Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2132/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3 i 5, art. 6 ust. 1, 2, 4, 5, art. 26 ust. 1, art. 24e ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 16 września 2020 r. nr XXIII/268/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 pkt 5-10, § 7 ust. 1, 4, 5 i 7 oraz § 21 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Michałowice nr XXIII/268/2020 z dnia 16 września 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Michałowice (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r., poz. 9872), w części obejmującej przepisy: § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 pkt 5-10, § 7 ust. 1, 4, 5 i 7 oraz § 21 ust. 1 i 2.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.g.) w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm. dalej: u.z.z.w.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na nieprawidłowym wypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. oraz w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie do aktualnie obowiązujących przepisów i umów o odprowadzanie ścieków i dostarczanie wody;

2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, formy oraz stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odbiór ścieków, co stanowiło powtórzenie przepisów ustawy, a także naruszenie zasady legalizmu;

3. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., oraz art. 7 i 94 Konstytucja RP polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały poprzez nałożenie w treści § 5 pkt 5-10 na wnioskującego o zawarcie umowy o świadczenie usług, obowiązku przedłożenia szeregu dokumentów, a tym samym określenie elementów wniosku o zawarcie umowy, do czego Rada Gminy nie była upoważniona, co stanowiło naruszenie zasady legalizmu;

4. art. 18 ust. 1 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. oraz § 118 z.t.p. w zw. z § 143 z.t.p., a także art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz zasady legalizmu poprzez zamieszczenie w § 7 ust. 1, 4, i 7 Regulaminu, przepisów dotyczących obliczania ilości zużytej wody oraz badania prawidłowości działania licznika, a także powtórzenie w § 7 ust. 1, 4, i 7 Regulaminu treści art. 26 ust. 1 u.z.z.w. i art. 24e ust. 3 u.z.z.w. oraz § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r., poz. 1074);

5. art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 i 3 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucja RP, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz naruszeniu zasady legalizmu poprzez uregulowanie w § 7 ust. 5 Regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w przypadku zmiany cen i stawek opłat za świadczone usługi;

6. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz naruszeniu zasady legalizmu poprzez uregulowanie w § 21 ust. 1 Regulaminu, że koszty wody pobranej na cele przeciwpożarowe obciążają przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podczas gdy powyższe kwestie reguluje art. 22 pkt 2 u.z.z.w. oraz poprzez określenie w § 21 ust. 2 Regulaminu zasad dokonywanych rozliczeń pomiędzy jednostką Straży Pożarnej a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, gdy rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii w drodze uchwały.

Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 pkt 5-10, § 7 ust. 1, 4, 5 i 7, § 21 ust. 1 i 2.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Michałowice w dniu 16 września 2020 r. podjęła uchwałę nr XXIII/268/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Michałowice.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 19 ust. 3 u.z.z.w.

Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przewiduje obligatoryjne postanowienia, jakie winny zostać zamieszczone w uchwalanym przez radę gminy Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w tym" należy rozumieć tak, że w regulaminie zamieszczone muszą być postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ustawa nie pozostawiła radzie gminy swobody, które kwestie (wskazane w poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego przepisu, należy określić, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest uregulowanie pełnego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje brakiem realizacji upoważnienia ustawowego.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stanowienie norm prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji do ich podjęcia stanowi naruszenie powołanych norm rangi konstytucyjnej, a zatem w sposób istotny narusza prawo.

Uzasadniając zarzut wadliwego wypełnienia delegacji ustawowej w odniesieniu do określenia jakości dostarczanej wody skarżący podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, dostawca usług jest zobowiązany dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi o odpowiedniej jakości, wolnej od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie wykazującej agresywnych właściwości korozyjnych i spełniających wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w ilości co najmniej 0,5 metra sześciennego na dobę.

Wprowadzenie tej regulacji nie wypełnia delegacji ustawowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się że organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa uchyla się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany na mocy art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 648/20, LEX nr 3153015).

Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. wyznaczają wprawdzie minimalny poziom świadczonych usług, ale nie oznacza to, że jakość dostarczanej wody musi być równa co najmniej minimalnym wskaźnikom z rozporządzenia.

Regulamin powinien również określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, nie spełnia wymogu delegacji ustawowej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Sz 308/18, LEX nr 2531254).

Niedopuszczalne jest, by Regulamin, określając minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie określał parametru jakości wody i jakości ścieków, odsyłając w tym zakresie do przepisów powszechnie obowiązujących.

Wobec powyższego § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. z uwagi na nieprawidłowe i niepełne wykonanie delegacji ustawowej, a tym samym narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Regulacje zawarte w § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, stanowią częściowe powtórzenie uregulowań ustawowych. Przepis § 4 ust. 1 Regulaminu powtarza treść art. 6 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, w sytuacji gdy § 4 ust. 1 Regulaminu przewiduje, że świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między dostawcą usług, a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy. Natomiast § 4 ust. 2 Regulaminu powtarza treść art. 6. ust. 2 u.z.z.w.

Jednocześnie w § 4 ust. 3 Regulaminu wskazano, że Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, po spełnieniu warunków określonych w ustawie. Tymczasem przepis § 6 ust. 5 u.z.z.w. stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Przepis § 6 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje zatem, na obligatoryjność zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku, zaś Regulamin przewiduje taką możliwość jako fakultatywną wskazując, że umowa może być zawarta na wniosek właściciela lub zarządcy budynku. Przepis § 4 Regulaminu nie odnosi się do możliwości zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powyższą możliwość dopuszcza zaś art. 6 ust. 4 in fine u.z.z.w. Organ powtórzył w § 4 ust. 1-3 Regulaminu przepisy u.z.z.w., dokonując ich częściowej zmiany i pomijając kwestie dotyczące zawierania umów z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Stosownie do § 118 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Takie powtórzenie jest co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11). Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. IIOSK 1782/18, LEX nr 2730368).

W związku z powyższym § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 12 u.z.z.w. w drodze przekroczenia delegacji ustawowej do ich podjęcia, a również z naruszeniem zasady legalizmu, z istotnym naruszeniem przepisów § 118 w zw. z § 143 z.t.p., z uwagi na powtórzenie regulacji zawartych w ustawie, a także dokonanie ich nieuprawnionej modyfikacji.

Regulacja § 5 pkt 5-10 Regulaminu wprowadza wymóg załączenia do wniosku o zwarcie umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków szeregu dokumentów: oświadczenia wnioskodawcy na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczaną wodę (§ 5 pkt 5), jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy (przemysłowe albo bytowe) (§ 5 pkt 6), oświadczenia wnioskodawcy o posiadanym tytule prawnym do lokalu lub nieruchomości (§ 5 pkt 7), oświadczenia o ilości osób zamieszkujących na nieruchomości (§ 5 pkt 8), protokołu odbioru przyłącza wodociągowego lub/i kanalizacyjnego (§ 5 pkt 9), protokołu zdawczo-odbiorczego w przypadku przepisywania umowy na nowego odbiorcę (§ 5 pkt 10).

Przedmiotowe uregulowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów. W art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w każdym przypadku wystąpienia o to przez osobę z pisemnym wnioskiem, jeżeli tylko nieruchomość tej osoby została przyłączona do sieci.

NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. , sygn. akt III OSK 5233/21, LEX nr 3355620 - stwierdził, że wskazanie w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Niedopuszczalne jest, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie wniosku do realizacji.

Wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które musza zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 612/21, LEX nr 3210077).

Uregulowania § 5 ust. 5-10 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa - art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej, jak również z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.z.w. rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków.

Jednocześnie § 7 ust. 1 Regulaminu przewiduje, że podstawę rozliczeń usług wynikających z umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków stanowi aktualna taryfa, określająca ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także ilość wody dostarczonej do nieruchomości i odpowiednio ilość odprowadzonych ścieków, określone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że w Regulaminie powielono treść uregulowania ustawowego, w określonym zakresie je modyfikując poprzez dodanie sformułowania, że ilość dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków będą "określone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższy przepis modyfikuje zatem treść u.z.z.w.

Zgodnie z art. 24e ust. 3 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na swojej stronie internetowej lub udostępnia ją w punktach obsługi klientów. Zaś z treści § 7 ust. 7 Regulaminu wynika, że zmiana taryf wymaga podania do wiadomości publicznej zgodnie z przepisami ustawy. Przepis § 7 ust. 7 Regulaminu odwołuje się do treści art. 24e ust. 3 u.z.z.w., stanowiąc powtórzenie obowiązku ciążącego na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym z mocy ustawy. Jednocześnie powtarza przepis jedynie w części, a w części się do niego odwołuje. Z powyższego powodu może być to mylące dla adresatów uchwały.

Nadto § 7 ust. 4 Regulaminu powtarza treść § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2022 r., poz. 1074). Przepis § 7 ust. 4 Regulaminu stanowi, że dostawca usług na wniosek odbiorcy usług występuje o sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza głównego. W przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia. Tożsame uregulowanie zawarto w § 18 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z nim, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na wniosek odbiorcy usług występuje o sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza głównego, zaś w przypadku, gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia.

Powtórzenie oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w treści Regulaminu uregulowań innych aktów prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Samo w sobie stanowi już istotne naruszeni prawa. Norma kompetencyjna do podjęcia zaskarżonej Uchwały zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości uregulowania kwestii dotyczących obliczania ilości zużytej wody oraz badania prawidłowości działania licznika. Upoważnia jedynie do określenia sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach.

W związku z powyższym przepisy § 7 ust. 1, 4, i 7 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i z naruszeniem zasady legalizmu. Ponadto powtórzenie w powyższych przepisach regulacji zawartych w u.z.z.w. oraz Rozporządzeniu w sprawie taryf, stanowiło istotne naruszenie prawa, § 118 w zw. z § 143 z.t.p.

Przepis § 7 ust. 5 Regulaminu przewiduje, że stosowanie przez dostawcę usług cen i stawek opłat wynikających z nowych, podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości. Uregulowanie to stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść stosunku umownego łączącego strony umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

W art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 u.z.z.w. przewidziano, że umowa zawiera postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń oraz praw i obowiązków stron umowy. Uregulowanie w § 7 ust. 5 Regulaminu odnosząc się do kwestii wzajemnych rozliczeń odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stanowi określenie praw i obowiązków stron umowy, powinno zatem znaleźć się w treści umowy, nie zaś w akcie prawa miejscowego.

WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r. , sygn. akt II SA/Bk 705/21, LEX nr 3271940 wskazał, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony.

Cena za którą świadczona jest usługa na rzecz odbiorcy stanowi jedno z essentialia negotii umowy. W związku z brzmieniem kwestionowanego przepisu, w przypadku wejścia w życie nowej taryfy, zwiększającej lub zmniejszającej wysokość opłat, o nowej kwocie należności odbiorca dowiedziałby się dopiero z rachunku. Rada gminy nie posiada kompetencji do nakładania bądź zwalniania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązku informowania odbiorców usług o zmianie taryf w drodze Uchwały.

Przepisy § 7 ust. 5 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej jak również z naruszeniem zasady legalizmu.

Rada Gminy dopuściła się przekroczenia zakresu delegacji do podjęcia Uchwały również poprzez przyjęcie w § 21 ust. 1 i 2 Regulaminu zasad rozliczania wody zużytej na cele przeciwpożarowe. W § 21 ust. 1 Regulaminu przewidziano, że koszty wody pobranej na cele przeciwpożarowe ustalone z zastosowaniem obowiązującej taryfy obciążają dostawcę usług, czyli - stosownie do § 2 ust. 3 Regulaminu - przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. W § 21 ust. 2 Regulaminu określono sposób dokonywania rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, wskazując, że rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okres kwartalny na podstawie deklaracji Straży Pożarnej.

W przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nałożono na radę gminy obowiązek określenia w Regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków rozliczania i oznaczenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność finansową za zużycie wody. Regulamin ma konkretyzować warunki realizacji obowiązku zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Temu wymogowi czyni zadość § 20 ust. 1-3 Regulaminu.

Na gminie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów wody zużytej na cele przeciwpożarowe. Obowiązek ten wprowadzono w treści art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Tymczasem w Regulaminie przewidziano, że koszt wody pobranej na cele przeciwpożarowe ponosi dostawca usług. Dostawcą usług jest przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, którym może ale nie musi być gmina.

Kwestionowane przepisy Regulaminu odnoszą się do kwestii, które nie powinny być zawarte w Uchwale podjętej na podstawie art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., a dodatkowo modyfikuje art. 22 pkt 2 u.z.z.w. poprzez nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów wody zużytej na cele przeciwpożarowe na dostawcę usług. W związku z tym przepisy § 21 ust. 1 i 2 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Wójta Gminy Michałowice w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, że art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że jednym z elementów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Upoważnienie ustawowe nie określa poziomu szczegółowości określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, nie określa również sposobu ich określenia, nie formułuje w tym zakresie żadnych wyraźnych wytycznych, nakazów lub zakazów takiego lub innego określenia.

Nie można zgodzić się z zarzutem Prokuratora, że postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 zaskarżonego Regulaminu nie wypełniają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., a tym bardziej, że to rzekome niewypełnienie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenia prawa, skoro przepisy ustawy nie formułują bezwzględnej treści "minimalnego poziomu usług". Należy uznać, że rada gminy w powyższym zakresie ma swobodę sposobu określenia "minimalnego poziomu świadczonych usług".

Nie ma podstaw do twierdzenia, że "minimalny poziom świadczonych usług" musi odnosić się do parametrów jakościowych. Odniesienie się do rozporządzenia lub innych przepisów prawa, które określają parametry jakościowe, nie stanowi naruszenia upoważnienia ustawowego. Skoro organ uchwałodawczy ma swobodę w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług to do jego uznania należy ustalenie na jakim poziomie te usługi zostaną określone.

Rada Gminy Michałowice uznała, że minimalny poziom świadczonych usług będzie tożsamy z minimalnymi parametrami jakościowymi określonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. "Zasady techniki prawodawczej" nie preferują powtarzania w aktach prawa miejscowego treści określonej w ustawach lub rozporządzeniach, to za poprawne należy uznać określenie "minimalnego poziomu świadczenia usług" wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu. Postanowienia te określają bowiem minimalną ilość wody i ścieków, minimalne ciśnienie oraz minimalny poziom jakości wody, przy jednoczesnym spełnieniu parametrów określonych w rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2017 r. Sposób sformułowania upoważnienia ustawowego nie daje podstaw do domagania się od organu gminy, by w Regulaminie określał minimalny poziom jakości dostarczanej wody w sposób bardziej rygorystyczny, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów dla ogólnokrajowych wymagań.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jego istotna sprzeczność z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r., II SA/Wa 440/22, LEX; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., II OSK 2884/16, LEX). Organ tej wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa nie dostrzega i uznaje zarzut skargi za niezasadny.

Zasady techniki prawodawczej stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem, przepisy mogły zostać co najwyżej źle skonstruowane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2002 r., II SA/Go 778/12, LEX).

Naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., LEX). Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11, LEX). Zatem samo w sobie ewentualne naruszenie z.t.p. nie czyni nieważną uchwałę.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. elementem regulaminu jest także określenie warunków i trybu zawierana umów z odbiorcami usług. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Przepis § 4 Regulaminu określa właśnie warunki i tryb zawierania umów. Tryb wnioskowy zawierana umów i w żadnym stopniu nie ingeruję w definicję "odbiorcy usług", co zostało podkreślone w ust. 1 tego paragrafu poprzez odniesienie do art. 6 u.z.z.w. Teza o wprowadzeniu wbrew ustawie fakultatywności podpisania umowy jest tezą własną autora skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., elementem regulaminu jest także określenie warunków i trybu zawierana umów z odbiorcami usług. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, II SA/Sz 653/21, LEX). Określenie wymogów wniosku wpisuje się w powyższe.

Określono dane niezbędne do zawarcia umowy, które wpisują się w zakres upoważnienia ustawowego. Pozostałe wymagane w Regulaminie oświadczenia lub protokoły mają na celu doprowadzenia do zawarcia jednoznacznej i ważnej umowy. Dostrzegalne są problemy wynikające z regulacji ustawowych dotyczących zawierania umów, a właściwie braku ich szczegółowości. Postanowienia § 5 wprowadzają porządek do trybu zawierania umów, a ustawodawca upoważnił Radę do określenia w regulaminie "warunków niezbędnych do zawarcia umowy". Określenie wymagań wniosku w takie upoważnienie ustawowe się wpisuje.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. to nie tylko elementy wymienione w punktach od 1 do 9. Wymienione w tych punktach elementy zostały przez ustawodawcę szczególnie podkreślone jako elementy obligatoryjne. Organ uchwałodawczy został upoważniony do określenia wszystkiego co możemy zaliczyć do kategorii "praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług", w tym do określenia elementów wymienionych w punktach od 1 do 9.

Treść § 7 ust 5 Regulaminu stanowi logiczną kontynuację postanowień odnoszących się do sposobu rozliczeń w oparciu o ustalone taryfy. Postanowienie to, w kontekście go poprzedzających, stanowi uszczegółowienie, że rozliczenie będzie dokonywane w oparciu o aktualne taryfy, nawet jeżeli odbiorcą usług nie zostanie o nich odrębnie poinformowany. Twierdzenia o ingerencji w stosunek prawny stron jest przesadzone.

Nie stanowi przekroczenia ustawowego określenie, że stosowanie przez dostawcę usług cen i stawek z nowych taryf nie wymaga odrębnego powiadomienia odbiorców usług, gdyż powyższe niewątpliwe stanowi określenie "praw" przedsiębiorstwa. Inna interpretacja prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia regulacji regulaminowej.

Nie mozna uznać argumentów o modyfikacji ustawowych obowiązków gminy, w sytuacji, gdy zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego realizuje Gmina. Zatem w tym przypadku nie doszło do modyfikacji ustawy, gdyż Regulamin, w przypadku Gminy Michałowice, z uwagi na brak odrębnego przedsiębiorstwa, utożsamia działania i obowiązki takiego przedsiębiorstwa z działaniami i obowiązkami Gminy Michałowice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, z późn. zm., w skrócie "u.z.z.w."), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Sąd podzielił w większości zarzuty skargi uznając, że doszło do istotnego naruszenia prawa przez wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego do podjęcia wskazanych w wyroku przepisów, jak też naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 i 94 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, przepisy § 4 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonego Regulaminu stanowią częściowe powtórzenie uregulowań ustawowych. Przepis § 4 ust. 1 Regulaminu powtarza treść art. 6 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Regulamin przewiduje, że świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków odbywa się w oparciu o pisemną umowę zawartą między dostawcą usług, a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ustawy. Natomiast § 4 ust. 2 Regulaminu powtarza treść art. 6 ust. 2 u.z.z.w.

Jednocześnie w § 4 ust. 3 Regulaminu wskazano, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, po spełnieniu warunków określonych w ustawie. Tymczasem przepis § 6 ust. 5 u.z.z.w. stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Przepis § 6 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje zatem na obligatoryjność zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku, zaś Regulamin przewiduje taką możliwość jako fakultatywną wskazując, że umowa może być w takiej sytuacji zawarta na wniosek właściciela lub zarządcy budynku. Nadto przepis § 4 Regulaminu nie odnosi się do możliwości zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powyższą możliwość dopuszcza zaś art. 6 ust. 4 in fine u.z.z.w. Organ powtórzył w § 4 ust. 1-3 Regulaminu, przepisy u.z.z.w., dokonując ich częściowej zmiany i pomijając kwestie dotyczące zawierania umów z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Stosownie do § 118 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać dokonanie powtórzeń regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1782/18, LEX nr 2730368).

W związku z powyższym § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 12 u.z.z.w. w drodze przekroczenia delegacji ustawowej do ich podjęcia, a co za tymi idzie również z naruszeniem zasady legalizmu oraz z istotnym naruszeniem przepisów § 118 w zw. z § 143 z.t.p. z uwagi na powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji zawartych w ustawie, a także dokonanie ich nieuprawnionej modyfikacji.

Przepis § 5 pkt 5-10 Regulaminu wprowadza wymóg załączenia do wniosku o zwarcie umowy o świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków szeregu dokumentów: oświadczenia wnioskodawcy na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczaną wodę (§ 5 pkt 5), oświadczenia wnioskodawcy jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy (przemysłowe albo bytowe) (§ 5 pkt 6), oświadczenia wnioskodawcy o posiadanym tytule prawnym do lokalu lub nieruchomości (§ 5 pkt 7), oświadczenia wnioskodawcy o ilości osób zamieszkujących na nieruchomości (§ 5 pkt 8), protokołu odbioru przyłącza wodociągowego lub/i kanalizacyjnego (§ 5 pkt 9), protokołu zdawczo-odbiorczego w przypadku przepisywania umowy na nowego odbiorcę (§ 5 pkt 10).

Sąd podziela ocenę skarżącego Prokuratora, że przedmiotowe uregulowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., bowiem ustawa nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów. W art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w każdym przypadku wystąpienia o to przez osobę z pisemnym wnioskiem, jeżeli tylko nieruchomość tej osoby została przyłączona do sieci.

NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5233/21, LEX nr 3355620 - stwierdził, że wskazanie w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie, warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków - co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które musza zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 612/21, LEX nr 3210077).

Przepisy § 5 ust. 5-10 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, to jest: art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. wobec przekroczenia delegacji ustawowej do podjęcia uchwały, a tym samym z naruszeniem zasady legalizmu.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.z.w. rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Jednocześnie § 7 ust. 1 Regulaminu przewiduje, że podstawę rozliczeń usług wynikających z umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków stanowi aktualna taryfa, określająca ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także ilość wody dostarczonej do nieruchomości i odpowiednio ilość odprowadzonych ścieków, określone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że w Regulaminie powielono treść uregulowania ustawowego, w określonym zakresie je modyfikując poprzez dodanie sformułowania, że ilość dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków będą "określone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższy przepis modyfikuje zatem treść u.z.z.w.

Kolejno w myśl art. 24e ust. 3 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zamieszcza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na swojej stronie internetowej lub udostępnia ją w punktach obsługi klientów. Zaś z treści § 7 ust. 7 Regulaminu wynika, że zmiana taryf wymaga podania do wiadomości publicznej zgodnie z przepisami ustawy. Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że § 7 ust. 7 Regulaminu odwołuje się do art. 24e ust. 3 u.z.z.w., stanowiąc powtórzenie w akcie prawa miejscowego obowiązku ciążącego na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym z mocy ustawy. Jednocześnie powtórzono ten przepis u.z.z.w. jedynie w części, a w części Regulamin się do niego odwołuje.

Nadto § 7 ust. 4 Regulaminu powiela treść § 18 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2022 r., poz. 1074). Przepis Regulaminu stanowi, że dostawca usług na wniosek odbiorcy usług występuje o sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza głównego. W przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia. Tożsame uregulowanie zawarto w § 18 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia.

Powtórzenie oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w treści aktu prawa miejscowego uregulowań innych aktów prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Delegacja zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości unormowania w Regulaminie kwestii dotyczących obliczania ilości zużytej wody oraz badania prawidłowości działania licznika. Przepis ten upoważnia bowiem jedynie do określenia sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach.

W związku z powyższym przepisy § 7 ust. 1, 4, i 7 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym również z naruszeniem zasady legalizmu. Powtórzenie w powyższych przepisach regulacji zawartych w u.z.z.w. oraz Rozporządzeniu w sprawie taryf, stanowiło istotne naruszeni § 118 w zw. z § 143 z.t.p.

Przepis § 7 ust. 5 Regulaminu przewiduje, że stosowanie przez dostawcę usług cen i stawek opłat wynikających z nowych, podanych do wiadomości publicznej taryf, nie wymaga odrębnego informowania odbiorców usług o ich rodzajach ani wysokości. Uregulowanie to stanowi niedopuszczalną ingerencję gminnego prawodawcy w treść stosunku umownego łączącego strony umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. W treści art. 6 ust. 3 pkt 2 i 3 u.z.z.w. przewidziano, że umowa zawiera postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń oraz praw i obowiązków stron umowy. Uregulowanie zawarte w § 7 ust. 5 Regulaminu odnosząc się do kwestii wzajemnych rozliczeń odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stanowi określenie praw i obowiązków stron umowy, co powinno znaleźć się w treści umowy, nie zaś w akcie prawa miejscowego.

Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. (WSA w Białymstoku wyrok z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 705/21, LEX nr 3271940)

Cena za którą świadczona jest usługa na rzecz odbiorcy stanowi essentialia negotii umowy. Rada gminy nie posiada kompetencji do nakładania bądź zwalniania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązku informowania odbiorców usług o zmianie taryf.

W związku z powyższym przepisy § 7 ust. 5 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z naruszeniem zasady legalizmu.

Rada Gminy dopuściła się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej również poprzez regulację z § 21 ust. 1 Regulaminu. Przewidziano w nim, że koszty wody pobranej na cele przeciwpożarowe ustalone z zastosowaniem obowiązującej taryfy obciążają dostawcę usług, czyli - stosownie do treści § 2 ust. 3 Regulaminu - przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne.

Tymczasem art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. nie daje podstaw do regulowania tej kwestii w Regulaminie. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji obowiązku zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Temu wymogowi czyni zadość § 20 ust. 1-3 Regulaminu.

Na gminie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów wody zużytej na cele przeciwpożarowe. Obowiązek ten wprowadzono w art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Zgodnie z nim przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Tymczasem w Regulaminie przewidziano, że koszt wody pobranej na cele przeciwpożarowe ponosi dostawca usług. Dostawcą usług jest przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, którym może ale nie musi być gmina.

W związku z powyższym § 21 ust. 1 Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. z uwagi na przekroczenie delegacji oraz z naruszeniem zasady legalizmu.

Jednocześnie w ocenie Sądu nie potwierdził się zarzut skargi, że postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Regulaminu nie wypełniają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. i że ich treść stanowi istotne naruszenia prawa. Ustawodawca nie precyzuje parametrów "minimalnego poziomu usług". W zaskarżonej uchwale, Rada Gminy uznała, że minimalny poziom świadczonych usług będzie tożsamy z minimalnymi parametrami jakościowymi określonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 określają minimalną ilość wody i ścieków, minimalne ciśnienie oraz minimalny poziom jakości wody w zakresie braku mikroorganizmów i pasożytów, przy jednoczesnym spełnieniu parametrów określonych w rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2017 r.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 Regulaminu, Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa.

Również w odniesieniu do § 21 ust. 2 Regulaminu, dotyczącego technicznego aspektu rozliczeń ze Strażą Pożarną za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, podkreślić należy, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. zawarto delegację dla określenia w Regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Koszty ochrony przeciwpożarowej ponosi gmina, co wynika z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Regulamin konkretyzuje w tym przypadku warunki realizacji tego obowiązku, czyli określa terminy rozliczenia za pobraną wodę. Sąd uznał, że wskazanie terminu (kwartalnego) na rozliczenie się za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, nie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ww. ustawy.