Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1262/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9 art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, par. 14 par. 28, par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 736/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz K. S. kwotę 330 ( trzysta trzydzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 736/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] marca 2011 r.,

nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą B. i B. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w K.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Burmistrz Miasta Kolbuszowa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji. W punkcie 3.1 decyzji określił zasady zagospodarowania terenu inwestycji. Projektowany budynek powinien być usytuowany równolegle do północno-zachodniej granicy działki z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie

z załącznikiem graficznym do decyzji. Powierzchnię zabudowy działki ustalono na maksymalnie 16%, co oznacza, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku winna wynosić 60 m2 (margines odchylenia od tej wartości wynosił 20%). Punkt 3.2. decyzji poświęcono gabarytom i formie architektonicznej projektowanego budynku gospodarczego. W ich świetle miał to być budynek wolnostojący, parterowy (jednokondygnacyjny) o szerokości elewacji frontowej (południowo-wschodniej) mierzącej 10 m i o wysokości górnej krawędzi tej elewacji dochodzącej do okapu dachu do 3,5 m. Margines dopuszczalnego odstępstwa od obu tych wartości wynosił 20%. W punkcie 3.3. decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że dojazd na teren inwestycji powinien być wyznaczony istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 9 przez wspólną drogę wewnętrzną (działki nr [...] i [...]) na warunkach dotychczasowych. Z kolei w jej punkcie 3.4. zastrzeżono w szczególności, iż odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych i terenów utwardzonych ma być zapewnione na działkę własną inwestora.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] (znak: [...]) Starosta Kolbuszowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.

i B. B. pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku.

K. S., właściciel sąsiedniej działki nr [...], wniosła od tej decyzji odwołanie, wskutek czego Wojewoda Podkarpacki uchylił ją decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podczas ponownie prowadzonego postępowania inwestorzy na wezwanie organu przedłożyli poprawiony projekt budowlany. Zgodnie z załączonym do niego opisem technicznym projektu zagospodarowania działki budowlanej na działce inwestorów zlokalizowane już są budynki mieszkalny i gospodarczy. Działka jest ogrodzona, położona w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a jej szerokość jest mniejsza niż 16 m. Jej teren lekko opada w kierunku północnym i nie wymaga zmiany ukształtowania powierzchni (rzędna terenu wynosi od ok. 209,1 do ok. 211 m n.p.m.). Projektowany budynek gospodarczy przewidziano jako uzupełnienie istniejącej zabudowy, w odległości 1,5 m od granicy północno-zachodniej i 14 m od ściany południowo-zachodniej znajdującego się już na niej budynku mieszkalnego.

W opisie technicznym stwierdzono nadto, że dojazd na teren działki nr [...] i [...] ma być zapewniony na warunkach dotychczasowych, istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr 9, spełniającym wymogi określone w rozdziale XIII rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) i przebiegającym przez wewnętrzną drogę wspólną (działki nr [...] i [...]). Przewidziano również powierzchniowe odprowadzanie wód opadowych na teren własnej działki, bez powodowania zanieczyszczeń wód gruntowych i zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich.

Starosta Kolbuszowski przywołaną już wyżej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdził poprawiony projekt budowlany i udzielił B. i B. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego .

K. S. wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej

w szczególności naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r.

Nr 243, poz. 1623; dalej "ustawa – Prawo budowlane") oraz przepisów zawartych

w rozdziale XII rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r."). Wskazała w nim, że organ zatwierdził projekt budowlany nie uwzględniając jej zastrzeżeń podnoszących jego nieprawidłowości, m.in. sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy. Dotyczyły one zwłaszcza planowanego i zaznaczonego dojazdu do budynku gospodarczego, który nie spełnia wymagań obowiązujących w tym zakresie. Odwołująca podniosła następnie, że w opisie technicznym dojazd na teren działki wskazano z drogi krajowej nr 9 poprzez drogę wewnętrzną - działki nr [...],[...], natomiast w projekcie zaznaczony jest dojazd przez "swoją posesję na działce

nr [...] i [...]".

Zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził najpierw, że inwestorzy dołączyli do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wszystkie wymagane dokumenty, wymienione w art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w tym projekt budowlany, który jest prawidłowy i sporządzony przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. Następnie ustosunkował się do zarzutów odwołania.

Wojewoda zaznaczył, że zaprojektowanie budynku na działkach inwestora

w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych w kierunku granicy odpowiada § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten dopuszcza bowiem takie usytuowanie w przypadku działki budowlanej o szerokości mniejszej od 16 m, podczas gdy wedle projektu zagospodarowania działki [...] i [...] działka inwestora ma szerokość około 14 m.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego dojazdu do planowanej inwestycji. Zauważył, że został on wytyczony na dotychczasowych warunkach od północno-wschodniej granicy, zgodnie tak z decyzją o warunkach zabudowy, jak i z § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto przypomniał wskazany w projekcie budowlanym sposób odprowadzenia wód opadowych.

Na tej podstawie organ uznał obawy odwołującej za przedwczesne

i niezasadne, wyrażając przekonanie, że kwestionowana przez nią lokalizacja budynku gospodarczego nie uniemożliwi zagospodarowania jej działki i nie pozbawia jej dostępu m.in. do drogi publicznej oraz do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi.

K. S. wniosła skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.,

w której powtórzyła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę na brak prawidłowego dojazdu do nieruchomości oraz na rozbieżność w przebiegu i wyznaczeniu drogi między mapą do celów projektowych

i mapą załączoną do decyzji o warunkach zabudowy. W jej ocenie ta pierwsza nie odzwierciedla stanu rzeczywistego w terenie, tak samo jak dane w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki budowlanej w zakresie powierzchni i kubatury budynku gospodarczego. Skarżąca stwierdziła, że

w postępowaniu nie został uwzględniony obszar oddziaływania działki nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do nieruchomości, na której zaprojektowana została zamierzona inwestycja.

Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. skonstatował na wstępie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił ocenę Wojewody Podlaskiego co do tego, że inwestorzy przedłożyli wszystkie dokumenty wymagane przez art. 33 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, łącznie z prawidłowo sporządzonym projektem budowlanym. Uwzględnił również w całości konkluzje organu na temat zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz z innymi przepisami, w tym zawartymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przywołując jego § 12 ust. 3 pkt 1, § 13, § 60 oraz § 271 – 273 zgodził się, że dopuszczalne było usytuowania budynku o szerokości mniejszej niż 16 m, w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych do granicy, skoro szerokość działki inwestorów wynosi 14 metrów.

W tym kontekście Sąd wyeksponował, że w sprawie wystąpił obowiązek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wynikający z art. 4 ustawy-Prawo budowlane, który "kreuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.2 Konstytucji RP, a stanowiących nakaz poszanowania wolności i własności". Przytoczył też treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającą przesłanki konstytucyjnych wolności i praw

i – jak zauważył – z tych przyczyn nie przychylił się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż "organ dokonał pozytywnej analizy przedstawionego projektu budowlanego w świetle przesłanek tych właśnie przepisów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ nie mógł naruszyć rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ, zgodnie z jego § 1 ust. 1, odnoszą się ono do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. W związku z tym przypomniał, jakie są rodzaje dróg publicznych przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), i stwierdził, że działka nr [...] jest jedynie drogą polną, która zresztą stanowi współwłasność skarżącej. W innym miejscu zaznaczył zaś, że wbrew twierdzeniom skarżącej, dojazd do działki inwestorów zaprojektowany został poprzez wspólną drogę wewnętrzną na działkach [...] i [...], a więc w sposób przewidziany decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodny z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Następnie Sąd uznał, że skarżącej zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, z której ta skorzystała. Nie przychylił się też do zarzutu wskazującego brak ustaleń co do obszaru oddziaływania działki nr [...]. Planowana inwestycja dotyczy bowiem działek ewidencyjnych nr [...] i [...],

a postępowanie w tym przedmiocie toczyło się z udziałem stron powiadamianych

o podejmowanych czynnościach.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), skargę oddalił.

K. S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy z nich został odniesiony do art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, a naruszenie tego przepisu miało polegać na przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez uznanie, że "decyzja ta" (autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, czy chodzi o decyzję o warunkach zabudowy, czy też o pozwoleniu na budowę) odpowiada prawu oraz że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Kolejny zarzut dotyczył § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W tych ramach pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż dojazd do planowanej inwestycji ma szerokość odpowiadającą przepisom.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez dopuszczenie do usytuowania projektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] bez jakiegokolwiek uzasadnienia i ze szkodą dla tej działki, polegającą na ograniczeniu możliwości jej zabudowy.

Ostatni zarzut odniesiony został do § 28 i § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika skarżącej naruszenie tej regulacji polegało na nienałożeniu na inwestora obowiązku odprowadzania wód opadowych z dachu projektowanego budynku do zbiornika retencyjnego, a tym samym na dopuszczeniu do zmiany naturalnego spływu wód opadowych ze szkodą dla działki nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz

o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd pierwszej instancji, sprowadzające się przede wszystkim do poglądu, że zaskarżona decyzja odpowiada art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, i przytoczył treść tego przepisu. Jego zdaniem – wbrew obowiązkowi wynikającego z tego unormowania – nie zweryfikowano projektu budowlanego we wszystkich wymienionych tam aspektach.

W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 czerwca 2008 r. Zwrócił uwagę, że naniesiona w załączniku nr 2 do tej decyzji strzałka obrazująca kierunek obsługi komunikacyjnej wskazuje, że zjazd na działkę [...] z działki [...] zlokalizowany byłby przed budynkiem mieszkalnym znajdującym się na tej działce. Tymczasem w projekcie budowlanym dojazd został wytyczony przez działki inwestorów nr [...] i [...], czyli niezgodnie z decyzją

o warunkach zabudowy.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą zapewnienie dostępu do drogi publicznej stanowi przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyliczył trzy określone w art. 2 pkt 14 tej ustawy sposoby zapewnienia takiego dostępu i skonstatował, że decyzja o warunkach zabudowy wydana

w niniejszej sprawie nie czyni zadość tym wymogom, gdyż nie jest jednoznaczna

"w kwestii komunikacji". Dlatego, jego zdaniem, organ powinien wystąpić o zbadanie zgodności z prawem tej decyzji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zawieszając na ten czas postępowanie administracyjne.

Pełnomocnik skarżącej zauważył dalej, że działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną, przez którą zaprojektowano dojazd do planowanego budynku gospodarczego, nie spełnia wymogów określonych w § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Szerokość tej działki na znacznym odcinku jej długości nie przekracza bowiem 2,20-2,40 m, tymczasem szerokość jezdni w przypadku dojazdu powinna wynosić 3 m. Na działce nr [...] znajdują się ogrodzenie oraz rów melioracyjny, wskutek czego szerokość jezdni ogranicza się nawet do 0,50 m. Dojazd można zapewnić więc jedynie z wykorzystaniem kolejnej działki nr [...], do czego inwestor nie jest uprawniony. W tym kontekście pełnomocnik powołał się na orzecznictwo wskazujące, że jeżeli dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony przez drogę wewnętrzną, to inwestor musi przedstawić umowę z zarządcą tej drogi lub orzeczenie o ustanowieniu na niej służebności drogi koniecznej. Tę okoliczność należało zbadać, weryfikując zgodność projektu zagospodarowania działki

z przepisami techniczno-budowlanymi.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jego autor nawiązał do treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w myśl którego dopuszcza się usytuowanie na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy

z sąsiednią działką w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Jego zdaniem formuła "dopuszcza się" oznacza, że rozwiązanie to może być zastosowane wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, które muszą być wykazane w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien rozważyć w szczególności, czy nie ograniczy ono możliwości racjonalnej zabudowy działki nr [...]. Brak takich wywodów w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił też uwagę, że w świetle § 28 rozporządzenia

z dnia 12 kwietnia 2002 r. działka budowlana powinna być wyposażona w kanalizację deszczową, a w razie jej braku wody opadowe można odprowadzić na własny teren do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Wyraził pogląd, że naturalny spadek terenu w kierunku działki skarżącej spowoduje, iż wody zebrane

z powierzchni dachu projektowanego budynku, wynoszącej 90 m2, będą tę działkę zalewać. W konsekwencji dojdzie do zmiany stanu wody na gruncie, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne

(Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Wskazane byłoby zatem nałożenie na inwestora obowiązku wykonania zbiornika na wody opadowe.

Podsumowując swoje stanowisko pełnomocnik stwierdził, że nie było podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślił zarazem, że wolność budowlana, o której mowa w art. 4 ustawy – Prawo budowlane, nie ma charakteru bezwzględnego, lecz jest ograniczona warunkiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne i prawidłowo skonstruowane.

W tym ostatnim kontekście podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.

Zarzuty kasacyjne muszą być więc zredagowane w sposób dostatecznie precyzyjny. W przypadku przepisów niestanowiących jednej zamkniętej całości, lecz dzielących się, zwłaszcza wielostopniowo, na dalsze jednostki redakcyjne, konieczne jest szczegółowe oznaczenie tej jednostki, która wyraża naruszoną normę, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania się, jaki przepis został objęty zarzutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Tymczasem rozpatrywana skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymogowi, poprzestając nierzadko jedynie na bardzo ogólnym wskazaniu przepisów, bez uwzględnienia ich wewnętrznego podziału. Jest tak również w tych przypadkach, w których podział ten ma postać rozbudowaną. Już w pierwszym zarzucie kasacyjnym pełnomocnik skarżącej przywołuje cały art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, mimo że wylicza on w kilku podpunktach kwestie, jakie należy sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w rozwinięciu zarzutu podnosi się wyłącznie brak należytej weryfikacji jednej z nich, tj. zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, o czym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane. Pozostała część przepisu, czyli unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 2-4, pozostaje więc w istocie poza zakresem zarzutu. Podobnie powołane pośród podstaw kasacyjnych § 12 i 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają treść obszerną, zamieszczoną w licznych dalszych jednostkach redakcyjnych, dotyczących nierzadko zagadnień, które nie stanowią i nie mogą nawet stanowić przedmiotu sporu w sprawie, jak np. § 12 ust. 3 pkt 2 (rozmiary budynku przylegającego całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego lub projektowanego na sąsiedniej działce) czy § 14 ust. 4 (oświetlenie dojścia i dojazdu do budynków innych niż jednorodzinne, zagrodowych i rekreacji indywidualnej).

Kolejny mankament podstaw skargi kasacyjnej stanowi to, że ograniczają się one do zarzutów materialnoprawnych, podczas gdy w znacznej mierze kwestionują dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Przypomnieć więc trzeba pogląd utrwalony od dawna w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (tak np. wyroki z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660 i z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1116/12, LEX nr 1305294). Proces ustalania stanu faktycznego regulowany jest bowiem przez przepisy procesowe i dopiero, gdy jest on już zakończony, następuje subsumcja faktów pod przepisy prawa materialnego. Stąd jednolicie przyjmuje się, że zarzuty podnoszące błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tych ostatnich przepisów należy rozpatrywać w dalszej kolejności, po rozważeniu kwestii procesowych, kiedy można uznać, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyroki z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2153/11, LEX nr 1145088 oraz z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904). Wobec braku zarzutów kasacyjnych odniesionych do przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny, działający przecież w granicach skargi kasacyjnej, musi więc przejść od razu do tego drugiego etapu instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku, bez możliwości oceny ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Innymi słowy, musi stwierdzić, że fakty podlegające subsumcji przedstawiają się tak, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Już z tego powodu nie można uwzględnić zarzutów dotyczących dojazdu do projektowanego budynku gospodarczego. Pełnomocnik skarżącej uchybienia dostrzeżone w tym zakresie powiązał bowiem z przepisami prawa materialnego i to także z takimi, których organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie i Sąd pierwszej instancji, nie stosował i w związku z tym nie mógł ich naruszyć. Nie ulega przecież wątpliwości, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg dostępu do drogi publicznej stanowi warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Wyklucza on bowiem określenie warunków zabudowy, jeżeli teren nie ma dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie warunki te zostały ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wobec czego organ architektoniczno-budowlany nie mógł weryfikować postępowania, w toku którego tę decyzję wydano. Powinien natomiast skonkretyzować i uszczegółowić wskazane w tej decyzji ogólne parametry projektowanego budynku, samodzielnie oceniając jego warunki techniczno-budowlane, wynikające z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i innych przepisów prawa budowlanego, w tym te związane z dostępem do drogi publicznej (por. P. Daniel, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 71/11, Samorząd Terytorialny 2012, nr 11, s. 85).

W związku z tym zaznaczyć wypada, że w decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono, iż dojazd do projektowanego budynku gospodarczego został wytyczony na dotychczasowych zasadach, co odpowiada wymogowi zawartemu w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle obu decyzji ma on przebiegać istniejącym już zjazdem z drogi krajowej, prowadzącym przez wewnętrzną drogę wspólną zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...], co zostało odzwierciedlone także w formie graficznej, m.in. na mapie dołączonej do projektu budowlanego. Stanowi to element stanu faktycznego, którego skarga kasacyjna, oparta wyłącznie na materialnoprawnych podstawach, nie może skutecznie podważać. Odnotować jedynie trzeba, że stosownie do tych dokumentów dojazd do projektowanego budynku został wytyczony od strony południowo-wschodniej granicy działki, na której budynek ten jest zlokalizowany, czyli przeciwległej do granicy z należącą do skarżącej działką nr [...]. Ponadto tą samą drogą dojeżdża się do tych budynków, które już znajdują się na tej działce, przy czym na wysokości projektowanego budynku gospodarczego ma ona znacznie większą szerokość niż na wysokości pozostałych budynków, szczególnie budynku mieszkalnego.

Podobnie nieskuteczny jest zarzut zwalczający ustalenia w przedmiocie odprowadzania wód opadowych. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera zastrzeżenie, że wody powinny być odprowadzone na teren własnej działki inwestora, co wzięto pod uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w trakcie kontroli tej decyzji miał zaś na względzie warunek przewidziany w § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdzie mowa jest o takim właśnie sposobie odprowadzaniu wód. Kwestią należącą do okoliczności stanu faktycznego sprawy pozostaje z kolei to, czy rozwiązania zaprojektowane i zastosowane w rzeczywistości odpowiadają tym warunkom. Brak zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, a także dowodów, które mogłyby choćby uprawdopodobnić, że nieprawidłowości podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej istotnie wystąpiły, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na pełne odniesienie się do tego aspektu sprawy. Nie można wszak skontrolować faktów podlegających procesowi subsumcji pod wymieniony w podstawach skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego. Z tych samych powodów nie zasługuje również na uwzględnienie postawiony zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Fakt, że pełnomocnik skarżącej poprzestał jedynie na zarzutach materialnoprawnych, ma natomiast mniejsze znaczenie, jeżeli chodzi o ostatnie zagadnienie sporne, czyli o lokalizację projektowanego budynku gospodarczego względem należącej do skarżącej działki nr [...]. Rozmiary tego budynku oraz faktyczne jego oddalenie od granicy nie stanowią bowiem przedmiotu sporu, gdyż pełnomocnik skarżącej nie podważa stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w tej części. Nie ulega wątpliwości, że budynek gospodarczy zaprojektowano w odległości 1,5 m od tej granicy. Taki stan rzeczy wymaga oceny z punktu widzenia warunków określonych w § 12 rozporządzenia z 2012 r., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, przy czym w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej sprecyzował, że owo naruszenie odnosi się do § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Zarzut ten okazał się zasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującej i wnikliwej wykładni tego przepisu w kontekście ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wziął pod uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. minimalna odległość, jaka powinna dzielić budynek na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, powinna wynosić – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – 3 m. Tym samym zmniejszenie tej odległości do 1,5 m, stosownie do § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ma charakter nadzwyczajny, mogący wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy zachodzą po temu wyjątkowo uzasadnione przyczyny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2312/10, LEX nr 1138137). Zgodzić się wypada z pełnomocnikiem skarżącej, że wskazuje na to sformułowanie zawarte w obu tych przepisach, iż usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy "dopuszcza się", o ile spełnione zostaną ściśle określone przesłanki. Sąd pierwszej instancji powinien więc mieć na względzie, że taka lokalizacja budynku podlega szczególnej regulacji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1250/05, LEX nr 289263). Tymczasem w ślad za organami poprzestał tylko na odnotowaniu, że lokalizacja ta odpowiada § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie dostrzegając, że przepis ten wprowadza odstępstwo od reguły ogólnej, określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył.

Pominął też pozostałą część rozpatrywanego unormowania, w szczególności jego ust. 2, w myśl którego sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w przywołanym wyżej ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dowodzi ona zaś, że odległość mniejszą niż 3 m w przypadku budynków takich, jak projektowany budynek gospodarczy, można dopuścić tylko w przypadku, gdy możliwość tę przewiduje m.in. decyzja o warunkach zabudowy terenu (por. P. Daniel, op. cit., s. 86). Podkreślić zatem trzeba, iż tego rodzaju decyzja wydana w niniejszej sprawie, czyli decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r., nie upoważnia inwestorów do posadowienia tego budynku w odległości innej niż wynikająca z zasad ogólnych. Nie odnosi się ona zresztą w ogóle do kwestii odległości budynku od granicy z działką skarżącej. Mowa w niej jedynie o długości elewacji frontowej, która przebiega równolegle do granicy, natomiast o odległości budynku od granicy decyduje ta jego krawędź, która jest do granicy prostopadła. Oczywiście, tę ostatnią można wyliczyć, uwzględniając maksymalne dopuszczone w decyzji o warunkach zabudowy wartości szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy projektowanego budynku, tj. odpowiednio 10 m i 60 m2, powiększone o margines odchylenia wynoszący 20%. W projekcie budowlanym przyjęto te wartości, wobec czego ściana prostopadła do granicy – przy ścianie równoległej liczącej 11,18 m oraz powierzchni 72m2 – musiała wynieść 6,44 m. Nie oznaczało to jednak, że konieczne było usytuowanie budynku w odległości jedynie 1,5 m od granicy z działką skarżącej, skoro według zatwierdzonego projektu jego przeciwległą krawędź, z wejściem do budynku, dzieli od drugiej granicy działki odległość aż 6,3 m, a od nieprzekraczalnej linii zabudowy uwidocznionej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy – 3 m. Możliwe było więc przesunięcie usytuowania budynku w kierunku wspomnianej linii, co pozwoliłoby zachować zarówno odległość wymaganą na podstawie przepisu ogólnego, jak i parametry określone decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z faktu, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza sytuowanie budynku (zatem także budynku gospodarczego) ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, nie oznacza, że zaprojektowanie w taki sposób usytuowania budynku jest już wystarczającą przesłanką do uznania, iż spełnione zostały warunki do takiej lokalizacji budynku.

Ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może się bowiem ograniczać wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1250/05, LEX nr 289263 i z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Tych zagadnień nie można tracić z pola widzenia podczas wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w szczególności tych, które na zasadzie wyjątku dopuszczają odstępstwo od innych określonych w nim warunków techniczno-budowlanych. To one muszą uzasadniać dopuszczenie lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią, i to w odległości mniejszej niż ogólnie przewidziana, co oznacza potrzebę rozważenia interesu obu zainteresowanych stron, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy-Prawo budowlane i z uwzględnieniem regulacji art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), mogących usprawiedliwiać takie nadzwyczajne rozwiązanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1955/06, LEX nr 510767). Stosownie do przywołanego przepisu Kodeksu cywilnego właściciel gruntu powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli przyczyną tych zakłóceń miałaby być nieodpowiednia lokalizacja budynku, ochrona właściciela nieruchomości sąsiedniej, polegająca na umożliwieniu mu prawidłowego zabudowania jego działki lub innego jej zagospodarowania, powinna być zapewniona głównie podczas rozstrzygania o pozwoleniu na budowę (tak E. Janeczko, Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, Rejent 2001, nr 10, s. 17-19).

Sąd pierwszej instancji powinien więc mieć na uwadze, że usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza się wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy niemożliwy jest inny wariant inwestycyjny, szczególnie taki, który minimalizuje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią. Konieczne zatem jest dogłębne rozważenie przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym, nie tylko zresztą przewidzianych w nim warunków lokalizacyjnych, ale i innych jego rozwiązań mogących mieć wpływ na tę działkę, m.in. tych dotyczących odprowadzania wody z powierzchni dachowej obiektu. Wymaga to jednak uwzględnienia także interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości w kontekście dotychczasowego sposobu, w jaki korzysta on ze swojej nieruchomości oraz ewentualnych zamiarów, jakie żywi w tej materii, szczególnie w sytuacji, gdy działka nie jest zabudowana. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych spostrzeżeń na ten temat.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do opłat sądowych (opłaty kancelaryjnej za doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika, ustalonego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).