Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 91/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, § 6, § 8, art. 64c § 4 , art. 64b § 1 pkt
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 64 ust. 1, art. 84, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Krystyna Czajecka-Szpringer po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wójta [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz Wójta [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Administracji w [...] (organ, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (wójt, skarżący, wierzyciel) na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (organ egzekucyjny, organ pierwszej instancji) z [...] października 2020 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że wójt przekazał organowi egzekucyjnemu do egzekucyjnej realizacji tytuł wykonawczy z 31 stycznia 2019 r. nr [...], wystawiony na O. którym objęto podatek od nieruchomości wraz z odsetkami za zwłokę.

W wyniku podjętych przez organ egzekucyjny czynności, obejmujących próbę zajęcia rachunku bankowego spółki oraz przeszukania baz danych urzędu (STIR, JPK, e-ORUS) nie ustalono majątku spółki, z którego można przeprowadzić skuteczną egzekucję.

Wobec powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 23 lipca 2019 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...].

Następnie, zawiadomieniem z 12 marca 2020 r. poinformowano wierzyciela o wysokości należnych kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w toku postępowania i pozostałych do uregulowania. W dniu [...] kwietnia 2020 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego we wskazanej wysokości.

Po rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie z 2 kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że rzeczą organu egzekucyjnego było odniesienie się do tych argumentów, które zadecydowały o stwierdzeniu niekonstytucyjności zastosowanych przepisów ustawy, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn akt SK 31/14). W ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny obciążając wierzyciela opłatą manipulacyjną nie odniósł się do kwestii adekwatności ustalonej opłaty do poziomu skomplikowania podejmowanych czynności i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, tj. czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłaty a czynnościami podejmowanymi w toku postępowania egzekucyjnego, za które opłata została naliczona.

Ponownie rozpatrując sprawę, Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 27 października 2020 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.

Wójt Gminy w złożonym zażaleniu zarzucił naruszenie:

- art. 64c § 4 w zw. z art. 64c § 1 ustawy egzekucyjnej poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego,

- art. 64c § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez błędne uznanie, że sama czynność zajęcia innej wierzytelności z rachunku bankowego, pomimo braku na nim jakichkolwiek środków, spełnia przesłanki obciążenia wierzyciela kosztami takiej nieskutecznej czynności,

- art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia w zakresie wskazania szczegółowych podstaw faktycznych stanowiących o istnieniu wynikających z przepisów prawa przesłanek, umożliwiających obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, które skutkowało błędnym przyjęciem, że zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie istnienia podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Wierzyciel podniósł, że nie każde zajęcie skutkuje obciążeniem kosztami egzekucyjnymi, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno być zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego, w szczególności z zasadą celowości. Wierzyciel nie powinien zostać obciążony opłatami za czynności, o których wiadomo, że nie doprowadzą nawet do pokrycia przewidywanych kosztów egzekucyjnych. Skarżący zakwestionował także sposób wyliczenia opłaty manipulacyjnej.

Rozpoznając zażalenie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zwrócił uwagę na zmiany w przepisach dotyczących postępowania egzekucyjnego. W odniesieniu do sprawy zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w 2019 r., z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego żądania wszczęcia postępowania na podstawie tytułu wykonawczego z 31 stycznia 2019 r. nr SW6/4/19. Tym samym, mając na uwadze przepis art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy ustawy obowiązujące do 29 lipca 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowienie to zostało odebrane przez wierzyciela w dniu 26 lipca 2019 r. Z akt sprawy nie wynika, aby wierzyciel je zaskarżył. Zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie skutkowało brakiem możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, w konsekwencji czego obowiązek ich uregulowania - w myśl art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej - obciąża wierzyciela. Koszty te wynoszą [...] zł i obejmują opłatę manipulacyjną.

W odniesieniu do zarzutu wierzyciela dotyczącego naliczenia obciążających go kosztów egzekucyjnych organ wyjaśnił, że z powodu nieefektywności czynności (wskutek podjętej próby zajęcia okazało się bowiem, że bank nie prowadzi rachunku dla spółki) nie dokonano naliczenia opłaty egzekucyjnej za tę czynność. Opłata manipulacyjna została zaś naliczona w prawidłowej wysokości. Nie jest ona zależna od tego, czy czynność egzekucyjna była podjęta skutecznie. Dokonując jej obliczenia organ egzekucyjny miał na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Wyrok ten jest orzeczeniem zakresowym co oznacza, że nie powoduje utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, jednak od chwili orzeczenia przepis musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku. Oznacza to, że dalsze stosowanie przepisu powinno odbywać się w zgodzie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. W świetle tych wskazań, odnoszących się do zakwestionowanej zgodności z ustawą zasadniczą przepisów ustawy egzekucyjnej dotyczących wysokości kosztów egzekucyjnych (w tym art. 64 § 6 O.p.) w zakresie braku określenia maksymalnej ich wysokości, organ odwołał się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., który wskazuje maksymalną opłatę przy zajęciu nieruchomości (8% kwoty egzekwowanej, nie więcej niż [...] zł). Podkreślił przy tym, że zdaniem Trybunału, dla określenia pozostałych maksymalnych opłat za czynności egzekucyjne, zasadne jest odwołanie się do tego przepisu, przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania i czasochłonności czynności w porównaniu z zajęciem nieruchomości.

Organ podał, że w zależności od stopnia skomplikowania czynności ustawodawca określił odmiennie wysokość opłaty: 4% za zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenia za pracę, 5% za pobranie pieniędzy i zajęcie innej wierzytelności, 6% za zajęcie ruchomości i 8% za zajęcie nieruchomości. Mając na uwadze różnice w wysokości opłat zasadne jest w ocenie organu przyjęcie, że skoro maksymalna opłata procentowa za zajęcie nieruchomości 8% została ograniczona do maksymalnej wartości 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki, z uwzględnieniem stawki procentowej dla poszczególnych rodzajów zajęcia. Tak więc maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej w wypadku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego powinna w ocenie organu nie być wyższa niż 4.275 zł. Skoro bowiem za najbardziej skomplikowaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości wysokość kosztów egzekucyjnych wynosi 8% egzekwowanej kwoty, nie więcej niż 34.200 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna, wynosi proporcjonalnie 4.275 zł, tj. (34.200 x 1%) / 8%.

Jak zaznaczył organ, opłata manipulacyjna uwzględnia te wszystkie wydatki organu egzekucyjnego, które nie zostały udokumentowane, ale zostały poniesione w związku z prowadzeniem egzekucji i nakładem pracy organu egzekucyjnego przy podejmowanych czynnościach. W toku postępowania dokonano weryfikacji danych w bazie CEPiK, CBKW, kierowano zapytania w systemie OGNIVO, analizowano bazy danych urzędu, w celu pozyskania informacji o majątku zobowiązanego. Ponadto tytuł wykonawczy został przekazany poborcy skarbowemu, który w dniu 30 października 2019 r. sporządził informację o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych pod adresem siedziby zobowiązanego. Podjęto również próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zasadnym było zatem naliczenie i pobranie - zgodnie z art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej - opłaty manipulacyjnej w wysokości [...] zł.

Zdaniem organu, opłata manipulacyjna we wskazanej wysokości pozostaje w rozsądnej proporcji do podjętych w toku postępowania egzekucyjnego czynności. Organ egzekucyjny uwzględnił przy tym ich czasochłonność i stopień skomplikowania oraz konieczny nakład pracy organu egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o uchylenie postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 64 § 6 w zw. z art. 7 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię w zakresie określenia przez organ wysokości opłaty manipulacyjnej, w szczególności poprzez brak adekwatności wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej w stosunku do stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu, a tym samym naruszenie zasady celowości czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny.

W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę na kwestię ustalenia przez organ egzekucyjny opłaty manipulacyjnej, stanowiącej główną część wyliczonych w niniejszej sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego. Zdaniem strony, organ ogólnikowo przedstawił czynności, które zostały wykonane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Do czynności, które składały się na tak wyliczoną opłatę manipulacyjną organ zaliczył: weryfikację danych w bazie CEPiK, CBKW, kierowane zapytania w systemie OGNIVO, analizowanie bazy danych urzędu oraz przydzielenie tytułu wykonawczego poborcy skarbowemu. Organ nie podjął próby określenia czasu, jaki poświęcił na wykonanie poszczególnych czynności, co stanowiłoby miernik jego nakładu pracy. W ocenie strony, przedstawione czynności sprowadziły się wyłącznie do poszukiwania danych, które dostępne są w systemach teleinformatycznych użytkowanych przez pracowników organu w toku ich codziennej pracy. Przeglądanie baz danych, które doprowadziło w ostateczności do uznania bezskuteczności egzekucji, nie stanowi o szczególnym wysiłku, który organ podjął w ramach egzekucji.

Skarżący podkreślił nadto, że organ egzekucyjny prowadził równolegle kilka postępowań egzekucyjnych, w których wierzycielem była Gmina. Wobec dłużnika O. w tym samym czasie prowadzone były trzy postępowania egzekucyjne, a każde z nich zakończone zostało umorzeniem ze względu na bezskuteczność egzekucji. W każdym z tych postępowań koszty egzekucyjne, obejmujące w głównej mierze opłatę manipulacyjną, zostały wyliczone na kwoty ponad [...] zł i za każdym razem obciążyły wierzyciela. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, oczywistym jest, że ustalenia poczynione w pierwszej ze spraw, obejmujące okoliczności dotyczące możliwości odzyskania długu w drodze przymusowej egzekucji, przekłada się na zdecydowanie szybsze prowadzenie postępowania w pozostałych sprawach, które dotyczyły tego samego dłużnika. Tym samym, koszty postępowania egzekucyjnego powinny być najwyższe w pierwszej z prowadzonych spraw. W kolejnych sprawach organ nie musiał już powielać tych samych działań, których efekt był mu już znany. W tych warunkach ustalenie opłaty manipulacyjnej ma charakter represyjny, spełniając wyłącznie cel fiskalny.

Skoro zakres wykonanych czynności w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego w każdej z prowadzonych spraw pozostawał taki sam, to istnienie dużej rozbieżności pomiędzy wysokością opłat manipulacyjnych pozostaje bezzasadne. Zdaniem skarżącego, wysokość opłaty manipulacyjnej powinna każdorazowo zostać ustalona w sposób obiektywny i uwzględniający realny nakład pracy organu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Zarządzeniem z dnia 5 marca 2021 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji nie realizują – w ocenie Sądu – dyrektyw wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zakresie kosztów egzekucyjnych ( w tym wypadku opłaty manipulacyjnej) wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 31/14.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, na które złożyła się wyłącznie opłata manipulacyjna. Spornym nie było przy tym to, że w realiach sprawy to wierzyciel winien – zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. - ponieść koszty wywołane wszczęciem i prowadzeniem postępowania, które uległo umorzeniu z uwagi na bezskuteczność egzekucji, ale to czy i w jakiej kwocie organ powinien naliczyć opłatę manipulacyjną. W ocenie skarżącego, opłata manipulacyjna w ustalonej wysokości jest nienależna, bowiem podjęta przez organ po wszczęciu postępowania egzekucyjnego jedyna czynność egzekucyjna (zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego) była nieefektywna. Okazało się bowiem, że Bank [...] w [...] nie prowadzi rachunku dla zobowiązanej spółki. Nadto (co szczególnie podkreślono w skardze) organ naliczył opłatę manipulacyjną w znacznej wysokości (kwoty pomiędzy [...] a [...]) za tożsamą czynność podjętą w trzech równolegle prowadzonych sprawach. Jest to, w ocenie strony, działanie pozbawione racjonalnych podstaw, mające charakter wyłącznie fiskalny i represyjny, co przeczy celowi regulacji art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku w sprawie SK 31/14. Zdaniem organu natomiast, opłata manipulacyjna ma charakter ryczałtowego wynagrodzenia dla organu egzekucyjnego, jest pobierana niezależnie od skuteczności jego działań i zależy wyłącznie od wysokości egzekwowanej należności. Pobierając ją więc we wskazanych kwotach, stanowiących 1% egzekwowanej należności, nie naruszono przepisów prawa materialnego, ani też nie działano w sprzeczności z wyrokiem Trybunalskim.

Organ podkreślił przy tym, że uwzględniając fakt nieskuteczności podjętej czynności egzekucyjnej, nie nałożył w niniejszej sprawie na wierzyciela opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego (na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).

W ocenie Sądu, pobraną od wierzyciela opłatę manipulacyjną uznać należy za nadmierną, a przez to niecelową. Pozostaje ona nie tylko w rażącej dysproporcji do czynności manipulacyjnych związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych, jakie zostały podjęte w toku tego postępowania egzekucyjnego, ale w ogólności - do wszelkich działań organu, które w założeniu mają być finansowane z tej kategorii kosztu egzekucyjnego. Tymczasem, abstrahując od sentencji wyroku Trybunału konstytucyjnego, zasadniczą jego tezą było doprowadzenie do urealnienia kosztów egzekucyjnych (w tym opłaty manipulacyjnej) tak, aby nie traciły one związku ze świadczeniem organu egzekucyjnego i nie stawały się dla dłużnika dodatkową sankcją pieniężną.

Zgodnie z treścią art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje, zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a., z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. W myśl z kolei art. 64c § 1 zd. 2 u.p.e. koszty egzekucyjne (których elementem jest m.in. opłata manipulacyjna) co do zasady obciążają zobowiązanego. Jednak, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel, o czym stanowi art. 64c § 4 u.p.e.a.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3).

Wskazany wyrok TK w sprawie SK 31/14 ma charakter zakresowy. Trybunał nie derogował w całości zakwestionowanych w nim norm prawnych, lecz wskazał pewien zakres, w jakim pozostają one niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał nie zakwestionował ani samej możliwości naliczania opłat za czynności egzekucyjne, ani też stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Wyrok ten nie daje w szczególności podstaw do odstąpienia od naliczania tych opłat.

Postanowienia organów obu instancji zostały wydane po ogłoszeniu wyroku w sprawie SK 31/14, a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści własnych rozstrzygnięć. Takie rekomendacje zostały zresztą sprecyzowane dla organu pierwszej instancji w postanowieniu kasacyjnym organu odwoławczego, gdzie wprost wskazano na konieczność zachowania "adekwatności ustalonej opłaty względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności" (str. 5 uzasadnienia postanowienia z dnia 22 czerwca 2020 r.).

W wyroku SK 31/14 Trybunał uznał, że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że opłata manipulacyjna – pobierana na początku postępowania egzekucyjnego – jest swoistym ryczałtem i stanowić ma zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne. Skoro tak, to ustalana jest ona w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego, intensywnością podejmowanych w jego toku czynności, ich rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na jej wysokość (bo na etapie pobierania opłaty manipulacyjnej parametry te są jeszcze nieznane). Zdaniem Trybunału, dopuszczalne jest również stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) opłat, które uzależnione są od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak – jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłat, w tym opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (np. w wypadku egzekwowania należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika czy też wierzyciela, który je ponosi, stają się jedynie finansową represją.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska na temat skutków przywołanego wyroku Trybunału dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (zob. wyroki NSA z 8 stycznia 2019r., sygn. akt II FSK 2576/18; z 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17). Jednak w większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18), orzeczenia prezentujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17, z 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21, z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1945/19). Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Sąd podziela co do zasady ostatni ze wskazanych poglądów (dominujący w orzecznictwie), niemniej na użytek niniejszej sprawy pragnie podkreślić istotne różnice pomiędzy opłatą za czynności egzekucyjne (opłatą egzekucyjną, o której mowa w art. 64 § 1 - § 5 u.p.e.a.) i opłatą manipulacyjną (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Różnice te, w ocenie Sądu, winny być szczególnie zaznaczone, jeśli chodzi o sposób ustalania maksymalnego pułapu, o jakim mowa powyżej. W żadnym bowiem razie opłata pobierana za stosowanie środków egzekucyjnych (opłata egzekucyjna), z czym wiąże się określone zaangażowanie organu, nie może być kalkulowana w identyczny sposób co ryczałt za niesprecyzowane kwotowo wydatki organu za podejmowane przy stosowaniu tych środków czynności manipulacyjne (te bowiem wydatki, które można określić co do wartości, z zasady są pobierane odrębnie, na podstawie art. 64b § 1 u.p.e.a.).

W ustawie egzekucyjnej (w brzmieniu właściwym dla sprawy) opłata manipulacyjna została określona procentowo w stosunku do wysokości egzekwowanej należności (1%). Organ natomiast ustalił jej wysokość maksymalną na kwotę 4.275 zł, co stanowi 1/8 część opłaty egzekucyjnej maksymalnej dla czynności w postaci zajęcia nieruchomości, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Przyjmując, że ustalona procentowo wobec wartości egzekwowanej kwoty należność nie przekracza wskazanego maksymalnego pułapu kwotowego organ uznał, że jest ona właściwie określona i pobrał ją od wierzyciela w każdej z równolegle prowadzonych spraw egzekucyjnych.

Tymczasem, zdaniem Sądu, tak ustalona opłata manipulacyjna nie realizuje celów, jakim zgodnie z założeniem ustawodawcy ma służyć. W żadnym bowiem razie nie pozostaje ona proporcjonalna w stosunku do wydatków organu związanych z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu egzekucyjnym (nie tylko w tym konkretnym, w którym oceniane jest zaskarżone postanowienie, ale w każdym, niezależnie od stosowanych w nim środków egzekucyjnych). Ma zatem charakter fiskalny, represyjny, czemu wyraźnie sprzeciwił się Trybunał w wyroku SK 31/14. W ocenie Sądu, akceptowany w orzecznictwie zabieg arytmetyczny dla ustalenia kwoty maksymalnej opłaty (w odniesieniu do kwoty maksymalnej dla czynności zajęcia nieruchomości) może być adekwatny, ale wyłącznie dla opłaty egzekucyjnej za dokonanie innych czynności egzekucyjnych, wymienionych w art. 64 § 1, ale nie dla opłaty manipulacyjnej.

Opłata manipulacyjna ma charakter wydatku związanego z koniecznością zapewnienia funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, którego zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawnych lub orzeczeń organów administracji publicznej lub sądów. Jakkolwiek jest ona w założeniu pobierana od każdego tytułu wykonawczego (co ma ułatwić jej naliczanie) i niezależnie od efektywności działań organu egzekucyjnego, to jednak w żadnym razie nie może przekraczać wartości wydatków relatywnych do zakresu niezbędnych czynności związanych z obsługą jednego tytułu wykonawczego. O tym, jakie są to wartości i o tym, że mają one charakter uniwersalny (niezależny od rozmiarów egzekucji) świadczy realizująca wskazania wyroku TK nowelizacja ustawy egzekucyjnej. W ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) wprowadzono bowiem regulacje dotyczące m.in. opłaty manipulacyjnej, które – jakkolwiek nie znajdują zastosowania w sprawie (ustawa weszła bowiem w życie po wydaniu kontrolowanego postanowienia) – to jednak mogą stanowić swoiste odniesienie dla oceny niniejszej sprawy, jeśli chodzi o właściwy (a zatem adekwatny do realiów sprawy egzekucyjnej) sposób ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej (tak: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2239/21).

W zmienionych przepisach ustawy egzekucyjnej opłata manipulacyjna została skalkulowana kwotowo (a nie procentowo, jak dotychczas) i w wypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego wynosi 40 zł, zaś w wypadku, gdy organ przystąpi do czynności egzekucyjnych wzrasta do 100 zł (maksymalna wysokość opłaty manipulacyjnej), oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Ustawodawca w żaden sposób nie zróżnicował tej opłaty wobec przedmiotu egzekucji, tj. wysokości kwoty egzekwowanej i stosowanych środków egzekucyjnych. Powyższe odpowiada założeniu, że opłata manipulacyjna to ryczałt z tytułu tych wydatków, które nie zostały odrębnie ustalone kwotowo i nałożone na zobowiązanego/wierzyciela (vide: uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej). Opłatę manipulacyjną odróżniono zatem wyraźnie od opłaty egzekucyjnej, której wysokość jest wprost zależna od nakładu pracy organu (w tym rodzaju stosowanych środków) i efektywności egzekucji.

Jakkolwiek TK wskazał na konieczność wyznaczenia maksymalnego pułapu opłaty, to jednak zasadniczo podkreślił cel, jakiemu zabieg taki ma służyć. Chodzi bowiem o nieprzekraczanie pewnej racjonalnej granicy wysokości takiej należności, nawet przy założeniu, że nie odpowiada ona wysokości kosztów faktycznie poniesionych w sprawie i nie jest w stosunku do nich w pełni adekwatna. Funkcja fiskalna opłaty manipulacyjnej polega wyłącznie na uzyskaniu - częściowego przynajmniej - zwrotu kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, w żadnym wypadku jednak nie może tracić racjonalnej zależności od rzeczywistych potrzeb tego aparatu w związku z toczącą się egzekucją. Potrzeby te zaś zostały uwzględnione przez ustawodawcę (z założenia dbałego o interes fiskalny Skarbu Państwa) w nowelizacji ustawy egzekucyjnej. Należy przecież mieć na uwadze, że wydatki organu egzekucyjnego, które mogą być objęte ryczałtem w postaci opłaty manipulacyjnej, to w większości koszty związane z doręczeniami korespondencji lub też opłatami (jeśli takie są pobierane) za udzielenie niezbędnych dla toku sprawy informacji. Są to zatem wydatki drobne, których standardowa wartość na pewno nie zbliża się nawet do tej kwoty należności, jaką ustalono i nałożono na wierzyciela w niniejszej sprawie.

Zgodzić się z kolei należy z organem, że w omawianym wyroku SK 31/14 Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a., a tym samym i zdania 2 art. 64 § 6 u.p.e.a. Opłaty manipulacyjnej nie można zatem oceniać w stosunku do ilości toczących się równolegle spraw, w oparciu o różne tytuły wykonawcze, nawet jeśli podejmowane w nich czynności są analogiczne. Organ egzekucyjny miał bowiem co do zasady podstawę do tego, aby wyliczyć należną opłatę manipulacyjną oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Niemniej podkreślić również trzeba, że w oparciu o wskazany tytuł wykonawczy Gmina, realizując swoje obowiązki z zakresu ustawy o finansach publicznych, po raz kolejny wszczęła (ostatecznie nieefektywne) postępowanie egzekucyjne. Organ czyni w sprawie z tego zarzut, ale – jak wskazuje na to nowelizacja ustawy egzekucyjnej (art. 64 § 3 pkt 3 u.p.e.a.) - powinna być to co najmniej podstawa do rozważenia, czy istnieje w takim wypadku realna potrzeba pobierania opłaty manipulacyjnej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy powyższe kwestie i uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów ustawy egzekucyjnej, która – zdaniem Sądu – realizuje wytyczne wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę składa się wpis od skargi ([...] zł).