Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1008/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. nr XCV/1271/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kościelniki skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowo – Produkcyjno - Budowlane [....] Sp. z o.o. (zwane dalej skarżącym) działając przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. pismem z dnia [....] sierpnia 2010r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 25 i §39 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działek nr [....] , [....] oraz [....] obr. [....] N.

Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.6 ust.2 w zw. z art.3 ust.1 i 4 ust.1 oraz art.15 ust.1, art.17 ust.4, art.15 ust.2 pkt 6, art.16 ust.1, art.20 ust.1 ustawy z dnia 20.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art.140 k.c.

W dniu 17 marca 2010 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XCV/1271/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" w Krakowie.

W granicach obszaru objętego ustaleniami planu miała się znalaźć należąca do strony skarżącej nieruchomość obejmująca działkę ewid. nr [....] , [....] oraz [....] obr. [....] N. , położona przy ul[....] w Krakowie.

Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu nieruchomość skarżącego znalazła się na terenach oznaczonych w planie symbolami MNU 9 oraz R 13. Zgodnie z zapisem § 25 przedmiotowej obszar oznaczony symbolem MNU 9 został przeznaczony pod tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo usługowej. Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów wskazano zabudowę mieszkaniowo - usługową, usługową i mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Natomiast zgodnie z § 39 przedmiotowej uchwały obszar oznaczony symbolem R 13 przeznaczony został pod tereny rolnicze, w szczególności pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki, uprawy ogrodnicze i sady. Zdaniem skarżącego ustalenia te naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie możliwości zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr [....] , [....] oraz [....] obr. [....] N. zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy Skarżący wystąpił w dniu [....] czerwca 2010 roku do Rady Miasta Krakowa z wezwaniem o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującej działki nr [....] , [....] oraz [....] obr. [....] N. , poprzez zmianę uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" i przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową o dużej intensywności.

Rada Miasta Krakowa nie odpowiedziała na przedmiotowe wezwanie, przesyłając jedynie pismo [....] lipca 2010 roku (doręczenie nastąpiło w dniu 23 lipca 2010 roku) Prezydenta Miasta Krakowa, z dnia 19 lipca 2010 roku mające stanowić odpowiedź na wystosowane skarżącego wezwanie. Rada zaznaczyła przy tym, że stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa wezwanej do usunięcia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i ma jedynie charakter informacyjny.

Swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa skarżący wywodzi z prawa własności, które chroni Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 . Własność może ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 KC, który wskazuje, że w granicach określonych przez i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP jak i sama ustawa - kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad Jarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachowaniem warunków określonych w ustawach (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 roku, IV SA/Wa 471/07). Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowo administracyjnym, mająca wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, (tak wyrok NSA z dnia 9 1995r. IV SA 346/93 ONSA 1996/3/125).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania cennego, co do zasady nie narusza prawa własności, lecz jedynie je kształtuje. Należy jednak stwierdzić, że działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

Nadto zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania sennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Ponadto każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie skarżącego Rada Miasta Krakowa podejmując kwestionowaną uchwałę, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy ingerowałaby w sferę uprawnień właściciela nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania uchwalonego planu.

Zatem w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącego wynikający z treści: art.61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.140 ustawy - Kodeks cywilny i art.6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 roku, II OSK 205/09.

Odnosząc się do treści skarżonej uchwały podniesiono, że całkowicie nieuzasadnione było samo włączenie nieruchomości należącej do skarżącego do terenów oznaczonych MNU 9 oraz R 13. Należy bowiem podnieść, że część przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajduje się w obszarze MN, tj. w obszarze o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zawiera ustalenia zgodnie z którymi na obszarach MN ma być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa o niskiej intensywności. Ponadto wszystkie działki składające się na nieruchomość skarżącego znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowią jedną gospodarczą całość.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa, który na etapie sporządzenia planu i rozpatrywania zgłaszanych uwag uznał, że konieczność przeznaczenia przedmiotowych działek na tereny z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oraz rolnicze, wynika z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Analiza ustaleń studium, a w szczególności załącznika graficznego prowadzi bowiem do wniosku, że część przedmiotowej nieruchomości leży w obszarze oznaczonym w Studium jako MN. Wyznaczony w planie obszar MNU 9 pokrywa się zatem z terenami oznaczonymi jako tereny zabudowy o niskiej intensywności wskazanymi w Studium, co powoduje, że ustalenia planu w tym zakresie są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Należy przy tym podkreślić, iż wskazana niezgodność ze Studium występuje na płaszczyźnie określenia podstawowego wykorzystania nieruchomości znajdujących się na przedmiotowym obszarze. Obszar oznaczony w planie symbolem MNU 9 dopuszcza lokalizację budynków o funkcji mieszkaniowo - usługowej, natomiast Studium, jako podstawowe przeznaczenie dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności.

Nie zgadza się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2010 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie wystosowane przez stronę skarżącą, zgodnie z którym tekst ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" wraz z wszystkimi załącznikami tworzy spójną całość, która określa przeznaczenie poszczególnych obszarów w sposób zgodny z postanowieniami Studium oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić należy, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest w pełni zgodny z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Miasta Krakowa.

Władztwa planistycznego gminy nie należy rozumieć, jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, jak również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m.in. z treści przepisu art. 1 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Należąca do strony skarżącej nieruchomość składająca się z działek nr [....] , [....] oraz [....] obr. [....] N. w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta Krakowa w części znajduje się w obszarze oznaczonym jako MN. Studium jako główne funkcje zabudowy na tym obszarze wskazuje: zabudowę jednorodzinną wraz z:

a. niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

b. obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru.

Studium wskazuje również ogólne warunki, jakie powinna spełniać zabudowa na tym terenie:

1. orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej nie przekraczająca: 0,4 w strefie przedmieść oraz 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej,

lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

2. wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

Włączenie części przedmiotowej nieruchomości do obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolami MNU 9 oraz R 13 spowodowało, iż warunki i dopuszczalność zabudowy określa się poprzez ustalenia zawarte w § 25 ust.7 oraz § 39 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki". Zgodnie z tymi ustaleniami w obszarze oznaczonym symbolem MNU 9 dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowe - usługowa. Natomiast część nieruchomości znajdująca się w obszarze oznaczonym symbolem R 13 przeznaczona została pod teren rolniczy, co w konsekwencji oznacza, iż niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa na tym terenie. Zestawienie głównych funkcji ustalonych w studium i w planie na wskazanych powyżej obszarach wskazuje na daleko idącą sprzeczność, której nie da się pogodzić. W szczególności na obszarze oznaczonym, w planie symbolem MNU 9 dopuszczono zabudowę usługową, która w studium uwarunkowań i kierunków na przedmiotowym obszarze nie była w ogóle przewidziana. Takie uregulowanie odnośnie przedmiotowego fragmentu nieruchomości, który zgodnie ze studium znajduje się na obszarze MN pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium i narusza interes prawny jej właściciela i uniemożliwiając realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z powyższym należy uznać, że włączenie należącej do skarżącego fragmentu nieruchomości do obszaru o symbolu MNU 9, na którym ustalono możliwość zabudowy usługowej, stanowi naruszenie przysługującego mu prawa własności. Następuje tu sprzeczność z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał także na liczne naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których dopuściły się organy przygotowujące i uchwalające przedmiotowy plan. W szczególności doszło do naruszenia art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez Radę Gminy treści obowiązującego studium i uchwalenie planu miejscowego w obowiązującej treści. W tym miejscu należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, którego treścią są związane organy gminy w zakresie czynności prowadzonych w ramach procedury planistycznej, a następnie przy uchwalaniu planu miejscowego.

Tym samym organy w trakcie procedury planistycznej powinny traktować ustalenia stadium wytyczne dla ustaleń planu. Jeśli te wytyczne odnoszą się do terenów o podobnym lub jednakowym charakterze, czy też jednakowym przeznaczeniu ustalonym w studium, to niedopuszczalne jest traktowanie nieruchomości znajdujących się na tych obszarach w różny sposób. Za niedopuszczalne uznać należy, z uwagi na obowiązek badania przez radę gminy zgodności planu z treścią studium, w sposób dowolny modyfikowanie w planie miejscowym zapisów studium.

Prowadziłoby to do pozbawienia Studium jakiegokolwiek znaczenia. Rolą Rady Gminy przed uchwaleniem planu jest skontrolowanie, czy dany projekt planu miejscowego jest zgodny z treścią obowiązującego studium.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium dotyczącymi obszarów MN oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kościelniki", skarżący podkreślił, że przeznaczenie danego rodzaju terenu ustalone w planie miejscowym, jak również zakres możliwości inwestycyjnych na danym obszarze, które to przeznaczenie koliduje z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe świadczy o tym, iż przedmiotowy plan miejscowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami kierunków i uwarunkowań Miasta Krakowa. Sprzeczność ta stanowi naruszenie zarówno art.9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i naruszenie art. 20 ust.1 powyższej ustawy.

Skarżący zwrócił uwagę, że cały obszar oznaczony w studium jako MN stanowił tereny o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Natomiast w uchwalonym przez Radę Gminy planie miejscowym obszar ten został zakwalifikowany, jako obszar oznaczony symbolem MNU 9 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Rada Gminy uchwalając plan miejscowy dla obszaru "Kościelniki" nie uwzględniła, więc treści rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Dodatkowo w sposób dowolny zmodyfikowała jego treść wprowadzając w planie inny rodzaj zagospodarowania terenu. Takie modyfikacje pozostają w sprzeczności z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na Radzie bowiem spoczywał obowiązek w końcowym etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzić do jego pełnej zgodności z ustaleniami studium.

Zdaniem skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Koscielniki" pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie nie tylko dotyczącym obszaru, na którym znajduje się nieruchomość należąca do skarżącego. Podkreślić należy, że zgodnie z rysunkiem studium na obszarze, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", jedyną dopuszczalną zabudową jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, zgodnie bowiem z rysunkiem studium na przedmiotowym obszarze występują jedynie tereny oznaczone symbolem MN. Powyższe oznacza, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczenie możliwości zabudowy innej niż mieszkaniowej o niskiej intensywności należy uznać za sprzeczne z ustaleniami studium, a więc niedopuszczalne. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego oprócz wskazanego § 25, w którym dopuszczono możliwość zabudowy mieszkaniowo - usługowej, również w innych zapisach uchwały określa przeznaczenie sprzeczne z zapisami studium. W szczególności należy wskazać na regulacje zawarte w § 26 - § 35 uchwały, które określają podstawowe przeznaczenie inne niż określone w studium. Uregulowania te dopuszczają na poszczególnych obszarach między innymi zabudowę usługową, zabudowę produkcyjną i usługową oraz tereny sportu i rekreacji. Te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w wyraźnej opozycji do ustaleń studium, które dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji w toku postępowania planistycznego dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego niezgodnie z przepisami prawa został również sporządzony rysunek planu miejscowego stanowiący obligatoryjny załącznik do tekstu planu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 16 ust. 1, że plan miejscowy powinien być sporządzony w skali 1:1000. Natomiast plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą został sporządzony na mapie w skali 1:2000. Stwierdzić należy, że możliwość zastosowania mniejszej skali została dopuszczona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie z treścią § 6 ust.1 tego rozporządzenia, możliwość zastosowania skali 1:2000, dopuszczono dla rysunku planu miejscowego sporządzonego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Natomiast rysunek planu miejscowego dla obszaru "Kościelniki" został sporządzony mapie w skali 1:2000, chociaż nie obejmuje on znacznego obszaru w rozumieniu w/w rozporządzenia. Tym samym skarżący zarzucił, iż część graficzna przedmiotowego planu miejscowego została sporządzona w skali 1:2000 bez zaistnienia przesłanek określonych w powyższym rozporządzeniu, a zatem naruszony został art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie zbyt małej skali mapy, na której sporządzony został rysunek planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzasadnione przede wszystkim z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu. Nieuzasadnione pomniejszenie rysunku planu może, bowiem spowodować nieczytelność jego zapisów i w konsekwencji może wywołać poważne problemy z ich stosowaniem przez organy administracyjne, a w szczególności w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto przy zastosowaniu małej skali mapy, rysunek planu wykonano przy stosunkowo grubych liniach rozgraniczających, co wywołuje dodatkowe trudności z odczytaniem treści planu. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w szczególności w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę w części.

Nadto sporządzając rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,Kościelniki" organy naruszyły regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to w § 9 ustanawia między innymi obowiązek stosowania przez organy ściśle określonych barw do oznaczania przeznaczenia poszczególnych terenów. Szczegółowo barwy te określa załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia. Natomiast rysunek zaskarżonego planu zawiera zupełnie odmienne oznaczenia. W szczególności wskazano, iż obszary przeznaczone pod tereny rolnicze zamiast oznaczenia ich kolorem jasno żółtym oznaczone zostały kolorem jasno różowym. Podobna sytuacja zachodzi w stosunku do pozostałych obszarów, które zostały oznaczone w sposób odmienny od wymogów określonych w rozporządzeniu. Ponadto należy wskazać, że organ dokonując oznaczeń poszczególnych obszarów w ogóle nie kierował się wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu oraz jego załączniku. Powyższe wynika między innymi z analizy rysunku planu z treścią załącznika nr 1. Należy stwierdzić, że na rysunku planu do oznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną użyto oznaczeń, które przeznaczone są do oznaczenia terenów rolniczych (koloru żółtego) zamiast wymaganego przez rozporządzenie koloru jasnobrązowego. Wskazać również należy, że pomimo wprowadzenia przez organ kilku rodzajów terenów usługowych, wszystkie zostały jednolitą barwą co może powodować wątpliwości z precyzyjnym ustaleniem przeznaczenia terenu. Należy w tym miejscu podkreślić, że wprowadzenie w rozporządzeniu ściśle określonych barw do oznaczania poszczególnych obszarów zagospodarowania ma na celu zapobiegać komplikacjom oraz nadmiernemu wydłużaniu procesu inwestycyjnego. Ponadto ujednolicenie stosowanych barw oraz wyraźne wskazanie ich w rozporządzeniu ma na celu rozstrzyganie ewentualnych wątpliwości, które mogłyby powstać przy odczytywaniu rysunku planu. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zastosowane przez organy barwne oznaczenia poszczególnych obszarów zostały wprowadzone w sprzeczności z wytycznymi określonymi w w/w rozporządzeniu i mogą prowadzić do wątpliwości oraz skutecznie wprowadzać w błąd inwestorów chcących odczytać rysunek planu.

Zgodnie z art.15 ust.2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo powinny się znaleźć ustalenia w zakresie określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności obowiązek ten dotyczy wyznaczenia linii zabudowy oraz określenia gabarytów budynków. W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżony plan w odniesieniu do obszaru określonego symbolem MNU 9 nie zawiera zapisów, które w sposób wystarczający określałyby parametry i wskaźniki zabudowy. W szczególności należy wskazać na brak jakichkolwiek ustaleń określających dopuszczalną szerokość elewacji frontowej. Dodatkowo należy wskazać, iż zapisy planu dotyczące dopuszczalnej wysokości budynków w obszarze MNU 9 uznać należy za nieprecyzyjne. Z zapisów planu nie wynika, w jaki sposób należy mierzyć wysokość budynków. Przepisy planu nie określają do jakiego punktu należy mierzyć wysokość budynków. W szczególności z zapisów planu nie wynika, czy wysokość budynków należy mierzyć do kalenicy, czy też może do wysokości gzymsu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zapisy studium w tym zakresie w sposób precyzyjny określają jaką wysokość powinny mieć budynki znajdujące się w obszarze MN, ponadto ustalenia studium określają również sposób, w jaki należy mierzyć tą wysokość. Takie nieprecyzyjne określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynków, jakie znalazło się w ustaleniach zaskarżonego planu może powodować trudności na etapie kontroli zgodności projektów budowlanych z zapisami planu. Ponadto brak precyzyjnych zapisów w zakresie dopuszczalnej wysokości budynków oznaczać może różne interpretowanie tych zapisów, co w konsekwencji może doprowadzić do naruszenia podstawowych zasad planowania przestrzennego takich jak zasada dobrego sąsiedztwa, czy też zasada ładu przestrzennego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zapisy planu miejscowego w zakresie ustalenie parametrów dopuszczalnej zabudowy na obszarze MNU 9 naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2010r. udzielono odpowiedzi na skargę i wniesiono o jej oddalenie, bowiem zarzuty skarżącego organ uznał za bezzasadne.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę streszczono przebieg postępowania planistycznego. Podniesiono także, że objęcie nieruchomości skarżącego obszarami MNU9 i R13 podyktowane było koniecznością zachowania zgodności projektu planu z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżony plan obejmuje obszar o powierzchni 460,87 ha, to wybór skali 1:2000 mapy, w której opracowany został rysunek planu uznać należy za uzasadniony i pozwalający zachować czytelność przyjętych rozwiązań planistycznych. Co do grubości linii rozgraniczających to są one zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11.07.2002r.

Dopuszczalne jest również rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenu. Na rysunku zaskarżonego planu tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową oznaczono kolorem łososiowym. Wyodrębnienie takiej kategorii obszarów spowodowane było koniecznością uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności, która utrzymuje się z prowadzenia działalności o charakterze usługowym w obrębie Osiedla Kościelniki dla społeczności zamieszkującej tej obszar. Rysunek planu stosuje nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z częścią tekstową.

Na rozprawie w dniu 21.01.2011r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę podając, iż ogranicza skargę do zarzutów odnośnie działki nr [....] , obr. [....] N. , gdyż strona skarżąca jest właścicielem tylko tej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" w zakresie interesu prawnego skarżącego Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowo – Produkcyjno - Budowlane [....] Sp. z o.o. tj. działki nr [....] obr. [....] obr. [....].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargę wniesiono w trybie art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż interes prawny Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowo – Produkcyjno - Budowlane [....] Sp. z o.o. został naruszony, poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. (tak w jego części tekstowej, jak i graficznej), które odnoszą się do działki nr [....] obr. [....] N. Tym samym, wraz w wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie wyżej powołanego przepisu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały.

Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie właściwości organów, zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku skarg na plan miejscowy mamy więc do czynienia z tak zakreśloną całością, determinującą zakres orzekania sądu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie była naruszona. Nie sposób zatem w tym zakresie podnieść zarzutów naruszenia trybu sporządzania planu oraz właściwości organów (art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Takie też nie były podnoszone w samej skardze.

Wszystkie zarzuty podniesione w skardze skupiały się na naruszeniu zasad sporządzania planu.

Po pierwsze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w szczególności planować układ komunikacyjny, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa.

Głównym zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą jest wyznaczenie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r., które odnosi się do działki nr [....] obr. [....] N. stanowiącej własność strony skarżącej – niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy.

Wskazana wyżej działka objęta jest przede wszystkim obszarami: MNU9 i R13 w zaskarżonym planie. Obszar MNU9 – teren zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, a obszar R13 – to teren rolniczy.

Podstawowym przeznaczeniem terenów MNU (§25) jest zabudowa z zielenią towarzyszącą: mieszkaniowo-usługowa, usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Zabudowę mieszkaniowo-usługową stanowi wolnostojący budynek albo budynek w zabudowie bliźniaczej, o funkcji mieszkaniowej i usługowej, który składa się z lokali mieszkalnych oraz lokali usługowych. Udział lokali usługowych stanowi maksymalnie 50% powierzchni użytkowej budynku.

Podstawowym przeznaczeniem terenów R (§39) są: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady.

Podział przeznaczenia działki nr [....] obr. [....] N. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokładnie odpowiada podziałowi i przeznaczeniu tej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (w szczególności Kierunków Rozwoju Mapa K5 – planowanie miejscowe i programy operacyjne) jednoznacznie wskazuje, iż działka ta objęta jest oznaczeniem "grunty rolne i leśne" oraz "tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania" (część tej działki znajduje się także w granicach obszaru zagrożonego wodą tyciącletnią Q 0,1%); na Mapie K1 – struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju przedmiotowe działka objęta jest oznaczeniem tereny MN tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności, gdzie jasno też wyznaczono granicę zainwestowania) oraz tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) a na Mapie K2 – środowisko przyrodnicze i kulturowe – kierunki i zasady ochrony i rozwoju działka objęta jest oznaczeniem teren przeznaczony do zabudowy i zainwestowania otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana) a także objęta jest strefą kształtowania systemu przyrodniczego i strefą zwiększenia lesistości. Nadto z zapisów studium wynika, że głównymi funkcjami dla terenu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna warz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a także obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru określone w studium przewidują uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali) – str.139 Studium.

Zatem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przewidziało dla działki strony skarżącej funkcję mieszkaniową o niskiej intensywności jako wiodącą dodając, że może być ona uzupełniona obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. W ocenie Sądu studium nie przesądziło definitywnie czy na części wspomnianej działki może być kreowane w planie wyłącznie przeznaczenie budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności (jednorodzinnego). Wręcz przeciwnie zapisy studium umożliwiają sprecyzowanie ich zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego również w kierunku wprowadzenia zabudowy mieszkaniowo-usługowej, usługowa i mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Zapisy planu nie narzucają zatem stronie skarżącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, lecz jedynie dają taką możliwość. W pełni strona skarżąca może realizować na części działki nr [....] (przewidzianej w zaskarżonym planie) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Odnosząc się do całości nie sposób mówić, iż postanowienia zaskarżonego planu w zakresie interesu prawnego strony skarżącej tj. działki nr [....] obr. [....] N. były niezgodne z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu Studium.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt 123/10 .

Odnośnie pozostałych zarzutów strony skarżącej to organ planistyczny prawidłowo wskazał, że art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać zmieniona w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni.

Wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 460,87 ha. Jako uzasadnioną należy przyjąć okoliczność, iż wielkość tego obszaru wyznaczony uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziły o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). W wyniku analizy części graficznej zaskarżonego planu Sąd uznał, że jest ona w wysokim stopniu czytelna, a więc sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełnia swoje zadanie regulacyjne i jej zastosowanie było działaniem w pełni dopuszczalnym. Również zastosowana na rysunku planu grubość linii jest właściwa i nie zaburza czytelności rysunku tegoż planu. Co do grubości linii rozgraniczających to są one zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11.07.2002r. Zgodnie z tą normą grubość linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie przeznaczenia wynosi 0,7 mm. I taka grubość linii rozgraniczających jest na rysunku zaskarżonego planu zachowana.

Zdaniem składu orzekającego również parametry i wskaźniki zabudowy dla obszaru MNU9 zostały wskazane w zaskarżonym planie w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny. Sąd podziela również pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, iż nie nastąpiło naruszenie formy graficznej rysunku zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miejscowy plan określa obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W związku z powyższym (...) przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (wyrok NSA z 13 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 1278/06).

Dopuszczalne jest zatem, w świetle powyższego stanowiska sądu administracyjnego, rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, zawartych w załączniku Nr 1 do rozporządzenia, a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednak tylko i wyłącznie w przypadku, gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na danym terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Tylko w takich przypadkach potencjalny inwestor, na podstawie ustaleń planu, jest w stanie określić przyszłe zagospodarowanie danego terenu.

Na rysunku planu przedstawiono, określone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. I tak zgodnie Załącznikiem nr 1 podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny przeznaczone pod trasy komunikacyjne oznaczono kolorem białym (Punkt 6.1 Załącznika nr 1 – tereny dróg publicznych), tereny rolnicze oznaczono kolorem żółtym (Punkt 3.1 Załącznika nr 1 — tereny rolnicze). Natomiast tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową oznaczono kolorem łososiowym.

Zgodzić się należy, iż wyodrębnienie takiej kategorii obszarów (i kolorystyki jej oznaczenia na rysunku planu) spowodowane było koniecznością uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności, która utrzymuje się z prowadzenia działalności o charakterze usługowym w obrębie Osiedla Kościelniki dla społeczności lokalnej zamieszkującej ten obszar. W związku z czym postanowienia planu szczegółowo regulują warunki zagospodarowania tego obszaru. Sytuacja taka powoduje, że przedmiotowy plan spełnia wymogi wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Wymóg ten w pełni został spełniony w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XCV/1271/10 z dnia 17 marca 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kościelniki" które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.