Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2020/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, 58 § 1 pkt 6, 134 § 1, 149 § 1 -2, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 101 i 101 a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. - Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta R. - Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Ponadto na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył mu grzywnę w kwocie 1000 zł.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 roku K. W. zwrócił się do Burmistrza R.-Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 roku między Gminą R.-Z. a kancelarią radcy prawnego P. K.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014 roku K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2013 r. Burmistrz R.-Z. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą udostępnienia tej informacji w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), powołując się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]. Organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. W dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz R.-Z. otrzymał tę decyzję wraz z aktami sprawy. Wobec tego, że Burmistrz R.-Z. nie rozpoznał ponownie przedmiotowego wniosku, K. W. wniósł w dniu 13 września 2013 r. skargę na bezczynność organu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 zobowiązał Burmistrza R.-Z. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po wydaniu wyroku Burmistrz Miasta R. – Z. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił postępowanie i do momentu otrzymania zwrotu akt w trybie art. 286 § 1 p.p.s.a. zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego nie istniały żadne przeszkody prawne, aby Burmistrz Miasta R. – Z. załatwił wniosek przed uprawomocnieniem się wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. Okoliczność, że organ przez rok biernie oczekiwał na uprawomocnienie się wyroku nakazującego załatwienie sprawy, świadczy o celowym przewlekłym procedowaniu organu z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R.-Z. podał, że w dniu złożenia skargi nie prowadził przewlekle postępowania, bowiem do dnia 7 stycznia 2015 roku miał czas na podjęcie odpowiednich czynności w sprawie. Zdaniem organu nie ma znaczenia to, że czekał na rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 241/13, lecz to, czy prawidłowo zastosował przepisy k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 maja 2015 roku sygn. akt II SAB/Kr 62/15 oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3096/15 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd II instancji podkreślił, że przewlekłość jest inną sprawą (niż bezczynność), a wyrok zapadły w dniu 31 grudnia 2013 r. nie usunął obowiązku dokonania oceny, czy nastąpiła przewlekłość, a jeśli tak, to jaki ma charakter. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien ocenić, czy postępowanie prowadzone przez organ nosi cechy przewlekłości, biorąc pod uwagę trafność motywów ostatecznej decyzji SKO w N. S. z dnia [...] lipca 2013 r., okoliczność, że organ sam winien ocenić zasadność powołania się na klauzulę ochronną przez inny podmiot, stwierdzoną prawomocnie bezczynność, a przede wszystkim charakter podejmowanych czynności i sposób procedowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i podlegającą uwzględnieniu. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie przez podmiot zobowiązany postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Sąd podał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 stwierdzono, iż - po odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchyleniu tej decyzji do ponownego rozpoznania - rozpoznanie wniosku strony winno toczyć się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie tego Sądu zawieszenie postępowania było w tej sytuacji błędem. Powyższa teza została powtórzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14 utrzymującym w mocy powołane orzeczenie WSA w Krakowie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, do której nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej. Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd.

Oceniając aktywność organu w kontekście przewlekłości postępowania od dnia 31 grudnia 2013 r. do chwili wyrokowania, Sąd I instancji stwierdził, że jest ona nakierowana na formułowanie rozważań, które - wbrew orzeczeniom organu II instancji i sądów administracyjnych - doprowadzić mają do nieudzielenia żądanej informacji publicznej. Sąd podniósł, że - wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie norm zawartych w k.p.a. - bezpodstawne było zawieszenie postępowania od 9 września 2013 r. do 13 lutego 2014 r. oraz od 27 marca 2014 r. do 28 stycznia 2015 r. Zwrócił też uwagę, że bezpośredniej reakcji organu nie wywołał wyrok z dnia 31 grudnia 2013 r. zobowiązujący go do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni, wręcz przeciwnie - postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ po raz kolejny zawiesił postępowanie, które podjęto dopiero 28 stycznia 2015 r. Sąd wskazał, że organ dopiero w dniu 4 lutego 2015 r. zwrócił się do radcy prawnego P. K. z zapytaniem, czy zastrzeżone przez jego przedsiębiorstwo informacje w ugodzie z dnia [...] lutego 2013 r. stanowiły przed jej zawarciem tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie dokumentu objętego wnioskiem. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowe stanowisko Burmistrza w kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania i stosowania przepisów k.p.a. do sprawy o udzielenie informacji publicznej spowodowało zastój w rozpoznaniu wniosku. Postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania podejmowane były czynności w sposób nieefektywny. Organ stosował przepisy k.p.a. i sam sobie w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony wyznaczał terminy do załatwienia sprawy oraz bezzasadnie zawieszał postępowanie. Czynności podejmowane były wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, cechowała je pozorność i nieefektywność. Prezentowane przez organ poglądy prawne nie spotkały się z aprobatą organu wyższej instancji i sądów administracyjnych, a mimo to Burmistrz nadal opierał swoje czynności na tych samych podstawach, stosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wadliwy i bezpodstawny. W ocenie Sądu w sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., a także przepisów szczególnych wynikających ze stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość w sprawie miała charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., wskazując, że postępowanie od początku nakierowane było na celową obstrukcję w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bezzasadnie zawieszane i prowadzone przy zastosowaniu przepisów k.p.a., wbrew jednoznacznym dyspozycjom i terminom wynikającym z u.d.i.p., a także wbrew poglądom prawnym prezentowanym przez organ II instancji i sądownictwo administracyjne. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł o funkcjach głównie dyscyplinującej i prewencyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Burmistrz R.-Z., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.);

- art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłości i uwzględnienie skargi, gdy tymczasem organ przewlekłości się nie dopuścił, a skarga powinna zostać oddalona;

- art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ przewlekłości się nie dopuścił, a "błędna wykładnia przepisów prawa nie może i nie prowadzi do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa";

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, gdy tymczasem organ nie dopuścił się przewlekłości, a także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w zbyt wygórowanej wysokości;

- "art. 134 ust. 1" p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do rozstrzygania przez Sąd I instancji poza granicami skargi i uznania, że organ dopuścił się przewlekłości, gdy tymczasem czynności podejmowane przez organ w okresie objętym skargą jednoznacznie wskazują, że nie dopuścił się przewlekłości;

- art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do rozstrzygania sprawy, która została już prawomocnie rozpoznana wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 128/16 oraz II SAB/Kr 141/13;

- art. 151 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano pogląd, zgodnie z którym czynności nakazane prawem, o których mowa w 101a ust. 1 u.s.g., to tylko uchwały i zarządzenia. W ocenie autorki skargi kasacyjnej każda czynność nakazana prawem, która nie została wykonana przez organ gminy, a nie tylko uchwała lub zarządzenie, podlega zaskarżeniu do sądu po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Powołano się m.in. na postanowienie NSA oz. we Wrocławiu z dnia 24 lutego 1998 r. sygn. akt II SAB/Wr 58/97.

Stwierdzono również, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę z 9 grudnia 2014 r., "powinien wziąć pod uwagę okres od dnia 9 grudnia 2013 r. (ponieważ okres wcześniejszy był objęty sprawą o sygn. akt II SAB/Kr 214/13)" do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie (tj. 9 grudnia 2014 r.) lub do dnia 27 maja 2015 r. (kiedy to zapadł wyrok w pierwszej instancji, sygn. akt II SAB/Kr 62/15), a nie od dnia 31 grudnia 2013 r. do chwili wyrokowania. Autorka skargi kasacyjnej opisała następnie przebieg sprawy z wyszczególnieniem czynności podejmowanych przez organ w okresie od 9 września 2013 r. do 27 maja 2015 r. Podniosła, że pomimo, iż kwestia prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie została prawomocnie przesądzona dopiero w dniu 10 kwietnia 2015 r. (wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1084/14), organ podjął postępowanie z urzędu już wcześniej - w dniu 28 stycznia 2015 r. Zaznaczyła, że wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosownie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych ustawowo terminach i prawidłowo, zaś czas trwania postępowania wynikał z niezależnych od organu okoliczności, tj. zależnych od działania wnioskodawcy, SKO w N. S. oraz WSA w Krakowie.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organu okoliczność, że wobec wydania przez organ w dniu [...] maja 2013 r. decyzji odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej zaczęło się toczyć, co najmniej od tego momentu, postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Trudno przyjąć, by kończyło się ono z chwilą wydania decyzji przez SKO w Nowym Sączu. Organ miał zatem prawo sądzić, że toczy się zwykłe postępowanie administracyjne, które może zawiesić zgodnie z przepisami k.p.a. Zwrócono uwagę, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej stosuje się k.p.a., stwierdził bowiem, że "w sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 § 1 i 2 k.p.a.".

Co więcej, w ocenie autorki skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a w związku z tym, że przewlekłość ma charakter rażący. Zwrócono uwagę, że stosowanie u.d.i.p. rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych. Dodatkowo zarzucono, że dyscyplinowanie organu grzywną w sytuacji, gdy wydał już w sprawie decyzję, jest sprzeczne z jej istotą i pozbawione podstaw prawnych.

Wskazano również, że granice przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie wyznaczała zarzucana w skardze przewlekłość organu w okresie od dnia 9 września 2013 r. do dnia 9 grudnia 2014 r. lub do dnia 27 maja 2015 r., natomiast Sąd I instancji ocenił aktywność organu w okresie od dnia 31 grudnia 2013 r. do chwili wyrokowania. Tym samym bezpodstawnie ocenił działania organu w okresie nieobjętym skargą.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie może być tak, by dokładnie te same i żadne inne działania były przyczyną przypisania Burmistrzowi R.-Z. bezczynności i przewlekłości. Te same działania nie mogą być bowiem uznawane w jednym wyroku za bezczynność, a w innych za przewlekłe prowadzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Na wstępie należy też zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów, na podstawie których Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny swoje rozstrzygnięcie oparł na stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie znajdując przesłanek do odrzucenia wniesionej w sprawie skargi, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu w sprawie, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Natomiast ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej (bo do jej zaskarżania mają zastosowanie tożsame zasady) przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności lub przewlekłości nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności lub przewlekłości podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie także z poprzednich orzeczeń wydanych w związku z rozpoznaniem wniosku z dnia19 kwietnia 2013 r. (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14, z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13, z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, pub. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011, I OSK 667/11, pub. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast przepis art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa miejscowego czy też nie, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli dany podmiot wykaże, że uchwała ta narusza czyjś interes prawny. Zatem, z powyższego wynika, że przepis art. 101a powyższej ustawy stosuje się w sytuacji bezczynności organu gminy polegającej na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo oraz gdy podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich (porównaj: komentarz do art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zamieszczony w LEX-ie [w:] B. Dolnicki (red.) M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. jochymczyk, A. Matan. C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz ABC, 2010). W niniejszym stanie faktycznym nie istniała więc indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia sprawy, która należała do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Warto też dodać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczególna, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której taka regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Ponadto zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 101a u.s.g. stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa niniejsza, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zatem całkowicie chybiony jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na przewlekłość organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej zarządczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na przewlekłość organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem skarga na przewlekłość w prowadzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej wniesiona w niniejszej sprawie nie podlegała odrzuceniu.

Nie można się także zgodzić z zarzutem naruszenia "art. 134 ust. 1" (powinno być art. 134 § 1) p.p.s.a. przez "rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji poza granicami skargi". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd orzekał w granicach sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej Sąd był związany tylko granicami sprawy a nie granicami skargi. Przeciwnie Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że jeżeli przedmiot sprawy tego wymaga, Sąd niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Znaczenie ma tu zatem tylko zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23.01.1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że związanie granicami sprawy, w której skarga została wniesiona oznacza, że Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie zarzuca się tożsamości rozpoznanej przez sąd sprawy z jakąkolwiek inna sprawą. Zarzuca się jedynie, że Sąd oceniając "aktywność" organu wyszedł poza okres wskazany przez skarżącego w skardze. Wskazuje, że okres ten powinien rozpoczynać się od dnia 9 września 2013 r. a kończyć się dnia 9 grudnia 2014r. (dzień wniesienia skargi). Przy czym skarżący kasacyjnie twierdzi, że taki okres badania przewlekłości wskazał skarżący w skardze. Jednak z obszernej skargi taka konstatacja nie wynika. W tym zakresie skarżący kasacyjnie nie jest konsekwentny, bowiem prawidłowy okres określa alternatywnie "do 27 maja 2015 r." tj. już po wniesieniu skargi (którą wniesiono dnia 9 grudnia 2014 r.). Przy braku szerszego merytorycznego uzasadnienia postawionego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., odnosząc się do tak postawionego zarzutu, nie można nie uwzględnić tego, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania przez sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Konieczne jest jednak uzupełnienie, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86 (ONSA 1986/2/50; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63).

Sąd w niniejszej sprawie, dokonując oceny "aktywności" Burmistrza R.–Z. w kontekście przewlekłości postępowania, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że dokonał tej oceny za okres "od dnia 31 grudnia 2013 r. (data wydania wyroku WSA w Krakowie do sygn. akt II SAB/Kr 241/13) do chwili obecnej". Przyjął zatem korzystniejszą dla skarżącego kasacyjnie organu datę początkową niż wskazał skarżący kasacyjnie. Sąd uznał bowiem, że początkową datą badania aktywności organu powinien być dopiero moment dowiedzenia się o wyroku zobowiązującym Burmistrza R.–Z. do wydania w terminie 14 dni decyzji lub podjęcia czynności w sprawie wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli chodzi o datę końcową, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd co prawda podał, że aktywność organu badał do "chwili obecnej", tj. do dnia zamknięcia rozprawy i wydania wyroku, to jednak poczynione przez Sąd ustalenia kończą się na wydaniu przez Burmistrza R.–Z. dnia [...] marca 2015 r. decyzji, w której odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej i złożeniu w dniu 21 marca 2015 r. przez wnioskodawcę odwołania od tej decyzji. Bezsporne natomiast jest, że w dniu 30 marca 2015 r. Burmistrz przesłał to odwołanie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w N. S., która to czynność kończyła postępowanie przed organem pierwszej instancji ponownie rozpoznającym sprawę. Z tym momentem postępowanie zaczął prowadzić organ drugiej instancji. Zatem faktycznie ocenie Sądu podlegały czynności Burmistrza do zakończenia postępowania w pierwszej instancji. Przy czym należy tu dodać, że okresy oceny działań organu w sprawach, których przedmiotem jest przewlekłość i bezczynność mogą się pokrywać. Wobec tego taka sytuacja nie świadczy o rozstrzyganiu poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. W rezultacie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przechodząc od oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione, zdaniem skarżącego kasacyjnie Burmistrza, przyjęcie, że w sprawie miała miejsce przewlekłość, z uwagi na stanowisko autorki skargi kasacyjnej wskazujące na to, że nie akceptuje ona wskazywanego przez sądy administracyjne orzekające w sprawach dotyczących wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., stanowiska co do rozumienia pojęć przewlekłości i bezczynności, należy tu zamieścić kilka uwag dotyczących tego czym jest przewlekłość i bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, mającym zastosowanie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, oraz w kwestii różnicy między tymi instytucjami. I tak zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile, przy tym nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika, bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63). Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą co do zasady będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Co do zasady Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to, zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skarga na przewlekłość nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że sprawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania to dwa różne przedmiotowo rodzaje spraw. Podjęcie przez organ czynności procesowych kończących postępowanie powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności kończące postępowanie w sprawie.

Należy też tu przypomnieć, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez NSA (wyrok z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3096/15), który uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd ten oceni, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając trafność motywów ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., okoliczność, że organ winien sam ocenić zasadność powołania się na klauzulę ochronną przez inny podmiot (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, i cytowane w nim orzeczenia), nadto stwierdzoną prawomocnie jego bezczynność w załatwieniu przedmiotowego wniosku, a przede wszystkim oceni charakter podejmowanych czynności i sposób procedowania. Zatem stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z tego obowiązku, trafnie przyjmując, że w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie i argumentację tego Sądu przytoczoną na jego poparcie.

W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że z niepodważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że: K. W. zwrócił się w dniu 19 kwietnia 2013 r. do Burmistrza R.-Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - dokumentu urzędowego obejmującego zawartą w dniu [...] lutego 2013 r. ugodę pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą R.-Z., dotyczącą zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R.-Z. przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu urzędowego. Nie dokonując żądanej czynności materialno-technicznej, w dniu 2 maja 2013 r. Burmistrz R.-Z. wystąpił do Kancelarii Radcy Prawnego P. K. z pytaniem, czy P. K. będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorcy. Po uzyskaniu pisma z dnia 29 maja 2013 r., w którym radca prawny P. K. pisemnie zastrzegł, że ugoda z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i w związku z tym wnosi o jej nieujawnianie, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w dniu [...] maja 2013 r. Burmistrz Miasta R.-Z. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, na podstawie art. 16 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ powołał się na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P. K., świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku odwołania K. W. SKO w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w szczególności, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 1240 z późn. zm.) przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. Wskazało też na inne uchybienia związane z wydaniem kwestionowanej decyzji. W dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta R.-Z. otrzymał powyższą decyzję wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. poinformował on wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 9 września 2013 r., z uwagi na okoliczność, że rozpoznanie wniosku "wymaga wnikliwego zbadania sprawy zleceń wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy". Następnie, otrzymawszy wniosek radcy prawnego P. K. o wznowienie postępowania, przekazał go do rozpatrzenia SKO w K., a później otrzymawszy wniosek o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Miasta R.-Z. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jako przesłankę dla zawieszenia postępowania w sprawie podał, że radca prawny P. K. niezadowolony z decyzji organu odwoławczego, w dniu 29 sierpnia 2013 r. złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta R.-Z. podanie o wznowienie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, a w dniu 9 września 2013 r. wniósł o zawieszenie postępowania. Powyższe zakwestionował wnioskodawca składając skargę na bezczynność organu. W wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13, WSA w Krakowie: zobowiązał Burmistrza Miasta R.–Z. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Sąd dostrzegł, że stwierdzony stan bezczynności wynika, ze sporu dotyczącego stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a., w związku z czym wskazał w ocenie prawnej, że: "Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Od tej zasady istnieją wyjątki. Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzenie takich praw/obowiązków. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 k.p.a. Tym samym to postępowanie kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a w tym przepisów o zawieszaniu postępowania administracyjnego. (...) od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku – istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" w tryby postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w k.p.a. Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępniania. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku – postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym w przypadku gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pominięto nieistotne w tej sprawie rozważania przypadków, gdy wnioskowana informacja w ogólne nie jest informacją publiczną lub wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną) wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniania, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Głównym motywem w tego typu sprawach zakończenia postępowania w drodze aktu administracyjnego jest jednak przede wszystkim ochrona wnioskodawcy. Wydanie decyzji pozwala bowiem na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się (zmienione zresztą) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie przy tym ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 k.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie była wydawana taka decyzja. Jest przy tym powszechnym standardem działania administracji sytuacja, w której po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ zobowiązany do załatwienia wniosku stosuje identyczne przepisy regulujące załatwianie takich wniosków jak w przypadku, gdy załatwiał wniosek po raz pierwszy do niego złożony. Tym samym trafnie podnosi skarżący, że decyzja kasacyjna SKO w N. S., spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego."

Z tak wyrażonej oceny prawnej, wynikały wskazania zarówno co do trybu postępowania przy realizacji przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, rodzaju decyzji wydawanych w pierwszej i drugiej instancji, przesłanek uzasadniających wydanie w pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania albo o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także co do ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i dopuszczalnych wyjątków umożliwiających jego przedłużenie. Nadto w wyroku tym określono organowi termin 14 dniu dla podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej lub dla wydania decyzji.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że cytowana ocena prawna nie była przez Burmistrza Miasta R.-Z. honorowana. W szczególności po wydaniu tego wyroku organ ponownie zawiesił postępowanie oraz rozszerzał jego krąg, uznając za stronę radcę prawnego P. K. I tak w dniu [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta R.-Z. zawiesił z urzędu postępowanie, które podjął dopiero postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., a w dniu 4 lutego 2015 r. zwrócił się do Kancelarii Radcy Prawnego P. K. z pytaniem, czy zastrzeżone przez jego przedsiębiorstwo informacje w dokumencie - ugodzie z dnia [...] lutego 2013 r. - stanowiły przed jej zawarciem tajemnice przedsiębiorstwa. W dniu 17 marca 2015 r. radca prawny P. K. pisemnie zastrzegł, że ugoda z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i w związku z tym wnosi o jej nieujawnianie, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe stanowi o prowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w dniu [...] marca 2015 r. Burmistrz Miasta R.-Z. wydał decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, z powołaniem się na 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję doręczył również radcy prawnemu P. K., chociaż ze wskazań już prawomocnego wyroku wynikało, że wyrażenie stanowiska organu w formie decyzji ma służyć przede wszystkich ochronie interesu wnioskodawcy, a więc nie przedsiębiorcy.

Pomimo związania Burmistrza stanowiskiem Sądu co do zakresu stosowania przepisów k.p.a. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w skardze kasacyjnej nadal w sposób nieuprawniony polemizuje się z tym, stanowiskiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13, (zaaprobowane już przez NSA wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14), w tym zakresie należy w całości podzielić. W jego uzupełnieniu można tylko dodać, że: Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do tej czynności zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103, podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

W tych okolicznościach za Sądem pierwszej instancji należy stwierdzić, że nieprawidłowe stanowisko Burmistrza w kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania i stosowania przepisów k.p.a. do sprawy o udzielenie informacji publicznej spowodowało zastój w rozpoznaniu wniosku, którego skutkiem była długotrwałość postępowania, co należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Organ zbędnie uznawał P. K. za stronę postępowania. Postępowanie trwało dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania podejmowane były czynności pozorne i w sposób nieefektywny. Organ stosował przepisy k.p.a. i sam sobie w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony wyznaczał terminy do załatwienia sprawy oraz bezzasadnie zawieszał postępowanie. Prezentowane przez organ poglądy prawne nie spotkały się z aprobatą organu wyższej instancji i sądów administracyjnych, a mimo to Burmistrz nadal opierał swoje czynności na tych samych podstawach, stosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wadliwy i bezpodstawny. Stosowany przez Burmistrza Miasta R.-Z. tryb procedowania prowadził do nieusprawiedliwionej komplikacji sprawy, która winna być załatwiona albo przez dokonanie żądanej czynności albo przez wydanie decyzji odmownej. Co prawda opisany stan, w którym Burmistrz Miasta R.-Z. prowadzi postępowanie wyjaśniające powoduje konieczność równoległego korzystania z akt sprawy nie tylko przez ten organ i organ drugiej instancji ale również przez sądy, to jednak rzeczą Burmistrza Miasta R.-Z. jest w takiej sytuacji taka organizacja pracy, która umożliwi mu niezwłoczne podejmowanie czynności, także w przypadku udzielania akt sądom, czemu mogą służyć poświadczone za zgodność z oryginałami dokumenty zgromadzone w aktach zastępczych. Nie ma też przeszkód, by z akt takich organ korzystał w siedzibie ich aktualnego dysponenta.

W opisanych okolicznościach stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta R.-Z. pozostawał w przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała rzeczowego uzasadnienia. Burmistrz Miasta R.-Z. wybiórczo decydował, do których wskazań organu odwoławczego zamierza się dostosować, a które pomija. To w efekcie prowadzi do znacznych komplikacji proceduralnych, w rozpatrywaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej, którego realizację względnie odmowę realizacji powinny cechować szybkość i prostota. Organ nie respektuje także oceny prawnej Sądu wypowiedzianej w sprawach, których przedmiotem jest wniosek K. W., posiłkuje się za to poglądami wyrażonymi w stanach faktycznych nietożsamych z przedmiotowym. Broniąc jakby się mogło wydawać praw przedsiębiorcy, któremu organ drugiej instancji odmawia przymiotu strony, Burmistrz Miasta R.-Z. nie dostrzega, że P. K. były doręczane przez SKO w N. S. do wiadomości wydawane przez ten organ decyzje (co wynika z rozdzielników), a nie zostały one jednak poddane kontroli sądowej z inicjatywy tego przedsiębiorcy, chociaż posiadał on odpowiednią wiedzę i kwalifikacje.

Również długi okres prowadzenia postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania, którą obowiązuje w każdym postępowaniu administracyjnym, także prowadzonym w trybie przepisów szczególnych wynikających ze stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności zasadnie WSA w Krakowie stwierdził że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. (aktualnie art. 149 § 1a), ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony w tej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Okoliczności rozpatrywanej sprawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, do którego doszedł Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zostały spełnione wyżej wskazane przesłanki kwalifikujące stwierdzoną przewlekłość jako "rażąco naruszającą prawo". Sąd ten oparł się na trafnych poglądach zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie tego stanowiska.

Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny i wymierzenie jej w zbyt wygórowanej wysokości. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w sprawie zaszła przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z czym związana była możliwość wymierzenia organowi grzywny, o co wnosił skarżący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku nie było skuteczne i doszło do przewlekłości postępowania, mającego, jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, charakter obstrukcji w rozpoznaniu wniosku, to uzasadnione było ze względów prewencyjnych, zdyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie mu grzywny w kwocie 1000 zł. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem orzeczona kwota jest niska w stosunku do możliwej do wymierzenia na podstawie zastosowanego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Twierdzenie Burmistrza R.–Z., że jest ona wygórowana, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadnione.

Za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został podniesiony z naruszeniem art. 190 p.p.s.a., bowiem został oparty na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący zarzuty te uzasadnia niezastosowaniem tych przepisów pomimo, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SAB/Kr 128/16 i II SAB/Kr 241/13. Wyroki te wydane zostały w sprawach dotyczących bezczynności Burmistrza R.-Z. w rozpoznaniu wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zatem, co prawda sprawy te dotyczyły tego samego wniosku, tej samej osoby ale ich przedmiotem była bezczynność. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest przewlekłość postępowania w rozpoznaniu tego wniosku. Kwestia odmienności obydwu rodzajów spraw była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wydając wyrok z dnia 24 listopada 2016 r. w niniejszej sprawie, uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r. (sygn. akt II SAB/Kr 62/15) i dokonał wykładni przepisów art. 149 p.p.s.a. a jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął odmienność przedmiotów spraw dotyczących bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. w stosunku do przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. i w rezultacie nakazał merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłość wniesionej w niniejszej sprawie, z wyjątkiem zobowiązania organu do wydania decyzji lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. W zakresie tego wyłączenia Sąd pierwszej instancji zastosował się do tych wytycznych i w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku umorzył w tym zakresie postępowanie. W związku z tym, że skarga kasacyjna w tej części została sporządzona z naruszeniem art. 190 p.p.s.a., zbędne jest powtarzanie stanowiska NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2016 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.