Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 766/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art145par. 1 pkt 1 lit c, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 771/13 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Rz 771/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. [...] S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku letniskowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. z/s w W. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. (dalej: PINB) z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku letniskowego o wymiarach 5,75 m x 8,05 m wraz z tarasem o wymiarach 1,43 m x 8,05 m, będącego własnością F. Ł., Z. K. i M. W. – B., usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. C., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. [...] S.A. Oddział w S. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy dom (oznaczony nr 3), wchodzi w skład obiektów Ośrodka Wypoczynkowego [...] "[...]" w U. i stanowi wolnostojący, podpiwniczony, parterowy budynek z użytkowym poddaszem, konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. Według oświadczenia M. W. – B. został wybudowany systemem gospodarczym jesienią 1981r., co w toku przeprowadzonej kontroli potwierdzili pozostali aktualni współwłaściciele oraz Prezes [...] "[...]". "Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C.", zatwierdzony decyzją Naczelnika Powiatu B. z dnia [...] grudnia 1974r. nr [...], dopuszczał na tym terenie zabudowę turystyczno – wypoczynkową, a decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 1981r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny ośrodka campingowego w miejscowości C. Właściciele domu dostarczyli opinię techniczną potwierdzającą, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnia obowiązujące w tym zakresie normy i może być użytkowany bez zagrożenia dla środowiska i użytkowników. Przedłożyli także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku wraz z przyległym terenem. W tym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania rygoru wynikającego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, względnie art. 40 tej ustawy. Ponadto w postępowaniu dotyczącym legalności obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., prowadzonym według przepisów ustawy z 1974r., nie jest wymagane badanie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W tej sytuacji, pomimo braku uzyskania przez współwłaścicieli obiektu pozwolenia na budowę budynku letniskowego, może zostać on poddany procedurze legalizacyjnej.

W odwołaniu P. [...] S.A. zarzuciła, że decyzja wydana została niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Działka nr [...] w miejscowości C. powstała w wyniku wydzielenia części działki nr [...], która według ewidencji gruntów opisana była symbolem Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi; może mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ działka nr [...] stanowi część Zalewu [...]. Zakwestionowano też datę budowy budynku wskazując, że właściciele budynku nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nigdy z nimi nie była zawarta umowa dzierżawy części działki, na której jest on usytuowany. Podniesiono również, że organ powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Opisaną na wstępie decyzją, [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest jednym z 7 domków letniskowych zlokalizowanych na terenie dzierżawionym przez Polski Związek [...] – [...] "[...]" z/s w U. od P. Oddział w S. (część działki nr [...] w C. o pow. 2982 m²). Organ II instancji wskazał, że okoliczność samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, popełniona przed 1 stycznia 1995r. wynika z materiału dowodowego i nie była kwestionowana. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji były znane skarżącej Spółce, która przed wydaniem decyzji miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego. Organ II instancji stwierdził, że z akt wynika, iż Spółka nie wniosła zastrzeżeń, także w odwołaniu w istocie nie kwestionuje tej daty budowy i nie podaje innej. Konsekwencją daty popełnienia samowoli jest to, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W stanie faktycznym brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki. Przedmiotowy budynek letniskowy, przeznaczony do rekreacji i okresowego wypoczynku, odpowiada funkcji zapisanej w dacie jego budowy w ustaleniach Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sporządzonego dla Gminy C. Plan ten nie był opublikowany, ale funkcjonował, co słusznie, w ocenie organu II instancji, zaznaczył organ I instancji wskazując na wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję z dnia [...] maja 1981r. nr [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny na budowę ośrodka campingowego. Z przedłożonego orzeczenia technicznego budynku sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia wynika, że jego stan jest zadowalający, został wykonany zgodnie z przepisami oraz sztuką budowlaną i nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że w sprawie popełnionej samowoli budowlanej nie zachodzą przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przesłanki do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki, a także, że nie ma podstaw faktycznych do nakazania zmian lub przeróbek stosownie do art. 40 tej ustawy. W związku z tym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje wydaniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o jego umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB dodatkowo wyjaśnił, że o tym, jakie jest przeznaczenie działki, nie decyduje ewidencja gruntów, lecz ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie budowa przedmiotowego obiektu nie była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, dlatego decyzja stwierdza, że dany obiekt może nadal istnieć w świetle przepisów prawa budowlanego. Nie przesądza to jednak kwestii naruszenia praw właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego wynikających z przepisów odrębnych.

W skardze P. [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu strona skarżąca wskazała, że organy nieprawidłowo stosują nr działki [...] w miejscowości C., gdyż zostały zaskarżone decyzje wydane przez Starostę B. w ramach modernizacji ewidencji gruntów, w wyniku której działka ta została wydzielona z działki nr [...]. Prawidłowym numerem działki jest nr [...] oraz przypisane jej dotychczas rodzaje i klasy użytku, tj. Ws – wody stojące. W związku z tym skarżąca uważa, że zasadnym jest wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się według ewidencji gruntów pod wodami nie spełnia warunków przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Ponadto. Działka nr [...] znajduje się na obszarze wywłaszczenia ustalonym zarządzeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] września 1971r. wprowadzającym strefę przybrzeżna dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., stanowi nadal część zbiornika wodnego i jest niezbędna dla bezpiecznej i prawidłowej jego pracy, stanowiąc strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód. Użytkowanie obiektu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarszać warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, do czego nie odnosi się ocena techniczna oraz uzasadnienia wydanych decyzji. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły również w sposób przewidziany przepisami, czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na stanowisko orzecznictwa podniesiono, że przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt będący przedmiotem postępowania, powinno być ustalane według przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a nie według nieobowiązujących Planów Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. Zarzucono też, że zaskarżona decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i w przyszłości doprowadzić do zmian i przekwalifikowania użytków gruntowych i konsekwencji podatkowych.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w wydanej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że poza sporem pozostaje, że budynek letniskowy wzniesiony na działce nr [...] w miejscowości C. został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995r. (według ustaleń organów w 1981r.). W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji trafnie przyjęły w sprawie, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Sąd I instancji zauważył też, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. II OPS 2/13 (niepubl.) wyjaśnił, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

WSA w Rzeszowie stwierdził, że z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt wzniesiono w ramach formalnej samowoli, albowiem wzniesiono go bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego realizacji, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Dowodem na to są ustalenia Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy C. z [...] grudnia 1974r., z których wynika, że dla terenu, na którym jest zlokalizowany przedmiotowy budynek, dopuszczalna była zabudowa turystyczno-wypoczynkowa. Sąd I instancji wskazał, że taki charakter ma wzniesiony obiekt, skoro wzniesiono go przez członków Polskiego Związku [...], a ponadto służył on przez ponad trzydzieści lat celom rekreacyjno-wypoczynkowym. Zdaniem Sądu I instancji niesporne jest także, że dla terenu, na którym zlokalizowano budynek letniskowy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Ze złożonej w trakcie postępowania przed organem I instancji opinii technicznej wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr [...] w C. został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i może być użytkowany bez zagrożeń dla środowiska i jego uczestników. Obiekt ten istnieje od wielu lat, zarówno z ustaleń uczynionych przez same organy, jak i z treści samej skargi nie wynika więc, aby zachodziła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., która nakazywałaby orzeczenie o nakazie rozbiórki.

Co się tyczy podnoszonej przez skarżącą Spółkę wadliwości w aspekcie posługiwania się nr [...] działki oraz przypisanego jej dotychczasowego oznaczenia klasyfikacyjnego, to w ocenie Sądu nie ma to znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niesporne jest, że taki numer ewidencyjny działce został nadany w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów, nadto nie jest sporne, że działka ta nie jest pokryta wodami płynącymi (dowód: protokół oględzin - k. 9 akt I instancji oraz dokumentacja fotograficzna). Z faktu wzniesienia w tym miejscu przedmiotowego i innych budynków wnioskować należy, że teren ten nigdy nie był pokryty wodami. Zdaniem Sądu prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Oceny tej nie zmienia fakt, że uczestnicy nie dysponują tytułem prawnym do gruntu, jak również i to, że skarżąca Spółka obawia się, że pozostawienie tego obiektu wywołać może niekorzystne dla niej skutki ekonomiczne. Skoro zaś brak było podstaw do orzekania merytorycznego (orzeczenia nakazu rozbiórki względnie wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r.), trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co winno prowadzić do jego umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. [...] S.A. w W. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Rzeszowie zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez kierowanie się przepisami o planowaniu przestrzennym z daty popełnienia czynu samowoli budowlanej, a nie z daty orzekania o samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń, czy obowiązujące przepisy planowania przestrzennego przeznaczają teren, na którym zlokalizowany jest budynek letniskowy na taką zabudowę;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przez organy obu instancji, poprzez niewyjaśnienie, czy obiekt znajduje się na terenie, który z uwagi na położenie w pobliżu zbiornika [...] może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia;

3. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. niewyjaśnienie kwestii numeracji działek [...] i [...] i związanej z tym kwalifikacji gruntów;

4. umorzenie postępowania poprzez uznanie, że brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, a to naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. konieczne jest, by ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu, oparte były na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organ, a nie w czasie budowy obiektu, jak to przyjął Sąd I instancji za ustaleniami organów. Organy administracji publicznej orzekając o samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, powinny badać zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, na taki kierunek wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wskazuje uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt II OPS 2/13 oraz wiele orzeczeń NSA. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń co do przeznaczenia terenu w obecnie obowiązujących przepisach z zakresu planowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim zaś nie uwzględniono faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że nie został uwzględniony wielokrotnie podnoszony przez nią w toku postępowania zarzut, że użytkowanie obiektu usytuowanego na terenach oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "Ws" powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Całkowicie też pominięto uregulowania obowiązującego w tej mierze Zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustalające strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece [...] w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu zbiornika dla potrzeb skarżącej i wynikającego stąd zakazu lokowania wszelkich obiektów nabrzeżnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania podkreślała też, że grunty usytuowane w strefie przybrzeżnej zbiornika wyłączone są z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię numeracji działki nr [...], stanowiącej część Zalewu [...], która została wydzielona z działki [...], a w ewidencji gruntów figurowała pod symbolem "Ws" oznaczającym grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, a co w wyniku jej podzielenia zmieniono. W ocenie skarżącej rzutuje to na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i okoliczności te powinny być wyjaśnione.

Ponadto skarżąca kasacyjnie uważa, że stanowisko Sądu I instancji o zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z wyrokiem z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 924/2009. Poza tym wydana przez organ drugiej instancji decyzja o umorzeniu postępowania stawia w trudnej sytuacji zarówno skarżącą kasacyjnie jak i użytkowników nielegalnego obiektu i nie załatwia ostatecznie sprawy żadnej ze stron postępowania. Stwierdzenie, że sporny obiekt nie podlega rozbiórce, powinno prowadzić do jego zalegalizowania poprzez pozwolenie na użytkowanie, a nie umorzenia postępowania, zaś nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zezwalająca na legalizację samowoli budowlanej, która rażąco narusza przepisy prawa. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w podobnych sprawach WSA w Rzeszowie uwzględnił skargi i uchylił zaskarżone decyzje w podobnych stanach faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był zatem granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. [...] S.A. w W. podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i stanowią konsekwencję naruszenia prawa materialnego, dlatego ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i opartego na jej podstawie wniosku, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce.

Odnosząc się zatem do sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. uznać należy, że nie jest on uzasadniony. Skarżąca zarzuca, że to naruszenie polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez kierowanie się przepisami o planowaniu przestrzennym z daty popełnienia czynu samowoli budowlanej, a nie z daty orzekania o samowoli budowlanej, co miało wpływ na wynik postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń, czy obowiązujące przepisy planowania przestrzennego przeznaczają teren, na którym zlokalizowany jest budynek letniskowy na taką zabudowę. Oceniając zasadność tak sformułowanego zarzutu należy wziąć pod uwagę, że błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, a więc mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy, natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie sprowadza się do błędnego podciągnięcia konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej lub na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie jest uzasadniony. Wbrew twierdzeniu skarżącej, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy uwzględniono nie tylko przepisy o planowaniu przestrzennym z daty popełnienia samowoli budowlanej, ale także przepisy planowania przestrzennego z daty orzekania. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. II OPS 2/13, prawidłowo wziął pod uwagę nie tylko przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, ale również przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił obowiązujące w dacie budowy ustalenia Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia [...] grudnia 1974r., z których wynikało, że dla terenu, na którym zlokalizowano przedmiotowy budynek, dopuszczalna była zabudowa turystyczno-wypoczynkowa. Prawidłowy zatem był wniosek, że przedmiotowy obiekt będący domkiem letniskowym, który od ponad trzydziestu lat służył celom rekreacyjno-wypoczynkowym, jest obiektem o charakterze turystyczno-wypoczynkowym w rozumieniu w/w planu, a zatem został wzniesiony na terenie, na którym przepisy planowania przestrzennego dopuszczały taką zabudowę. W konsekwencji prawidłowy był również wniosek, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach tzw. samowoli formalnej, o której mowa w powołanej uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013r., tzn. wzniesiono go bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego realizacji, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał również wyraźnie, że "Niesporne jest także, iż dla terenu, na którym zlokalizowano budynek letniskowy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego". Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie uwzględniono zarówno stan prawny w zakresie planowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie powstania samowoli budowlanej, prawidłowo opierając się na tezie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13, w której uznano, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." W rozpoznawanej sprawie dokonano zatem prawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz prawidłowo ten przepis zastosowano. Biorąc pod uwagę to, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nietrafny jest sformułowany w skardze kasacyjnej pogląd, że w sprawie "nie uwzględniono faktu, że obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę". Należy zresztą zwrócić uwagę, że poglądu tego skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, nie wskazano żadnych przepisów, które legły u podstaw jego sformułowania.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przez niewyjaśnienie, czy obiekt znajduje się na terenie, który z uwagi na położenie w pobliżu zbiornika [...] może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na złożoną w trakcie postępowania przed organem I instancji opinię techniczną z której wynika, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] w C. został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i może być użytkowany bez zagrożeń dla środowiska i jego uczestników. Niezasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W rozpoznawanej sprawie przepis ten został prawidłowo zastosowany, w toku postępowania administracyjnego organy dokonały badania przesłanek przewidzianych w tym przepisie i w jego wyniku ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany "nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Poza zakresem tego przepisu i powołanych w nim przesłanek pozostają argumenty skargi kasacyjnej dotyczące oznaczenia terenu symbolem "Ws" oraz wymogi wynikające ze strefy przybrzeżnej.

Nieuzasadniony jest także powołany w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. niewyjaśnienia kwestii numeracji działek [...] i [...] i związanej z tym kwalifikacji gruntów. Wbrew powołanym powyżej wymogom dotyczącym sposobu skonstruowania skargi kasacyjnej (art. 174 w związku z art. 176 §1 pkt 2 oraz art. 181 §1 p.p.s.a.), w zarzucie tym nie wskazano konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzuca skarżąca, ani nie sprecyzowano na czym naruszenie tego przepisu polegało. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd całkowicie pominął kwestię numeracji działki [...]. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji poświęcił temu zagadnieniu cały akapit, szczegółowo wyjaśniając dlaczego w jego ocenie zarzut dotyczący oznaczenia klasyfikacyjnego działki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Trafnie zwrócono uwagę na niesporność okoliczności, że przedmiotowa działka nie jest pokryta wodami płynącymi, powołując się na dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzut umorzenia postępowania poprzez uznanie, że brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, a to naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że brak podstaw do orzekania in merito spowodował, iż prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co prowadziło do konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodziły przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, zasadnie w niniejszej sprawie orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Należy zwrócić uwagę, że "Jeżeli (...) obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy." (por. uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013r., II OPS 2/13). Skoro zatem w odniesieniu do samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - domku letniskowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości C. gmina C. należącego do F. Ł., Z. K. i M. W. – B., nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę, to trafnie przyjęto w tej sprawie, że prowadzone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe, co prowadziło do konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego. W podstawach skargi kasacyjnej, które stanowią dla Naczelnego Sądu Administracyjnego granice rozpoznania niniejszej sprawy, P. [...] S.A. w W. nie zarzuciła zresztą naruszenia art. 105 §1 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.