Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 873/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania po wznowieniu postępowania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 15 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L.30.16), art. 2 pkt 1, art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. WE.2009.316.65), art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 13, art. 15, art. 16 ust. 1-5 art. 16 Rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2011.25.8), art. 21 ust. 1-3, art. 30 ust. 1-2, art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r., nr 64, poz. 427, ze zm.), § 2-§4 § 5, § 8, § 9, § 17, § 36b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r., nr 33, poz. 262 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...], nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 15 maja 2012r. Z. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w ramach którego wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania oraz w wariancie 2.5 uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania).

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 91 178,60 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 11 grudnia 2012r.

Postanowieniem z dnia [...] organ l instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].

Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej i przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 49 240,70 zł.

W dniu 23 lipca 2014r. Z. W. złożył odwołanie. Zaskarżając powyższą decyzję w całości jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z: raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 27.07.2009 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, decyzji nr [...] z dnia [...], oświadczenia z dnia 31 maja 2012r. i fotografii, na okoliczność, iż przedmiotowe działki były użytkowane rolniczo zgodnie z deklaracjami.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że przeprowadzona kontrola administracyjna oraz kontrola na miejscu na będących przedmiotem wniosku działkach rolnych, potwierdziła stan faktyczny na gruncie, zgodny z ówczesnym wnioskiem o przyznanie płatności. Te same okoliczności stanowiły na przestrzeni kilku lat podstawę do przyznania skarżącemu płatności. Obowiązkiem organu było zweryfikowanie zatem poczynionych ustaleń faktycznych w oparciu o wszystkie dane zawarte w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli. Wskazał ponadto, że okoliczność, iż w chwili wykonywania zdjęć w maju 2012 r. w związku z pracami na sąsiedniej nieruchomości, składowano w niewielkiej części działki ziemię, która niezwłocznie została usunięta - nie wpływa na uprawę rolniczą.

Pismem z dnia 6 listopada 2014r. organ odwoławczy wezwał skarżącego do .złożenia wyjaśnień (ewentualnie przedstawienia dokumentów) w przedmiocie określenia daty pozwalającej na ustalenie od kiedy nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu (gospodarczego wykorzystania) na działce ewidencyjnej Nr [...].

W dniu 2 grudnia 2014r. Z. W. wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – M. W. oraz S. P.. Wyjaśnił, iż zmiana przeznaczenia części działki Nr [...] nastąpiła od 2013 r. Wskazał, iż obecnie znajduje się tam zbiornik wodny oraz nadkład z wydobytej ziemi. W dniu 3 grudnia 2014r. złożył oświadczenie, w treści którego doprecyzował adresy świadków oraz wyjaśnił, że dokumenty świadczące o rozpoczęciu prac od 2013r. dostarczy do dnia 12 grudnia 2014r.

W dniu 12 grudnia 2014 r. skarżący złożył do akt sprawy zlecenie dotyczące wykonania prac ziemnych, zawarte w dniu 15 kwietnia 2013r. między Z. W. a przedsiębiorstwem Handlowo-Usługowym A z siedzibą w K.. Przedmiotem zlecenia jest wykonanie prac ziemnych na działce Nr [...] w miejscowości S. gmina D. z terminem wykonania prac do dnia 31 grudnia 2015r.

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wezwaniami z dnia 28 kwietnia 2015r. Kierownik Biura Powiatowego w Ł. wezwał M. W. oraz S. P. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi ma wezwanie S. P. złożył w dniu 12 maja 2015r. oświadczył, że w 2012 roku na całej działce nr [...] prowadzona była uprawa rolna i pomagał w pracach polowych na tej działce. M. W. w piśmie z dnia 20 maja 2015r. wskazał, że Z. W. w 2012r. użytkował na cele rolnicze działkę ewidencyjną o nr [...].

W dniu 12 października 2015r. do Kierownika Biura Powiatowego w Ł. wpłynęło pismo M. S., w treści którego oświadczył, że działka nr [...] w 2012r. była użytkowana rolniczo przez Z. W..

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego w Ł. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Z płatności wykluczono część działki rolnej ŻA położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], co spowodowało odmowę przyznania płatności w ramach pakietu 2.5 uprawy warzywne z certyfikatem zgodności. Decyzja została doręczona w dniu 29 grudnia 2015r.

Decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego w Ł. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Z płatności wykluczono część działki rolnej ŻA położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], co spowodowało odmowę przyznania płatności w ramach pakietu 2.5 uprawy warzywne z certyfikatem zgodności.

Od powyższej decyzji Z. W. wniósł odwołanie, w treści którego zarzucił naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, i art. 11 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW.

Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który ją wydał. Aby zatem doszło do wznowienia postępowania na tej podstawie muszą być łącznie spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą być nowe, muszą być istotne dla sprawy co oznacza, iż dotyczą jej przedmiotu oraz mają znaczenie prawne. Po drugie nowe okoliczności lub dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej. I po trzecie nowe okoliczności lub dowody nie były znane w dniu wydania decyzji organowi, który ją wydał. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, iż na podstawie, dokonanej w roku 2014, aktualizacji ortofotomapy (dla działki Nr [...] na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 5 maja 2012r.) ustalono, że powierzchnia tej działki jest mniejsza niż zadeklarowana przez stronę postępowania (tj. 31,16 ha) i wynosi 25,92 ha. Powierzchnia spornego gruntu była zatem mniejsza od zadeklarowanej przez stronę także w roku 2012 wznowiono postępowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 15 maja 2012r., a zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, mocą której organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) oraz w wariancie 2.5 uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 91 178,60 zł. Następnie w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności w sprawie (aktualizacja ortofotomapy wprowadzona do systemu informatycznego w dniu 6 stycznia 2013r.) postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]. W konsekwencji wydano zaskarżoną decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 49 240,70 zł.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisowo krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. DE L 277 z 21.10.2005, str. l, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Przy czym zobowiązanie rolno środowiskowe, o którym mowa w pkt 3 wyżej wymienionego przepisu, jest realizowane w ramach co najmniej jednego z pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów:

1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone;

2) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne;

3) Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone;

4) Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000;

5) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000;

6) Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie;

7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;

8) Pakiet 8. Ochrona gleb i wód;

9) Pakiet 9. Strefy buforowe.

Jak wynika z akt sprawy Z. W. zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie uprawnionej do płatności powierzchni na działkach ewidencyjnych Nr [...] i [...]. Kierownik Biura Powiatowego w treści zaskarżonej decyzji zmniejszył bowiem powierzchnię tych działek z uwagi na fakt, iż analiza ortofotomapy wykazała, iż powierzchnia tych działek jest mniejsza, niż wskazana przez stronę postępowania. W myśl § 7 pkt 2 rozporządzenia "Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1:(...)

2) pkt 2 - jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. l, z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin;". W związku z powyższym przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizacje pakietu: rolnictwo ekologiczne, winno poprzedzać postępowanie wyjaśniające mające na celu weryfikację spełnienia warunków, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie.

Ponadto dodać należy, iż zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do: działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. l pkt 1-6 i 8 (...)", natomiast jej wysokość ustala się zgodnie z § 13 ust. l pkt l Rozporządzenia i jest to iloczyn stawek płatności na hektar użytku rolnego i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń i wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Organ l instancji ustalił bowiem, iż zadeklarowana przez stronę powierzchnia działek rolnych jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, co wykazała aktualizacja ortofotomapy. Ortofotomapa to środek dowodowy, który w prowadzonym postępowaniu o przyznanie płatności stanowi o kwalifikowalności zgłoszonej powierzchni gruntów rolnych do płatności. W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą strona deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000." Co więcej, art. 28 ust. l lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej wniosków dokonywać kontroli krzyżowych "między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a i referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności jako takich do pomocy."

W oparciu o system LPIS przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib).

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Co więcej zgodnie z art. 7 ust. 1a, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (Powierzchnia Ewidencyjno-Gospodarcza) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności, których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Należy podkreślić, iż dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącym własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Z powyższego wynika, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia, lecz mapą, która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m.

W rozpoznawanej przeprowadzona przez organ I instancji kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości dotyczące powierzchni zgłoszonej do płatności i ewidencyjnych Nr 18 i 203, co skutkowało wydaniem zakwestionowanej przez stronę decyzji, w której organ przyznał stronie wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości.

W aktach sprawy znajduje się pismo Biura Kontroli na Miejscu zgodnie z którym powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza dla działki Nr [...] była weryfikowana dwukrotnie: w styczniu 2013r. na podstaw nowego pokrycia ortofotomapą oraz w lutym 2014r. na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym producenta w roku 2013. Z treści pisma wynika ponadto, iż aktualizacja PEG dla tej działki została wykonana w oparciu o wszystkie dostępne informacje, w tym ortofotomapę, wyniki kontroli na miejscu informacje z załącznika graficznego, dostarczonego przez stronę. W konkluzji podniesiono, iż można przyjąć, iż PEG dla kampanii 2012 r. wyniósł 25,92 ha o ile producent nie dostarczy informacji w sprawie.

Po przedłożeniu przez stronę wydruków zdjęć satelitarnych z aplikacji Google Earth ponownie dokonano weryfikacji ustalenia powierzchni PEG. W piśmie z dnia 20 maja 2016r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu wskazał, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działki ewidencyjnej o nr [...] wyznaczona została prawidłowo. Strona zakwestionowała ustalenia organu l instancji w zakresie ustalonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działki ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni deklarowanej 31,16 ha oraz 1,5 ha. Skarżący podnosi, że zmiana sposobu użytkowania dokonana została na części powierzchni działki rolnej w 2013r., a nie jak twierdzi organ l instancji już w 2012r.

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Kierownika Biura Powiatowego w Ł. w zakresie ustalenia powierzchni na działce rolnej ŻA i Ż położonej na działce ewidencyjnej o nr [...]. Ustalenie powierzchni maksymalnej (PEG) odbywa się na ortofotomapach, które zostały wykonane ze zdjęć lotniczych. Na ortofotomapach możliwe jest dokonywanie pomiarów. Data wykonania zdjęcia lotniczego jest znana organowi z urzędu, bowiem w systemie informatycznym Agencji dla każdej części ortofotomapy znajduje się informacja o dacie wykonania zdjęcia lotniczego. Wymiana ortofotomap następuje w cyklu trzyletnim. Zatem możliwa jest sytuacja, w której organ wydający decyzje opierać będzie się na danych zawartych we wniosku i aktualnie dostępnej ortofotomapie. Następnie dokonywana jest wymiana ortofotomapy, jak miało to miało miejsce w niniejszej sprawie. Data wykonana zdjęcia tj. 5 maja 2012r. wskazuje na zmiany w użytkowaniu działki rolnej i jej północna część nie jest przeznaczona pod działalność rolniczą. Kierownik Biura Powiatowego zasadnie zatem wznowił postępowanie w sprawie, gdyż dowiedział się o stanie na działce w momencie wprowadzenia nowej ortofotomapy do systemu informatycznego Agencji tj. w dniu 6 stycznia 2013r. (vide: wydruk ortofotomapy znajdujący się w aktach sprawy), czyli już po wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Nawet na wydrukach z aplikacji Google Earth, datowanych na dzień 23 maja 2012r. widać, że północna część działki rolnej nie jest użytkowana rolniczo. Odnosząc się do daty wykonania zdjęć satelitarnych przedstawionych przez stronę organ odwoławczy wskazał, że dokonał analizy zdjęć i wykonał kolorowe wydruki z aplikacji spornej działki ewidencyjnej, a także otoczenia tej działki. Z analizy wynika, że zdjęcie satelitarne spornej działki z aplikacji Google Earth złożone jest z dwóch zdjęć. Jedno wykonane w dniu 10 lipca 2010r., a drugie wykonane w dniu 23 maja 2012r. Granica między zdjęciami przechodzi przez niemal środek obszaru wyłączonego. Po lewej stronie jest część zdjęcia z 10 lipca 2010r., a po prawej stronie działki jest zdjęcie z dnia 23 maja 2012r., którego obraz przedstawia stan działki tożsamy ze zdjęciem znajdującym się w systemie informatycznym Agencji wykonanym w dniu 5 maja 2012r., na którym widać, że na północnej części działki rolnej widoczne są roboty ziemne i wykopy. Wobec powyższego zdjęcie lotnicze znajdujące się w aplikacji Google Earth nie pokrywa całej powierzchni działki rolnej nr 18, widoczna jest wyraźna granica między tymi zdjęciami (wydruki znajdują się w aktach sprawy), a w stopce tego zdjęcia znajduje się informacja, że obraz pokrycia terenu złożony jest w dwóch zdjęć wykonanych w różnych datach. Oświadczenia świadków – M. W., S. P. oraz M. S., że na całej powierzchni działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] prowadzona działalność rolnicza, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Organ odwoławczy nie kwestionuje, że M. S. wykonywał prace na spornej działce rolnej, ale dla przyznania płatności zasadnicze znaczenie ma oprócz samego faktu uprawy działki zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, również powierzchnia uprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że cześć północna działki ewidencyjnej nie była objęta działalnością rolniczą, gdyż były tam prowadzone roboty ziemne, zaś granice rzeczywistych upraw są wyraźnie widoczne i obejmują obszar 25,92 ha. Co więcej sama strona na załączniku graficznym zaznaczyła, że działka rolna w części północnej jest nieuprawiana. Granice braku uprawy zaznaczona na załączniku graficznym nie pokrywają się w całości ze zdjęciem ortofotomapy znajdującej się w posiadaniu organu wykonanej w dniu 5 maja 2012r., co nie zmienia faktu, że działka ta nie była użytkowana rolniczo na całej powierzchni. Przedłożona umowa z P.H.U. A z siedzibą w K. z dnia 15 kwietnia 2013r. w żaden sposób nie potwierdza, że na dzień 5 maja 2012r., tj. dzień wykonania zdjęcia lotniczego będącego podstawą opracowania ortofotomapy, na spornej działce nie istniała powierzchnia wyłączeń, która jest widoczna na tej ortofotomapie. Wobec powyższego ustalenia Kierownika Biura Powiatowego co do powierzchni działki rolnej ŻA i Ż są prawidłowe. Zebrany materiał dowodowy jest spójny i kompletny. Organ odwoławczy nie dał wiary oświadczeniom świadków wskazanych przez skarżącego, albowiem nie można ustalić w żaden sposób, jaka była powierzchnia spornej działki rolnej, a dowód w postaci zdjęcia z aplikacji Google Earth, przeciwnie niż twierdzi strona, potwierdza ustalenia organu I instancji co do istnienia powierzchni nieuprawnianych.

Odnosząc się do działki rolnej Ż położonej również na działce ewidencyjnej nr [...] organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym cała ta działka znajduje się w granicach terenu wyłączonego z płatności w pomocnej części działki ewidencyjnej, gdzie wyraźnie widoczne są na zdjęciu lotniczym z 5 maja 2012r. i z dnia 23 maja 2012r. roboty ziemne. Zatem cała powierzchnia tej działki 1,50 ha podlega wyłączeniu z płatności. Z płatności wyłączona została również część powierzchni działki rolnej M położonej na działce nr [...], powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,07 ha, a zatem mniej niż minimalna powierzchnia działki rolnej, która wynosi 0,10 ha (art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Podobnie działka rolna CA położona na działce ewidencyjnej o nr [...] zadeklarowaną powierzchnię miała mniejszą niż minimalna powierzchnia działki rolnej. Strona zadeklarowała w przypadku działki rolnej CA powierzchnię 0,04 ha.

Działka ŻB wyłączona została, gdyż niedopuszczalne było dodanie działki objętej zobowiązaniem innego podmiotu bez przejęcia zobowiązania. Zgodnie z § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega na: (...) 3) zmniejszeniu albo zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, na której to zobowiązanie jest realizowane, na gruntach będących w posiadaniu rolnika w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, ze względu na:

a) zmianę miejsca uprawy roślin w ramach:

-wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6,

-pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2,

b) przemienne stosowanie wsiewek poplonowych lub międzyplonów na różnych działkach rolnych w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8;

(...)

5) zmianie wariantów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 lub 8 na gruntach będących w posiadaniu rolnika w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, z wyłączeniem zmiany wariantu trzeciego lub czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

W przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego zmianę wprowadza się w planie działalności

rolnośrodowiskowej. Do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 2 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec powyższego, że strona nie przejęła zobowiązania dla działki rolnej ŻB o powierzchni 0,21 ha położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] od innego podmiotu to nie ma możliwości przyznać płatności do tej działki rolnej, bowiem objęta jest ona zobowiązaniem innej osoby.

Podsumowując strona w złożonym w dniu 15 maja 2012r. wniosku oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności i tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego, a także skutki niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 64,14 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej - 62,33 ha (wyłączono powierzchnię działki rolnej ŻB, M, oraz Ż, działka rolna CA nie wzięta została pod uwagę przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej jak i przedeklarowania, bowiem strona zadeklarowała powierzchnię mniejszą niż minimalna powierzchnia działki rolnej). Różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 1,81 ha, co stanowi 2,9039% powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 1,81 ha x 100 %)/ pow. stwierdzona 62,33 ha. Zgodnie z art. 16 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201, w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

W związku z tym, że stwierdzona różnica nie przekroczyła 3% i 2 ha płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej. Wysokość płatności wynosi 49 240,70 zł (62,33 ha x 790 zł). Stawka płatności dla płatności dla tego wariantu wynosi 790 zł.

W ramach wariantu 2.5 Uprawy warzywne z certyfikatem zgodności, powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych: wynosił 31,16 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej: 25,92 ha Różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 5,24 ha, co stanowi 20,216 % powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 5,24 ha x 100 %) pow. stwierdzona 25,92 ha.

Jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. W związku z tym, że stwierdzona różnica przekroczyła 20 % płatność została odmówiona.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że strona składając wniosek oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności bezpośrednich, o czym świadczy podpis złożony pod oświadczeniem zamieszczonym na ostatniej stronie wniosku. Skoro przez skarżącego podpisane zostało oświadczenie o określonej treści, wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich, to należy uznać, iż skarżący miał świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ l instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dysponował zdjęciami wykonanymi w dniu 5 maja 2012r. i czy w związku z tym można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna nie znana organowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...] Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 15 maja 2012r. o przyznanie płatności na rok 2012 organ przeprowadził kontrolę administracyjna wniosku i zgłoszonych powierzchni w oparciu o ortofotomapę z 2009r., co skutkowało przyznaniem płatności. Zdjęcia lotnicze wykonane 5 maja 2012 r. zgłoszonych do płatności działek rolnych istniały już przed złożeniem wniosku i w dacie wydania decyzji z [...]. Nowa ortofotomapa została udostępniona organowi po opublikowaniu pisma Prezesa ARiMR z dnia 14 lipca 2014r. w sprawie wstecznej oceny wniosków o płatności rolne za rok 2012. Budzi wątpliwości, że opisany w uzasadnieniu decyzji stan uzasadniał przyjęcie istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy już traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania - nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że okoliczności te są organowi znane. Fakt, że np. urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności wcześniej i jej nie uwzględnił, nie może uzasadnić wznowienia postępowania. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy, organ powinien wyjaśnić powyższe wątpliwości i wykazać, dlaczego zdjęcia lotnicze, a właściwie ortofotomapy nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2012r., zakończonej wydaniem decyzji w dniu [...].

Jednocześnie, w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że organ weryfikując wniosek z 2012r. zwracał się do wykonawcy LPIS o stosowne informacje co do aktualności ortofotomapy. Rozpoznanie wniosku w oparciu o ortofotomapę wykonaną we wrześniu 2009r.,określającą powierzchnię działki w wielkości tożsamej z powierzchnią określoną w ewidencji gruntów i budynków nie może być poczytywane jako świadome zawinienie rolnika prowadzące do pomniejszenia płatności. To na organie spoczywa obowiązek przedłożenia aktualnej ortofotomapy, co pozwala rolnikowi na zweryfikowanie poprawności powierzchni działki. Weryfikowanie wniosku w oparciu o ortofotomapę z 2009r., a następnie kwestionowanie wysokości płatności z uwagi na przeglądnięcie przez organ po upływie 2 lat nowych zdjęć wykonanych przed datą wydania decyzji ostatecznej może być interpretowane jako zaniedbanie organu i nie może pociągać jakichkolwiek konsekwencji dla rolnika.

Z twierdzeń organu wynika, iż zdjęcia wykorzystane do przygotowania ortofotomap zostały wykonane 5 maja 2012r. Tym samym w dacie wydawania decyzji, tj. [...], zdjęcia te (wykorzystane przecież do przygotowania ortofotomap) powinny być organom ARiMR znane, skoro - jak same podkreślają - system teleinformatyczny zapewnia duże możliwości kontroli gruntów zgłaszanych do płatności i jest dla nich dostępny bez ograniczeń. Organy ARiMR nie wyjaśniły, w jaki sposób dysponują wskazanym systemem teleifnormatycznym. Wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera uzasadnienie decyzji, nie udziela odpowiedzi w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy Kierownik Biura Powiatowego wszedł w posiadanie w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowych ortofotomapach, które stanowiły później asumpt do wznowienia postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie, czy wiedza płynąca ze zdjęć wykonanych 5 maja 2012r., które stanowiły następnie podstawę do sporządzenia ortofotomap, była organom znana, czy też nie, stanowić winna podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. Przyjęcie, że organy ARiMR, dysponujące w zasadzie dowolnie konfigurowalnym systemem teleinformatycznym, z łatwością mogły ustalić kwestię kwalifikowalności działek zgłoszonych przez skarżącego, niewątpliwie ma wpływ na ocenę, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia decyzji. Organ winien m. in. ustalić i wykazać, z jaką datą i dlaczego z tą datą nowe ortofotomapy, wykonane na podstawie zdjęć z maja 2012 roku, trafiły do systemu, którym posługuje się ARiMR.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2017r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Skarżący podniósł, że wyłączenie z płatności całej działki nr 18 wynika z odliczenia z powierzchni działki całego zacienienia, jakie zostało uwidocznione na zdjęciu wykonanym w dniu 5 maja 2012r. Wniósł o uwzględnienie wydruku z mapy Google, na której widać, że część wyłączonej powierzchni działki nr 18 jest użytkowana rolniczo.

W dniu 7 listopada 2017r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego zawierające wniosek o otwarcie rozprawy i dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci dwóch wydruków z systemu Google Earth (data uzyskania obrazu – 23 maja 2012r.) na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez beneficjenta na działce nr [...], zgodnie ze złożonym wniosek o przyznanie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu po wznowieniu postępowania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Istotą wznowienia postępowania administracyjnego jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, tj. zbadanie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a datą wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania jest dzień wpływu do właściwego organu podania strony, a gdy postępowanie wszczynane jest z urzędu – dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego.

Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a.

Gdy organ wznawia postępowanie z urzędu uznając, że zachodzi jedna z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. powinien w wydanym postanowieniu podać nie tylko podstawę prawną wydanego postanowienia ale również określić czego dotyczą okoliczności, czy dowody, które zadecydowały o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2014r. o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis określa przesłanki wznowienia postępowania, jakimi są nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Istotne przy tym jest, aby dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zwraca się uwagę, że dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 838/13, Lex nr 1407919). Jednocześnie podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003r., sygn. III SA 2001/01, Lex nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. prowadzi do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt II GSK 946/14). Ponadto co należy podkreślić, że postępowania wznowieniowego nie można w sposób bezpośredni utożsamiać z uprawnieniem do prowadzenia od nowa postępowania w sprawie bez jakichkolwiek ograniczeń (tak jakby badano ją po raz pierwszy). Organ zobowiązany jest bowiem poruszać się w takich granicach, jakie wyznaczają przyczyny wznowienia, w szczególności ustalić i potwierdzić ich istnienie i wpływ na wydaną decyzję. Wznowienie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia, czy kwalifikowana wada postępowania nie wpłynęła na treść aktu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012. W dniu 29 kwietnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wznowił postępowanie w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012r. Nową istotną okolicznością dla sprawy zdaniem organu I instancji było uzyskanie w wyniku aktualizacji ortofotomapy zdjęcia wykonanego w dniu 5 maja 2012r. dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie S., gminie D., powiecie [...], województwie [...] oraz dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie S., gminie G., powiecie [...], województwie [...]. W dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że część deklarowanych do płatności gruntów rolnych na działce o nr [...] i [...] nie była użytkowana rolniczo. Z akt sprawy wynika, że w wyniku aktualizacji ortofotomapy, dokonywanej w cyklu 3-letnim przez ARiMR, stwierdzono w 2014r., w zakresie dwóch działek ewidencyjnych, zadeklarowanych we wniosku na 2012 rok, zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG).

Organ zweryfikował powierzchnię PEG przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000". Z kolei stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Wskazać należy, że w cyt. art. 17 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także iż należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia Rady Nr 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009). Jak to zostało już wcześniej wskazane, kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie kontroli administracyjnej, co wynika wprost z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych.

Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Z danych ZSZiK wynika, że organ I instancji wiedzę o aktualnym, tj. na dzień wydania decyzji z dnia [...] mniejszym maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG) dla działki nr [...] i [...] uzyskał w styczniu 2013r., czyli po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności na 2012r., co miało miejsce w dniu [...]. Wydruki z systemu ZSZiK znajdujące się w aktach sprawy obrazują stwierdzone nieprawidłowości. Podkreślić należy, że w 2012r. Agencja nie przeprowadziła kontroli na miejscu, metodą inspekcji terenowej, w gospodarstwie beneficjenta, co oznacza, że wydając decyzję o przyznaniu wnioskowanych płatności organ opierał się na deklaracji zawartej we wniosku o przyznanie płatności na 2012 rok, a obowiązkiem strony było zatem zadeklarować działki rolne o powierzchni zgodnej ze stanem faktycznym, a w przypadku zdezaktualizowania sposobu użytkowania poinformowanie o tym organu na piśmie i dokonanie odpowiednich poprawek na materiale graficznym.

W wyniku aktualizacji ortofotomapy, dokonywanej w cyklu 3 -letnim przez ARiMR, w styczniu 2013r. do systemu informatycznego ZSZiK zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcie działki nr [...] i działki nr [...], wykonane w dniu 5 maja 2012 r., przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2012 roku, niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2012 rok. Dane zostały zaimplementowane do systemu informatycznego ZSZiK w dniu 6 stycznia 2013r. Decyzja o przyznaniu płatności na 2012 rok została wydana w dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., rozpatrując w wyniku wznowienia postępowania sprawę przyznania Z. W. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012, uwzględnił rzeczywisty stan działek rolnych w roku gospodarczym 2012r. i wydał w dniu [...] decyzję, na mocy której przysługująca stronie płatność została odpowiednio pomniejszona ze względu na wykluczenie z wniosku na 2012r. części gruntów rolnych zadeklarowanych na ww. działkach ewidencyjnych.

Należy zauważyć, że z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy uzasadniających wznowienie postępowania, ważne jest to, jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...]. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W rozpoznawanej sprawie w zasadzie jest niesporne, że zdjęcie stanowiące podstawę do sporządzenia ortofotomapy sporządzone zostało w maju 2012r., jednakże z uwagi aktualizację ortofotomapy, która dokonywana jest w cyklu 3 -letnim przez ARiMR, zostało zaimplementowane do systemu informatycznego ZSZiK dopiero w styczniu 2013r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015r. w sprawie o sygn. akt II GSK 595/14 zwrócił uwagę, że system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny (w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. Krajowego Rejestru Sądowego, ksiąg wieczystych. Istotne zatem w tej konkretnie sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR w sposób dostateczny wyjaśniły, w jaki sposób dysponują wskazanym systemem teleinformatycznym. Wyjaśnienia w tym zakresie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które wbrew zarzutom postawionym w skardze udziela odpowiedzi w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. powziął wiedzę o aktualizacji ortofotomapy, która stanowiła podstawę do wznowienia w kwietniu 2014r. postępowania administracyjnego, a następnie uchylenia własnej decyzji z 2012r. i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze oraz do sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017r. wniosku dowodowego należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do otworzenia zamkniętej rozprawy i uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego, ponieważ przedstawione przez skarżącego wydruki z aplikacji Google Earth, datowane na dzień 23 maja 2012r. były organom ARiMR znane. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. Po przedłożeniu przez stronę wydruków zdjęć satelitarnych z aplikacji Google Earth ponownie dokonano weryfikacji ustalenia powierzchni PEG. Ponadto, jak wynika z treści pisma z dnia 20 maja 2016r. Kierownika Biura Kontroli na Miejscu wskazał, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza działki ewidencyjnej o nr [...] była dwukrotnie weryfikowana: w styczniu 2013r. (na podstawie nowego pokrycia ortofotomapą) i w lutym 2014r. (na podstawie wyników KNM). Potwierdzono, że PEG dla kampanii 2012 (tj. 25,92 ha) został prawidłowo ustalony.

Dokonując analizy zdjęcia satelitarnego spornej działki z aplikacji Google Earth słusznie zauważył, że zdjęcie złożone jest z dwóch zdjęć. Po lewej stronie jest część zdjęcia z 10 lipca 2010r., a po prawej stronie działki jest zdjęcie z dnia 23 maja 2012r., którego obraz przedstawia stan działki tożsamy ze zdjęciem znajdującym się w systemie informatycznym Agencji wykonanym w dniu 5 maja 2012r. na którym widać, że na północnej części działki rolnej prowadzone są roboty ziemne i wykopy. Zdjęcie lotnicze znajdujące się w aplikacji Google Earth nie pokrywa zatem całej powierzchni działki rolnej nr [...]. Widoczna jest wyraźna granica pomiędzy zdjęciami, a w stopce zdjęcia znajduje się informacja, że obraz pokrycia terenu złożony jest w dwóch zdjęć wykonanych w różnych datach.

Przedstawione natomiast na wniosek skarżącego oświadczenia świadków – M. W., S. P. oraz M. S., że na całej powierzchni działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] prowadzona działalność rolnicza, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Należy podkreślić, że organy ARiMR nie kwestionowały okoliczności, że M. S. wykonywał prace na spornej działce rolnej, jednakże dla przyznania płatności zasadnicze znaczenie ma oprócz samego faktu uprawy działki zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, również powierzchnia uprawy.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że cześć północna działki ewidencyjnej nr [...] nie była objęta działalnością rolniczą, gdyż były tam prowadzone roboty ziemne, zaś granice rzeczywistych upraw są wyraźnie widoczne i obejmują obszar 25,92 ha. Co więcej sam skarżący na załączniku graficznym zaznaczył, że działka rolna w części północnej jest nieuprawiana. Przedłożona natomiast umowa z P.H.U. A z siedzibą w K. z dnia 15 kwietnia 2013r. w żaden sposób nie potwierdza, że na dzień 5 maja 2012r., tj. dzień wykonania zdjęcia lotniczego będącego podstawą opracowania ortofotomapy, na spornej działce nie istniała powierzchnia wyłączeń, która jest widoczna na tej ortofotomapie. Wobec powyższego ustalenia Kierownika Biura Powiatowego co do powierzchni działki rolnej ŻA i Ż są prawidłowe. Zebrany materiał dowodowy w powyższym zakresie jest spójny i kompletny, a opisany powyżej dowód w postaci zdjęcia z aplikacji Google Earth, przeciwnie niż twierdzi strona, potwierdza ustalenia organu I instancji co do istnienia powierzchni nieuprawnianych rolniczo.

Reasumując stwierdzić należy, że przyznanie skarżącemu na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 nie wynikało z pomyłki ARiMR ani tym bardziej z zawinionego niewykorzystania przez organ wysokospecjalistycznych narzędzi służących do weryfikacji wniosków. W rozpoznawanej sprawie skarżący świadomie zadeklarował do płatności większą powierzchnię działek rolnych niż rzeczywista wielkość użytków rolnych. W dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. – jak wynika z akt sprawy – nie posiadał informacji, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012. Z akt sprawy wynika, że w wyniku aktualizacji ortofotomapy stwierdzono, że część deklarowanych do płatności gruntów rolnych na działce o nr [...] i [...] nie była użytkowana rolniczo. Powyższą okoliczność potwierdza jednoznacznie zdjęcie wykonane w dniu 5 maja 2012r., na którym uwidoczniono nowe elementy trwałe wykluczające powierzchnie z płatności, a które zostało zaimplementowane w wyniku aktualizacji ortofotomapy do systemu informatycznego ZSZiK w styczniu 2013r. W dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 organ nie dysponował zdjęciem wykonanym w dniu 5 maja 2012r. Organ dokonuje weryfikacji powierzchni nie podstawie pojedynczych zdjęć stanowiących materiał do sporządzenia ortofotomapy, lecz na podstawie aktualnej ortofotomapy. Na dzień wydania decyzji podlegającej weryfikacji w trybie wznowienia postępowania nie było aktualnej ortofotomapy. Aktualizacja ortofotomapy dokonywana jest w cyklu 3 -letnim przez ARiMR i została zaimplementowana do systemu informatycznego ZSZiK w styczniu 2013r.

Z powyższych względów organ zasadnie wznowił postępowanie z uwagi na nowe okoliczności ujawnione w związku z aktualizacją orotofotomapy, które istniały w dniu wydania decyzji, tj. [...], lecz nie były organowi znane. Prawidłowe jest stanowisko organów, które dokonały weryfikacji powierzchni gruntów kwalifikujących do uzyskania przez skarżącego płatności, opierając się na dostępnym organom instrumentach informatycznych. Takie postępowanie organów jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego wskazującymi, że kontrola administracyjna, jako zasadniczy sposób weryfikacji wniosków, jest wykonywana przy wykorzystaniu dostępnych organowi środków informatycznych, natomiast kontrola na miejscu, ma charakter uzupełniający. Obowiązkiem beneficjenta jest natomiast zadeklarować działki rolne o powierzchni zgodnej ze stanem faktycznym, a w przypadku zdezaktualizowania podanych we wniosku danych poinformowanie o tym organu na piśmie i dokonanie odpowiednich poprawek (korekt) w powyższym zakresie.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organy dokonały analizy merytorycznej całokształtu zebranego materiału dowodowego wskazując dowody na których się oparły, a następnie w sposób prawidłowy oceniły, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

E.C.