Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 453/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 10 ust. 1 i art. 15
journal: Dz.U. 2019 poz 1473
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - t.j.
article: Art. 97  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) ASR Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez J. M. K. (zwaną dalej skarżącą) postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 grudnia 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków A. S., zm. w dniu [...] 1992 r., J. T., zm. w dniu [...] 1970 r., M. T., zm. w dniu [...] 1970 r. oraz spopielonych szczątków Z. W., zm. w dniu [...] 2017 r., pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul. Z w K, w związku z zaistnieniem sporu pomiędzy osobami uprawnionym do ekshumacji, do czasu rozstrzygnięcia sporu przez właściwy sąd powszechny oraz wzywającym J. K. do wystąpienia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się ww. postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny, o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i do poinformowania o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie zezwolenia na ekshumację szczątków A. S., zm. dn. [...] 1992 r., J. T., zm. w dn. [...] 1970 r., M. T., zm. w dn. [...] 1975 r. oraz spopielonych zwłok M. W., zm. w dn. [...] 2017 r., pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul. Z w K, celem przeniesienia do grobu ziemnego na tym samym cmentarzu

Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. ,znak: [...], zawiadomiono o wszczęciu postępowania z ww. wniosku.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej, złożonego w dniu 19 sierpnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na ekshumację celem przeniesienia do grobu ziemnego na tym samym cmentarzu szczątków J. W. zm. dnia [...] 1985 r. pochowanego w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul Z w K.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny zezwolił skarżącej na ekshumację szczątków A. S., J. T., M. T., Z. W. z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji.

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2019 r. Z. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] zezwalającej na ekshumację.

Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny :

1. Wznowił postępowanie w sprawie zezwolenia na ekshumację szczątków A. S., zm. [...] 1992 r., J. T., zm. [...] 1970 r., M. T., zm. [...] 1975 r., Z. W., zm. [...] 2017 r., pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul Z w K zakończone decyzja ostateczną nr [...] z dnia 17 września 2019 r. znak: [...];

2. Wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2019 r., znak: [...].

Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2019 r. o udzieleniu zgody na ekshumacje szczątków A. S., J. T., M. T., Z. W.

Postanowieniem z dnia [...] 2020 r. nr [...], znak; [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 k.p.a., art. 12 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowy powiatowy Inspektor Sanitarny:

1. Zawiesił wszczęte na wniosek z dnia 19 sierpnia 2019 r. postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków A. S. zm. dn. [...] 1992 r., J. T. zm. dn. [...] 190 r., M. T. zm. dn. [...] 1970 r. oraz spopielonych zwłok Z. W. zm. dn. [...] 2017 r., pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul. Z w K w zw. z zaistnieniem sporu między osobami uprawnionymi do ekshumacji, do czasu jego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny cywilny;

2. Wezwał wnioskodawcę do wystąpienia w terminie 30 dni do dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia do właściwego Sadu Okręgowego Wydział Cywilny o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i do poinformowania o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że powodem wydania postanowienia był fakt zaistnienia sporu pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji, tj. J. K. reprezentowaną przez pełnomocnika adwokata T. K. oraz Z. M. reprezentowaną przez pełnomocnika mec. T. W. - siostrą Skarżącej. Z. M. wyraziła pisemny sprzeciw dokonaniu ekshumacji szczątków A. S., J. T., M. T., spopielonych szczątków Z. W. Sprzeciwiła się również dokonaniu ekshumacji szczątków J. W.

W zażaleniu na to postanowienie wniosła o jego uchylenie oraz o wezwanie do udziału w sprawie siostrzeńca zm. J. W. – L. R., jak również o zwrócenie się do urzędu stanu cywilnego o przesłanie aktu małżeństwa i zgonu B. R. z domu W. oraz P. R. oraz aktu urodzenia L. R.

Nadto podniosła, że postanowienie to pomija w swej treści wniosek skarżącej o ekshumację szczątków J. W. oraz wniosła o uzupełnienie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o ekshumację L. R. (siostrzeńca zm. J. W.) oraz M. W. (córkę zm. J. W.). Wskazała, że ww. postanowienie pomija zmianę powodu chęci dokonania przez J. K. ekshumacji, tj. uporządkowania grobowca.

Opisanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, zwanej dalej ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych) ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok, za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Wymagane uzasadnienie wniosku w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację oraz określenie w art. 10 ww. ustawy zamkniętego kręgu osób uprawnionych do występowania z wnioskami o ekshumację, jest logiczną konsekwencją intencji ustawodawcy, który regulując sposób postępowania w zakresie ekshumowania zwłok i szczątków wziął pod uwagę, że zarówno prawo do pochówku jak i prawo do ekshumacji należy do prawnie chronionych podmiotowych praw osobistych, w rozumieniu art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020, poz. 1740, zwanej dalej Kodeksem cywilnym). Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do czwartego stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia.

Również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające. Orzecznictwo to dotyczy głównie osób wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Podkreśla się, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest bowiem prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli. Z orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych wynika, że prawo do zmiany miejsca pochówku zwłok, a także ich ekshumacji, jest prawem wszystkich żyjących uprawnionych, stąd dla dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych (vide. wyrok SN z dnia 25 kwietnia 1966 r. sygn. akt II CR 106/66).

Wyjaśnił organ odwoławczy, że przepisy art. 10 i 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy interpretować zgodnie z ich gramatycznym brzmieniem. Wszelkie ograniczanie tych praw poprzez stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może mieć miejsca. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym części osób uprawnionych spowoduje w konsekwencji nie uzyskanie ich zgody na ekshumację, co również stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prawo osobiste jednostki do oddawania kultu zmarłemu musi być postrzegane przez pryzmat ochrony pamięci tej osoby i prawa do kultywowania pamięci innych osób uprawnionych. Tak więc decyzja w tej materii powinna nastąpić poprzez konsensus, z tym że w braku porozumienia wszyscy uprawnieni mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd zaistniałego sporu dotyczącego wykonywania wspólnego prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1646/10).

Nadto organ odwoławczy wskazał, że przyczynę zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowi fakt, że pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji szczątków A. S., zm. w dniu [...] 1992 r., J. T., zm. w dniu [...] 1970 r., M. T., zm. w dniu [...] 1970 r. oraz spopielonych szczątków Z. W., zm. w dniu [...] 2017 r., tj. J. K. oraz Z. M., zaistniał spór w kwestii dokonania ekshumacji ww. szczątków. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Z. M. w piśmie z dnia 18 października 2019 r. (korespondencja elektroniczna) wyraziła sprzeciw ekshumacji szczątków o których mowa powyżej. Tak więc organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zaistniałego pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji sporu, postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia udziału L. R. w postępowaniu, o udział którego w postępowaniu wnioskowała Z. M., wskazać należy, że L. R. brał udział w postępowaniu w charakterze strony od 11 marca 2020 r., kiedy został powiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz jego przebiegu, jak również o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Jako strona postępowania posiadał on uprawnienie do zapoznania się z całością zgromadzonej materiału dowodowego. Doręczono mu również decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2020 r. oraz postanowienie z [...] 2020 r. Zatem ten zarzut skarżącej jest chybiony.

Chybiony jest również zarzut skarżącej, jakoby organ w toku postępowania nie skonfrontował z pozostałymi stronami zmiany celu ekshumacji wskazanej przez wnioskodawczynię, a polegającej na wskazaniu, że ekshumowane szczątki nie mają być przeniesione z grobowca murowanego do grobu ziemnego na tym samym cmentarzu, a do grobu zastępczego, zaś po uporządkowaniu grobowca murowanego mają w nim na powrót zostać pochowane. Oświadczenie w tym zakresie znajduje się w protokole z przesłuchania skarżącej z 11 listopada 2019 r., który stanowi element materiału dowodowego. Organy administracji publicznej w trakcie postępowania zapewniają wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, każda ze stron miała swobodny dostęp do akt postępowania mogąc składać wnioski i zajmować stanowiska. Z perspektywy prowadzonego postępowania zmiana celu ekshumacji dokonana przez Skarżącą nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu, każde bowiem naruszenie integralności zwłok lub szczątków ludzkich wiąże się z koniecznością uzyskania zezwolenia na ekshumację, bez względu czy jest to ekshumacja w celu pochowania w innym grobie, na innym cmentarzu, czy tylko czasowe przeniesienie zwłok do grobu tzw. zastępczego na czas uporządkowania lub urządzenia grobowca. Zezwolenie zaś w każdym przypadku warunkowane jest zgodą wszystkich uprawnionych do pochówku/ekshumacji wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi:

1. Naruszenie przepisów art. 7, 7a, 8, 10, 11, 15, 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80, 97 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez m.in. brak wszechstronnego rozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego i nieprawidłową jego ocenę, brak zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego, nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia, niezawiadomienie skarżącej o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia skutkujące przyjęciem przez organ, że zasadne jest zawieszenie postępowania, gdyż uczestnicy nie zgadzają się z wnioskiem o ekshumację, z celem ekshumacji i zobowiązanie skarżącej do złożenia stosownego powództwa pomimo iż:

- organ nie rozpoznał w sposób wszechstronny zarzutów skarżącej, pomimo że skarżąca wskazała na konkretne kwestie jak np. brak wiedzy uczestniczki Z. M. o modyfikacji stanowiska skarżącej złożonego do protokołu z dnia 6 listopada 2019 r., czy też brak stanowiska L. R. i mimo to utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości;

- organ nie zastosował zasady dwuinstancyjności i ograniczył się wyłącznie do częściowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że był zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez m.in. rozpatrzenie wszelkich żądań skarżącej i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego postanowienie zgodnie m.in. z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w szczególności organ nie dokonał analizy podstaw/przesłanek zawieszenia postępowania uznając, że było słuszne;

- uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób bardzo ogólny przedstawia stanowisko organu co do zarzutów i wniosków skarżącej tj. braku wysłuchania Z. M. i innych uczestników co ma realny/istotny wpływ na ustalenie kręgu osób, które winny zostać pozwane w toku procesu określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji, a w szczególności ustalenia czy istnieje spór pomiędzy uczestnikami (a jeżeli tak to pomiędzy którymi);

- analiza uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ zaniechał ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie zgodnie z wymogami art. 7, 77, 80 k.p.a. pomimo, że było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane przez skarżącą konkretne zarzuty oraz związane z nimi wnioski dowodowe, w szczególności wobec braku w aktach sprawy stanowiska uczestników w zakresie zmodyfikowanego wniosku o ekshumację zawartego w protokole z czynności urzędowej z dnia 6 listopada 2019 r. (ostatnie pismo Uczestniczki Z. M. nosi datę 18 października 2019 r. (jeden m-c przed datą ww. protokołu);

- naruszono zasady czynnego udziału i nie poinformowano uczestników postępowania o gotowości do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co pozwoliłoby na zapoznanie się przez uczestników z aktami sprawy (np. skarżąca ustaliłaby czy organ wysłał zapytanie do uczestników wobec modyfikacji wniosku o ekshumację (zmianę celu) w protokole z dnia 6 listopada 2019 r. i w przypadku pominięcia takiej procedury skarżąca mogłaby wnioskować od skierowanie takiego zapytania), pomimo braku w aktach sprawy informacji o posiadaniu wiedzy przez uczestników w tym Z. M. wiedzy o modyfikacji stanowiska skarżącej złożonego do protokołu z dnia 6 listopada 2019 r. co pozwoliłoby Z. M. zapoznać ze stanowiskiem Skarżącej;

- zabrakło podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na obecnym etapie postępowania administracyjnego, gdyż zawieszenie postępowania jest co najmniej przedwczesne, a wskazane przez organ I instancji przesłanki zawieszenia postępowania nie występują w przedmiotowej sprawie;

- nieprawidłowo uzasadniono zaskarżone orzeczenie, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i nie wskazuje jakie fakty i dowody uznaje organ, a jakie nie m.in. nie odnosi się do zarzutu skarżącej dotyczącej konieczności skierowania wezwania do Z. M. i innych uczestników jakie jest ich stanowisko po zmianie/modyfikacji wniosku o ekshumację wraz z ewentualnym uzasadnieniem swojej decyzji, które to stanowiska stanowią materiał dowodowy w sprawie, a ich zgromadzenie i analiza wymagają naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasada zaufania do obywateli, czy też w szczególności zasada prawdy obiektywnej art. 7, 7a 8 k.p.a.), dopiero ocena stanowiska wszystkich stron może pozwolić na wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie;

- błędnie przyjęto, że zmiana celu ekshumacji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu (str. 5 uzasadnienia) pomimo, że w świetle materiału dowodowego ma to znaczenie, gdyż celem ekshumacji jest wyłącznie uporządkowanie grobowca, a nie jak uważa Z. M. jego stałe opróżnienie co ma istotny wpływ na ocenę wniosku skarżącej przez pozostałych uczestników;

- zawieszenie postępowania winno być dokonane ewentualnie z innej podstawy prawnej np. wobec konieczności z urzędu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia czy zalewanie szczątków we skazanym grobowcu rzeczywiście występuje, a jeżeli tak czy istnieje zagrożenie epidemiologiczne i w tym celu zawieszenie postępowania o ekshumację na podstawie wskazanej przez organ I instancji jest bezzasadne;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 i 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że uczestnicy pozostają w sporze i w związku z tym wymagane jest rozstrzygnięcie sporu przez Sąd powszechny pomimo, że uczestnicy postępowania nie wypowiedzieli się w sprawie, a zatem nie zakwestionowali zmodyfikowanego wniosku o ekshumację, który skarżąca złożyła do akt sprawy tj. w protokole z dnia 6 listopada 2019 r., co uniemożliwia stwierdzenia że zachodzi konieczność stosowania/rozważenia stosowania przepisów regulujących ochronę dóbr osobistych oraz, że droga postępowania administracyjnego (sądy administracyjne) nie jest w dalszym ciągu właściwa, gdyż w sprawie brak jest dowodów na spór pomiędzy stronami, a zatem że istnieją podstawy do odmowy ekshumacji zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem skarżącej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie naruszyło ono prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu przepisy ustawy o cmentarzach.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, zwanej dalej ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych) do pochowania zwłok i tym samym do żądania ekshumacji zwłok i szczątków zmarłego mają wszystkie podmioty wskazane w katalogu ustawowym, a więc:

1) pozostały małżonek;

2) krewni zstępni;

3) krewni wstępni;

4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;

5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Kwestionowanym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 stycznia 2021 r. zostało utrzymane w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację szczątków A. S., J. T., M. T. oraz spopielonych oraz spopielonych zwłok Z. W. pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul. Z w K, w związku z zaistnieniem sporu w kwestii ekshumacji, pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji, do czasu jego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny oraz wezwaniu wnioskodawczyni do wystąpienia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się do niniejszego postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i do poinformowania o tym fakcie Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 19 sierpnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na ekshumacje szczątków A. S., zm. w dniu [...] 1992 r., J. T. , zm. W dniu [...] 1970 r., M. T., zm. W dniu [...] 1970 r. oraz spopielonych zwłok Z. W., zm. W dniu [...] 2017 r. pochowanych w grobie murowanym na Cmentarzu Parafialnym przy ul. Z w K w celu ich przeniesienia i pochowania w grobie zielonym na tym samym cmentarzu.

W toku prowadzonego postępowania, którego przebieg szczegółowo został opisany w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawienie nie ma zgody wszystkich osób uprawnionych (zaistniał spór), co do przeprowadzenia ekshumacji i zmiany miejsca spoczywania szczątków zmarłych A. S., J. T., M. T. oraz spopielonych zwłok Z. W. Wobec tego, zdaniem organów orzekających zaistniał obowiązek zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) do czasu rozstrzygnięcia sporu przez uprawniony do tego właściwy sąd powszechny cywilny.

Wyjaśnić wobec tego należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej a mianowicie: małżonek(ka), krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do czwartego stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) wraz z prawem do ekshumacji (art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) oraz prawo do kultywowania pamięci o niej stanowi dobro osobiste, zwane prawem do grobu, chronione przepisami art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020, poz. 1740, zwanej dalej Kodeksem cywilnym; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. V CSK 201/15, Lex 2004215). Przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24 Kodeksu cywilnego). Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest bowiem prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2018 r., sygn. akt I ACa 234/18, Lex 2567669).

Podmioty należące do powyższego katalogu z mocy ustawy należą do kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków zmarłego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Jak wyżej wskazano prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (wyrok SN z dnia 25 kwietnia 1966 r., sygn. akt II CR 106/66, LEX nr 5977).

Mając to na uwadze, zdaniem Sądu zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postepowania w sprawie ekshumacji jest konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu co do wyrażenia zgody na ekshumację. W sytuacji bowiem gdy w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok wystąpiły rozbieżne w tym zakresie stanowiska prezentowane przez uprawnione osoby, to organ prowadzący postępowanie, powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sprawie z powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli.

Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku skarżącej, analiza kwestionowanego postanowienia, jak i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego dowodzi, że istnieje spór co do wyrażenia zgody na ekshumację. W aktach sprawy zalega bowiem pismo Z. M. z dnia 21 października 2019 r. (k. 5 akt administracyjnych), z którego wynika, że nie wyraża ona zgody na ekshumację zwłok krewnych. Co więcej, Z. M. nie zmieniła swojego stanowiska po dniu 6 listopada 2019 r., kiedy to odnotowano do protokołu oświadczenie J. K., że ekshumacja ww. szczątków miała odbyć się celem przeniesienia do grobu zastępczego na czas oczyszczenia i uporządkowania grobowca, a następnie szczątki miały być umieszczone ponownie w grobie murowanym. W tym samym dniu, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła Z. M. bowiem o udostępnienie do wglądu akt sprawy, oraz o wznowienie postępowania. Z kolei w piśmie z dnia 20 lutego 2020 r. podała dane osób uprawnionych do wyrażania zgody na ekshumację. Wobec powyższego bezpodstawny jest również zarzut skargi dotyczący braku wiedzy Z. M. o modyfikacji wniosku skarżącej z dnia 6 listopada 2019 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wskazania, czy w sprawie zaistniał spór i pomiędzy którymi uczestnikami, wyjaśnić należy, że organ pierwszej instancji na stronie piątej uzasadnienia oraz organ odwoławczy na stronie czwartej uzasadnienia postanowienia wyartykułował, że w sprawie zaistniał spór między J. K., a Z. M. co do zgody na ekshumację szczątków A. S., J. T., M. T. za oraz spopielonych zwłok Z. W.

W ocenie Sądu zasadnie więc orzekające w sprawie organy uznały, że pomiędzy skarżącą, a Z. M. zaistniał spór w kwestii dokonania ekshumacji, a zatem, że rozstrzygniecie przez sąd powszechny sporu stanowi zagadnienie wstępne, to zaś uzasadniało zawieszenie postępowania na mocy art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Jak już wyżej zaznaczono ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę wszystkich osób uprawnionych do pochowania zwłok (art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, 7a, 8, 10, 11, 15, 77 § 1 i art. 4, 80, 97 w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa. Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że L. R. brał udział w postępowaniu w charakterze strony od 11 marca 2020 r., kiedy został powiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz jego przebiegu, jak również o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Jako strona postępowania posiadał on uprawnienie do zapoznania się z całością zgromadzonej materiału dowodowego. Nadto pismem z dnia 11 marca 2020 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Słusznie zauważono nadto, że zmiana celu ekshumacji dokonana przez skarżącą nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu, każde bowiem naruszenie integralności zwłok lub szczątków ludzkich wiąże się z koniecznością uzyskania zezwolenia na ekshumację, bez względu czy jest to ekshumacja w celu pochowania w innym grobie, na innym cmentarzu, czy tylko czasowe przeniesienie zwłok do grobu tzw. zastępczego na czas uporządkowania lub urządzenia grobowca. Zezwolenie zaś w każdym przypadku warunkowane jest zgodą wszystkich uprawnionych do pochówku/ekshumacji wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.