Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2667/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14
journal: Dz.U. 2016 poz 1638
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 761/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 761/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzeń technicznych i ich części powstałych w wyniku rozbudowy spalarni odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji:

I. prawa materialnego:

1) art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż roboty budowlane, których dotyczyła zaskarżona decyzja administracyjna stanowiły wyłącznie montaż urządzeń na budynku oraz ich konstrukcji wsporczych, wobec czego nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) art. 48 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym postępowanie legalizacyjne dotyczyło robót budowlanych zgodnych z przepisami z zakresu planowania przestrzennego oraz wykonanych zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz przepisami o charakterze techniczno - budowlanym, a inwestor dokonywał wszelkich czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

3) art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym postępowanie legalizacyjne dotyczyło robót budowlanych zgodnych z przepisami z zakresu planowania przestrzennego oraz wykonanych zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz przepisami o charakterze techniczno - budowlanym, a inwestor dokonywał wszelkich czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

4) art. 2, art. 31 ust. 3, art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w Miliczu z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Miliczu i w Kaszowie w części obejmującej obszar miasta Milicza i Kaszowa pod Miliczem (Dz.U. Woj. Dolnośl. z dnia 20 maja 2003 r. Nr 62, poz. 1387) - poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest każda inwestycja dokonana przez podmiot nie będący "szpitalem powiatowym", w szczególności polegająca na modernizacji istniejącej i funkcjonującej już przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego instalacji spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych, której funkcjonowanie polega od momentu wybudowania i oddania do użytkowania na odbiorze i utylizacji odpadów medycznych i weterynaryjnych z innych placówek medycznych niż szpital powiatowy oraz uznanie, że modernizacja istniejącej przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego instalacji jest niezgodna z planem miejscowym miasta Milicza pomimo, iż była niezbędna dla kontynuacji działalności spalarni w związku z normami z zakresu ochrony środowiska;

5) art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) w zw. z art. 10 TWE ustanawiającym zasadę lojalności poprzez niezgodną z art. 3 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli interpretację § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w Miliczu z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - polegającą na stwierdzeniu, że każda rozbudowa i modernizacja instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów przy ul. [...] w [...] jest zakazana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], pomimo, iż modyfikacja przeprowadzona przez skarżącą spółkę była konieczna i wynikała z nakazów europejskiego oraz krajowego prawa ochrony środowiska, ponieważ miała na celu spełnianie standardów najlepszej dostępnej technologii, a więc spełnianie przez istniejącą instalację spalarni norm z zakresu ochrony środowiska i w celu usunięcia stanu zagrożenia awarią instalacji, jej unieruchomieniem lub ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń do środowiska;

6) art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w zw. z § 13 powyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Miliczu z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej obszar miasta Milicza i Kaszowa pod Miliczem poprzez pojęcie "szpital powiatowy" określił "przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne", natomiast spalarnia odpadów medycznych, będąca częścią dawnego kompleksu szpitala powiatowego w [...], która w dacie wejścia w życie planu miejscowego oraz obecnie jest funkcjonalnie powiązana ze szpitalem, dostarczając mu energię cieplną służącą ogrzewaniu budynku i będącą spalarnią odpadów medycznych w miejscu ich powstawania może być uznana za zgodna z przeznaczeniem podstawowym: "szpital powiatowy" tylko i wyłącznie jej właścicielem bądź użytkownikiem będzie podmiot, który może być uznany za "szpital powiatowy";

7) art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie oraz § 8 pkt 2 ppkt 1a uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w Miliczu z 30 stycznia 2003 r. - poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co doprowadziło do pominięcia faktu, że spalarnia odpadów medycznych w [...] przy ul. [...] jest inwestycją celu publicznego i konkluzji, że wszelkie działania o charakterze rozbudowy instalacji spalarni odpadów medycznych są zakazane;

II. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325) w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną wydaną bez zebrania i wszechstronnego rozważenia kompletnego materiału dowodowego, w szczególności bez ustalenia sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych w [...] w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak ustalenia, że od momentu wzniesienia i oddania do użytkowania spalarnia odpadów medycznych utylizowała odpady medyczne oraz weterynaryjne ze szpitala w [...], a także z terenu obecnego województwa [...] oraz innych województw;

2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie miałyby przemawiać za wskazanym przez Sąd I instancji stwierdzeniem, że początkowo spalarnia odpadów medycznych przy ul. [...] w [...] obsługiwała cyt.: "tylko i wyłącznie istniejący szpital" oraz stwierdzeniem, że obecnie szpital w [...] nie wykorzystuje spalarni do świadczenia usług zdrowotnych - pomimo iż spalarnia dostarcza szpitalowi ciepłej wody użytkowej oraz ciepła technologicznego do ogrzewania budynku.

W oparciu o powołane zarzuty strona wniosła o:

1) dopuszczenie dowodów uzupełniających z odpisu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2015 r.; odpisu pisma Urzędu Wojewódzkiego [...], Wydziału Zdrowia z 27 czerwca 1997 r. znak: [...] dotyczącego aktualizacji programu Szpitala w [...]; wyciągu z opracowania "Wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych" opracowanego przez inż. J. Marlingę i inż. G. Marlingę"; zestawienia zawartych umów na unieszkodliwianie odpadów przez spalarnię [...]w [...],

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że w związku ze skierowaniem zarządzeniem przewodniczącej wydziału z dnia 7 kwietnia 2021 r. do rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącej spółki na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana w powyżej wskazanym trybie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją.

Skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią podstawy obejmujące zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z tego rodzaju zarzutów sformułowanych przez stronę dotyczy naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie tej sprawy nie było, wbrew stanowisku strony skarżącej, podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż roboty budowlane, których dotyczyła zaskarżona decyzja stanowiły wyłącznie montaż urządzeń na budynku oraz ich konstrukcji wsporczych, wobec czego nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że niekwestionowane w postępowaniu kasacyjnym (ze względu na brak podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty dokonania błędnych ustaleń faktycznych odnoszących się do rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego) pozostają następujące ustalenia organów nadzoru budowlanego, przyjęte za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. Orzeczona rozbiórka dotyczy następujących urządzeń instalacji i ich części budowlanych: kosza do załadunku odpadów wraz z fundamentem o powierzchni 45,8 m2, komory dopalania gazów wraz z metalową estakadą o powierzchni 12,6 m2, komina awaryjnego ze stalowym słupem, schładzacza spalin, podajnika sorbalitu, filtra suchego, wentylatora ciągu spalin wraz z betonowym fundamentem i łożem wibracyjnym, wieży mokrego oczyszczania spalin, wykraplacza spalin, emitora, kontenera monitorowania spalin oraz betonowej płyty grubości 20 cm i powierzchni 470 m2. Ustalono zarazem, że wykonanie tych robót wiązało się z uprzednim zdemontowaniem przez inwestora części wyposażenia istniejącej spalarni, a następnie zwiększeniem objętości komory pirolitycznej i zamontowaniem nowych urządzeń technicznych, które umieszczono poza obrysem budynku z uwagi na ich gabaryty. Ponadto, aby umożliwić ich prawidłowy montaż na zewnątrz budynku, na powierzchni 470 m2 wykonano również płytę betonową o grubości 20 cm, stalową estakadę i słup. Wszystkie wymienione wyżej urządzenia techniczne umieszczono na różnorakich konstrukcjach budowlanych (estakadach, pojedynczym słupie, konstrukcji stalowej, fundamencie betonowym z łożem). Całość za pomocą stalowych blach i śrub kotwiących zamocowano w sposób trwały do betonowego podłoża. Niekwestionowane pozostaje też ustalenie, że w wyniku montażu urządzeń technicznych doszło do zwiększenia istniejącego obiektu budowlanego o wymiar wykonanej linii technologicznej. Poza budynkiem powstała struktura budowlana składająca się z płyty betonowej o powierzchni 470 m2, do której zamocowano stalową estakadę o pow. zabudowy 12,6 m2, pojedynczy słup oraz urządzenia techniczne i kontener z monitoringiem spalin. Wykonano także betonowy fundament o powierzchni 45,8 m2 i grubości 40 cm przy koszu do załadunku odpadów do spalarki, a na planie sytuacyjnym, będącym częścią składową projektu wykonawczego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., nie uwidoczniono płyty betonowej, fundamentu i estakady i urządzeń linii technologicznej spalani.

W odniesieniu do powyższych ustaleń, w niniejszej sprawie trafnie w konsekwencji przyjęto, że wykonane roboty budowlane zakwalifikować należało jako rozbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Zakresem przedmiotowym art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane nie są bowiem objęte roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń, czy też montaż nowych urządzeń w miejsce dotychczas zainstalowanego urządzenia. Tego rodzaju kumulacja robót budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1476/18). Zmiana parametrów obiektu powinna być zakwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2145/10). Z powołanych względów, zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane okazał się zarzutem nieusprawiedliwionym.

Przyjętą przez Sąd I instancji ocenę odnoszącą się do braku zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny również uznaje za prawidłową. W tym zakresie nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisu § 13 uchwały Nr V/26/03 Rady Miejskiej w Miliczu z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności połączony przez stronę skarżącą w pierwszej kolejności z naruszeniem art. 2, art. 31 ust. 3, art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. W związku z tym przypomnieć należy, że jak wskazał Sąd I instancji, sporne roboty budowlane wykonano na terenie działki, dla której przepis § 13 ww. uchwały przewiduje następujące ustalenia: "Ustala się następujące zasady zagospodarowania obszaru objętego planem, podzielonego na tereny: Jednostka "A" A1UZ 1.Przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy. 2. Dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. 3. Obsługa komunikacyjna z ulic: A3D, B1Z. A2ZP 1.Przeznaczenie podstawowe: teren zieleni urządzonej – park leśny stanowiący zaplecze rekreacyjne dla szpitala. 2.Należy wyprzedzająco wykonać opracowanie specjalistyczne w zakresie flory i fauny z podaniem ustaleń dotyczących ich ochrony. A3D 1.Przeznaczenie podstawowe: ulica dojazdowa D½ o szerokości w liniach rozgraniczających 12,0 m. 2.Zalecana szerokość pasa ruchu 2,25 – 2,50 m". Zgodnie z § 5 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (pkt 6), zaś przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć inne rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które nie kolidują z przeznaczeniem podstawowym (pkt 7).

Zarzucając Sądowi I instancji dokonanie interpretacji przepisu § 13 uchwały w sprawie planu miejscowego bez uwzględnienia treści normatywnej powołanych norm konstytucyjnych strona skarżąca pomija, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i to, że oceny, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych m.in. art. 64 Konstytucji dokonuje się w odrębnym postępowaniu skargowym, w którym środkiem ochrony praw strony jest skarga na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia § 13 uchwały w sprawie planu miejscowego w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji ("Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"). W piśmiennictwie wskazuje się, że osoby prawne mogą być podmiotami szczegółowych praw i wolności konstytucyjnych w związku z czym nie ma podstaw, by wyłączać je spod zakresu unormowań przyjętych w art. 31 ust. 1 i 2, a w konsekwencji, osób prawnych dotyczą regulacje zawarte w art. 31 ust. 3. Niemniej podkreśla się, że osoby prawne są podmiotami "wolności", do których odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim jest to połączalne z ich naturą prawną. W sposób najwyraźniejszy rysuje się to na tle swobody działalności gospodarczej, której podstaw można poszukiwać zarówno w art. 22, jak i w art. 31 ust. 1 i 2 (zob. L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II , Wyd. Sejmowe 2016, komentarz do art. 31, uwaga nr 13). W realiach tej sprawy należy więc przyjąć, że w ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 31 ust. 1 i art. 22 Konstytucji strona skarżąca zmierza do wykazania, że kwestionowany przepis prawa miejscowego ogranicza jej prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest w tej sprawie postrzeganie zapisów planu miejscowego przesądzającego o charakterze zabudowy jako naruszającego konstytucyjny zakaz ograniczenia wolności działalności gospodarczej względem skarżącej spółki (art. 22 lub/czy art. 31 ust. 1 Konstytucji), choćby tylko z tego względu, że przedmiotowa regulacja prawa miejscowego przeznaczająca teren pod szpital powiatowy, nawet jeśli czysto hipotetycznie może być postrzegana jako ograniczająca prowadzenie działalności gospodarczej, to jednocześnie nie może być uznana za sprzeczna z powołanymi przez stronę przepisami Konstytucji. Istniejące w tym przypadku ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu należy uznać za mające umocowanie konstytucyjne ze względu na realizację kwestionowanym przepisem prawa miejscowego interesu publicznego wyrażającego się potrzebą zagospodarowania terenu w sposób uwzględniający potrzebę ochrony zdrowia i zapewnienia dostępu do konstytucyjnie gwarantowanych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (zob. art. 68 ust. 2 Konstytucji).

Nieuprawniony na gruncie tej sprawy jest także zarzut naruszenia art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Obowiązek zapewnienia unieszkodliwiania odpadów nie daje podstaw do takiej lokalizacji spalarni, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że sprzeczność taka ma w tej sprawie miejsce, wątpliwości sądu kasacyjnego nie budzi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 lutego 2018 r. (sprawa o sygn. akt II OSK 1284/17), który rozpoznając inną sprawę skarżącej spółki w odniesieniu do tożsamego spornego zagadnienia prawnego i tożsamych zarzutów kasacyjnych przyjął, że nie ma podstaw do wyprowadzenia z ustawy z 15 kwietnia 2010 r. o działalności leczniczej wykładni rozszerzającej dopuszczalność przeznaczenia terenu na prowadzenie działalności gospodarczej poza zabezpieczenie odpadów i ich unieszkodliwienie przez podmiot leczniczy - szpital powiatowy. W świetle ustawy o działalności leczniczej, szpital to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne (art. 2 ust. 1 pkt 9), zaś zakład leczniczy to zespół składników majątkowych za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej (art. 2 ust. 1 pkt 14). Działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1). Ustawa o działalności leczniczej przesądza, że prowadzenie działalności w zakresie odpadów związane jest z działalnością podmiotu leczniczego, a nie z działalnością innych podmiotów leczniczych. Wykładnia rozszerzająca stanowi naruszenie zapisu § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza lokalizacji na tym terenie zabudowy, która pozostaje sprzeczna z zapisami planu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 9 i 14 ustawy o działalności leczniczej nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 8 pkt 2 ppkt 1a uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażający zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627) w granicach Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy". Skarżąca podnosi niezgodność tego przepisu z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa po pierwsze, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzji rozbiórkowe nie powołują przepisu § 8 pkt 2 ppkt 1a uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy prawnej tych rozstrzygnięć. Przepis ten nie był też przedmiotem interpretacji Sądu I instancji, w związku z czym chybiony jest zarzut jego "błędnej interpretacji i zastosowania". Niezgodność rozbudowy spalarni organy i Sąd I instancji analizowały dodatkowo w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 88 poz. 1012 oraz z 2008 r. Nr 3030, poz. 3494). Podstawy kasacyjne nie obejmują jednak zarzutu naruszenia ww. przepisu rozporządzenia z dnia 28 marca 2007 r.

Po drugie, przypomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) wiążącym organy stosujące prawo. Jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata i regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, w tym przeznaczenie danego terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, stanowią zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa (art. 90, 94 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że, co do zasady, sąd nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach (np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), bowiem model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez jednostkę której prawa zostały naruszone wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe regulacje prawne (art. 90, 94 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wyłączają możliwość pominięcia stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w indywidualnej sprawie (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 2039/19 oraz z 16 października 2020 r. II OSK 729/18).

W konsekwencji powyższego, skoro na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że samowolnie zrealizowane przez inwestora roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i zarazem brak było możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ze względu na niezgodność zrealizowanej samowoli budowlanej (rozbudowy) z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to zasadne było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego okazały się niezasadne.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Stawiając te zarzuty strona podnosi, że sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z czym nie można się zgodzić, zważywszy, że owego braku skarżąca spółka upatruje w braku materiału dowodowego dotyczącego sposobu użytkowania spalarni odpadów w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestia legalności użytkowania jest wtórna w stosunku do samowoli budowlanej.

Ostatni z zarzutów kasacyjnych jest zarzutem wadliwie sformułowanym. Zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie można skutecznie podnosić na okoliczność ewentualnych braków w podstawie faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tak jak to czyni strona skarżąca w tej sprawie. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że skuteczne powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej uchybił wojewódzki sąd administracyjny. W ramach ostatniej podstawy kasacyjnej, strona skarżąca innych przepisów niż art. 151 p.p.s.a. jednakże nie wskazała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w skardze kasacyjnej. Przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i inastępuje gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a takich wątpliwości w tej sprawie sąd kasacyjny nie powziął. Kluczową kwestią sporną w tej sprawie, przesądzającą o jej rozstrzygnięciu, była zgodność zrealizowanej samowoli budowlanej z § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgłoszone dowody wyjaśnieniu tej kwestii nie służą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.