Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 447/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 3 pkt 3 i pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1965 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.)- dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. 81/6, 82/2, 83/2 zlokalizowanych w miejscowości B., gm. S.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. B. K. i W. K. wystąpili do Burmistrza S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. 81/6, 82/2, 83/2 zlokalizowanych w miejscowości B., gm. S.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej załącznik do wydanego rozstrzygnięcia, stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie budowlane nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.p.z.p. Jak bowiem ustalono, w analizowanym obszarze występuje rozproszona zabudowa siedliskowa związana z terenami upraw rolniczych. Tym samym planowana przez inwestorów zabudowa mieszkaniowa- jednorodzinna nie będzie stanowiła kontynuacji, czy też uzupełnienia zabudowy dominującej. Ponadto, jak ustalono teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Wskazywana przez inwestorów droga wewnętrzna, to jest pozostająca w zarządzie gminy S. działka ew. nr 86, pomimo ujawnionej w ewidencji gruntów funkcji drogowej (dr), nie jest drogą w rozumieniu obowiązujących przepisów. Parametry techniczne tej działki, to jest jej szerokość wynosząca 2,5 m, jak i nawierzchnia, którą stanowi grunt rodzimy, nie gwarantują faktycznego i realnego dojazdu do nieruchomości inwestorów. Aktualnie działka nr 86 stanowi w większej części tereny użytkowane rolniczo, a realizowany nią dojazd do nieruchomości wnioskodawców odbywa się wyjeżdżonym pasem gruntu. Wobec powyższego, z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie jest możliwym ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia B. i W.K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zarzucając błędne ustalenia, co do braku dostępu nieruchomości, na której planują przedmiotową inwestycję, dostępu do drogi publicznej, jak również braku w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowanych działek pozwalających na określenie parametrów dla wnioskowanej przez nich zabudowy. Dodatkowo skarżący zarzucili celowe, sprzeczne z przepisami k.p.a. wydłużanie prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji.

Odnośnie kwestii dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej skarżący wskazali, że dojazd do ich nieruchomości odbywa się poprzez drogę gminną oznaczoną na mapie jako działka ew. nr 86 lub też przez zjazd sąsiedzki z działki ew. nr 102 skomunikowany za pośrednictwem działki nr ew. 339 z asfaltową drogą publiczna oznaczona nr ew. 392/1. Skarżący podnieśli, że nie jest ich rolą oceniać, czy drogi te odpowiadają warunkom technicznym. Wskazali jednocześnie, że zarówno szerokość, jak i stan techniczny nawierzchni drogi dojazdowej (działki nr ew. 86) był przez nich wielokrotnie poruszany w korespondencji kierowanej do Burmistrza S. Podkreślili, że potwierdzeniem dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej poprzez działkę ew. nr 86 potwierdza wydana na ich rzecz w 2006 r., pozostająca w obiegu prawnym decyzja Burmistrza S. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę istniejącego na gruncie budynku mieszkalnego. Co więcej, działka o nr ew. 86 stanowi również jedyną drogę dojazdową do gospodarstwa rolnego położonego na działce o nr ew. 69/4, która to działka zdaniem skarżących została celowo zasłonięta umieszczonymi na złączonej do kwestionowanej decyzji mapie zdjęciami.

W kwestii zarzucanego braku możliwości ustalenia wymagań parametrów planowanej zabudowy skarżący podnieśli, iż fakt umiejscowienia budynków mieszkalnych wzdłuż drogi wewnętrznej oznaczonej na mapie jako działka o nr ew. 339, jak również umiejscowiona w odległości 200 m w linii prostej od działek skarżących, zabudowa działki nr 69/4 zaprzecza tezie organu, co do braku w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy pozwalającej na określenie parametrów planowanych przez strony budynków mieszkalnych. Zdaniem odwołujących się opierając się na parametrach wskazanych istniejących budynków możliwym jest określenie takich parametrów, które będą współtworzyć jedność urbanistyczną i podkreślać wiejski charakter zabudowy. W ocenie skarżących należy mieć na uwadze, że planowane przez nich przedsięwzięcie jest nową inwestycją i zawsze w takich przypadkach należy wykazać dużo zrozumienia i dobrej woli w kreowaniu nowych kierunków rozwoju wsi zgodnie z wolą jej podatników i gospodarzy.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie, wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla terenu, na którym skarżący zamierzają zrealizować inwestycję, niezbędnym było, stosownie do treści w/w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym, jak podkreślił organ odwoławczy ustalenie przez właściwy organ, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 póz. 1588) – dalej: rozporządzenie z 2003 r.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie spełnia wszystkich wymaganych warunków wskazanych w w/w przepisie. Kolegium stwierdziło bowiem, iż załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej, obejmującej zaznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:1000 obszar wokół objętych wnioskiem działek w promieniu 120 m (odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji), wynika, że tereny objęte obszarem analizowanym to tereny rolnicze i tereny lasów. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast istniejąca na tym terenie zabudowa realizuje funkcję zagrodową (działki o nr ew. 81/5 zabudowana budynkiem gospodarczo-składowym oraz objęte wnioskiem działki o nr 81/6 i 82/ zabudowane w części południowej budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie zagrodowej). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek nie dotyczy pojedynczej inwestycji, lecz trzech budynków mieszkalnych - jednorodzinnych z garażami, wśród terenów, gdzie jak wcześniej wskazano dominuje rolnicze i leśne wykorzystanie gruntów. Uwzględnienie wniosku inwestorów stanowiłoby zatem wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji rolniczej, jednostki urbanistycznej - trzech domów jednorodzinnych, co skutkowałoby de facto przekształceniem terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym w sprawie nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie został także spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren planowanej przez skarżących inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego dostęp do drogi publicznej w rozumieniu w/w przepisu należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Natomiast dostęp faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Dostęp do drogi publicznej nie może być wyłącznie dostępem hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie teren przedmiotowej inwestycji obejmujący północną cześć działek nr ew. 81/6, 82/2 i 83/2 nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Jak wynika z załączonej dokumentacji obsługa komunikacyjna zgodnie z wnioskiem odbywać się ma poprzez projektowany zjazd z drogi wewnętrznej będącej w zarządzie gminy S. (działka o nr ew 86), która poprzez drogę wewnętrzną (działka o nr ew. 339) powiązana jest z drogą publiczną (działka o nr ew. 392/1). Jednakże z wyjaśnień organu I instancji, oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że działka o nr ew. 86, pomimo zapisów w ewidencji gruntów świadczących o użytkowaniu jako droga, drogą nie jest. Zarówno jej parametry geometryczne (szerokość około 2,5 m) jak i nawierzchnia (grunt rodzimy), nie gwarantują faktycznego i realnego dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, w chwili obecnej działka nr ew. 86, stanowi w większej części tereny uprawiane rolniczo, a dojazd do nieruchomości inwestorów odbywa się wyjeżdżonym pasem gruntu, jednakże stan ten jest niezgodny z ewidencją gruntów i usytuowaniem użytku ewidencyjnego stanowiącego drogę dr. Natomiast, co do wskazywanego przez skarżących istniejącego dojazdu do ich nieruchomości za pośrednictwem "zjazdu sąsiedzki" z działki o nr ew.102, organ odwoławczy wskazał, iż z załączonej do wniosku mapy, jak i akt sprawy nie wynika, że jest to dojazd prawnie uregulowany. Wobec powyższego w sprawie nie został spełniony również warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przy czym bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostają zdaniem organu odwoławczego podnoszona w odwołaniu argumentacja związana z budową przez gminę wodociągu, gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Tym samym, zdaniem Kolegium wobec braku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Burmistrz S. zasadnie uznał, iż nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy, o które skarżący wnosili we wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez skarżących celowego przedłużania prowadzonego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy przyznał, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby Burmistrz S. wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., jednak z akt nie wynika również, aby strony występowały z ponagleniem. Jednakże w ocenie Kolegium, mając na uwadze fakt, iż tereny planowanej inwestycji obejmowały między innymi grunty leśne, organ I instancji zasadnie, stosownie do obowiązków wynikających z art. 60 ust. 1, jak również z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., wystąpił do organu właściwego w zakresie ochrony gruntów leśnych o zaopiniowanie przesłanego projektu decyzji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.K. i W.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że niespełnione zostały warunki określone we wskazanych przepisach,

ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 -2 u.p.z.p., naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S.;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez przyjęcie, że dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie granic analizowanego obszaru przy uwzględnieniu odległości minimalnej równej trzykrotności szerokości frontu działki, podczas gdy zagospodarowanie terenu i cechy zabudowy sąsiadującej uzasadniają wyznaczenie granic analizowanego terenu na znacznie szerszym obszarze;

- § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób w części tekstowej analizy urbanistycznej rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich, na których w decyzji enigmatycznie wskazano, że pełniona funkcja stanowi funkcję budowlanych posadowionych na nieruchomościach sąsiednich, będących przedmiotem analizy; zagrodową, poprzez niejednoznaczne wskazanie sposobu użytkowania obiektów

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, w tym brak wnikliwego zbadania funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze, w tym dotyczących rzeczywistych funkcji realizowanych na działkach sąsiednich, uznanych przez organ za działki charakterze wyłącznie zagrodowym.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał iż w jego ocenie wyznaczona 120 m granica obszaru analizowanego odpowiadająca trzykrotności szerokości frontu działek, na których skarżący planują realizacje inwestycji, została ustalona w sposób nieprawidłowy. Zdaniem skarżących obszar analizowany winien być ustalony z uwzględnieniem wielkości i sposobu zabudowy nieruchomości inwestorów, działek sąsiednich, jak również z uwzględnieniem, że nieruchomości te stanowią tereny na których prowadzone są, co do zasady gospodarstwa rolne o znacznych rozmiarach. W takiej sytuacji, w przypadku istniejącej zabudowy rozproszonej granica obszaru analizowanego winna być większa, aniżeli dla obszaru charakteryzującego się zabudową jednolita i skupioną. Pozwoliłoby to, zdaniem pełnomocnika skarżących na ustalenie jaki typ zabudowy kontynuowałby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej. Tym bardziej, że pojęcie sąsiedztwa jako pojęcie niedookreślone upoważnia organy do pewnego luzu interpretacyjnego, co wymaga każdorazowego uwzględnienia wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Powyższe jest o tyle istotne, gdyż w odległości niespełna 300 m od nieruchomości skarżących zlokalizowane jest osiedle domów jednorodzinnych. W ocenie pełnomocnika skarżących w sprawie dokonano również wadliwych ustaleń, co do funkcji analizowanego obszaru, na którym wbrew stanowisku organu występuje i współistnieje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystywane rolniczo. Skoro zatem kontynuacja istniejącej funkcji zabudowy danego terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza nie jej tożsamość, lecz możliwość jej uzupełnienia poprzez zabudowę nie wchodząca w kolizję z zabudowa istniejącą, to zdaniem pełnomocnika za przedwczesne uznać należy stanowisko organów, co do braku możliwości pogodzenia zabudowy zagrodowej z planowaną zabudową jednorodzinną. Tym bardziej, że planowane do realizacji trzy budynki mieszkalne mają stanowić miejsce zamieszkania dla skarżących oraz ich dzieci, które świadczyć będą pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Wobec powyższego, dopiero uzupełnienie i uszczegółowienie ustaleń faktycznych, w tym analizy urbanistycznej zwłaszcza w zakresie określenia poszczególnych składników (budynków) istniejącej zabudowy, ich przeznaczenia i rzeczywistego sposobu użytkowania pozwoli na stwierdzenie, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że W. K. jest rolnikiem od 2000 r., gospodarującym aktualnie na areale o łącznej powierzchni 13,65 ha. Natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 3,1190 ha.

Odnosząc się do kwestii dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej pełnomocnik wskazał, iż bezspornym pozostaje, że wskazana we wniosku działka o nr ew. 86, pozostająca w zarządzie gminy S., w ewidencji gruntów i budynków stanowi drogę. Przywołany przez organ przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie wiąże w żaden sposób kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z spełnieniem przez tę drogę warunków technicznych, określonych przepisami prawa budowlanego. Wystarczającym jest, że skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej właśnie poprzez wskazaną drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ew. 86. Co więcej, droga ta stanowi jedyną drogę dojazdową do zabudowanej działki o nr ew. 69/4, co organy procedujące w sprawie pominęły. Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżących strony wykazały w wystarczający sposób istnienie alternatywnego połączenia ich działek z drogą publiczną, poprzez istniejący zjazd sąsiedzki z działki o nr ew. 102, użytkowany przez społeczność wiejską mieszkańców wsi B. oraz położonego za lasem osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego C. Droga ta nie tylko umożliwia dojazd do nieruchomości skarżących, a wręcz przebiega przez nie w ich południowej części. Ponadto dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej potwierdza wydana na rzecz skarżących decyzja Burmistrza S. z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, iż przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, gdyż jak wynika z wniosku skarżących z dnia 7 kwietnia 2020 r. występowali oni o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a nie trzech budynków mieszkalnych w ramach zabudowy zagrodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 26 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, pomimo złożonego do akt sprawy oświadczenia pełnomocnika skarżących, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pozostałe stron postępowania – nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 31 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 26 lipca 2021 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi B. K. i W. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. 81/6, 82/2, 83/2 zlokalizowanych w miejscowości B., gm. S.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.)- dalej: u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) -dalej: rozporządzenie z 2003 r.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że zlokalizowane w miejscowości B., gm. S. działki o nr ew. 81/6, 82/2, 83/2, na których skarżący planują realizację przedmiotowej inwestycji położone są na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym sposób weryfikowania, czy spełniony został wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", został określony przez ustawodawcę w powoływanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.

Wskazać należy, że na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego sporządzona została analiza urbanistyczna terenu planowanej inwestycji, autorstwa mgr P.Ł. - uprawnionego do projektowania w postępowaniu przestrzennym zgodnie z art. 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na analizowanym obszarze, w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem występuje działka o nr ew. 85/1 dostępna z drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne zabudowana budynkiem gospodarcza składowym. Objęte wnioskiem działki o nr ew. 81/6 oraz 82/2 zabudowane są w części południowej budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Natomiast objęta wnioskiem działka o nr ew. 83/2 jest niezabudowana. Występująca w analizowanym obszarze zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże brak jest tożsamości funkcji projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową istniejącą na analizowanym obszarze, której charakterystyczną cechą jest rozproszona zabudowa siedliskowa związana z terenami upraw rolniczych. W oparciu o powyższe stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia, warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ze sporządzonej analizy wynika także, że przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak bowiem ustalono, wskazana we wniosku droga wewnętrzna, oznaczona na mapie jako działka o nr ew. 86, pomimo pozostawania w zarządzie gminy S. i oznaczenia jej funkcji drogowej (dr) w prowadzonej dla tego terenu ewidencji gruntów, nie spełnia wymogów technicznych pozwalających na uznanie tego terenu za drogę. Zarówno szerokość drogi, jak i jej nawierzchnia nie gwarantują faktycznego i realnego dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazano, że wnioskodawcy nie przedstawili innej możliwości skomunikowania przedmiotowych działek. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono nadto, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, na której wnioskodawcy planują inwestycję z uwzględnieniem, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a projektowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi i szczególnymi.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy planowana przez skarżących inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Natomiast zgodność planowanego przedsięwzięcia z pozostałymi wymogami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. pozostaje pomiędzy stronami bezsporna.

Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii wskazać należy, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem przywołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co jest realizowane każdorazowo poprzez ocenę możliwości dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557).

W niniejszej sprawie, co już wcześniej wskazano ze złożonego przez skarżących w dniu 7 kwietnia 2020 wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym stosownie do treści art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ jest bezwzględnie związany wynika, że planowane przez nich przedsięwzięcie polega na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Natomiast z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że tereny objęte jej zakresem stanowią tereny rolnicze i leśne, a występująca tam zabudowa ma charakter rozproszonej zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną. Na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa jednorodzinna. Istniejąca na analizowanym obszarze zabudowa pozwala co prawda na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jednakże z uwagi na wskazany charakter istniejącej rozproszonej zabudowy siedliskowej, planowane przez inwestorów przedsięwzięcie nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na obszarze analizowanym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; wyroki WSA w Poznaniu z 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13; z 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; wyrok WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. : Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki NSA z 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12; z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13). Podkreślić również należy, że pomimo, iż funkcja zabudowy zagrodowej, jak i zabudowy jednorodzinnej służą celom mieszkaniowym, to zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2021 r., II SA/Bk 324/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie, jak podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wniosek skarżących nie dotyczy pojedynczej inwestycji, lecz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, wśród terenów, gdzie zdecydowanie dominuje rolnicze i leśne wykorzystanie gruntów. Uwzględnienie żądania skarżących stanowiłoby wprowadzenie na terenie analizowanym nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji rolniczej, jednostki urbanistycznej - trzech domów jednorodzinnych. Powyższe skutkowałoby de facto przekształceniem terenów rolniczych w tereny zabudowy mieszkaniowej, a wprowadzony rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uwzględniając istniejące zabudowania zagrodowe, stałby się dominujący w obszarze analizowanym.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę procedujące w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z żądaniem skarżących zawartych we wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r. Tym samym zarzut skargi , co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za nieuzasadniony.

Bez wpływu na powyżej wskazane stwierdzenie pozostają również pozostałe zarzuty skargi, co do naruszenia § 3 ust.1-2 rozporządzenia z 2003 . polegającego na wadliwym, zbyt wąskim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego oraz § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia polegającego na niewyjaśnieniu w dostateczny sposób funkcji budynków posadowionych na objętych analizą nieruchomościach sąsiednich, w szczególności poprzez brak jednoznacznego wskazania sposobu użytkowania tych budynków.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Niewątpliwie określone w powyższym przepisie zasady ustalania granic obszaru analizowanego odnoszą się do wartości minimalnych, co przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zakreślenia przez ustawodawcę wartości maksymalnych pozwala na stwierdzenie, iż organom procedującym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy pozostawiono pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy. Zasadą jest zatem wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Wskazać również należy, że zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2021 r, II SA/Rz 810/20; wyrok WSA w Gdańsku z 5 maja 2021r, II SA/Gd 921/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2021 r., II SA/Bd 1158/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano granice obszaru analizowanego terenu zostały określone w sposób prawidłowy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalona bowiem wartość 120 m odpowiada trzykrotności frontu działki skarżących, wynoszącego około 40 m. Przy czym stosownie do § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia za front działki skarżących przyjęto część ich nieruchomości przylegającą do działki ew. nr 86, z której jak wynika ze złożonego wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r. planowany jest główny wjazd lub wejście na działkę. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy brak było uzasadnienia do powiększenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestorów, gdyż jak wskazano w sporządzonej analizie urbanistycznej istniejąca w "podstawowych granicach" obszaru analizowanego zabudowa pozwalała na rozpatrzenie zasadności wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20; wyroki WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2020 r., II SA/Sz 847/19; z 12 marca 2020 r., II SA/Sz 1062/19; wyrok WSA w Białymstoku z 23 grudnia 2020 r., II SA/Bk 775/19; wyro WSA w Gdańsku z 21 lutego 2020 r., II SA/Gd 1621/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących w sprawie nie doszło także do naruszenia § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia z 2003 r. W tym zakresie wskazać po raz kolejny należy, że na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego sporządzona została analiza urbanistyczna terenu planowanej inwestycji, autorstwa mgr P.Ł. - uprawnionego do projektowania w postępowaniu przestrzennym zgodnie z art. 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego terenu zostały określone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w § 9 rozporządzenia. W ocenie Sądu organy procedujące w sprawie wykazały, iż przeprowadzona analizy architektonicznej w sposób bezsporny wskazuje na charakter i funkcję dominującej na obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy siedliskowej związanej z produkcją rolną, której kontynuacji nie stanowiłoby planowane przez skarżących przedsięwzięcie budowlane. Tym samym podnoszone przez pełnomocnika skarżących argumenty, w tym co do istnienia w odległości 300 m w linii prostej od nieruchomości skarżących osiedla domów jednorodzinnych, położonego poza granicami obszaru analizowanego, czy też podnoszone dopiero na etapie skargi argumenty, co przeznaczenia przedmiotowej inwestycji, jako miejsca zamieszkania dzieci wnioskodawców które miałyby pomagać w prowadzeniu gospodarstwa rolnego skarżących, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji pojęć gospodarstwo rolne oraz zabudowa zagrodowa. Dlatego też w przypadku pierwszego z pojęć celowym jest sięgnięcie w tym zakresie do definicji uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), a konkretnie do jej art. 553, stanowiącego, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei, w przypadku drugiego z pojęć konieczne jest sięgnięcie do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej, powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z gospodarstwem rolnym (por. wyroki NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2829/17; z 17 października 2019 r., II OSK 2951/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym warunkiem zastosowania przez organ art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest rozważenie, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie z treści złożonego w dniu 7 kwietnia 2020 r. wniosku skarżących bezspornie wynika, że wnosili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z treści wniosku nie wynikało natomiast, iż planowana inwestycja stanowiłaby zabudowę zagrodową w ramach prowadzonego przez wnioskodawców gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajdował zastosowania, a argumenty skargi, co do posiadanego przez stronę areału i średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie S., pozostają bez wpływu na wynik sprawy

Za nieuzasadnione Sąd uznał także zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wydana decyzja znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Za uzasadniony w ocenie Sądu uznać natomiast należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej jest spełniony kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez organy administracji działki skarżących, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja mają dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne przebiegające przez działki o nr ew. 86 i 339. Kwestionowana jest natomiast faktyczna możliwość dojazdu do przedmiotowych nieruchomości przez pozostająca w zarządzie gminy S. działkę o nr ew. 86, która pomimo jej oznaczenia w ewidencji gruntów jako użytek drogowy (dr) nie spełnia odpowiednich warunków technicznych. Podkreślenia jednak wymaga, iż ustawodawca statuując w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymóg dostępu do drogi publicznej, nie określił jednocześnie wymagań co do rodzaju tego dostępu. Tym samym bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej. Zasadniczą kwestią jest zatem sama możliwość przejazdu drogą wewnętrzną, poprzez którą nieruchomości skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a ta okoliczność nie została przez organ zakwestionowana. Co więcej jak podnosili skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji, jak i w skardze, a co zostało pominięte przez organ odwoławczy droga wewnętrzna przebiegająca przez działkę o nr ew. 86 stanowi jedyną drogę dojazdową do gospodarstwa rolnego położnego na nieruchomości oznaczonej nr ew. 69/4. Wskazać również należy na pewna niekonsekwencję organów administracji, które z jednej strony kwestionują skomunikowanie nieruchomości skarżących z drogi publiczną poprzez działkę o nr 86, z drugiej zaś, uzasadniając wydane rozstrzygnięcia stwierdzają, że "w analizowanym sąsiedztwie działek występuje działka 81/5 (...) dostępna z drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne". Przeprowadzona przez Sąd analiza załączonych do akt administracyjnych map wykazała, że jedynym dojazdem do wskazanej wyżej działki ew. nr 81/5 stanowi właśnie droga wewnętrzna zlokalizowana na działce nr 86. Co więcej jak wynika z części opisowej sporządzonej analizy urbanistycznej granice obszaru analizowanego ustalone zostały, stosownie do wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. jako trzykrotność szerokości frontu działki, przy czym zgodnie z przywołanym wyżej § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie przyjęty przez organy, zgodnie z wnioskiem skarżących, front działki celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego front działki, przylega do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr ew. 86.

Jednakże z uwagi na stwierdzoną okoliczność nie spełnienia przesłanki tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uwzględnienie przez Sąd zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc