Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 53/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. w W. zgłosiła w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "B".

Starosta decyzją z dnia [...]r. wniósł w oparciu o przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane daje kompetencje do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę określonego obiektu lub wykonywania robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zdaniem organu każde niekorzystne oddziaływanie, w tym emisja pól elektromagnetycznych, wchodzące na nieruchomość sąsiednią stanowi prawny związek z właścicielem lub zarządcą nieruchomości. Z tego powodu zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są oni stronami postępowania dotyczącego obiektu, w którego obszarze oddziaływania znajdują się należące do nich nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym zgłoszonych robót występują więc strony tj. właściciele nieruchomości sąsiedniej, nad którą rozciąga się obszar oddziaływania obiektu, natomiast forma zgłoszenia wykonywania robót budowlanych nie daje możliwości zapoznania i wypowiedzenia się stron co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Taką możliwość zapewnia natomiast procedura związana z wydawaniem pozwolenia na budowę.

Spółka "A" odwołała się od decyzji Starosty. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż podaje inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, niż wynika to z uzasadnieni decyzji, gdzie organ wskazuje przesłanki do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inne niż wymienione w przepisie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw po upływie terminu do jego wniesienia, a wskazanego w art. 30 ust 5 ustawy. Decydującym dla zachowania trzydziestodniowego terminu jest bowiem dzień doręczenia decyzji inwestorowi, a nie dzień jej wydania przez organ. Ponadto organ wydający decyzje nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności uzasadniających zastosowanie w sprawie któregokolwiek z przepisów zawartych w art. 30 ust 7 ustawy Prawo budowlane, a tym samym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jedynym przytoczonym przez organ argumentem przemawiającym zdaniem organu za wniesieniem sprzeciwu jest jego ocena, iż w postępowaniu winni brać udział właściciele nieruchomości sąsiednich. Takie stanowisko pozostaje jednak w sprzeczności z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada bowiem jedynie wymóg zgłoszenia dla robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżąca zarzuca także, iż organ w uzasadnieniu błędnie stwierdził, że z dostarczonych przez inwestora dokumentów wynika, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nie objęte zgłoszeniem, do których inwestor nie posiada prawa od dysponowania nieruchomością. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych, a nie działek. Ponadto z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego dla wnioskowanej inwestycji, wynika, że nie istnieje potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, tym samym zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane brak podstaw do posługiwania się pojęciem "obszar oddziaływania obiektu".

Wojewoda decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż wydając decyzję organ I instancji skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, uznał bowiem, że właściciele terenów objętych strefą zasięgu emisji pól elektromagnetycznych winni uczestniczyć w postępowaniu na zasadach strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Skorzystanie z przepisu prawa materialnego dla dobra i w trosce o miejscowe społeczeństwo nie może stanowić zarzutu łamania prawa. Termin określony w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego nie został naruszony, bowiem termin ten liczy się od dnia uzupełnienia zgłoszenia, co miało miejsce dnia 27 września [...]r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wskazania okoliczności uzasadniających zastosowania w sprawie któregokolwiek z punktów art. 30 sut. 7 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, iż zarzut ten nie jest potwierdzony, gdyż organ pierwszej instancji powołał odpowiednie przepisy. Wojewoda stwierdził także, iż brak jest podstaw do uznania, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Inwestor zgłasza bowiem zamiar modernizacji stacji w oparciu o tenże przepis, natomiast organ podejmuje decyzje m.in. w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Spółka "A" wniosła skargę na opisaną decyzję Wojewody domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit c) ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę jego zastosowania, pomimo faktu, iż projektowane roboty polegają na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie przepisu ust. 7 pkt 4 powołanego artykułu poprzez przyjęcie, że w sprawie występują podstawy do wniesienia sprzeciwu i nałożenia w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę. Spółka "A" zarzuca także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w związku z art. 143 k.p.a. poprzez przyjęcie, że emisja pól elektromagnetycznych przez projektowane urządzenia wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto skarżąca zarzuca, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania okoliczności uzasadniających nałożenie w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Wojewoda ponownie podkreślił, iż organ I instancji kierował się zapewnieniem udziału w sprawie właścicielom nieruchomości znajdujących się w strefie emisji pól elektromagnetycznych, co organ odwoławczy uznał za dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy.

Przepis zawarty w art. 30 ust. 7 w związku z przepisem ust. 5 tegoż artykułu ustawy Prawo budowlane daje natomiast kompetencje organom właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, powołując w podstawie prawnej przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu do decyzji organu pierwszej instancji brak jednak jakiegokolwiek wskazania czy w odniesieniu do planowanej inwestycji warunek określony w przepisie art. 30 ust. 7 pkt 4 zaktualizował się tj. czy planowana inwestycja prowadzi do wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyraźnie wskazuje, iż powodem dla którego został zgłoszony sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oraz nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie planowanej inwestycji jest istniejąca zdaniem organu potrzeba zagwarantowania właścicielom nieruchomości sąsiednich możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Ponieważ zastosowany przez inwestora na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tryb zgłoszeniowy nie daje możliwości uczestniczenia w postępowaniu właścicielom nieruchomości sąsiednich, właściwe jest zdaniem organu umożliwienie tego udziału poprzez nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, iż taka interpretacja przepisów art. 30 ustawy Prawo budowlane jest niedopuszczalna i prowadzi do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Ustawodawca nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy lub robót budowlanych wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy dla zapewnienie udziału właścicielom nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu. Przepis art. 30 ust 7 pkt 4 ustawy pozwala organowi nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli planowana inwestycja może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, jednakże możliwość udziału w postępowaniu o pozwoleniu na budowę dla właścicieli nieruchomości sąsiednich jest w takim przypadku skutkiem prawnym zastosowania powyżej wskazanego przepisu, nie zaś przesłanką, która pozwala na jego zastosowanie. Obowiązkiem organu jest uprawdopodobnienie i wykazanie w oparciu o zabrany materiał dowodowy, iż wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich planowana inwestycja może spowodować.

Z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wynika, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nie objęte zgłoszeniem inwestora. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 3 ust 20 ustawy Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z akt sprawy nie wynika, aby dla inwestycji objętej zgłoszeniem przez Skarżącą został na podstawie przepisów odrębnych wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, poprzez który wprowadzone zostały jakieś ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nieuprawnione jest więc odwoływanie się przez Starostę do przepisu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro obszar taki nie został wyznaczony.

W odniesieniu do całości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji należy wskazać, iż przeprowadzone zostało ono w sposób, który prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Tymczasem uzasadnienie do decyzji wydanej przez Starostę nie tylko nie zawiera uprawdopodobnienia istnienia okoliczności pozwalających na zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4, ale opiera się na wykładni przepisu, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego brzemieniem nadanym przez ustawodawcę. Takie postępowanie organu nie tylko nie pogłębia zaufania do organów państwa, ale ma działanie odwrotne.

W takim stanie rzeczy, wobec oczywistych wad postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącej zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i stosownie do przepisu art. 138 orzec co do istoty sprawy, bądź przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Ponadto wskazać należy, iż uzasadnienie decyzji Wojewody nie tylko nie zawiera uzasadnienia dla przyjętej przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów prawa budowlanego oraz wskazania na okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ale nadto nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 77 i art. 107 ust. 3 k.p.a.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę należy rozważyć czy zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w razie uznania zgromadzonego materiału dowodowego za niewystarczający uzupełnić postępowanie dowodowe. Jeśli nie zostaną spełnione warunki z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, brak jest możliwości nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę w trybie tego artykułu.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska

MK