Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1062/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...] w [...]przy ul. [...], uwzględniając wniosek J. A. W podstawie prawnej organ powołał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.".

Ustalono następujące warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym w punkcie 1.2 ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy:

- funkcja: zabudowa mieszkalna, wielorodzinna;

- linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym):

- obowiązująca: wyznaczona w odległości [...] m od linii rozgraniczającej ul. [...] (dz. nr [...]) w nawiązaniu do linii zabudowy budynku dydaktycznego Uczelni A, usytuowanego w głębi nieruchomości przy ul. [...];

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - zgodnie z wnioskiem na max 25% powierzchni działki;

- szerokość elewacji frontowej: wynikająca z konieczności zachowania odległości od sąsiednich działek budowlanych - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne w tym ostatnia kondygnacja pod dachem stromym; maksymalnie 12,5 m do kalenicy; wysokość całkowita projektowanego budynku, mierzona od powierzchni gruntu nie może przekraczać maksymalnie wysokości wynoszącej 12,5 m, mierzonej od powierzchni gruntu; istnieje możliwość realizacji jednej kondygnacji podziemnej;

- geometria dachu: dach stromy dwu - lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°;

Określono, iż na terenie objętym wnioskiem należy zapewnić pełne potrzeby parkingowe w ilości minimum 1 miejsce parkingowe na jedno mieszkanie.

Ponadto w kolejnych punktach decyzji zawarto postanowienia dotyczące warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (punkt II decyzji), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (punkt III), wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (punkt IV decyzji), inne warunki (punkt V decyzji), zaś linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji (punkt VI decyzji).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przyczyny dla których wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dwukrotnie uchylało wydane w prawie decyzje. Opisano czynności podjęte w celu ustalenia spadkobierców po zmarłym współwłaścicielu działki nr [...] H. K., w wyniku których Sąd Rejonowy [...] w P. ustanowił kuratora spadku po H. K. W rozważaniach merytorycznych organ stwierdził, iż w związku z tym, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w głębi nieruchomości, w celu prawidłowego ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, a przede wszystkim ustalenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy, obszar analizowany rozszerzono tak, aby w jego granicach znalazła się działka położona przy ul. [...], która jest zagospodarowana w sposób umożliwiający ustalenie przebiegu obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec powyższego od północy, południa oraz zachodu obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m (minimalny promień obszaru analizowanego został przyjęty w związku z tym, że szerokość działki nr [...] w granicy z linią rozgraniczającą ul. [...] wynosi około 5 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 15 m i będzie mniejsza niż dozwolony, minimalny promień obszaru analizowanego, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 50 m), natomiast od [...] w odległości około 127 m. Organ wyjaśnił, iż w tak wyznaczonym obszarze znajdują się: działki położone wzdłuż ul. [...] z budynkami mieszkalnymi, wielorodzinnymi oraz budynkiem dydaktycznym Uczelni A; działki położone przy ul. [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; działki położone wzdłuż ul. [...] z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, niezabudowane działki istniejące w głębi nieruchomości położonych przy ul. [...]. Ponadto organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym znajduje się nieruchomość przy ul. [...], dz. nr [...], dla której wydane zostało pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie organu zgodnie z przyjętą interpretacją przepisów, działkę dla której wydano ważną decyzję pozwolenia na budowę należy traktować na równi z działką zabudowaną o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do istniejącej w tym obszarze zabudowy organ wyjaśnił, że dokonał szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i za podstawę analizy przyjął obszar stanowiący jednorodny układ pod względem funkcji (zabudowa mieszkalna wielorodzinna) i gabarytów zabudowy (zabudowa mieszkalna wielorodzinna oraz budynek dydaktyczny Uczelni A znajdujące się przy ul. [...] oraz ul. [...]), w którym pominięto działki niezabudowane oraz działki położone przy ul. [...], na których istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, ponieważ pod względem funkcji oraz gabarytów zabudowa taka nie nawiązuje do jednorodnego charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Organ I instancji wskazał następnie, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkalna wielorodzinna zlokalizowana wzdłuż ciągów komunikacyjnych, we frontowych częściach nieruchomości; w obszarze analizowanym występuje również budynek położony przy ul. [...] (budynek dydaktyczny Uczelni A) oraz działka nr [...] położona przy ul. [...], dla której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] 2009 r.). Organ wyjaśnił, iż na tych nieruchomościach budynki zlokalizowane są w głębi nieruchomości, w tzw. "drugiej linii zabudowy", a planowana inwestycja również polega na realizacji budynku w głębi nieruchomości, tym samym kontynuuje zagospodarowanie terenu istniejące w sąsiedztwie. Dalej stwierdzono, iż analiza wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz parametry, linię zabudowy, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych zlokalizowanych w tym obszarze, tym samym zamierzenie spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto organ wyjaśnił, iż planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie organu zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy.

Odwołania od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie A oraz A. [...] K.

Stowarzyszenie A zarzuciło decyzji sprzeczność z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. i wskazało, że realizacja inwestycji może zniweczyć zapisaną w Studium ideę powiększenia terenów zielonych istotnych dla wszystkich mieszkańców dzielnicy. Wskazano na brak spójności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji w odniesieniu do zawartego na str. 4 uzasadnienia zapisu co do zalecenia ochrony [...] [obiektu małej architektury]. Ponadto zdaniem stowarzyszenia A wydana decyzja może być niezgodna z ideą wywołanego planu dla terenu S, tym bardziej, że dotychczasowe propozycje zabudowy terenu miedzy ulicą [...] a Parkiem [...] wywołały wiele głosów przeciwnych. Zakwestionowano prawidłowość powołania się w decyzji na uwagę Zarządu Dróg Miejskich co do tego, że zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem winno uwzględniać rozwiązania wynikające z opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "teren S". W ocenie uczestnika, skoro planu jeszcze nie ma, to przed jego uchwaleniem nie można uzgodnić projektu budowlanego.

A. [...] K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów u.p.z.p. oraz niewykonanie wszystkich zaleceń wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. W stosunku do wydanej decyzji podniosła zarzuty dotyczące:

- pominięcia przez organ faktu, że m.in. dla tych nieruchomości Rada Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "teren S część C", zatem organ nie ustalił, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszać ustaleń opracowywanego obecnie planu miejscowego i nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.;

- pominięcia zapisów obowiązującego Studium, które nie przewidują nowej zabudowy wielorodzinnej na tym terenie;

- nieuwzględnienia faktu, że wnioskodawca nie wykazał, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, bowiem nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...]; działka nr [...] nie jest ogólnodostępnym terenem będącym użytkiem drogowym i nie można jej traktować jako drogę wewnętrzną.

Strona skarżąca zakwestionowała także prawidłowość przyjętej przez organ I instancji definicji działki zabudowanej. Odnosząc się do budynku Uczelni A, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji, strona podniosła, że nie jest to odrębny budynek, bowiem stanowi część budynku zlokalizowanego przy ul. [...], który leży w niewielkiej odległości od ulicy i połączony jest z nim za pomocą łącznika. Ponadto wskazała, iż nie jest to budynek mieszkalny, a dydaktyczno - badawczy i ma zupełnie inny wpływ na sąsiednie nieruchomości. Zdaniem strony organ nie wykazał istnienia drugiej linii zabudowy, do której ma się odnosić projektowana inwestycja. Odwołująca podniosła również, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony rozszerzył obszar analizowany w kierunku [...] i przyjął tu promień wynosi 127 m tylko po to, aby objąć działkę, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę. Zakwestionowała rozstrzygnięcie organu co do lokalizacji i liczby miejsc parkingowych wskazała na naruszenie przez organ przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co do odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Strona podniosła również, że niedostatecznie zostały wzięte pod uwagę zastrzeżenia użytkowników wieczystych działki, na której znajduje się budynek położony przy ul. [...], co do tego, że podjęcie robót w wyniku realizacji inwestycji spowoduje zagrożenia katastrofą budowlaną. W ocenie strony na terenie podmokłym, która winna być terenem zalewowym rzeczki [...], traktowanym jako rezerwa pod poszerzenie Parku [...] będącego częścią [...] Miasta P., w ogóle nie powinna być realizowana planowana inwestycja; spowoduje ona istotną uciążliwość dla mieszkańców budynków przy ul. [...] poprzez nieuzasadnione zagęszczenie zabudowy w rejonie, który winien być przekształcony w teren zieleni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. [...] K. oraz stowarzyszenia A, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania i zarzuty wniesionych odwołań. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołania są częściowo uzasadnione.

W rozważaniach prawnych organ omówił tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, w tym obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Kolegium wskazało, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Kolegium w szczególności za zasadny uznało zarzut A. [...] K. co do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego w kierunku wschodnim i przyjęcie promienia obszaru o długości 127 m, po to, aby objąć działkę położoną przy ul. [...], zagospodarowaną w sposób umożliwiający ustalenie przebiegu obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Takie działanie organu I instancji Kolegium oceniło jako działanie dowolne, nie znajdujące uzasadnienia w przepisach rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). W ocenie Kolegium uzasadnienie organu I instancji dla przyjętego rozszerzenia obszaru analizowanego rodzi to podejrzenie, że organ poszukuje zabudowy, która uzasadniałaby ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie zabudowa znajduje się nie tylko od strony [...], zaś organ niedostatecznie wyjaśnił, dlaczego jedynie działka położona przy ul. [...] miałaby być miarodajna dla ustalenia warunków zabudowy. Powołując się na § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) organ zauważył, że linia zabudowy nie zawsze musi stanowić kontynuację istniejącej linii zabudowy, bowiem przepis § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia nie uzależnia wyznaczenia innej linii zabudowy, jak argumentuje to organ pierwszej instancji, od istnienia "drugiej linii zabudowy", ale od wyników analizy, a przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy nie ma na celu blokowania inwestycji, ale zachowanie ładu przestrzennego w terenie.

Ponadto za błędne Kolegium uznało założenie organu I instancji, że działkę, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], dz. nr [...], należy traktować na równi z działką zabudowaną, o której mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i nie ma żadnej "przyjętej interpretacji przepisów", która wskazywałaby na taką możliwość. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, co do tego, iż "wydaje się, ze stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy" organ stwierdził, że za działkę zabudowaną należy uznać taką działkę, na której proces budowlany został skutecznie i zgodnie z prawem zakończony (w szczególności stosownym wpisem do dziennika budowy oraz zgłoszeniem do użytkowania), gdyż tylko taka zabudowa winna stanowić podstawę do ustalenia parametrów i gabarytów zabudowy sąsiedniej. Za niedopuszczalne uznano pominięcie działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, bowiem przepisy nie dopuszczają takiej możliwości, aby brać pod uwagę jedynie niektóre działki z obszaru analizowanego.

Wskazując na powyższe uchybienia organu odwoławczy stwierdził, że analizy nie można uznać za prawidłową. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium zaznaczyło, iż wadliwie wyznaczony obszar analizowany, nieprawidłowo przeprowadzona analiza i nieprawidłowe przedstawienie jej wyników (ustaleń) w formie opisowej i graficznej, praktycznie w każdym przypadku musi skutkować uchyleniem wydanej na ich podstawie decyzji, gdyż przeprowadzenie analizy przez organ odwoławczy stałoby w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 kpa oraz naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Kolegium nadal niewyjaśnione zostały kwestie dotyczące dostępu do drogi publicznej. Wskazano, iż jakkolwiek na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, które zamierza zabudować, to muszą one mieć już zapewniony dostęp do drogi publicznej - bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ zaznaczył, iż w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy działka będąca miejscem realizacji planowanej inwestycji musi mieć dostęp do drogi publicznej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zwrócił uwagę na to, że terenem inwestycji w omawianej sprawie jest w istocie działka [...]; poprzez działkę [...] odbywać się ma obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy, co doskonale widać na wizualizacjach położenia planowanego budynku załączonych do wniosku; w tym zakresie, mimo wcześniejszych wskazań Kolegium, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń. Kolegium wskazało, iż brak jest dowodów, że każdoczesnemu właścicielowi działki o nr [...] przysługuje służebność drogi koniecznej wytyczona na działce o nr [...], stanowiącej własność Miasta P. i zarządzanej przez Przedsiębiorstwo Z. W ocenie organu określenie terenu inwestycji poprzez wskazanie działki bezpośrednio sąsiadującej z drogą publiczną może zmierzać do obejścia prawa w sytuacji, gdy inwestycja realnie ma być realizowana na działce położonej dalej.

Kolegium zarzuciło także organowi I instancji, iż nie wyjaśnił braku określenia w decyzji szerokości elewacji frontowej zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, mimo, że z uzasadnienia decyzji wynika, że planowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej budynków charakterystycznej dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Za niezgodny z § 6 rozporządzenia wykonawczego Kolegium uznało określenie w osnowie decyzji ("w samej sentencji decyzji") w punkcie "I ust. 2 podpunkt d", że szerokość elewacji frontowej wynika z konieczności zachowania odległości od sąsiednich działek budowlanych, zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do kwestii ilości miejsc parkingowych Kolegium odwołało się do § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 54 punkt 2 podpunkt c) w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), z których zdaniem organu wynika konieczność zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy stosowanych zapisów dotyczących miejsc parkingowych. Niemniej jednak zarzuty odwołania A. [...] K. Kolegium uznało w tym zakresie za daleko idące, bowiem organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wypowiadać się co do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego, gdyż to do kompetencji organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne. W ocenie organu odwoławczego wprawdzie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach ustawy Prawo budowlane, jednak organ winien wyjaśnić to, w jaki sposób ustala ilość miejsc parkingowych dla inwestycji, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. W tym zakresie za niezasadne i przedwczesne organ uznał zarzuty dotyczące braku postanowień decyzji, które miałaby "zabezpieczać budynki sąsiednie przed katastrofą budowlaną", bowiem zarzuty strony, aby mogły wywołać pożądany przez nią skutek, winny zostać podniesione dopiero po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Za chybione Kolegium uznało również zarzuty dotyczące mocy obowiązującej Studium oraz uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "teren S część C" w [...] - teren ograniczony ulicami: [...]. Wyjaśniono, że żaden z tych aktów nie mógł być brany pod uwagę przez organ I instancji, gdyż nie stanowią one aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących. Organ wyjaśnił, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium uznało zarzut odwołania stowarzyszenia A, dotyczący zapisów o [...] [obiekcie małej architektury] na str. 4 uzasadnienia decyzji, bowiem w osnowie decyzji brak zapisu w tym zakresie. Kolegium nie uwzględniło natomiast zarzutu A. [...] K. co do konieczności rozważenia przez organ I instancji możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie ma takiego obowiązku w sytuacji, gdy od wielu lat prowadzone są prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 kpa, art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. W ocenie Kolegium organ nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne.

Podsumowując Kolegium wskazało, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po zbadaniu także informacji przekazanych przez podmioty, które wniosły odwołania, co do charakteru zabudowy oraz wyjaśnienia kwestii miejsc parkingowych; rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 powołanej ustawy oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kolegium jednocześnie zaznaczyło, iż organ odwoławczy nie może przesądzać o przyszłym rozstrzygnięciu sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania może decydować wyłącznie organ I instancji.

W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. A., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy bezzasadnie zarzucił organowi I instancji wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób noszący znamiona dowolności, bowiem w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. brak jest wskazania jakichkolwiek kryteriów wytyczania granic obszaru analizowanego poza jego minimalną wielkością, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle milczy na temat obszaru analizowanego. W ocenie strony oznacza to, że przesłanki wytyczania obszaru analizowanego zostały pozostawione dyskrecjonalnej władzy organu lokalizacyjnego, z tym zastrzeżeniem, że - zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - organ powinien w tej kwestii kierować się względami wymienionymi w art. 1 powołanej ustawy, co też uczynił organ I instancji i wykazał w decyzji z dnia [...] 2011 r. Dalej strona podniosła, iż Kolegium niezasadnie postawiło zarzut Prezydentowi Miasta P. co do niedostatecznego wyjaśnienia dlaczego jedynie działka położona przy ul. [...] miałaby być miarodajna dla ustalenia warunków zabudowy, co miało stanowić uzasadnienie dla uchylenia po raz trzeci decyzji Prezydenta Miasta P. i przeciąganie w ten sposób sprawy, która jest w toku już od 5 lat. W ocenie skarżącego niedostatki w wyjaśnieniu tej czy innej kwestii mógł usunąć sam organ odwoławczy, względnie zlecić ich uzupełnienie organowi I instancji na podstawie art. 136 kpa, zamiast uchylać po raz trzeci decyzję w całości i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie strony Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominęło istotną w sprawie okoliczność, że wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy została objęta nie tylko działka nr [...], ale także działka nr [...], co zostało uwidocznione na stronie 1 zaskarżonej decyzji, a zatem organ odwoławczy bezzasadnie twierdzi, że sprawa dostępu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej pozostaje niewyjaśniona. Poza tym podniósł, iż to zadaniem inwestora będzie przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyskać tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Zdaniem skarżącego pozostaje kwestią otwartą, czy Kolegium nie powinno było zmienić określonego w decyzji organu I instancji parametru - szerokości elewacji frontowej poprzez określenie, że może ona mieć do 25 m (tyle, ile wynosi średnia), jeżeli nie zgadza się na określenie tego parametru na 17 m, zgodnie z wnioskiem inwestora.

W ocenie skarżącego Kolegium, odnosząc się do ilości miejsc parkingowych, niezasadnie powołało się na rozporządzenie wykonawcze w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz na rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy. Strona podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano wielokrotnie, że przepisów o warunkach technicznych nie stosuje się przy wydawaniu rozstrzygnięć lokalizacyjnych, lecz dopiero na następnym etapie przygotowania inwestycji, podczas decydowania o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony organ I instancji trafnie nie określił wymogów dotyczących miejsc parkingowych, prezentując słuszne stanowisko, iż treść decyzji o warunkach zabudowy mogą wytyczać wyłącznie przepisy rangi ustawy, a nie przepis rozporządzenia, w którym miały zostać określone wyłącznie oznaczenia i nazewnictwo stosowane w decyzjach lokalizacyjnych, nie zaś elementy treści tych decyzji. Skarżący podniósł, iż przepisy rangi ustawy milczą co do określenia w decyzjach lokalizacyjnych wymaganej liczby miejsc parkingowych, stąd też powstaje kwestia zgodności rozporządzenia z ustawami. Dalej [...] stwierdziła, iż tego rodzaju niezgodność każdy organ stosujący prawo powinien rozstrzygnąć na korzyść ustawy, bowiem stosując się do rozporządzenia o oznaczeniach i nazewnictwie w powyższym zakresie, musiałby jednocześnie dopuścić się obrazy ustawy;

Strona nie zgodziła się także z własną interpretację organu odwoławczego pojęcia nieruchomości zabudowanej (jako zabudowaną można traktować jedynie działkę, na której proces budowlany: "...został skutecznie i zgodnie z prawem zakończony..."), który to pogląd skarżący uznał za niezwykle restrykcyjny. Zdaniem strony taki pogląd Kolegium nie odpowiada stanowisku wypracowanemu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które zadowala się realizacją stanu surowego zamkniętego.

Również zarzut Kolegium dotyczący pominięcia działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi skarżący uznał za nietrafny, bowiem w jego ocenie organ I instancji nie tyle pominął pewne działki, co raczej, wobec różnorodności zabudowy występującej w obszarze analizowanym (zabudowa jedno- i wielorodzinna, ze zdecydowaną przewagą zabudowy wielorodzinnej) ustalił wymagania dla nowej zabudowy jako dla zabudowy wielorodzinnej, albowiem nie miał innej możliwości.

W ocenie strony nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko stowarzyszenia A, że "...skoro planu jeszcze nie ma, to przed uchwaleniem planu nie można uzgodnić projektu budowlanego", bowiem nie znajduje ono oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa, które wspiera przeciwstawny pogląd, iż nie można blokować inwestora w przygotowaniu realizacji jego zamierzeń dłużej niż to określa przepis art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, chyba że zachodzą podstawy do obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego.

Zdaniem strony względy ochrony ładu przestrzennego nie uzasadniają blokowania inwestorowi - w sytuacji deklarowania przez ustawodawcę w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wolność zagospodarowania terenu - przez organ odwoławczy drogi do realizacji inwestycji z powodu drobnych formalności, które nie mają znaczenia dla ochrony ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie uznając zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, że przyjęte przez organ I instancji rozszerzenie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa skoro zabudowa znajduje się nie tylko od strony [...], zaś organ niedostatecznie wyjaśnił dlaczego jedynie działka położona przy ul. [...] miałaby być miarodajna dla ustalenia warunków zabudowy. W przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary i tylko w jednym kierunku organ orzekający musiałby wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzyskać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Kolegium wskazało, odwołując się do orzeczenia tut. Sądu z dnia 16.06.2010 r. sygn. akt IV SA/Po 309/10, iż możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest w sprawach o warunki zabudowy ograniczona. Skoro w analizowanym przypadku zachodzi konieczność sporządzenia analizy funkcji, nie można uznać, że organ odwoławczy przeprowadziłby wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Podtrzymując stanowisko o braku ustaleń co do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę nr [...] Kolegium podniosło, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, że każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] przysługuje służebność drogi koniecznej wytyczona na działce nr ew. [...]. Określenie terenu inwestycji poprzez wskazanie działki bezpośrednio sąsiadującej z drogą publiczną może zmierzać do obejścia prawa, w sytuacji gdy inwestycja realnie ma być realizowana na działce położonej dalej. Wskazano ponadto, że powołanie w zaskarżonej decyzji rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. miało na celu wskazanie dlaczego zapisy dotyczące ilości miejsc parkingowych muszą znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek taki wynika z przepisów prawa – art. 54 pkt 2c) w zw. z art. 64 u.p.z.p. par. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164 poz. 1589).

Wraz z pismem procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. skarżący J. A. przedłożył do akt sprawy pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] – uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemna halą garażową, przewidzianą do realizacji na działkach nr [...] i [...] ark. [...] obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, iż dojazd do planowanej zabudowy winien odbywać się jednym nowym zjazdem (wjazd-zjazd) z ul. [...] na dz. nr [...], objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi oraz wskazał, że nieuprawnione są twierdzenia organu II instancji co do warunków, w jakich może dojść do rozciągnięcia w określonym kierunku obszaru analizowanego. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia dowodu w postaci przeprowadzenia analizy przez osobę uprawnioną - osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Ponadto na poparcie tezy, że inwestycja planowana na działce nr [...] wpisuje się w linię zabudowy na działce przy ul. [...], pełnomocnik przedłożył do akt wyciąg z mapy obszaru objętego analizą z zaznaczonymi liniami zabudowy.

Uczestniczka postępowania A. [...] K. podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Decyzją tą organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obr. [...] w [...] przy ul. [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla obszaru objętego przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanym przypadku organ I instancji ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego uznając, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisem art. 61 ust. pkt 1-6 u.pz.p. Oceny tej nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznając, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie uprawniał do uznania, iż inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.pz.p. oraz, że teren inwestycji, który obejmuje działkę nr [...], ma dostęp do drogi publicznej, zgodnie z pkt 2 wskazanego przepisu. Zdaniem Kolegium nie została również zbadana kwestia zapewnienia miejsc parkingowych, a sentencja decyzji nie koresponduje z jej uzasadnieniem w zakresie określenia wymogu ochrony [...] [obiektu małej architektury].

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie mają zarzuty skargi dotyczące dwóch pierwszych kwestii. W tym zakresie strona skarżąca wywodzi, iż wydając rozstrzygnięcie kasacyjne organ naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, w pierwszej kolejności wskazując na kompletność i prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, alternatywnie na możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, co pozwoliłoby utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wskazuje, iż planowana inwestycja nie narusza zasad ładu przestrzennego i wpisuje się w zabudowę wielorodzinną przeważającą na obszarze znajdującym się w sąsiedztwie działek objętych przedmiotowym wnioskiem. Wskazuje również, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto dwie działki - stanowiące teren inwestycji, z których jedna – [...], ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz, że poprzez tę działkę również działka nr [...] ma dostęp do tejże drogi.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego", której celem jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest więc zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem, co jednakże nie znaczy, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" może polegać na zakreśleniu okręgu o promieniu nie mniejszym niż 50 m, czy też poprzez zakreślenie granic w prostokącie. Nie ulega jednakże wątpliwości, że zachowane powinny być odległości prawem przepisane, tj. z uwzględnieniem wskazanych tym przepisem odległości od granic terenu objętego wnioskiem, w każdym kierunku. W niniejszej sprawie uprawniona osoba przeprowadzająca analizę funkcji, a za nią organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji, uznali, iż z uwagi na szerokość frontu działki nr [...] (ok. [...] m) należy przyjąć obszar analizowany o promieniu nie mniejszym niż 50 m, zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponieważ w oparciu o zabudowę istniejącą na tak zakreślonym obszarze nie można ustalić linii zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], na potrzeby ustalenia tej linii obszar analizowany rozszerzono tak, aby w jego granicach znalazła się działka położona przy ul. [...], która jest zagospodarowana w sposób umożliwiający ustalenie przebiegu obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec powyższego od wschodu obszar analizowany wyznaczono w odległości około 127 m, natomiast od północy, południa oraz zachodu obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m (minimalny promień obszaru analizowanego przyjęty z uwagi na szerokość działki nr [...] w granicy z linią rozgraniczającą ul. [...] wynosi - około [...] m). W konsekwencji przyjęta na potrzeby sprawy analiza funkcji niewątpliwie uwzględnia stan faktyczny istniejący w obszarze wyznaczonym jako minimalny promień 50 m – ze wszystkich stron, przy czym w tak zakreślonym obszarze nie znaleziono obiektów, które pozwoliłyby ustalić linię zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...], co oznacza, że przy tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jednego z elementów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o jakim stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tych okolicznościach ocenę dopuszczalności planowanej zabudowy na działce nr [...] w aspekcie parametrów, wskaźników i sposobu zagospodarowania terenu przeprowadzono w odniesieniu do stanu istniejącego na obszarze zaznaczonym na załączniku graficznym do decyzji i opisanym w jej uzasadnieniu oraz w analizie funkcji jako obszar wyznaczony od strony [...] w odległości 127 m od granicy działki nr [...], a w pozostałych kierunkach w odległości 50 m od granicy tej działki. W ocenie Sądu takie wyznaczenie obszaru analizowanego można uznać za dopuszczalne jeżeli z analizy wynikałoby, że zachodzą okoliczności uzasadniające takie działanie. W tej kwestii Kolegium wskazuje, iż w świetle analizy funkcji jedynym uzasadnieniem dla "rozciągnięcia" obszaru analizowanego w jednym kierunku było znalezienie punktu odniesienia dla planowanej zabudowy na działce zlokalizowanej w znacznej odległości od linii granicznej drogi publicznej. Stanowisko to jest trafne, bowiem uzasadniając "rozciągniecie" obszaru analizowanego w jednym kierunku w analizie funkcji oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (na str. 10 – końcowy akapit) wskazano, że tak określony obszar stanowi jednorodny układ pod względem funkcji (zabudowa mieszkalna wielorodzinna) i gabarytów zabudowy (zabudowa mieszkalna wielorodzinna i budynek dydaktyczny Uczelni A), natomiast nie odniesiono się do obszaru położonego w takiej samej odległości w pozostałych trzech kierunkach, poza linią 50 m od granicy działki objętej inwestycją. Podkreślenia wymaga, iż zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w analizie funkcji, odniesiono się wyłącznie do obszaru zaznaczonego na załączniku graficznym do decyzji, nie można więc uznać, iż stwierdzenie, że planowana zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego (w myśl art. 2 u.p.z.p.) wynika z ustaleń prawidłowo sporządzonej analizy.

Jak wyżej wskazano ocenę spełnienia wymogów określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji przeprowadził dla obszaru wyznaczonego w odległości 127 m na [...] oraz w odległości 50 m na [...] od granicy działki objętej inwestycją. Załącznik graficzny do decyzji organu I instancji pozwala ustalić, podzielając stanowisko organu II instancji, że poza granicami obszaru analizowanego wyznaczonego w tych trzech kierunkach znajdują się działki zabudowane, ulica [...] oraz tereny z drugiej jej strony, które mogły zostać ocenione na etapie sporządzania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W tej sytuacji uznać należy, że co najmniej rozważenia wymagało, czy można ograniczyć obszar analizowany tak, jak przyjęto w analizie i decyzji organu I instancji, do obszaru niesymetrycznie wyznaczonego, poprzez przeprowadzenie oceny, czy obszar poza wyznaczonymi liniami w całości lub znacznej części różni się urbanistycznie od obszaru przyjętego do analizy. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem w określonych sytuacjach wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Stosownych stwierdzeń w tym zakresie analiza nie zawiera, na co słusznie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należy również stanowisko Kolegium, iż niedopuszczalne jest pominięcie na etapie ustalania wskaźników i parametrów dotyczących nowej zabudowy, działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że na potrzeby analizy należy uwzględnić wszystkie nieruchomości położone w wyznaczonym na jej potrzeby obszarze.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż na potrzeby analizy może zostać uwzględniony obiekt budowlany w stanie surowym zamkniętym. Okoliczność innej oceny Kolegium w tym zakresie nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, bowiem na etapie wydawania decyzji organu I instancji dla działki nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę i nie było etapu realizacji inwestycji zgodnie z tym pozwoleniem. Istotnym jest również to, że o ile w decyzji organu I instancji wspomniano o tym pozwoleniu na budowę, to okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem działka nr [...] wynikach analizy nie została uwzględniona jako działka zabudowana.

W opisanej sytuacji, gdy rolą urbanisty/architekta byłaby nie tylko ocena, czy obszar pominięty w tak zakreślonych granicach miałaby wpływ na wynik analizy funkcji, organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, pomijając możliwość przeprowadzenia we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W warunkach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma również zbadanie, czy spełniony został warunek z art. 61 ust.1 pkt. 2 u.p.z.p. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Okoliczność, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej winna zostać wykazana przez inwestora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się , że w myśl przywołanych wyżej przepisów dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia

01 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1471/08 -dostępny na stronach internetowych NSA – Baza orzeczeń).

Powołany przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Stwierdzić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.

W rozpatrywanym przypadku inwestor oraz organ I instancji nie wykazali, iż działka nr [...] ma rzeczywisty oraz prawny dostęp do drogi ulicznej – ulicy [...], od której oddziela ją od tej drogi działka nr [...], posiadająca taki dostęp. Obie te działki od strony prawnej stanowią własność różnych podmiotów, przy czym działka nr [...] jest własnością Miasta P. – w zarządzie [...]. Działka nr [...] jest własnością kilku podmiotów, przy czym Miasto P. ma w niej część udziałów. Powyższe okoliczności wymagały rozważenia przez organ I instancji, który przyjął, w ślad za wnioskiem, iż teren inwestycji – czyli działki nr [...] i nr [...] – ma dostęp do drogi publicznej, bowiem działka nr [...] zlokalizowana jest przy ul. [...]. W świetle powyższego za wiążące dla organu I instancji należy uznać wskazanie Kolegium, iż kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wymaga w tym przypadku wyjaśnienia.

Wskazać należy, iż w wnioskiem o wydanie warunków zabudowy objęto dwie działki: nr [...], na której planowane jest zlokalizowanie budynku wielomieszkaniowego, oraz działkę nr [...], na której planowane jest wybudowanie drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz parkingu ogólnodostępnego. Teren tych dwóch działek wskazany został jako teren inwestycji. Z koncepcji zagospodarowania terenu (karty nr 148-156 z tomu I akt administracyjnych organu I instancji) oraz z treści pisma skarżącego z dnia 25 marca 2010 r. (karta nr 314 akt administracyjnych I instancji – tom II) wynika, że wnioskodawca planuje zlokalizowanie na działce nr [...] dziesięciu ogólnodostępnych miejsc parkingowych. Organ I instancji planowane przedsięwzięcie określił pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z podziemną halą garażową, przewidziany do realizacji na działkach nr [...], [...]". Tak określona inwestycja w istocie realizowana jest wyłącznie na działce nr [...], na co zasadnie zwraca uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno organ I instancji, jak i podmioty uzgadniające tak określoną inwestycję odnoszą możliwość jej realizacji do obu działek. Również sporządzona analiza funkcji stanowi o realizacji budynku na terenie inwestycji – na działkach nr [...] i [...]. Na działce nr [...] inwestor planuje wykonanie drogi, infrastruktury technicznej oraz 10 ogólnodostępnych miejsc parkingowych. Zarówno analiza funkcji, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie obejmowało tej inwestycji, koncentrując się na inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Świadczy o tym nie tylko analiza funkcji i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ale i treść uzyskanych w toku postępowania uzgodnień (przykładowo wskazać można, iż uzgadniając inwestycję Zarząd Dróg Miejskich w P. określił, że pełne potrzeby parkingowe mają zostać zapewnione na terenie inwestora, a więc na terenie działki nr [...] - karta nr 345 II tomu akt I instancji). Inwestycja planowana na działce nr [...] zakłada realizację miejsc parkingowych - ogólnodostępnych, a więc nie stanowiących uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...]. Również z tej przyczyny obie inwestycje należy traktować jako odrębne. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch działek –[...] i [...], w konsekwencji uznać należało, że teren każdej z tych działek stanowi teren odrębnych inwestycji i dla każdej z tych działek winny zostać spełnione wymogi określone przepisami u.p.z.p.

Pominięcie powyższych okoliczności narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego (art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa), ale także zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż decyzja organu I instancji w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję uznać należało za rozstrzygnięcie prawidłowe, bowiem wyjaśnienie powyższych kwestii wymagało przeprowadzenia postępowania, którego zakres niewątpliwie przekracza uprawnienia organu odwoławczego.

Podzielając stanowisko strony skarżącej, iż przepisów o warunkach technicznych nie stosuje się przy wydawaniu rozstrzygnięć lokalizacyjnych, lecz dopiero na następnym etapie przygotowania inwestycji, podczas decydowania o pozwoleniu na budowę Sąd uznał, iż stwierdzenie Kolegium co do konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż treść decyzji o warunkach zabudowy mogą wytyczać wyłącznie przepisy rangi ustawy, a nie przepis rozporządzenia, w którym miały zostać określone wyłącznie oznaczenia i nazewnictwo stosowane w decyzjach lokalizacyjnych, nie zaś elementy treści tych decyzji. Wskazać jednakże należy, iż na mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 66 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji Sąd uznał za trafne wszystkie pozostałe zawarte w niej wywody, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. W sytuacji, gdy organ I instancji zobligowany został do ponownego rozpatrzenia sprawy, w przyszłej decyzji powinny zostać wyeliminowane uchybienia w postaci braku określenia szerokości elewacji budynku na działce nr [...] oraz stwierdzenia w części ustalającej decyzji o konieczności ochrony [...] [obiektu małej architektury], o której stanowi uzasadnienie decyzji uchylonej przez Kolegium. Uchybienia te nie stanowiły samoistnej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, jednakże ich oczywistość nie budzi zastrzeżeń, także strony skarżącej, stąd zasadne było ich wykazanie i zwrócenie uwagi na konieczność ich wyeliminowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.