Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1937/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9g, art. 3b ust. 2, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") z [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent’, "organ I instancji") z [...] maja 2015 r., którą wymierzono [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną za nieosiągnięcie w 2014 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (Dziennik Województwa [...] [...], poz. [...] ze zm.) właściciele nieruchomości w [...] mają obowiązek selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych: makulatury, tworzyw sztucznych, tekstyliów, szkła, metali, opakowań wielomateriałowych, odpadów zielonych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, przeterminowanych leków, chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów.

W sprawozdaniach kwartalnych sporządzonych za I, II, III i IV kwartał roku 2014 [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w części V sprawozdania wskazała, że poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła odebranych z obszary gminy wyniósł 0.

Pismem z 18 lutego 2015 r. Prezydent Miasta [...] wezwał [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do korekty sprawozdań kwartalnych za rok 2014 poprzez uzupełnienie i poprawienie danych zawartych w sprawozdaniach podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Miejskiej [...] za I, II, III i IV kwartał 2014 roku poprzez podanie w punkcie V sprawozdania osiągniętego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W piśmie z 3 marca 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazała, że w I, II i III kwartale 2014 r. odbierała z terenu Gminy Miejskiej [...] jedynie niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w ilościach odpowiednio: 5,8 Mg, 4,3 Mg oraz 3,2 Mg, a w kwartale IV nie zostały wykazane żadne odebrane odpady, gdyż spółka nie realizowała takich usług w tym czasie. Spółka stwierdza, że pomimo tego, że w dziale V przedmiotowych sprawozdań za I, II i III kwartał 2014 r. nie wykazała poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia podanych tam frakcji, nie można uznać, że spółka obowiązku nie wykonała, ponieważ wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia podanych frakcji osiągnęła.

W dniu 13 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Prezydent Miasta [...] decyzją z 29 maja 2015 r. orzekł o nałożeniu na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 104,29 zł za nieosiągnięcie w 2014 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, tj. niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że ze sprawozdań kwartalnych sporządzonych przez spółkę za I, II, III i IV kwartał roku 2014 wynika, że łączna masa odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Miejskiej [...] odpadów komunalnych to 13,3 Mg. Prezydent wskazał sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej.

Odwołanie od decyzji z 29 maja 2015 r. złożyła spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu poprzez ich błędne zastosowanie, jak również poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że wykonanie obowiązku wskazanego w art. 9g ustawy oblicza się dla każdej gminy z osobna oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r. Organ II instancji wskazał, że naliczenie kary dla przedsiębiorcy, który w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych nie osiągnął poziomów recyklingu, następuje zgodnie z art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Kolegium odniosło się również do zarzutów spółki sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez zastosowanie poprzednio obowiązującego prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci działania przez organ, zarówno I, jak i II instancji na podstawie nieaktualnych przepisów, co narusza zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, jak również zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co skutkowało jednocześnie spełnieniem przesłanek, aby powyższe naruszenie zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy jego brzmienie uległo zmianie i organ zobowiązany był do zastosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu ustawą z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016, poz. 1020). Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w [...] w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r., jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325) z- zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do zgodnego z prawem wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 104,29 zł za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, tj. niewykonania obowiązku, w którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013, poz. 1399).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku, w którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, które sprowadzają się w istocie do jednej kwestii: podważenia przez skarżącą zasadności zastosowania przez organy I i II instancji ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. i zasadności zastosowania regulacji ustawowych znowelizowanych ustawą z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw. Stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., to jest w czasie, gdy skarżąca dopuściła się czynu podlegającego karze administracyjnej na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie, gdy do tego czynu doszło. W sytuacji zmiany stanu prawnego, kwestie stosowania w danym przypadku prawa w wersji obowiązującej przed - lub po - wejściu w życie zmian prawa regulują przepisy intertemporalne. W przypadku braku przepisów intertemporalnych zasadą jest, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, a w zakresie przepisów procesowych – z daty orzekania. Z zasady lex retro non agit (wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP) wynika, że do zdarzeń prawnych stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie ich zaistnienia. Gdyby bowiem organ II instancji do stanu faktycznego ustalonego na rok 2014 zastosował normy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą z 22 czerwca 2016 r., to niewątpliwie dopuściłby się naruszenia prawa i powołanej zasady. Zauważyć też trzeba, że tego rodzaju delikt administracyjny na gruncie obowiązującej regulacji jest także sankcjonowany administracyjnie.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1 (umowy zawartej z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu), i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Zgodnie z art. 3b ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, sposób obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. 2012, poz. 645) poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oblicza się na podstawie wzoru Mwpmts = Mo × Umpmts, gdzie Mo - łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, Umpmts - udział łączny odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w składzie morfologicznym odpadów komunalnych, który zgodnie z Krajowym planem gospodarki odpadami 2014 (uchwała nr 217 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2010 r., M. P. 2010, Nr 101, poz. 1183) dla miasta powyżej 50 tysięcy mieszkańców wynosił 46,8%. Zatem poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wynosił 6,2244 Mg, zgodnie z wzorem 13,3 Mg x 0,468. Poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metalu, tworzy sztucznych i szkła zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych w roku 2014 wynosił 14%. Aby osiągnąć w Gminie Miejskiej [...] wymagany poziom recyklingu, brakująca masa odpadów komunalnych wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu w przypadku skarżącego wynosiła 0,871416 Mg, zgodnie z wzorem: 6,224 Mg x 0,14.

Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy o której mowa w art. 6f ust. 1 i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, i który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Naliczenie kary dla przedsiębiorcy, który w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych nie osiągnął poziomu recyklingu, następuje na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym karę pieniężną oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany przepis art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa zasady wymierzenia kary pieniężnej za nieosiąganie wymaganego poziomu recyklingu i delikt ten ma charakter bezwzględny, co oznacza, iż zaistnienie przesłanek wymieniowych w powołanym przepisie powoduje obowiązek nałożenia kary. Kara pieniężna, o której mowa w art. 9 x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to iloczyn brakującej masy odpadów wymaganych do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska tj. obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku określona ww. obwieszczeniem wynosi 119,68 zł. Kara pieniężna dla skarżącej spółki za nieosiągnięcie poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosiła zatem 104,29 zł, zgodnie z wzorem: 0,871416 Mg x 119,68 zł.

Skarżąca spółka, jako podmiot profesjonalnym miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na mim obowiązków. W ocenie Sądu, skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie prawidłowości wymierzenia kary administracyjnej za niewykonanie obowiązków, o których art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. Rozstrzygające w sprawie SKO klarownie i wyczerpująco wyjaśniło przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Organ dokonał dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w treści decyzji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.