Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1352/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 219/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 219/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2020 r., A. G. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – matką E. B.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., Burmistrz Miasta i Gminy Młynary odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką E. B.

W ocenie organu I instancji, przesłanki do przyznania świadczenia nie są spełnione, bowiem na dzień złożenia wniosku strona nie zrezygnowała z emerytury. Ponadto, fakt że stopień niepełnosprawności matki datuje się od 1 października 2019 r, czyli w wieku 89 lat, natomiast niepełnosprawność – nie można ustalić, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia, wynikającą z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.".

Po rozpatrzeniu odwołania A. G. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ wskazał, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS E. B. została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Cierpi na schorzenia układu ruchowego, jest osobą leżącą, wymagająca pomocy przy zmianie pozycji, spożywanie posiłków. Jest wdową. Opiekę nad nią sprawuje córka – A. G., która decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. uzyskała prawo do emerytury. Organ odwoławczy podkreślił również, że strona jest osobą uprawnioną podmiotowo do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - jest córką osoby wymagającej opieki.

Kolegium, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jednocześnie wskazano, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w tym przepisie przesłanki negatywne, dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Zdaniem Kolegium, prawo do emerytury nie jest także żadnym ze świadczeń rodzinnych, by w sytuacji pobierania niższego świadczenia strona mogła skorzystać z możliwości wyboru świadczenia bardziej korzystnego w ramach przepisu art. 27 ust.5 u.ś.r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. G., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę w pierwszej kolejności podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W ocenie Sądu prawo do emerytury nie może jednakże automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne.

Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 Sąd wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.".

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości, niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej.

Sąd podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych rozważań należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a.

Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska organów, że nie ma podstawy do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Tymczasem, zaniechały takiego działania, jak również nie poinformowały strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu;

2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. pkt 2 i 5 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego.

Istota tak sformułowanych zarzutów sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego czy też świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

Z uwagi na powyższe zauważyć należy, że zagadnienie to było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w np. w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 oraz z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim czasie nastąpiła jednakże zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21, z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 349/21, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 509/21, z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I OSK 727/21, z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 829/21, z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1345/21, a także w powołanym w obszernych fragmentach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przywołaną powyżej linię orzeczniczą, Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2809/20, z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1195/21, z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1262/21 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1345/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, jak zasadnie odnotował to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia.

Powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W takich okolicznościach bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. pkt 2 i 5 u.ś.r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa dodatkowo, że w art. 17 ust. 1-5 u.ś.r. została ustalona generalna zasada przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca wskazał tryb i określił zasady zobowiązujące organy do ich stosowania. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza spełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1). Druga, do której odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach, ma zaś charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że obowiązkiem organu jest również ustalenie, że wnioskodawczyni poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 u.ś.r. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w powołanym przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, nie ma ona takiej możliwości.

Podkreślić przy tym trzeba, że zagadnieniem mającym wpływ na zasadność wniosku, jest ustalenie charakteru opieki, jaką sprawuje strona wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wyłączającej lub też nie możliwość podjęcia zatrudnienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16, z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21 oraz z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1653/21).

Wobec powyższego organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.