Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2443/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.56, art.145 par. 1 pkt 1 lit. c, art.134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.201 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Tomasz Zborzyński, WSA del. Beata Cieloch, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 344/10 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za 2008 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 344/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), zaskarżone przez T. S.A. w W. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 marca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2009 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2008 r.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie sprawy.

Skarżąca spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lipca 2009 r. w przedmiocie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2008 rok, po uprzednim wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na tę decyzję. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej Kolegium stwierdziło, że należy wykluczyć możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. Kolegium zawiesiło postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), przyjmując że prawomocne zakończenie postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny będzie miało wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 10 lipca 2009 r.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - po rozpatrzeniu zażalenia spółki - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W skardze skierowanej do Sądu administracyjnego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2009 r., zarzucając naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej pomimo, że nie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprawy ze skargi spółki na decyzję ostateczną nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ocena, czy ostateczna decyzja podatkowa jest obciążona jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej i w tym zakresie nie ma konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie Sądu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone postanowienia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują kwestii dopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przepis art. 56 p.p.s.a., stanowi jedynie o konieczności zawieszenia postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Wybór drogi weryfikacji decyzji należy do podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz skargi do sądu administracyjnego, przy czym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania stanowiąc, że uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje zawieszenie postępowania sądowego ze skargi na ten sam akt.

Sąd podzielił prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że powyższe uregulowanie zawarte w art. 56 p.p.s.a. przemawia – a contrario - za dopuszczalnością wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w tym w celu stwierdzenia nieważności aktu po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już po wniesieniu skargi na nią do sądu administracyjnego organ może wobec tego wszcząć nadzwyczajne postępowanie administracyjne i do czasu wydania wyroku dokonywać samodzielnej oceny istnienia przesłanek z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Jeżeli postępowanie administracyjne zakończy się wyeliminowaniem decyzji ostatecznej przed zakończeniem sprawy sądowej, postępowanie sądowe zostanie umorzone. Natomiast w przypadku wcześniejszego zakończenia sprawy sądowej, ograniczone będą możliwości wzruszenia decyzji w administracyjnym trybie nadzwyczajnym, co wynika z art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nakazującego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przypadku, gdy sąd oddali skargę na tę decyzję, za wyjątkiem żądania opartego na art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej (decyzja dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną).

W związku z powyższym skład orzekający nie podzielił przyjętego przez organ w niniejszej sprawie poglądu o zakazie wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego; taki zakaz nie wynika z żadnego przepisu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ podatkowy do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jakkolwiek pomiędzy postępowaniem podatkowym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym a postępowaniem sądowym ze skargi na tę samą decyzję ostateczną istnieje zależność w tym sensie, że w przypadku wcześniejszego zakończenia sprawy sądowej, organ podatkowy będzie zobligowany uwzględnić rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu, to jednak okoliczność ta nie stanowi o istnieniu przeszkody w prowadzeniu postępowania podatkowego w sytuacji, gdy sprawa nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd administracyjny. Takie stanowisko oznaczałoby bowiem przyznanie pierwszeństwa postępowaniu sądowemu przed postępowaniem administracyjnym, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującej regulacji prawnej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Strona wskazała na naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przez zawieszenie postępowania na skutek wcześniejszego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzji Kolegium i uznania tej sytuacji za niewskazaną przepisem art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności wskazania, dlaczego naruszenie przez organy podatkowe przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, doszło także do naruszenia art. 135, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, zamiast jej oddalenia w sytuacji, gdy brak było przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a także naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wiążącej błędnej oceny prawnej polegającej na braku akceptacji dla stanowiska organu, zgodnie z którym zaistniały obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania określone w art. 201 § 1 pkt 2) Ordynacji podatkowej.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisu prawa materialnego, którego naruszenia dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i na czym to naruszenie polegało.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył i orzekł, co następuje.

Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo niedostatecznie precyzyjnego uzasadnienia, odpowiada prawu - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Na wstępie podnieść należy, że przywołanie w omówieniu podstawy prawnej uchylenia zakwestionowanych postanowień postępowania administracyjnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, odwołującego się do przepisów prawa materialnego, było nieuzasadnione. Przedmiotem sprawy ocenianej przez Sąd pierwszej instancji było zagadnienie zawieszenia z urzędu przewidzianego w Ordynacji podatkowej postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podatkowej, a więc problematyka stricte i wyłącznie procesowa. Niedostatecznie uzasadnione jest również wypowiadanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również w skardze kasacyjnej, na temat dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro ani Sąd ani też wnoszący wymienioną skargę nie kwestionują, że przedmiotem sądowej kontroli przestrzegania prawa było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, nie zaś jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie – na przykład odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena dopuszczalności wszczynania takiego postępowania, wobec treści zaskarżonego w sprawie postanowienia oraz niezakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji i przez wnoszącego skargę kasacyjną, że było to postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zaś inne rozstrzygnięcie – odmawiające wszczęcia postępowania, pozostaje poza granicami rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po przywołaniu powyższych zastrzeżeń skonstatować należy, że zaskarżony wyrok – wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie znajdujący w stanie rozpoznanej sprawy dostatecznych podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, odpowiada prawu, a to z następujących powodów.

1/ Na podstawie art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowania sądowe ulega zawieszeniu.

Z przywołanej regulacji prawnej nie wynika zakaz równoległości wymienionych w nim postępowań: sądowego i (odpowiedniego) administracyjnego, ale wyrażona przez prawodawcę preferencja postępowania administracyjnego w relacji do postępowania sądowego, realizująca się - na wypadek konkurencji miedzy nimi - jednoznacznie wskazaną w art. 56 p.p.s.a. podstawą zawieszenia postępowania sądowego.

Odpowiednika art. 56 p.p.s.a., który uzasadniałby zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej, w przypadku wcześniejszego wniesienia na tą decyzję skargi do sądu administracyjnego, brak jest w prawie pozytywnym, to jest w odpowiednich w tym zakresie ustawach: Ordynacja podatkowa i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2/ Postępowaniu sądowe wywołane skargą na ostateczną podatkową decyzję administracyjną oraz postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności takiej decyzji posiadają różny, nietożsamy przedmiot, którym w ostatnim z wymienionych postępowań jest zasadniczo tylko badanie w obszarze przesłanek nieważności unormowanych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej.

Z tych powodów, w rozpatrywanej sytuacji procesowej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej uprzednio do sądu administracyjnego nie można pewnie antycypować, że wyrok sądu będzie miał walor rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nieważności określonej decyzji – z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, tym bardziej że,

a/ z faktu wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie można z całą pewnością wnioskować, że sąd w tej sprawie – do czasu wyrokowania – z odpowiednich, prawnie relewantnych przyczyn nie odrzuci skargi, nie umorzy postępowania sądowego, to znaczy – nie rozstrzygnie w sprawie ad meritum,

b/ rozpoznając sprawę sąd może nie wypowiedzieć się w zakresie znaczącym dla przesłanek z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej; nie można przyjąć też za pewne, że wyjdzie w tym zakresie poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną, czyli - prawidłowo zastosuje art. 134 p.p.s.a.

Podnieść również można, że jeżeli do czasu wyrokowania sądu, byt prawny zaskarżonej doń decyzji zostanie wzruszony poprzez stwierdzenie nieważności, sąd umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe – brak będzie bowiem przedmiotu postępowania w postaci zaskarżonej i w postępowaniu administracyjnym unieważnionej decyzji. Jeżeli natomiast sąd, jako pierwszy, wyda wyrok w sprawie, organ administracji w prowadzonym już postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględni go na podstawie art. 170 p.p.s.a.

Na koniec dodać można, że rozpatrywane przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej może odnosić się tylko do wszczętych, a więc - w tym sensie - już prowadzonych administracyjnych postępowań podatkowych. W przywołanym obszarze nie będzie miał więc zastosowania art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który nie dotyczy zawieszenia postępowania ani też wydania postanowienia w tym przedmiocie, normuje natomiast problematykę wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.