Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1835/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 544/10 w sprawie ze skargi H.P., W.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz W.P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 544/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.P. i W.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2006 r. H. i W.P. zgłosili w Starostwie Żyrardowskim zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w Z. przy ul. P. Planowany remont obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości 18,5 cm i ocieplenie ich styropianem oraz wymianę okien.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Żyrardowski wniósł sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji stwierdzając, że roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian drewnianych, przy wskazaniu sposobu zabezpieczenia stropu i wykonanie nowych murowanych ścian na istniejącym fundamencie nie stanowią remontu, co oznacza, iż wymagają uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na skomplikowaną technologię wykonania i mogące wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania H. i W.P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] października 2006 r.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny. Nadto organ winien jednoznacznie określić, czy zgłoszone roboty budowlane stanowią remont czy też inne roboty budowlane podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na W.P. i H.P. dostarczenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w budynkiem mieszkalnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nakazał W. i H.P. rozbiórkę werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m (drewnianej o dachu dwuspadowym krytym papą posadowionej na fundamencie betonowym), ścian wykonanych z pustaka ceramicznego wykonanych na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), usytuowanych, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w Z., przy ul. P.

Na skutek wcześniejszych rozstrzygnięć organ I instancji uznał, że prowadzone przez inwestorów roboty budowlane polegające na budowie drewnianej werandy o wymiarach 4,29 m x 3,19 m o dachu dwuspadowym krytym papą, posadowionej na fundamencie betonowym oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego, ścianami wykonanymi z pustaka ceramicznego na fundamencie betonowym (wokół istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego), w myśl przepisów prawa budowlanego nie stanowią remontu.

Wskazano również, że zmierzając do legalizacji samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał przedłożenie niezbędnej dokumentacji. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów stanowiło przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na skutek odwołania złożonego przez H. i W.P., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję oraz z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] października 2008 r., znak [...],[...] (dotyczące nakazania inwestorom wstrzymania dalszych robót budowlanych) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazując iż jeżeli organ ten miał wątpliwości co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. H.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uznał, iż dokonano poprawnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, prace polegające na obudowie ścian drewnianych ze strony zewnętrznej i wewnętrznej pustakami ceramicznymi nie stanowiły remontu, a odbudowę budynku mieszkalnego. W związku z powyższym organ powiatowy zasadnie podjął postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wskazano także, że w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu. Inwestor dokonał zgłoszenia zamierzonych robót do Starosty Żyrardowskiego, jednakże organ ten wniósł sprzeciw do zgłoszenia, który został utrzymany w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego.

Nadto mając na uwadze treść przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ I instancji podjął postępowanie legalizacyjne.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W związku z niewywiązaniem się z ww. obowiązku (brak przedłożenia żądanej dokumentacji) zdaniem organu wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązująca do wydania nakazu rozbiórki.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H.P. i W.P., zarzucając iż organy nadzoru budowlanego nie zbadały wnikliwie sprawy, zaś decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżący podnieśli, że nie nastąpiło wylanie nowego fundamentu obok ścian drewnianych budynku, ponieważ na zdjęciach widoczne byłoby wyraźnie przesunięcie ściany murowanej o 30 cm. Nadto w skardze zarzucono również:

* błędne ustalenie, że inwestor rozebrał starą werandę i wybudował nową na nowo

wylanym fundamencie,

* błędne ustalenie, że inwestor obudował budynek mieszkalny pustakami ceramicznymi max na nowo wylanym fundamencie, wykonanym obok ścian drewnianych,

- błędne ustalenie, że inwestor nie uzyskał wymaganej zgody na przeprowadzenie remontu polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane, albowiem pismem z dnia [...] września 2006 r. skarżący zgłosił do Starostwa Powiatowego w Z. zamiar przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego, polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane, przez położenie pustaków ceramicznych o wym. 18x28,8 cm, na istniejącym fundamencie budynku o szer. 30 cm. Nadto wyjaśniono, iż w budynku została wykonana podłoga, doprowadzono kanalizację i wymieniono okna i drzwi. Prace te nie są zaliczane do remontu. Opaska betonowa na fundamencie budynku została wykonana w latach 90 i zabezpieczała budynek przed zalewaniem wodą z działki nr [...]. Widoczny stan techniczny fundamentu od wewnątrz i zewnątrz obydwu części budynku wskazuje, że zarówno wykonana opaska betonowa na fundamencie budynku głównego oraz fundament altany, zostały wykonane wiele lat wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] września 2006 r. skarżący dokonali w Starostwie Żyrardowskim zgłoszenia wykonania remontu polegającego na wymianie w istniejącym budynku ścian drewnianych na murowane (przez obłożenie ich pustakiem ceramicznym), wymianie okien, drzwi i podłogi oraz doprowadzenie kanalizacji. Zgłoszenie to zostało zakwestionowane przez Starostę Żyrardowskiego, który decyzją z dnia [...] października 2006 r. wniósł sprzeciw utrzymany w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nadto wyjaśnił, że skuteczne wniesienie sprzeciwu oznacza, iż inwestor nie mógł rozpocząć realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem i to niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/07, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy – w ocenie Sądu – organ prawidłowo uznał, iż skarżący w istniejącym na ich nieruchomości budynku mieszkalnym wykonali samowolnie roboty budowlane. Zdaniem Sądu odrębną kwestią pozostaje ocena charakteru i zakresu wykonanych robót. Skarżący podnosząc, iż wykonali jedynie remont istniejącego obiektu, wskazali, że zakres prac obejmował odtworzenie stanu pierwotnego, przy czym zastosowano wyroby budowlane inne niż użyto w stanie pierwotnym.

Ze stanowiskiem tym, zdaniem Sądu, nie można się zgodzić. Przede wszystkim Sąd podkreślił, iż w ramach "remontu" skarżący wykonali roboty budowlane polegające na budowie (po rozebraniu uprzednio istniejącej) drewnianej werandy o dachu dwuspadowym krytym papą, posadowionej na betonowym fundamencie oraz obudowie drewnianego budynku mieszkalnego ścianami z pustaka ceramicznego wykonanymi na fundamencie betonowym. Zatem Sąd stanął na stanowisku, że zakres robót obejmował budowę nowych elementów konstrukcyjnych, jak ściany i dach oraz rozbiórkę dotychczasowych drewnianych. Na poparcie przyjętego stanowiska Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, w którym podniesiono, że "tą metodą można zburzyć cały obiekt budowlany, stawiając nowe ściany, jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie będzie to jednak już remont w rozumieniu powyższego przepisu lecz budowa, czy też przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6, 7, 7a Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu".

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że budowa obiektu budowlanego, jak i wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane z zasady wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że podlega wyłączeniom z art. 29 i 30, kiedy to wymaga się dokonania zgłoszenia. Tak więc zgłoszenie jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 28 ustawy Prawo budowlane i jako takie nie może być stosowane w drodze wykładni rozszerzającej. Zauważył również, że o tym czy wymagane jest zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę nie decyduje inwestor, lecz organ administracji architektoniczno - budowlanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.

Nadto wskazano, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, stąd też organ w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wszczął postępowanie legalizacyjne. Podkreślono także, że art. 48 ustawy Prawo budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. W ocenie Sądu oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów.

Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu z akt postępowania wynika, iż strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego postanowieniem, pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki. Inwestor winien zatem mieć świadomość swojego bezprawnego działania. Stwierdzenie tych okoliczności, zdaniem Sądu, zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Nadto Sąd podkreślił związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Wyjaśnił również, że celem organów nadzoru budowlanego było doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego.

W świetle powyższych faktów Sąd doszedł do przekonania, że nie można skutecznie zarzucić organowi, jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności orzekł w niniejszej sprawie o nakazie rozbiórki. Wyjaśnił również, iż jego zdaniem postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. W związku z powyższym zaszła podstawa do oddalenia wniesionej skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskutek błędnego przyjęcia, iż Starosta Żyrardowski podjął przewidziane prawem skuteczne działania zmierzające do wyrażenia sprzeciwu od dokonanego przez skarżącego i jego żonę zgłoszenia remontu polegającego na wymianie w istniejącym budynku ścian drewnianych na murowane (poprzez położenie pustaków ceramicznych max na istniejącym fundamencie, przy pozostawieniu dotychczasowej konstrukcji poddasza i dachu, który z przyczyn technicznych nie pozwalał na poszerzenie budynku poprzez wykonanie dodatkowej ściany na fundamencie budynku oraz na posadowienie na tym podłożu nowych ścian z pustaka ceramicznego max, a także wymianie okien i w świetle tego błędne uznanie, iż skarżący wykonał samowolne roboty budowlane, co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2. przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 tej ustawy w wyniku uznania, iż prace budowlane wykonane przez skarżącego nie stanowiły remontu w rozumieniu ww. przepisu,

3. przez zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane wskutek błędnego przyjęcia, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane;

II. przepisów postępowania poprzez:

1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 75 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, co doprowadziło do niezastosowania środków przewidzianych w ustawie, mimo, że organ administracji publicznej nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mimo, że wiedział, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/WA 842/07 uchylił decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] października 2006 r., którą organ ten wniósł wówczas sprzeciw od zgłoszenia remontu i utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ponadto nie prowadził postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego, niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do charakteru i zakresu robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego, czyli w przedmiocie mającym bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. w całości, uchylenie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wykonane przez niego prace polegające wyłącznie na stopniowej wymianie segmentów ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian 18,5 cm, na pustaki ceramiczne max o tożsamej szerokości, a następnie ociepleniu budynku bez zmiany położenia otworów okiennych i drzwiowych, przy zachowaniu parametrów budynku, w tym dachu, bez naruszenia konstrukcji poddasza i dachu, wypełniają definicję remontu określoną art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a zatem podlegają regulacji art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane i konsekwentnie art. 50 i 51 ww. ustawy. Nadto prace te wykonane zostały w 2008 r., już po upływie terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, liczonego od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 842/07. Zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie wykonał on powyższe prace w słusznym przekonaniu, iż dysponuje odpowiednim zezwoleniem właściwego organu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił bowiem, że po uchyleniu zaskarżonych decyzji Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] października 2006 r. i decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, Starosta Żyrardowski nie podjął żadnych działań w sprawie zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, w tym nie zgłosił sprzeciwu, nie wydał też żadnego pisma w sprawie zgłoszenia. Dlatego, zdaniem skarżącego, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, mógł on uznać milczenie organu jako zgodę na rozpoczęcie prac, a zatem był uprawniony do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych.

Ponadto wskazano, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ nadzoru budowlanego II stopnia, prace dotyczące werandy polegały tylko i wyłącznie na ociepleniu jej ścian wewnętrznych pustakami ceramicznymi o grubości 12 cm, a weranda ta została wyremontowana w 1993 r. Nadto wskazano na istnienie wątpliwości, których wyjaśnienie pozostaje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - nie ustalono jaki był stan budynku mieszkalnego i otaczającego go gruntu przed przystąpieniem przez skarżącego do robót budowlanych.

Pismem z dnia 2 listopada 2011 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji w zakresie ustalenia, że nastąpiło rozebranie i wybudowanie nowej altany oraz wylany został fundament obok ścian drewnianych budynku i na nim kładzione były pustaki ceramiczne, co powoduje obmurowanie budynku drewnianego, podczas gdy w rzeczywistości dokonano jedynie wymiany ścian z drewnianych na konstrukcję murowaną, pozostawiono otwory okienne jak przed podjęciem prac remontowych, a poddasze posiada konstrukcję drewnianą zachowaną sprzed remontu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd przystąpił do oceny podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok Sądu I instancji. Skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione, a przedstawiona na ich poparcie argumentacja trafna.

Przede wszystkim na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Trafny jest również, w okolicznościach tej sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż Starosta Żyrardowski podjął przewidziane prawem działania zmierzające do wyrażenia sprzeciwu od dokonanego przez inwestorów zgłoszenia i że błędnie uznano, iż skarżący wykonał samowolne roboty budowlane.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji był przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a więc niewykonanie w wyznaczonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2008 r. terminie 60 dni od jego doręczenia, czynności zobowiązujących inwestorów do dokonania określonych czynności. Niewykonanie tych czynności spowodowało zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast norma ta ma zastosowanie do samowoli budowlanych. Z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny, albowiem inwestorzy dokonali zgłoszenia w dniu [...] września 2006 r. zamiaru robót budowlanych polegających na wykonaniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w Z. przy ul. P. Planowany remont obejmował stopniową wymianę odcinków ścian budynku, wykonanych z bali drewnianych o grubości ścian wraz z ociepleniem 18,5 cm, na ściany murowane z pustaków ceramicznych max o szerokości 18,5 cm i ocieplenie ich styropianem oraz wymianę okien. Wprawdzie Starosta Żyrardowski decyzją z dnia [...] października 2006 r. wniósł sprzeciw utrzymany w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. jednakże na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/07 uchylono zarówno decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o wniesieniu sprzeciwu. Okoliczności te nie są kwestionowane i były skutecznie podnoszone przed Sądem I instancji.

Jednakże w zaskarżonym wyroku bezsporny fakt uchylenia w/w decyzji o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia w dniu [...] września 2006 r. został niewłaściwie oceniony w kontekście art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji uznał bowiem, iż w tej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie w terminie, natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 207 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/07 uchylający przecież decyzje o sprzeciwie nie pozwalał na przyjęcie takiego stanowiska, a w konsekwencji na zastosowanie w tej sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie było więc podstawy do zobowiązanie inwestora na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane do dokonania określonych czynności, a w konsekwencji wobec ich niewykonania do wydania decyzji w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Przedstawiony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. spowodował bowiem, iż w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć tezy, że sprzeciw został wniesiony skutecznie. Ponadto wyrok powyższy sprawił również to, iż organy architektoniczno-budowlane nie mogły już wydać kolejnej decyzji o sprzeciwie. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (zdanie drugie) - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Stąd też wskutek w/w orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz upływu powołanego wyżej 30-dniowego terminu materialnoprawnego do wniesienia sprzeciwu Starosta Żyrardowski decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru remontu domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. P.

Skoro zaistniała, tak jak w niniejszej sprawie, sytuacja nie pozwalała na przyjęcie stanowiska, że wykonane roboty dotyczyły obiektu w budowie (lub wybudowanego) pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej to odpowiednim trybem procedowania w tej sprawie był wyłącznie ten określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Właśnie wskutek uchylenia wniesionego w tej sprawie sprzeciwu mamy w rozpoznawanej sprawie z samowolną budowlaną, lecz inną niż ta, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stad też trafnie w rozpoznawanej sprawie przedstawiono w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania w tym postępowaniu trybu przewidzianego dla oczywistych samowoli budowlanych o jakich mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też powyższe rozważania pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakres wykonanych przez skarżącego prac określanych jako remont polegał na rozebraniu uprzednio istniejącego obiektu i dokonaniu obudowy drewnianego budynku mieszkalnego ścianami z pustaków ceramicznych wykonanych na betonowym fundamencie, a więc jest to budowa nowych elementów konstrukcyjnych jak ściany oraz rozbiórka dotychczasowych elementów drewnianych. Nie ma przy tym znaczenia fakt stopniowej wymiany segmentów ściany budynku.

Wykonane prace wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie stanowiły remontu, a więc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane nie ma uzasadnienia.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 8 powołanej ustawy, pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Mając na uwadze treść przytoczonej wyżej definicji legalnej remontu, podkreślić należy, iż pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Powyższe oznacza, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Podkreślić jednocześnie należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 i z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 814/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, stwierdzić należy, iż pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, ale tylko na remoncie we wskazanym wyżej znaczeniu.

Poza tym wskazać należy, że wykonanie ocieplenia zarówno domu jak i werandy nie może być uznane za remont, gdyż nie są to roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego (porównaj wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 390/01, publikowany w zbiorze Lex nr 794692).

Dlatego też nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o remoncie ale o robotach budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Ponadto zgłoszone w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, wobec potrzeby uchylenia zaskarżonego wyroku z powodów wyżej wskazanych, tracą na znaczeniu. Niezależnie od powyższego, sposób ich sformułowania nie pozwalałby na ich uwzględnienie, gdyż w ocenie składu orzekającego w tej sprawie podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji w tej sprawie winien być przede wszystkim przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie wskazany w kasacji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednakże niezależnie od powyższego przedstawione we wstępnej części tego uzasadnienia rozważania co do potrzeby zastosowania właściwego trybu legalizacji wykonanych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych pozwalają uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną.

Rozpoznając zatem tę sprawę po raz kolejny Sąd I instancji winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swej ocenie wskazania wyżej przedstawione.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.