Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 505/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. U. i B. U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B.U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz H. i B.U. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczone na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...] oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] września 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek M.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r., a także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju pismem z [...] października 2018 r. wezwał M.S. do usunięcia braków formalnych ww. podania poprzez dołączenie pełnomocnictwa do reprezentowania H.U. i B.U. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

[...] października 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji odszkodowawczych podpisany osobiście przez B.U. i H.U. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa oraz art. 134 ust. 3, art. 175 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". W ocenie wnioskodawców akta postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wskazują, że wydając decyzję organy te nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, co do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, a także czy rzeczoznawca majątkowy J.M., nie będąc na wywłaszczanych nieruchomościach, przeprowadził prawidłowo oględziny tychże nieruchomości (co zostało ujawnione na rozprawach administracyjnych 26-29 września 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim poprzez zeznania byłych właścicieli nieruchomości o nieznaniu rzeczoznawcy J.M., a także potwierdzeniu przez ww. rzeczoznawcę, że na nieruchomościach byli syn i zięć), jak nakazuje ugn. Jak wynika z opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wycena nieruchomości została wykonana z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania, niepełne powołanie źródeł danych o nieruchomościach, brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania. W ocenie wnioskodawców organ także nie zwrócił uwagi na bardzo istotny fakt, jakim jest opieranie się rzeczoznawcy majątkowego J.M. na zaświadczeniach wydanych przez urzędników niemających wykształcenia w kierunku wycen nieruchomości w Urzędzie Gminy [...] i [...], co zostało potwierdzone zapisami w operatach szacunkowych, a co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Na dowód tego przytoczono pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1684/13, że "w myśl art. 155 ust. 1 pkt 5 ugn przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę".

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania, jak również decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

[...] stycznia 2019 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek datowany na [...] grudnia 2018 r., w którym B.U. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie dokonał dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego, ale wyodrębnił tylko te niezbędne rzeczy, aby wydać decyzję negatywną, co stanowi naruszenie art. 7-art. 14 kpa. W ocenie skarżącego Minister nie dba o interes byłych właścicieli nieruchomości, ale o interes urzędników, którzy nie posiadają odpowiedniej wiedzy o zebranym materiale dowodowym oraz operacie szacunkowym. Skarżący podniósł również, że kluczowe jest zbadanie dowodu w postaci operatu szacunkowego, jako niekompletnego. Zarzucono również, że sporządzony w sprawie odszkodowawczej operat szacunkowy nie zawiera analizy rynku oraz opisu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącego brak jest również analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do wyceny nieruchomość już po podziale. W dalszej kolejności podniesiony został zarzut błędnej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 773/14, skarżący wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu poprzez zestawienie ich ze sobą. W ocenie skarżącego, zestawienie ze sobą operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie o ustalenie odszkodowania z treścią decyzji Wojewody [...] oraz z treścią przepisów ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego prowadzi właśnie do rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał również, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 156 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym organ może stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowania nadzwyczajne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji oraz zmiana lub uchylenie decyzji) stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 15 kpa. W postępowaniach tych nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, gdyż organ bada, czy zaistniały przesłanki zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a zatem jedynie w sposób pośredni odnosi się do sprawy jaka była przedmiotem postępowania zwykłego.

Jednym z postępowań nadzwyczajnych jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji uregulowany w art. 156 kpa. Tryb ten, jak słusznie zauważono w decyzji z [...] grudnia 2018 r., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji (wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11. Oznacza to zatem, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt ll GSK 1152/13). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11).

Zatem celem niniejszego postępowania, tak jak postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r. jest ustalenie, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznych, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Art. 156 § 1 kpa zawiera katalog przesłanek stwierdzenia nieważności. Jak zauważono w decyzji z [...] grudnia 2018 r. katalog ten jest niejako katalogiem zamkniętym, gdyż pkt 7 tego przepisu pozwala, aby przepis szczególny ustanawiał inne przypadki stwierdzenia nieważności.

Jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wskazana została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa - rażące naruszenie prawa. Pojęcie to jest tzw. pojęciem nieostrym (niedookreślonym), dlatego aby ustalić jego znaczenie konieczne jest odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych zgodne jest, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyroki NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 868/16 i z 24 lutego 2017 r. sygn. akt Il OSK 1599/15). Jednocześnie rażące naruszenie prawa będzie oznaczało, że chodzi o naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie.

W wyroku NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt ll OSK 1708/16, sąd wyraźnie zaznaczył, że utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej, jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kpa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przepisem prawa, który może zostać rażąco naruszony jest - co do zasady - przepis prawa materialnego, gdyż naruszenia proceduralne stanowią przesłanki trybu wznowienia postępowania (wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 868/16). Nie oznacza to jednak, że jako rażące nie może zostać zakwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, czy nawet ustrojowego. Trzeba jednak pamiętać, że tryby nadzwyczajne uregulowane w kpa objęte są zasadą niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt ll OSK 1585/11; wyrok NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt ll OSK 513/09). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3033/15). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie rażącego naruszenia prawa nie ma miejsca na podważanie ustaleń stanu faktycznego, czy na kontestowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto kwestionowaną decyzję. Tego rodzaju wątpliwości rozstrzyga się w postępowaniu zwyczajnym w drodze decyzji ostatecznej wydanej w skutek odwołania (wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt ll GSK 126/15; wyrok NSA z 30 listopada 2010 r. sygn. akt ll OSK 1358/10).

Mając na względzie powyższe ustalenia Minister Inwestycji i Rozwoju nie znalazł podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2013 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że głównym zarzutem podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności było naruszenie art. 134 ust. 3 ugn. Przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Określając przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że Gmina [...] nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "C" - tereny rolnicze. W toku postępowania ustalono, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] sklasyfikowana jest jako grunty orne.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca - stosownie do art. 134 ust. 4 ugn - dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Po przeprowadzonej analizie biegły doszedł do przekonania, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Wskutek poczynionych wniosków opartych na przepisach prawa wartość nieruchomości została oszacowana z uwzględnieniem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, czyli przeznaczenia rolnego.

Rzeczoznawca majątkowy wobec stwierdzenia, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych, powiększył wartość nieruchomości o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Tym samym odnośnie przedmiotowych nieruchomości została uwzględniona zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 4 ugn. W konsekwencji nie istniała możliwość naruszenia art. 134 ust. 3 ugn, gdyż nie znalazł on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten bowiem odnosi się do sytuacji, w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

We wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiona została również kwestia opinii o operacie szacunkowym sporządzonym przez J.M., wykonanej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Minister zauważył, że z uwagi na tę opinię wniesiony został wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (postępowanie obecnie zawieszone).

Zdaniem Ministra informacje zawarte w tej opinii mogą potencjalnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania. W tym miejscu należy powrócić do powołanych wyżej wyroków dotyczących zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Jednak żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego braków w operacie szacunkowym sporządzonym przez J.M. w zakresie analizy rynku, opisu nieruchomości, analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych, a także nieuwzględnienia treści § 1 rozporządzenia Minister wskazał, że zagadnienia te stanowią próbę polemiki ze zgromadzonym materiałem dowodowym i są ściśle związane z wyżej wskazaną opinią [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

W ocenie Ministra wady powodujące nieważność decyzji muszą wynikać z niej samej. Tymczasem powyższe kwestie są ściśle związane z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie. W konsekwencji nie można zakwalifikować ich jako wady decyzji administracyjnej, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Kolejnym z podniesionych zarzutów było naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Zarzut ten w istocie sprowadza się do żądania wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na istnienie nieuwzględnionych przez organy I oraz Il instancji nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które w dacie ich wydawania nie były znane organowi. Zgodnie z wyrokiem NSA z 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1358/10 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji Minister Inwestycji i Rozwoju uważa, że wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji odszkodowawczych naraziłby się na możliwość uchylenia takiej decyzji.

W zakresie podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu naruszenia art. 175 ust. 3 ugn Minister wskazał, że tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego sprowadzać się będzie do nieujawnienia w operacie szacunkowym danych, które mogłyby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami (wyrok NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14; wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 387/16). Tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego obejmować będzie dane zawarte w operacie szacunkowym. Jednocześnie osoby wykonujące zawód rzeczoznawcy prowadzą działalność gospodarczą w ramach której mogą zatrudniać pracowników. W konsekwencji dokonanie oględzin nieruchomości, jako czynność dokumentująca jej stan fizyczny, nie może stanowić pozyskania danych, a tym samym nie będzie prowadziła do naruszenia tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 175 ust. 3 ugn (szerzej zob. A. Gryszczyńska, Tajemnica rzeczoznawcy majątkowego, Monitor Prawniczy nr 22/2015, a także Z. Pałgan, Tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego, cz. I oraz ll, NIERUCHOMOŚCI nr 11 i 12/2012).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 773/14 wskazał, że zestawienie ze sobą operatu szacunkowego wraz z jego treścią, który był podstawą do wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. z przepisami ugn oraz rozporządzenia wywołuje sprzeczność, a co za tym idzie dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Minister zwrócił uwagę, że operat szacunkowy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ale jest jedynie dowodem w sprawie. Materialnoprawną podstawą wydania wskazanych decyzji odszkodowawczych były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą" oraz ugn. Przepisy tych aktów prawnych, jak zostało to już wskazane, nie zostały naruszone. Pogłębiona analiza ww. orzeczenia WSA we Wrocławiu nie przyniosła żadnych nowych ustaleń, których organ wcześniej nie podjął. Co więcej, wyrok ten zgodny jest z orzecznictwem zaprezentowanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał również na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Uważa, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazać jednak trzeba, że pełnomocnik skarżącego błędnie dokonał interpretacji tej przesłanki. Wada nieważności z mocy prawa to wada, która musi wynikać z przepisu szczególnego. Zatem tylko wówczas, gdy istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, będzie możliwe wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego (wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt ll OSK 402/15; wyrok WSA w Warszawie: z 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2058/09).

Minister stwierdził, że nie istnieje przepis prawa przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie odnośnie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Twierdzenie pełnomocnika skarżącego, jakoby w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] grudnia 2018 r. nie została dokonana analiza materiału dowodowego, a osoby biorące udział w wydaniu tej decyzji nie posiadały wiedzy, co do zawartości akt sprawy, nie stanowi zarzutu merytorycznego, a tym samym nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu.

Na zakończenie Minister odniósł się do wniosku pełnomocnika B.U. o przedłużenie terminu załatwienia sprawy i przedłużenie terminu na dostarczenie materiału dowodowego. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postepowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r.). Tak ukształtowany model postępowania nieważnościowego powoduje, że organ administracyjny rozstrzyga wyłącznie w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Nie przeprowadza żadnych czynności procesowych, które miałyby na celu uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Tym samym za niezasadną Minister uznał prośbę M.S. o przedłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy, ze względu na konieczność dostarczenia materiału dowodowego, który jest niezbędny by w sposób jasny i klarowny udokumentować przejrzyście całą sprawę wywłaszczeń nieruchomości pod budowę obwodnicy [...].

Minister stwierdził, że organ bada, czy decyzje odszkodowawcze, kończące postępowanie w obu instancjach, obarczone są wadą nieważności, a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy jest wystarczająca do dokonania takiej oceny. Wobec powyższego wcześniej wyznaczony termin zakończenia postępowania oraz zakreślony dla stron postępowania 7-dniowy na wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań był wystarczający, by zapewnić im czynny udział w postępowaniu.

Jednocześnie Minister odniósł się do kwestii pełnomocnictwa udzielonego M.S. m.in. przez B.U. Jak wynika z treści tego pełnomocnictwa obejmuje ono umocowanie do składania skarg, żądań i próśb do Departamentu Kontroli przy Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju, a także do Departamentu Lokalizacji Inwestycji przy Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju, a także reprezentowania na spotkaniach w sprawach dotyczących postępowania podczas wywłaszczeń pod budowę obwodnicy [...]. Na gruncie art. 32 i art. 33 kpa nie budzi w zasadzie wątpliwości, że pełnomocnictwo może ograniczać się do udziału w jednej lub kilku czynnościach lub też może być umocowaniem do udziału w całym konkretnie sprecyzowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie lub do prowadzenia wszelkich spraw zainteresowanego. Z treści pełnomocnictwa udzielonego M.S. jednoznacznie wynika, że obejmuje ono swym zakresem składanie skarg, żądań i próśb. A zatem M.S. został umocowany do dokonywania w imieniu mocodawcy określonych czynności. Niewątpliwie na podstawie analizowanego pełnomocnictwa M.S. jest umocowany do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy albowiem wniosek ten jest żądaniem ponownego zbadania sprawy w toku kontroli instancyjnej. Udzielone pełnomocnictwo nie obejmuje natomiast uprawnienia do pełnego reprezentowania skarżącego w sprawach administracyjnych, w tym do doręczania pełnomocnikowi pism w toku postępowania oraz rozstrzygnięć. W konsekwencji wszelka korespondencja w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 40 § 1 kpa, doręczana jest stronie postępowania.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. H.U. i B.U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez ich błędnie niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności, z uwagi na błędy tkwiące w samej decyzji wywłaszczeniowej wydanej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, a polegające na naruszeniu: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 1 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości, 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ugn poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, że planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania, 3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii jak: szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby, 4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą [...], gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic [...],[...], czy [...], 5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku, 6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 4 pkt 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych, 7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym, w ocenie skarżącego, analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie, w trybie art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organu do wydania decyzji stosownej treści, tj. zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r., 2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za reprezentacje każdego ze skarżących.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla H.U. i B.U. okazało się, że operat szacunkowy z [...] lipca 2013 r., będący podstawą ustalenia odszkodowania w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. był wadliwy.

Z treści opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z [...] czerwca 2015 r. oceniającej operat szacunkowy z [...] lipca 2013 r. dotyczący działki nr [...] wynika, że rzeczoznawca majątkowy J.M. w opinii o wartości tej nieruchomości popełnił błędy, które miały bezpośredni wpływ na poziom określonej wartości.

Według Zespołu Opiniującego, biegły określając wartość nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] naruszył art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134 ust. 2 i 3 ugn oraz § 3 ust. 2, § 36 ust. 1-4, § 56 ust. 1 pkt 3,5,7 rozporządzenia poprzez: - nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zrid, - brak określenia wartości nieruchomości wg aktualnego sposobu użytkowania, - brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, - niepełne powołanie źródeł danych merytorycznych niezbędnych do szacowania, - przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania.

Te uchybienia skutkowały wydaniem oceny negatywnej. Zgodnie z art. 157 ust. 1a ugn od dnia wydania tej oceny operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ugn.

Poza sporem jest to, że Wojewoda [...] na podstawie wskazanego wyżej operatu szacunkowego ustalił odszkodowanie, a decyzję tę zaakceptował Minister Infrastruktury i Rozwoju.

Zgodzić należało się jednak z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że wskazane wyżej, nieujawnione w toku postępowania odszkodowawczego, wady operatu szacunkowego nie mogły świadczyć o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. z "rażącym" naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu tego rodzaju naruszenia kwalifikowane, tj. od razu rzucające się w oczy, oczywiste nie wystąpiły w niniejszej sprawie odszkodowawczej.

Faktem jest to, że sporządzona w późniejszym czasie ocena ekspercka, o której mowa w art. 157 ust. 1a ugn wykazała istotne błędy operatu szacunkowego, dyskwalifikujące go, po dacie wydania decyzji odszkodowawczej, jako opinię o wartości nieruchomości stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania.

Trzeba mieć jednak na uwadze to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się poglądy na temat tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, czy tylko pod względem formalnym (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 382/15), czy również pod względem materialnym (por. np. wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt I OSK 57/12). W tym zakresie są rozbieżne poglądy na temat tego jak "głęboko" organ winien wniknąć w treść opinii o wartości nieruchomości, aby nie oceniać ustaleń biegłego z zakresu jego wiedzy specjalnej, co niewątpliwie dotyczy m.in. analizy i charakterystyki rynku nieruchomości właściwego w danej sprawie, wyboru nieruchomości podobnych do porównań, czy też przyjętych założeń metodologicznych w zakresie przyjętych cech cenotwórczych i ich wag.

Skarżący pomijają to, że decyzje wydane w administracyjnym toku instancji w sprawie odszkodowawczej były kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1560/14 oddalił skargę B.U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że badał sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną pod względem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone badanie legalności zaskarżonej decyzji wykazało niezasadność skargi. Sąd uznał za nieskuteczne wskazywane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące m.in. art. 18 ust. 1 specustawy, art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 ugn w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia, art. 134 ugn.

Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obszernie opisuje stan faktyczny sprawy, przytacza obowiązujące w zakresie wyceny przepisy i wyjaśnia dlaczego w sprawie zastosowano określoną metodę i sposób wyceny, jakie nieruchomości i na jakim rynku były badanie przez biegłego, a także o transakcje jakimi nieruchomościami i na jakim rynku uzupełniono postępowanie dowodowe. Sąd uznał zarzuty ograniczenia badania rynku nieruchomości drogowych do rynku lokalnego i błędnej wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi jako niemające potwierdzenia w przepisach prawa.

Sąd stwierdził, że organ rzeczowo (powołując się na obowiązujące przepisy i orzecznictwo) wyjaśnił zasady wyceny gruntów przewłaszczonych pod inwestycje drogowe. Wyjaśnił też, że wykorzystanie do porównań transakcji z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...] nie było możliwe ze względu na § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu zarówno biegły, jak i organy orzekające w sprawie prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny. Zarzuty skargi dotyczące analizy rynku nieruchomości rolnych zamiast nieruchomości drogowych Sąd uznał za chybione. Sąd ocenił, że sporne nieruchomości w dniu wydania decyzji o zrid miały przeznaczenie – tereny rolne (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]). Zatem biegły prawidłowo oparł wycenę na podstawie § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Wynik analizy cen nieruchomości drogowych pozwolił na ustalenie, że ceny nieruchomości drogowych uzyskiwane na rynku regionalnym są wyższe, niż ceny nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze. Analiza ta posłużyła do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną, tj. 50 %.

W ocenie WSA w Warszawie biegły, dokonując analizy rynku, zawarł w opinii charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełniała wymogi wynikające zarówno z przepisów ugn, jak również rozporządzenia i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową, stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 134 ugn oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Sąd uznał za nieuzasadniony.

Sąd uznał też za niezasadne zarzuty dotyczące przeprowadzonej analizy transakcji nieruchomościami podobnymi uznając, że samo przekonanie stron o rażąco zaniżonej wartości ich nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

WSA w Warszawie nie uznał za zasadnego zarzutu niezwrócenia się przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych o opinię dotyczącą wyceny sporządzonej na użytek niniejszej sprawy stwierdzając, że nie dostrzeżono zaistniałych w stanie faktycznym sprawy wątpliwości i wewnętrznych sprzeczności dotyczących wyceny. Zdaniem Sądu biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia sporządzona w sprawie spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zasadnie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia) i o kolejne 5 % (art. 18 ust. 1e specustawy).

WSA w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy na brak merytorycznej analizy sprawy sprowadzających się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję charakteryzuje wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie obrazujące zarówno cały stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania, jak i wnioski z niego wyciągnięte, przy czym argumentacja wyrażona w zaskarżonej decyzji poparta jest przywołaniem przepisów prawa oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 kpa i przeczy wysuwanej w skardze teorii o naruszeniu art. 15 kpa.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wyartykułowanych w skardze przepisów postępowania m.in. art. 7, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa.

Zdaniem Sądu przyznana skarżącemu kwota nie narusza konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania.

Wobec tego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżących, że w zakresie ustalenia stanu nieruchomości, określenia wartości nieruchomości według aktualnego i alternatywnego sposobu użytkowania, analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, opisu nieruchomości, metodologii wyceny w zakresie podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej operat zawiera od razu rzucające się w oczy, bez głębszej analizy, wady o charakterze "rażącym", mające przełożenie na wydanie decyzji odszkodowawczej z "rażącym" naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić Wojewodzie [...], że ustalił odszkodowanie na podstawie oczywiście wadliwej wyceny.

Uszło uwadze H. i B.U., że zespół ekspertów badający prawidłowość operatu szacunkowego z [...] lipca 2013 r. składał się z fachowców w swojej dziedzinie, którzy badali prawidłowość wyceny bardzo szczegółowo. Skoro zatem negatywna ocena operatu szacunkowego wymagała pogłębionego wyjaśnienia i analizy ekspertów z branży dotyczącej rzeczoznawstwa majątkowego, to nie można Wojewodzie [...] postawić zarzutu działania w warunkach "rażącego" naruszenia prawa, w szczególności art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn oraz art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 56 ust. 1pkt 7 rozporządzenia, § 36 ust. 1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone wynikłe – zdaniem skarżących - z istotnych naruszeń prawa znaczne zaniżenie wartości nieruchomości Sąd zauważa, że na podstawie ww. oceny negatywnej nie można było wykazać podnoszonej wyżej okoliczności. Przeciwnie, w treści ocen wyraźnie zaznaczono, że niniejsza ocena nie odnosi się do prawidłowości poziomu określonej wartości (pkt IV ocen Klauzule i Zastrzeżenia). Końcowy wynik wyceny (określona kwotowo wartość nieruchomości) jest wypadkową analizy wielu danych i uwarunkowań, które determinują przyjmowane przez rzeczoznawcę majątkowego założenia, z których, pod dokonaniu stosownych obliczeń, wyłania się wynik wyceny. Nie można wykluczyć sytuacji, że sporządzone na użytek danej sprawy (na zlecenie organu i strony) dwa prawidłowe operaty szacunkowe różnią się, co do określonej wartości nieruchomości. Sama zatem różnica kwotowa wartości nieruchomości nie musi świadczyć o tym, że skoro w takiej sytuacji organ ustalając odszkodowanie oparł się na operacie szacunkowym, wskazującym niższą cenę nieruchomości szacowanej, to decyzja odszkodowawcza "rażąco" narusza prawo.

Skarżący pomijają to, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy zwykły środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami.

Rację mają H. i B.U., że jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego, w tym oczywistego naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 kpa.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury i Rozwoju wydali decyzje w sprawie odszkodowawczej z naruszeniem prawa, skoro – jak się później okazało – organy te oparły się na wadliwym operacie szacunkowym, a wady te były istotne i miały wpływ na poziom określonej wartości.

Rzecz jednak w tym, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, dyskwalifikująca operat szacunkowy winna być złożona w odpowiednim czasie, tj. jeszcze na etapie postępowania odszkodowawczego pierwszoinstancyjnego albo w postępowaniu odwoławczym, czego skarżący nie uczynili. Operat szacunkowy utracił bowiem charakter opinii o wartości nieruchomości dopiero z chwilą wydania negatywnej oceny (art. 157 ust. 1a ugn). W niniejszej sprawie miało to miejsce już po wydaniu decyzji organów obu instancji w sprawie odszkodowawczej. Tymczasem dla sprawy nieważnościowej znaczenie ma stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kwestionowanych decyzji i materiał dowodowy będący ich podstawą.

Nie można pominąć i tego, że czym innym jest ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywana przez zespół ekspertów z zakresu rzeczoznawstwa majątkowego (art. 157 ust. 1a ugn), a czym innym ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego dokonywana przez organy administracji publicznej w konkretnych sprawach administracyjnych.

W niniejszej sprawie ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego została dokonana przez organy administracji w sprawie odszkodowawczej, a następnie w postępowaniu sądowym przez WSA w Warszawie. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny nie dostrzegły istotnych wad w sporządzonym operacie szacunkowym i wydanych na ich podstawie decyzjach. Wobec tego nie można było uznać, że opinia o wartości nieruchomości w sposób "rażący" naruszała przepisy prawa.

Trzeba wskazać, że ogólna procedura administracyjna może być wykorzystana do eliminacji różnego typu wad – wad nieistotnych, istotnych, czy też kwalifikowanych (w tym rażących). Służą do tego różne tryby weryfikacji decyzji. W pierwszym przypadku będzie to np. tryb sprostowania decyzji (art. 113 kpa), w drugim przypadku np. tryb odwoławczy (art. 138 kpa), a w trzecim przypadku np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa). Trafnie zwrócił uwagę Minister, że przyjęty w kpa system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji nie ma możliwości, ażeby tryb stwierdzenia nieważności decyzji był wykorzystywany jako III instancja trybu zwyczajnego, a do tego zmierzał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Tego typu tryb nadzwyczajny służy do eliminowania decyzji wadliwych, w szczególności obciążonych wadami o charakterze "rażącym". Poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie można doprowadzić do wyeliminowania decyzji wydanej na skutek ujawnionych po jej wydaniu wad o charakterze "istotnym", co usiłowali uczynić skarżący.

Sąd zwraca uwagę, że negatywna ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tej oceny rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia.

W praktyce zdarzało się, że w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny - najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości. Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a ugn, co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów - ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu podnoszony w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 84 § 2 i art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie mógł być skuteczny. Skarżący podają, że [...] września 2013 r. w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego J.M. zostało wszczęte postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, tj. przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2013 r. Z pisma Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. wynika, że H. i B.U. wystąpili ze skargą przeciwko J.M. dopiero pismem z [...] września 2013 r.

Uszło uwadze skarżących, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie następuje poprzez wniesienie skargi osoby niezadowolonej z działalności rzeczoznawcy majątkowego. Według art. 194 ust. 1a ugn Minister wszczyna postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest skuteczne dopiero z chwilą zawiadomienia osoby będącej stroną w sprawie (art. 61 § 4 kpa). W aktach sprawy brak dowodu na to, że przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego było wszczęte przeciwko J.M. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1560/14 wskazał, że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa nie został potwierdzony w toku postępowania. Z akt sprawy nie wynikało, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J.M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy.

W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że dla oceny przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego jako biegłego, na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa, znaczenie ma moment sporządzenia wyceny.

Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Gdyby przyjąć, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odszkodowawczym po sporządzeniu operatu szacunkowego znaczyłoby to, że strona niezadowolona z wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym mogłaby manipulować postępowaniem administracyjnym. Po uzyskaniu wiedzy odnośnie każdego sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego strona niezadowolona z wyceny mogłaby wnieść skargę do Ministra na działalność każdego powołanego przez organ rzeczoznawcy majątkowego i w ten sposób w paraliżować postępowanie. Gdyby uznać, że podstawą wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 kpa jest wszczęcie przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, po sporządzeniu operatu szacunkowego, to tego rodzaju sytuacja uniemożliwiałaby biegłemu złożenie na żądanie strony lub organu wyjaśnień do wyceny, sprostowanie lub też uzupełnienie operatu szacunkowego.

Stanowisko to koresponduje z treścią art. 176 ugn, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 2 kpa. Zgodnie z art. 176 ugn rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Według zaś art. 4 pkt 8 ugn przez szacowanie nieruchomości należy rozumieć czynności związane z określaniem wartości nieruchomości. Z kolei według art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn określenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Zatem rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 176 ugn do momentu zakończenia procedury szacowania nieruchomości, którą kończy sporządzenie operatu szacunkowego.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że sporządzony przez J.M. operat szacunkowy z [...] lipca 2013 r. były podstawą do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Wycena te nie została zakwestionowana w toku postępowania odszkodowawczego. Wobec tego kwestia późniejszego wyłączenia J.M. w trybie art. 24 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 176 ugn nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy odszkodowawczej. Nawet gdyby przyjąć, że po sporządzeniu operatu szacunkowego Minister wszczął przeciwko J.M. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, to tego rodzaju okoliczność nie powodowała podważenia wiarygodności operatu szacunkowego. W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej oceniana jest działalność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wypełniania obowiązków z art. 158 i art. 175 ust. 1,3 i 4 ugn. W postępowaniu tym nie ocenia się wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Trafnie zwrócił uwagę Minister, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Żaden przepis prawa zawarty w specustawie, czy ugn nie przewiduje, że decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne staje się nieważna z przyczyn określonych w tychże przepisach szczególnych w stosunku do kpa.

Mając powyższe na względzie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.