Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1120/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 31 maja 2012 r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 31 maja 2012r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 9a z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późń. zm. – dalej w skrócie także u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r., znak [....] , orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [....] Starosta K. orzekł:

- w pkt 1. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 5 050 783 zł. za część nieruchomości o pow. 2,9031 ha z nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela katastralna l. kat. [....] o pow. 3,2089 ha, b. gm. kat. [....] , obj. Lwh [....] , z wyłączeniem tej części parceli katastralnej l. kat. [....] , która obecnie odpowiada działkom: nr [....] o pow. 0,0042 ha, nr [....] o pow. 0,0772 ha, nr [....] o pow. 0,0252 ha, nr [....] o pow. 0,0352 ha, nr [....] o pow. 0,0269 ha, nr [....] o pow. 0,0448 ha, nr [....] o pow. 0,0234 ha, nr [....] o pow. 0,0319 ha, nr [....] o pow. 0,0015 ha, nr [....] o pow. 0,0181 ha oraz nr [....] o pow. 0,0168 ha, poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. [....] ;

- w pkt 2. o wypłacie kwoty 5 050 783 zł., odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, na rzecz i w sposób przedstawiony poniżej: C.B. , c. [....] , za udział wynoszący 3/12 części, czyli kwotę 1 262 695,75 zł, A.C. , s. [....] , za udział wynoszący 3/12 części, czyli kwotę 1 262 695,75 zł, A.O. , s. [....] , za udział wynoszący 2/12 części, czyli kwotę 841 797,17 zł, C.O. [....], za udział wynoszący 2/12 części czyli kwotę 841 797,17 zł, J.O. , s. [....] , za udział wynoszący 2/12 części, czyli kwotę 841 797,17 zł;

- w pkt 3. o zobowiązaniu Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty wskazanej w pkt 2. kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt 4. o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- w pkt 5. o tym, że wskazana w pkt 2. wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty;

- w pkt 6. o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta K. swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wskazał, że z uwagi na fakt, iż w postępowanie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r., nr [....] , z przeznaczeniem pod budowę miasta [....] i kombinatu [....] , na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 458) nie zostało zakończone i nie ustalono odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności, należało orzec o powyższym zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Od decyzji organu pierwszej instancji pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. odwołanie złożył Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. ( miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła również Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , zastępowanego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , w wyniku rozpatrzenia którego decyzją z dnia 30 maja 2012 r. , znak [....] , Wojewoda [....] umorzył postępowanie odwoławcze.

W procedurze administracyjnej postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte jedynie wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub podmiotu na prawach strony), poprzez dokonanie stosownej czynności procesowej, tj. złożenie odwołania od rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Należy zatem ustalić, czy odwołanie w sprawie niniejszej od decyzji Starosty [....] z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [....] wniósł podmiot mający stosowną legitymację.

Artykuł 127 § 1 k.p.a. przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu pierwszej instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub która żąda od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny, uprawnienie do złożenia odwołania przysługuje także podmiotowi nie będącemu stroną, którego interes prawny w obaleniu decyzji organu pierwszej instancji wynika z przekonania podmiotu, że decyzja ta dotyczy jego praw i obowiązków. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest bowiem przyjęcie tzw. subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony. Skuteczne jest zatem odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, a w związku z tym ma interes w zakwestionowaniu tego rozstrzygnięcia. Takie twierdzenie poddawane jest jednak weryfikacji przez organ drugiej instancji na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, w oparciu o dowody zebrane przez organ pierwszej instancji, z ewentualnym ich uzupełnieniem przez organ odwoławczy. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Interes prawny, określony w art. 28 kpa., ma charakter materialnoprawny, czyli jest oparty na regułach administracyjnego prawa materialnego, gdzie istnieje norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do konkretnego podmiotu, wydanie określonej decyzji.

Starosta [....] , który postanowieniem Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r., [....] , został wyznaczony do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za parcelę l. kat. [....] położoną w K. , obręb [....] , jedn. ewid. [....] , swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jak ustalił organ pierwszej instancji na podstawie mapy stanu prawnego wykonanej na mapie ewidencji gruntów obr. [....] , jed. ewid. [....] z naniesionymi granicami wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi sto siedemnaście działek ewidencyjnych, które stanowią obecnie własność osób fizycznych, Gminy K. , a także Skarbu Państwa. Starosta K. ustalił, że wszystkie działki ewidencyjne wchodzące w skład parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] (poza działką ..... - niestanowiącą przedmiotu niniejszego postępowania) stały się własnością Gminy K. na skutek przejęcia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powodem wskazania Skarbu Państwa, jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, było ustalenie, że decyzja o wywłaszczeniu orzekała o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz tego właśnie podmiotu. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 27 poz. 1 lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, podmiotem na którym ciąży zobowiązanie zadośćuczynienia z tytułu wywłaszczenia jest Skarb Państwa.

Właściwość organów do wydania decyzji, tryb postępowania i sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje powołana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami. Jej przepisy przewidują co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej ( art. 119 u.g.n. ). W takim jednak przypadku, jak w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie albowiem w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie. Zaistniał zatem stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 129 ust. 1 u.g.n. ), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta, stosownie do art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ). Również przepis art. 4 pkt 9 u.g.n. wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie takiego miasta.

Podmiot zobowiązany obecnie do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został wskazany w art. 132 ust. 5 u.g.n., i jest nim starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W sytuacji zatem, gdy wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania, w zależności od rodzaju tej jednostki, mogą być: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd województwa i zarząd powiatu reprezentowany przez starostę. Z powyższego wynika, że starosta jest właściwy do wypłaty odszkodowania zarówno w sytuacji, gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, jako jego statio fisci, jak i w sytuacji, gdy wywłaszczenie następuje na rzecz powiatu, tyle, że jako stojący na czele organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu prezydent miasta wypłaca odszkodowanie zarówno w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa, również jako jego statio fisci, jak i w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz gminy, która ma status miasta na prawach powiatu, tyle że jako stojący na czele organu wykonawczego tej jednostki samorząd terytorialnego.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Poza sporem pozostaje fakt, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy Miasta K. , a obecnie powstałe z podziału wywłaszczonej nieruchomości działki pozostają własnością Gminy K. lub osób fizycznych. Zobowiązanym jednak do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie, jak już wskazano wyżej jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.). Rozróżnienie tych dwóch postępowań wszczynanych z urzędu albo na wniosek ma zasadniczy wpływ na krąg osób legitymowanych do udziału w postępowaniu. Tak więc - stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n., określającego istotę wywłaszczenia - stroną każdego postępowania wywłaszczeniowego ( z urzędu i na wniosek ) jest zawsze podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej (właściciel nieruchomości, jej użytkownik wieczysty oraz osoba, której do nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe). Stroną postępowania wywłaszczeniowego wszczynanego na wniosek jest również wnioskodawca wywłaszczenia, czyli określona jednostka samorządu terytorialnego, gdyż tylko ona może wystąpić z wnioskiem o dokonanie wywłaszczenia na jej rzecz. Jednostka ta, posiadająca osobowość prawną (gmina, powiat, województwo), jest reprezentowana w postępowaniu prowadzonym przez starostę przez właściwy organ wykonawczy, tj. wójta (burmistrza lub prezydenta), starostę lub zarząd województwa. W takim przypadku, gdy postępowanie jest prowadzone z wniosku określonej jednostki samorządu terytorialnego mogą zaistnieć sytuacje kiedy organ właściwy do prowadzenia postępowania o wywłaszczenie i o ustalenie odszkodowania jest jednocześnie organem, który składa wniosek do starosty o wszczęcie postępowania, i który w toku tego postępowania reprezentuje stronę - tj. daną gminę, powiat czy województwo. W szczególności taka sytuacja ma miejsce, gdy z wnioskiem występuje starosta w imieniu powiatu, a także prezydent miasta na prawach powiatu w imieniu gminy miasta na prawach powiatu. Zupełnie odmienna sytuacja zachodzi przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu tym nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Organ ten z mocy art. 11, 11 a i 12 u.g.n. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa, jako jego statio fisci, reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty ustalonego przez siebie w decyzji odszkodowania ( art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 132 ust. 5 u.g.n. ). Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu, na rzecz Skarbu Państwa, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta, w tym przypadku jako statio fisci Skarbu Państwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa, prowadzonym z urzędu, Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Należy rozważyć, czy za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego), wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, powinien zostać uznany prezydent tego miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa, Skarb Państwa działając przez uprawnione organy w sprawach np. wywłaszczeniowych, realizuje cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna, działa tutaj zatem jako Państwo. W postępowaniach tych nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on cele publiczne, a wiec podyktowane interesem publicznym, a nie interesem czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Skarb Państwa nie jest stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz. Postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia wszczyna i prowadzi starosta, co stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. .Jeżeli problem sprowadza się w istocie do kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania starosty grodzkiego, to należy zauważyć, że jest to także organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Skarb Państwa działając przez uprawnione organy wywłaszcza nieruchomości na swoja rzecz i ustala za te nieruchomości odszkodowania wypłacane przez starostów, realizując cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna. Działa tutaj zatem jako Państwo. Wywłaszczenie jest bowiem instytucją prawa publicznego, instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności nieruchomości przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie). Mamy tu do czynienia z władczą ingerencją organu państwa (w imieniu państwa w zakresie wywłaszczenia nieruchomości działa starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej), działającego w formach administracyjnych. Wywłaszczenie pełni niezwykłe istotną funkcję w prawidłowej realizacji i wykonywaniu zadań publicznych. Jedynie cel publiczny jest także wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia, o czym przesądza treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wywłaszczenie stanowi zatem realizacje celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym działając poprzez starostów odejmuje własność jako Państwo , dla realizacji celów przed nim postawionych, przy czym czyni to za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie tego odszkodowania stanowi zatem także cześć procesu służącego realizacji celu publicznego. Co za tym idzie w postępowaniu tym nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on bowiem cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Czym innym jest interes prawny danej osoby, a czym innym interes publiczny. Mimo iż przepisy prawa cywilnego - art. 33 k.c. - przyznają Skarbowi Państwa osobowość prawną, to jest on konstrukcją jurydyczną odzwierciedlającą Państwo jako takie i w konsekwencji odmienną od konstrukcji prawnych wyrażających konkretne, realne podmioty prawnoorganizacyjne, prowadzące określoną i zgodną z ich wolą działalność.

Skarb Państwa nie jest zatem w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość bez względu na to, które statio fisci, tj. prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta, reprezentuje jego interesy. Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa - reprezentowanemu przez statio fisci Prezydenta Miasta K. - legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może stać się zatem stroną postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego od Skarbu Państwa, celem wpływania na wysokość odszkodowania, pomimo jego prowadzenia przez Starostę K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r., w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ( ONSA 2003, nr 4, poz. 115 ), wprowadzono przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcją starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy uznać, iż w efekcie powyższej nowelizacji przyznano, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego, wskazując na zasadność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika nie przewidziano takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa. Mając na uwadze założenie o racjonalności prawodawcy, które wiąże się z idealizującym przekonaniem, że teksty prawne danego systemu są tworem jednego, w pełni racjonalnego podmiotu, a więc podmiotu konsekwentnie kierującego się określoną spójną wiedzą i określonymi ocenami uporządkowanymi preferencyjnie, takie działanie należało uznać za celowe. Pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej sytuacji zasługuje na uwagę również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym obecnie w trybie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy do zapłaty odszkodowania byłaby zobowiązana gmina lub powiat w miastach na prawach powiatu.

W tym stanie rzeczy, wobec uznania w przedmiotowej sprawie, że odwołanie Skarbu Państwa od decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r., znak [....] , jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, należało umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do Skarbu Państwa zastępowanego przez Prezydenta Miasta K. ( miasta na prawach powiatu ), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowanego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. Z uwagi na uznanie braku legitymacji procesowej odwołującego się brak jest też podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty i tym samym nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta K. , działając w imieniu Skarbu Państwa. Zaskarżając decyzję w całości zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego , tj. art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta K. ( miasta na prawach powiatu ) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jako podmiot zobowiązany na mocy decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r. , znak [....] , do zapłaty w imieniu Skarbu Państwa kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, czyli jako jej adresat, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty K. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa reprezentowany przez właściwą (tj. wyznaczoną przez przepisy prawa) jednostkę organizacyjną (statio fisci) może być, co do zasady, stroną postępowania administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości to, że jednostką reprezentującą Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym może być organ administracji publicznej.

W myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. dalej u.g.n.) odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym zgodnie z art. 4 pkt 9b, w miastach na prawach powiatu kompetencja ta należy do prezydenta miasta. W świetle art. 132 ust. 5u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki.

Starosta wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje w niej jednocześnie organ zobowiązany do jego zapłaty, zgodnie z zasadą określoną w art. 132 ust. 5 u.g.n. Jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania wskaże zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który wydał taką decyzję. Wynika to z tego, że w postępowaniu wywłaszczeniowym uregulowanym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadku gdy nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, występuje w podwójnej roli, tj. organu prowadzącego postępowanie i reprezentanta Skarbu Państwa.

W związku z tym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponosi pełną odpowiedzialność za przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczącymi ustalania wysokości odszkodowania, oraz za wykonanie decyzji kończącej postępowanie, zwłaszcza za terminowe zapłacenie podmiotom uprawnionym kwoty odszkodowania.

Biorąc pod uwagę fakt, że wypłacenie kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność starosty obejmuje też odpowiedzialność określoną w tej ustawie i w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych .

O tym, zaś, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia. W tej sytuacji, jeżeli sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta K. ( miasta na prawach powiatu), organem właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W konsekwencji, jeżeli nieruchomość położona na terenie miasta K. ( miasta na prawach powiatu ) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania powinien wskazać zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. (miasta na prawach powiatu). W związku z tym organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie postanowienia Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r., znak [....] , Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej został jednak wyłączony od jej załatwienia. Oznacza to, że Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na mocy tego postanowienia utracił możliwość działania w tej sprawie tak w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, jak i w zakresie zapłaty odszkodowaniu w imieniu Skarbu Państwa.

Prezydent Miasta K. jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiada kompetencję do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa na zasadzie art. 132 ust. 5 u.g.n. tylko wtedy, gdy jest organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powyższego przepisu. Tylko wówczas występuje w wyznaczonej mu przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami podwójnej roli organu prowadzącego takie postępowanie (organu wydającego decyzję) i reprezentanta Skarbu Państwa (adresata decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność (w tym określoną w przepisach ustawy o finansach publicznych i w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) za prawidłowość swojej decyzji i jej wykonanie.

Należy zatem uznać, że Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, utracił w sprawie niniejszej kompetencję do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na skutek postanowienia Wojewody [....] . Zobowiązanie przez Starostę K. w decyzji z dnia 9 stycznie 2012 r., znak [....] , Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa, do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale autorytatywnym wyznaczeniem innego organu administracji publicznej wbrew zakresowi postanowienia Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r. , znak [....] . Skoro Starosta K. wyznaczył Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji wbrew zakresowi postanowienia Wojewody [....] , to nie można twierdzić, że nie ma on interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta K. działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa będąc adresatem decyzji jest stroną tego postępowania.

Organ administracji publicznej jest stroną postępowania administracyjnego, gdy postępowanie dotyczy praw lub obowiązków organu. Pozbawienie Prezydenta Miasta K. działającego jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa przymiotu strony w niniejszym postępowaniu naraża go na konieczność wykonania decyzji (wypłatę publicznych środków) bez prawa jej weryfikacji. Prezydent Miasta K. działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa mając świadomość jej wadliwości musi ją bezzwłocznie wykonać, a następnie może być za to pociągnięty do odpowiedzialności. Starosta K. przeniósł odpowiedzialność na Prezydenta Miasta K. za ewentualne wady tej decyzji, a Prezydentowi Miasta K. zostało odjęte prawo do wyrażenia swojego stanowiska na drodze postępowania odwoławczego. Taka sytuacja nie jest do zaakceptowania. Gdyby w decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r., w pkt 3. Starosta K. stwierdził, że zobowiązanym do zapłaty ustalonego w punkcie 1. odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez Staroste K. (do czego został na mocy powyższego postanowienia Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r. , znak [....] zobligowany), wtedy można by przyjąć, że Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i działający jako reprezentant Skarbu Państwa, nie ma żadnego interesu prawnego w tej sprawie. W przypadku, gdy Starosta K. obowiązkiem wypłaty ustalonego przez siebie odszkodowania bezzasadnie obarczył Prezydenta Miasta K. , to nie można uznać, jak to przyjął Wojewoda [....] w zaskarżonej decyzji, że Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia 22 listopada 2011 r. , znak [....] .

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa, wyznaczony decyzją administracyjną Starosty K. do zapłaty odszkodowania za nieruchomości ma prawo (interes prawny) do podważania prawidłowości takiej decyzji na drodze postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podnosił, że w przedmiotowym postępowaniu Skarb Państwa, jako osoba prawna, nie jest stroną tego postępowania Podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stanowisko przyjęte zostało również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują, że w postępowaniach tego rodzaju nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa, bo działając w określonym zakresie realizuje on cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie własnym interesem czy też obowiązkiem, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy, wywłaszcza nieruchomość na swoją rzecz i ustala za te nieruchomości odszkodowania realizując cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna. W podobnym stanie faktycznym spawy i od podobnej treści decyzji również została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta K.

Zdaniem Wojewody [....] nie są uzasadnione zarzuty przedstawione w skardze, według których to nie Prezydent Miasta K. ( miasta naprawach powiatu ) jest właściwy do wypłaty odszkodowania. Wbrew tym zarzutom należy podkreślić, że odszkodowania zawsze ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jednak wypłaty odszkodowania i jego waloryzacji dokonuje podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Pogląd ten znajduje zastosowanie w analizowanej sytuacji ze względu na delegowanie uprawnień do ustalenia odszkodowania na inny organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej z uwagi na konieczność wyłączenia organu właściwego do ustalenia i wypłaty odszkodowania, tj. Prezydenta Miasta K. Natomiast wątpliwości, właśnie ze względu na powyższą sytuację, budzić może kwestia pozbawienia statusu strony organu właściwego do ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego Wojewoda [....] pozostawia rozstrzygnięcie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na uprzednio orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wobec bezzasadności podnoszonych w niej zarzutów, przy braku innych rozważanych z urzędu podstaw do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter specyficzny. Taki typ decyzji został przewidziany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś przesłanką do jej wydania jest stwierdzenie bezprzedmiotowości rozstrzygania sprawy co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Jedną z sytuacji wypełniającą przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przed organem drugiej instancji wyklucza ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku nie jest również dopuszczalne uchylenie decyzji, od której wniesiono odwołanie nawet w przypadku dostrzeżenia przez organ drugiej instancji, przy okazji kontroli wstępnej, wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. ) oraz przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne stanowiska co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie. Pierwsze z nich przyjmuje, że odwołanie służy wyłącznie stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem wniesienie odwołania przez podmiot, który nie dysponuje interesem prawnym powoduje konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w formie postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a. Drugi pogląd zakłada, że o braku interesu prawnego organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w formie decyzji administracyjnej. To stanowisko zostało wyrażone m.in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), przyjął je za zasadne organ odwoławczy w niniejszej sprawie, co nie budzi zastrzeżeń w ramach przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając treść zaskarżonej decyzji oraz zarzuty odwołania zasadnicze znaczenie ma w sprawie niniejszej ocena zasadności uznania przez Wojewodę [....] , w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, że ani Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta K. , ani Prezydentowi Miasta K. nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [....] , pomimo iż w pkt 2. tego aktu Skarb Państwa – Prezydentowi Miasta K. oznaczony został jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1. w terminie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, wpłacanego w sposób określony w pkt 2., przy zastosowaniu zasad wypłaty podanych w pkt 4.-6.

Specyfikę istotnego stanu faktycznego, który nie jest w sprawie kwestionowany przez żadną ze stron, wyznaczają następujące okoliczności :

- ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, art. 132 ust. 1a,2,3a i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. – dalej w skrócie także u.g.n.) nastąpiło co do nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, który uznano za podmiot zobowiązany do jego wypłaty, przy czym własność części określonych tej nieruchomości została nabyta przez Gminę Miejską K. , czy osoby fizyczne w związku z późniejszymi zdarzeniami prawnymi i przysługiwała tym podmiotom zarówno w toku postępowania, jak i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji;

- wydanie w związku z wystąpieniem Prezydenta Miasta K. przez Wojewodę [....] postanowienia z dnia 3 października 2006 r., znak [....] , o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za parcele l.kat. [....] , położoną w K. , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , który z powołaniem się na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS1/03 ( ONSA 2003, nr 4, poz. 115 ), dotyczącą spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uznał za zasadne zastosowanie tam wyrażonego poglądu również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 oraz 129 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowią o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 129 ust. 1 u.g.n. ) również wówczas, gdy powyższe następuje poza decyzją wywłaszczeniową, odrębną decyzją, przy spełnieniu przesłanki, pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, którego ustalenie przewidują obowiązujące przepisy ( art. 129 ust. 5 pkt 3 ). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta, stosownie do art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ). Również przepis art. 4 pkt 9 u.g.n. wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie takiego miasta. Zgodnie z treścią art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości według miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Zarówno wywłaszczenie nieruchomości, któremu towarzyszy jednoczesne ustalenia odszkodowania, jak i ustalenie za wywłaszczenie nieruchomości odrębną decyzją, należą do kategorii spraw dotyczących nieruchomości. Uwzględniając położenie nieruchomości, której dotyczy ustalenie odszkodowania oraz uprzednio powołane przepisy organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta K. , który jednakże został pozbawiony tej kompetencji w związku z postanowieniem Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r., znak [....]

Na tle treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami należy odróżnić zasadniczo ustalenie odszkodowania - co następuje w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji, od zapłaty odszkodowania, stanowiącego etap rzeczywistych rozliczeń pozostający już poza tym postępowaniem na podstawie decyzji, która winna odpowiadać w tym zakresie przepisom prawa materialnego.

Podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa został wskazany odrębnie w art. 132 ust. 5 u.g.n. , już poza przepisami kompetencyjnymi upoważniającymi do wydania decyzji, i jest nim również starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 27 poz. 1 lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, podmiotem na którym ciąży zobowiązanie zadośćuczynienia z tytułu wywłaszczenia jest Skarb Państwa.

Stosownie do powołanych wyżej przepisów odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winien wypłacić Skarb Państwa – Prezydent Miasta K.

Zważyć należy dalej, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Przy braku przepisów szczególnych za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy stosować art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nadto w myśl art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np.

z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3).

Uwzględniając powyższe wywody dotyczące wykładni i stosowania art.28 k.p.a. należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania nie jest organ administracji publicznej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperiu". Również treść art. 29 k.p.a. prowadzi do wniosku, że stroną w postępowaniu nie może być organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych.

Stroną takiego postępowania nie jest także państwo, realizujące należne mu władztwo administracyjne w interesie publicznym, a w szczególności Skarb Państwa, który wyposażony w osobowość prawną ( art. 33 k.c.), stanowi odpowiednik państwa i występując jako podmiot w stosunkach prawnych o charakterze majątkowym, jako właściciel mienia państwowego nie należącego do państwowych osób prawnych ( art. 34 k.c.). Będąc substratem państwa - Skarb Państwa jest jednolitą i scaloną instytucją, stanowiącą jeden podmiot. Nie ma odrębnych organów. Może dokonywać czynności prawnych poprzez wiele różnych organów i jednostek organizacyjnych, nie wyłączając powołanych do realizacji funkcji władczych państwa. Każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej, względnie organu działającego za Skarb Państwa na mocy przepisów szczególnych, jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Podmioty te bowiem działają na rachunek Skarbu Państwa. Skoro wywłaszczenie i z tym związane ustalenie odszkodowania jest instytucją prawa publicznego, instrumentem umożliwiającym władzy publicznej wykonywanie jego zadań przez władczą ingerencję w sferę cudzej własności, to także zapłata odszkodowania podyktowana jest interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Skarb Państwa nie jest zatem w rozumieniu tego przepisu stroną postępowania administracyjnego, zaś gwarancja przestrzegania interesu publicznego jest realizowana przez obowiązek organów działania na podstawie i w granicach prawa ( art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. ).

Podobne jak wyżej stanowisko prezentowane jest w zaskarżonej decyzji, co do braku przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie zarówno Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. ,, jaki i samego organu tj. Prezydenta K.

Nie można uznać za trafne zarzutów i argumentów prezentowanych w skardze, gdzie nie do końca konsekwentnie wskazuje się raz na interes prawny Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, innym raz samego organu , tj. Prezydenta Miasta K.

Co do legitymacji Skarbu Państwa , jako strony postępowania w niniejszej sprawie, niezależnie od tego przez jaki podmiot albo organ miałby on być reprezentowany, bezzasadność zarzutów skarżącego wynika z uprzednio już czynionych rozważań. W szczególności, stosownie do art. 33 i 34 k.c. - Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w sprawie niniejszej Skarbowi Państwa, jako osobie prawnej, nie przysługuje status strony, żaden z jego reprezentantów nie może skutecznie wnieść odwołania działając za Skarb Państwa.

Nie jest również tak, by legitymacja do wniesienia odwołania przez Prezydenta Miasta K. miała wynikać wprost z prawa materialnego, albo faktu pozbawienia go statusu organu wydającego decyzję postanowieniem Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r., znak [....] , względnie wskazania jako statio fisci w pkt 2 decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r., znak [....] , czy uznania go za stronę przez organ pierwszej instancji. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie dysponuje własnym majątkiem, stąd treść art. 132 ust. 5 u.g.n. nie czyni go podmiotem zobowiązanym, lecz reprezentantem takiego podmiotu, którym jest Skarb Państwa. Nie stanowią takiego źródła przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która regulują w układzie wewnętrznym podstawowe zagadnienia finansów państwowych i samorządowych, zgodnie z zakresem przedmiotowym wskazanym w art. 1 i zakresem podmiotowym określonym w art. 4, czy też ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz.114 ), normującej zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stanu powyższego nie zmienia również fakt przeniesienia kompetencji do wydania w sprawie niniejszej decyzji w pierwszej instancji na Starostę K. , albowiem takie zmiany proceduralne pozostają bez wpływu na matarialnoprawne zagadnienie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, w tym reprezentacji Skarbu Państwa, w zakresie realizacji tego obowiązku. Ustalenia organu pierwszej instancji co do kręgu stron postępowania nie są zaś wiążące dla organu drugiej instancji, który w tym zakresie jest zobowiązany dokonać własnych ustaleń w celu oceny skuteczności złożonego odwołania.

W uzupełnieniu do powyższego należy dodać, że z uwagi na specyfikę zaskarżonego aktu, który stanowi decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, poza kontrolą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia 9 stycznia 2012 r., znak [....] oraz postanowienie Wojewody [....] z dnia 3 października 2006 r., znak [....] , którego intencją było umożliwienie udziału w postępowania na prawach strony Gminie Miasta K. , nawet jeżeli mogą budzić zastrzeżenia. Z tych właśnie powodów oraz z uwagi na możliwe wdrożenie trybów wewnętrznej nadzwyczajnej kontroli wydanych aktów administracyjnych poza oceną pozostawia się stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do istnienia przesłanek do wyłączenia w sprawie niniejszej Prezydenta Miasta K. od udziału w postępowaniu, które motywowano poglądami zawartymi w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ( ONSA 2003, nr 4, poz. 115 ), podjętej w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, czy poszukiwaniem analogi do znowelizowanego już po jej podjęciu art. 142 ust. 2 u.g.n. Ewentualne uchybienia w tym zakresie pozostają jednak bez wpływu na właściwość do rozpoznania odwołania przez Wojewodę [....] , któremu służy ta kompetencja zarówno aktualnie, jak również wtedy, gdyby w sprawę rozstrzygał w pierwszej instancji Prezydent Miasta K.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddalenia – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.