Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 421/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 16, 156 § 1.14 § 1, 63 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skarg M. S.i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 i art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa" po rozpatrzeniu wniosków W. S. oraz M. S. z dnia 24 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 roku znak: [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż po zapoznaniu się z argumentami zawartymi we wnioskach Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra. Przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa, przy czym z uwagi na treść wniosku Skarżących szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłankom wskazanym w pkt 2, 4 i 5 ww. artykułu. Minister podniósł, iż w uzasadnieniu za-skarżonego rozstrzygnięcia naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do podmiotu, który w świetle przepisów prawa nie jest stroną po-stępowania w danej sprawie. Natomiast wada wyszczególniona w art. 156 § 1 pkt 5 kpa oznacza niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa i obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną. Wobec powyższego Minister uznał, iż zarzuty wnioskodawców nie zasługują na uwzględnienie i nie świadczą o wadliwości decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. A zatem prawidłowo Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2008 roku Zarząd Województwa [...] (inwestor), reprezentowany przez K. P., wystąpił do Wojewody [...] o wy-danie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...].

Działając na podstawie art. 104, 107 i 108 kpa oraz art 2 ust. 1, art. 7, art. 12, art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej dalej "specustawą lokalizacyjną", Wojewoda [...] wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję, znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...].

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury, wniósł m.in. K. S.. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. i na skutek jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istot-ny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozważył, za-wartej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], kwestii możliwości umiejscowienia zatoki autobusowej w innym miejscu niż działka stanowiąca jego własność, co implikowało konieczność uchylenia decyzji celem rozważenia możliwości zmiany usytuowania ww przystanku autobusowego. W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej przez Zarząd Województwa [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 750/10 uchylił zaskarżony ww wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd odmienny od przyjętego przez organy, a mianowicie, iż organ orzekający w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności. Jednocześnie NSA wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury w całości, do-puścił się naruszenia przepisu art. 9 ust. 3 ustawy lokalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył bowiem, iż stwierdzenie wadliwości całej decyzji, gdy wadą dotknięta była tylko jej część dotycząca odcinka drogi, stoi w opozycji do normy zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy lokalizacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu skargi K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do zalecenia zawartego w wyroku NSA, wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 481/11, uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części odnoszącej się do działki stanowiącej własność skarżącego, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Minister infrastruktury w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, po-przez niezweryfikowanie zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez K. S.. Mając na względzie zalecenia wynikające z ocen prawnych zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., jak również w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., organ drugiej instancji, w ramach prowadzonego ponownie - w uchylonym zakresie - postępowania odwoławczego, rozpatrzył odwołanie wniesione przez K. S. od decyzji Wojewody [...].

W ramach tego postępowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: [...], we-zwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniu K. S., a w szczególności odnośnie możliwości zmiany lokalizacji zatoki autobusowej w sposób pozwalający na korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości należącej do Skarżącego. Pismem z dnia 1 września 2011 r. inwestor wyjaśnił, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie ze wskazaniami Skarżącego. Po przeprowadzeniu postępowania w ww. sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję Wojewody [...]. Powyższa decyzja nie została za-skarżona.

Następnie, pismami z dnia 28 czerwca 2013 r. Skarżący W. S. i M. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 roku o ustaleniu lokalizacji ww opisanej drogi wojewódzkiej i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 roku, utrzymującej w mocy ww decyzję Wojewody [...] oraz o wstrzymanie wykonalności tych decyzji.

W tożsamych co do treści wnioskach skarżący podnieśli, iż zarówno decyzja Wojewody [...] jak i decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały skierowane do osób nieżyjących już w chwili wszczęcia ww. postępowań, tj. do A. S. i F. S.. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazali, iż charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej, a w sytuacji wystąpienia takich okoliczności decyzja taka obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością. Podnieśli również, że zarówno decyzja Wojewody [...] jak i decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszają prawo, gdyż zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie, a także od początku były niewykonalne. Stronami w ww. postępowaniach powinny być córki A. i F. małżonków S., tj. M. S. oraz żyjąca w dacie wydawania ww. decyzji, E. S..

Minister Infrastruktury i Rozwoju, ww decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ponadto postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Organ I in-stancji uznał, iż wbrew twierdzeniu wnioskodawców, obydwie analizowane decyzje, tj. zarówno decyzja Wojewody [...], jak i decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie są dotknięte żadną z wad wskazanych we wniosku W. S. i M. S., które obligo-wałyby organ do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa.

Skarżący W. S. oraz M. S. pismami z dnia 24 marca 2014 r., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, iż nie mogą zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z któ-rym fakt doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi osobom, które w dniu orze-kania nie żyły, nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy lokalizacyjnej, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Pomimo więc wyłącznie informacyjnego charakteru ww. zawiadomienia, wiadomość w nim zawarta powinna być rzetelna i dawać stronie możliwość precyzyjnego zidentyfikowania kogo i czego sprawa dotyczy. Tymczasem, wobec skierowania zawiadomienia do osób zmarłych, Skarżący zostali wprowadzeni w błąd. Ponadto Skarżący m.in. wskazali, że wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności obejmował także ocenę wykonalności decyzji, jednakże rozstrzygnięcie w tym zakresie nastąpiło postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji. W ten sposób wykluczono możliwość kontroli decyzji Ministra Transportu i decyzji Wojewody [...] w aspekcie zarzutu ich wykonalności.

Minister w trakcie przeprowadzonego postępowania z wniosków o ponowne rozpatrzenie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego decyzją Ministra, zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia i w zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż Minister słusznie orzekł, iż zarzuty wnioskodawców nie zasługują na uwzględnienie i nie świadczą o wadliwości zaskarżonych decyzji i prawidłowo od-mówił stwierdzenia ich nieważności. Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć polegającej na doręczeniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi osobom, nieżyjącym w dacie orzekania, podniósł, że przedmiotowa działka stanowiła współwłasność W. S., A. S. oraz F. S.. W toku postępowania przed organami obu instancji nie wskazano, iż A. S. i F. S. nie żyją jak i nie wykazano prawa do spadku po ww. osobach. Przepis art. 7 specustawy lokalizacyjnej natomiast wprost stanowi, że zawiadomienie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej jest wysyłane dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Taka regulacja stanowi bardzo istotne uproszczenie obowiązku ustalania adresów stron postępowania, aczkolwiek bazująca na ustawowym założeniu, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają aktualny stan faktyczny, które to założenie wynika z art. 2 pkt 8 i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż tylko ten właściciel nieruchomości, który dokonał zawiadomienia o zaistnieniu zmiany w ewidencji gruntów, a zmiana ta została faktycznie dokonana w zakresie podanym przez właściciela, może skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 specustawy lokalizacyjnej. Ewentualne nieprawidłowości w ww. zakresie, wynikające z zaniechania osób zobowiązanych do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych po-zostają bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy i nie mogą obciążać organu prowadzącego postępowanie, który prawidłowo, stosownie do treści art. 7 ust. 2 specu-stawy lokalizacyjnej, przesłał zawiadomienia na adres określony w ewidencji gruntów. Tym samym Skarżący nie mogą wywodzić korzystnych dla siebie skutków z faktu istnienia nieścisłości w zakresie zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, skoro to na nich spoczywał obowiązek aktualizacji tych danych.

Skarżący W. S. i M. S. wnieśli skargi do tut. Sądu, tożsame w swej treści zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...];

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 i 3, art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu do dnia 10 września 2008r.) w zw. z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie stron postępowania w błąd, co do kręgu osób uprawnionych do zapoznania się z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wprowadzenie stron postępowania, co do potrzeby czynnego udziału w sprawie celem obrony swoich interesów;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji;

4) przepisów prawa egzekucyjnego, tj. art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż żąda-nie wydania nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności i nie nastąpiło wydzielenie udziałów, jest wykonalne;

5) przepisów prawa procesowego, przez naruszenie art. 139 § 1 pkt 1 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r., znak: [...];

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 roku, wydanym na rozprawie Sąd orzekający w sprawie, na podstawie art. 111 § 2 ppsa zarządził połączenie spraw o sygnaturze akt IV SA/Wa 421/15 i IV SA/Wa 422/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą akt IV SA/Wa 421/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazanych w skargach W. S. i M. S.. Tym samym przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Przy czym, z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłankom rażącego naruszenia prawa, skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały.

Tytułem wstępu należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od sformułowanej w art. 16 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem może mieć ono miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie istnienia kwalifikowanych wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności. Należy podkreślić, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy uzna, że decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania (por. wy-rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11). Zaznaczenia wymaga, iż organ nie jest w postępowaniu nieważnościowym związany żądaniem strony. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę wnoszącą o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 645/99, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92). Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia zatem organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt N OSK 390/07, wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1053/09). Tym samym przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa, przy czym z uwagi na treść wniosku Skarżących szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłankom wskazanym w pkt 2, 4 i 5 ww. artykułu.

Zgodzić należy się z Ministrem, który w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09). Zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. nie jest każde naruszenie prawa ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09).

Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do podmiotu, który w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Zatem, przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa. chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a zatem sytuację, w której organ prowadził postępowanie z udziałem podmiotu, który nie miał interesu prawnego, a następ-nie rozstrzygnął o jego prawach i obowiązkach, pomimo że istniał podmiot, który taką legitymację posiadał (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r; sygn. akt II OSK 674/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 paź-dziernika 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/11).

Ustosunkowując się zaś do zarzutu, że decyzja Wojewody [...] obarczona jest wadą wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa należy wskazać, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju słusznie orzekł, iż zarzuty Skarżących nie zasługują na uwzględnienie i nie świadczą o wadliwości decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Prawidłowo zatem Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, zgodnie z którym o wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć świadczy doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi osobom, które w dniu orzekania nie żyły, wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art.7 ust. 2 specustawy lokalizacyjnej zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi jest wysyłane dotychczasowemu właścicielowi na adres wskazany w ewidencji gruntów. Zaniechanie osób zobowiązanych do zgłaszania zmian danych ewidencyjnych nie mogą obciążać organów administracyjnych. Taki zapis ustawy ma uprościć obowiązek ustalania adresów stron postępowania, oczywiście przy założeniu aktualnych danych w niej zawartych. Wszelkie natomiast zmiany odnoszące się do osoby właściciela nie-ruchomości, powstałych wskutek jego śmierci, winny być wskazane przez jego następców prawnych poprzez złożenia prawomocnego postanowienia spadkowego bądź aktu poświadczenia dziedziczenia zarówno do wydziału wieczystoksięgowego Sądu Rejonowego, prowadzącego księgę wieczystą dla danej nieruchomości, jak i do stosownej ewidencji gruntów prowadzonej przez właściwy Urząd Gminy. W myśl art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciele nieruchomości oraz inne osoby władające nieruchomościami, obowiązani są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.) stanowi, że właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia prawa własności dotyczy właściciela każdej nieruchomości - gruntowej, budynkowej, lokalowej oraz jest niezależny od istnienia księgi wieczystej i obejmuje także jej założenie.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...], działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła współwłasność W. S., A. S. oraz F. S.. W toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazano, aby A. S. i F. S. nie żyli, gdyż nadal figurowali jako właściciele zarówno w ewidencji gruntów jak i w księdze wie-czystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Spadkobiercy zmarłych właścicieli nie przeprowadzili postępowania spadkowego, nie wykazali praw do spadku po ww. osobach oraz nie powiadomili organu - Wojewody [...] o zaistniałych okolicznościach. Dopiero w dniu 30 września 2013 roku, a zatem po wydaniu ww decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zostało wydane postanowienie spadkowe po zmarłych A. S. i F. S.. Oczywistym zatem było, że w toku prowadzonego postępowania najpierw przed Wojewodą [...], później zaś przed ww Ministrem w oficjalnych dokumentach, w tym w wypisach z ewidencji gruntów, jako współwłaściciele działki nr [...], z obrębu [...] figurowali m.in. A. S. oraz F. S. i do nich organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie miały obowiązek kierować zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie zaś do następców prawnych ww. osób, które w datach wydania powołanych wyżej decyzji nie były organom znane.

Powyższe zatem ewidentnie wskazuje na zaniechanie po stronie Skarżących w dopełnieniu ich ustawowych obowiązków. Omawiany obowiązek właściciela nie po-wstaje jedynie w sytuacji, w której do nabycia własności dochodzi przez czynność prawną (wtedy bowiem obowiązek taki obciąża notariusza), ale dotyczy np. nabycia własności w drodze dziedziczenia, zasiedzenia, uwłaszczenia, odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. W przypadkach zbycia nieruchomości np. w drodze umowy sprzedaży czy przekazania jej w drodze umowy darowizny, notariusz sporządzający stosowny akt notarialny obejmujący ww czynności prawne, zobowiązany jest z urzędu powiadamiać zarówno sądy "wieczystoksięgowe" jak i wydziały ewidencji gruntów o zaistniałych zmianach, doręczając im odpisy aktów notarialnych.

Stąd też, zgodnie z powołaną regulacją prawną, zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi wysyłane jest dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i karto-graficzne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ustawowym celem prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest założenie, iż zawarte w nich dane odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i odzwierciedla wyłącznie dane wynikające z przedłożonych organowi dokumentów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09). Należy jednak pamiętać, iż ewidencja gruntów i budynków rejestruje oczywiście stan prawny nieruchomości w wymiarze informacyjnym na podstawie dokumentów źródłowych, służących ustalaniu stanu prawnego, jednakże nie stanowi rejestru urzędowego służącego ustalaniu tego stanu. Stan prawny wpisany do ewidencji gruntów i budynków ma zatem charakter tylko informacyjny.

Dlatego też, zdaniem Sądu orzekającego, Wojewoda [...], wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, o której zawiadomienie skierował do osób i na adres widniejące w ewidencji gruntów i budynków, nie uchybił powołanym przepisom i w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać jego decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż organy na żadnym etapie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], a następnie decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie zostały poinformowane o śmierci ww. osób, a zawiadomienia o wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury zostały odebrane przez córkę zmarłych (na zwrotnych potwierdzeniach odbioru widnieje podpis "M. S." z adnotacją "córka"), bez podania przez nią informacji o śmierci jej rodziców (adresatów), podkreślić należy, że przedmiotowe postępowania były prowadzone z poszanowaniem przepisów prawa.

Wskazać nadto należy że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o usta-leniu lokalizacji drogi na podstawie przepisów specustawy lokalizacyjnej ma charakter jedynie informacyjny i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Z faktu otrzymania przedmiotowego zawiadomienia nie można zatem wyprowadzać skutku równoważnego z doręczeniem decyzji. Skutek doręczenia tejże decyzji został bowiem osiągnięty poprzez publiczne jej ogłoszenie w drodze obwieszczeń które, co wynika z akt sprawy administracyjnej, zostały prawidłowo dokonane. Powyższe oznacza, iż każdy mógł o wydaniu przedmiotowej decyzji bezpośrednio się dowiedzieć z treści dokonanego ogłoszenia. Zawiadomienie jako czynność materialno-techniczna nie przesądza ani o potwierdzeniu stanu prawnego nieruchomości, ani o przyznaniu adresatowi zawiadomienia przymiotu strony postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Należy również wskazać, wbrew twierdzeniom Skarżących podniesionych w uzasadnieniu skarg, iż zgodnie z art. 14 § 1 kpa. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Z zasady tej wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej, jak i dla stron postępowania administracyjnego, załatwiania spraw w formie pisemnej. Odnosi się on nie tylko do czynności kończącej postępowanie tj. wydania rozstrzygnięcia kończącego dany etap postępowania, ale do szeregu czynności poprzedzających wydanie decyzji bądź innego aktu w formie którego załatwiono sprawę. Zgodnie z art. 14 § 2 kpa sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepisy prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zasada pisemności znajduje rozwinięcie w art. 63 § 1 i § 2 kpa. Przepisy te wskazują na pisemną formę składania żądań, wyjaśnień, odwołań czy zażaleń i nakładają na osoby składające takie podania obowiązek określenia żądania i wskazania swoich danych pod-stawowych celem umożliwienia organowi zidentyfikowania podmiotu wnoszącego podanie. Przewidziana prawem możliwość złożenia podania ustnie, jak wynika z art. 63 § 3 kpa, ograniczona jest do sytuacji, w których składający podanie z określonych względów nie może tego uczynić. Osoba korzystająca z takiej możliwości powinna swoją wolę ustnego wniesienia podania wyraźnie i jednoznacznie zamanifestować, zaznaczając iż składa określonej treści wniosek i żądając przedstawienia jej protokołu z zaprotokołowanym żądaniem do podpisania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08).

W przedmiotowej sprawie wystąpienia takiej okoliczności nie potwierdzają ze-brane w sprawie dowody. Twierdzenie Skarżących, iż listonosz został poinformowany o śmierci małżonków S. i nie uczynił stosownej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki a następnie okoliczność poinformowania o po-wyższym organów administracyjnych przez Skarżącego K. S., w trakcie rozmów dotyczących lokalizacji inwestycji, nie ma żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a nadto zgodnie z ww wywodami, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej. Dlatego też również powyższe zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Wskazać jednakże należy, że nawet w sytuacji, gdyby Wojewoda [...] faktycznie uchybił ww. art. 63 § 1 kpa i nie sporządził protokołu z przyjęcia ustnej in-formacji Skarżących o śmierci A. S. i F. S., to fakt ten nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, gdyż naruszenie to nie miałoby wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie można by było uznać go za rażące. Nadto, wypada w tym miejscu również podnieść, że wbrew żądaniom Skarżących organy administracji nie są uprawnione i właściwe do badania zgodności z prawem działań podejmowanych przez pracowników Urzę-dów Pocztowych, tym samym zarzuty dotyczące braku sporządzenia stosownej ad-notacji dotyczącej śmierci ww osób uznać należało też za chybione.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w obliczu po-wyższego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzje obu or-ganów nie naruszają prawa.

W tym miejscu należy się również odnieść do wątpliwości Skarżących w zakresie zasadności nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności i wskazać należy, że Wojewoda [...] nadając, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy lokalizacyjnej zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności działał na wniosek uprawnionego podmiotu (inwestora). Organ wykazał istnienie przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, iż przemawia za tym interes społeczny i gospodarczy, wynikający z faktu, iż w wyniku rozbudowy planowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] nastąpi poprawa stanu technicznego istniejącej nawierzchni oraz poprawa obecnego systemu odwodnienia a wprowadzenie przedmiotowych zmian pozwoli na lepsze i przy tym zgodne z przepisami, zagospodarowanie pasa drogowego. Ponadto zostaną wybudowane nowe chodniki oraz ścieżka rowerowa. Celem ww. działań ma być usprawnienie ruchu drogowego a w konsekwencji poprawa bezpieczeństwa użytkowników drogi. Poza tym realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na polepszenie stanu środowiska, co ma nastąpić poprzez zmniejszenie emitowanych zanieczyszczeń oraz hałasu. Powyższe okoliczności zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w których to rozstrzygnięciach wskazano przyczyny nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wypełniające przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 specustawy lokalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju słusznie odmówił wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podnosząc, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo aby obie ww decyzje były objęte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa., albo-wiem w świetle powołanych wyżej okoliczności i wskazanej regulacji prawnej, Sąd w istocie nie dopatrzył się naruszenia art. 17 ust.1 specustawy, skutkującego wstrzymaniem ww decyzji.

Reasumując, Sąd całkowicie podziela stanowisko organów obu instancji, iż nie było podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).