Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", odmawiającą M.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na matkę – Z.Z.

Organ I instancji uznał, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem przez M.D. opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz fakt, że Z.Z. jest osobą zamężną, a mąż nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Małżeństwo zamieszkuje wspólnie, a z informacji uzyskanych przez pracownika socjalnego podczas wywiadu wynika, że pomaga żonie w codziennych czynnościach. Jednocześnie Wójt Gminy G. stwierdził, że fakt, że nie da się ustalić czy niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił również, że nie wszczął postępowania w sprawie uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ z wniosku wynika, że M.D. wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a w ocenie organu takie świadczenie nie może być przyznane z uwagi na występujące w sprawie negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji M.D. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez błędną jego interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, art, 17 ust. 1b u.ś.r. przez błędną wykładnię z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, uznającego ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności we wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 3 pkt 21 lit. b, art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r., wskazało, że z akt sprawy wynika, że Z.Z. (ur. [...] r.) jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji, zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 marca 1999 r. Nr akt [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. W orzeczeniu nie wskazano od kiedy istnieje niepełnosprawność. Mąż Z.Z. – M.Z. zmarł w dniu [...] r.

Następnie organ wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

W rozpoznawanej sprawie, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2021 r. wynika, że Z.Z. (72 lata) mieszkała z mężem, który zmarł [...] r. Matka skarżącej cierpi na reumatyzm, ma problemy z kręgosłupem. Jest po operacji obu oczu, ma uszkodzoną siatkówkę i wszyte soczewki, ma nieznaczne niedowidzenie. Porusza się samodzielnie po domu oraz podwórku. Nie wymaga pomocy przy poruszaniu się, nie używa laski ani balkonika. Córka zabiera matkę na zakupy. Z.Z. podała, że jest w stanie zadbać o własną higienę osobistą, sama się ubiera, myje. Córka pomaga jej tylko wejść do wanny oraz z niej wyjść. M.D. szykuje codziennie rano lekarstwa, które Z.Z. sama zażywa trzy razy dziennie. Ponadto samodzielnie jest w stanie uszykować zarówno zimne jak i gorące posiłki, ugotować obiad. Córka niekiedy przynosi obiad lub matka skarżącej idzie do córki na obiad. Z.Z. sama wstaje z łóżka i kładzie się spać, nie wymaga pomocy w tym zakresie. Samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety, szykuje odzież do prania i wkłada do pralki czy naczynia do zmywarki. Z.Z. ma czworo dzieci. Córka M.D. mieszka na tej samej posesji w odrębnym domu, a trzej synowe mieszkają w osobnych domach na sąsiednich posesjach. Bracia skarżącej oświadczyli, że nie pomagają w opiece nad matką ze względu na prowadzone działalności gospodarcze oraz obowiązki rodzinne. Natomiast skarżąca oświadczyła, że po ukończeniu zasadniczej szkoły zawodowej o kierunku sprzedawca, nie podjęła żadnej pracy, z powodu zajęcia się gospodarstwem domowym i opieką nad mamą. W 1999 r. podjęła pracę na trzy miesiące, jednak zrezygnowała, ponieważ stan matki się pogorszył. Przez około pięć lat, od 2016 r. podejmowała szkolenia unijne i trzymiesięczne staże (ostatni zakończyła w październiku 2020 r.). Po ukończeniu stażu nie podjęła zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką. M.D. oświadczyła, że pomaga matce przy: ubieraniu, gotowaniu, robieniu posiłków.

W ocenie Kolegium nie można uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną Z.Z. zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby osoba sprawująca tę opiekę zmuszona była do rezygnacji z aktywności zawodowej. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną, a zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką w dużej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Opieka nad matką nie wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które wykonywane są w każdej rodzinie przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie przekraczają zakresu opieki przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu zakres sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W sprawie bezspornym jest, że Z.Z. jest osobą schorowaną, wymagającą pomocy drugiej osoby, której stan zdrowia, ze względu na posiadane schorzenia jest poważny. Jednak nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały skarżącej taką ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawczyni przy należytej organizacji tej opieki, w tym przy współudziale pozostałych członków rodziny (braci) i domowników, nie mogła podjąć pracy zarobkowej. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Ponadto, zdaniem organu, trudno mówić w przypadku M.D. o rezygnacji z zatrudnienia, bowiem po ukończeniu szkoły nie podjęła zatrudnienia, od 29 października 1998 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od 30 sierpnia 1999 r. podjęła zatrudnienie, jednak już 14 lutego 2000 r. była ponownie zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od 2016 r. przez około pięć lat podejmowała szkolenia unijne i trzymiesięczne staże (ostatni zakończyła w październiku 2020 r.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutowi, przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie był przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej Z.Z. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;

b. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej Z.Z. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9. art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Orzecznika ZUS z dnia 15 marca 1999 r. Nr akt [...] o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, że niepełnosprawna nie wymaga stałej opieki córki, która nie musiała rezygnować z zatrudnienia.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie na rzecz M.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej stwierdził, że skarżąca przed podjęciem się opieki nad matką podejmowała prace dorywcze, zarejestrowana była w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, brała udział w szkoleniach unijnych i stażach. Jest osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej, nie podejmuje jednak żadnej pracy z uwagi na zakres opieki jakiej wymaga matka. Natomiast gdyby jednak tej opieki nie sprawowała mogłaby podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze lub na pół etatu, gdyż jej stan zdrowia oraz wiek pozwalają jej na to. Wyraża gotowość do podjęcia zatrudnienia i jest to istotna okoliczność z punktu widzenia przesłanki ustawowej dotyczącej "niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki".

W ocenie skarżącej, organ dokonał również błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii czasookresu opieki, której wymaga niepełnosprawny podopieczny oraz możliwości podjęcia pracy zawodowej przez skarżącą. Po pierwsze w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Z.Z., z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej organy nie są kompetentne do ustalenia w własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS. organ II instancji wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu lekarza, który posiadając fachową wiedzę uznał, że podopieczna niepełnosprawna, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojej córki. Takie ustalenia bez wątpienia wykraczają poza kompetencje tych organów i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów.

Następnie pełnomocnik skarżącej stwierdził, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki nad Z.Z. było niezasadne uznanie, że skarżąca wcale nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się matką.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ II instancji naruszył również treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne uznanie, że skarżąca nie musi sprawować stałej opieki nad matką, co umożliwia jej podjęcie pracy zawodowej. Konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych i nieprawidłowej oceny materiału dowodowego było błędne ustalenie, że skarżąca nie spełnia podstawowych przesłanek ustawowych, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiły zgodnie obie strony, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że odpowiadają one prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. odmawiającą M.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wnioskowanego na matkę Z.Z.

W ocenie organu odwoławczego, zasadniczym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia po stronie osoby ubiegającej się o jego przyznanie ustawowej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", a konkretnie brak związku przyczyno-skutkowego pomiędzy rezygnacją, niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (aktywności) przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4 )innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z przywołanych unormowań, jasno wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej (którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r.) odpowiednio: nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przyznanie wsparcia finansowego osobie, która zamiast świadczyć pracę, pozostaje w domu w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej (naukowej/przygotowania do zawodu), by opiekować się osobą niepełnosprawną. W związku z tym, zaprzestanie aktywności zawodowej czy naukowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA")

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest fakt niepełnosprawności matki skarżącej oraz sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad tą osobą, zatem należy wyjaśnić definicję opieki w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powoływana wyżej ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece, w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uprawnia do stwierdzenia, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym wyklucza automatycznie obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Nie każda opieka nad taką osobą będzie uniemożliwiać zatrudnienie, gdyż nie można czynić z góry założenia, że konieczne będzie udzielanie takiej osobie opieki kompleksowej przez cały czas.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 i z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Podkreśla się także, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 691/19, CBOSA).

Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 2820/13; CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organy orzekające obu instancji wynika, że Z.Z., urodzona [...] r., zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 15 marca 1999 r. Nr akt [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu nie wskazano od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z kolei mąż Z.Z. – M.Z. zmarł w dniu [...] r.

Skarżąca natomiast jest córką niepełnosprawnej w stopniu znacznym, Z.Z., mieści się zatem w katalogu osób uprawnionych do przyznania wnioskowanego świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z poczynionych przez organ ustaleń, wynika, że matka skarżącej choruje na reumatyzm, ma problemy z kręgosłupem i przepuklinę kręgosłupa. Jest po operacji obu oczu, ma uszkodzoną siatkówkę w obu oczach i wszyte soczewki oraz cierpi na nieznaczne niedowidzenie. Dokonane obserwacje wskazują, że Z.Z. samodzielnie chodzi po domu oraz poza nim, jednocześnie nie wymaga pomocy przy poruszaniu się, nie używa laski ani balkonika. Córka zabiera ją na zakupy. Matka skarżącej jest w stanie zadbać o własną higienę osobistą, sama się myje i ubiera. Córka pomaga jej tylko wejść do wanny oraz z niej wyjść. M.D. szykuje codziennie rano lekarstwa, które Z.Z. sama zażywa trzy razy dziennie. Z wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że matka skarżącej jest w stanie samodzielnie przygotować zarówno zimne jak i gorące posiłki, ugotować obiad. Z.Z. sama wstaje z łóżka i kładzie się spać, nie wymaga pomocy w tym zakresie. Samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety, szykuje odzież do prania i wkłada do pralki czy naczynia do zmywarki.

Z dokonanych ustaleń wynika, że Z.Z. ma czworo dzieci. Córka M.D. mieszka na tej samej posesji w odrębnym domu, a trzej synowe mieszkają w osobnych domach na sąsiednich posesjach. Bracia skarżącej oświadczyli, że nie pomagają w opiece nad matką ze względu na prowadzone działalności gospodarcze oraz obowiązki rodzinne.

Wobec powyższych ustaleń stwierdzić trzeba, że skarżąca niespornie opiekuje się matką, jednak zakres i częstotliwość wykonywanych względem niej czynności opiekuńczych, nie wiąże się i nie wiązało z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji przez nią z pracy zarobkowej. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką sprawowana przez skarżącą wykluczała całkowicie podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Dokonane w sprawie ustalenia wskazują, że opieka nad matką nie zajmuje skarżącej takiej ilość czasu, która uniemożliwiałaby jej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Większość codziennych czynności, takich jak: korzystanie z toalety, spożywanie posiłków, a nawet ich przygotowywanie, zmywanie naczyń matka skarżącej jest w stanie wykonywać samodzielnie. Należy jedocześnie podkreślić, że Z.Z. nie jest osobą leżącą, samodzielnie i dodatkowo bez pomoc specjalistycznych przyrządów porusza się zarówno po domu jak i poza nim. Okoliczności wskazane w wywiadzie środowiskowym nie budzą wątpliwości co do tego, że matka skarżącej jest w stanie pozostawać w domu bez asysty ze strony osoby trzeciej.

Czynności skarżącej związane z wykonywaniem opieką nad matką zostały rozpatrzone kompleksowo i nie były zatem, jak zasadnie uznał organy obu instancji, czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającymi podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy. Należy w tym miejscu jednocześnie podkreślić, że czynności składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego to zbiór czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z ustaleń poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, były i są do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności wsparcia przez skarżącą, jednak z całą stanowczością stwierdza, że sama konieczność sprawowania opieki nie mogła stanowić w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, miała możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, podjęcia zatrudnienia. Forma udzielanej matce pomocy nie tworzy jednak konieczności udzielenia rekompensaty dla skarżącej w postaci wnioskowanego świadczenia, gdyż ustalony stan faktyczny wskazuje, że samodzielność matki skarżącej w wielu czynnościach dnia codziennego i pozwala bez uszczerbku dla opieki, podjąć przez skarżącą pracę zarobkową. Powyższe prowadzi do konstatacji, że skarżąca może pracować, gdyż opieka nad matką, nie umożliwia jej zarówno zarobkowania, w podobnym zakresie co do poświęconego na to czasu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prawidłowo akcentuje się, że przy ubieganiu się o tego typu świadczenie, zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie może się ograniczać do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy).

Rację ma więc organ II instancji, że brak jest w sprawie bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, czy też zaprzestaniem pracy przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką i w konsekwencji należało uznać, że nie została w sprawie spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Nadto, Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenie podnosił pełnomocnik skarżącej. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały, uzupełniły i wreszcie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W motywach zaskarżonej decyzji sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Sąd nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem organu II instancji, który stwierdził, że "są inni członkowie rodziny, którzy mogą zapewnić opiekę". Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepisy u.ś.r. nie dają organom administracji instrumentów prawnych do wskazywania, które z dzieci osoby niepełnosprawnej mogłoby wykonywać opiekę nad niepełnosprawną osobą, a co za tym idzie również wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstaw do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która podjęła się jej rezygnując z tego powodu z aktywności zawodowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/21).

Nie można również, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, podzielić zdania, że trudno mówić w przypadku skarżącej o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na fakt, że po ukończeniu szkoły skarżąca od 14 lutego 2000 r. była ponownie zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, podejmując w międzyczasie szkolenia unijne i trzymiesięczne staże. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, aby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 751/20).

Podkreślić jednakże należy, że powyższe okoliczności nie miały wpływu na ostateczny wynik kontrolowanego postępowania.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy G. zostały wydane zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego ich wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu.

Jedynie na marginesie Sąd, odnosząc się do wniosku profesjonalnego pełnomocnika skarżącej zawartego w skardze pragnie zauważyć, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z powyższych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w sprawie poprzez przyznanie skarżącej wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę, w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

is