Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3357/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 61, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 108 § 1 i 2, art. 123, art. 123 § 1 i 2, art. 124 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 465/17 w sprawie ze skargi I. P. i E. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. i E. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Drogi Głównej Południowej na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z ul. W. w M. dla wariantu niebieskiego.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejszej postanowienie wydano na wniosek Miasta W. Ś., z dnia 2 września 2016 r. W powyższym podaniu inwestor wskazał na ważny interes społeczny, tj. usprawnienie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy ciągu komunikacyjnego, istotnego z punktu widzenia ochrony zdrowia lub życia ludzi oraz poprawy płynności i bezpieczeństwa komunikacyjnego. Obecnie komunikacja wschód-zachód odbywa się w głównej mierze po drodze wojewódzkiej nr [...] i [...]. Na całym odcinku drogi mają przekrój jednojezdniowy. Ze względu na uwarunkowania terenu oraz silne zurbanizowanie tego obszaru parametry techniczne i funkcjonalne przedmiotowych dróg nie pozwalają na skuteczne i bezpieczne przeniesienie wzrastającego natężenia ruchu. Takie stan powoduje negatywny wpływ transportu drogowego na środowisko i mieszkańców zurbanizowanych terenów wzdłuż tych dróg. Funkcjonalnie i technicznie klasa istniejących dróg nie spełnia swoich zadań i funkcji przez wysoką gęstość włączeń dróg lokalnych i dojazdowych, a także zjazdów do posesji. Dochodzi w konsekwencji do wysokich strat czasu oraz powstania wielu zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obecna sytuacja ulegnie istotnej poprawie dzięki budowie drogi głównej południowej. Realizacja inwestycji przyczyni się również do spadku emisji substancji w powietrzu w pobliżu zabudowy miejskiej, przede wszystkim W. Ś., w wyniku czego poprawi się jakość powietrza. Postępujący wzrost liczby poruszających się pojazdów na obecnym układzie drogowym spowoduje drastyczne zwiększenie się oddziaływania w postaci przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu. Mając na uwadze obecny sposób zagospodarowania terenów wokół istniejących dróg zapewniających komunikację na osi wschód-zachód nie ma możliwości wprowadzenia wystarczających zabezpieczeń chroniących poszczególne elementy środowiska i ludzi. Projektowana droga będzie natomiast nowoczesnym szlakiem transportowym zapewniającym możliwość szybkiego przemieszczania się i posiadającym wszystkie konieczne zabezpieczenia środowiskowe. Jak wynika z wniosku inwestora, podjął się on realizacji omawianego przedsięwzięcia z uwzględnieniem finansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach regionalnego programu operacyjnego dla W. Ś. na lata 2014-2020. Opóźnienie w przygotowaniu inwestycji może wpłynąć na niedotrzymanie terminów o dofinansowanie, co może skutkować cofnięciem dotacji i realnie zagrozić wykonaniu inwestycji, gdyż inwestor bez środków zewnętrznych nie jest w stanie samodzielnie zrealizować takiego przedsięwzięcia. Czas niezbędny do realizacji przygotowawczych działań przed rozpoczęciem robót budowlanych wpływa w zasadniczy sposób na interes społeczny. Jak podkreślono we wniosku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do przygotowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz pozwoleń wodnoprawnych. Rygor natychmiastowej wykonalności pozwoli na zamknięcie procedury przygotowania dokumentacji projektowej oraz umożliwi dotrzymanie terminów przedmiotowego zadania. Dlatego w ocenie organu I instancji należy uznać, że nadanie rygory natychmiastowej wykonalności jest związane z ważnym interesem społecznym.

Zażalenie, uzupełnione następnie w piśmie z dnia 17 września 2016 r., na powyższe postanowienie złożyli I. P. i E. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 108 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.). W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że głównym powodem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności był w rzeczywistości jedynie interes finansowy inwestora, polegający na uzyskaniu środków pieniężnych z funduszy Unii Europejskiej. Tymczasem decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. narusza podstawową zasadę powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. ocenę przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na ludzi. Ogólne twierdzenie o ważnym interesie społecznym w realizacji inwestycji musi ustąpić przed oczywistym i konkretnym interesem, tj. przed prawem do mieszkania, prawem własności i pewnością swojego centrum życiowego. Tymczasem organ administracji publicznej na wniosek inwestora nie wybrał wariantu przewidującego najmniejsza liczbę wyburzeń domów mieszkalnych. Liczba ta w wariancie niebieskim jest większa niż w wariancie zielonym, który popierali skarżący. Ponadto wybrany przebieg drogi powoduje przesunięcie jej zbyt blisko domów. Czynnik ludzki w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. został zatem zlekceważony. Z tego też względu sąd administracyjny uchylił poprzednią decyzję w sprawie. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności kwestionowanemu rozstrzygnięciu sprawi, że stanie się ona wkrótce wykonalna, a zarzuty mieszkańców, którzy mają być wywłaszczeni, nie zostaną rozpoznane. Jest to działanie oczywiście sprzeczne z interesem społecznym, nieuczciwe i szkodliwe. Kwestionowane postanowienie stanowi nadużycie władzy. Poza tym skarżący przedstawili zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Ponadto zażalenie na wymienione postanowienie złożyli także J. C. i M. C., zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez danie wiary niepopartym żadnymi dowodami twierdzeniom inwestora. W zażaleniu wniesiono o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości.

W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazali, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do nadania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wyjaśnił, że zastosowanie art. 108 k.p.a. uzasadniało przyśpieszenie prac projektowych oraz uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i pozwoleń wodnoprawnych. Wszelkie ewentualne opóźnienia dotyczące przedsięwzięcia wynikają jednak tylko i wyłącznie z zaniedbań inwestora, przejawiających się w nieprawidłowo sporządzonej i niekompletnej dokumentacji na etapie oceny wpływu inwestycji na środowisko. Pierwsza decyzja wydana w sprawie została po dwóch latach uchylona. Kolejny raport sporządzono w pośpiechu z licznymi błędami i brakami. Nieprawidłowości inwestora nie mogą być naprawiane przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Prace projektowe mogą być kontynuowane i prowadzone niezależnie od rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru nie gwarantuje również inwestorowi i projektantowi, że decyzja nie zostanie zmieniona lub uchylona. Zastrzeżenia do decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. są natomiast poważne. Nie można również uznać, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne w sprawie, skoro nie wyznaczono terminu, w którym inwestor ma zrealizować przedsięwzięcie. Ponadto decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nie można nadać rozważanego rygoru, gdyż nie posiada ona cechy wykonalności. Rozstrzygnięcie to stanowi tylko element wieloetapowego procesu inwestycyjnego.

Zażalenie, uzupełnione następnie w piśmie z dnia 20 września 2016 r., na wymienione postanowienie złożyli również A. K., Ł. K., G. S. i K. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 108 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego aktu, niezawierającego uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego oraz art. 108 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Składający zażalenie wnieśli ponadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazali, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów wynikających z art. 124 § 4 k.p.a. Organ I instancji nie dokonał w tej mierze żadnej analizy faktycznej i prawnej, poprzestając na zdawkowym powołaniu się na ważny interes społeczny. Nie można zatem uznać, że przesłanki z art. 108 k.p.a. zostały spełnione; tym bardziej, że organ I instancji nie odwołał się do potrzeby ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Podniesienie przesłanki "interesu społecznego" powinno być natomiast szczegółowo uzasadnione. Ustawodawca wymaga bowiem, by interes społeczny dotyczył innych kwestii niż ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Co więcej, orzeczenie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, który wydaje postanowienie na mocy art. 108 k.p.a., powinien zatem odpowiednio umotywować takie rozstrzygnięcie. Ponadto w zażaleniu wskazano, że wydane wcześniej decyzje środowiskowe zostały uchylone w wyniku zaniedbań inwestora, a sporządzony wtedy raport nie spełniał wymogów ustawowych.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi tylko pewien etap procesu inwestycyjnego. Nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie skutkuje powstaniem obowiązku zrealizowania określonych w niej warunków środowiskowych. Rygor ten powoduje bowiem, że inwestor może załączyć takie rozstrzygnięcie do wniosku o wydanie kolejnych decyzji. Odnosząc się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wskazał, że powodem nadania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. rygoru natychmiastowej wykonalności był ważny interes strony, jak i ważny interes społeczny. Realizacja omawianej inwestycji jest uzasadniona ważnym interesem społecznym, gdyż aktualnie komunikacja na rozpatrywanym obszarze na kierunku wschód-zachód odbywa się w głównej mierze po drogach nr [...] i [...] o przekroju jednojezdniowym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. przychylił się w tym względzie do argumentacji inwestora, według której aktualne uwarunkowania terenowe oraz silne zurbanizowanie terenów, na których wspomniane ciągi komunikacyjne są zlokalizowane, parametry techniczne i funkcjonalne przedmiotowych dróg nie pozwalają na skuteczne i bezpieczne przeniesienie wzrastającego natężenia ruchu. Uwagi te znajdują również potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., w której wskazano, że niepodejmowanie przedsięwzięcia wiązać się będzie z utrzymaniem i pogłębianiem aktualnych problemów wynikających z funkcjonowania istniejącego układu drogowego. Realizacja inwestycji jest zasadna z perspektywy interesu społecznego także z tego względu, że przyczynia się do ochrony życia i zdrowia ludzi przez upłynnienie ruchu drogowego, poprawę parametrów technicznych i klasy drogi, spadek emisji substancji i energii w rejonie zabudowy miejskiej, w tym przede wszystkim w otoczeniu W. Ś. Ważny interes strony polega natomiast na tym, że przedsięwzięcie finansowane jest ze środków Unii Europejskiej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. umożliwi pozyskanie środków finansowych na wykonanie zamierzenia. Argumenty te w ocenie organu II instancji zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w zażaleniach okazały się natomiast nietrafne. Organ odwoławczy nie przychylił się w szczególności do wywodów dotyczących nieprawidłowości wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Odnoszą się one bowiem do odrębnego postępowania. Podobnie zarzuty dotyczące wyłącznej odpowiedzialności inwestora za opóźnienia mają obecnie znaczenie wyłącznie historyczne. Zarzuty merytoryczne względem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostaną natomiast rozpatrzone w toku postępowania odwoławczego.

Skargę, uzupełnioną pismem z dnia 28 lutego 2017 r., na powyższe postanowienie złożyli I. P. i E. P., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 61a § 1 i art. 108 k.p.a. przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która nie powinna być w ogóle wydana, w postępowaniu, które nie zostało wszczęte. Skarżący wnieśli o zmianę postanowienia i odmowę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu I. P. i E. P. wskazali, że kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji, dla której toczy się równolegle inne postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. Sprawa dotycząca tego samego przedsięwzięcia, na tym samym odcinku, w tych samych gminach została bowiem zainicjowana wnioskiem Prezydenta Miasta W. Ś. z dnia 3 sierpnia 2010 r. Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w tym postępowaniu została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1006/14. Wymieniony organ administracji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględnił odwołanie skarżących i uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wskazano wiele warunków środowiskowych, które trzeba zachować dla tej inwestycji. Wymogi te okazały się bardzo szczegółowe i trudne do spełnienia, wobec czego inwestor złożył nowy, równoległy wniosek z dnia 25 września 2015 r. o decyzję środowiskową dla tej samej inwestycji. Rozstrzygnięcie wydane na skutek wniesienia powyższego podania przebiega przez działki skarżących, łączy te same drogi i służy tym samym celom komunikacyjnym. Jej trasa jest identyczna z trasą poprzedniego przedsięwzięcia. Złożenie nowego wniosku o tę samą decyzję administracyjną stanowi rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. oraz nadużycie władztwa Prezydenta Miasta W. Ś. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. W sprawie doszło zarazem do obejścia prawa, gdyż organ I instancji zawiesił postępowanie dotyczące pierwszej inwestycji, powołując się na skomplikowany charakter opracowania dokumentacji środowiskowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. powinien był na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 25 września 2015 r. W konsekwencji nie należało także podejmować w niniejszej sprawie postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż nie ma interesu prawnego w nadawaniu takiego rygoru rozstrzygnięciu, które jest rażąco sprzeczne z prawem. Opisane działanie Prezydenta Miasta W. Ś. jest nieuczciwe wobec mieszkańców gminy i zmierza do uzyskania dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Okoliczność ta nie może być jednak traktowana jako dążenie do zabezpieczenia interesu społecznego w rozumieniu art. 108 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że najpierw zostało wszczęte postepowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na opracowaniu projektu Drogi Głównej Południowej na terenie W. Ś., M. i gmin sąsiednich – etap I (dokumentacja środowiskowa) dla wariantu I. Na wniosek inwestora postępowanie to zostało jednak zawieszone, co uniemożliwiało wydanie organowi I instancji decyzji merytorycznej. We wniosku z dnia 25 września 2015 r. inwestor zwrócił się o wydanie decyzji środowiskowej dla nowej inwestycji, polegającej na budowie Drogi Głównej Południowej na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z ul. W. w M. dla wariantu niebieskiego. Organy administracji publicznej nie mogą analizować przyczyn odstąpienia inwestora od dalszego prowadzenia postępowania. Bez znaczenia pozostają w tej mierze argumenty skarżących co do nieprawidłowości i uchybień dotyczących przedsięwzięcia polegającego na opracowaniu projektu Drogi Głównej Południowej na terenie W. Ś., M. i gmin sąsiednich – etap I (dokumentacja środowiskowa) dla wariantu I. Uwagi te odnoszą się bowiem do odrębnego postępowania administracyjnego. Co więcej, w toku postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Bezzasadny okazał się więc zarzut dążenia do ominięcia prawa przez inwestora. W pozostałym zakresie organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. i E. P.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zakwestionowano postanowienie z dnia [...] września 2016 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanej dla drugiego wniosku inwestora. Realizacja przedmiotowej inwestycji wiąże się z ważnym interesem społecznym, gdyż obecnie komunikacja na rozpatrywanym obszarze na kierunku wschód-zachód odbywa się w głównej mierze po drogach wojewódzkich nr [...] i [...] o przekroju jednojezdniowym. Organ I instancji zasadnie przychylił się do argumentacji inwestora, według której uwarunkowania terenowe oraz silne zurbanizowanie terenów, na których te ciągi komunikacyjne są zlokalizowane, parametry techniczne i funkcjonalne przedmiotowych dróg nie pozwalają na skuteczne i bezpieczne przeniesienie wzrastającego natężenia ruchu. Wniosek ten znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej inwestycji, w którym wskazano, że niepodejmowanie przedsięwzięcia wiązać się będzie z utrzymaniem i pogłębianiem problemów wynikających z istniejącego układu drogowego. W kontekście szeroko pojętego interesu społecznego organ I instancji podzielił stanowisko inwestora, zgodnie z którym realizacja przedsięwzięcia przyczyni się do zwiększenia ochrony życia i zdrowia ludzi wskutek upłynnienia ruchu drogowego, poprawy parametrów technicznych i klasy drogi, spadku emisji substancji i energii w rejonie zabudowy miejskiej, w tym przede wszystkim w rejonie W. Ś. Ważny interes strony wiąże się z kolei z tym, że inwestycja realizowana jest ze środków Unii Europejskiej. Uzyskanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi pozyskanie środków finansowych na wykonanie tego zamierzenia. Wbrew zarzutom skargi należy uznać, że organ I instancji zasadnie nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. ze względu na interes społeczny oraz ważny interes inwestora. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy niewątpliwie do organu, który wydał decyzję. W tej sprawie trafnie stwierdzono spełnienie powyższych wymogów. Ponadto należy zgodzić się z organem I instancji, że zwłoka w wykonaniu powołanej decyzji w okolicznościach tej sprawy, przedstawionych w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zagraża dobrom chronionym oraz ważnemu interesowi inwestora. Niewątpliwy jest bowiem fakt, że przedmiotowy projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie. Odnosząc się do stanowiska skarżących, sąd I instancji zauważył, że argument dotyczący złożenia przez inwestora dwóch wniosków w tej samej sprawie powinien być podniesiony w postępowaniu badającym zasadność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie ani organy administracji publiczne, ani sąd I instancji nie są władne do merytorycznego odniesienia się do zasadności wydania decyzji "głównej". Nie ulega wątpliwości, że oba postępowania różnią się zakresem przedsięwzięć. Pierwsze postępowanie, które zostało zawieszone, dotyczyło postępowania w sprawie opracowania projektu Drogi Głównej Południowej na terenie W. Ś., M. i gmin sąsiednich - etap I (dokumentacja środowiskowa) dla wariantu I. Z kolei drugie postępowanie zmierzało do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa Drogi Głównej Południowej na odcinku od drogi, wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z W. w M. dla wariantu niebieskiego. Sąd I instancji podzielił także stanowisko Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w odpowiedzi na skargę, w świetle którego z prawnego punktu widzenia, inwestor był uprawniony zarówno do zawieszenia poprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, jak i do zainicjowania nowego w odmiennym zakresie przedmiotowym przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., mając na uwadze inny zakres przedsięwzięcia, był zobowiązany do przeprowadzenia niezbędnych czynności w sprawie, zaś w sytuacji braku przeciwwskazań prawnych i merytorycznych, do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli I. P. i E. P., zarzucając sądowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 108 § 1 i 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która nie powinna w ogóle być wydana, w postępowaniu, które nie powinno być wszczęte. Skarżący zarzucili również sądowi I instancji nierozpoznanie istoty sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego oba postępowania, opisane w skardze, różnią się "zakresem przedsięwzięcia". Postępowania te są bowiem prowadzone na tej samej podstawie prawnej. Zmierzają one również do przygotowania dokumentacji środowiskowej i wydania decyzji środowiskowej dla tej samej inwestycji drogowej. Sąd I instancji nie zbadał przebiegu szlaku drogowego w obu postępowaniach. W konsekwencji nie rozstrzygnięto również istoty sprawy, tj. nie rozstrzygnięto o tożsamości postępowań. Co więcej, organ odwoławczy przyznał, że nie jest władny badać przyczyn, ze względu na które inwestor zdecydował się wnioskować o zawieszenie postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wyjaśnia jednak, dlaczego jest to inne postępowanie. Wynika to z faktu, że oba postępowania są w istocie tożsame. Sąd I instancji pozostaje przy tym w błędzie, twierdząc z jednej strony, że oba wymienione postępowania mają różny zakres, a z drugiej strony, wskazując, że kontrola merytoryczna nastąpi w toku postępowania przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Tym samym w zaskarżonym wyroku wskazuje się, że postępowania mają różny zakres, przy czy jednocześnie pozostawia się tę kwestię do rozstrzygnięcia administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, powinien "przesłankowo" orzec, czy przedmiotowa została wydana w postępowaniu, które już wcześniej wszczęto, a obecnie jest zawieszone. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Poza tym w niniejszej sprawie nie występuje interes społeczny, który uzasadniałby nadanie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Istniej tylko interes finansowy inwestora. Inni inwestorzy, którzy uzyskali prawidłowo wydaną decyzję środowiskową, będą traktowani równorzędnie z inwestorem w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie art. 108 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania.

I. P. i E. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 61a § 1 i art. 108 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej, która nie powinna być wydana, w postępowaniu, które nie powinno być wszczęte. Sąd I instancji miał przy tym nie rozpoznać istoty sprawy. Sposób sformułowania powyższego zarzutu należy uznać za wadliwy. Sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio bowiem przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a jedynie kontroluje ich stosowanie przez organy administracji publicznej. W konsekwencji nie było w ogóle możliwe naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisów wymienionej ustawy. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie przyjął jednak, że mimo powyższego uchybienia, należy uznać, iż wolą skarżących kasacyjnie było zarzucenie wyrokowi z dnia 5 lipca 2017 r. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 108 k.p.a. w opisany wyżej sposób.

Tak ujęty zarzut okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wskazuje z kolei w art. 61 § 1 k.p.a., że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy wszczęcia procedury administracyjnej, w wyniku której co do zasady skonkretyzowane zostaną prawa i obowiązki oznaczonego podmiotu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] września 2016 r. W odniesieniu do tego aktu art. 61a § 1 k.p.a. nie znajdował w ogóle zastosowania, gdyż wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a., lecz mieści się nadal w ramach procedury administracyjnej, w której wydano decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organy administracji publicznej nie mogły zatem naruszyć powołanego przepisu w kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach.

Ponadto, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd I instancji nie miał kompetencji do wzruszania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na ewentualne naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjne związane są z granicami sprawy administracyjnej, rozpatrywanej przez organy administracji publicznej. Sprawa administracyjna w powyższym ujęciu powinna być rozumiana przede wszystkim jako sprawa w rozumieniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem akty i czynności wydane w danej sprawie, bez względu na stadium i tryb, w jakim je wydano.

Kontrolę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. przez sąd I instancji wykluczał przede wszystkim fakt, że rozstrzygnięcie to nie jest obecnie ostateczne, gdyż odwołania od tego aktu nie zostały jeszcze rozpatrzone. Jak wynika natomiast z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. wyjaśniono zarazem, że wyczerpanie środków zaskarżenia oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Tym samym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji legalności decyzji w administracyjnym toku instancji. Dlatego też sąd administracyjny nie może kontrolować decyzji nieostatecznych. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nie jest władny, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, "przesłankowo" orzekać o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Trafnie wskazali skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji wdał się w rozważania dotyczące tożsamości przedsięwzięć drogowych realizowanych przez inwestora. Jak sygnalizowano powyżej, kwestia ta nie mogła być rozstrzygnięta w zaskarżonym wyroku, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji zbędne było także odnoszenie się do zakresu wymienionych inwestycji. Wobec tego nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, w świetle którego w zaskarżonym wyroku nie rozpatrzono sprawy co do istoty. Przeciwnie, sąd I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznał sprawę w całości i odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności. Uchybienie polegające na wdaniu się w ocenę zakresu podobieństwa wymienionych przedsięwzięć drogowych nie miało wpływu na wynik postępowania. Tym bardziej, że stanowiło ono, jak można założyć, próbę wyjaśnienia skarżącym okoliczności prawnych rozpatrywanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W art. 108 § 2 k.p.a. wskazano z kolei, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Skarżący kasacyjnie wskazali przy tym zdawkowo, że w niniejszej sprawie nie występuje interes społeczny, a jedynie interes finansowy inwestora, co stanowiło o naruszeniu wymienionych przepisów.

Z takim stanowiskiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. ma chronić zdrowie ludzi przez ograniczenie emisji szkodliwych substancji, hałasu i energii do powietrza. Realizacja inwestycji może przyczynić się także do usprawnienia istniejącej infrastruktury drogowej i tym samym korzystnej zmiany natężenia ruchu, co pozytywnie wpłynie na bezpieczeństwo osób uczestniczących w komunikacji. Okoliczności te niewątpliwie mieszczą się zatem w pojęciu interesu społecznego. Konsekwentnie zatem powyższe powody należy co do zasady uznać za wystarczające do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto należy zaznaczyć, że nie tylko interes społeczny, lecz także ważny interes strony może w świetle art. 108 § 1 k.p.a. uzasadniać wydanie omawianego rozstrzygnięcia. W konsekwencji argumentacja skarżących kasacyjnie, w świetle której istnieje w niniejszej sprawie tylko interes inwestora, jako taka jeszcze nie wyklucza zastosowania powołanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy finansowe, związane z pozyskaniem środków na realizację inwestycji drogowej, mogą wskazywać na ważny interes strony w rozumieniu art. 108 § 1 k.p.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sąd I instancji i organy administracji publicznej szczegółowo przedstawiły argumenty przemawiające za spełnieniem przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.