Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 32/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 145 § 1 pkt 4 , art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 , art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3 ust. 1, 2, § 5 ust. 1 i 2 , § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania H. Z. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze (przedszkole, biura, gabinety lekarskie, sklepy, itp. o powierzchni sprzedaży do 70 m2) i garażami oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianego do lokalizacji na działkach nr ewid. gruntu [...], położonych przy ul.[...],

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części treści pkt 1 ppkt 1.1 lit. i) rozstrzygnięcia decyzji oraz Wyników analizy tiret 10, o brzmieniu: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem - do 0,324 (powierzchnia zabudowy w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie może przekroczyć 1120 m²)", i w tym zakresie orzekło, że treść pkt 1 ppkt 1.1 lit. i) rozstrzygnięcia decyzji oraz Wyniki analizy tiret 10, otrzymują brzmienie: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem: od 0,278 do 0,324"

- w pozostałej części utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

SKO, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazało że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze (biura, gabinety lekarskie, sklepy, itp. o powierzchni sprzedaży do 70 m2) i garażami oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianego do lokalizacji na działkach nr ewid. gruntu [...], położonych przy ul. [...] we [...], złożył R. B., działający przez pełnomocnika D. J. Uprzednio decyzją własną z dnia [...] Kolegium uchyliło w całości wydaną pierwotnie decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania. W podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na ustawowe braki wniosku oraz brak analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej zgodnie z wymogami obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Pismem z dnia 3.08.2020 r. inwestor wniósł o wprowadzenie zmian w zakresie:

- rodzaju wnioskowanej inwestycji: dla budynku A rozszerzenie zakresu usług o przedszkole,

- charakterystyki planowanej zabudowy,

- szerokości elewacji frontowej dla obu budynków do 23 m,

- rodzaju dachu budynku B: zmiana dachu z płaskiego ok. 3 % na dach wielospadowy z lukarnami o nachyleniu w przedziale 15-30 stopni, wysokość budynku do okapu 6-10,5 m, wysokość maksymalna budynków oraz wysokość głównej kalenicy 6-12,5 m.

Jednocześnie inwestor przedstawił nowy sposób zagospodarowania terenu inwestycji, wprowadzono również zmianę, przewidując dostęp do drogi publicznej dwoma zjazdami z drogi publicznej ul. [...]: zjazdem istniejącym oraz projektowanym. Do zmienionego wniosku załączono także zmienioną część graficzną podpisaną przez architekta, z której wynika m.in., że powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 3448 m², natomiast powierzchnię zabudowy przewidziano jako: 300 m²+820m²=1120m².

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 18.11.2020 r. Burmistrz Gminy [...] ponownie ustalił warunki zabudowy, a odwołanie od tej decyzji wniosła H. Z.P..

W trakcie postępowania odwoławczego SKO pismem z dnia 26.02.2021 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. oraz nadesłanie pełnej zweryfikowanej analizy, sporządzonej w sposób określony w rozporządzeniu. Zlecono uzupełnienie nadesłanej analizy o wyjaśnienie w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organ odwoławczy, a następnie ewentualnie sąd administracyjny – dlaczego przyjęto określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. W tym zakresie wskazano, że przy uzupełnieniu analizy należy uwzględnić m.in. pojęcie "frontu działki", zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym pojęcie to oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. szerokość elewacji przylegająca bezpośrednio do obowiązującej linii zabudowy (drogi).

Zdaniem Kolegium złożony wniosek spełnia wymogi z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

SKO ustaliło, że teren objęty wnioskiem posiada front o szerokości 27 m od strony ul. [...]. Organ I instancji ustalił granice obszaru analizowanego w odległości 81 m od granic terenu inwestycji, jako trzykrotność frontu działki, uzasadniając powiększenie z uwagi na tak wyznaczone granice obszaru analizowanego, które przecinają działki ewidencyjne. W granice tego obszaru włączono w całości działki, które przecięła polilinia. Organ odwoławczy stwierdził, że przebieg tych granic został uzasadniony przekonująco. Analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z kolei uzasadniając parametry dla nowej zabudowy organ I instancji nadesłał zestawienie tabelaryczne funkcji oraz parametrów zabudowy usytuowanej przy ul. [...], [...], znajdującej się w granicach obszaru analizowanego (w sumie 65 posesji).

Odnosząc się do zakwestionowanej odwołaniem decyzji SKO przytoczyło ustalenia organu I instancji, dotyczące następujących parametrów dla nowej zabudowy:

- linia zabudowy - w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej powiatowej - ul. [...],

- szerokość elewacji frontowej dla projektowanego pojedynczego budynku (rozumiana jako elewacja od strony wjazdu) - w przedziale od 5,5 do 23 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (jej gzymsu, attyki, okapu dachu) winna zawierać się w przedziale od 3 do 10,5 m,

- wysokość głównej kalenicy - w przedziale od 6 do 12,5 m z zastosowaniem dachu płaskiego, jedno, dwu lub wielospadowego o kątach nachylenia połaci w przedziale 0-40 stopni,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem: do 0,324,

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 25%.

W treści uzupełnionej analizy nadesłanej przy piśmie Burmistrza Włoszczowy z dnia 8.03.2021 r. zawarto stanowisko, że przepisy art. 5 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia nie obligują do sporządzenia części tekstowej analizy, gdyż przeprowadzenie analizy nie jest tożsame z jej sporządzeniem – przedstawieniem pisemnym. W ocenie osoby sporządzającej projekt decyzji oraz przeprowadzającej ww. analizę, żądanie przedstawienia formy pisemnej analizy urbanistycznej – opisania szczegółowo procesu badania i zapisania tego procesu w sposób przystępny również dla osób nieposiadających przygotowania zawodowego równorzędnego "analizatorowi" umożliwiający weryfikację analizy - jest nadużyciem przepisów.

Powyższe stanowisko SKO uznało za niezasadne, podkreślając że analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została wyłączona od zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a. i należy oceniać ją jak opinię biegłego. W tym zakresie wskazano, że pomimo wywodów dotyczących braku podstaw do uzupełniania analizy, została ona uzupełniona przez organ I instancji.

Kolegium wskazało po pierwsze, że jak wyjaśnił organ I instancji w obszarze analizowanym, wzdłuż dróg publicznych: ul. [...], występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, zabudowa gospodarcza, zabudowa usługowa - usługi publiczne (Komenda Powiatowa Policji, Dom Pomocy Społecznej) i komercyjne (biuro geodezyjne, sprzedaż stolarki okiennej, punkt zbiorczy padliny, itp.), budynki zamieszkania zbiorowego (Dom Pomocy Społecznej). W rezultacie, skoro w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa jednorodzinna, to stanowi ona kontynuację funkcji dla wnioskowanej zabudowy wielorodzinnej.

Odnośnie ustalenia parametru w postaci linii zabudowy organ odwoławczy podniósł, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej powiatowej ul. [...]. W obszarze analizowanym wzdłuż tej drogi występuje zabudowa frontowa, która usytuowana jest w odległościach od ok. 3,0 m do ok. 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na działce nr A, frontowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 5 m od krawędzi jezdni, a na działce nr B w odległości ok. 6 m. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej winna wynosić minimum 8 m - i taką linię zabudowy ustalono dla wnioskowanej zabudowy. Tym samym ustalenia w zakresie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa (§ 4 rozporządzenia).

W przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ przywołał treść § 5 rozporządzenia i wskazał, że w obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika jest bardzo zróżnicowana i mieści się w przedziale od 0,06 do 0,8, a wyliczona średnia arytmetyczna dla tego wskaźnika z obszaru analizowanego wynosi 0,278. Jak wynika z treści nadesłanej analizy w granicach obszaru analizowanego znajduje się 65 zabudowanych posesji. Pośród nich 40 działek posiada wskaźnik poniżej średniej, w tym: 2 posesje posiadają wskaźnik poniżej 0,1; 8 posesji posiada wskaźnik w przedziale od 0,12 do 0,15; 11 posesji posiada wskaźnik w przedziale od 0,16 do 0,2; 19 posesji posiada wskaźnik w przedziale od 0,21 do 0,26; 25 posesji posiada wskaźnik powyżej średniej, w tym: 13 posesji w przedziale od 0,30 do 0,35; 8 posesji w przedziale od 0,4 do 0,47; 4 posesje w przedziale od 0,51 do 0,8. Jak wyjaśnił organ I instancji w granicach obszaru analizowanego 19 posesji posiada wskaźnik zabudowy od 0,21 do 0,26, natomiast 13 posesji posiada ten wskaźnik o wartości powyżej 0,35. Uzasadniając ustalony w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik dla nowej zabudowy powyżej średniej, tj. do 0,324 (zgodnie z wnioskiem inwestora), organ I instancji wyjaśnił, iż teren objęty wnioskiem sąsiaduje z ośmioma posesjami, spośród których w pięciu przypadkach omawiany wskaźnik posiada wartości poniżej średniej - w przedziale 0,21 - 0,26 (zabudowa MN), w dwóch 0,3 i 0,33 (zabudowa MN) i w jednym 0,51 (zabudowa MNU). Wyjaśniono ponadto, że wnioskowana wartość 0,324 wskaźnika znajduje się w grupie 25 posesji (ok. 38% posesji) o najwyższym wskaźniku - przedział wartości od 0,30 do 0,8 - w obszarze analizowanym.

Reasumując SKO stwierdziło, że skoro w obszarze analizowanym 26% zabudowanych posesji posiada wskaźnik o wartości powyżej 0,32, to brak jest uzasadnienia dla kwestionowania wnioskowanego przez inwestora wskaźnika o wartości 0,324. Ponadto skoro w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji na działce B wskaźnik zabudowy wynosi 0,33, natomiast na działce nr ewid. A wartość tego parametru wynosi 0,51, z kolei na działkach nr ewid. C, D, E kształtuje się w przedziale od 0,3 do 0,32, to istnieje uzasadnienie dla ustalonego w decyzji tego wskaźnika o wartości 0,324. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym wartości tego współczynnika należy ustalać w przedziałach liczbowych od ... do... (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.12.2009r. sygn. akt: II SA/Kr 1101/09), wobec czego uchylono zaskarżoną decyzję w części treści pkt 1 ppkt 1.1 lit. i rozstrzygnięcia decyzji oraz Wyników analizy tiret 10, o brzmieniu: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem — do 0,324 (powierzchnia zabudowy w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie może przekroczyć 1120m²)", i w tym zakresie rozstrzygnięto, że treść pkt. 1 ppkt 1.1 lit. i) rozstrzygnięcia decyzji oraz Wyniki analizy tiret 10, otrzymują brzmienie: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem: od 0,278 do 0,324". Ustalony w ten sposób minimalny wskaźnik dla nowej zabudowy stanowi średnią wartość tego parametru z obszaru analizowanego.

W zakresie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) Kolegium wyjaśniło, że występujące w obszarze analizowanym budynki frontowe (zgodnie z zestawieniem tabelarycznym) posiadają szerokość elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od ok. 3,0 m do 38,5 m. Uzasadniając ustalony parametr dla nowej zabudowy organ I instancji wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym, a w szczególności przy ul. [...] występują budynki w zabudowie bliźniaczej (forma zabudowy segmentowej). Jakkolwiek pod względem formalnym w skład takiej zabudowy wchodzą dwa budynki przylegające do siebie, to w perspektywie ulicy odczytywane są jako jedna kubatura. Tym samym nie jest oczywiste, że do analizy szerokości elewacji frontowej w przedmiotowej sprawie należy uwzględniać wymiary szerokości elewacji każdego z segmentów osobno, a nie wymiar całościowy frontu takiej zabudowy. Sporządzająca analizę architekt wyjaśniła jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wyliczenie – w sposób jednoznaczny i wiarygodny – średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego. Z treści analizy wynika, że budynki usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają szerokość elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od 3,0 do 32,5 m. Uzasadniając wartość ustalonego parametru dla nowej zabudowy uwzględniono specyficzną zabudowę występującą w obszarze analizowanym. Występujące w tym obszarze sąsiadujące budynki przylegają do siebie ścianami bocznymi, tworząc zwartą bryłę o wspólnym froncie: 25 m (budynki na działkach nr 4159/2 i 4158), 26 m (budynki na działkach nr 3568 i 3569), 17 m (budynki na działkach nr 5015/3 i 5015/4). W rezultacie, przy uwzględnieniu wszystkich budynków frontowych w obszarze analizowanym przy ul. [...], również gospodarczych oraz osobno każdego z segmentów w zabudowie bliźniaczej i zwartej, teoretyczną średnią arytmetyczną elewacji frontowej ustalono na 10,35 m, a przy wyłączeniu budynków gospodarczych - na 11,5 m. Jako wartość minimalną parametru przyjęto 5,5 m - jako najmniejszą szerokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi, występującego w obszarze analizowanym przy ul. [...], do 23 m (zgodnie z wnioskiem inwestora), z uwagi na występowanie tego parametru w obszarze analizowanym o wartościach wyższych aniżeli 23 m. Podkreślono jednocześnie, iż ostateczna wartość wskaźnika zostanie zweryfikowana na etapie sporządzania projektu budowlanego, po sporządzeniu analiz związanych między innymi z przesłanianiem i zacienianiem sąsiednich posesji i budynków.

Uwzględniając powyższe SKO za niezasadne uznało zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w efekcie określenie elewacji frontowej dla nowej zabudowy z pominięciem średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy jednoczesnym braku dokonania jakiejkolwiek analizy dopuszczającej wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Jak bowiem wyjaśniono w analizie, racjonalność urbanistyczna wskazuje, że często wjazdy na działki/posesje nie prowadzą z traktów komunikacyjnych, przy których usytuowane są (lub będą sytuowane) budynki znajdujące się na tych działkach i mające istotny wpływ na ład przestrzenny wzdłuż tych traktów, lecz prowadzą z dróg bocznych, "zapleczowych", mało istotnych dla kontekstu przestrzennego. W takiej sytuacji wymiary elewacji definiowanej jako frontowa (zgodnie z przepisem) nie są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego oraz jego zachowania. Występują również inne sytuacje związane z układem komunikacyjnym i położeniem działek, gdzie wymiary elewacji definiowanej jako frontowa (zgodnie z przepisem), nie są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego oraz jego zachowania. Występujące w obszarze analizowanym budynki frontowe (zgodnie z zestawieniem tabelarycznym) posiadają szerokość elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od ok. 3 m do 38,5 m. Sporządzająca analizę wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie (co obrazuje plansza nr 4 analizy i zestawienie tabelaryczne), nie wszystkie elewacje definiowane jako frontowe (zgodnie z przepisem), są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego oraz jego zachowania. Posesje przynależą do kontekstu przestrzennego rożnych ulic, niektóre są usytuowane u zbiegu ulic, inne rozciągają się pomiędzy dwoma ulicami oraz posiadają więcej niż jeden wjazd i/lub wejście na posesję. Organ I instancji uzasadnił, że wnioskowana 23-metrowa wartość tego parametru jest wielkością nieprzekraczającą maksymalnej wartości parametru, występującego w zabudowie usytuowanej przy ul. [...] w obszarze analizowanym i zasługuje na akceptację.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia) organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje zabudowę usytuowaną wzdłuż dróg publicznych: ul. [...], [...], na którym to obszarze występuje duże zróżnicowanie zabudowy, a wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych na tym obszarze zawierają się w przedziale od ok. 2,2 do 11,5 m. Z kolei budynki usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od ok. 2,2 do 10,0 m, przy czym najwyższym budynkiem przy ul. [...] jest trzykondygnacyjny budynek DPS-u, usytuowany na działce nr 4149/2 w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy). W analizie wyjaśniono, że z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego ul. [...] zasadne jest nieprzekraczanie maksymalnej wartości parametru występującego w zabudowie usytuowanej przy ul. [...] w obszarze analizowanym – to jest ok. 10,0 m-10,5 m – dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz liczby III kondygnacji naziemnych. Jako wartość minimalną parametru, niezbędną dla realizacji budynku jednokondygnacyjnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi, ustalono 3,0 m. Organ I instancji, motywując zasadność ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, wyjaśnił że zgodnie z zestawieniem tabelarycznym w obszarze analizowanym występują dwa budynki posiadające parametry wysokościowe porównywalne z wnioskowanymi: tj. budynek na posesji ozn. 50 - położony u zbiegu ulic [...] i [...] (Komenda Pow. Policji), którego wysokość górnej krawędzi budynku wynosi ok. 11,5 m, a wysokość kalenicy ok. 13,5 m, oraz budynek na posesji ozn. 28 - położony przy ul. [...] (Dom Pomocy Społecznej), powiązany funkcjonalnie z posesją ozn. 15 (również Dom Pomocy Społecznej) przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi budynku wynosi ok. 10,5 m a wysokość kalenicy wynosi ok. 12,5 m. Organ I instancji uzasadniając wartość ustalonego wskaźnika wyjaśnił, że wzdłuż ul. [...] - dla projektowanego, frontowego budynku wielorodzinnego, planowanego do usytuowania w bliskiej odległości od ul. [...] (ok. 8,0 m wg. załącznika graficznego wniosku), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć w wielkości ok. 10 m (maksymalnie do 10,5 m) w nawiązaniu do budynku na posesji ozn. 15, a dla budynku sytuowanego w głębi działki za budynkiem frontowym, można ustalić większą wartość - do 10,5 m.

Za niezasadne SKO uznało zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na wadliwym przyjęciu dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek analizy z której wynikałaby możliwość przyjęcia innej wysokości. W ocenie Kolegium w nadesłanej przez analizie znajduje się wyjaśnienie powodów ustalenia wartości tego parametru o wartościach wyższych aniżeli średnia. Wskazano tam bowiem, że wnioskowany przez inwestora przedział wartości od 6,0 do 10,5 m jest możliwy do zaakceptowania, gdyż taka wartość jest podobna do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego przy ul. [...] naprzeciw terenu inwestycji i nie przekracza jego całkowitej wysokości oraz nie przekracza wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych najwyższych budynków w obszarze analizowanym.

Budynki usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają różnorodne geometrie dachów. Występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe, o prostopadłym i równoległym układzie kalenic w stosunku do frontu działek. Kąt nachylenia połaci zawiera się w przedziale od ok. 0° do 45°. Wysokości budynków – w przypadku dachów płaskich, oraz kalenic – w przypadku dachów połaciowych, kształtują się w przedziale wielkości od ok. 2,8 m do ok. 10,5 m. Najwyższym budynkiem przy ul. [...] jest trzykondygnacyjny budynek DPS-u usytuowany na działce nr 4149/2 w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy), który pokryty jest dachem płaskim i posiada wysokość ok. 10,5 m. W związku z powyższym, przyjęta dla nowej zabudowy geometria dachów winna harmonizować z geometrią dachów występującą w budynkach usytuowanych przy ul. [...], poprzez zastosowanie w kompozycji bryły budynków dachów płaskich, jedno, dwu lub wielospadowych. Kąt nachylenia połaci należy przyjąć – jako racjonalny – w przedziale od 0° do 45°.

Układ połaci dachowych określono w sposób następujący: dla dachów osłoniętych attyką (niewidocznych) - dowolny; dla dachów eksponowanych (widocznych) - "równoległy" lub "prostopadły" do frontu działki, z dopuszczeniem układu mieszanego, maksymalną wysokość kalenicy oraz całkowitą wysokość zabudowy przewidziano w zależności od kąta nachylenia głównych połaci dachowych, wysokości okapu i geometrii rzutu poziomego projektowanej zabudowy - w nieprzekraczalnej wielkości 10,5 m.

Uzasadniając ustalenie parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występują dwa budynki, posiadające parametry wysokościowe porównywalne z wnioskowanymi: tj. budynek na posesji ozn. 50 - położony u zbiegu ulic [...] i [...] (Komenda Pow. Policji), którego maksymalna wysokość górnej krawędzi wynosi ok. 11,5 m, a maksymalna wysokość kalenicy wynosi ok. 13,5 m, oraz budynek na posesji ozn. 28 - położony przy ul. [...] (Dom Pomocy Społecznej), powiązany jest funkcjonalnie z posesją ozn. 15 (również Dom Pomocy Społecznej) przy ul. [...]. Maksymalna wysokość górnej krawędzi budynku wynosi ok. 10,5 m oraz maksymalna wysokość kalenicy wynosi ok. 12,5 m. Najwyższy budynek usytuowany przy ul. [...] (w obszarze analizowanym) na działce nr 4149/2 (posesja ozn. 15) w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy), posiada dach płaski (spadek ok. 5 stopni), górną krawędź elewacji frontowej ok. 10,0 m oraz maksymalną wysokość ok. 10,5 m. Budynek jest usytuowany w bliskiej odległości od ul. [...] (ok. 3 m od krawędzi jezdni).

W rezultacie wyjaśniono, że dla projektowanego, frontowego budynku wielorodzinnego, planowanego do usytuowania w bliskiej odległości od ul. [...] (ok. 8,0 m według załącznika graficznego wniosku), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć w wielkości ok. 10 m (maksymalnie do 10,5 m) w nawiązaniu do budynku na posesji ozn. 15. Wielkość tę należy przyjąć również jako maksymalną wysokość budynku w przypadku realizacji dachu płaskiego, a w przypadku realizacji dachu połaciowego (dwu lub wielospadowego) można dopuścić wysokość kalenicy 12,5 m – pod warunkiem ukształtowania spadku dachu w kierunku ulicy. Taka geometria dachu – z wyraźną górną krawędzią elewacji frontowej (o wysokości do 10,5 m), nakreśloną linią okapową lub gzymsem, z odsuniętą na głębokość kilku metrów od ściany frontowej kalenicą – odczytywana będzie w skrócie perspektywicznym. Zatem kalenica, znajdująca się ok. 2 m powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej, odsunięta na głębokość kilku metrów (od ściany frontowej), nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Dla budynku planowanego na zapleczu działki wysokość kalenicy można ustalić odpowiednio – w nieprzekraczalnej wielkości 12,5 m.

SKO wyjaśniło dalej, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej ul. [...], jak również że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż w obrębie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające. W sąsiedztwie tego terenu występują sieci: energetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna, do których można wykonać przyłącza (stosowne pisma zarządców sieci). Spełniony został także wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – z uwagi na położenie inwestycji w granicach administracyjnych miasta. Zakwestionowana decyzja nie narusza także przepisów odrębnych w rozumieniu (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Organ I instancji ustalił zatem łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji spełnia także warunki art. 54 pkt 1-3 tej ustawy.

Kolegium nie uwzględniło zarzutu odwołania co do tego, że obecna infrastruktura nie jest w stanie obsłużyć tak ogromnej inwestycji na planowanym terenie. Zgodnie bowiem z nadesłanym materiałem dowodowym wnioskodawca dostarczył promesy na dostawę energii elektrycznej (dostarczona została aktualna promesa), gazu, dostawę wody i odbiór ścieków – które to promesy są wystarczające dla uznania spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na etapie ustalenia warunków zabudowy. Również zarzut dotyczący niewystarczającego dostępu do drogi publicznej uznano za niezasadny, wskazując że zarządca drogi, do którego nadesłano projekt decyzji celem uzgodnienia, nie wniósł strzeżeń w sprawie. Za nieskuteczne uznano zarzuty odwołującej się – uczestniczącej czynnie w całym postępowaniu I instancji – co do naruszenia art. 28 K.p.a. o nieuznaniu jako strony niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. B, F, G, jak też zarzut o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a., bowiem w odwołaniu nie wskazano, jakich czynności H. Z. – P. nie była w stanie wykonać, pomimo czynnego udziału w postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. Z. zarzuciła decyzji SKO:

a) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, która wbrew dokonanej analizie urbanistycznej w najmniejszym stopniu nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na zbyt daleko idącym wyznaczeniu obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji;

c) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w efekcie określenie elewacji frontowej dla nowej zabudowy z pominięciem średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy jednoczesnym braku dokonania jakiejkolwiek analizy dopuszczającej wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia);

d) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 1 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w efekcie zaniechanie dokonania analizy i podania konkretnych danych co do powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego;

e) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a polegające na wadliwym przyjęciu dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek analizy, z której wynikałaby możliwość przyjęcia innej wysokości (§ 7 ust. 4 rozporządzenia);

f) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie dla nowej zabudowy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) w sposób zupełnie odbiegający od geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w szczególności:

- wadliwe dokonanie/brak dokonania analiz, w oparciu o którą organ wydał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym przede wszystkim warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady tzw. dobrego sąsiedztwa;

- zupełny brak analizy w zakresie dostawy mediów typu: woda i energia elektryczna, istnieje bowiem uzasadnione zagrożenie, że obecna infrastruktura nie jest w stanie obsłużyć tak ogromnej inwestycji na planowanym terenie; projektowane uzbrojenie terenu, wbrew temu co stwierdza organ, nie jest wystarczające dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i może doprowadzić do powstania szkody dla zamieszkałych już działek sąsiednich;

- obecny dostęp do drogi publicznej dla tak dużego przedsięwzięcia jest niewystarczający i wymagałby kompleksowej przebudowy;

- brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych oraz analizy, jaki wpływ takie działania będą miały na działki sąsiednie;

h) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji sposobu dokonania analiz pozwalających na przyjęcie tak ustalonych warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w sytuacji gdy warunki te w sposób znaczny odbiegają od charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej;

i) art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania jako stronę niniejszego postępowania o wydanie warunków zabudowy właścicieli nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. B, F, G, pomimo, że planowana inwestycja bezpośrednio oddziaływuje również na te działki, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę wznowieniową decyzji;

j) art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a., oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (według brzmienia na dzień orzekania przez organ II instancji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do badania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jednocześnie rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Jeden z zarzutów skargi dotyczył naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia (w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia) poprzez zbyt daleko idące wyznaczenie obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zważywszy, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem (od strony ul. [...]) wynosi 27 metrów, minimalna wielkość obszaru analizowanego w rozpatrywanym przypadku – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – to 81 metrów i taką też zasadniczą wielkość przyjęto w niniejszym przypadku, powiększając obszar analizowany poprzez włączenie w całości działek ewidencyjnych, które przecinała tak wyznaczona granica. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ odwoławczy, znajdujące oparcie w przytoczonych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego istotne jest aby obszar ten obejmował urbanistyczną całość. Powinien on przy tym – co do zasady – obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15). Autor analizy urbanistycznej w niniejszym przypadku podniósł, że nie jest możliwe przeprowadzenie takiej analizy na części działki, bez uwzględnienia wszelkich aspektów dotyczących jej całości, w związku z czym działkę taką należałoby wyłączyć z obszaru analizowanego lub włączyć ją w całości. Wobec zaś faktu, że obszar wyznaczony na odległość 81 metrów od terenu objętego wnioskiem, jest najmniejszym z możliwych, wyłączenie z tego obszaru jakiejkolwiek działki naruszałoby dyspozycję § 3 rozporządzenia. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący nieuzasadnionego przyjęcia, że w badanym przypadku zachodzi kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, ale także cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu, trzeba podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym zapatrywaniem zarówno judykatury jak i piśmiennictwa, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 12.02.2020 r., sygn. II OSK 840/18). Zasada kontynuacji (dobrego sąsiedztwa, podobieństwa) nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7.06.2011 r., II OSK 952/10). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12). Zwracając uwagę na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6.06.2013r., II OSK 305/12, stwierdził, że celem niniejszej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W wyroku z 23.02.2018 r., II OSK 1890/17, NSA stwierdził z kolei, że przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. też A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021; kom. do art. 61 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2385/20).

Co istotne w niniejszej sprawie, dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (tak m.in. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. II OSK 1777/20). Podobnie planowana w parterze część usługowa budynku z przeznaczeniem na przedszkole, biura, gabinety lekarskie czy sklepy, będzie stanowić naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Jak podniósł NSA w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 680/18, jeżeli na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie naruszają prawo. Nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji usługowej jako takiej.

Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Rację ma skarżąca, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącej, w niniejszym przypadku sporządzona w sprawie analiza zawiera takie – w dodatku przekonujące – uzasadnienie w przypadku każdego z wyznaczonych parametrów i wskaźników. Wypada w tym miejscu zauważyć, że m.in. brak takiego uzasadnienia (prawidłowej analizy) był powodem uchylenia pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji przez SKO. Analiza została następnie uzupełniona, przy czym na etapie kolejnego postępowania odwoławczego Kolegium zleciło ponowne jej uzupełnienie w trybie art. 136 K.p.a. – o wyjaśnienie w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organ odwoławczy, a następnie ewentualnie sąd administracyjny – dlaczego przyjęto określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Tak uzupełniona analiza w ocenie Sądu, co słusznie podkreślił także organ odwoławczy, spełnia wymogi przewidziane w rozporządzeniu. SKO dokonało pełnej weryfikacji tej analizy, w świetle także pozostałego materiału dowodowego, w związku z czym nie można uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jeśli zatem chodzi o wyznaczenie linii zabudowy, określenie tego parametru nie było kwestionowane w skardze, a Sąd także nie znalazł powodu dla skutecznego podważenia ustaleń organów w tym zakresie. Przyjęto mianowicie, że w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] występuje zabudowa frontowa, która usytuowana jest w odległościach od ok. 3,0 m do ok. 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, na działce nr A, frontowy budynek usytuowany jest w odległości ok. 5 m od krawędzi jezdni, a na działce nr B w odległości ok. 6 m. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. – na datę wydania zaskarżonej decyzji – z 2020 r. poz. 470 ze zm.) minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej winna wynosić minimum 8 m - i taką linię zabudowy ustalono dla wnioskowanej zabudowy. Spełnione zostały zatem wymogi zarówno wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przepisów odrębnych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym przypadku SKO skorygowało rozstrzygnięcie organu I instancji, przyjmując wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem w przedziale od 0,278 do 0,324 – w miejsce wyłącznie tej ostatniej wartości przyjętej (jako maksymalna) przez organ I instancji. Jak najbardziej dopuszczalna jest możliwość ustalenia tego wskaźnika nie w wysokości "sztywnej" ale przewidującej pewien przedział wartości (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 751/17). Dolna z tych wartości jest przy tym średnią arytmetyczną badanego wskaźnika z obszaru analizowanego. Jednocześnie w uzupełnionej analizie urbanistycznej przedstawiono stosunkowo obszerny i przekonujący wywód (k. 282 akt adm.) dotyczący możliwości ustalenia w tym przypadku górnej granicy tego wskaźnika na wnioskowanym poziomie 0,324. Otóż w obszarze analizowanym wielkość tego wskaźnika jest bardzo zróżnicowana i mieści się w przedziale od 0,06 aż do 0,8, przy czym na 65 zabudowanych posesji występujących w tym obszarze 25 (ok. 38%) posiada wskaźnik o wartości przekraczającej średnią arytmetyczną w obszarze analizowanym – w tym 13 posesji (ok. 20%) posiada wskaźnik w przedziale 0,30-0,35, a 12 posesji (ok. 18%) – w przedziale 0,4-0,8, przy czym w przypadku 17 posesji (ok. 26% całości) występuje wskaźnik wyższy niż 0,32. Jednocześnie teren objęty wnioskiem sąsiaduje z ośmioma posesjami, spośród których w pięciu przypadkach omawiany wskaźnik posiada wartości poniżej średniej - w przedziale 0,21 - 0,26 (zabudowa MN), w dwóch 0,3 i 0,33 (zabudowa MN) i w jednym 0,51 (zabudowa MNU). Wnioskowana wartość 0,324 znajduje się w grupie 25 posesji (ok. 38% posesji) o najwyższym wskaźniku - przedział wartości od 0,30 do 0,8 - w obszarze analizowanym. Z całą pewnością zatem także górna wartość wskaźnika na poziomie 0,324 nie będzie wyjątkiem jeśli chodzi o obszar analizowany, zwłaszcza że nawet taka (maksymalna w tym przypadku) wysokość zbliżona jest do dolnych wartości ze wspomnianego przedziału. Trzeba również zaznaczyć, że wskaźniki powierzchni zabudowy dla poszczególnych posesji zostały szczegółowo zaprezentowane w tabeli na k. 273-277 akt adm.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W badanym przypadku, jak wynika ze sporządzonej analizy, obszar analizowany obejmuje zabudowę usytuowaną wzdłuż kilku ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Niektóre budynki ze względu na usytuowanie narożne (u zbiegu ulic) posiadają dwie eksponowane elewacje, które należałoby uznać – z punktu widzenia ładu przestrzennego tych ulic – jako frontowe. Tym samym nie wszystkie elewacje definiowane zgodnie z przepisem jako frontowe są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego i jego zachowania. Posesje przynależą do kontekstu przestrzennego rożnych ulic, niektóre są usytuowane u zbiegu ulic, inne rozciągają się pomiędzy dwoma ulicami oraz posiadają więcej niż jeden wjazd i/lub wejście na posesję. W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wyliczenie – w sposób jednoznaczny i wiarygodny – średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego. Autor analizy podniósł, że racjonalność urbanistyczna wskazuje, iż często wjazdy na działki/posesje nie prowadzą z traktów komunikacyjnych, przy których usytuowane są (lub będą sytuowane) budynki znajdujące się na tych działkach i mające istotny wpływ na ład przestrzenny wzdłuż tych traktów, lecz prowadzą z dróg bocznych, "zapleczowych" mało istotnych dla kontekstu przestrzennego. W takiej sytuacji, wymiary elewacji definiowanej jako frontowa (zgodnie z przepisem), nie są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego oraz jego zachowania. Występują również inne sytuacje związane z układem komunikacyjnym i położeniem działek, gdzie wymiary elewacji definiowanej jako frontowa (zgodnie z przepisem), nie są miarodajne w kontekście istniejącego ładu przestrzennego oraz jego zachowania. W konsekwencji w rozpatrywanym przypadku wartości średnie szerokości elewacji frontowych należałoby obliczać osobno dla każdej z ulic, uwzględniając wyłącznie elewacje eksponowane w kierunku danej ulicy. Biorąc pod uwagę wszystkie budynki frontowe w obszarze analizowanym przy ul. [...], w tym również gospodarcze oraz osobno każdy z segmentów w zabudowie bliźniaczej i zwartej, teoretyczną średnią arytmetyczną elewacji frontowej ustalono na 10,35 m (na podobnym poziomie przedstawia się zresztą średnia dla całego obszaru analizowanego). Generalnie występujące w obszarze analizowanym budynki frontowe (zgodnie z zestawieniem tabelarycznym) posiadają szerokość elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od ok. 3,0 m do 38,5 m, zaś budynki usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają szerokość elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od 3,0 do 32,5 m. Co istotne, w obszarze analizowanym, a w szczególności przy ul. [...] występują budynki w zabudowie bliźniaczej (forma zabudowy segmentowej). Jakkolwiek pod względem formalnym w skład takiej zabudowy wchodzą dwa budynki przylegające do siebie, to w perspektywie ulicy odczytywane są jako jedna kubatura. W efekcie, na niektórych działkach sąsiadujące budynki przylegają do siebie ścianami bocznymi, tworząc zwartą bryłę o wspólnym froncie: 25 m (budynki na działkach nr [...]), 26 m (budynki na działkach nr [...]), 17 m (budynki na działkach nr [...]).

Ostatecznie w decyzji jako wartość minimalną przedmiotowego parametru przyjęto 5,5 m - jako najmniejszą szerokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi, występującego w obszarze analizowanym przy ul. [...], a maksymalną 23 m, tj. zgodnie z wnioskiem inwestora. Możliwość przyjęcia takich wartości, w szczególności w postaci tego górnego przedziału szerokości elewacji frontowej, wbrew zarzutom skargi, wynika z analizy urbanistycznej, co, mając także na uwadze rodzaj i charakter planowanego obiektu, uprawniało organy do takiego ukształtowania tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy. Za racjonalne należy uznać, w kontekście dbałości o zachowanie ładu przestrzennego, przyjęcie do oceny budynków sąsiadujących ścianami bocznymi i tworzących jedną bryłę, za posiadające wspólny front. Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę na występujące w obszarze analizowanym budynki o szerokości elewacji frontowej zbliżonej bądź (niekiedy znacznie) przekraczającej tę maksymalną przyjętą przez organ (32,5 m, 18 m, 35 m, 26,5 m, 38,5 m, 21 m – por. tabele na k. 273-277 akt adm.), a wskazane wyżej budynki położone na działkach nr 4159/2 i 4158, nr 3568 i 3569 oraz nr 5015/3 i 5015/4 posiadają elewację frontową właśnie od strony ulicy [...].

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia przewiduje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Również w przypadku tego parametru przyjęte przez organy wartości przedziału na poziomie 3 m-10,5 m znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wynika z niej, że w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, a wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych na tym obszarze zawierają się w przedziale od ok. 2,2 do 11,5 m. Z kolei budynki usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zawierającą się w przedziale od ok. 2,2 do 10,0 m. Najwyższym budynkiem przy ul. [...] jest trzykondygnacyjny budynek DPS-u, usytuowany na działce nr [...] (posesja ozn. nr [...]) w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy). Budynek ten posiada górną krawędź elewacji frontowej na wysokości ok. 10 m oraz maksymalną wysokość 10,5 m. Jest usytuowany w bliskiej odległości od ul. [...] (ok. 3 m). Zgodnie zaś z zestawieniem tabelarycznym w obszarze analizowanym występują dwa budynki posiadające parametry wysokościowe porównywalne z wnioskowanymi:

- budynek na posesji ozn. 50 - położony u zbiegu ulic [...] i [...] (Komenda Powiatowa Policji), którego wysokość górnej krawędzi budynku wynosi ok. 11,5 m, a wysokość kalenicy ok. 13,5 m,

- trzykondygnacyjny budynek na posesji ozn. [...] - położony przy ul. [...] (Dom Pomocy Społecznej), powiązany funkcjonalnie z posesją ozn. [...] (również Dom Pomocy Społecznej) przy ul. [...], którego wysokość górnej krawędzi budynku wynosi ok. 10,5 m a wysokość kalenicy ok. 12,5 m.

Jak podniesiono, z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego ul. [...] zasadne jest nieprzekraczanie maksymalnej wartości parametru występującego w zabudowie usytuowanej przy ul. [...] w obszarze analizowanym - to jest ok. 10,0 m - 10,5 m dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz liczby III kondygnacji naziemnych. Jako wartość minimalną parametru, niezbędną dla realizacji budynku jednokondygnacyjnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi, ustalono 3,0 m.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę treść analizy organy były uprawnione do uznania, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przyjętych granicach nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego. Budynki o podobnych gabarytach – również przeznaczone na pobyt ludzi – występują bowiem już w obszarze analizowanym, w tym przy ul. [...].

Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o geometrię dachu wnioskowanych budynków. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku, jak wynika z analizy, na badanym obszarze występuje duże zróżnicowanie zabudowy, a budynki w tym obszarze posiadają różnorodne geometrie dachów. Występują obiekty charakteryzujące się dachami płaskimi, jedno-, dwu- i wielospadowymi, o prostopadłym i równoległym układzie kalenic w stosunku do frontu działek. Kąt nachylenia połaci zawiera się w przedziale od ok. 0° do 45°. Wysokości budynków w obszarze analizowanym – w przypadku dachów płaskich, oraz kalenic – w przypadku dachów połaciowych, kształtują się w przedziale wielkości od ok. 2,3 m do ok. 13,5 m, zaś przy ul. [...] od 2,8 m do 10,5 m. Jak już wyżej podniesiono, najwyższym budynkiem przy ul. [...] jest trzykondygnacyjny budynek DPS-u usytuowany na działce nr [...] w bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (po przeciwnej stronie ulicy), który pokryty jest dachem płaskim (spadek ok. 5 stopni) i posiada wysokość ok. 10,5 m. Z kolei w całym obszarze analizowanym występują dwa budynki posiadające parametry wysokościowe porównywalne z wnioskowanymi, tj. wspomniany już budynek Komendy Powiatowej Policji, którego wysokość kalenicy wynosi ok. 13,5 m, oraz budynek Domu Pomocy Społecznej położony przy ul. [...], którego maksymalna wysokość kalenicy wynosi ok. 12,5 m. Dla projektowanego, frontowego budynku wielorodzinnego, planowanego do usytuowania w bliskiej odległości od ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy przyjąć w wielkości ok. 10 m (maksymalnie do 10,5 m) w nawiązaniu do budynku na posesji ozn. 15. Wielkość tę należy przyjąć również jako maksymalną wysokość budynku w przypadku realizacji dachu płaskiego, a w przypadku realizacji dachu połaciowego (dwu lub wielospadowego) można dopuścić wysokość kalenicy 12,5 m – pod warunkiem ukształtowania spadku dachu w kierunku ulicy. Taka geometria dachu – z wyraźną górną krawędzią elewacji frontowej (o wysokości do 10,5 m), nakreśloną linią okapową lub gzymsem, z odsuniętą na głębokość kilku metrów od ściany frontowej kalenicą – odczytywana będzie w skrócie perspektywicznym. Zatem kalenica, znajdująca się ok. 2 m powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej, odsunięta na głębokość kilku metrów (od ściany frontowej), nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Dla budynku planowanego na zapleczu działki wysokość kalenicy można ustalić odpowiednio – w nieprzekraczalnej wielkości 12,5 m. Przyjęta dla nowej zabudowy geometria dachów winna harmonizować z geometrią dachów występującą w budynkach usytuowanych przy ul. [...], poprzez zastosowanie w kompozycji bryły budynków dachów płaskich: jedno-, dwu- lub wielospadowych. Kąt nachylenia połaci należy przyjąć – jako racjonalny – w przedziale od 0° do 45°. Układ połaci dachowych dla dachów osłoniętych attyką (niewidocznych) - dowolny; dla dachów eksponowanych (widocznych) - "równoległy" lub "prostopadły" do frontu działki, z dopuszczeniem układu mieszanego, maksymalną wysokość kalenicy oraz całkowitą wysokość zabudowy przewidziano w zależności od kąta nachylenia głównych połaci dachowych, wysokości okapu i geometrii rzutu poziomego projektowanej zabudowy.

W ocenie Sądu w przypadku określenia geometrii dachu przyjęte jego ukształtowanie zostało w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że geometrię dachu określono jako zupełnie odbiegającą od geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zwraca uwagę różnorodność dachów zidentyfikowanych w tym obszarze. Z kolei wysokość kalenicy nawiązuje do wskazanych wyżej budynków DPS (w tym położonego przy ul. [...], po przeciwnej stronie ulicy) oraz budynku Komendy Powiatowej Policji, co jest uzasadnione mając na uwadze charakter planowanej zabudowy. Podnoszona w skardze kwestia ewentualnego zacieniania budynków sąsiednich nie może być brana pod uwagę jako rozstrzygająca na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te będą przedmiotem stosownych ustaleń na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę.

Trzeba przypomnieć, że wykonanie analizy urbanistycznej zostało powierzone osobie mającej wiedzę specjalną. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Analiza ta została w ocenie Sądu w sposób prawidłowy oceniona przez organy, zwłaszcza przez organ odwoławczy, który zlecił jej stosowne uzupełnienie.

Po raz kolejny także wypada podkreślić, o czym wspominano już na wstępie niniejszych rozważań, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 16.10.2018 r., II OSK 2491/16). Jednocześnie pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3393/18).

Nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zaplanowano inwestycję, posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Jest to wystarczające dla uznania za spełnioną przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W chwili obecnej teren objęty wnioskiem już posiada zjazd, który w dodatku może podlegać przebudowie – co wynika z zapewnienia wyrażonego w piśmie Zarządu Dróg Powiatowych we [...]z 28 lipca 2020 r. W sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występują sieci: energetyczna, gazowa, wodociągowa i kanalizacyjna, do których można wykonać odpowiednie przyłącza. Potwierdzają to stosowne pisma zarządców sieci przedstawione przez inwestora (odnoszące się zresztą do konkretnej inwestycji, tj. budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny (por. A. Despot-Mładanowicz, j.w.). Oznacza to, że organy zasadnie uznały za spełnioną przesłankę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W odniesieniu do spełnienia warunku określonego w tym przepisie za wystarczające uznaje się ustalenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu odpowiednich sieci (por. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. II OSK 75/14). Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania jako strony postępowania właścicieli określonych działek, co stanowi podstawę wznowieniową decyzji. Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1259/17). Co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można bez jej stanowiska uznać z urzędu, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie K.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2602/15). Podobnie należy ocenić sytuację związaną z ustaleniem na etapie postępowania sądowego, że dwie osoby uznane w postępowaniu administracyjnym za strony postępowania, zmarły, przy czym ich śmierć nastąpiła bądź jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego (w dniu 29 grudnia 2003 r. w przypadku S. Z.) bądź w jego trakcie (w dniu 29 października 2020 r. w przypadku R. L.). Sąd podjął próbę ustalenia następców prawnych tych osób w celu umożliwienia im udziału w postępowaniu sądowym, kierując stosowne pouczenia (por. k. 137), jednak nie zmienia to faktu, że ewentualną kwestię pominięcia w postępowaniu administracyjnym potencjalnych spadkobierców po zmarłej stronie należy oceniać również przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 456/21), co powoduje, że nie stanowi to wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie.

Art. 10 § 1 k.p.a., którego naruszenia również dotyczył jeden z zarzutów skargi, ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże (co w niniejszym przypadku nie miało miejsca), że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 636/21, wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 315/21).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.