Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 213/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 14
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G., A. R., J. R., M. S., K. T., M. T., D. W. i M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. G., D. W., M. S., M. T., K. T., A. R., J. R. i M. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. o wykupie od J. R., Z. S., D. W. i J. G. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność J. R., Z. S., D. W. i J. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister podkreślił, że decyzją z [...] sierpnia 1977 r. nr [...], skierowaną do J. R., Z. S., D. W. oraz J. G., Prezydent Miasta [...] orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność spadkobierców W. G.

W dniu 29 lipca 2014 r. J. G., D. W., M. S., M. T., K. T., A. R., J. R. i M. Z. - zstępni W. G., byłej właścicielce wykupionej nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 30 sierpnia 1977 r. W następstwie wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1943/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba rozstrzygnięcia, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1759/17, oddalił złożoną przez Ministra skargę kasacyjną. W toku postępowania sądowego ustalono, że Prezydent Miasta [...] wydał cztery egzemplarze decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., spośród których trzy zostały skierowane osobno, po jednej do W. G., Z. S. i J. R., a jeden został zaadresowany do Z. S., J. R., J. G. oraz D. W. łącznie. Sąd przyjął, że każdy z tych egzemplarzy należy traktować jako osobną decyzję. Ograniczając rozpoznanie sprawy do wskazanej kwestii procesowej uznał, że kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, która ze wspomnianych czterech decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. ma być przedmiotem weryfikacji w trybie nadzorczym.

Wykonując zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda wystąpił do wnioskodawców o wskazanie, której z decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi pełnomocnik stron wskazał, że wniosek dotyczy wszystkich czterech orzeczeń, gdyż w jego ocenie stanowią one jedno rozstrzygnięcie administracyjne, lecz wydane w czterech egzemplarzach.

Uwzględniając to żądanie, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. wyłączył ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. te decyzje, które zostały zaadresowane do poszczególnych stron tego postępowania tj. W. G., Z. S. i J. R.

Sprawa weryfikacji decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. o wykupie ww. nieruchomości została zarejestrowana:

- od W. G. pod sygn. [...],

- od Z. S. pod sygn. [...],

- od J. R. pod sygn. [...].

Odrębną decyzją z [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. skierowanej do Z. S., J. R., D. W. i J. G., następców prawnych W. G., zmarłej [...] stycznia 1973 r. Organ wskazał, że decyzja nie narusza rażąco prawa.

Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli J. G., D. W., M. S., M. T., K. T., A. R. J. R. i M. Z.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreślił, że obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa (w sprawie na tę przesłankę powołują się wnioskodawcy) jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Minister podkreślił, że decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1977 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o przymusowym wykupie nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego po zmarłej W. G. (por. akt własności ziemi z dnia 31 października 1972 r. nr [...]) i będącej wówczas współwłasnością jej córek – Z. S. i J. R. oraz wnuków D. W. i J. G. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14, z późn. zm., dalej: ustawa o przymusowym wykupie nieruchomości) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57, z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Z przywołanych przepisów wynika, że przesłanką do zastosowania przymusowego wykupu przez Państwo był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Minister stwierdził, że zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że przesłanka ta została spełniona, gdyż licytacja gruntów nie doszła do skutku z powodu braku licytantów (por. protokół z przeprowadzenia licytacji). Podkreślił przy tym, że dla oceny legalności ww. decyzji nie ma znaczenia, jak twierdzą skarżący, czy w postępowaniu, którego dotyczy to orzeczenie, został sporządzony protokół z lustracji gospodarstwa stwierdzający niski poziom produkcji, gdyż protokół ten był niezbędny jedynie do wydania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), a takowa nie jest z kolei przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego. Mając na uwadze powyższe, organ uznał zarzuty rażącego naruszenia art. 3 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów postawionych w odwołaniu, dotyczących niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przyczyn wydania decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 1977 r. w czterech egzemplarzach oraz niezasadnego rozdziału i osobnego prowadzenia przez wojewodę czterech postępowań w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, Minister podkreślił, że kwestia oceny liczby egzemplarzy ww. decyzji została jednoznacznie przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2017 r., w którym stwierdzono, że (pomimo tożsamości przedmiotowej) nie jest to jedna decyzja, lecz cztery odrębne orzeczenia. Ocena ta odnosiła się tylko do kwestii formalnych, gdyż w zakresie materialnym Sąd sprawy nie rozpoznawał i nie wykluczył, że w tym względzie decyzje te mogą być tożsame. Powyższe rozstrzygnięcie narzuciło na Wojewodę konieczność uporządkowania kwestii procesowych (za pomocą stosownych trybów przewidzianych w k.p.a.), a następnie ponowną ocenę zgodności z prawem wykupu przez Państwo omawianej nieruchomości, która nastąpiła w postępowaniu o sygn. [...] Przyjęcie przez Wojewodę, jak żądają tego wnioskodawcy, że cztery wspomniane decyzje stanowią jedno orzeczenie, stałoby w oczywistej sprzeczności z wspomnianymi wyrokami sądowymi. Z drugiej jednak strony w sprawie nie ma wątpliwości, że wszystkie cztery decyzje dotyczą tej samej kwestii, gdyż zostały wydane przez ten sam organ, na tej samej podstawie prawnej, w tym samym dniu i dotyczą tego samego przedmiotu, tj. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Wyłączenie przez Wojewodę zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. trzech wadliwych decyzji z postępowania o sygn. [...] (w którym badana jest prawidłowo zaadresowana decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. uwzględniająca wszystkie strony tego postępowania), a następnie stwierdzenie ich nieważności było – zdaniem Ministra - jedynym rozwiązaniem godzącym zasady prawdy obiektywnej i trwałości decyzji administracyjnej z zapadłymi orzeczeniami sądowymi. W zakresie zaś wyjaśnienia bezpośrednich przyczyn wydania czterech decyzji w tej samej sprawie nie jest możliwe dokonanie szczegółowych ustaleń z uwagi na przeszło 40-letni upływ czasu. Zważywszy na to, że różnice między tymi decyzjami dotyczą nie tylko osób, do których zostały skierowane, lecz również wyceny nieruchomości, należy raczej przyjąć, że był to błąd urzędników, którzy chcąc wyraźnie odróżnić wartość nabywanych nieruchomości od poszczególnych współwłaścicieli, sporządzili projekt decyzji w kilku różnych egzemplarzach.

W zakresie postawionego zarzutu wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister stwierdził, że jest on również błędny, gdyż wszystkie cztery decyzje nr [...] zostały wydane w tym samym dniu i nie jest możliwe wskazanie, które z nich były wydane jako pierwsze, a które, jako wtórne, winny być usunięte z obiegu prawnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nakazuje usunąć z obrotu prawnego decyzję, która rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą "uprzednio" decyzją ostateczną (a więc decyzją, która została wydana wcześniej i co do której upłynął już termin na wniesienie odwołania). Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia obwieszczenia publicznego i w konsekwencji naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. poprzez niewskazanie w nim właściciela gruntu, numeru prowadzonej księgi wieczystej oraz konkretnych działek wchodzących w skład gospodarstwa W. G., przy jednoczesnym wskazaniu większego kompleksu gruntów o obszarze [...] ha, organ odwoławczy zauważył, że praktyką ówczesnych organów było sporządzanie dokumentów dotyczących obwieszczenia o licytacji i protokołu o przeprowadzeniu licytacji dla większych obszarów. Praktyki takiej nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Jakkolwiek brak wskazania wszystkich elementów, o których mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia, narusza przywołany przepis, nie można jednak uznać tego naruszenia za rażące. Uchybienie w toku postępowania przepisom regulującym techniczne aspekty przeprowadzenia licytacji nie pozwala na uznanie, aby decyzja kończąca to postępowanie wywołała skutki nie do pogodzenia z wymogami praworządności, uzasadniające przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Minister również uznał niezasadny, gdyż postanowienie o ustaleniu ceny wywoławczej nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji o wykupie nieruchomości, gdyż w takim postępowaniu nadzorczym bada się jedynie, czy Państwu przysługiwało prawo wykupu, które było ściśle uzależnione od liczby (braku) licytantów. Na marginesie organ zauważył, że podniesione przez skarżących sugestie, że takie postanowienie lub jego brak mogły zniechęcić do udziału w licytacji i ograniczyć w ten sposób liczbę licytantów, organ uznał za chybione, gdyż w postępowaniu nadzorczym nie bada się tego, co miało wpływ na zaistniały w dniu wydania decyzji stan faktyczny, lecz który konkretny przepis dane orzeczenie narusza. Z akt sprawy zaś jednoznacznie wynika, że w licytacji nikt nie brał udziału.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 25 k.p.a. poprzez "niezapewnienie małoletniemu J. G. przedstawiciela ustawowego", a w konsekwencji brak jego udziału jako strony w przedmiotowym postępowaniu, organ zauważył, że nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, lecz co najwyżej przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli: J. G., D. W., M. S., M. T., K. T., A. R., J. R. i M. Z., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się do wytycznych ujętych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1759/17 oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w niniejszej sprawie, w którym Sąd zobowiązał organy administracyjne do wyjaśnienia przyczyn istnienia kilku decyzji opatrzonych tym samym numerem i datą - podczas gdy organy w prowadzonym postępowaniu ograniczyły się do uchylenia części z nich, nie podejmując jakichkolwiek działań celem wyjaśnienia przyczyn istnienia kilku decyzji (formularzy), mających tę samą datę i numer porządkowy, dotyczących jednej nieruchomości, w związku z czym organ nie mógł prawidłowo ocenić skutków takiego stanu rzeczy i wadliwe odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta, czego nie dostrzegł organ II instancji przy kontrolowaniu decyzji Wojewody:

2) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, tj. zaniechanie poczynienia ustaleń do kogo była skierowana decyzja o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu z dnia [...] sierpnia 1977 r., w sytuacji, gdy wszystkie cztery decyzje o wykupie z [...] sierpnia 1977 r. oznaczone nr [...] odwołują się do niej w swoim uzasadnieniu - nie ustalono zatem do kogo skierowana była decyzja o wszczęciu postępowania, w szczególności czy tak samo, jak którakolwiek z czterech wydanych decyzji nr 1[...] 1 o wykupie, a więc, w dalszej kolejności, nie ustalono czy decyzja Prezydenta była poprzedzona prawidłowo wydaną decyzją o wszczęciu postępowania skierowaną do tych samych adresatów i w stosunku do tej samej nieruchomości, co było niezbędną przesłanką wydania decyzji o wykupie, a brak decyzji o wszczęciu postępowania stanowił rażące naruszenie prawa, co pominęły organy tak I, jak i II instancji, wydając decyzje w postępowaniu nadzorczym;

3) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w efekcie uznanie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta – podczas gdy w sprawie skarżących właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej nie wydał postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej, zawierającego m.in. oznaczenie księgi wieczystej lub zbioru dokumentów dla tych nieruchomości, zaś zgodnie z § 2 ust. 1-3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wydanie takiego postanowienia i jego ostateczność były konieczne do przeprowadzenia licytacji i wykonania prawa pierwokupu; temu naruszeniu wyżej wymienionych przepisów organy administracji nie przypisały należytego znaczenia, w efekcie Wojewoda wadliwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a organ II instancji tę decyzję Wojewody wadliwie utrzymał w mocy;

4) art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uznanie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa sporządzenie obwieszczenie o licytacji dotyczącego gruntu wielokrotnie większego niż nieruchomość Skarżących (obwieszczenie dotyczyło gruntu o wielkości aż [...] ha, nieruchomość skarżących miała jedynie [...] ha), z naruszeniem § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym obwieszczenie winno zostać sporządzone dla konkretnej pojedynczej nieruchomości, a ponadto, przez brak należytego uwzględnienia przez organ, że określenie przedmiotu licytacji nastąpiło w sposób nieprawidłowy, niezgodnie z powyższym przepisem, tj. nie tylko ogłoszenie o licytacji, ale i sama licytacja dotyczyły gruntu o obszarze [...] ha, znacznie przewyższającym wielkość nieruchomości skarżących (o okoliczności tej świadczy protokół z licytacji dotyczącej właśnie obszaru [...] ha) - podczas gdy powinna ona dotyczyć jedynie konkretnej nieruchomości, co w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na cenę i brak licytantów, a więc ostatecznie na nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa;

5) art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uznanie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa naruszenie przez Prezydenta § 10 i § 8 rozporządzenia o licytacji, w zw. z art. 25 ówczesnego k.p.a. (tj. obowiązującego w chwili prowadzenia postępowania przez Prezydenta - art. 28 obecnego k.p.a.), dokonane poprzez niezapewnienie małoletniej stronie postępowania (J. G.) udziału przedstawiciela ustawowego, czym faktycznie uniemożliwiono jej wzięcie udziału w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości;

6) art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uznanie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa naruszenie przez Prezydenta § 9 ust. 2 rozporządzenia, dokonane poprzez niedoręczenie decyzji Prezydenta wszystkim uczestnikom postępowania, tj. nieodręczenie jej skarżącej J. R., której adres ujawniony na odwrocie decyzji Prezydenta sprawdza się do określenia "[...]", a więc w sposób uniemożliwiający doręczenie decyzji Prezydenta, czym ostatecznie pozbawił stronę możliwości wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta, co należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody. Ponadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżoną decyzję. Na gruncie art. 156 k.p.a. w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (parz: art. 156 k.p.a. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji.

Dla rozważenia występującej w niniejszej sprawie kwestii prawnej istotne jest przypomnienie, że przez rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, który wyznacza jednoznacznie hipotetyczny stan faktyczny i związane z tym stanem faktycznym konsekwencje prawne w zakresie uprawnienia lub obowiązku. W sytuacji, gdy powyższa decyzja pozostaje od ponad 40 lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne, to tym bardziej wykazane musi być w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kontrolowana bowiem decyzja, jako decyzja ostateczna, korzystała z domniemania legalności i prawidłowości (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane, rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, CBOSA).

Stanowiąca przedmiot kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. odstawie art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruczostała wydana na phomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W myśl tego przepisu, państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej.

Podkreślić wypada, że postępowanie prowadzone w trybie przepisów tej ustawy dzieliło się na dwa etapy. Pierwszy wymagał ustalenia przez organ spełnienia przesłanek pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości, w tym przesłanek dotyczących poziomu produkcji rolnej. Decyzja ta musiała być poprzedzona protokołem lustracji i opinią o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej nisko poziom produkcji rolnej z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów - Dz. U. Nr 11, poz. 58). Po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania ustalana była cena wywoławcza nieruchomości. Ustalenie to dokonywane było poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Postanowienie to mogło być zaskarżone zażaleniem. Jeżeli licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też mogła być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych, wykonywane było prawo pierwokupu, bądź też – w przypadku braku nabywców – prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej (por. cytowany wyżej art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości i § 10 rozporządzenia). Zatem ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości, wymaga ustalenia spełnienia wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia.

Analizując w tym zakresie decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r., Sąd stwierdza, że została ona wydana przez organ właściwy. Z decyzji tej wynika bezspornie, że licytacja wyznaczona na dzień [...] sierpnia 1977 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, nieruchomości zaś są potrzebne na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych. Spełniona zatem została ustalona w § 10 rozporządzenia przesłanka dla realizacji prawa wykupu nieruchomości na rzecz Państwa po cenie wywoławczej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że ustalenie przez organ okoliczności warunkujących uruchomienie postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości i wydanie decyzji wszczynającej to postępowanie, skutkowało brakiem możliwości ponownego badania tych okoliczności w decyzji o przymusowym wykupie. Te przesłanki ustalane były przy wydawaniu - przywołanej przez organ w decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości - decyzji z [...] sierpnia 1977 r., która nie została objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego jest dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Wypada podkreślić, że zgodnie z art. 12 k.p.a. (w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Przepis ten w analogicznym kształcie obowiązuje również w obecnie obowiązującej ustawie (art. 16 § 1 k.p.a.) i wprost przyjmuje, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W świetle powyższego, kwestia prawidłowości decyzji o wszczęciu postępowania pozostawała poza oceną w niniejszym postępowaniu.

Pozostałe kwestie, do których odwołuje się skarga, również nie mogły stać się przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym. W wyroku z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1365/20 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nieruchomości nie może obejmować kontroli ustalonej w trybie zwykłym m.in. kwestii stanu użytku tej nieruchomości, w jaki sposób została ustalona cena wywoławcza nieruchomości i wyznaczona licytacja. Podzielając przywołane spostrzeżenia Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, o nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. nie mogła świadczyć okoliczność, że licytacją objęto zespół nieruchomości, nie zaś pojedyncze grunty, co – zdaniem skarżących - miało wpływ na cenę nieruchomości, jak i brak licytantów. Podobnie, o rażącej wadliwości tej decyzji nie mogły świadczyć argumenty skargi o braku postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej. Brak jednostkowych dokumentów dotyczących tej sprawy – mogących świadczyć o usterkach trybu wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości – nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ mogą one świadczyć co najwyżej o pewnych uchybieniach w toku postępowania wyjaśniającego, które jednak pozostają bez wpływu na wynik sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1248/16, CBOSA)

Nie zdołały również podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji argumenty skargi o braku zapewnienia małoletniemu J. G., udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. Kwestia ta, jak prawidłowo zauważył organ, może być przedmiotem rozważań w sprawie o wznowienie postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podobnie, do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie mogła doprowadzić podnoszona w skardze kwestia niepełnego wskazania adresu J. R. na odwrocie decyzji. Zauważyć należy, że niekompletny w tym przypadku adres jednej ze stron ujęty w decyzji, nie mógł świadczyć o braku doręczenia decyzji stronie, którą to okoliczność skarga podnosi. Opisanie stron na odwrocie decyzji służyło identyfikacji właścicieli gospodarstwa rolnego podlegającego przymusowemu wykupowi, do czego nawiązywała treść decyzji ujęta na stronie pierwszej. Jak wynika z akt sprawy, J. R. kwestii niedoręczenia decyzji nie podnosiła, występując choćby pismem z 8 grudnia 2000 r. o wypłacenie odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Końcowo, odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., należy zauważyć, że organy wypełniły zobowiązania i wskazówki poczynione w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1943/16, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1759/17, organy zostały zobowiązane do podjęcia czynności wyjaśniających celem ustalenia, których z ujawnionych decyzji o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. W tym zakresie Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] oraz M. Z. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców, o udzielenie stosownych wyjaśnień pozwalających ocenić istnienie kilku decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. o zbliżonej treści. Po uzyskaniu odpowiedzi i analizie nadesłanego przez organ odpisu decyzji Prezydenta Miasta [...] skierowanej do Z. S., J. R., J. G. i D. W., której oryginał został wysłany do sądu celem założenia księgi wieczystej, Wojewoda przedmiotem niniejszej sprawy uczynił nieważność tej decyzji. Pozostałe decyzje z tej daty, oznaczone nr [...] skierowane do poszczególnych współwłaścicieli wykupionej nieruchomości, stały się przedmiotem odrębnych postępowań, w których stwierdzono ich nieważność. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).