Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 265/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skarg "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 23 stycznia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 2 września 2010 r. A. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB bądź Powiatowy Inspektor) o zmianę, na postawie art. 155 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta z 17 listopada 1998 r., udzielającej B. pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości w G. przy ul. S., przez usunięcie z osnowy tej decyzji zdania drugiego o treści: "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000 r.".

Wnioskująca wyjaśniła, że zobowiązanie adresata decyzji do realizacji układu powiązań komunikacyjnych stało się bezprzedmiotowe, bowiem stosownie do treści § 5 porozumienia z 29 maja 2003 r., zawartego między Gminą Miasta a spółkami B. i C., Miasto uznało decyzję o pozwoleniu na użytkowanie za bezwarunkową, ponieważ układ powiązań komunikacyjnych, określony jako Wariant 1A, do realizacji którego B. była obowiązana, nie mógł zostać zrealizowany w całości wobec braku pozytywnej decyzji Prezydenta Miasta ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Decyzją z 8 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor odmówił zmiany decyzji z 17 listopada 1998 r..

Wskutek odwołania A. 24 maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z 8 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB stwierdził, że postępowanie I instancji przeprowadzono z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie dopuszczono do udziału w nim wszystkich stron tego postępowania.

Powiatowy Inspektor decyzją z 14 marca 2012 r., na podstawie art. 104 i 155 k.p.a., ponownie odmówił zmiany decyzji z 17 listopada 1998 r.. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową decyzję wydano na podstawie art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm., dalej Pb). Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), kompetencje z art. 55 i 59 Pb zostały przekazane dnia 7 lipca 2003 r. organowi nadzoru budowlanego.

W ocenie PINB, wniosek o zmianę decyzji z 17 listopada 1998 r. w trybie art. 155 k.p.a. jest bezzasadny. Powiatowy Inspektor doszedł do przekonania, że strona nie wykazała, by za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony czy też interes społeczny. Wręcz przeciwnie - żądany zakres zmiany jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego.

Odnosząc się do treści porozumienia zawartego między Gminą Miasta a spółkami B. i C. organ wyjaśnił, że decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane mocą umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ administracji z adresatem decyzji. PINB uznał za niecelowe zwracanie się do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał analizowaną decyzję o zajęcie stanowiska w aspekcie porozumienia z Prezydentem, bowiem brak przepisu prawa materialnego który może dawać podstawę do zwrócenia się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie. Art. 106 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy i nie stanowi wystarczającej podstawy do takiego wystąpienia.

Od decyzji z 14 marca 2012 r. odwołanie wniosła D., będąca właścicielem jednego z lokali użytkowych w centrum handlowo-usługowym, którego dotyczy decyzja z 17 listopada 1998 r.. Spółka domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i alternatywnie umorzenia postępowania przypadku w uznania, że pozwolenie na użytkowanie z dnia 17 listopada 1998 r. zostało już zmienione na podstawie rozstrzygnięcia Prezydenta, objętego § 5 porozumienia z 29 maja 2003 r. w sposób, w jaki domaga się Spółka, lub orzeczenia co do istoty sprawy przez zmianę pozwolenia na użytkowanie z 17 listopada 1998 r., przez usunięcie z jego osnowy zdania drugiego o treści "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant 1A, należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000 r.".

D. się zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. W jej ocenie zaskarżona decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji, co było efektem nieuwzględnienia, że pozwolenie na użytkowanie bezwarunkowo zezwala na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych, a zadanie drugie zawarte w treści decyzji o pozwolenie nie stanowi warunku. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia warunku było nieważne, a przedmiotowy obowiązek był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko organu, że strona nie ma interesu w zmianie pozwolenia i że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, oceniono w związku z tym jako błędne.

Zdaniem D., zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 59 ust. 2 Pb, przez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowiło warunek w rozumieniu art. 59 ust. 2 Pb w sytuacji, gdy z treści rozstrzygnięcia pozwolenia na użytkowanie wynika, że bezwarunkowo zezwala ono na użytkowanie obiektów budowlanych nim objętych; art. 36 ust. 1 Pb, przez przyjęcie, że "wzmianka" o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A, umieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę z 7 listopada 1997 r., stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1 Pb, podczas gdy z analizy decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z 14 marca 2012 r..

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że żądany zakres zmiany decyzji - uchylenie obowiązku wprowadzenia określonych rozwiązań komunikacyjnych, jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego, ponieważ inwestycja, której dotyczy analizowana decyzja, znajduje się w miejscu, w którym występują poważne problemy komunikacyjne. Tym samym uchylenie obowiązku nałożonego w celu poprawienia tej sytuacji nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z interesem społecznym. Organ odwoławczy zgodził się również z poglądem organu I instancji, że za zmianą decyzji przemawia wprawdzie interes strony, lecz nie jest to interes słuszny w aspekcie uwarunkowań realizacyjnych, wynikających z dobrowolnie uzyskanej decyzji.

Na decyzję z 17 kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła A. (dawniej D.).

Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. przez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zmiany decyzji. Skarżąca wskazała także, że przedmiotowy obowiązek nałożony w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonalność ta miała charakter trwały, co z kolei powodowało, że w zakresie odnoszącym się do tegoż warunku pozwolenie na użytkowanie rażąco naruszało prawo, a w efekcie, było nieważne.

Skarżąca zarzuciła, że organ nieprawidłowo przyjął, iż strona nie ma słusznego interesu w zmianie pozwolenia na użytkowanie i że za jego zmianą nie przemawia interes społeczny, pomijając twierdzenia Spółki powołane we wniosku i dalszych pismach procesowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 200 P.p.s.a., w sprawie o sygn. akt II SA/Ga 308/12, uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 14 marca 2012 r..

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że norma art. 155 k.p.a. wyróżnia dwie podstawy zmiany decyzji – sytuację, w której za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz sytuację, gdy za zmianą taką przemawia słuszny interes strony. Z konstrukcji art. 155 k.p.a. wynika, że do uwzględnienia wniosku wystarczające jest zaistnienie jednej z tych przesłanek.

Stanowisko organu, który ograniczył się do oceny, czy za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny, bez rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w przekonaniu Sądu narusza treść art. 155 k.p.a.. Podstawą złożonego wniosku nie była bowiem przesłanka, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, lecz fakt, że za zamianą decyzji przemawia słuszny interes strony. To, że interes społeczny, w tym przypadku interes lokalnej społeczności związany z jakością powiązań komunikacyjnych, nie stanowi podstawy zmiany decyzji, nie wyłączał obowiązku zbadania, czy za zmianą taką nie przemawiał interes strony, który ocenić należało jako słuszny. Z okoliczności faktycznych sprawy zdaniem Sądu wynika, że interes strony przemawiał za wnioskowaną przez stronę zmianą decyzji. Strona ta wykonała zakres robót innego wariantu powiązania komunikacyjnego obiektu z siecią drogową, wynikający z zawartej z Gminą Miasta umowy. Natomiast treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obligowała ją do wykonania połączenia komunikacyjnego w innym wariancie, który nie podlegał realizacji. Organ wskazując, że warunek ten nie został spełniony, decyzją z 27 października 2010 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja k. 48 akt administracyjnych I instancji). W interesie strony leżała zatem zmiana wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji winien był w tej sytuacji ocenić, czy interes strony należy ocenić jako "słuszny". Interes słuszny to taki interes, który jest interesem uczciwym, zgodnym z prawem, uzasadnionym, zasługującym na akceptację. To właśnie przy ocenie, czy interes strony jest interesem "słusznym", organ winien w niniejszej sprawie rozważyć kwestię ochrony interesu społecznego. Interes strony kolidujący z interesem społecznym może być bowiem oceniony jako interes, któremu nie można przypisać cechy słuszności.

W przekonaniu Sądu w kontrolowanym postępowaniu strona dąży do uzyskania w trybie art. 155 k.p.a. zgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z umową z 29 maja 2003 r., zawartą z Gminą Miasta.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ winien uwzględnić, że społeczność lokalna stanowiąca Gminę zawarła ze stroną porozumienia określonej treści dotyczące rozwiązań komunikacyjnych, łączących inwestycję z siecią drogową. Społeczność ta winna respektować postanowienia tych porozumień. Z okoliczności sprawy nie wynika, by treść zawartych umów została zakwestionowana wyrokami sądowymi. Z pisma Prezydenta Miasta z 11 stycznia 2012 r. wynika, że potwierdził on, że z § 5 umowy z 29 maja 2003 r. wynika jednoznacznie zwolnienie inwestora z obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określonych jako Wariant 1A. Ocena słuszności interesu strony w kontekście jego zgodności z interesem społecznym nie może być zatem dokonywana bez uwzględnienia treści zawartych porozumień. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której społeczność lokalna byłaby uprawniona do uzyskania określonych korzyści, sprzecznie z treścią umowy zawartej przez nią z inwestorem.

Zdaniem Sądu ustalenia i rozważenia wymagała okoliczność, na jakiej podstawie dodano w pozwoleniu na budowę zapis o konieczności wykonania przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A i na jakiej podstawie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie znalazł się zapis o obowiązku wykonania układu powiązań komunikacyjnych w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Z okoliczności sprawy wynika, że wykonanie powiązania komunikacyjnego nie było przedmiotem projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu decyzją z 7 listopada 1997 r..

W sytuacji, gdy wykonanie węzła komunikacyjnego nie było przewidziane w projekcie budowlanym, organ wydający pozwolenie na użytkowanie nie mógł zastosować normy art. 59 ust. 3 Pb. Przepis ten dotyczy bowiem robót bezpośrednio związanych z przedmiotem pozwolenia na budowę. Organ nie rozważył, czy roboty związane z realizacją sieci drogowej mogły stanowić określone roboty budowlane, o jakich jest mowa w art. 59 ust. 2 Pb. Nie ustalił także, czy z treści pozwolenia na budowę wynikało, że realizacja układu powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W. określonych jako Wariant 1A, miała być częścią tej inwestycji, czy też stanowić samodzielną, odrębną od budowy obiektu inwestycję.

W przekonaniu Sądu organ winien ustalić, czy pozwolenie na budowę dotyczyło wydzielonej części zamierzenia budowlanego jaką jest budynek, a pozostałą jej częścią był układ drogowy, czy też realizacja układu powiązań komunikacyjnych według Wariantu 1A stanowiła w istocie odrębne zadanie inwestycyjne. W ocenie Sądu ustalenie te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może mieć znaczenie dla oceny słuszności interesu strony w zmianie tej decyzji. Co prawda, rażące naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji i strona nie może w trybie art. 155 k.p.a. domagać się zmiany decyzji dotkniętej sankcją nieważności, ma ona jednak możliwości domagania się zmiany decyzji dotkniętej inną wadą, w tym naruszeniem prawa nie mającym charakteru rażącego.

Zaznaczył także Sąd, że organ ponownie rozpoznający sprawę winien wziąć pod uwagę, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej warunku związanego z wykonaniem połączenia komunikacyjnego. Aczkolwiek w obrocie prawnym pozostaje decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem sąd administracyjny I instancji oddalił skargę na tę decyzję i w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, niemniej gdyby postępowanie kasacyjne zostało zakończone, organ winien uwzględnić treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu organ winien rozważyć nadto kwestię legitymacji skarżącego, który nie jest inwestorem, do złożenia wniosku. W przypadku ustalenia, że wobec braku inwestora wniosek złożyć może aktualny właściciel obiektu, organ winien wziąć pod uwagę, że stronami takiego postępowania winni być wszyscy jego współwłaściciele.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej spółki, że zawarcie umowy z 29 maja 2003 r. między Gminą Miasta a B. i C. doprowadziło do zmiany treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 17 listopada 1998 r., co winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.. Wskazane porozumienie stanowiło czynność cywilnoprawną między trzema podmiotami. Czynność ta z istoty swej nie mogła wywrzeć skutku w postaci zmiany treści decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie przewidują możliwości zawarcia ugody przez organ ze stroną w kwestii postanowień uprzednio wydanej decyzji. Art. 13 § 1 k.p.a., regulujący zawarcie ugody administracyjnej, przewiduje możliwość jej zawarcia wyłącznie przez strony o spornych interesach, uczestniczące w postępowaniu. To nie organ wydający decyzję, jakim był Prezydent Miasta, był stroną zawieranego Porozumienia, lecz Gmina Miasta, stanowiąca odrębny podmiot prawny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji choć oba rozstrzygnięcia były zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2704/12, oddalił skargę kasacyjną. W swoim wyroku NSA wskazał, że trafnie Sąd I instancji zauważył konieczność uwzględnienia treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2012 r., VII SA/Wa 2554/11, oddalającego skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 17 listopada 1998 r..

Prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., II OSK 1770/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał, że w decyzji z 7 listopada 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce B. pozwolenia na budowę centrum usługowo-handlowego przy ul. S. w G., zawarto również zobowiązanie do wykonania przez inwestora, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, komunikacyjnego powiązania tego obiektu z siecią dróg według Wariantu 1A, uzgodnionego ze wskazanymi decyzją organami Urzędu Miasta. Mimo że wykonanie komunikacyjnych powiązań obiektu z siecią dróg publicznych nie było częścią projektu budowlanego, to jednak stanowiło ono część decyzji o pozwoleniu na budowę. Udzielając B. decyzją z 17 listopada 1998 r. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego Prezydent Miasta stwierdził, że do dnia wydania decyzji inwestor nie zrealizował określonego w pozwoleniu na budowę powiązania komunikacyjnego wzniesionego obiektu z ul. S. i O.

Udzielając pozwolenia na użytkowanie tego obiektu Prezydent Miasta jednocześnie określił w decyzji, że inwestor winien zrealizować w terminie do 17 listopada 2000 r. układ komunikacyjny określony jako Wariant 1A. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygania w sprawie II OSK 1770/12, ta część decyzji o użytkowanie nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność.

Orzekając w przedmiotowej sprawie podzielił Sąd II instancji ustalenia, że porozumienie z 29 maja 2003 r. nie doprowadziło do zmiany decyzji z 17 listopada 1998 r.. Słusznie w zaskarżonym wyroku wskazano, że A. nie jest inwestorem (adresatem decyzji z 17 listopada 1998 r. ani też decyzji z 7 listopada 1997 r.). Brak jest natomiast ustaleń co do tego, czy skarżąca jest następcą prawnym inwestora – B. Gdyby ustalenia faktyczne, poczynione podczas ponownego rozpoznania sprawy wskazały, że skarżąca nie jest następcą prawnym inwestora, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że słuszny interes strony – A., przemawia za zmianą decyzji z 17 listopada 1998 r. Trafnie w wyroku z 1 sierpnia 2012 r. wskazał Sąd I instancji, że w przypadku braku inwestora, stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele obiektu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 stycznia 2015 r., umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta z 17 listopada 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie centrum handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną w G. przy ul. S. jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z wydanymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych należało przyjąć, że w przypadku braku inwestora status strony postępowania będzie przysługiwał wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, jeżeli jednak inwestor budowy Centrum handlowo-usługowego nadal uczestniczy w obrocie prawnym, to tylko on jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na użytkowanie.

W oparciu o dane zgromadzone w Krajowym Rejestrze Sądowym organ powiatowy ustalił, że następcą prawnym inwestora B. jest E., która nadal figuruje w KRS jako aktywny podmiot gospodarczy powstały w wyniku przejęcia (art.516 ksh) B. (akt notarialny rep. nr [...]). Podmiot ten wstąpił we wszystkie jej prawa i obowiązki, pozyskując w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi, a więc również prawa inwestora.

Natomiast, według ustaleń PINB, A. (poprzednio D.) jest właścicielem lokalu użytkowego w Centrum handlowym w G. i współwłaścicielem tego Centrum, co potwierdza wydruk z ksiąg wieczystych. Nabyła ona część wspólnej nieruchomości od F. (poprzednio G.), która tę część przejęła od H.

Tym samym za niezasadne uznał PINB przyjęcie, że A. jest następcą prawnym inwestora. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art.155 k.p.a..

Organ powiatowy wskazał, że "zgodnie z art.59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (obiektu budowlanego) jest wyłącznie inwestor. Oznacza to, iż dopóki funkcjonuje podmiot (będący) inwestorem, tylko (on) będzie uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Brak jest podstaw do przyznania legitymacji (strony) w niniejszym postępowaniu współwłaścicielom".

W tym stanie rzeczy w ocenie PINB należało umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art.105 § 1 k.p.a..

Od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odwołała się H., nie zgadzając się z odmową uznania za podmiot uprawniony do wnioskowania o zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że "wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na użytkowanie złożone zostało (...) oświadczenie E. z dnia 27 sierpnia 2010r., wyrażające wolę co do zmiany pozwolenia na użytkowanie przez usunięcie z jego osnowy zdania drugiego, co w kontekście stanowiska PINB, że to właśnie E., jako następca prawny inwestora, legitymowany był domagać się zmiany pozwolenia na użytkowanie, świadczy o niezasadnym umorzeniu postępowania, podczas gdy należało załatwić sprawę co do meritum".

Zarzucono także "niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się PINB przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania, w szczególności co do podstaw i reguł art. 59 ust.7 P.b. z pominięciem art.28 k.p.a., które to przepisy należało zastosować łącznie w celu rekonstrukcji wypływającej z nich normy".

Decyzją z 31 marca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane określa, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tylko ten podmiot jest adresatem decyzji właściwego organu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a więc tylko on jest uprawniony wnosić o jej uchylenie lub zmianę, gdy jest ostateczna - zanim obiekt budowlany zostanie przejęty przez właściciela (lub właścicieli).

Przenosząc te regulacje prawa administracyjnego i prawa materialnego na grunt rozpatrywanej sprawy, zwrócił uwagę PWINB, że inwestorem Centrum handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu wybudowanego w G. przy ul. S., Obwodowa [...] była B., a jego następcą prawym jest, jak wykazał organ pierwszej instancji, aktywna gospodarczo i uczestnicząca w obiegu prawnym E.

Tymczasem wniosek z 2 września 2010 r. o zmianę, na postawie art.155 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta z 17 listopada 1998 r., udzielającej inwestorowi B. pozwolenia na użytkowanie Centrum handlowo-usługowego, złożyła A., której następcą prawnym jest obecnie, według ustaleń PINB, D.. (poprzednio E.) - właściciel lokalu użytkowego w Centrum handlowym w G. oraz współwłaściciel Centrum. Nie jest ona czynnym faktycznie i prawnie inwestorem budowy omawianego obiektu i tym samym nie może występować jako strona postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie lub żądać jej wzruszenia.

Ponieważ dotyczący zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wniosek nie pochodzi od inwestora, wszczęte na jego podstawie postępowanie w sprawie zmiany decyzji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przywołał organ odwoławczy regulacje art.105 § 1 k.p.a., stanowiącą, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Odpowiadając na inne argumenty odwołania, wyjaśnił organ odwoławczy, że współwłaściciel obiektu budowlanego objętego decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie może żądać uchylenia lub zmiany tej decyzji jedynie wówczas, gdy inwestor przekazał obiekt współwłaścicielom, a ci wyrazili zgodę na uchylenie decyzji lub jej zmianę.

Wyjaśnił także, że przepis art. 28 k.p.a. określa ogólną zasadę uzyskiwania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy art.59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane przypisuje to uprawnienie, jako szczególne, wyłącznie inwestorowi. Oświadczenie następcy prawnego inwestora budowy obiektu, wyrażające zgodę na zmianę decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, nie jest tożsame z wnioskiem w takiej sprawie, który przysługuje tylko inwestorowi, nie rodzi więc skutku prawnego;

Skargę na powyższą decyzje wniosły E. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 265/15) i D. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 266/15). Skargi Spółek zawierają podobne zarzuty.

W skardze E.. zarzucono niezastosowanie artykułu 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy (lakoniczne uzasadnienie decyzji, w szczególności w odniesieniu do obszernie uzasadnianego przez D. argumentu, że Spółka jako następcą prawnym inwestora i współinicjowała postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany pozwolenia na użytkowanie, a następnie - już przed WINB w toku postępowania odwoławczego -wyraźnie i jednoznacznie potwierdziła, iż wnioskuje o zmianę pozwolenia na użytkowanie, zaś E. jako współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie legitymowana jest do wnioskowania o zmianę decyzji);

W treści skargi znalazł się także zarzut naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy o zmianę pozwolenia na użytkowanie i nierozpoznania istoty sprawy, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się WINB i PINB przy wydaniu decyzji PINB i decyzji WINB, w tym pominięcie i brak merytorycznego odniesienia się do treści twierdzeń i argumentów prezentowanych przez Spółki w odwołaniu z lutego 2015 r i pismach Spółek z dnia 19 marca 2015 r. o podtrzymaniu swoich twierdzeń i argumentacji w sprawie;

Zarzucono także naruszenie art. 63 §1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., poprzez uznanie, że w związku z brakiem przyznania E. legitymacji strony w sprawie, pismo Spółki z dnia 27 sierpnia 2010 roku w przedmiocie zmiany pozwolenia na użytkowanie poprzez usunięcie z jego osnowy zdania: "UWAGA: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000r.", złożone jako osobny dokument adresowany do organu administracji i spełniający wymogi formalne podania przewidziane w art. 63 §1 k.p.a., nie mogło być zakwalifikowane jako wniosek Spółki o zmianę pozwolenia na użytkowanie, przy jednoczesnym całkowitym braku jakiejkolwiek aktywności PINB i WINB mającej na celu ustalenie jednoznacznego stanowiska Spółki sprawie.

W przekonaniu skarżącej Spółki powyższe uchybienia doprowadziły do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że postępowanie nie toczyło z udziałem i na wniosek odpowiednich stron, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji WINB, a było efektem nieuwzględnienia, że w sprawie administracyjnej zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne do zastosowania tego przepisu i zmiany pozwolenia na użytkowanie oraz rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB umarzającej postępowanie na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie wniosek o zmianę pozwolenia na użytkowanie pochodził od podmiotu nieuprawnionego, podczas gdy został on złożony przez współwłaściciela nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na użytkowanie, zaś postępowanie o to zostało zainicjowane także oświadczeniem G., spełniającym wymogi formalne podania, z którego treści wynikało bezsprzecznie, że wolą Spółki jest doprowadzenie do wnioskowanej zmiany pozwolenia na użytkowanie, które to też stanowisko Spółka wyraźnie podtrzymała i podkreśliła w toku postępowania przed WINB poprzedzającego wydanie decyzji WINB;

Zarzucono także, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady informowania (art. 9 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

W swojej skardze D. podniosła także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych orzeczeniach WSA w Gdańsku oraz wyroku NSA, w których to oba sądy stwierdziwszy wpierw zgodność postulowanej zmiany pozwolenia na użytkowanie z interesem społecznym nakazały PINB dodatkowe rozważenie legitymacji Spółki E. w niniejszym postepowaniu podkreślając, ze w przypadku braku inwestora, stronami postepowania winni być wszyscy współwłaściciele obiektu. Podkreśliła, ze wydane decyzje naruszają art. 59 ust. 2 Pb oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie następca prawny nieistniejącego już inwestora, nie zaś współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie i tym samym odmowę uznania Spółki za czynnie legitymowaną w sprawie.

W uzasadnieniu swojej skargi E. wskazała, że z wnioskiem do PINB o zmianę pozwolenia na użytkowanie w dniu 27 sierpnia 2010 r. zostało złożone oświadczenie Spółki (jako następcy prawnego adresata pozwolenia na użytkowanie) o wyrażeniu przez Spółkę zgody na zmianę pozwolenia na użytkowanie poprzez usunięcie z jego osnowy zdania: "UWAGA: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła W., określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia niniejszej decyzji, tj. do dnia 17.11.2000r".

W ocenie E. powyższe oświadczenie spełniało wszystkie wymogi wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. niezbędne do uznania go za "podanie", skutkiem czego powinno w razie wątpliwości organów co do legitymacji procesowej D. (które to wątpliwości zostały zwerbalizowane na etapie decyzji PINB), zarówno PINB i WINB mając na uwadze, że Spółka formalnie brała udział (poprzez doręczanie jej pism i decyzji) w całości postępowania, powinny były dążyć do ustalenia i sprecyzowania stanowiska Spółki w sprawie. Mając więc na uwadze podstawowe cele postępowania administracyjnego wskazane przede wszystkim w art. 7 - 9 k.p.a., podkreślono w skardze, że w razie ewentualnych wątpliwości organów co do stanowiska Spółki w niniejszej sprawie, a także co do charakteru oświadczenia GH, PINB i WINB zobowiązane były do wyjaśnienia tych okoliczności chociażby w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie Spółki do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Odnosząc się do legitymacji D. do uczestnictwa w postępowaniu o zmianę pozwolenia na użytkowanie wskazała E., że w zaistniałym stanie faktycznym, zważywszy na upływ czasu od zakończenia inwestycji oraz fakt, iż pierwotny inwestor (którego Spółka jest jedynie następcą prawnym) już nie istnieje, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 28 k.p.a., w myśl którego to współwłaściciele nieruchomości powinni zostać uznani za strony postępowania co najmniej obok Spółki. Wynika to nie tylko z wyroków WSA i NSA zapadłych w niniejszej sprawie, które taką okoliczność wyraźnie dopuściły, lecz także z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można mechanicznie przenosić dyspozycji art. 59 ust. 7 Pb na postępowania dotyczące pozwolenia na użytkowanie, wszczęte w trybach nadzwyczajnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt. II OSK 792/10; wyrok NSA dnia 3 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 1159/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011, sygn. akt VII SA/WA 2525/1; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 roku, sygn. akt. VII SAAA/a 720/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1763/09).

Skarżące Spółki wniosły o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skarg E. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 265/15) i D. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 266/15) zostały połączone do wspólnego rozstrzygnięcia i prowadzone pod sygn. akt II SA/Gd 265/15. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu obie skargi są uzasadnione.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta z 17 listopada 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie centrum handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną w G.-W. przy ul. S. jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z wydanymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych należało przyjąć, że w przypadku braku inwestora status strony postępowania będzie przysługiwał wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, jeżeli jednak inwestor budowy Centrum handlowo-usługowego nadal uczestniczy w obrocie prawnym, to tylko on jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie.

W oparciu o dane zgromadzone w Krajowym Rejestrze Sądowym organ powiatowy ustalił, że następcą prawnym inwestora - B., jest D., która nadal figuruje w KRS jako aktywny podmiot gospodarczy powstały w wyniku przejęcia (art.516 ksh) B. (akt notarialny rep. nr [...]). Podmiot ten wstąpił we wszystkie jej prawa i obowiązki, pozyskując w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi, a więc również prawa inwestora.

Natomiast, według ustaleń PINB, E. (poprzednio F.) jest właścicielem lokalu użytkowego w Centrum handlowym w G. i współwłaścicielem tego Centrum, co potwierdza wydruk z ksiąg wieczystych. Nabyła ona część wspólnej nieruchomości od H. (poprzednio A.), która tę część przejęła od D.

Tym samym PINB uznał, że, że E. nie jest następcą prawnym inwestora, zatem nie posiada legitymacji do żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art.155 k.p.a..

Organ powiatowy wskazał, że "zgodnie z art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie (obiektu budowlanego) jest wyłącznie inwestor. Oznacza to, że dopóki funkcjonuje podmiot (będący) inwestorem, tylko (on) będzie uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Brak jest podstaw do przyznania legitymacji (strony) w niniejszym postępowaniu współwłaścicielom".

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano przedmiotową decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz co do zasady z udziałem tych samych stron.

Dodatkowo należy pokreślić, że postępowanie o zmianę decyzji w tym trybie toczy się co do zasady z urzędu, czyli wszczęcie tego postępowania nie wymaga wniosku strony. Prezentowany przez organy pogląd, że postępowanie to wszczyna się jedynie na wniosek strony jest błędny, ponieważ nie uwzględnia wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a.. Możliwe jest także wszczęcie tego postępowania na wniosek strony, domagającej się ustalenia, że nałożono na nią obowiązek w większym rozmiarze niż należny. Jedynie zmiana decyzji wymaga zgody strony, która wskutek decyzji nabyła prawo.

Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Nie zawsze w sprawie ma miejsce tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 k.p.a. zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo. W związku z powyższym organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu, a następnie zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 816/99, LEX nr 53385). Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.

Tym samym, wbrew temu co wskazuje organ odwoławczy, mimo że wnioskodawca A., której następcą prawnym jest obecnie, według ustaleń PINB, E. (poprzednio B.) - właściciel lokalu użytkowego w Centrum handlowym w G. oraz współwłaściciel Centrum nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to wykazując się tytułem własności części obiektu, którego dotyczyło to pozwolenie jest niewątpliwie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego też niesporne jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że ma interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a.. Stąd też umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość, spowodowaną złożeniem wniosku przez inna osobę niż inwestor nastąpiło z naruszeniem prawa wynikającego z błędnej wykładni przepisu art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że do wszczęcia postępowania w tym trybie niezbędny jest wniosek inwestora.

Następną istotną kwestią dla oceny zaskarżonej decyzji jest ustalenie, jakie wskazówki co do dalszego postępowania, wiążące organy zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a. zawierają wyroki z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 308/12, i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2704/12. W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji organy obu instancji, powołując się na treść uzasadnień powyższych wyroków wskazują, że z ich treści jednoznacznie wynika pogląd, stanowiący wskazówkę co do dalszego postępowania, że jeżeli inwestor budowy Centrum handlowo-usługowego nadal uczestniczy w obrocie prawnym, to tylko on jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na użytkowanie.

W przekonaniu składu orzekającego w przedmiotowej sprawie taka interpretacja uzasadnień przedmiotowych wyroków jest błędna.

Uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 308/12 zawiera wskazówkę, że organ winien rozważyć kwestię legitymacji skarżącego, który nie jest inwestorem, do złożenia wniosku. W przypadku ustalenia, że wobec braku inwestora wniosek złożyć może aktualny właściciel obiektu, organ winien wziąć pod uwagę, że stronami takiego postępowania winni być wszyscy jego współwłaściciele.

Dodatkowo NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2704/12 wskazał, że "Słusznie w zaskarżonym wyroku wskazano, że E. nie jest inwestorem (adresatem decyzji z 17 listopada 1998 r. ani też decyzji z 7 listopada 1997 r.). Brak jest natomiast ustaleń co do tego, czy skarżąca jest następcą prawnym inwestora - C. Gdyby ustalenia faktyczne, poczynione podczas ponownego rozpoznania sprawy wskazały, że skarżąca nie jest następcą prawnym inwestora, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że słuszny interes strony – E., przemawia za zmianą decyzji z 17 listopada 1998 r. Trafnie w wyroku z 1 sierpnia 2012 r. wskazał Sąd I instancji, że w przypadku braku inwestora, stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele obiektu."

W przekonaniu składu orzekającego w przedmiotowej sprawie powyższe wskazówki co do dalszego postępowania nakładają na organy obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania aktualnego w dacie orzekania o zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Jest to istotne z tego względu, że podmioty, które nabyły prawo (obowiązek) z tej decyzji musza wyrazić zgodę na jej zmianę. Stronami tymi jest niewątpliwie następca prawny inwestora – H. i wszyscy aktualni współwłaściciele obiektu. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stron tego postępowania zaktualizują się wskazówki zawarte w wymienionych wyżej wyrokach, dotyczące oceny interesu tych stron co do zmiany decyzji i słusznego interesu społecznego.

Niezasadny jest także wyrażony przez organy obu instancji pogląd, że jeżeli zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, oznacza to, iż dopóki funkcjonuje podmiot będący inwestorem, tylko on będzie uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że powyższy przepis uzyskał aktualne brzmienie wskutek zmiany Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. 2003.80.718), która uzupełniła przepis art. 59 o ust. 7 stanowiący, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor", natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana 17 listopada 1998 r.. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu tym od początku uczestniczyła większa ilość stron, których krąg został ustalony przez organ w na czas wydania przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji stosowanie do ustalenia kręgu stron w sprawie dotyczącej zmiany decyzji z 1998 r. aktualnych przepisów prawa budowlanego jest, w przekonaniu Sądu, nieprawidłowe.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.