Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2245/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. R., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia [...] września 2011 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem złożonym w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy Bielany Urzędu W. w dniu [...] września 2011 r. K. R. wniosła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powoływanej dalej jako: "Przepisy wprowadzające (...)".

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent W. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ul. [...] w W. z uwagi na fakt, iż został on złożony z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości powinien zostać złożony przez właściciela gruntu w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Organ wyjaśnił, że powyższy termin jest terminem zawitym (prekluzyjnym), a jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia. W niniejszej sprawie stosowny wniosek złożony został w dniu [...] września 2011 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu), a zatem po terminie wynikającym z ww. przepisu, co skutkowało odmową jego uwzględnienia.

Niezgadzając się z powyższą decyzją K. R. wniosła odwołanie podnosząc, że wcześniej, tzn. w ustawowym terminie, nie wystąpiła o odszkodowanie, ponieważ nie była powiadomiona przez Prezydenta W., że za zajęty grunt pod ulicę jest określony ustawą termin do złożenia wniosku o odszkodowanie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawny termin do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nie może być przedłużany, skracany, czy też przywracany. Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, a więc traci się możliwość dochodzenia przysługujących uprawnień do zgłoszenia żądania. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast bezspornie, że przedmiotowy wniosek K. R. z dnia [...] września 2011 r. (data prezentaty Urzędu) złożony został po terminie wynikającym z ww. przepisu, a tym samym według stanu na dzień jego złożenia strony postępowania nie mogły skutecznie dochodzić roszczenia. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekroczenie zakreślonego terminu powoduje jego wygaśnięcie co oznacza, że wnioskująca utraciła możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień - odszkodowania. Jednocześnie wskazał, że przepis art. 73 ust. 4 był też przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] K. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organom, że właściciele wywłaszczonych nieruchomości nie zostali poinformowani o utracie prawa własności do rzeczowych gruntów w odpowiedni sposób - z zachowaniem standardów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej okoliczność ta w praktyce oznacza, że właściciele dowiadują się o tym fakcie dopiero z decyzji wydawanych przez wojewodów potwierdzających przejęcie nieruchomości, zatem brak odpowiedniego poinformowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nakłada na właścicieli - obywateli obowiązek dokładnej analizy każdego aktu prawnego w celu odnalezienia przepisów mogących dotyczyć sfery ich praw bądź wolności. W ocenie skarżącej taka sytuacja jest niedopuszczalna. Jednocześnie podniosła, że niejednokrotnie spotykała się w urzędzie z informacją, że rolą jej było słuchanie radia czy telewizji, aby dowiedzieć się o wejściu ustawy i zajęciu przedmiotowej nieruchomości, co stanowi o braku odpowiedniego poinformowania obywatela przez państwo i reprezentujących go urzędników. Ponadto podniosła, że do chwili obecnej nie została wydana decyzja potwierdzająca nabycie przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną. W konsekwencji zaistniała okoliczność, gdy tylko wojewoda jest organem administracyjnym uprawnionym do stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), mianowicie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. dana nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i czy była zajęta pod drogi publiczne, a jeżeli tak to w jakiej części i czy w konsekwencji stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej dopóki okoliczności te nie zostaną stwierdzone w ostatecznej decyzji właściwego wojewody, dopóty właściciel tej nieruchomości nie będzie miał podstaw prawnych domagać się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Przed wydaniem ostatecznej decyzji, o której mowa art. 73 ust. 3 powołanej ustawy i doręczeniem jej dotychczasowemu właścicielowi nie jest on w stanie stwierdzić, czy z dniem 1 stycznia 1999 r. utracił prawo własności zajętej nieruchomości, a jeżeli tak, to w jakiej części, na czyją rzecz, przeciwko komu powinien kierować roszczenie odszkodowawcze oraz w jakiej wysokości odszkodowanie to powinno mu zostać wypłacone.

Ponadto zdaniem skarżącej zgodność art. 73 ust. 4 z przepisami Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest zachowana tylko przy takiej wykładni tego przepisu, w myśl której termin 31 grudnia 2005 r. na złożenie przez właściciela nieruchomości wniosku o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest wiążący tylko pod warunkiem, że przed upływem tego terminu została wydana decyzja wojewody stwierdzająca to wywłaszczenie i skutkująca powstaniem po stronie właściciela nieruchomości roszczenia o odszkodowanie, należnego z mocy powyższego art. 73 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, której nie kwestionuje sama skarżąca, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], złożony został w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] Urzędu W. w dniu [...] września 2011 r., a zatem po terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), co w konsekwencji skutkowało koniecznością odmowy ustalenia odszkodowania.

Wskazać przy tym należy, że deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności nieruchomości ex lege (z mocy prawa), jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a zatem stanowi wyłączny dowód nabycia własności gruntu. Data wydania tej decyzji, wobec treści art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nie ma jednak żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość (tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.).

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło m.in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada kryteriom zgodności z Konstytucją RP. Trybunał dostrzegł znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa. Zwrócił jednak uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi na potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po dniu 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Trybunał zwrócił uwagę, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3, nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Samo wywłaszczenie nastąpiło bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy. Nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego.

Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Ten stan prawny wyraźnie wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Skuteczne złożenie wniosku mogło natomiast nastąpić w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak trafnie przyjęły organy obu instancji, że termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie przysługujących praw i uniemożliwia ich skuteczne dochodzenie, przy czym ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Na treść rozstrzygnięcia Sądu nie ma również wpływu podnoszona okoliczność braku decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowego gruntu, gdyż decyzja taka ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza wywłaszczenie, które już wcześniej nastąpiło z mocy prawa. Nie ma przez to wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Zatem nie można się dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli.

Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.