Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 773/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 7
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Teza: 1. Prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. jest to element  działalności komunalnej i tym samym podlega nadzorowi Wojewody w pełnym zakresie.

2. Działania organizacyjna podejmowane w stosunku do szkół a nawet zmiany treści nauczania, muszą być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem. U podstaw wskazanych uregulowań leży jedna i ta sama myśl legislacyjna - adresaci tych czynności nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły.

TEZY

1. Prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. jest to element  działalności komunalnej i tym samym podlega nadzorowi Wojewody w pełnym zakresie.

2. Działania organizacyjna podejmowane w stosunku do szkół a nawet zmiany treści nauczania, muszą być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem. U podstaw wskazanych uregulowań leży jedna i ta sama myśl legislacyjna - adresaci tych czynności nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie zmiany siedziby szkoły podstawowej oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bd 773/07

Uzasadnienie

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta [...] dokonał zmiany siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Z dniem [...] lipca

2007 r. zarządził przenieść siedzibę Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]

z ul. [...] na ulicę [...]. Do dnia [...] sierpnia 2007 r. Szkoła Podstawowa nr [...] opuści dotychczasową siedzibę przy ul. [...]. Wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w [...].

W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że zgodnie z uchwałą

o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań Prezydenta Miasta. Obecnymi użytkownikami budynku przy ul. [...] są Szkoła Podstawowa nr [...] i szkoły dla [...]. Szkoła dla dzieci pracowników [...] wyprowadza się z tego budynku. Pozostawienie w nim wyłącznie Szkoły Podstawowej nr [...] powoduje, że będzie on wykorzystany w niewielkim stopniu. Dodatkowo 1/3 uczących się w tej szkole uczniów pochodzi spoza obwodu szkoły. Opuszczone pomieszczenia planuje się przekazać na rzecz Uniwersytetu [...], którego rozwój jest priorytetem miasta [...]

Wojewoda Kujawsko - Pomorski pismem z dnia [...] lipca 2007 r. powiadomił Prezydenta [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie zmiany siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]

W ocenie organu nadzoru powołana podstawa prawna zarządzenia nie może stanowić upoważnienia dla Prezydenta do przeniesienia siedziby szkoły. Zadania Prezydenta wynikające z art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a polegające na zapewnieniu warunków działalności szkoły w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odnosi się do określonej, działającej szkoły i nie może być realizowane poprzez zmianę jej siedziby. Przepis art. 5 ust. 7 ustawy

o systemie oświaty zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, z czego, w ocenie organu nadzoru, nie można wywodzić upoważnienia do przenoszenia siedziby szkoły. Zmiana siedziby szkoły związana jest ze zmianą statutu funkcjonującej już szkoły.

Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę może nadać tej szkole tylko pierwszy statut, natomiast zmiany statutu lub niektórych jego postanowień mogą dokonywać już tylko organy szkoły, tj. rada pedagogiczna i rada szkoły. Kompetencje organów szkoły określają art. 42 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwalenie statutu szkoły jest najważniejszą kompetencją rady szkoły, którą to kompetencję rada dzieli z radą pedagogiczną. Organy gminy nie są uprawnione do uchwalania zmian statutu funkcjonującej już szkoły.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego złożył Prezydent [...].

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie:

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w związku

z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 98, poz. 483 ze zm.) w związku

z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) przez przyjęcie, iż Wojewoda Kujawsko - Pomorski posiada uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do Zarządzenia nr [...],

- art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Prezydent Miasta nie jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym, polegającym na wskazaniu jednostkom organizacyjnym gminy nieruchomości przeznaczonych na ich siedzibę,

- art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż obowiązek Prezydenta Miasta zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki nie może być zrealizowany poprzez zmianę jej siedziby,

- art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym uznaniu, iż zmiana siedziby szkoły może odbywać się wyłącznie poprzez zmianę jej statutu, a do takiej zmiany jedynym organem kompetentnym jest rada szkoły współdziałająca z radą pedagogiczną.

Prezydent [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie wszystkie akty prawne wydawane przez organ wykonawczy gminy, posiadające tytuł "Zarządzenie", podlegają kontroli wykonywanej przez Wojewodę. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy ustawodawca expressis verbis wskazuje na formę zarządzenia jako prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest wójt gminy. Są to czynności wymienione w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje przyjąć, że pojęcie "zarządzenie" zostało użyte przez ustawodawcę w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwienia konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach.

Ingerencja nadzorcza wojewody może zatem dotyczyć tylko zarządzeń

"w znaczeniu materialnym", czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Skarżący zgadza się z autorem komentarza do ustawy o samorządzie gminnym

(P. Chmielnickim), iż zakres przedmiotowy stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o sam. gm. po nowelizacji z 2002 r. jest węższy niż w przypadku uchwały organu gminy na podstawie tego przepisu przed nowelizacją, ponieważ zakres spraw załatwianych przez wójta w formie zarządzenia jest znacznie węższy niż spraw załatwianych przez zarząd gminy (przed nowelizacją) w drodze podjęcia uchwały przez ten organ kolegialny.

Skarżący podnosi, że wskazanie danej jednostce organizacyjnej gminy jej nowej siedziby nie wymagało użycia formy zarządzenia Prezydenta Miasta. Ani art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 5 ustawy o systemie oświaty nie wymaga, aby gospodarowanie mieniem gminnym w związku z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania odbywało się poprzez zastosowanie formy zarządzenia. Zasadne jest przyjęcie stanowiska, iż czynność polegająca na wskazaniu Szkole Podstawowej Nr [...] innego, niż dotychczas zajmowanego budynku, nie jest objęta zakresem nadzoru Wojewody.

Podkreślono, że w świetle art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Do wyłącznych uprawnień prezydenta miasta należy jednoosobowe składanie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym.

Podkreślono, że Szkoła Podstawowa Nr [...] nie posiada w istocie żadnego tytułu prawnego do zajmowania budynku przy ul. [...]. Rada Miasta [...] wyposażając szkoły i placówki oświatowe w zajmowane dotąd budynki nie dokonała tego w odniesieniu do SP nr [...]. W tym stanie rzeczy do kompetencji Prezydenta Miasta [...] należy ustalenie sposobu wykorzystania omawianej nieruchomości gminnej.

W ocenie skarżącego, przyjmując koncepcję Wojewody, organ prowadzący szkołę winien dostarczać potrzebne środki finansowe i nie podejmować żadnych działań (np. poprzez zaproponowanie innego budynku na jej siedzibę) w celu ich zracjonalizowania.

Nowa siedziba SP [...] w budynku przy ul. [...] spełnia wszelkie wymogi w zakresie wielkości i ilości pomieszczeń przeznaczonych do nauki i zachowania higieny uczniów. Budynek ów zaprojektowany i wybudowany został dla 700 uczniów. Uczniów uczęszczających do SP [...] jest 430. Zatem łączna liczba uczniów SP [...] oraz SP [...] wynosi 618. Zmiana siedziby SP [...] zapewnia zachowanie wymogów z ustawy o systemie oświaty dotyczących maksymalnej długości drogi do szkoły dla uczniów zamieszkujących obwód tej szkoły. Stanowisko to podzielił Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny.

Za chybiony uznał skarżący argument Wojewody, iż zmiana siedziby szkoły publicznej może nastąpić wyłącznie poprzez zmianę zapisów w statucie owej szkoły.

W ocenie Skarżącego takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w ustawie o systemie oświaty.

Wojewoda Kujawsko - Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych Wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W powołaniu się na orzecznictwo NSA wskazał, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżnić zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sposób wyprowadzić wniosku, iż jakieś akty organów gminy są wyłączone spod nadzoru wojewody. Podniesiono także, iż z uzasadnienia do zarządzenia

nr [...] Prezydenta Miasta [...] w żadnym razie nie wynika, aby potrzeba przeniesienia siedziby Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] była spowodowana koniecznością zapewnienia warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych

i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Siedziba SP nr [...] skazana została w sposób jednoznaczny w orzeczeniu Urzędu Miejskiego w [...] o organizacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz w statucie szkoły. Zmiana siedziby szkoły związana jest z koniecznością zmiany statutu funkcjonującej już szkoły. Zmiany statutu mogą dokonywać tylko organy szkoły.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Skarżący nadesłał "Orzeczenie Nr [...]

o organizacji Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]" wskazując jednocześnie, że moc prawna tego dokumentu budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje,

1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, procesowego i ustrojowego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu nadzorczego w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza.

2. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu najdalej idącego, bo kwestionującego kompetencję Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący wskazał na naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), którego ust. 1 brzmi: Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia, w związku z art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.): - Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach i w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP: – Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej oraz w związku z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.): – 1. Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. 2. Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. 3. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma ona chronić.

Skarżący podnosi, że Wojewoda nie posiada uprawnień do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do Zarządzenia nr [...]. Powołując się na komentarze do ustawy o samorządzie gminnym skarżący wskazuje, że wójt wydaje zarządzenie tylko w przypadkach wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym.

W ocenie skarżącego, czynność polegająca na wskazaniu Szkole Podstawowej nr [...] innego, niż dotychczas zajmowany budynek, nie jest objęta zakresem nadzoru Wojewody.

Poglądu tego nie można podzielić.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia elementów normatywnych.

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność (art. 16), która podlega ochronie sądowej (art. 165). Przyznanie samodzielności samorządowi terytorialnemu znajduje wyraz w prawnej konstrukcji nadzoru, której zasadnicze elementy unormowane są

w Konstytucji. Według jej art. 171 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust.1)". "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe."

Przepis ten powtórzony jest w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym.

Konstytucja unormowała zatem dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej – z punktu widzenia legalności (zrezygnowano z kryterium celowości przy zadaniach zleconych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność), po drugie, organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencje wojewodzie.

Termin "nadzór", którym posługuje się ustawa o samorządzie gminnym określa się jako określone procedury dające odpowiednio organom państwowym wyposażonym w odpowiednie kompetencje w prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowanie działalności organu nadzorowanego (J. Oniszczuk: Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2002 s. 374) albo też jako "układ zależności między organami sprawującymi funkcje administracji publicznej, albo też jako "sumę uprawnień organu wyższego rzędu do ingerencji w działalność organów niższego rzędu, między nadzorującym zaś a nadzorowanym zachodzi stosunek prawny, którego treścią jest suma wymienionych uprawnień" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu Warszawa 2003 r. str. 136)

Przepis art. 90 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1591 ze zm.) określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie

z art. 90 ust. 1 wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy

w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę

w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Skarżący trafnie podnosi, że w myśl uregulowań ustawowych wójta obowiązuje nakaz przedłożenia wojewodzie uchwał, a nie zarządzeń.

Pomija jednak, że wyjątek stanowią zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe. Natomiast obowiązek taki istnieje w stosunku do wszystkich zarządzeń objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej. Nie oznacza, co z kolei trafnie podnosił pełnomocnik Wojewody, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta) nie podlegają nadzorowi Wojewody.

Nadzorowi Wojewody podlega bowiem działalność komunalna.

Na tle tzw. małej konstytucji wypowiadał się na ten temat Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.9.1994 r. sygn. W 10/93. (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 46).

Orzeczenie to stanowiło odpowiedź na pytanie, czy działalnością komunalną

w rozumieniu art. 85 i 99 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) jest wszelka działalność jednostek samorządu terytorialnego z wyjątkiem ustanowionym w art. 102 tej ustawy, czy jedynie ta działalność, która bezpośrednio ma na celu realizację zadań publicznych w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) oraz realizację zadań o charakterze publicznym i związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, względnie stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy,

Mimo odwołania się do nieobowiązującej już Ustawy Konstytucyjnej z 17.10.

1992 r. jak również nie mającego obecnie zastosowania trybu działania w postaci nieistniejącej obecnie instytucji ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni, aktualna pozostaje argumentacja prawna zawarta w cytowanym orzeczeniu.

Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że działalnością komunalną

w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym

(Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu orzeczenia TK wskazał na szereg istotnych okoliczności mających wpływ na zajęte stanowisko:

1. Jednostki samorządu terytorialnego działają w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i stanowią podmioty odrębne od administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej.

W takim charakterze jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą

w sprawowaniu władzy państwowej, wykonując istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie i w ramach ustaw.

2. Wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych.

"Zaspokajanie potrzeb mieszkańców", jako cel działalności samorządu terytorialnego, ma być osiągnięty przez całą tę działalność. Nie ma podstaw prawnych ku temu by różnicować poszczególne zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu i na takie, które się nie przyczyniają, względnie na takie, które przyczyniają się w mniejszym stopniu.

3. Z konstytucyjnej zasady nadzoru nad samorządem terytorialnym wynika, że określenie nadzoru należy wyłącznie do materii ustawowej, wykluczając regulację inną. Przez określenie nadzoru należy rozumieć zakres, kryteria, środki, tryb i organy sprawujące nadzór. Nadzór ten może być określony w więcej niż jednej ustawie. Nadzorem może być objęta cała działalność jednostek samorządu terytorialnego.

4. Środki nadzoru (rozstrzygnięcie nadzorcze) przewidziane w art. 95 ustawy

o samorządzie gminnym mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, a nie tylko takich, które mają związek z wąsko rozumianym "zaspokojeniem potrzeb".

5. Nadzór z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym jest nadzorem administracyjnym, zaś jego przedmiotem jest działalność komunalna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach prawnoadministracyjnych i dla bezpośredniego kształtowania stosunków prawnych w tej i pokrewnych gałęziach prawa.

W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego występuje w charakterze osoby prawnej, to w ocenie TK czynności związane z wykonywaniem tych praw stanowią działalność komunalną i są nadzorowane na zasadach ogólnych, o ile nadano im formę prawną aktów administracji przewidzianą dla aktów organów samorządu terytorialnego w ustawie o samorządzie gminnym.

6. Nie ma w ustawie o samorządzie gminnym oddzielnej regulacji nadzoru nad taką działalnością jednostek samorządu terytorialnego, która nie byłaby działalnością komunalną, zaś racjonalny pracodawca w państwie prawnym nie mógłby jej pominąć, gdyby nadzór z rozdziału 10 ustawy zamierzał odnieść tylko do części działalności jednostek samorządu terytorialnego nad działalnością komunalną.

7. Przyjęcie podmiotowej i szerokiej definicji "działalności komunalnej" jako działalności gmin nie oznacza, by cała ta działalność podlegała nadzorowi rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 102 ustawy wyłącza pewne formy prawne działalności komunalnej spod ogólnych przepisów o nadzorze, odsyłając do przepisów odrębnych. W najszerszym znaczeniu organem nadzoru nad samorządem terytorialnym jest każdy organ, któremu ustawa przyznała jakiekolwiek funkcje i kompetencje nadzorcze wobec jednostki samorządu terytorialnego, to jednakże organami nadzoru są tylko te organy, które mogą stosować przewidziane w ustawie "rozstrzygnięcia nadzorcze"

Część zadań gmina może powierzyć podmiotom prawa cywilnego (spółkom, przedsiębiorstwom prywatnym). W tym zakresie nadzór administracyjny nie może mieć zastosowania, choć należy przyjąć, że chodzi o działalność komunalną. Działalność komunalna podlega nadzorowi o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy gmin jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego.

Działalność gospodarcza gmin i innych komunalnych osób prawnych mieści się w pojęciu działalności komunalnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru administracyjnego.

Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego (np. umowy), to nie podlega procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy

o samorządzie gminnym.

Uchylenie w formie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały organu gminy nie wywołuje samo przez się nieważności czynności prawnych podjętych w jej wykonaniu

w sferze prawa cywilnego (uchwała SN z 25.04.1964 r. OSNCP z 1964 r. Nr 12,

poz. 244, uchwała z 2.3.1993 r. III CZP 25/93, OSP 1993 r. nr 12, poz. 243, uchwała NSA z 02.03.1993 r. OSP z 1993 r. Nr 12, poz. 243).

Warto także przypomnieć uchwałę NSA z 16.12.1996 r. sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 nr 2, poz. 48) w której wyrażono pogląd, że wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13,

poz. 74 z późn. zm.) stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy [obecnie zarządzenia] o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329).

Podobne wątpliwości omawia inny wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 09.12.2003 r. sygn. P 9/02 (OTK-A Nr 9,

poz. 100) orzekł, że art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2003 r.Nr 80, poz. 717) nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku zastanawiano się m.in. nad istotą nadzoru nad samorządem terytorialnym stwierdzając, że polega on na tym, że musi on z jednej strony respektować prawnie chronioną swobodę wyboru przez organ samorządu określonych wariantów działań, bez względu na stanowisko organu nadzorującego,

z drugiej jednak strony musi on dostosować działalność administracji samorządowej do całości administracji państwa (funkcje integracyjne).

Stwierdzono m.in., że skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani negatywny, to wojewoda może orzec o nieważności każdej uchwały (i odpowiednio zarządzenia wójta), którą uzna za sprzeczną z prawem (także B. Adamiak: Rozstrzygnięcia nadzorcze a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku Przemyśl 2000 str. 39.).

Nie budzi wątpliwości, że prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem

z zakresu administracji publicznej. Jest to element działalności komunalnej i tym samym podlega nadzorowi Wojewody w pełnym zakresie. Możliwość stwierdzenia nieważności zarządzenia jest przewidziana wprost w art. 91 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym i nie jest ograniczona przedmiotowo. Podzielając przytoczone wyżej wywody zawarte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych za nietrafne należy uznać wywody skargi dotyczące naruszenia wskazanych na wstępie przepisów.

2. W dalszej kolejności należy rozważyć zakres nadzoru nad szkołami, jaki wynika z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwana dalej ustawą) i innych ustaw.

Nadzór nad szkołami przebiega dwutorowo – jest to nadzór pod względem pedagogicznym i nadzór, który można określić jako administracyjny.

Określone uprawnienia posiada organ stanowiący – rada gminy, wójt (prezydent miasta, burmistrz) oraz rada pedagogiczna i rada rodziców. Rozgraniczenie zakresu kompetencji organu stanowiącego gminy oraz prezydenta miasta (wójta, burmistrza) zawiera art. 5c ustawy.

W art. 34b ustawy ustanowiono ogólną regułę: organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jest to przepis realizujący konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).

3. Należy podzielić pogląd Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, że powołana

w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] podstawa prawna nie upoważnia do przeniesienia szkoły.

Powołano się bowiem na przepis art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wskazujący, że do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, wychowania i opieki. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z uprawnieniami nadzorczymi o jakich mowa w przepisach art. 34a ustawy a który wskazuje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

W przepisie tym wskazano, co w szczególności podlega nadzorowi:

a) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem;

b) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

c) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły

i placówki.

Sąd nie kwestionuje faktu i uprawnień do dysponowania mieniem szkoły przez organ prowadzący szkołę, które wchodzi w skład mienia komunalnego (art. 104 ust. 5 ustawy) ani też konieczności zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy prawnej do zmiany siedziby szkoły. Przy odczytaniu treści tego przepisu należy mieć na uwadze istotę przeniesienia siedziby szkoły, która w swej warstwie faktycznej jest równoznaczna z likwidacją szkoły oraz inne uregulowania ustawy i konieczność działania z zachowaniem określonych standardów proceduralnych. Decyzje w tym zakresie nie powinny osłabiać zaufania użytkowników szkoły do organu prowadzącego szkołę. Nadto należało najpierw zmienić siedzibę szkoły w sposób przewidziany prawem, a dopiero potem przydzielić jej odpowiednie środki materialne.

Skarżący podaje w skardze szereg argumentów przemawiających za przeniesieniem siedziby szkoły. Są to argumenty natury celowościowej i Sąd ich nie neguje. Jednakże czynności te należy dokonać z poszanowaniem zasad praworządności i zasad demokratycznego państwa prawa.

Skarżący podnosi także argument o konieczności zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy. Abstrahując od faktu, że jest to argument natury celowościowej, skarżący nie wykazał na czym to polega, a pismo nawiązujące do tego tematu zostało złożone po zamknięciu rozprawy i nie może mieć znaczenia dowodowego. Przestrzeganie przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów podlega nadzorowi organu prowadzącego szkołę (art. 34a ust. 2 ustawy); organ prowadzący szkołę ma zapewnić warunki działania szkoły, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy). Zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę poza jej obiektami należy do dyrektora szkoły (§ 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z 31.12.2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69). Argumenty o konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy należy skierować do organu odpowiedzialnego za sieć szkół.

4. Przepisy ustawy o systemie oświaty dla podjęcia określonych działań względem szkoły przewidują konieczność zachowania odpowiednich terminów. Dotyczy to przede wszystkim likwidacji szkoły. W tym przypadku organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji albo przekształcenia szkoły zawiadomić o zamiarze likwidacji lub przekształceniu szkoły:

a) rodziców uczniów,

b) właściwego kuratora oświaty,

c) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 59 ust. 1 ustawy).

Dyrektor szkoły podaje do publicznej wiadomości, do dnia 31 marca odpowiednio zestaw programów wychowania przedszkolnego lub szkolny zestaw programów nauczania i szkolny zestaw podręczników, które będą obowiązywać na początku następnego roku szkolnego. Zmiana szkolnego programu nauczania lub szkolnego zestawu podręczników nie może nastąpić w trakcie roku szkolnego.

Wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, łącznie z projektami aktu założycielskiego i statutu, powinien być złożony nie później niż do dnia 30 sierpnia roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki (art. 58 ust. 4 ustawy).

Również utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 58 ustawy).

Te uregulowania ustawy świadczą o tym, że działania organizacyjne podejmowane w stosunku do szkół a nawet zmiany treści nauczania, muszą być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem. U podstaw wskazanych uregulowań leży jedna i ta sama myśl legislacyjna - adresaci tych czynności nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły. Ustawa o systemie oświaty nie jest luźnym zbiorem przepisów i nakłada na organy prowadzące spełnienie założonych tą ustawą celów. Jej postanowienia wskazują na określony model działania.

Należy podkreślić, że przepisy te tworzą określony standard proceduralny likwidacji i przekształceń. Likwidacja szkoły czy jej przekształcenie musi być przewidywalna dla jej użytkowników. Przeniesienie siedziby szkoły jest zmianą adresu szkoły (adres szkoły określony jest w statucie szkoły i jest jego elementem) i nie ma powodów aby nie zachować ustalonych ustawowych standardów proceduralnych.

W rozpatrywanej sprawie te standardy postępowania nie zostały zachowane.

Likwidacja szkoły polega na całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki.

W powyższej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Jednakże z punktu widzenia użytkowników szkoły – uczniów, nauczycieli, rodziców – faktycznie szkoła została zlikwidowana w danym miejscu. Sytuacja ta praktycznie niewiele się różni od faktycznej likwidacji. Przenosząc siedzibę szkoły w sposób będący przedmiotem sprawy ominięto obowiązujące standardy związane z likwidacją szkoły. Interpretując przepisy prawa nie należy kierować się tylko jednym pojedynczym przepisem, ale należy go interpretować w powiązaniu z ogólnymi celami ustawodawcy i ogólną ideą ustawy o systemie oświaty, inaczej mówiąc, dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić ich kontekst językowy, systemowy, społeczny, aksjologiczny oraz cel przepisów.

W sprawie pominięto radę pedagogiczną, która jest kolegialnym organem szkoły w zakresie jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. To rada pedagogiczna przygotowuje projekt zmian statutu szkoły (art. 42 ustawy) a organ społeczny, jakim jest rada szkoły m.in. uchwala statut szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy). Tym samym uprawniona jest do jego zmiany. Należy przyjąć, że

z odpowiednimi wnioskami, w ramach współdziałania, może wystąpić do rady szkoły organ prowadzący szkołę.

Szereg uprawnień posiada także kurator oświaty, który w tej sprawie został pominięty (art. 31 ustawy). Do jego uprawnień nadzorczych należy m.in. przestrzeganie statutu szkoły. Pracownicy wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mają wspólne uprawnienia kontrolne z organem prowadzącym szkołę określonymi w art. 41 ust. 3, 33 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, 5 i 6.

5. Strony postępowania w powyższej sprawie zgodne są co do tego, że nie ma bezpośrednich i konkretnych przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Sąd podziela ten pogląd. Można w tym miejscu wyjść z założenia, że u podstaw systemu prawnego leży zasada, że obywatelowi wolno wszystko, z wyjątkiem tego co prawo zakazuje, a organom władzy i administracji tylko to, na co pozwala przepis prawa. Ponieważ nie ma żadnych przepisów prawa dotyczących przeniesienia siedziby szkoły to należy dojść do wniosku, że przeniesienie siedziby szkoły nie jest możliwe. Do takich też wniosków, na gruncie powołanych w zarządzeniu Prezydenta Bydgoszczy przepisów, doszedł Wojewoda Kujawsko – Pomorski. Nawet przy takim założeniu należałoby rozważyć, czy podstawą działań nie są normy prawa ustrojowego (A. Błoś: Prawne formy działania administracji publicznej (w:) Prawo administracyjne, J. Boć (red.) Wrocław 1996/1997 str. 256 – 262). Nie wyłącza to jednak związania organu obowiązującym prawem.

6. Rozważając czym w istocie jest zmiana siedziby szkoły, Sąd doszedł do wniosku, że w tym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sieci szkół. W ustawie

o systemie oświaty brak jest definicji sieci szkół. W art. 17 ust. 4 ustawy mowa jest jedynie o tym, że rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2 ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na terenie gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2 (nie mającym zastosowania w sprawie). Ustalając sieć szkół ustawa nakazuje jej zorganizowanie w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z tym że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych i 4 km w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Usytuowanie budynku szkoły nie jest zatem obojętne. Siedziba szkoły jest elementem sieci szkół. Zmiana siedziby szkoły powoduje zmiany odległości drogi dziecka z domu do szkoły (nawiasem mówiąc nie poczyniono w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń). Prowadzi to do wniosku, że zmiana siedziby szkoły jest elementem zmiany dotychczasowego układu – sieci szkół. Poglądy tego nie zmienia fakt, że obwód szkolny nie uległ zmianie.

Za powyższym poglądem przemawia także interpretacja gramatyczna, która jest podstawową, jakkolwiek nie jedyną i wyłączną, metodą interpretacji tekstów prawnych. W języku polskim pojęcie "sieć" jest wieloznaczne. Jest to m.in. "plecionka z nici lub sznurka służąca do łapania", "system krzyżujących się przewodów, dróg, ulic itp.", "drobne przecinające się linie rysujące się na czymś", "ogół placówek określonego typu obejmujących swym zasięgiem jakiś teren" (komputerowy słownik języka polskiego, www. sjp.pwn.pl). Mówi się o sieci ciepłowniczej, sieci gazowniczej, komputerowej, sieci ulic itp. Pierwotnie sieć to wyrób ludzki lub pająka o strukturze siatki (Wikipedia). W każdym przypadku chodzi o określony układ, system zależności i zmiana jednego ogniwa jest zmianą sieci. Przykładowo w potocznym języku zamknięcie ulicy jest zmianą sieci ulic.

Ustalenie planu sieci szkół należy do kompetencji rady gminy i tym samym do kompetencji rady gminy należą zmiany w sieci szkół. Wymagane jest także uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 17 ust. 4 i 6 ustawy). Należy także rozważyć konieczność udziału w tej czynności zakładowej organizacji związkowej (art. 19 ust. 1 ustawy z 23.5.1991 r. o związkach zawodowych, Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). O konieczności uzyskania uchwały rady gminy zdawał sobie sprawę Prezydent Bydgoszczy ponieważ dwukrotnie występował o uzyskanie uchwały rady gminy w sprawie przeniesienia szkoły, jednakże ze skutkiem negatywnym.

Sąd podziela pogląd Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, że ustanowienie aktu założycielskiego i nadanie szkole pierwszego statutu należy do rady gminy, co wynika z treści art. 58 ust. 6 ustawy. Zmiany statutu mogą nastąpić tylko przez organ uprawniony do jego zmiany. Koncepcja ta zakłada współdziałanie między organem wykonawczym gminy a organem uprawnionym do zmiany statutu.

W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) prawo należy traktować jako formę rozmowy ze społeczeństwem wszędzie tam, gdzie dotyka się istotnych elementów związanych z powinnościami obywatelskimi, m. in. takimi, jak realizacja obowiązku szkolnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP), a oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa i kieruje się m.in. zasadami zawartymi w Konstytucji RP (preambuła do ustawy o systemie oświaty). Nie bez znaczenia jest zatem aksjologia konstytucyjna i poszanowanie wartości demokratycznego państwa prawa w sprawowaniu administracji publicznej. W tym pojęciu mieści się m. in. zasada pewności prawa, w tym stabilizacja stosunków prawnych.

7. Użytkownicy szkoły mają prawo do tego, aby działania organu prowadzącego szkołę zostały dokonane z zachowaniem wartości ogólnosystemowych, aby nie być zaskakiwanym nagłym przeniesieniem siedziby szkoły, z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Zarządzeniem Prezydenta [...] zachwiano poczuciem bezpieczeństwa prawnego użytkowników zakładu publicznego jakim jest szkoła. Rodzice uczniów mogli bowiem tak organizować swoje miejsce zamieszkania, aby ich dzieci miały blisko szkoły i w tym celu zmienić miejsce zamieszkania bliżej szkoły, działając w zaufaniu do obowiązujących uregulowań, Zachowanie organu prowadzącego szkołę winno być przewidywalne. Wprowadzając istotne zmiany, których celowości Sąd nie kwestionuje, adresaci tych zmian nie dysponowali stosownym czasem do ich poznania, aby mogli zaplanować swoje zachowanie. Tym samym zarządzenie Prezydenta Bydgoszczy, w ocenie Sądu, nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa.

Na zakończenie należy także wspomnieć, że Polska jest członkiem Rady Europy i w działaniach organów administracji należy respektować jej zalecenia. Chodzi w szczególności o rezolucję (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnym przyjętej 28 września 1977 r. Wskazano m.in., że wprowadzając w życie określone w rezolucji zasady należy uwzględniać wymagania dobrej i skutecznej administracji, jak również interesy osób trzecich i ważne interesy publiczne. Zastosowanie będzie miała także rekomendacja nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji przyjęta 11 marca 1980 r. Należy także podkreślić ogólną tendencję administrowania wyrażającą się w tym, że procedura będzie odgrywać zasadniczą role w legitymizacji praworządności.

Na zakończenie tych rozważań należy także wspomnieć, że preambuła Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) uznaje prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi za jedną z zasad demokratycznych, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy.

8. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi