bo dokumentacja projektowa jest jeszcze opracowywana przez biuro projektów. Prezes Trybunału Konstytucyjnego raz jeszcze w piśmie z 3 czerwca 2000 r. przedstawił szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z 9 czerwca 2000 r. (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z 18 kwietnia 2000 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego. (...)

Prezes Trybunału Konstytucyjnego zaskarżył decyzję prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 9 czerwca 2000 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji tegoż prezesa z 18 kwietnia 2000 r. (...), a także nieważności wydanej przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych decyzji z 18 kwietnia 2000 r. (...) jako nierozerwalnie związanej z decyzją z 18 kwietnia 2000 r. (...) i stanowiącej przedmiot decyzji z 9 kwietnia 2000 r. prezes Trybunału Konstytucyjnego zarzucił wskazanym decyzjom rażące naruszenie art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych oraz par. 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r.

Prezes Trybunału w skardze wniósł także, że w przypadku nie uznania. że naruszenie prawa nie było rażące wniósł o uchylenie powołanych decyzji, także w związku z naruszeniem przez nie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa.

Skarga podnosi, że nie składano odrębnego wniosku o zatwierdzenie w ramach zasad ogólnych trybu innego niż przetarg nieograniczony, bowiem wniosek prezesa Trybunału Konstytucyjnego skierowany do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczył zastosowania zasad szczególnych, a dopiero w ich ramach trybu przetargu ograniczonego. Także wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczył całości sprawy, a więc obu decyzji z 18 kwietnia 2000 r. jako stanowiących skutek tego samego wniosku z 30 marca 2000 r. i nierozerwalnie ze sobą związanych. Zdaniem prezesa Trybunału Konstytucyjnego, skoro obie decyzje były przedmiotem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to mogą być one - po wydaniu ponownej decyzji odmownej - przedmiotem skargi do NSA. (...)

W odpowiedzi na skargę prezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wniósł o oddalenie skargi w części odnoszącej się do swojej decyzji /wydanej w trybie art. 127 par. Kpa/ z 9 czerwca 2000 r. (...) i odrzucenie skargi w części odnoszącej się do swojej decyzji z 18 kwietnia 2000 r. (...). (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dla wszczęcia postępowania na zasadach szczególnych o udzielenie zamówienia publicznego konieczny jest wniosek podmiotu mającego w sprawie legitymację procesową strony /por. 28 w związku z art. 61 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z par. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa - Dz.U. nr 109 poz. 524/. Specjalna regulacja określa, co powinien zawierać pisemny wniosek zamawiającego o udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych. I tak, zgodnie z par. 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. wniosek powinien zawierać nie tylko opis przedmiotu zamówienia i uzasadnienie udzielenia zamówienia na zasadach szczególnych, ale i określenie proponowanego trybu udzielania zamówienia wraz z uzasadnieniem.

Tak też uczynił prezes Trybunału Konstytucyjnego zwracając się z wnioskiem do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych /z 30 marca 2000 r. (...)/ o wyrażenie zgody na wszczęcie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego w trybie przetargu ograniczonego. Zamówienie publiczne realizuje zainteresowany podmiot, a tylko w pewnych elementach postępowania przetargowego zostały przewidziane prawem władcze uprawnienia /decyzyjne/ prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Zamówienia publiczne mogą być realizowane w różnych trybach. Ich rodzaje określa art. 13 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r.o zamówieniach publicznych. Wskazane tryby są realizowane na zasadach ogólnych określonych w cytowanej ustawie z dnia 10 czerwca 1994 r., albo na zasadach szczególnych określonych przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa /do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego na zasadach szczególnych stosuje się przepisu ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. z wyjątkiem przepisów określonych w par. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r./.

W ramach zasad ogólnych zastosowanie, między innymi, trybu przetargu ograniczonego przy zamówieniach publicznych, których wartość przekracza kwotę 200.000 ECU wymaga zatwierdzenia przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych /por. art. 14 ust. 3 w związku z art. 13 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych/. Zamawiający /cały czas chodzi o postępowanie na zasadach ogólnych a nie szczególnych/ musi wystąpić więc z odpowiednim wnioskiem do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego wystąpił tylko z wnioskiem o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia na zasadach szczególnych w trybie przetargu ograniczonego: prezes Trybunału nie wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie na zasadach ogólnych trybu przetargu ograniczonego. W tej sytuacji prezes Urzędu Zamówień Publicznych, mimo że nie zachodziła sytuacja z art. 61 par. 2 Kpa wszczynając postępowanie i wydając w jego wyniku decyzję z 18 kwietnia 2000 r. (...) o wyrażeniu zgody na zastosowanie trybu przetargu ograniczonego /na zasadach ogólnych/ na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego, bez żądania strony dopuścił się rażącego naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych w związku z art. 61 par. 1 Kpa Stąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego należało stwierdzić nieważność decyzji prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 kwietnia 2000 r. (...).

Błędny jest pogląd prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, że skoro w uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia na zasadach szczególnych w trybie przetargu ograniczonego prezes Trybunału Konstytucyjnego nietrafnie powołał się dodatkowo także na art. 14 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych /odnoszący się tylko do wyboru trybu innego niż przetarg nieograniczony, przy zamówieniach o określonej wysokości, na zasadach ogólnych, a nie na zasadach szczególnych, co wynika wprost z par. 2 pkt 6 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r./, to ma rzekomo oznaczać, wbrew wyraźnemu brzmieniu wniosku i stanowisku prezentowanemu przez Trybunał w dalszych pismach, że strona złożyła obok wniosku o wszczęcie postępowania na zasadach szczególnych. także wniosek o wyrażenie zgody na zastosowanie przetargu ograniczonego na zasadach ogólnych.

Należy zawsze badać zamiar i cel strony wyrażony we wniosku o wszczęcie postępowania /art. 61 par. 1 w związku z art. 28 Kpa/, a nie wyrwane z kontekstu sformułowania, czy różne powoływane w uzasadnieniu wniosku przepisy. Wynika to wprost z zawartych w art. 7 Kpa zasad: dochodzenia prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu strony w ramach interesu społecznego /z tym korespondują też dalsze zasady Kpa, a zwłaszcza zawarte w art. 8 i art. 9 Kpa/.

W rozpatrywanej sprawie prezes Trybunału Konstytucyjnego występował bowiem nie w imieniu organu władzy państwowej, a jako szef jednostki budżetowej wykonującej czynności o charakterze administracyjnym, mające na celu zapewnienie funkcjonowania Trybunału od strony organizacyjnej. Stąd dla ochrony praw prezesa Trybunału Konstytucyjnego jako strony postępowania administracyjnego mają pełne zastosowanie wszystkie gwarancje procesowe wynikające z przepisów Kpa.

W świetle powyższego wniosek prezesa Trybunału Konstytucyjnego do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o ponowne rozpoznanie dotyczył całości sprawy, a nie tylko odmowy przez prezesa UZP wyrażenia zgody na przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia na zasadach szczególnych.

Decyzja prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 kwietnia 2000 r. (...) wyrażająca zgodę na zastosowanie na zasadach ogólnych trybu przetargu ograniczonego na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego była więc aktem podjętym w granicach sprawy zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stąd Sąd mógł, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stwierdzić, jak wcześniej już wskazano, jej nieważność.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w toku postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej do NSA decyzji stanął na stanowisku, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie nadesłał całej zażądanej "potrzebnej dokumentacji" o planowanej rozbudowie siedziby Trybunału, to miał on "podstawy przyjąć, że w sposób wyczerpujący został zebrany cały dostępny materiał dowodowy". Prezes Trybunału Konstytucyjnego w trakcie postępowania wyjaśniał, że przedstawienie pełnej dokumentacji robót nie było możliwe, bo była ona jeszcze opracowywana przez biuro projektów.

Skoro nie udało się prezesowi UZP zebrać w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego, jego zdaniem, do rozstrzygnięcia sprawy, to powinien on dalej prowadzić postępowanie uzależniając między innymi, wydanie decyzji od przedstawienia pełnej dokumentacji planowanych robót.

W rozpatrywanej sprawie decyzja została więc wydana bez zebrania i rozpatrzenia całego koniecznego (...) materiału dowodowego, co narusza przede wszystkim art. 77 par. 1 i art. 7 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie określenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych w jego ówczesnym brzmieniu.

9 listopada 1997 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 123 poz. 778/. Nadała ona nowe brzmienie art. 4 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych stanowiącego podstawę ustawową cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. Mianowicie aktualne brzmienie art. 4 ust. 2 nie obejmuje już możliwości określenia w drodze rozporządzenia szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na "inny ważny interes państwa", a dotychczasowe określenie "ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego" zostało zastąpione ze względu na "ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa". Pozostałe przyczyny pozwalające na zastosowanie szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych nie uległy zmianie.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych, dotychczasowe przepisy wykonawcze /a więc i cytowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r./ zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Oznacza to, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. wbrew swej pełnej nazwie /będącej wiernym odbiciem ówczesnego brzmienia art. 4 ust. 2 - swojej podstawy ustawowej/ odnosi się obecnie tylko do szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych ze względu na stan klęski żywiołowej, ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa lub ochronę tajemnicy państwowej /obecne brzmienie, po nowelizacji z dnia 29 sierpnia 1997 r., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych/.

W rozpatrywanej sprawie, wszczętej wnioskiem prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2000 r. (...) dokładnego zbadania wymagało to, czy zachodzą, czy nie zachodzą obie lub jedna z przyczyn pozwalających na udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych:

a/ potrzeba ochrony tajemnicy państwowej,

b/ lub potrzeba ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa.

Zarówno a/, jak i b/ są typowymi określeniami nieostrymi wymagającymi bardzo wnikliwej oceny i odzwierciedlającej ją argumentacji organu administracyjnego /prezesa Urzędu Zamówień Publicznych/. Tymczasem bardzo obszerne wywody, we wniosku prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2000 r., starające się uzasadnić, że postępowanie o udzielenie zamówienia na rozbudowę siedziby Trybunału powinno zostać przeprowadzone na zasadach szczególnych, zostały bardzo krótko skwitowane w uzasadnieniu decyzji prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 18 kwietnia 2000 r. (...) odmawiającej prezesowi Trybunału Konstytucyjnego wyrażenia zgody na przeprowadzenie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę siedziby Trybunału Konstytucyjnego /decyzji utrzymanej w mocy, po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, przez decyzję tegoż prezesa UZP z 9 czerwca 2000 r. (...)/.

Prezes UZP stwierdził po prostu, że jego zdaniem w sprawie "nie zachodzą okoliczności, które czyniłyby słusznym wszczęcie postępowania na zasadach szczególnych" i że przedmiot zamówienia nie jest "związany z ochroną bezpieczeństwa narodowego, ochroną tajemnicy państwowej, bądź innym ważnym interesem Państwa".

Brakuje w decyzjach prezesa Urzędu Zamówień Publicznych właściwej argumentacji wyjaśniającej:

a/ pojęcie "ochrony tajemnicy państwowej" w znaczeniu użytym przez cytowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. w związku z aktualnym brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych, w związku z art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych i stosunku tego pojęcia do pojęcia tajemnicy państwowej w wydanej znacznie później ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95/.

Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. dotyczy jak wiadomo zasad ochrony informacji /stanowiących tajemnicę państwową lub służbową/, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. szczególnych zasad udzielania zamówień publicznych /wyłączenia z zamówienia publicznego stosowania niektórych przepisów ustawy o zamówieniach publicznych/. Prawo administracyjne jako całość nie posługuje się jednolitymi pojęciami. Znaczenia poszczególnych pojęć są ustalone na użytek konkretnych ustaw i są ściśle zależne od celów, którym służy dana regulacja prawna.

Ochrona informacji niejawnych /ustawa z dnia 25 stycznia 1999 r./ pozostaje w określonych relacjach do budowania infrastruktury, w której te informacje będą mogły powstawać, czy będą przechowywane /szczególne zasady udzielania zamówień publicznych określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r./.

W zaskarżonej decyzji odrzucającej zdecydowanie argumentację prezesa Trybunału, nie wyjaśniono jednak stosunku art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z rozdziałem XI /art. 65-76/ ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych do stosowania lub niestosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. ze względu na ochronę tajemnicy państwowej.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych z jednej strony stwierdził bowiem, że nie ma potrzeby zastosowania szczególnych zasad do udzielenia zamówienia publicznego na rozbudowę Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ograniczy to swobodę konkurowania na rynku zamówień publicznych gwarantowaną ogólnymi zasadami wynikającymi z pełnego stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, ale z drugiej stroną wyraźnie wskazał na możliwość zastosowania w sprawie rozwiązań ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, która zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z rozdziałem XI /art. 65-76/ wprowadza jednak bardzo daleko idące ograniczenie swobody konkurowania na rynku zamówień publicznych.

Przytoczone sprzeczności w uzasadnieniu prawnym wskazują, że zaskarżona decyzja narusza w tym zakresie wymogi wynikające z art. 107 par. 1 i par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z 18 kwietnia 2000 r. (...) nie ma w ogóle wywodów na temat tego, czy w sprawie nie wchodziła w grę potrzeba "ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa", mimo że prezes Trybunału Konstytucyjnego w swoim wniosku z 30 marca 2000 r. (...) skierowanym do prezesa UZP o wszczęcie na zasadach szczególnych postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zaprezentował na ten temat obszerne wywody. Chodzi bowiem o kolejną z przyczyn mogących w sprawie uzasadnić pozwolenie na udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych.

Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych w art. 1 ust. 3 stanowi, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych, a więc i tajemnicy sędziowskiej. Prezes UZP nie wyjaśnił dlaczego konieczność ochrony tajemnicy sędziowskiej, na którą powoływał się prezes Trybunału Konstytucyjnego nie mieści się w pojęciu "ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z 18 kwietnia 2000 r. (...) nie ma też wywodów, mimo zaprezentowanej na ten temat argumentacji prezesa Trybunału Konstytucyjnego, dlaczego rozbudowa siedziby jednego z najwyższych organów państwowych nie ma żadnego związku z należytą ochroną bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa /bezpieczeństwo wznoszonego budynku/.

Zgodnie z par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych rozstrzygają w ramach swojego zakresu działania odpowiednie organy władzy wykonawczej, władzy ustawodawczej, Prezydenta RP, prezes NIK, kierownicy centralnych organów administracji państwowej oraz wojewodowie. Tylko organy samorządu terytorialnego, RPO, różne agencje, a także cała trzecia niezależna władza sądownicza /sądy i trybunały/ muszą się zwracać o zgodę na udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono jednak jak w praktyce orzeczniczej licznych organów upoważnionych do wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zasadach szczególnych rozumie się "ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa".

To pojęcie, zgodnie z zasadą równości wobec prawa, powinno być stosowane jednolicie do wszystkich podmiotów działających na podstawie cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. /na pytanie Sądu na rozprawie 20 września 2000 r. o praktykę orzeczniczą pełnomocnik prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie umiał także udzielić odpowiedzi/.

We wskazanym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza więc wymogi określone w art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów należało, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylić decyzję prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 9 czerwca 2000 r. (...) oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tegoż prezesa z 18 kwietnia 2000 r. (...).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.