Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 301/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 503/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu koszów postępowania kasacyjnego od J. B. na rzecz Prezesa Rady Ministrów.


UZASADNIENIE

I OSK 301/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. B., uchylił decyzję Prezesa Rady Ministra z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] września 2009 r. J. B. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej, gdyż z uwagi na zmiany w polskim systemie prawnym nie uzyskał statusu repatrianta i pozbawiony został środków do życia. W załączonym do wniosku życiorysie podał, że urodził się [...] 1941 r. w Polsce, w B., gdzie jego matka zatrudniona była jako [...] w niemieckiej [...]. W 1945 r. władze NKWD rozpoczęły śledztwo w sprawie matki i zaplanowały wywóz całej rodziny na Syberię lub do Kazachstanu. Aby ocalić rodzinę, matka wraz z nim wyjechała na terytorium "niezależnej" Litwy. W ten sposób znalazł się na terytorium Związku Radzieckiego, pozbawiony ojczyzny i obywatelstwa polskiego, którego "nigdy się nie zrzekł". W roku 1962 matka wraz z siostrą powróciły do kraju. Wnioskodawca studiował w Mińsku, następnie odpracował 3 lata, a potem wyjechał na Białoruś do swojej przyszłej żony. Związek małżeński zawarł w 1969 r. Żona jest narodowości polskiej. W 1995 r. powrócił do kraju na zaproszenie matki. Obecnie wraz z rodziną mieszka w B., od 4 lat nie otrzymuje żadnych świadczeń.

Z nadesłanych dokumentów wynika, że wnioskodawca wniosek o zezwolenie na pobyt stały w Polsce złożył w lipcu 1996 r. za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w Grodnie i decyzją Wojewody B. z dnia [...] marca 1997 r. uzyskał zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W 2003 r. J. B. uzyskał obywatelstwo polskie. W listopadzie 2003 r. wystąpił o uznanie za repatrianta. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda Podlaski odmówił uznania go za repatrianta z uwagi na złożenie wniosku po upływie nieprzekraczalnego terminu, tj. 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji. Ponadto obywatelstwo polskie nabył on po wejściu w życie ustawy o repatriacji, a więc nie spełnił przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o uznanie za repatrianta. Decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2003 r. decyzja ta utrzymana została w mocy.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ZUS odmówił J. B. przyznania prawa do emerytury z uwagi na brak wymaganego okresu ubezpieczenia, gdyż na podstawie przedłożonych dokumentów przyjęto za udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący łącznie 5 lat, 10 miesięcy i 2 dni, zamiast wymaganych co najmniej 25 lat. Okres pracy za granicą nie został uwzględniony, ponieważ wnioskodawca nie posiada statusu repatrianta. Wyrokiem z dnia [...] września 2006 r. Sąd Okręgowy w B. zmienił zaskarżoną przez wnioskodawcę decyzję ZUS, przyznając J. B. prawo do emerytury i przyjmując do jej ustalenia jako okresy składkowe jego zatrudnienie na terenie ZSRR i Republiki Białorusi w latach 1958-1962, 1966-1868, 1968-1972 i 1975-1976. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy, Ubezpieczeń Społecznych w B. uznał apelację organu rentowego za zasadną i wyrokiem z dnia [...] września 2007 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił odwołanie od decyzji ZUS w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. Z uzasadnienia wyroku wynika m.in. że Sąd Apelacyjny w czasie postępowania apelacyjnego powziął wątpliwości, czy dopuszczalne jest w sprawie o emeryturę ustalenie przez Sąd I instancji, czy wnioskodawca spełniał warunki do uznania go za repatrianta i zwrócił się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego, który dnia 9 maja 2007 r. podjął uchwałę, że niezbędnym warunkiem uwzględnienia okresu składkowego poza granicami, po wejściu w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, jest przedstawienie przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta.

Wnioskodawca od czasu zaprzestania pracy i utraty prawa do zasiłku pozostaje na utrzymaniu żony, która od 2003 r. otrzymuje emeryturę, obecnie w kwocie [...] zł netto. Do października 2008 r. korzystał z pomocy MOPS, a obecnie Kościoła. Do roku 2004 pomagała mu też matka.

Strona podała, że nie ma statusu repatrianta nie z własnej winy. Matka, wraz z jego siostrą (ur. w 1951 r.), w roku 1964 r. dostały zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa ZSRR i otrzymały obywatelstwo polskie. Żona ma status repatrianta. Wyjaśnił, że starał się o powrót do kraju od 1968 r., ale nie miał pieniędzy na spłatę studiów, a potem, gdy wraz z rodziną zwracał się w tej sprawie, to nie otrzymywali nawet "druczków" na wypełnienie. Dopiero w 1995 r. otrzymali pozwolenie na powrót do kraju.

Z informacji uzyskanych od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wynika, że J. B. mieszka wspólnie z żoną i wnukiem A. (ur. w [...] r.). Matka wnuka przebywa od stycznia 2008 r. w N. Ostatnią pomoc przed wywiadem (październik 2009 r.) nadesłała dla syna w sierpniu - 250 dolarów. Rodzina zajmuje mieszkanie własnościowe o pow. 63 m kw. Żona wnioskodawcy po operacji tarczycy wymaga przyjmowania leków. Leczy się też z powodu nadciśnienia tętniczego. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura żony w kwocie [...] zł netto. Rodzina objęta była od roku 2003 pomocą w formie zasiłków okresowych z powodu bezrobocia i innych przyczyn oraz zasiłków celowych. Od października 2008 r. otrzymuje stałą pomoc w postaci artykułów spożywczych i ubrań z [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest również sytuacja bytowa wnioskodawców, jednak nie stanowi ona jedynej przesłanki uzasadniającej przyznanie takiego świadczenia. Organ, na podstawie informacji wynikających ze złożonego wniosku oraz zgromadzonych dokumentów, uznał, że brak jest podstaw do przyznania J. B. świadczenia specjalnego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r.

W motywach decyzji organ ponownie wyjaśnił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogły być przyznane w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń.

W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie J. B. świadczenia specjalnego, tj. aby wnioskodawca posiadał wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności, w tym, aby posiadał jakiekolwiek zasługi dla zachowania i kultywowania tradycji oraz kultury polskiej, czy w pracy na rzecz środowiska Polaków na terenie b. ZSRR, a tego rodzaju wybitne zasługi mogłyby uzasadniać przyznanie świadczenia w szczególnym trybie osobie, która po przyjeździe do Polski nie nabyła prawa do polskiej emerytury w zwykłym trybie. Sam fakt, że wnioskodawca, z uwagi na brak własnych źródeł dochodu, w tym prawa do emerytury, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie uzasadnia przyznania prawa do emerytury specjalnej, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego. W podobnej sytuacji jest wiele osób, w tym takich, które przyjechały do Polski z terenów b. ZSRR, mając kilkudziesięcioletnie okresy zatrudnienia w poprzednim miejscu zamieszkania, ale okresy te w świetle obowiązujących przepisów nie mogą być uwzględnione przez polskie organy rentowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wskazał, iż do wystąpienia o przyznanie emerytury zmusiła go trudna sytuacja, w jakiej się znalazł. Odmówiono uznania go za repatrianta, nie uzyskał też świadczeń emerytalnych w zwykłym trybie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i nie przekracza granic uznania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów:

1. naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez nieuznanie przez organ, że sytuacja faktyczna i prawna skarżącego odpowiada definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku";

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony, brak wyczerpującego i należytego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz potraktowanie w sposób wybiórczy zebranego materiału dowodowego.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że konstrukcja przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczy o uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na jego podstawie. Sąd I instancji podkreślił, że uznanie administracyjne wymaga szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia decyzji, jak również powoływanie się na ogólniki, jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wykazuje cechy dowolności.

Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ,

m. in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została wydana z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 kpa, a organ nie rozważył w sposób dostateczny sytuacji wnioskodawcy, a w szczególności nie odniósł się do podawanych przez niego przyczyn ubiegania się o rentę specjalną. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwił ocenę, czy po stronie wnioskodawcy występuje słuszny interes, uzasadniający przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Sąd meriti zwrócił uwagę na fakt, że skarżący szczególnie mocno akcentuje, że warunków do uzyskania statusu repatrianta na podstawie ustawy o repatriacji nie mógł spełnić, gdyż uzyskał obywatelstwo w 2003 r. Wcześniej nie miał możliwości nabycia obywatelstwa polskiego, gdyż wniosek o jego nadanie mógł złożyć po 5 latach stałego zamieszkiwania, a zezwolenie na pobyt stały otrzymał [...] marca

1997 r. W jego ocenie nieuzyskanie statusu repatrianta nie było spowodowane przyczynami leżącymi po jego stronie, zaś brak decyzji o uznaniu za repatrianta stanowi przeszkodę do zaliczenia okresu pracy za granicą do okresów składkowych uprawniających do nabycia prawa do emerytury.

Jak wyjaśnił Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na wystąpienie posła na Sejm RP, podejmującego interwencję na rzecz wnioskodawcy, brak wzajemnej umowy w dziedzinie ubezpieczenia społecznego między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Białorusi powoduje, że przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty stosuje się jedynie zasady określone w polskich przepisach emerytalno-rentowych. A zatem również i ta przyczyna, niepozwalająca na zaliczenie okresu pracy w b. ZSRR i Białorusi do uprawnień emerytalnych J. B., pozostaje niezależna od wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności powinny być brane pod uwagę przy ocenie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Powrót Polaków do kraju ojczystego, bez względu na to, czy uzyskali oni status repatrianta, powinien być wspierany pomocą ze strony Państwa. Nadając J. B. obywatelstwo polskie, Państwo Polskie podjęło wobec niego zobowiązanie otoczenia opieką i pomocą. Okoliczności te podlegały ocenie w aspekcie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ z naruszeniem prawa okoliczności te pominął, przyjmując jedynie, że brak statusu repatrianta nie był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podejmując decyzję, organ nie zbadał, czy skarżący miał możliwość nabycia obywatelstwa polskiego przed 2001 r. i uzyskania na podstawie ustawy o repatriacji statusu repatrianta. Sąd uznał, że na tle okoliczności konkretnej sprawy, interes skarżącego identyfikuje się z interesem społecznym, akcentującym potrzebę pomocy Polakom powracającym ze Wschodu. Podkreślił, że brak regulacji, a jednocześnie stwarzanie możliwości powrotu Polaków z terenu byłego Związku Radzieckiego do kraju, może być kwalifikowane, zdaniem Sądu, w kategoriach szczególnych okoliczności stwarzających podstawę do przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i art. 77 kpa w sposób, który powinien skutkować jej uchyleniem;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, że przyznanie świadczenia specjalnego powinno nastąpić w związku z niedostateczną w opinii Sądu regulacją dotyczącą powrotu Polaków z terenu byłego Związku Radzieckiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd w wydanym orzeczeniu przekroczył zakres swojej kognicji wynikający z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie sposób mianowicie uznać za kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zakwestionowania niezależności organu w zakresie uprawnienia wynikającego wprost w przepisu ustawowego – moderowanego dokonaną w granicach prawa oceną. Podobnie potraktować należy zasugerowanie przez Sąd jako właściwej, odmiennej oceny stanu faktycznego w zakresie istnienia podstaw do skorzystania ze wspomnianego uprawnienia. Nie jest bowiem rolą sądu dokonywanie własnych wiążących ocen w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek do ustalenia ziszczenia się przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu, zwłaszcza w oparciu o dyskusyjne i z gruntu dowolne ustalenia na temat niedomagań polskiej polityki wewnętrznej i międzynarodowej oraz prawa w zakresie strategii wsparcia dla Polaków powracających do kraju. Wbrew stanowisku Sądu okoliczności te nie zostały przez organ pominięte, niemniej jednak organ nie uznał się za właściwy do podejmowania dyskursu z ustawodawcą na temat zasadności przyjętych rozwiązań prawnych i ich komplementarności w stosowanym zakresie. Zarzut pominięcia okoliczności w postaci nieuzyskania statusu repatrianta, a w konsekwencji również świadczenia z FUS jest całkowicie chybiony, gdyż w uzasadnieniu decyzji znalazł się obszerny opis stanu faktycznego ocenionego przez organ. Nie można za zasadne uznać, że organ nie rozważył, czy skarżący miał możliwość nabycia obywatelstwa polskiego przed 2001 r. i uzyskania na podstawie ustawy o repatriacji statusu repatrianta, skoro ocena prawna w tym zakresie została przedstawiona w sposób kompleksowy w orzeczeniach sądów i innych organów administracji. Co więcej, brak statusu repatrianta nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 82 ustawy, nie jest to zatem okoliczność, której dodatkowe potwierdzenie może mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa ma charakter zastępczy, a rzeczywistą podstawą zakwestionowana decyzji organu jest odmienna ocena w zakresie słuszności i celowości, a zatem w zakresie zastrzeżonym dla uznania organu.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Złożona skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy ustosunkowania wymaga jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.). Istota zarzutu sprowadza się zaś do nieuprawnionego uznania przez Sąd I instancji, że niedostateczna regulacja normatywna sytuacji Polaków powracających z terenów państw byłego Związku Radzieckiego stanowi podstawę do przyznania świadczenia specjalnego na podstawie powyższego przepisu. Z tak sformułowanym zarzutem należy się zgodzić.

Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Ustawodawca nie skonkretyzował przy tym ani kryteriów, ani zasad przyznania świadczenia specjalnego, lecz dokonał odesłania do "przypadków szczególnie uzasadnionych", opierając się jednocześnie na konstrukcji uznania administracyjnego.

Kontrola kasacyjna zarzutu błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy przepis ten konstruuje upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej, wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych.

Wspomnieć wypada, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – dalej p.u.s.a., podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

Jednak kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Reasumując - sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Podkreślenia również wymaga, że o ile badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, to Sąd administracyjny badając legalność decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie obowiązujących w momencie ich wydawania regulacji normatywnych, pod kątem ważności tych rozstrzygnięć, nie może kierować się oceną regulacji normatywnych z punktu widzenia standardów przyjętych w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1187/05, LEX nr 215425).

Mając na uwadze tak skonstruowany model sądowej kontroli decyzji uznaniowych należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności i celowości, wykroczył poza zakres uprawnień przyznanych na mocy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie – nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że brak statusu repatrianta, a także niedostateczne, w opinii Sądu I instancji, uregulowanie sytuacji wszystkich osób narodowości polskiej powracających z terenów b. Związku Radzieckiego, przy jednoczesnym stworzeniu możliwości takiego powrotu może być kwalifikowane w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie tylko w sposób niedopuszczalny dokonał oceny obowiązującego prawa i okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia kryteriów słuszności, ale również wkroczył w zastrzeżoną dla organu administracji publicznej, jakim jest Prezes Rady Ministrów, kompetencję do wypełnienia treściowego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W tym miejscu należy także wskazać, iż mimo że ustawodawca nie skonkretyzował kryteriów przyznania tego świadczenia i nie wymienił choćby przykładowo, jakiego rodzaju mogą być to przypadki, to przesłanki przyznania świadczenia, uwzględniające ratio legis, zostały wypracowane w judykaturze. Posiłkując się zaś wykształconą i utrwaloną linią orzeczniczą należy stwierdzić, że możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Co istotne, znalazło to potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym zwrócił on uwagę, że ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS było uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają indywidualne, wybitne i niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzyskanie statusu repatrianta, a w konsekwencji brak uprawnień do świadczenia emerytalnego na ogólnych zasadach, skutkujący trudną sytuacją materialną, wobec niewykazywania się przez stronę wybitnymi zasługami w jakiejkolwiek dziedzinie, nie stanowi okoliczności, która wypełniałyby znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku w znaczeniu wynikającym z ratio przepisu i ugruntowanym przez orzecznictwo sądowe.

Sytuacja bytowa wnioskującego o otrzymanie świadczenia specjalnego nie może stanowić podstawy do jego przyznania, choćby była wynikiem braku statusu repatrianta. Jak już wcześniej wyjaśniono, nie zasługuje na akceptację twierdzenie Sądu I instancji, że cech szczególnie uzasadnionego przypadku nadają sprawie takie okoliczności jak: brak dostatecznych unormowań prawnych czy potrzeba pomocy Polakom powracającym ze Wschodu i to bez względu na to, czy uzyskali status repatrianta, a tym, bardziej argument dotyczący zobowiązań, jakie Państwo Polskie podjęło wobec osób, którym nadano obywatelstwo polskie – otoczenia opieką i pomocą. Podzielić wypada pogląd autora skargi kasacyjnej, że nie jest rolą Sądu dokonywanie ocen w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku w oparciu o z gruntu dowolne ustalenia na temat niedomagań polskiej polityki wewnętrznej i międzynarodowej oraz prawa w zakresie strategii wsparcia dla Polaków powracających do kraju. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tj. z wykorzystaniem instrumentów prawnych wprowadzonych do porządku prawnego przez ustawodawcę i do celów przez niego przewidzianych, nie dokonują zaś ocen ustanowionego prawa pod względem jego komplementarności czy słuszności.

Skoro zatem przyjąć, że organ administracji był uprawniony do samodzielnej oceny, iż brak uprawnienia do świadczenia emerytalnego na skutek niezaliczenia okresów pracy w państwach b. Związku Radzieckiego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS należy uznać za usprawiedliwiony.

W konsekwencji powyższego za uzasadniony uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa, aczkolwiek nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził bowiem uchybienie przez organ administracji powołanym przepisom poprzez nierozważenie w sposób dostateczny sytuacji wnioskodawcy, brak odniesienia się do przyczyn ubiegania się o świadczenie i niewyjaśnienie, czy miał on możliwość nabycia obywatelstwa przed 2001 r., uzyskania statusu repatrianta i załatwienia sprawy. Z uwagi jednak na fakt, że zdarzenia, na które powołuje się wnioskodawca, żądając przyznania świadczenia specjalnego, nie noszą cech szczególnie uzasadnionego przypadku na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, należy przyjąć, że ustaleniu wskazanych okoliczności nie można przypisać znaczenia prawnego.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, a także wobec faktu, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2.