Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 115/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XVII/135/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2016. poz.250, dalej jako u.c.p.g), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446, dalej jako u.s.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w dniu 23 czerwca 2016 r. podjęła uchwalę Nr XVII/135/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 29 czerwca 2016r. pod poz. 1341.

Zapisy w/w uchwały w znacznej części zostały uchylone uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 5 lipca 2017r. pod poz. 1550.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2016 r. Nr XVII/135/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w części obejmującej: § 16 ust. 4 pkt 1 oraz § 18 ust. 3. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i d u.c.p.g. poprzez nie wskazanie w treści uchwały wymagań w zakresie: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.c.p.g., albowiem uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów regulaminu i skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego;

2. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 4 pkt 1 uchwały, że: "utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do: 1) wyprowadzania psa na smyczy łub w kagańcu, natomiast psa rasy uznanej za agresywną na smyczy i w kagańcu; w miejscach mało uczęszczanych dopuszcza się prowadzenie psa bez smyczy pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g., albowiem wykracza poza delegacje ustawową;

3. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 3 uchwały wymagań dotyczących uli, tj.: 1) odległość uli od granicy działki musi wynosić co najmniej 10 m, 2) w odległości mniejszej niż 10 m od granicy mogą znaleźć się tylko wtedy gdy pasieki od innych obiektów dzieli mur, gęsta ściana krzewów lub też inne podobne ogrodzenie wysokości co najmniej 3 m" - co uchybia wskazanym powyżej przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem wykracza poza delegację ustawową;

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na wstępie uzasadnienia skargi Prokurator przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 u.p.c.g. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Prokurator podkreślił, że przyznane radzie gminy w oparciu o cytowane przepisy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, zostały przez ustawodawcę ściśle sprecyzowane. Oznacza to, że z jednej strony w regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się wszystkich w/w punktów, z drugiej zaś nie wolno zamieszczać w nim zapisów, które wykraczają poza treść wskazanego przepisu. Zdaniem Prokuratora organ stanowiący gminy nie może wykraczać poza swoje kompetencje, nawet gdy cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny.

Następnie skarżący zwrócił uwagę, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, rada gminy nie może jeszcze raz i odmiennie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 115, jak też w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzanie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych regulacji. Analogicznie, sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie.

Mając na uwadze powyższe za niezgodny z prawem skarżący uznał brak wskazania w treści uchwały wymagań w zakresie ,,c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g. W kontekście przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyznaczającego obligatoryjne elementy regulaminu, w ocenie skarżącego, uchwała nie zawiera zatem istotnych i wymaganych elementów. Rada postąpiła zatem wbrew dyrektywie zawartej w § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie techniki prawodawczej, bowiem nie uregulowała w kontrolowanym akcie całości problematyki i naruszyła wskazany przepis w zw. z art. 7 Konstytucji RP i § 119 tego rozporządzenia.

W świetle powyższego za obarczony istotnym naruszeniem prawa Prokurator uznał § 16 ust.4 pkt 1 uchwały. Wyjaśnił, iż upoważnienie ustawowe zakreśla granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany § 16 ust. 2 uchwały realizuje wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, co potwierdza fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Poza grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takich wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących. W świetle powyższego, za słuszny skarżący uznał pogląd wyrażany przez sądy administracyjne, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Skoro zatem przepisy nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji należy uznać, że regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu u.p.c.g.

Odnośnie § 18 ust. 3 uchwały Prokurator wskazał, iż w tej sytuacji mamy do czynienia ze odesłaniem do przepisów powszechnie obowiązujących, tj. przepisów Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada więc uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, iż regulacje dotyczące wymagań okreslonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i "d" u.p.c.g. zawarte były uchwale w § 2 i § 3, jednak uchwała częściowo została uchylona przez Związek Odpadami.

W zakresie zarzutu drugiego organ podał, że postanowienia regulaminu nie powodują naruszenia prawa w postaci wykroczenia poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten zawiera legitymację dla rady gminy do uchwalenia szczegółowych zasad, ale nie wskazuje do jakiego stopnia szczegółowości regulamin może zawierać regulację. Rada Gminy natomiast wprowadziła regulację w § 16 ust. 4 pkt 1 kierując się dążeniem do zagwarantowania bezpieczeństwa poprzez kontrolę zwierząt domowych, aby zminimalizować ryzyko ugryzień, przede wszystkim w ten sposób, by psy nie biegały luzem. Zdaniem organu kwestionowane przez Prokuratora zapisy nie wykraczają poza delegację ustawową. Organ nie zgodził się także z twierdzeniami skargi, że Rada nie zastosowała zróżnicowania pomiędzy rasami psów, wskazując, iż uchwała zawiera stopniowalność co do rygoru wyprowadzania psów: każdy pies powinien być na smyczy lub w kagańcu, co odnosi się także do ras psów łagodnych, natomiast w odniesieniu do ras agresywnych pies powinien być i w kagańcu i na smyczy, co jest dodatkowym obostrzeniem, ponieważ nie zostawia dowolności, który z rodzajów "zabezpieczenia" można wybrać, bowiem obowiązkiem jest zastosowanie obu równocześnie jako wymóg obligatoryjny, tj. smycz i kaganiec. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora, że sam fakt występowania ras nadających się do szkoleń czy ratowania ludzi, nie czyni automatycznie każdego psa z takiej rasy psem łagodnym i tym samym bezpiecznym. Organ dodał, iż regulamin wyłącznie w odniesieniu do psów ras agresywnych stosuje koniunkcję, a w przypadku pozostałych psów alternatywę nierozłączną.

Rada nie zgodziła się także następnym zarzutem skargi twierdząc, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. stanowi legitymację dla rady do doprecyzowania zasad utrzymywania na obszarach, czy poszczególnych nieruchomościach zwierząt gospodarskich, do których bez wątpienia należą pszczoły. Zdaniem organu specyfika posiadania pszczół wymaga regulacji z uwagi na utrudnienia z tym związane oraz na niebezpieczeństwo, które może powstać wobec osób trzecich.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował zakres skargi oświadczając, że skarży przedmiotową uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 1, § 16 ust. 4 pkt 1, § 18 ust. 3 i wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Prokurator wskazał, że w § 2 zakwestionowanej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia wzdłuż chodników błota, śniegu, lodu, oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, wobec czego w sposób nieuprawniony uregulowano kwestie objęte zapisami ustawy, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz art. 5 ust, 1 pkt 4 u.c.p.g. Na właścicielu nieruchomości, z mocy samej ustawy spoczywa obowiązek w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ponadto dodał, iż Rada regulując obowiązki właściciela nieruchomości dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tymczasem wspomnianą regulacją rangi ustawy wprowadzono obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia wzdłuż chodników błota, śniegu, lodu, oraz innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i to z wyłączeniem sytuacji, gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zdaniem Prokuratora nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w odniesieniu do każdego chodnika, położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości stanowi naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego, a tym samym istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie Prokurator stwierdził, że kontrolowana uchwała nie zawiera jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, stosownie do wymogu zawartego w przepisie art.4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Powyższe uchybienie powinno skutkować eliminacją z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę na brak w zaskarżonej uchwale regulacji odnoszących się do częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, o której mowa w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz brak regulacji co do wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), b) u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 29 czerwca 2016 r. pod poz. 1341.

Wprowadzając sankcję nieważności uchwały jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności tego rodzaju aktu prawnego. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity DZ.U. z 2016 r. poz. 283).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje oraz podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie prawnym następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszony poprzez modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA II GSK 2114/11).

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w w.w. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., nie mogą być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA).

Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

Badając legalność zaskarżonej uchwały należało mieć na uwadze, że treść przedmiotowej uchwały podlegała szeregu zmianom ( por. zmiany: 1 lipca 2017 r., 11 lipca 2107 r., 19 września 2017 r.). W skardze Prokurator nie określił stanu prawnego w oparciu o który należało dokonać kontroli skarżonego aktu, wobec czego kontrolę tę Sąd przeprowadził według stanu prawnego w zakresie treści uchwały, aktualnej na datę wniesienia skargi, przy czym kontrolę przeprowadzone według ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wersji obowiązującej na datę podjęcia zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnych regulacji w przedmiocie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Kontrola zaskarżonej uchwały przeprowadzona w jej wersji obowiązującej na datę wniesienia skargi do Sądu dowodzi, że wymóg uregulowania w.w. zagadnień nie został spełniony. Stwierdzone naruszenie należy ocenić jako istotne uchybienie przepisom prawa, bowiem stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej, co w efekcie czyni dany akt prawa miejscowego ułomnym. Brak w akcie prawa miejscowego uregulowań, które stanowią jego obligatoryjny element powoduje, że akt taki wydany został z istotnym naruszeniem prawa, co prowadzi do jego eliminacji z obrotu prawnego w całości. Uwagi tej samej treści należy sformułować wobec wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. obowiązku określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, który to obowiązek w zaskarżonej uchwale nie został uregulowany. Stwierdzone w tym zakresie naruszenia prawa stanowiły samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wskazać jednak należy, że również przepisy, które zawarte zostały w kontrolowanej uchwale podjęte zostały z naruszeniem u.c.p.g.

Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego

W świetle regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz w art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy należy podzielić zarzut Prokuratora, że przepisy § 2 ust. 1 i 2 regulaminu podjęte zostały z naruszeniem delegacji ustawowej. Wskazać przyjdzie, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca określił, że utrzymanie czystości przez właścicieli nieruchomości następuje poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tymczasem § 2 uchwały nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości z części nieruchomości służących do użytku publicznego bez sprecyzowania, że omawiany obowiązek dotyczy nieruchomości (chodnika) położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Treść kwestionowanego w § 2 może stanowić podstawę do przyjęcia, że regulamin nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek w szerszym rozmiarze, aniżeli stanowi o tym przepis ustawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że kwestionowany przepis § 2 wydany został z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g.

Błędnie w § 16 ust. 4 zaskarżonej uchwały określony został obowiązek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wskazać należy, że delegacja wynikająca z ustawy ma celu ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych i w tym też kierunku winny zmierzać postanowienia regulaminu w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem organ stanowiący Gminy nakładając na właścicieli psów określone obowiązki w § 16 ust. 4 użył niedookreślonego zwrotu: " miejsca mało uczęszczane", co może prowadzić do różnych, odmiennych interpretacji przepisu w określonych stanach faktycznych.

Zakwestionować należy również przepis § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy ustaliła wymagania dotyczące usytuowania uli względem granicy działki. Uściślenie jakie zastosowała Rada nie mieści się w delegacji z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponadto stanowi ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz materię dotyczącą odległości zabudowy od granicy z działką, regulowaną przez prawo budowlane. Zgodnie z art. 144 właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych jako prawo sąsiedzkie. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby doprecyzować regulacje kodeksowe dotyczące prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.