Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1413/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 357/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od Gminy O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 357/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia

[...] grudnia 2009 r., nr SKO [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej

z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Orzekł jednocześnie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej ugn, wypowiedział M. i R. P. dotychczasową wysokość opłaty rocznej (w kwocie 0 zł) za 1/60 część z udziału 2612/10000 (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działka nr [...] , położonego w O. przy ul. [...] , ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 356,32 zł, równej 5% wartości gruntu. W piśmie tym wskazano, że wskutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m², w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, wynosi 367,29 zł.

Wnosząc o ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., że przedmiotowa aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości, M. i R. P. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr SKO [...] umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwróciło uwagę, że regulacja zawarta w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i 2 ugn znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Tymczasem, zgodnie z art. 73 ust. 5 ugn, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w drodze umowy. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje natomiast trybu postępowania, w odniesieniu do sytuacji w której właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium zastosowanie winna wówczas znaleźć regulacja zawarta w przepisach prawa cywilnego w zakresie instytucji użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Wobec tego pismo Prezydenta Miasta O.

z dnia [...] września 2008 r. nie stanowiło wypowiedzenia dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie było ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Powyższa okoliczność, w ocenie Kolegium, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w tej sprawie i daje podstawę do jego umorzenia na mocy art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa.

Skargę na powyższe orzeczenie Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina O., reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości Prezydent wskazał, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia tej opłaty. Zwrócił przy tym uwagę na zawierane dotychczas przed Kolegium ugody między Gminą O. a użytkownikami wieczystymi w tym zakresie. Podniósł również, że w sytuacji w której użytkownik wieczysty zbył przysługujące mu prawo na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września

2000 r.)

Zdaniem Prezydenta Miasta O., zgodnie z art. 79 ust. 3 ugn, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Natomiast w sytuacji jej nie zawarcia, Kolegium obowiązane było wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Rozstrzygnięcie Kolegium narusza więc art. 79 ust. 3 ugn oraz art. 105 § 1 Kpa, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Nadto wskazało, że Gmina O. wniosła w niniejszej sprawie również sprzeciw do Sądu Rejonowego w O.

W ocenie Kolegium art. 77 - 81 ugn stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest zatem opłata roczna już wcześniej ustalona. Wskazane przepisy mogą być ponadto stosowane do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w ściśle określonych sytuacjach, tj.: zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Według Kolegium zaistniała w rozpatrywanej sprawie sytuacja zbliżona jest natomiast do unormowanej

w art. 221 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1 ugn, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn.

Kolegium zwróciło uwagę, że stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nowe zasady ustalania opłat weszły w życie 1 stycznia 1986 r. Wcześniej, pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej, według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów. W ocenie Kolegium określenie opłat rocznych według nowych zasad wymagało zatem wielu lat i prawdopodobnie proces ten nie został zakończony do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji regulacja przejściowa art. 221 ust. 2 ugn zmierza do dostosowania "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś do ustalenia opłaty, która w ogóle nie była ustalona. Tymczasem opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 - 81 ugn. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.

Na rozprawie strona skarżąca oświadczyła, że nie posiada wiedzy odnośnie rozstrzygnięcia wydanego w sprawie zainicjowanej sprzeciwem Gminy O. przed Sądem Rejonowym w O., jednakże w innych tego typu sprawach sąd powszechny odrzucał sprzeciw Gminy z powodu swojej niewłaściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku uwzględniającego skargę w pierwszej kolejności uzasadniając swoją kognicję w rozpatrywanej sprawie zwrócił uwagę na ukształtowaną praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ugn nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt 876/07, Lex nr 413615 oraz z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, Lex nr 299413). Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 7 ugn, w postępowaniu przed Kolegium zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina O. wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w O. i nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W świetle tych okoliczności Sąd uznał, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny

w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 (OTK z 1995 r. Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami tryb ustalania i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny,

w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 ugn wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ugn uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym nie złożenia takiego wniosku jest obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 ugn).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydać orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek (art. 79 ust. 3 ugn.). Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ugn, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

Sąd zauważył, że orzeczenie kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia

11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Tymczasem wydane w rozpoznawanej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ugn.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa wiąże się z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania - konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Kolegium uznając bowiem brak podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, nie było uprawnione do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O., zastępowane przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia:

- art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, poprzez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydane w tym przedmiocie nie mogą być zaliczane do aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

- art. 77 ust. 1, art. 78 ust .1 i art. 79 ust. 3 ugn przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wobec czego zastosowania nie znajdował art. 105 § 1 Kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

Podnosząc pierwszy z powyższych zarzutów występujący ze skargą kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia tego zarzutu w oparciu o pozostałe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Podkreślił, że w sprawie nie doszło do powstania negatywnego sporu o właściwość, albowiem sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd winien w przedmiotowej sytuacji zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Sąd uznał zatem swoją właściwość w oparciu

o art. 3 § 2 Ppsa. Tymczasem regulacja tego przepisu nie obejmuje swym zakresem orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. Orzeczenia te rozstrzygają kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany oświadczeniem woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Mimo, że do postępowania przez kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie oznacza to, iż są to sprawy z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w stanie faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-80 ugn w ogóle nie miał zastosowania. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie została bowiem ustalona, użytkownik nie uiszczał żadnej opłaty, wobec tego właściciel nieruchomości winien ustalić tę opłatę poprzez zawarcie z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy jej zawarcia, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie tej opłaty. W takim przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne.

Autor skargi kasacyjnej przyjął, że Kolegium obowiązane było zatem umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem istnienie pewnego stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną jest jednym z niezbędnych warunków uznania, że występuje przedmiot postępowania. Nadto wskazał, że w sytuacji, w której art.77-79 ugn nie miały zastosowania w niniejszej sprawie to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 ugn, byłyby obciążone wadą rażącego naruszenia prawa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wydane przez Kolegium orzeczenie umarzające postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie zamyka stronom drogi do sądu powszechnego. Brak jest bowiem uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie mógłby rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Jak wynika bowiem z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie sprecyzowano natomiast rodzaju tego orzeczenia. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 79 ust. 7 ugn dopuścił stosowanie przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. o postępowaniu to znaczy, że istnieje możliwość wydania orzeczeń o umorzeniu tego postępowania i nie zostały one wyłączone spod sprzeciwu. Nie zgadzając się z twierdzeniem, że art. 80 ust. 1 ugn dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż na skutek sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, zatem jego treść nie powinna mieć dla tego sądu żadnego znaczenia. Nadto, użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w sprawie wypowiedzenie w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W jej uzasadnieniu ponownie powołała się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 września 2000 r., wskazała również, że Kolegium wydając orzeczenie kończące postępowanie przed organem administracji publicznej powinno rodzajowo umożliwić stronie przeniesienie sporu co do zapłaty przedmiotowej opłaty przed sąd powszechny z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Zwróciła także uwagę na enumeratywny katalog orzeczeń wskazanych w art. 79 ust. 3 ugn, zaś wydanie orzeczenie o umorzeniu postępowania w formie postanowienia dało, zdaniem Gminy, podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał swoją właściwość w sprawie przyjmując, że odrzucenie skargi prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Nadto Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie sąd powszechny odrzucił sprzeciw uznając się za niewłaściwy, co powoduje, iż orzeczenie Kolegium nie utraciło mocy. Jednocześnie zwróciła uwagę, że we wcześniejszych sprawach tego samego rodzaju Kolegium podjęło rozstrzygnięcia merytoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 Ppsa. Jednakże jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40) odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 Ppsa, który stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania.

Przystępując więc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę O.. Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, z kolei granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji określają art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 Ppsa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 (publ. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność pierwszego postawionego zarzutu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał swoją właściwość do rozpoznania sprawy pomimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 Ppsa. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem sąd nie może odrzucić skargi z tego powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zbliżoną regulację zawiera art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowi z kolei, że sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Powyższe unormowanie prawne zapobiega możliwości powstania negatywnego sporu o właściwość między sądem administracyjnym i sądem powszechnym w konkretnej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Gmina O. – oprócz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – złożyła również w trybie art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw do Sądu Rejonowego w O. Tymczasem na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji ( 8 czerwca 2010 r.) postępowanie przed sądem powszechnym nie zakończyło się postanowieniem o odrzuceniu pozwu M. i R. P. z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 Kpc). Co więcej, Sąd Rejonowy w O. uznał swoją właściwość do rozpoznania sprawy, skoro na skutek sprzeciwu nie odrzucił pozwu zawierającego żądanie ustalenia, że opłata jest nieuzasadniona lub uzasadniona jest w innej wysokości, lecz wezwał powodów do uiszczenia opłaty sądowej od wniesionego powództwa, a wobec nieuiszczenia tej opłaty zarządzeniem referendarza z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt I C 405/10, a zatem przed wydaniem zaskarżonego wyroku, pozew o ustalenie został zwrócony. Jak wynika z adnotacji na wymienionym zarządzeniu oraz treści pisma tego Sądu przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w toku postępowania kasacyjnego zarządzenie to uprawomocniło się.

Trafnie więc zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że jest związany normą wynikającą z art. 58 § 4 Ppsa i stąd nie odrzucił skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania, gdyż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Należy stwierdzić, że użytkowanie wieczyste, jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny ( por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym ( por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym ( art. 3 § 3 Kpc). Poglądu tego nie zmienia fakt, że poza Kodeksem cywilnym instytucja użytkowania wieczystego uregulowana jest również w przepisach art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającej unormowania o charakterze administracyjnoprawnym. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/10 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste.

Aczkolwiek za słuszny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu szczególnym przed kolegium na skutek wniosku użytkownika wieczystego, o ile nie doszło do ugody, kolegium może wydać jedynie albo orzeczenie o oddaleniu wniosku, albo orzeczenie o ustaleniu nowej wysokości opłaty ( art. 79 ust. 3 ugn).

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że usprawiedliwiony jest również zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Kolegium, skoro skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

W związku z tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istnienia przesłanki odrzucenia skargi i rozpoznał sprawę merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa odrzucił skargę. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że występuje przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 Ppsa.