Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 990/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Pabianice z dnia 26 lutego 2021 roku nr XLII/285/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pabianice w 2021 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Pabianice na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Pabianice z 26 lutego 2021 r., nr XLII/285/2021, w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pabianice w 2021 roku" w całości, zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483) – dalej: Konstytucja RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) – w skrócie: "u.o.z." – w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 116, poz. 753) – dalej: "rozporządzenie MSWiA" – to jest:

a) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 4 ust. 1 Programu charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez wskazanie, że wyłapywanie i (odławianie) realizowane będzie w wyniku interwencji, w uzasadnionych przypadkach, podczas gdy wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy;

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w § 4 ust. 1, 2 i 3 Programu, że wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte bezdomne psy, podczas gdy ustawa i rozporządzenie MSWiA odnoszą się do wszystkich zwierząt bezdomnych;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 14 pkt 1 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest zapewnienia opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 14 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

b) brak wskazania środków; na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

c) brak wskazania środków na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego,

Zarzucając powyższe pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Nadto pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody [...] wyjaśnił, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) – w skrócie: "u.s.g.". Na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały, Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pabianice w 2021 roku stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały.

Następnie pełnomocnik Wojewody [...] wskazał, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., natomiast fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a powołanego artykułu. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3 – 6 u.o.z. mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały – co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Biorąc i pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pabianice w roku 2021, będący załącznikiem do uchwały nr XLII/285/21 Rady Gminy Pabianice z 26 lutego 2021 r. nie spełnia ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

Według pełnomocnika Wojewody [...] nie został wypełniony obowiązek wynikający z § 2 rozporządzenia MSWiA, gdyż w ocenie skarżącego Rada Gminy nie określiła, stosownie do ww. wymogu, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Z przepisu załącznika do uchwały wynika, że działania będą realizowane w wyniku interwencji, w uzasadnionych przypadkach. Powyższe wskazuje, że Gmina nie monitoruje sytuacji na swym terenie i nie realizuje tego zadania z własnej inicjatywy (mimo takiej konieczności). Zatem organ stanowiący gminy powinien ustalenia dotyczące czasu odławiania zawrzeć w uchwale, wskazując czy wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały (odławianie przez czas obowiązywania programu), czy też okresowy (odławianie następujące wyłącznie w określonych z góry czasookresach). Ustalenie, że odławianie ma odbywać się w wyniku interwencji, w uzasadnionych przypadkach, nie precyzuje stałego lub czasowego charakteru odławiania lecz świadczy o tym, że czynności te będą prowadzone w zależności od stwierdzonej potrzeby. Reasumując, obowiązek wynikający z rozporządzenia MSWiA nie został w pełni zrealizowany.

Następnie pełnomocnik Wojewody [...] zarzucił, że § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Programu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym wskazano, i że wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte bezdomne psy. Regulacja ta przekracza upoważnienie ustawowe i wprowadza ograniczenie, którego kompetencje nie wynikają z treści art. 11 a ust. 2 pkt 3 ustawy oraz rozporządzenia MWSiA. Zgodnie z treścią tego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt polega na odławianiu bezdomnych zwierząt. W ocenie pełnomocnika skarżącego przy takim sformułowaniu ustawowym nie może być mowy, aby wolą ustawodawcy było zapewnienie odławiania jedynie bezdomnych psów. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca posługuje się pojęciem "bezdomnych zwierząt", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta bezdomne, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają wyłapania (odłowienia) z powodu szeregu różnych przyczyn.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił dalej brak wypełnienia przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Na realizację Programu na rok 2021 planuje się kwotę 270000 zł, w tym na:

1) zapewnienie opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt - 105000 zł,

2) działania prewencyjne brąz promocyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym czipowanie, sterylizacja, kastracja) - 40000 zł,

3) opiekę weterynaryjną dla zwierząt bezdomnych, rannych, powypadkowych - 32000 zł,

4) transport zwierząt uczestniczących w zdarzeniach drogowych do Kliniki Weterynaryjnej B. w K. - 80000 zł,

5) zakup karmy i opiekę, jw tym opiekę weterynaryjną (sterylizacje, kastracje) nad kotami wolno żyjącymi - 10000 zł,

6) opieka nad zwierzętami gospodarskimi - 1000 zł,

7) działania edukacyjne - 2000 zł".

W ocenie pełnomocnika Wojewody [...] Rada Gminy Pabianice wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy, bowiem w § 14 Programu pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego, brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Pabianice całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów, a także zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na realizację zadań polegających na zapewnieniu opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt (kwotę 105000 zł) oraz na działania prewencyjne oraz promocyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym czipowanie, sterylizacja, kastracja) - kwotę 40000 zł. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególna czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Wojewody [...] stwierdził, że z uwagi na zawarcie w uchwale nr XLII/285/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pabianice w 2021 roku postanowień istotnie naruszających prawo, a przede wszystkim wobec nie wypełnienia zakresu upoważnienia wynikającego z treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wniesienie niniejszej skargi stało się konieczne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pabianice wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że pismem z 15 września 2021 r. do organu skierowane zostało wystąpienie z wnioskiem o uchylenie bądź zmianę uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W powyższym piśmie organu nadzoru zakwestionowano w istocie jeden przepis uchwały tj. § 14 dotyczący środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W odpowiedzi pismem z 29 września 2021 r. organ odniósł się do zarzutów i tym samym stwierdził, że nie uznaje by kwestionowana uchwała w sposób rażący naruszała prawo. W skardze zarzuty zostały rozszerzone, co w ocenie organu nie uzasadnia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Dalej organ zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, że Program przyjmowany jest na czas określony, tj. dany rok kalendarzowy. Zdaniem Organu oznacza to, wszystkie zadania, działania określone w Programie realizowane są przez cały okres obowiązywania uchwały - Programu. Tym samym odławianie bezdomnych zwierząt - psów było i jest realizowane przez cały okres obowiązywania Programu a więc w sposób trwały. Charakteru tego nie zmienia stwierdzenie, że odławianie to będzie realizowane w wyniku interwencji w uzasadnionych wypadkach. Odławianie to wykonywane jest przez profesjonalny podmiot na podstawie umowy zawartej z Gminą niezwłocznie po informacji od mieszkańców, pracowników Urzędu, Policji i innych podmiotów. Specyfika tego zadania nie pozwala w racjonalny sposób określić np. poprzez konkretne miesiące kiedy to odławianie będzie następować.

Następnie organ wskazał, że w przypadku innych zwierząt - w tym gospodarskich - przez wiele lat nie było przypadku zabłąkania się takiego zwierzęcia. Niewątpliwie przyczynia się do tego fakt, że zwierzęta te są znakowane - bydło przez kolczykowanie, trzoda chlewna przez kolczykowanie i tatuaże.

W świetle powyższych okoliczności trudno się zgodzić, z zarzutem by kwestionowany zapis uchwały naruszał prawo w sposób rażący.

Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi sposobu określenia w Programie zasad jego finansowania. W skardze skarżący nie odniósł się do przedstawionych przez organ wyjaśnień. W § 14 Programu w siedmiu punktach, a nie w trzech lub jednym określono sposób rozdysponowania środków finansowych na realizację zadań będących przedmiotem Programu.

W odniesieniu do zarzutu braku wskazania środków na obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt organ wskazał, że środki te są zawarte w kwocie określonej w § 14 pkt 1 Programu. W paragrafie 3 Programu są natomiast wyszczególnione zadania realizowane przez Schronisko tj. zapewnienie: właściwego pomieszczenia dla zwierząt, które tam będą przebywać i właściwe warunki ich bytowania; karmy i wody zwierzętom zgodnie z potrzebami gatunku, niezbędnej opieki weterynaryjnej w zakresie profilaktyki, obowiązkowych szczepień i leczenia, wykonywania sterylizacji, kastracji, sterylizacji aborcyjnych oraz usypianie ślepych miotów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt w ramach działań własnych, oraz we współpracy z Gminą, oraz organizacjami społecznymi zajmującymi się opieką nad zwierzętami a działającymi na terenie gminy Pabianice; utrzymania zwierząt do czasu ich adopcji, śmierci lub uśpienia w przypadkach określonych odrębnymi przepisami; elektroniczne znakowanie zwierząt przyjętych do schroniska oraz niezwłoczne umieszczanie ich zdjęć wraz z opisem w swojej bazie danych i międzynarodowej bazie danych "SAFE-ANIMAL"; przekazywania raz w miesiącu informacji o zwierzętach przyjętych do schroniska (wraz z ich zdjęciami pocztą elektroniczną) oraz o zwierzętach przebywających w Schronisku wraz z miesięczną fakturą, oraz listą zwierząt przebywających w Schronisku wraz z listą wyjść (upadków, adopcji, eutanazji, zwrotów do właścicieli). Brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest spowodowane realizacją powyższego celu przez schronisko tj. środki finansowe zawierają się w kwocie określonej w § 14 pkt 1 Programu. Z kolei poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt - psów realizowane jest także przez pracowników Urzędu w ramach obowiązków służbowych i z wykorzystaniem materiałów będących na wyposażeniu Urzędu lub form bezpłatnych tj. poprzez prowadzenie strony internetowej adoptujpsa.pabianice.gmina.pl lub zamieszczanie postów na profilu Gminy w serwisie Facebook. Działania informacyjne i edukacyjne są realizowane przez Gminę we własnym zakresie, poprzez zamieszczanie stosownych ogłoszeń o możliwości sterylizacji (kastracji) albo adopcji bezdomnych zwierząt na stronie internetowej Gminy oraz gminnych tablicach ogłoszeń. Wiadomości o podanych działaniach przekazywane są także za pośrednictwem sołtysów czy wreszcie w szkołach, prowadzonych przez Gminę. Czynności te nie wymagają konieczności nakładów finansowych, pozostając przy tym od lat skutecznym narzędziem edukowania i informowania o podejmowanych w ramach Programu działaniach oraz poszukiwaniu właścicieli zwierząt.

W ocenie organu zarzut braku wskazania środków na usypianie ślepych miotów również jest bezpodstawny, ponieważ środki są ujęte w kwocie określonej w § 14 pkt 1 oraz w § 3 Programu. W przypadku kotów wolno żyjących kwoty określone zostały w § 9 ust 3 pkt 7 Programu oraz w umowie zawartej między Gminą a [...] W tej sytuacji również i w tym zakresie Organ kwestionuje by przyjęty uchwałą Program w sposób rażący naruszał prawo.

Podkreślono także, że formułując zapisy Programu Organ jak i Wójt Gminy opierali się na zasadzie zaufania do organów administracji rządowej przyjmując, że skoro przyjęte rozwiązania nie były kwestionowane w latach poprzednich, w tym w trakcie dokonywanych kontroli w szczególności przez RIO to należy je uznać za prawidłowe. Zaufanie to odnoszono też do faktu publikacji w dziennikach urzędowych uchwał innych rad gmin przyjmujących podobne rozwiązania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ – Rada Gminy Pabianice – w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Pabianice z 26 lutego 2021 r., XLII/285/2021, w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pabianice w 2021 roku.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim podzielić należy zarzut, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez zaniechanie określenia w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. W § 14 załącznika do uchwały Rada Gminy nie dokonała pełnego podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zgodzić się zatem należy, że § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu ustawy, w którym ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21 – dostępny w CBOSA).

Jak wynika z § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Pabianice w kwocie 270000 zł. Wskazano przy tym sposób wydatkowania ww. środków finansowych. Zgodzić się jednak należy, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem niektóre kwoty określone w § 14 pkt 1-7 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla wielu zadań. Na przykład na realizację zadań polegających na: 1) zapewnieniu opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt przewidziano kwotę w wysokości 105000 zł; 2) działaniach prewencyjnych oraz promocyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym czipowanie, sterylizacja, kastracja) przewidziano kwotę w wysokości 40000 zł; 3) opiece weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych, rannych, powypadkowych przewidziano kwotę w wysokości 32000 zł; 4) transporcie zwierząt uczestniczących w zdarzeniach drogowych do Kliniki Weterynaryjnej B. w K. przewidziano kwotę w wysokości 80000 zł; 5) zakupie karmy i opiece, w tym opiece weterynaryjnej (sterylizacje, kastracje) nad kotami wolno żyjącymi przewidziano kwotę 10000 zł; 6) opiece nad zwierzętami gospodarskimi przewidziano kwotę 1000 zł; 7) działaniach edukacyjnych przewidziano kwotę 2000 zł.

Zgodzić się jednak trzeba, że z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, określone w § 14 pkt 1 i pkt 2 Programu. Rada Gminy Pabianice całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Nie jest przy tym przekonujący argument organu, że środki finansowe przewidziane na wykonanie powyższych zadań zawierają się w kwocie określonej w § 14 pkt 1 Programu. Także zbiorczo rada gminy wskazała na środki finansowe przeznaczone na realizację zadań polegających na zapewnieniu opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt oraz na działania prewencyjne oraz promocyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym czipowanie, sterylizacja, kastracja). Sformułowanie § 14 Programu jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale zadań, w tym w szczególności wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, czy na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.

Podzielić należy również zarzut Wojewody [...] naruszenia przez Radę Gminy Pabianice przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez określenie w § 4 ust. 1, 2 i 3 Programu, że wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte tylko bezdomne psy.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności m.in. odławianie bezdomnych zwierząt. Natomiast w § 4 Programu wskazano, że na terenie gminy Pabianice realizowane będzie wyłapywanie (odławianie) bezdomnych psów w wyniku interwencji, w uzasadnionych przypadkach (ust. 1). Wyłapywaniem (odławianiem) będą objęte bezdomne psy pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi (ust. 2). W dniu odłowienia lub następnego dnia Schronisko przesyła do pracownika Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Gminy w Pabianicach zdjęcie odłowionego psa, czip oraz informację o dokładnym miejscu odłowienia psa (ust. 3).

Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że ustawodawca posługuje się pojęciem "bezdomnych zwierząt", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta bezdomne, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają wyłapania (odłowienia) z powodu szeregu różnych przyczyn. Natomiast regulacja § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe i wprowadza ograniczenie, którego kompetencje nie wynikają z treści ustawy o ochronie zwierząt.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 2 rozporządzenia MSWiA poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedoprecyzowanie w § 4 ust. 1 Programu charakteru wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez niewskazanie, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Pabianice ma charakter stały lub okresowy. W ocenie Sądu określenie w § 4 ust. 1 Programu, że na terenie gminy Pabianice realizowane będzie wyłapywanie (odławianie) bezdomnych psów w wyniku interwencji, w uzasadnionych przypadkach, nie narusza przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Uprawnienie to adresowane jest bowiem generalnie do wszystkich mieszkańców gminy i osób przebywających na jej terenie, a jego korelatem jest obowiązek gminy do określonego zachowania we wskazanych okolicznościach. Wynika z niego stały obowiązek organu do wyłapywania bezdomnych zwierząt na interwencję obywateli. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że określenie częstotliwości odławiania "na zgłoszenie interwencyjne" w realiach niewielkiej gminy wiejskiej jest zasadne i wskazuje na jego stały charakter (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 92/21; wyrok WSA w Gdańsku, sygn., akt II SA/Gd 834/18 – dostępne w CBOSA).

Ponadto przepis § 2 rozporządzenia MSWiA, jako pochodzący z aktu rangi podustawowej, nie może stanowić podstawy do konstruowania lub zmiany (w tym uzupełniania lub dookreślania) zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to już jasno z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, w świetle którego prawo miejscowe może być stanowione tylko "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to konieczność występowania bezpośredniego powiązania aktu prawa miejscowego z upoważniającym przepisem rangi ustawowej, zaś niedopuszczalne jest samoistne ustanawianie upoważnień do wydawania prawa miejscowego w rozporządzeniach wykonawczych (por. K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2001, uw. 4 do art. 94, s. 4; L. Garlicki [w:] System prawa administracyjnego. Tom 2. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 76) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 680/19 – dostępny w CBOSA.

Niemniej jednak, z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 i ust. 5 u.o.z. należało stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

dc