Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 903/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – akt mianowania A. H. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 323), mianował A. H. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wymieniony funkcjonariusz wniósł odwołanie od powyższego aktu mianowania, w którym wystąpił o jego uchylenie oraz nadanie stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych z mocą od dnia 31 listopada 2009 r. Odwołujący się zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy wydawaniu aktu mianowania, 2) art. 6 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania funkcjonariusz podniósł, iż w dniu 9 stycznia 2007 r. Minister Finansów powierzył mu pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w [...], a następnie od dnia 10 lipca 2007 r. pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. W okresie od 10 grudnia 2007 r. do 9 lutego 2009 r. odwołujący się zajmował stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. Akt mianowania z dnia 20 listopada 2009 r. narusza zatem przepisy prawa, ponieważ nie uwzględnia faktu zajmowania przez funkcjonariusza ww. stanowisk, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy w Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu, albowiem organ uznał, iż tylko w tej części akt mianowania stanowi decyzję administracyjną.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2 - 6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Skarżący w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. domagał się mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Badając zasadność mianowania A. H. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej A. H. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Stanowisko eksperta celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy pragmatycznej, dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowiska kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izby Celnej. Również posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy starszego dyspozytora celnego nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec tego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej [...] było mianowanie odwołującego się na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej podkreślił, iż organy nie kwestionują faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych A. H. wynika bowiem, iż jak podniesiono w odwołaniu, pełnił on obowiązki Naczelnika Urzędu Celnego w [...] i w [...], a następnie z dniem 10 grudnia 2007 r. został powołany na stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. Został jednak ze stanowiska Naczelnika Urzędu odwołany z dniem 9 lutego 2009 r. Natomiast przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w ww. korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Mając na uwadze, że we wskazanym okresie skarżący zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień starszego dyspozytora celnego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał na niezasadność argumentacji skarżącego, iż użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.

W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołującego się, iż mianowanie na stopień należący do korpusu aspirantów nastąpiło wbrew przepisom prawa, z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz Konstytucji RP. Zdaniem organu, mianowanie funkcjonariusza na stopień służbowy mieszczący się w ww. korpusie nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w wydanym akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Szef Służby Celnej podniósł, że na dzień wydania tego aktu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany był pogląd, iż mianowanie na stopień służbowy, jako nie mieszczące się w katalogu spraw objętych art.188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe, na podstawie art. 223 powołanej formy ustawy, decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże, nie istniała konieczność uzasadniania faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 156 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 2) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"; 3) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej; 4) art. 6 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r., która nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego oraz faktycznego; 5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, niezgodne z ww. przepisem prawnym sformułowanie sentencji decyzji, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, względnie jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz podniósł m.in., iż w związku z pismem Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 28 stycznia 2010 r. informującym, iż akt mianowania nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego, lecz sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, strona złożyła stosowny pozew do Sądu Pracy [...] o uchylenie aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] orzekł o przekazaniu sprawy o uchylenie aktu mianowania strony do rozpoznania i rozstrzygnięcia Dyrektorowi Izby Celnej [...]. Postanowienie to uprawomocniło się w związku z wydaniem przez Sąd Okręgowy [...] postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...] o oddaleniu zażalenia Dyrektora Izby Celnej [...] na ww. postanowienie Sądu Rejonowego. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej [...] poinformował skarżącego o rozpoznaniu i rozstrzygnięciu jego sprawy dotyczącej uchylenia aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzając, iż przeprowadzone mianowanie na stopień służbowy odbyło się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Następnie Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję (akt mianowania) w mocy w zakresie określenia korpusu. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny sprawy, skarżący doszedł do przekonania, iż pismo Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej w wyniku zaskarżenia przez stronę decyzji (aktu mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r. w drodze pozwu do sądu pracy. Pozew cywilny bowiem nabrał, na skutek przekazania go przez sąd powszechny organowi administracyjnemu do załatwienia w administracyjnym trybie postępowania, cech odwołania od decyzji, które zostało rozpatrzone przez Dyrektora Izby Celnej [...] w dniu [...] listopada 2010 r., o czym świadczy choćby treść ww. decyzji cyt. "W wyniku rozpoznania Pańskiej sprawy stwierdzam...". Zatem odmawiając uwzględnienia żądania strony zawartego w pozwie (odwołaniu), Dyrektor Izby Celnej w [...] w sposób wiążący ustalił konsekwencje określonych norm prawa materialnego, stosując je do tego konkretnego przypadku i przesądził o istocie sprawy. Tym samym Dyrektor Izby Celnej [...] rozstrzygając dwukrotnie niniejszą sprawę (w pierwszej oraz w drugiej instancji) dopuścił się naruszenia właściwości, co wyczerpuje przesłankę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Konsekwencją poglądu o załatwieniu przedmiotowej sprawy w II instancji przez Dyrektora Izby Celnej [...] w drodze decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. jest stanowisko o wydaniu przez Szefa Służby Celnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obu ww. decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Skarżący zwrócił także uwagę, iż zaskarżona decyzja pomija milczeniem aspekt sprawy związany z pozwem przekazanym do rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Tym samym zaskarżonej decyzji należy zarzucić naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Ponadto umknęło uwadze organu, iż ustalony stan faktyczny wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej tj. skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowiska kierownicze, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych w Służbie Celnej. Z uwagi na pełnienie przez skarżącego obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w [...] i w [...], a także w okresie od dnia 10 grudnia 2007 r. do dnia 9 lutego 2009 r. zajmowania stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego w [...], strona winna zostać mianowana na nowy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych, nie zaś w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zastosowanie w sprawie winien bowiem znaleźć art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zakreślenie kryteriów czasowych, powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Skarżący zwrócił uwagę, iż ustawodawca posługuje się w nowej pragmatyce służbowej zarówno określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy" (art. 222 ust.1) jak i "przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 223 ust. 3 pkt 2). Nadanie przez Szefa Służby Celnej powołanym pojęciom odnoszącym się do różnych stanów faktycznych tożsamego znaczenia, jako "w dniu wejścia w życie ustawy", skutkowało naruszeniem przez organ administracji publicznej zasad wykładni przepisów prawa, opartej na racjonalności działania ustawodawcy.

Końcowo skarżący stwierdził, iż decyzja (akt mianowania) Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] listopada 2009 r. narusza art. 107 k.p.a., ponieważ nie zawiera ona jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz nie podzielając zarzutów skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2011 r. odniósł się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę oraz wniósł, jeśli Sąd nie przychyli się do stanowiska skarżącego, o wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 233 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Cywilnej jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga A. H. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pismo Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2010 r., które skarżący uznaje za decyzję administracyjną, nie zostało wydane przez organ w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie zostało także przez piastuna organu podpisane. Pochodzi ono od pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeku pracy i stanowi odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 9 czerwca 2010 r. skierowane do Dyrektora Izby Celnej [...] o rozparzenie sprawy z pozwu sądowego o zmianę aktu mianowania w trybie odwoławczym przewidzianym przepisami k.p.a. W przedmiotowym piśmie skarżący został poinformowany o tym, że dokonanie mianowania na stopień służbowy odbyło się zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, przeprowadzona została analiza przepisów prawnych regulujących kwestię mianowania na stopień służbowy w korpusie Służby Cywilnej, jak też przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych. W piśmie tym Izba Celna [...], pomimo zapadłego prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego [...] o przekazaniu pozwu skarżącego do rozpoznania Dyrektorowi Służby Celnej, konsekwentnie utrzymywała, iż akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Natomiast uchwała Sądu Najwyższego (sygn. akt II PZP 5/10), powołana w piśmie A. H. z dnia 9 czerwca 2010 r., stwierdzała jedynie: "że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (...) droga sądowa jest niedopuszczalna". To z kolei, w świetle powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, nie przesądzało, iż tryb odwoławczy z k.p.a. winien w sprawie mieć zastosowanie. W świetle powyższego, autor pisma skierowanego do skarżącego nie rozstrzygał środka zaskarżenia od aktu mianowania, lecz poinformował, iż akt mianowania został wydany zgodnie z prawem i nie ma podstaw do jego weryfikacji w trybie administracyjnym, jeśli weźmie się pod uwagę orzeczenia sądów administracyjnych odrzucające skargi funkcjonariuszy na akt minowania wydany w oparciu o przepisy art. 223 nowej ustawy pragmatycznej.

Analiza treści przedmiotowego pisma, w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, iż mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną. W analizowanym przypadku pismo informacyjne skierowane do skarżącego nie pochodzi od organu, lecz od jednostki organizacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna powinna przynajmniej posiadać: oznaczenie organu od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. Określonego powyżej minimum kwestionowane przez skarżącego pismo nie spełnia. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi, iż zaskarżoną decyzją po raz drugi w toku instancyjnym rozpoznano odwołanie strony od aktu minowania, przez co jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 3 k.p.a.

W sprawie niniejszej istota sporu dotyczy wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący, powołując się na treść powyższego przepisu wskazywał, że w dniu 9 stycznia 2007 r. Minister Finansów powierzył mu pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w [...], a następnie od dnia 10 lipca 2007 r. pełnienie obowiązków Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. W okresie od 10 grudnia 2007 r. do 9 lutego 2009 r. skarżący zajmował stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w [...]. Zatem zajmował stanowisko, które wiązało z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z tego względu powinien on zostać mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Ustawodawca w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 ww. ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.

Przepis ust. 14 art. 17 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy).

W świetle powyższych regulacji prawnych nie można zgodzić ze skarżącym, iż w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej zajmował on stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym, bądź pełnił służbę na tym stanowisku. Wyższe stanowisko kierownicze, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 5 poprzedniej ustawy o Służbie Celnej, skarżący zajmował do dnia 9 lutego 2009 r. Po tej dacie skarżący nie został obsadzony w sposób określony w art. 17 ust. 14 na stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym, lecz objął stanowisko eksperta celnego w stopniu starszego dyspozytora celnego - niewymienione w art. 17 ust. 14 dawnej ustawy pragmatycznej.

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zważywszy na ostatnio zajmowane przez skarżącego stanowo służbowe i stopień służbowy, w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne stosowanie takiej wykładni przepisu art. 223 ust. 3 nowej ustawy pragmatycznej, która zwrot "przed dniem wejścia w życie" pozwalałaby rozciągać na czas nieokreślony. Zarówno literalne brzmienie tego sformułowania, jak i wykładnia celowościowa powołanego przepisu wskazuje, iż chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany przepis prawny należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, (...) - Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Gdyby przyjąć odmienną interpretację spornego zwrotu, i zaakceptować honorowanie stanowisk "kierowniczych" zajmowanych przez funkcjonariusza w przeszłości, to powstałaby sytuacja awansowania funkcjonariusza z pomięciem przepisów określających ten awans, a nie umiejscowieniem w nowej strukturze organizacyjnej. Ustawodawca kładzie szczególny nacisk na właściwy dobór kadry kierowniczej Służby Celnej, czego dowód można odnaleźć w stwierdzeniu zawartym w powołanym uzasadnieniu do projektu nowej ustawy pragmatycznej, cyt: "Znaczna część projektu dotyczy wzmocnienia organizacji Służby Celnej. Projektowane zmiany w tym zakresie dotyczą: (...), Określenia wymagań co do stopnia służbowego kandydatów na stanowiska kierownicze oraz zastąpienia konkursów przy powoływaniu na stanowiska kierownicze, rekrutacją, która będzie obejmowała m.in. ustalenie zdolności organizatorskich kandydata oraz jego predyspozycji do kierowania zespołami ludzkimi".

W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować poglądu skarżącego, iż akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym ustawy zasadniczej, jak też art. 223 nowej ustawy pragmatycznej.

Natomiast zgodzić się ze skarżącym należy, iż sam akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 zwrócił uwagę, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Trzeba wskazać, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej [...] kontroli instancyjnej w takim zakresie w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do uwzględnia wniosku strony o wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 233 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, powołany przepis nie narusza praw konstytucyjnych funkcjonariuszy Służby Celnej, albowiem zamiar ustawodawcy wprowadzenia zmian organizacyjnych w Służbie Celnej został poprzedzony analizą prawną (patrz projekt ustawy), a treść przepisów dostosowawczych art. 223 powołanej ustawy nie budzi zastrzeżeń w zestawieniu z gwarancjami konstytucyjnymi.

W tym stanie rzeczy wnioski i zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.