Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 742/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5 i 7; art. 151 pkr 1 pkt 2; 158 par 1; art. 156 par 1; art. 157 par 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3; art. 7;
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 240 par 1 pkt 11;
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 260 ust. 1; art. 4 ust. 3;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 10;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7, art. 145b, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 2, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.", po przeprowadzeniu postępowania z wniosku P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. ("strona", "skarżący") o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu GITD wskazał, że w dniu [...] marca 2014 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki DAF o nr rej. [...], którym kierował P. L., wykonujący krajowy przejazd drogowy na trasie [...] - [...] z ładunkiem materiałów budowlanych (ładunek podzielny) w imieniu P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W trakcie kontroli drogowej stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk na pojedynczej osi napędowej - 12,85 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 tony w górę) - przekroczenie o 2,85 tony.

Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki lnspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach,

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. GITD, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła skargę na ww. decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta została oddalona w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 781/15.

Następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz uchylenie ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Jako podstawę wniosku pełnomocnik strony powołał art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145b § 1 i 2 k.p.a., wskazując, iż podstawy wznowienia można upatrywać w treści art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. lub art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony odwołał się do wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w którym stwierdzono uchybienie przez Polskę zobowiązaniom ciążącym na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE 2 dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz dopuszczalne maksymalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1. i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.

GITD, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł zakończonej decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2015 r.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. organ wezwał pełnomocnika strony do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r., poprzez wskazanie, czy pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji GITD z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wniosek o stwierdzenie nieważności pow. decyzji, czy też wniosek o uchylenie lub zmianę w/w decyzji. zakreślając 5-dniowy termin na jednoznaczne wskazanie trybu postępowania, pod rygorem traktowania jako wniosku o wznowienie postępowania. Wobec braku odpowiedzi pełnomocnika strony, organ przyjął, iż strona wnosi o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], GITD odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

W ocenie organu przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stanowi samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie iw konsekwencji przyjęcie, że wydanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 2019 r., (sygn. akt C-127/17) nie jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną;

2) naruszenie art. 145b § 1 i 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 2019 r., (sygn. akt C-127/17) nie może być podstawą uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie tej przesłanki;

3) naruszenie art. 9 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż wskazane przez skarżącego podstawy wznowienia nie mogą być podstawą do wydania decyzji uchylającej decyzję ostateczną w związku z przywołanym Wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 marca 2019 r., (sygn. akt C-127/17), co w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z fundamentalną zasadą pierwszeństwa prawa UE oraz innymi zawartymi w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) uchylenie decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2019 r.,

2) uchylenie ostatecznej decyzji GITD z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...]lipca 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł w całości i umorzenie postępowania administracyjnego,

3) zasądzenie od organu II Instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

4) rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego jego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Strona skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z dnia 20 stycznia 2015 r., jako podstawę swojego żądania wskazała m.in. art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. i powołała się na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku TSUE wskazał, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

GITD postąpił prawidłowo wznawiając postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją. Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw do uchylenia - w trybie wznowienia - nałożonej na skarżącego kary pieniężnej. Decyzja w tym zakresie powinna bowiem zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (tak też m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2497/19, VI SA/Wa 2336-2338/19).

Rzeczywiście, w k.p.a. brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy - Ordynacja podatkowa, statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Także Konstytucja RP nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Brak jednoznacznego przepisu w k.p.a. nie powoduje jednak, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Podstawę w ww. zakresie należało wywieść w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Obowiązek wykonania wyroku TSUE nie może budzić bowiem wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie - w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W wyroku TSUE z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.:

1) organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją;

2) rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;

3) wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE;

4) zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok TSUE C-453/00, którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE - w tym przypadku w sprawie C-127/17, a ostateczną decyzją administracyjną, w niniejszej sprawie jest to decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2015 r.

W rozpoznawanej sprawie, w kontekście prawa skarżącego do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2015 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, czy nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M.P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4-5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z dnia 6 października 2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że w powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2015 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W tej sprawie należy odnieść się jeszcze należy do problemu uprzedniego przeprowadzenia sądowej kontroli kontestowanej przez skarżącego decyzji, z wynikiem dla niego negatywnym. W obrocie pozostaje bowiem prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 781/15, oddalający skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela kategorycznych poglądów formułowanych przez część doktryny i orzecznictwa sądowego, a sprowadzających się do uznania, że oddalenie skargi oznacza automatyczną niemożliwość podważenia kontrolowanej przez sąd decyzji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych (zob. np. (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el., komentarz do art. 170, teza 26 i podane tam orzecznictwo oraz literatura).

Zasadzają się one, w przekonaniu Sądu, na błędnym utożsamieniu skutków wywoływanych przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę z wyrokiem sądu powszechnego, cywilnego. Problem ten ogniskuje się wokół pojęcia prawomocności materialnej, którego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można rozumieć identycznie, jak w postępowaniu cywilnym. W aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że "prawomocność materialna, w którą są wyposażone w procesie, oprócz rozstrzygających sprawę co do istoty wyroków, orzeczenia proceduralne, wyraża nakaz przyjmowania, że w danej sytuacji stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z zawartego w orzeczeniu rozstrzygnięcia.(...) Dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.), mogą mieć znaczenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia." (zob. wyrok SN z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II CSK 452/06, LEX nr 274151, wyrok SN z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt V CSK 485/11, LEX nr 1243099).

Wypowiedź sądu administracyjnego zrelatywizowana jest natomiast do przeprowadzonego wcześniej postępowania i jego wyniku. Wyrok ten - poza orzekaniem w sprawach bezczynności oraz rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych - nie stanowi rezultatu własnych ustaleń sądu, lecz weryfikacji prawidłowości tych, które dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn obiektywnych nie można więc, przy ograniczonych nadto do minimum kompetencjach czynności postępowania dowodowego, odnosić znaczenia ukutego w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcia prawomocności materialnej do prawomocności wyroku sądu administracyjnego. Wiele lat temu Sąd Najwyższy zaakcentował potrzebę dokonywania takiej wykładni prawa procesowego, która wyklucza "zacieśnianie możliwości kontroli" w doniosłych społecznie sprawach, "a tym samym rozszerzenia możliwości uprawomocnienia się mylnych wyroków (...)." (uchwała Sądu Najwyższego z 17 września 1957 r., sygn. akt I CO 20/57, OSNPG1959/1/51).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że zawarta w wyroku oddalającym skargę wypowiedź sądu wyraża ocenę sądu o tym, iż nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie, który był poddany kontroli sądowej. Sens tego rozumowania doskonale oddają rozważania zawarte w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18, w której motywach przyjęto, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.".

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił wówczas uwagę, że w myśl art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przebijający z tej uchwały pragmatyzm i realizm procesowy trudno jest kwestionować. Bezsprzecznie zdarzają się przypadki, w których określona wada kontrolowanej wcześniej decyzji nie zostanie wykryta, pomimo nawet najstaranniej wykonanej sądowej kontroli. Dowodzi tego podany we wspomnianej uchwale przykład późniejszego ujawnienia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej czy też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o charakterze derogacyjnym, bądź właśnie wyroku TSUE, stwierdzającego niezgodność pomiędzy prawem krajowym a unijnym. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie sprawy nie tylko zgodnie z obowiązującym prawem ale i efektywnie, a nade wszystko – zgodnie z poczuciem sprawiedliwości. Nie do zaakceptowania byłaby, wywiedziona z li tylko formalnej odsłony prawomocności, niemożność podważenia uprzednio kontrolowanej przez sąd decyzji. Dlatego odmienne, prezentowane w orzecznictwie sądowym i doktrynie poglądy Sąd w sprawie niniejszej uznał za nieprzekonujące.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę także w świetle wyroku TSUE w sprawie Kühne & Heitz. Powaga rzeczy osądzonej sama w sobie nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE. Natomiast, co akcentowane jest także w literaturze, bariera taka wynikać może ze związanej z res iudicata potrzebą ochrony praw nabytych, pewnością obrotu, koniecznością ochrony interesu publicznego. Ważenie tych wartości musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku oraz charakteru, zakresu naruszenia prawa unijnego (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87, R. Tavares Lanceiro, O dever de anulação do artigo 168.º, N.º 7, do novo CPA e a Jurisprudência Kühne & Heitz [w:] P. Otero, C. Amado Gomes, T. Serrão (red.), Estudos em Homenagem a Rui Machete, Almedina, 2015). Tego rodzaju zagrożenia w sprawie niniejszej nie zachodzą. Trudno byłoby wskazać na takie wartości, które w tym konkretnym przypadku stałyby na przeszkodzie realizacji roszczenia procesowego jednostki do ponownego rozpatrzenia sprawy indywidualnej, w której doszło do nałożenia sankcji administracyjnej, z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

Powyższy pogląd został już wcześniej wyrażony w analogicznych sprawach rozpoznawanych przez tut. Sąd (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/19).

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję. Na wniosek skarżącego - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Sąd orzekł także o zwrocie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego (tj. 200 zł - wpis sądowy oraz 480 zł - koszty zastępstwa procesowego).