Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 543/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art 5. ust. 2, art 10. 10 1 -4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 11a ust 1, art. 11f ust. 1, art 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: par 4 ust. 1 i 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. J.-T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...] " - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem prawa.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.) - dalej "specustawa drogowa".

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 11i ust. 1 i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 104 kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...], [...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]", a K. J.-T. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało wniosek do rozpatrzenia, według właściwości, Wojewodzie [...], który decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła K. J-T.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa powołał się na art. 7, 77, 138 oraz art. 156 kpa, i przedstawił reguły rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdził, że Wojewoda [...] rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], nie rozstrzygał jej ponownie merytorycznie, lecz orzekał wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W związku z powyższym, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania; w postępowaniu nieważnościowym organ nie jest związany żądaniem strony; stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę.

Stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] jest nieprawidłowe, gdyż wbrew stanowisku zawartemu w tej decyzji, decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zarzuty odwoławcze skarżącej są w części uzasadnione. Wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2014 r. są w części powtórzeniem zarzutów zawartych we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości - art. 11a ust. 1 specustawy drogowej przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...], stwierdził, że skarżąca słusznie wskazała, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została przez organ do tego nieuprawniony. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

W myśl art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wobec powyższego oraz w związku z faktem, iż [...] jest miastem na prawach powiatu, Prezydent Miasta [...] był uprawniony do wystąpienia w oparciu o art. 11a ust. 1 specustawy drogowej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wszystkich kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych i krajowych (z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad).

Zdaniem organu, z analizy akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] wynika, że zarówno wniosek inwestora, projekt budowlany, jak również dołączone do wniosku opinie i akty administracyjne dotyczyły budowy drogi krajowej, a nie drogi gminnej, jak błędnie uznał Prezydent Miasta [...], działający jako starosta wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie Wojewoda [...], działający jako organ nadzoru i rozpatrujący wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych i lokalnych miejskich ustawa zaliczała drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Jednocześnie, zdaniem organu, zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem, tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1285/07).

Organ stwierdził, że parametry planowanej drogi wyraźnie wskazywały, iż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy drogi gminnej. Z dokumentacji projektowej, zdaniem organu, jasno wynika, iż planowana droga będzie miała klasę "G", co zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), oznacza drogę główną. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], droga gminna powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie L, D i wyjątkowo Z. Stosownie zaś do treści obowiązującego wówczas § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, droga krajowa powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie A, S, GP i wyjątkowo G.

Zdaniem organu, wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wskazywał jednoznacznie, iż przebudowa ulic gminnych odbywa się w ramach inwestycji pod nazwą "nowy przebieg drogi krajowej nr [...]", a projektowana droga ma mieć klasę techniczną "G". Zarówno w dniu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], droga gminna nie mogła mieć parametrów technicznych i użytkowych odpowiadających klasie G, a zatem przedmiotowa decyzja nie mogła dotyczyć drogi gminnej.

Organ stwierdził, że potwierdzeniem faktu, iż przedmiotem wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2013 r. jest budowa drogi krajowej są również zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji, którą inwestor dołączył do wniosku. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wydana została dla przedsięwzięcia pod nazwą "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]". Decyzja ta, będąca obligatoryjnym załącznikiem do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jednoznacznie stanowi, iż "zakres przedsięwzięcia obejmuje budowę układu komunikacyjnego nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] o łącznej długości ok. 6,5 km oraz przebudowę układu ulicznego na powiązaniu z projektowaną trasą główną". Co za tym idzie, zdaniem organu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskana została dla projektowanej inwestycji dotyczącej drogi krajowej, nie zaś drogi gminnej.

Organ uznał, że z powyższych względów zgodzić się należy również z zarzutem skarżącej, negującym argumentację Wojewody [...], że nazwa inwestycji nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Organ wskazał, że kolejnym argumentem świadczącym o tym, iż przedmiotem wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2013 r. była budowa drogi krajowej jest fakt, iż w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury - odpowiadając na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg krajowych odcinka drogi (od ul. [...] do ul. [...]) w [...] - przedstawił stanowisko, iż nowo projektowany odcinek drogi od ul. [...] do ul. [...] może zostać włączony do sieci dróg krajowych jako droga krajowa nr [...].

Zdaniem organu, oznacza to, iż występując w dniu [...] grudnia 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, inwestor dysponował już stanowiskiem Ministra Infrastruktury, potwierdzającym możliwość włączenia nowo projektowanego odcinka drogi od ul. [...] do ul. [...] w [...] do sieci dróg krajowych jako droga krajowa nr [...].

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu (w 2008 r. - Minister Infrastruktury), ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych, a następnym potwierdzeniem faktu, iż wniosek inwestora z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczył zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie drogi krajowej jest, zdaniem organu, objęcie przedmiotowej inwestycji współfinansowaniem z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Inwestycja realizowana jest w ramach osi priorytetowej VIII: Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe w działaniu 8.2 Drogi krajowe poza siecią TEN-T. Dofinansowanie przeznaczone zostało na drogę krajową, nie zaś na drogę gminną.

Reasumując, organ uznał, iż skarżąca słusznie podniosła, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, gdyż organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi krajowej był Wojewoda [...], a nie Prezydent Miasta [...]. Co za tym idzie, decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zdaniem organu, skarżąca słusznie wskazała też, że nie można przyznać niewybudowanej jeszcze drodze określonej kategorii, gdyż ta nie może mieć żadnej kategorii do momentu wybudowania. Znaczenie prawne ma więc status tej inwestycji w przyszłości, czyli zamierzenie inwestora skutkujące budową drogi określonej kategorii. Pogląd ten nie dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce rozbudowa już istniejącej drogi, posiadającej określoną kategorię.

Prezydent Miasta [...], działający jako inwestor, miał uprawnienie do wystąpienia do starosty, w niniejszej sprawie - Prezydenta Miasta [...], o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej do parametrów technicznych i użytkowych odpowiadających klasie G. Jednakże wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uwzględniającej powyższy wniosek inwestora (droga gminna o klasie G) mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał, że Prezydent Miasta [...], działający jako starosta, który wydaje decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych dotyczących dróg gminnych i powiatowych, nie wystąpił do "właściwego ministra", tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, o udzielenie zgody na odstępstwo (inwestor nie podniósł tej kwestii we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r.). Wobec powyższego, nawet gdyby założyć, że przedmiotem wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2013 r. była budowa drogi gminnej, to uznać należałoby, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej.

Organ podkreślił, iż w jego ocenie decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Zdaniem organu, nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tym przypadku brakuje podmiotu legitymowanego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 955/99).

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 kpa stosuje się odpowiednio.

Mając na uwadze treść art. 16 kpa, organ wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2014 r., a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony dopiero w dniu [...] lipca 2014 r., a więc po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jak natomiast wynika z treści dzienników budowy, inwestor rozpoczął budowę drogi w dniu [...] maja 2014 r.

Mając na uwadze treść art. 158 § 2 kpa, organ skonstatował, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jednakże wobec stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości Minister zobligowany był stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Organ stwierdził również, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem prawa, jako obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej [odwołującej się], Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, iż ewentualne wyłudzenie podlega przepisom ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny.

Stwierdził, że niesłuszne jest stanowisko skarżącej oparte na treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1258/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 299/11, dotyczące wyłączenia prezydenta w miastach na prawach powiatu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dotyczących dróg gminnych i powiatowych.

Sporna kwestia dotyczy przypadku miast na prawach powiatu, gdzie prezydent miasta jest zarówno zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), jak i organem pełniącym funkcje starosty (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z póżn. zm.). Stanowisko skarżącej opiera się na założeniu, że jeden i ten sam podmiot nie może być w konkretnym postępowaniu administracyjnym zarówno organem orzekającym, jak i wnioskodawcą. Minister nie podziela tej argumentacji i przychyla się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że zbieg kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami wnioskodawcy nie może prowadzić do wyłączenia organu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta. Drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg. Tak więc nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 247/11, LEX nr 852148).

Mając zaś na uwadze skargę K. J.-T. z dnia [...] października 2014 r. dotyczącą m.in. bezczynności Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], przekazaną Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju przy piśmie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2014 r., organ wskazał, że zgodnie z art. 234 pkt 1 kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Stosownie zaś do treści art. 229 pkt 6 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu jest właściwy minister, którym w niniejszej sprawie jest aktualnie Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Za niezasadny należy zdaniem organu uznać zarzut dotyczący bezczynności Wojewody [...].

O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie, właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji w terminie, bądź nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu odpowiedniego rozstrzygnięcia i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa. Wobec wydania stosownej decyzji przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2014 r., organ uznał, iż w chwili wnoszenia skargi z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] nie był w bezczynności, gdyż wydał już rozstrzygnięcie w materii będącej przedmiotem skargi.

4. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...]; zarzucając naruszenie:

1) art. 10 w zw. z art. 8 i art. 50 ust. 1 kpa poprzez nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się na temat wątpliwości organu co do kwalifikacji inwestycji drogowej według przepisów w zakresie kategorii dróg, które organ rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego przyjmując wadliwie ustalenie faktyczne, iż sporna inwestycja polegała na budowie drogi krajowej - w szczególności w sytuacji, w której zauważa on, że inna dostrzeżona interpretacja tego samego stanu faktycznego nie prowadziłaby do uznania spornej drogi za krajową;

2) art. 7 w z art. 77 ust. 1 i 80 kpa poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz dokonanie jego nieprawidłowej oceny;

3) art. 107 ust. 3 kpa poprzez brak wskazania i uzasadnienia okoliczności uzasadniających odmowę wiarygodności i mocy dowodowej dowodom - w tym okolicznościom i wyjaśnieniom przedstawianym przez skarżącego, wskazującym na to, iż sporna droga powinna być kwalifikowana jako droga gminna;

4) art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ust. 1-5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) poprzez w szczególności:

a) bezkrytyczne uznanie, że o tym czy przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest droga publiczna o określonej kategorii, a zarazem organem właściwym do jej wydania, decyduje zasadniczo nazwa zamierzenia inwestycyjnego lub przyszła klasa drogi;

b) pominięcie, że w analizowanym stanie prawnym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania z mocy prawa został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej;

c) pominięcie, że w analizowanym stanie prawnym nowo wybudowany odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leżał;

d) pominięcie, iż pozbawienie drogi jej kategorii możliwe było wyłącznie przez organy do tego uprawnione i w określonym przez prawo trybie, jak również, że za wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania było ono możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, a skutek ten jest z mocy prawa odroczony do 1 stycznia roku następnego;

e) uzależnienie właściwości organu administracji od okoliczności warunkowanej zdarzeniem przyszłym i niepewnym, tj. założeniu, iż skoro w bliżej nieokreślonym czasie po zakończeniu realizacji inwestycji i oddaniu jej do użytkowania zarządca drogi będzie miał prawo do przeniesienia własności danej drogi na innego zarządcę i tym samym zmiany jej kategorii, to jest to wystarczające do stwierdzenia - dla potrzeb określenia właściwości - pewności, iż zdarzenie to nastąpi i w związku z tym konieczne jest przyjęcie fikcji, iż zdarzenie to już nastąpiło – w niniejszej sprawie fikcji, iż przedmiotem decyzji była droga krajowa, co decydować miało o właściwości Wojewody;

f) ustalenie, że okolicznością decydującą o tym, iż sporna inwestycja powinna być uznana dla potrzeb określenia właściwości wydającego ją organu za drogę krajową jest klasa G, podczas gdy w analizowanym stanie prawnym parametry techniczne i użytkowe dróg głównych (klasa G) mogły posiadać drogi powiatowe albo wojewódzkie, a posiadanie ich przez drogi krajowe uzależnione zostało od wykazania zasadności zastosowania wyjątku - § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), którego podstaw zastosowania, czy okoliczności uzasadniających skorzystania z niego organ nawet nie spróbował wskazać –

- wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...] , [...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...] " - i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

8. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozważania organu dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a zatem nie jest konieczne ich powtarzanie czy uzupełnianie.

9. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]" były przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – art. 11a, art. 11f, art. 11i i art. 12 ust. 1.

Decyzją tą Prezydent Miasta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]", oraz zatwierdził projekt budowlany budowy i przebudowy ulic: [...],[...] i [...] w [...], z uzasadnienia wynika, ż projektowana inwestycja polega na budowie i przebudowie ulic będących drogami gminnymi nr [...],[...] i [...]; powstanie droga klasy G, o przekroju ulicznym o dwóch dwupasmowych jezdniach o szerokości 7,0 m, rozdzielonych pasem dzielącym; w ciągu przedmiotowego odcinka drogi zaprojektowano obustronne chodniki i ścieżki rowerowe, oddzielone od jezdni bocznym pasem zieleni; inwestycja ta jest fragmentem projektowanej wewnętrznej obwodnicy śródmiejskiej i połączy ulicę [...] z ulicą [...]. Decyzja ta od dnia [...] kwietnia 2014 r. jest ostateczna, a do budowy przystąpiono w dniu [...] maja 2014 r.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że [...] jest miastem na prawach powiatu, oraz, że w dniu [...] grudnia 2013 r. inwestor – Prezydent Miasta [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] (organu administracji techniczno-budowlanej) z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Niniejszy skład orzekający podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej.

Z przywołanego art. 11a specustawy drogowej wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta pomimo tego, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Oznacza to, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia 12 sierpnia 2014 r. II GW 14/14 stwierdził, że przepis art. 11a ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (LEX nr 1502216). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Kwestionowana decyzja została wydana, jak już wyżej wskazano, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. specustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] – jako organ I instancji - w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], celem specustawy jest usprawnienie postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Mając na uwadze ten cel, ustawodawca wprowadził uproszczoną procedurę w zakresie jej stosowania - ustawa upraszcza procedury inwestycyjne i przyspiesza nabywanie gruntów na potrzeby inwestycji drogowych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 11c tej ustawy - "Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy." A zatem, w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nałożył obowiązek przestrzegania przepisów przedmiotowej ustawy – specustawy. Nie ma żadnych podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej lub powiatowej – bowiem ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od przepisu zawartego w art. 11a ust. 1 specustawy. Podkreślić należy, że prezydent działa w tym przypadku jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowi formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Jak podkreślano w orzecznictwie, drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, czy w interesie mieszkańców tych gmin, powiatu czy województwa, lecz wszystkich użytkowników dróg. Nie budzi wątpliwości, że prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10, aktualny w odniesieniu do przepisów specustawy w jej aktualnym brzmieniu).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta [...] mógł wydać kwestionowaną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]", bowiem, jak wynika z akt sprawy, droga ta jest drogą gminną. Z kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] wynika, że projektowana inwestycja w [...] polega na budowę i przebudowie ulic: [...] - która jest drogą gminną nr [...],[...] - która jest drogą gminną nr [...],[...] - która jest drogą gminną nr [...]. Wskazać należy, że z § 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oraz nadania kategorii dróg gminnych – ulice [...] i [...] zostały pozbawione kategorii dróg powiatowych, i jednocześnie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, natomiast z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. w sprawie ustalenia dróg gminnych, lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych przebiegających przez obszar więcej niż jednej gminy na terenie województwa słupskiego wynika, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich – w granicach miasta [...]. Następnie, ulica [...] w [...], stała się z mocy prawa drogą gminną - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który brzmi: "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi."

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 – dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych, dróg gminnych - należą do tej samej kategorii co te drogi. Jednakże, nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych – stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. I OSK 1942/11. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził również, że "Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, Nr 1, poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi, a wyżej omówionymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana powyżej. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08, publ. Lex nr 496206 i wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, publ. www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, publ. Lex nr 459917, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, publ. Lex nr 643586; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10, publ. www.nsa,.gov.pl, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10, publ. Lex nr 1082566)." Również to stanowisko niniejszy skład orzekający podziela. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2015 r. II FSK 1790/15, a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela.

Kwestionowaną decyzją Prezydent Miasta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]".

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczenia do kategorii dróg krajowych dokonuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast.

Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 - 4 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (3). Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (4).

Jeżeli więc ulice [...],[...] i [...] (drogi gminne) w [...], leżące w ciągu drogi krajowej, są zaliczone do innej kategorii dróg niż drogi krajowe (droga krajowa nr [...]) w [...], to z powyższych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że nim drogi te (ulice) zostaną zaliczone w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg krajowych, to jednocześnie muszą zostać pozbawione dotychczasowej kategorii. Podkreślić równocześnie należy, że z przywołanych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w ciągu drogi krajowej mogą się znajdować drogi posiadające inną kategorię, niższą, np. droga gminna.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. A zatem nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej lub powiatowej. Ponadto podkreślić należy, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – dotyczyła ulic będących drogami gminnymi, nawet jeżeli było to w ramach zadania "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]".

Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż – wniosek inwestora i projekt budowlany dotyczył drogi krajowej a nie drogi gminnej.

Z art. 11c specustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z art. 11i ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zatem z § 4 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wyrokowania, droga zaliczona do kategorii dróg gminnych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klas: gminna – klasy GP (główne ruchu przyspieszonego), G (główne), Z (zbiorcze), L (lokalne) lub D (dojazdowe), natomiast z ust. 2 pkt 1 § 4, wynika zaś, że droga zaliczona do kategorii dróg krajowych, powinna spełniać wymagania dla klasy A (autostrady), S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego). Z przepisów tych wynika, że drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych i dróg gminnych powinny spełniać, m. in. takie same wymagania techniczne i użytkowe określone dla GP, czyli dróg głównych ruchu przyspieszonego, oraz, że droga zaliczona do każdej z kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych – powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla GP, czyli dróg głównych ruchu przyspieszonego.

Przyznać należy rację organowi, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jak i w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], droga gminna powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie L, D i wyjątkowo Z, a zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, droga krajowa powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie A, S, GP i wyjątkowo G.

Jednakże, jak słusznie podniosła w skardze strona skarżąca, przepisy dotyczące klas dróg publicznych nie zostały ustanowione w celu kategoryzacji dróg, ale usystematyzowania wymagań technicznych mających na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa - § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:" Nie budzi więc wątpliwości, że wymagania dla dróg krajowych, chociażby ze względu na większe dopuszczalne prędkości poruszania się po nich, muszą być bardziej restrykcyjne niż dla dróg gminnych, a zatem, jak słusznie wskazała strona skarżąca, zastosowanie reguł wykładni celowościowej nie może prowadzić do innego wniosku niż ten, że spełnianie przez drogę gminną wymagań dalej idących nie stanowi o tym, iż droga ta staje się mniej bezpieczna, a więc, że doszło do sprzeniewierzenia się celom ustanowienia warunków technicznych, czy też do rażącego naruszenia tych przepisów.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r. Kp 2/13, stwierdził, co następuje: "4.5. Trybunał wskazuje, że zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom j.s.t. charakter aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, podejmowane do tej pory uchwały j.s.t. o zmianie kategorii odcinka drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 5-7 u.d.p. mają charakter aktów prawa miejscowego, co wyklucza rozstrzyganie o nadaniu drodze kategorii drogi publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decydujący jest normatywny charakter przypisania określonemu odcinkowi drogi jednej z czterech kategorii drogi publicznej. Nadanie drodze nowej kategorii jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały organów j.s.t. o zmianie kategorii drogi nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA nr 5/2005, poz. 88; a także wyroki NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 903/98, Lex nr 654871 oraz 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SAB 98/99, Lex nr 46770; wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 331/07, Lex nr 356447; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, Lex nr 453213; wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08, Lex nr 511402; wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 498/08, Lex nr 491249).

Decyzji o pozbawieniu lub nadaniu drodze określonej kategorii nie charakteryzuje jedynie walor konkretności przez odniesienie jej do jednego konkretnego odcinka drogi. Uchwały te wywierają bowiem skutki prawne w postaci:

- przejścia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną j.s.t., przejście drogi pod zarząd i odpowiedzialność innego podmiotu, odebranie odpowiedniego zakresu zadań i odpowiedzialności innej j.s.t.;

- przeniesienia związanej z rolą zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu dróg publicznych (np. decyzji o zajęciu pasa drogi), na co słusznie zwrócili uwagę w toku rozprawy przedstawiciele Prokuratora Generalnego;

- przejścia prawa własności drogi ex lege na inną j.s.t., przy czym przejście prawa własności jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę;

- występowania skutków zewnętrznych względem nieograniczonej liczby użytkowników danego odcinka drogi. W szczególności chodzi o nałożenie na zarządcę drogi obowiązków związanych z nieokreślonym bliżej adresatem (pobieranie opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłaty odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi). To rozstrzygnięcie ma charakter aktu ogólnego i normatywnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi oraz nieograniczonego kręgu obecnych lub przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi.".

Wobec powyższego Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, ponieważ organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dotyczącej budowy drogi krajowej był Wojewoda [...] a nie Prezydent Miasta [...], ani też stanowiska organu, że znaczenie prawne ma status tej inwestycji drogowej w przyszłości, czyli zamierzenie inwestora skutkujące budową drogi określonej kategorii.

Podkreślić należy, że zarówno zaliczenie drogi do określonej kategorii jak i pozbawienie drogi tej kategorii następuje w określony sposób, w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych – art. 5, 6, 6a, 7 i 7a, przy czym, zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do określonej kategorii. Przepisy te nie przewidują żadnej dowolności, ani przewidywania, jaką kategorię dany odcinek drogi będzie miał w przyszłości.

Zgodnie z art. 10 ust. 4-6 tej ustawy, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (4). Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (5). Drogom publicznym, obiektom mostowym i tunelom nadaje się numerację (6).

Przepisy te są jasne i nie budzą zdaniem Sądu żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Sąd zauważa również, że wydane na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – liczne rozporządzenia w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych, których § 1 brzmi następująco: "Pozbawia się kategorii dróg krajowych odcinki dróg określone w załączniku do rozporządzenia." w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż mogą być odcinki dróg leżące w ciągu dróg krajowych, które nie mają kategorii dróg krajowych. W odniesieniu zaś do sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, stwierdzić należy, iż powyższe nie potwierdza twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarówno wniosek inwestora, projekt budowlany jak i dołączone do wniosku opinie i akty administracyjne dotyczyły budowy drogi krajowej, a nie drogi gminnej. Kolejnym potwierdzeniem, iż ulice [...] - droga gminna nr [...],[...] - droga gminna nr [...],[...] - droga gminna nr [...] w [...] (co wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), których dotyczyła kwestionowana inwestycja drogowa w ramach zadania "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]" były drogami gminnymi, jest § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582), z których wynika, że każdej drodze nadaje się numer, zwany "numerem drogi", przy czym dla dróg gminnych jest to liczba sześciocyfrowa.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta [...] był organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...]lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...],[...] i [...] w [...] w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w [...]", bowiem, jak wynika z akt sprawy, droga ta jest drogą gminną. O właściwości organu nie decyduje nazwa zamierzenia inwestycyjnego ani przyszła klasa drogi, lecz stan faktyczny i prawny sprawy.

10. W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa oraz 11a ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 77, 80, 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.