Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 775/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z usługami, z garażami wbudowanymi i wolnostojącymi, parkingami, stacjami trafo, zagospodarowaniem terenu, zielenią rekreacyjną, infrastrukturą techniczną wewnętrzną oraz budową układu komunikacyjnego na działce nr [...] obr. [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. j.w. w rejonie ul. J. i O. w K.."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji wskazał, że dnia 24 listopada 2009r. wpłynął do organu wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który został następnie doprecyzowany dnia 4 lutego 2010r. W dalszej części uzasadnienia organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie, w szczególności wskazał, iż decyzje organu l instancji w tej sprawie były kilkakrotnie uchylane przez organ II instancji. Dlatego w dalszej części uzasadnienia organ l instancji odniósł się do kwestii usunięcia wytykanych przez organ odwoławczy wad prowadzonego w sprawie postępowania. W szczególności wskazano, że uzupełniona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, a osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów skorygowała i uzupełniła odpowiednio projekt decyzji. Ponadto, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego zweryfikowano krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wyjaśniono stan prawny działki nr [...] i status prawny L. G. odmawiając jej przymiotu strony postępowania. Organ l instancji zweryfikował także skuteczność dokonywanych w toku postępowania doręczeń oraz umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie: postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 maja 2012r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 4 czerwca 2010r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 26 stycznia 2010r. oraz z dnia 11 marca 2010r., opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 stycznia 2010r. oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 marca 2010r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. E. S. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod numerem [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. P. reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. W. M.. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zostały spełnione wymogi określone w tym przepisie, naruszenie art. 28 k.p.a., art. 11 w zw. z art. 107 ust. 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem odwołującego, warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie nie zostały określone w sposób konkretny, bowiem rozpiętość przedziałów dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu jest zbyt duża.

W ocenie odwołującego się, nieprawidłowo ustalono również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W sytuacji, gdy w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany, należało wziąć pod uwagę analizę tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przyjęcie zatem uśrednionej wartości tego wskaźnika jest niezasadne. Odwołujący się zarzuca także, że organ l instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania, w szczególności zaś następców prawnych S. W. oraz wątpliwości dotyczących brzmienia nazwiska strony, a ustalenia w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 marca 2013r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji, przytaczając fragmenty analizy urbanistyczno-architektonicznej, opracowanej po uwzględnieniu uwag SKO z dnia 8 marca 2012r. wskazał, że teren inwestycji położony jest w rejonie zachodnich obrzeży [...], w obszarze podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej oraz rozległych pasów wolnych od zabudowy. Projektowana zabudowa pozostanie we wspólnym widoku perspektywicznym i w ścisłym związku urbanistycznym z zabudową usytuowaną w rejonie ulic J. i P.. Natomiast komunikacyjnie jest związana z ul. O. przez ul. B.. W obszarze analizowanym występuje także zabudowa usługowa. Obszar, na którym planowana jest zabudowa jest położony w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Wskazano, że w obszarze analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ukształtowanie wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Są to działki nr [...], [...] położone przy ul. O. oraz [...] i [...] położone przy ul. B..

Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że z zaskarżonej decyzji nie wynika ile w ramach planowanego zamierzenia inwestycyjnego powstanie budynków zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Tymczasem, z uwagi na odniesienie się do liczby tych budynków przy określaniu parametrów nowej zabudowy (szerokości elewacji frontowej) inwestycja pod tym względem powinna być określona. Ponadto wskazano, że spełnienie warunku kontynuacji wymaga uwzględnienia działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, tymczasem analiza sposobu wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy uwzględnia głównie zabudowę dostępną z innych dróg publicznych (ulic M., N., R., K. czy S.), co powoduje, że analiza prowadzona z pominięciem działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest obarczona błędem sprzeczności z wyraźnym przepisem prawa.

Wskazano, że zgodnie z § 4 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w analizie wskazano, że wzdłuż ul. B. nie występuje ukształtowana linia zabudowy. Podobnie przy innych ulicach w obszarze analizowanym brak jest jednorodnej linii zabudowy. Obserwuje się dla nowowydawanych decyzji w.z. lokalizację obiektów kubaturowych w odległości ok. 8 m od pasa drogowego. Mając na uwadze uwarunkowania występujące w obszarze analizowanym ustalono linię zabudowy w odległości 8 m od granicy z działką drogową nr [...] (od strony ul. B.) oraz w odległości ok. 6 m od granicy działki drogowej nr [...] (od strony ul. S.). Jakkolwiek organ l instancji uzasadnił odstępstwo od ustalenia linii zabudowy w sposób określony na zasadach ogólnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r., to jednak wątpliwości Kolegium budzi to, że linia zabudowy została wyznaczona w obszarze niezabudowanym, a najbliższa zabudowa przy ul. B. zaczyna się ok. 120 m od punktu C rozgraniczającego teren inwestycji. W rezultacie doszło nie tyle do wyznaczenia na zasadzie nawiązania do istniejącej zabudowy, co stworzenia linii zabudowy w terenie w dużej mierze niezabudowanym, a to w ocenie Kolegium wymaga dodatkowego uzasadnienia. Podkreślono przy tym, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003r. zostało wydane na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie odwołuje się do warunku "kontynuacji". Dlatego w sytuacji, gdy wyznaczona linia zabudowy nie jest kontynuacją istniejącej linii należy oczekiwać szczególnego uzasadnienia dla ukształtowania linii zabudowy w obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Należy podkreślić różnicę między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zawiera normy generalne i abstrakcyjne, stanowiące przepisy prawa powszechnie obowiązującego i w sposób kompleksowy ustalające zasady zagospodarowania pewnego obszaru od decyzji ustalającej warunki zabudowy o zupełnie odmiennym charakterze. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu to akt indywidualny i konkretny, który pozwala na realizację jednostkowego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego wymaga szczególnego uzasadnienia w kontekście zagospodarowania obszaru, w którym się znajduje. Podkreślić należy, że obszar, w którym znajduje się planowane zamierzenie inwestycyjne to obszar jedynie w 1/3 zabudowany, w pozostałej części to tereny otwarte, zielone.

Następnie SKO uznało, że wyznaczenie przez organ I instancji wskaźnika zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w przedziale od 9 % do 19%, jest niezgodne z wymogami rozporządzenia, z uwagi na zbyt dużą rozpiętość tego przedziału wartości. Mając także na uwadze niedoprecyzowanie w nazwie inwestycji ilości budynków planowanych w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, SKO stwierdziło, że organ l instancji w sposób wyczerpujący nie uwzględnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

Organ odwoławczy zarzucił również Prezydentowi Miasta naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z uwagi na zbyt dużą rozpiętość przedziałów oraz niedookreślony charakter wyznaczonych parametrów szerokości elewacji frontowej. W ocenie SKO nie można ponadto precyzyjnie ustalić ile budynków jednorodzinnych wolnostojących będzie miało szerokość w przedziale od 7 do 13. 7 m, ile będzie miało ją zwiększoną do 20 m, bowiem w nazwie inwestycji nie wskazano liczby projektowanych budynków wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej i garaży. W połączeniu z szerokim marginesem wskaźnika powierzchni zabudowy daje to w istocie możliwość realizacji kilku wariantów inwestycji o różnej liczbie budynków i intensywności zabudowy, a to nie czyni zadość wymogom rozporządzenia, które w przypadku ustalania warunków zabudowy na podstawie decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wymaga konkretnego określenia charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie wiadomo też dlaczego dla zabudowy bliźniaczej przyjęto parametr dużo powyżej średniej 13.7 m (zwiększonej o 20 %), skoro wskazano w decyzji, że wśród 93 budynków mieszkalnych tylko 18 ma szerokość elewacji powyżej średniej. Bardzo dużą rozpiętością charakteryzują się także parametry wyznaczone dla zabudowy usługowej, od 10 do 39 m, a warunkowo do 62 m. Zastrzeżenia Kolegium budzi ponownie rozpiętość wyznaczonego parametru. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że niewielka wysokość planowanej zabudowy usługowej nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego z powodu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na poziomie większym niż średnia. Przy czym obowiązujące przepisy prawa mówią tutaj o średniej z całego obszaru analizowanego, a nie dla poszczególnych funkcji zabudowy, jak to ustalono w analizie: osobno dla budynków mieszkalnych, osobno dla usługowych, osobno dla gospodarczych. Ponadto zauważyć należy, że budynki usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym są to budynki szczególnego rodzaju: kościół, szkoła, Akademia [...]. W ocenie Kolegium należałoby jeszcze uwzględnić wpływ na ład przestrzenny typowego budynku usług komercyjnych, niskiego, o długiej szerokości elewacji frontowej wprowadzonego w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych, terenach otwartych i niezabudowanych.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, organ l instancji w sposób wyczerpujący nie uzasadnił odstępstwa od zasad ogólnych kształtowania tego parametru na poziomie średniego z obszaru, przez co organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa.

Również wyznaczenie parametrów i wskaźników w oparciu o § 7 rozporządzenia zostało przeprowadzone nieprawidłowo, z uwagi m.in. na fakt wariantowania tego parametru w zależności do geometrii dachu.

W połączeniu niedookreślonością pozostałych parametrów ponownie aktualny staje się zarzut, że z uwagi na elastyczny sposób określenia rodzaju inwestycji oraz poszczególnych wskaźników i parametrów w istocie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być "rozmieniona" na kilka odrębnych rodzajów inwestycji o zróżnicowanym charakterze, które w różnym stopniu korespondowałyby z zastanym ładem przestrzennym w zależności od przyjętej konfiguracji wskaźników i parametrów. Z uwagi na wielość możliwych wariantów nie można jednoznacznie określić rodzaju i charakterystyki inwestycji, czego wymagają obowiązujące przepisy prawa.

Następnie zarzucono organowi I instancji naruszenie § 8 ww. rozporządzenia. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45 °, tylko nieliczne budynki mają dachy płaskie. W analizie wskazano, że dla projektowanych budynków należy ustalić geometrię dachu jako kontynuację występujących w sąsiedztwie dominujących form dachów t.j. dachy dwu-lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniej niż 30°, a dla budynków garażowych możliwe jest zastosowanie mniejszego kąta nachylenia. Wyznaczając geometrię dachu w zaskarżonej decyzji nawiązano do ustaleń analizy, po czym zawarto ogólne stwierdzenie o dopuszczalności formy dachu płaskiego. Dopuszczalność dachu płaskiego wynika także z rozważań dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe pozostaje zatem sprzeczności z analizą, z której nie wynika, aby w obszarze analizowanym przeważały dachy płaskie. Nie wskazano także, co uzasadniałoby wybór dachu płaskiego dla przedmiotowej inwestycji (t.j. kiedy ten dach płaski należałoby zastosować).

W rezultacie także i w przypadku tego parametru nowej zabudowy, w ocenie Kolegium, organ l instancji w sposób wyczerpujący nie uzasadnił odstępstwa od zasad ogólnych kształtowania tego parametru na poziomie średniego z obszaru, przez co organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja jest obarczona wadami o dużym ciężarze gatunkowym polegającymi na:

1.nawiązywaniu zasadniczo do działek innych niż dostępne z tej samej drogi publicznej w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy, a tam, gdzie istotnym punktem odniesienia jest średnia z obszaru analizowanego nie uzasadniono, dlaczego średnia jest liczona np. dla poszczególnych rodzajów zabudowy (enklaw);

2.wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do działek innych niż dostępne z tej samej drogi publicznej;

3.brak wskazania w nazwie inwestycji liczby projektowanych budynków w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a następnie określanie parametru szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do liczby budynków;

4.określanie granicznych wartości danego wskaźnika daleko od siebie odbiegających.

W ocenie Kolegium istotną kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może określać warunki zabudowy na tyle elastycznie, iż w istocie może być w niej zawartych kilka różnych wariantów zabudowy, zważywszy na dużą rozpiętość wskaźników i parametrów. Niniejszy skład Kolegium udziela na to pytanie odpowiedzi negatywnej. W efekcie zaistniałych uchybień zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy mogłaby być w istocie "rozmieniona" na kilka decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji o różnej charakterystyce. Tak ustalone warunki zabudowy nie czynią zadość wymogom § 4 do § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Akceptując trafność poglądu uznającego za prawidłowe określanie parametrów według wartości minimalnych oraz maksymalnych, nie można jednak uznać za prawidłowe określanie granicznych wartości danego wskaźnika daleko od siebie odbiegających. W rezultacie niniejsza decyzja dopuszcza wiele wariantów zabudowy, ponieważ inwestor dysponuje w tym zakresie daleko idącą swobodą. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób precyzyjny kształtować ład przestrzenny poprzez określanie konkretnych parametrów urbanistycznych, to parametry te powinny być ustalane w sposób pozwalający na nie budzącą wątpliwości ich weryfikację. Ukształtowanie tak szerokiego zakresu (dolna i górna granica) wskaźnika pozwala na zbyt daleko idący luz w kreowaniu przyszłej zabudowy przez projektanta, tym bardziej że w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie orzekającego w niniejszym składzie Kolegium Odwoławczego kwestia ta wymaga ponownej weryfikacji przez organ l instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ma świadomość w jaki sposób określa się poszczególne parametry zabudowy w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak będąc związane orzecznictwem sadów administracyjnych, a w szczególności mając na uwadze aktualną linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdza, iż ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób jak w zaskarżonej decyzji nie może być uznane za poprawne. Nie można także pominąć okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa powszechnie obowiązującego ma ze swej natury inny charakter (także dlatego, że kształtuje kompleksowo zagospodarowanie przestrzenne większego obszaru), niż indywidualny i konkretny akt administracyjny, jakim jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dotycząca jednostkowego zamierzenia inwestycyjnego wkomponowywanego w zastane zagospodarowanie terenu. W konsekwencji rozbieżność poglądów, jaka rysuje się między stanowiskiem organu l i II instancji to spór o relację między kształtowaniem ładu przestrzennego przy pomocy różnych instrumentów prawnych: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO wyjaśniło, iż w kwestii zarzutów naruszenia art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. w kwestii ustalenia prawidłowości ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy tut. Kolegium wypowiedziało się powyżej, podzielając zasadniczo zarzuty odwołującego się. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania SKO wyjaśniło, co następuje. Już z treści odwołania wynika, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie ustalić kwestię następstwa prawnego po zmarłym S. W.. Natomiast zgodzić się należy z odwołującym się, że ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak jak to miało miejsce odnośnie do statusu L. G. jako strony.

Wyżej wymienioną decyzję SKO z dnia 29.03.2013r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. C., działający przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

-art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

-art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z uwagi na brak wskazania liczby budynków planowanej inwestycji,

- § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że organ l instancji wyznaczył parametry nowej zabudowy w sposób niezgodny z tymi przepisami,

- art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji,

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznający sprawę nie orzeka i nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, nie może zmienić zaskarżonej decyzji (nie ma ku temu stosownych podstaw prawnych, a nadto wiązałoby się to z naruszeniem konstytucyjnej zasady trójpodziału władz), a jedynie uwzględniając skargę, Sąd uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. Zatem żądania zawarte w skardze odnośnie zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia odmowy ustalenia warunków zabudowy są całkowicie bezpodstawne. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tejże ustawy podlega oddaleniu.

Wychodząc z tych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylającego decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z usługami, z garażami wbudowanymi i wolnostojącymi, parkingami, stacjami trafo, zagospodarowaniem terenu, zielenią rekreacyjną, infrastrukturą techniczną wewnętrzną oraz budową układu komunikacyjnego na działce nr [...] obr. [...] i części działek nr [...], [...], [...] obr. J.w. w rejonie ul. J. i O. w K.".

Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy zauważyć, iż przeprowadził one w niniejszej sprawie staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wystarczająco wnikliwy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, wydał trafną decyzję, którą wyczerpująco i przekonująco uzasadnił. Wobec tego Sąd upoważniony jest do stwierdzenia, iż w wyniku kontroli nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto sąd nie dopatrzył się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności oraz obowiązku rozpatrzenia całości dowodów (bez naruszenia granic swobodnej oceny i w zgodzie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego). Decyzja zapadła zatem z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego odnośnie nieprawidłowości wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wskazać należy również, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, co też mam miejsce odnośnie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd, o czym już była mowa, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Mając to na uwadze konieczne stało się odniesienie do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Dla porządku wskazać trzeba, że słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie określono konkretnej liczby przewidzianych do realizacji budynków wchodzących w skład projektowanego zespołu, podając jedynie w sentencji rozstrzygnięcia, że ma to być "budowa zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej bliźniaczej". Nie sposób zgodzić się przy tym ze stanowiskiem strony skarżącej, że określenie ilości danych budynków nie jest wymagane w obowiązującym porządku prawnym. Zważyć należy, że w kontekście art. 64 ust 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego m. in. powodu ilość zamierzonych budynków powinna być skonkretyzowana. Nadto określając parametry planowanej inwestycji w odniesieniu do sposobu funkcji i cech zagospodarowania sąsiednich nieruchomości oraz mając na uwadze naczelną zasadę zachowania wymagań wynikających z ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; organ dokonujący ustalenia warunków zabudowy musi wiedzieć czy planowana inwestycja składać się będzie z jednego obiektu budowlanego czy też z kilku. Brak tej informacji nie tylko uniemożliwia prawidłowe określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale nadto uniemożliwia kontrolę prawidłowości ich ustalenia przez organ odwoławczy i sąd administracyjny.

W przypadku projektowania zespołu budynków nie można bowiem uznać za wystarczające podanie takich parametrów jak: określenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Jak słusznie zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012r. (sygn. II SA/Kr 45/12) "decyzja pozbawiona tak istotnego elementu narusza art. 107 k.p.a., bowiem rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu budynków" bez określenia dokładnej ilości tych budynków jest niekompletne i z tego względu podlega uchyleniu przez sąd administracyjny" Wobec ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, że nawet w przypadku poszczególnych parametrów mającego powstać budynku w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać dokładny wymiar każdego z parametrów, względnie określić poszczególne parametry w tzw. "widełkach", rezygnację z określenia dokładnej liczby budynków należy uznać za rozwiązanie nie tylko nieprawidłowe, ale również pociągające za sobą istotne zagrożenie dla realizacji ogólnych wymagań ładu przestrzennego. (vide WSA w wyroku z dnia 19.07.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 380/13). Warunki zabudowy ustala się bowiem dla konkretnego zamierzenia budowlanego, a nie dla potencjalnego zamierzenia, które miałoby być dopiero skonkretyzowane po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podobne wątpliwości budzi ogólne wskazanie w nazwie zamierzania inwestycyjnego planowanej funkcji "usługi". Nie jest oczywiste o jaki rodzaj usług chodzi (komercyjne, publiczne itp.). W treści sprecyzowanego wniosku z 4.02.2010r. wskazano jedynie, że będą to usługi "nieuciążliwe" oraz mają być one realizowane w odrębnych obiektach budowlanych. Chodzi tu także o zasadę kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa wynikająca z art.61 u.p.z.p. Zatem nie można mówić o kontynuacji zabudowy i o wyznaczaniu wskaźników dla usług, które nie występują w analizowanym obszarze bądź w odniesieniu do innego rodzaju usług np. publicznych (kościół, szkoła itd.), gdy tymczasem planowane usługi będą np. usługami rzemieślniczymi lub handlowymi. Brak dostatecznego sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie także budzi owe wątpliwości.

Kolejne poczynione pod adresem organu I instancji zarzuty są pochodną wyżej opisanego uchybienia.

Nie można zarzucić Kolegium dowolności ustaleń lub działań niezgodnych z prawem, a prawidłowe ustalenie warunków zabudowy wymaga wskazania konkretnych przesłanek wynikających z planowanej inwestycji dla ich wydania.

Przechodząc do zarzutów dotyczących nieuzasadnionego, zdaniem strony skarżącej, kwestionowania parametrów nowej zabudowy, które należało określić dla zamierzonej inwestycji, wskazać trzeba, że wytyczne w tym zakresie znajdują się we wspominanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W judykaturze wskazuje się, że parametry te winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób optymalnie jednoznaczny i niezależny od mogących się zmieniać warunków otoczenia, co powinno nastąpić przy użyciu stosownych jednostek miar. W praktyce, w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się możliwość określenia wskazanych cech zabudowy za pomocą przedziału "od...do...", bądź innej metody o charakterze widełkowym, jednak margines swobody w zakresie obrania parametrów nie może być tak szeroki, jak to ma miejsce w omawianym przypadku. W tym zakresie Sąd w całości podziela poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na ich kompletność i wyczerpujący charakter, zostały one niemal w całości przytoczone w części historycznej uzasadnienia i w związku z tym nie zachodzi konieczność ich powtórnego przedstawiania.

W szczególności podkreślić należy, ze zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. organ ma wyznaczyć wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Jeden wskaźnik, a nie przedział w którym ta powierzchnia ma się mieścić. Może to nastąpić na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo inaczej, jeżeli wynika to z treści analizy, ale zawsze ma być to jedna wartość, a nie przedział w którym ma się ów wskaźnik mieścić.

Podobnie uzasadnione są uwagi Kolegium odnośnie ustalenia pozostałych wskaźników. Zazwyczaj ma być to wyliczony wskaźnik w oparciu o średnią arytmetyczną (do którego czasami można odnieść określony przedział np. 20% tolerancji – jak w § 6 rozporządzenia) albo wyznaczenie wskaźnika zabudowy wyjątkowo ma nastąpić w inny sposób, jeżeli znajduje to uzasadnienie w treści analizy.

Uznać należało zatem, ze Kolegium słusznie zakwestionowało przyjętą przez organ I instancji rozpiętość w określeniu granicznych wartości danego wskaźnika, parametru, która w połączeniu z brakiem uzasadnienia odstępstwa od zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. oraz brakiem określenia liczby budynków przewidzianych do realizacji powoduje, że planowane zamierzenie inwestycyjne przestaje mieć charakter konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W rezultacie rozstrzygniecie dopuszcza wiele wariantów zabudowy, ponieważ inwestor dysponuje w tym zakresie zbyt daleko idącą swobodą. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób precyzyjny kształtować ład przestrzenny poprzez określanie konkretnych parametrów urbanistycznych, to parametry te powinny być ustalane w sposób pozwalający na nie budzącą wątpliwości ich weryfikację. Ukształtowanie tak szerokiego zakresu (dolna i górna granica ) wskaźnika pozwala na zbyt daleko idący luz w kreowaniu przyszłej zabudowy przez projektanta, tym bardziej że w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W ocenie składu orzekającego wszystkie w/w wskaźniki i parametry wymagają, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, skonkretyzowania oraz uzasadnienia niebudzącego wątpliwości – opartego na analizie stanu faktycznego (określonego, sprecyzowanego i odpowiednio skatalogowanego) oraz obowiązującym stanie prawnym).

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało prawidłowo decyzję kasacyjną, gdyż w istocie decyzja I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art.7, 77 i 107 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala