Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1254/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 28 i art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju (powoływany dalej jako "organ" lub "GGK") postanowieniem z [...] lutego 2022 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (powoływany dalej jako WINGiK") z [...] grudnia 2021 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z [...] sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, stanowiących wyniki pracy geodezyjnej zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod numerem [...].

WINGiK postanowieniem z [...] września 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania S. T. (dalej jako "skarżący") od decyzji z [...] sierpnia 2020 r. uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia tej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że sprawa prowadzona w trybie art. 12b ustawy, dotycząca przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest sprawą indywidualną wykonawcy tej pracy, rozstrzyganą przez organ administracji. W konsekwencji stroną tego postępowania jest wyłącznie wykonawca pracy geodezyjnej bądź kartograficznej. Zdaniem WINGiK okoliczność, że skarżący jest właścicielem dz. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], objętej ww. pracą, nie oznacza, że ma on interes prawny w sprawie przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z [...] września 2020 r. Sąd wskazał, że analiza art. 12b ustawy dowodzi, że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy prac geodezyjnych rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to wykonawca prac ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego jako wniesionego przez osobę nieuprawnioną.

Skarżący wnioskiem z 26 lipca 2021 r., uzupełnionym w dniu z 28 lipca 2021 r., wystąpił do WINGiK o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. zarzucając jej rażące naruszenia prawa, tj.:

1) art. 12b ust. 8 ustawy poprzez odmowę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracy geodezyjnej geodety inż. [...], który prawidłowo oznaczył użytek na dz. nr [...] jako grunt rolny zabudowany "Br",

2. załącznika nr 6 ust. 1.1 p. 5 kolumna 3 ust. 2 pkt 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Starostę, że użytek na dz. nr [...], winien być oznaczony jako "B", gdy prawidłowe oznaczenie tego użytku winno być "Br", tak jak to uczynił geodeta;

3. załącznika nr 6 w tabeli, w kolumnie 1 w pkt 12 Tereny mieszkaniowe - "B" ww. rozporządzenia, przez pominięcie w decyzji Starosty faktu, że użytek na dz. nr [...] zajęty pod budynek mieszkalny, wchodzi w skład działki siedliskowej na gruncie rolnym zabudowanym - "Br", co wyklucza zakwalifikowanie go jako terenu mieszkaniowego – "B";

4. art. 7, art. 28, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 85 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a.

WINGiK decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. wskazując na brak po stronie skarżącego interesu prawnego do kwestionowania tej decyzji.

GGK decyzją z [...] października 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 157 § 3 K.p.a, który WINGiK powołał w podstawie prawnej decyzji został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. W obecnym stanie prawnym rolę tego przepisu pełni art. 61a § 1 K.p.a., na podstawie którego organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, WINGiK postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji. Wskazał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, stroną jest jedynie wykonawca tej pracy. WINGiK wskazał również, że w judykaturze zwraca się uwagę, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W niniejszej natomiast sprawie postanowienie WINGiK z [...] września 2020 r. oraz decyzja Starosty z [...] sierpnia 2020 r. były przedmiotem kontroli sądu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 maja 2021 r. oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił WINGiK naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Zarzucił również naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez błędne pouczenie, że zażalenie do GGK służy w terminie 7 dni od otrzymania decyzji, gdy tymczasem wydał on postanowienie, a nie decyzję.

GGK postanowieniem z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2021 r., podzielając stanowisko, że stroną w postępowaniu mającym na celu wzruszenie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych jest jedynie wykonawca tych prac. Procedura oceny dopuszczalności przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została bowiem ściśle uregulowana w przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przewiduje udział w niej jedynie wykonawcy prac geodezyjnych i organów powołanych do weryfikowania tych prac. Interesu prawnego w tej sprawie nie ma natomiast właściciel nieruchomości objętej pracą geodezyjną. Właściciel nieruchomości nie jest więc stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 maja 2021 r. oddalającym skargę skarżącego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Starosty, sprawa przyjęcia opracowań do zasobu (a z taką sprawą mamy do czynienia) jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Z tego wynika również, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych i to on ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niezasadny jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. organ zauważył, że błędne pouczenie, że zażalenie przysługuje od decyzji a nie od postanowienia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem i krąg podmiotów uznanych przez organ za strony (art. 28 K.p.a.) w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania nieważnościowego. Skarżący ma natomiast interes prawny w prawidłowym oznaczeniu użytku - części dz. nr [...] jako "Br", jak to uczynił wykonawca pracy geodezyjnej, gdyż ma to wpływ na ustalenie wymiaru podatku od nieruchomości dla skarżącego. W sprawie podatku od nieruchomości zostało już natomiast wszczęte postępowanie przez organ podatkowy. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią bowiem podstawę wymiaru podatków (w tym również podatku od nieruchomości) zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, z którego to przepisu wynika interes prawny skarżącego w kwestionowaniu decyzji Starosty. Skarżący jest więc stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżący w piśmie procesowym z 4 sierpnia 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że skoro wyniki pracy geodezyjnej stanowią podstawę oznaczenia użytku w ewidencji gruntów i budynków, zaś od oznaczenia tego użytku zależy wymiar podatku od nieruchomości, to tym samym właściciel nieruchomości ma interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., w kwestionowaniu decyzji wydanej w trybie art. 12b ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, również prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192).

Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżący ww. decyzję kwestionował również w trybie zwykłym, wnosząc od niej odwołanie. WINGiK postanowieniem z [...] września 2020 r. stwierdził jednak niedopuszczalność odwołania uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia tej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na mocy art. 12b ustawy (który to stanowił materialnoprawną podstawę decyzji Starosty) właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste, dwuetapowe postępowanie, które zakończone może być:

1) przyjęciem opracowań do zasobu, w formie czynności materialno-technicznej;

2) decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu;

3) nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni (czynnością materialno-techniczną).

Analiza powyższych przepisów dowodzi, w ocenie Sądu, że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu (a z taką sprawą mamy do czynienia) jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to ona ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak interesu prawnego ma więc charakter obiektywny. W konsekwencji Sąd, w cytowanym wyroku uznał, że skarżący nie ma legitymacji do kwestionowania decyzji wydanej przez Starostę, bowiem w postępowaniu tym nie przysługuje mu przymiot strony.

Zgodnie natomiast z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W świetle art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana.

Skoro zatem prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że skarżący, jako właściciel dz. nr [...] nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu (odwołaniem) decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, to prawidłowo przyjęły organy orzekające w kontrolowanych obecnie postanowieniach, że skarżący nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Analiza uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku w zestawieniu z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji i pismami skarżącego złożonymi w toku postępowania wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] sierpnia 2020 r.

Interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji nie daje skarżącemu przywoływany w skardze art. 21 ust. 1 ustawy, dotyczący ustalenia podatku od nieruchomości, gdyż przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty była kwestia poprawności wykonania prac geodezyjnych, zaś stroną takiego postępowania, jak wskazano już powyżej, jest jedynie wykonawca prac geodezyjnych.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.