Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 360/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Powiatu G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 , nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] oraz stwierdzeniu, że powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy P., na wniosek użytkownika wieczystego P., decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], zgodnie z mapą podziału nieruchomości sporządzoną przez uprawnionego geodetę H. D., zaewidencjonowaną w PODGiK G. w dniu 4 października 2001 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z dnia [...] lipca 1986 r., Nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym województwa [...] Nr [...], poz. [...], będąca przedmiotem podziału nieruchomość nr [...] położona jest na terenach komunikacyjnych kolejowych. Podział nieruchomości zgodny jest z ustaleniami planu zarówno w zakresie przeznaczenia terenu i zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Organ zatwierdzający podział przywołał treść art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne : gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna.

Powyższa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 r. stała się prawomocna w dniu 30 listopada 2001 r.

Po tej dacie zachodziły zmiany w stanie prawnym a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem umów i czynności cywilnoprawnych.

Umową z dnia 31 sierpnia 2005 r. zawartą w formie aktu notarialnego ( Rep. A nr [...]) P. SA przeniosło prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz prawo własności naniesień znajdujących się na tej działce na rzecz Miasta i Gminy P. Następnie w stosunku do działek nr [...], zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w G., w dniu 18 października 2006 r. w księdze wieczystej KW nr [...] wpisana została Gmina P.

Następnie powstałe w wyniku podziału działki gruntu nr [...] uległy dalszym podziałom:

1) działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] ( decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]),

2) działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] ( decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2005 r., nr [...]),

3) działka nr [...] podzielona na działki nr [...] ( decyzja z dnia [...] września 2005 , nr [...]),

4) działka nr [...] podzielona na działki nr [...] ( decyzja z dnia [...] września 2006 r., nr [...]).

P. SA przeniosło prawa użytkowania wieczystego działek o numerach : [...] na rzecz osób fizycznych, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów ( k. 38 akt adm. ).

Wnioskiem z dnia 21 marca 2007 r. Zarząd Powiatu G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 r., w części dotyczącej działek nr [...].

We wniosku podał, że działka nr [...] nie stanowiła i nadal nie stanowi drogi powiatowej, lecz była bocznicą kolejową. Ponadto przepis art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości, które mają być w przyszłości przeznaczone pod drogi publiczne bądź ich poszerzenie, nie do dróg już istniejących. W dniu wydania kwestionowanej decyzji droga powiatowa ul. [...], już istniała. Wnioskujący wskazał, że na działce nr [...], oznaczonej w kwestionowanej decyzji jako ulica [...], znajdują się budynki: mieszkalny oraz gospodarcze. W 2005 r. P. wystąpiły do Burmistrza Miasta i Gminy P. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału tej nieruchomości, lecz nie doszło do wydzielenia gruntu pod budynkami. W ocenie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zawiadomieniem z dnia 25 maja 2007 r. poinformowało strony o wszczęciu na wniosek Powiatu G. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P. oznaczonej numerem [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. - w części dotyczącej działek nr [...].

W toku postępowania P. S.A. w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r. poinformowały, że w dniu [...] października 2004 r. Rada Powiatu G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nabycia przez Powiat G. od P. SA prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], zajętych pod drogę powiatową ulicę [...]. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi w częściach ulicę [...] i ulicę [...]. Istnieje możliwość podziału geodezyjnego a Miasto i Gmina P. zainteresowane jest nabyciem części działki stanowiącej ulicę [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekło:

1. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie jej przejścia z mocy prawa, na podstawie art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na własność Powiatu G.,

2. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działek nr [...], w zakresie przejścia ich z mocy prawa, na podstawie art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na własność Powiatu G., została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Powiatu G. wnioskującego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z tego powodu, ze w stosunku do działek nr [...] istniała przeszkoda w zastosowaniu art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na tym, że droga powiatowa na dzień wydawania decyzji zatwierdzającej podział już istniała. Kolegium wskazało, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim, ulica miejska o nazwie [...] w mieście P. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich (załącznik nr 16, Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.). Z dniem ogłoszenia tego rozporządzenia tj. z dniem 29 sierpnia 1986 r. na podstawie art.6 ust.1 w zw. z art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. 1985 r., Nr 11, poz.60) droga ta uzyskała status drogi publicznej. Zgodnie z art.103 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.) Rada Ministrów zobowiązana została do określenia w drodze rozporządzenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. W wykazie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. ( Dz.U. Nr 160, poz.1071 ze zm.) ulica [...] nie została wymieniona ( ani jako droga krajowa, ani droga wojewódzka). Stosownie zatem do regulacji zawartej w art.103 ust.3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...] stała się drogą powiatową. Treść art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza wprost, że ma on zastosowanie wyłącznie do dróg działek gruntu, które mają być w przyszłości przeznaczone pod drogi publiczne. W ocenie organu nadzoru niezasadny jest zarzut Powiatu G., że zastosowanie art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do działek już istniejących pod drogi publiczne stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru badał również zgodność zatwierdzonego kwestionowaną decyzją podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie regulacji wynikającej z art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r.(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] położona była na terenach komunikacyjnych kolejowych oznaczonych symbolem KK. Jak wynika z wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. przez teren o symbolu KK przebiegała droga oznaczona symbolem [...], do której miały zastosowanie ustalenia wynikające jak dla drogi [...] zdefiniowanej jako:" Ulica istniejąca, projektowana jako lokalna, obsługująca m.in. przemysł. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m., szerokość jezdni 7 m. Chodnik jednostronny oddzielony zielenią". Droga o symbolu [...] przebiegała przez teren o symbolu " KK" na odcinku o symbolu [...] do drogi o symbolu [...]. Droga ta w granicach miasta P. na dzień wydania kwestionowanej decyzji, jak również obecnie nosi nazwę – "ulica [...]". Z części graficznej planu miejscowego wynika, że przebieg drogi [...] został przedstawiony bardzo ogólnikowo w linii prostej, plan nie przewidywał żadnych bocznych odgałęzień dla drogi o tym symbolu. Na bardziej dokładne ustalenia co do przebiegu drogi pozwala jedynie załącznik do postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Załącznik mapowy uwzględnia istniejące elementy zagospodarowania terenu. Analiza map stanowiących załącznik do postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału wskazuje, że droga opisana, jako ulica [...] częściowo przebiega po terenie podzielonej działki nr [...], przebieg drogi jest nieregularny, nie przebiega dokładnie tak, jak przedstawia to szkic graficzny planu miejscowego, czyli w linii prostej. Poprawność wydzielenia działki nr [...] nie nasuwa wątpliwości, natomiast wydzielenie działki nr [...] i w części działki nr [...] nie pokrywa się z przebiegiem określonej w miejscowym planie drogi powiatowej – ulicy [...]. Organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej działek nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art.93 ust.1 i art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z uwagi na okoliczność, że w stosunku do części wydzielonych działek miały miejsce czynności cywilnoprawne przeniesienia prawa własności nieruchomości, przeniesienia prawa wieczystego użytkowania zarówno na rzecz osób fizycznych, jak Miasta P., organ nadzoru uznał, że zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 § 2 kpa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Zarząd Powiatu G., podnosząc, że organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wykładni przepisów prawa, orzecznictwa sądowego. Odwołujący nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ nadzoru, że treść art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza wprost, że przepis ten ma zastosowanie tylko do działek gruntu, które dopiero w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Wnioskujący powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. nr 13/92, która stanowi, że użyte w art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami sformułowanie " pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. We wniosku przywołano również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. (sygn. I SA/Wa 2128/04) w myśl, którego wyrażenie "pod drogi" z góry zakłada, że chodzi o przyszłe inwestycje drogowe. Zastosowanie powyższej wykładni, zdaniem Powiatu G., powinno prowadzić do wniosku, że przy wydaniu decyzji zatwierdzającej podział w zakresie działki nr [...] rażąco naruszono prawo - art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołujący zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydzielenie działek nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie podzielił poglądu organu nadzoru, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. W tej kwestii Powiat G. przywołał pogląd wyrażony w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. I SA/Wa 1644/05), zgodnie z którym skutków prawnych wywołanych decyzjami komunalizacyjnymi nie można zakwalifikować jako nieodwracalnych.

Po rozpoznaniu wniosku Powiatu G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że wskazane w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. okoliczności faktyczne oraz prawne bezspornie wskazują, że Burmistrz Miasta i Gminy P. wydając badaną decyzję w części dotyczącej działek nr [...] naruszył art.93 ust.1 i art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w związku z tym, że w stosunku do części powstałych w wyniku podziału działek gruntu miały miejsce czynności cywilnoprawne (umowy sprzedaży, przeniesienia prawa użytkowania wieczystego) w stosunku do osób fizycznych, jak też miasta P., to nie można stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego. Podział geodezyjny nieruchomości został usankcjonowany jako podział prawny poprzez czynności cywilne, które nastąpiły w stosunku do części wydzielonych w wyniku tego podziału działek.

W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru stwierdził, że na dzień zatwierdzania projektu podziału nieruchomości nr [...] ulica [...] stanowiła drogę publiczną. Kolegium podtrzymało wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że treść art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza wprost, że przepis ten ma zastosowanie tylko do działek gruntu, które dopiero w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. Odnosząc się do komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, cytowanego przez odwołującego się, organ wskazał, że skutek prawny z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy obejmuje także działki gruntu na poszerzenie drogi publicznej, co jednoznacznie oznacza, że uregulowanie prawne zawarte w tym przepisie dotyczy również dróg istniejących. Organ zwrócił uwagę na odmienne ujęcie w przepisie art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcji terenu wydzielonego pod drogi od komentowanego, w powołanej przez odwołującego się, uchwale Trybunału Konstytucyjnego art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określenia "pod budowę ulic". Zmianę tę należy, według organu nadzoru, traktować jako rozszerzenie zarówno przedmiotowe ("droga" to pojęcie szersze od " ulica"), jak również pod względem funkcjonalnym, gdyż pominięcie wyrazów " pod budowę" wskazuje na inne jeszcze, poza budową, możliwości wykorzystania wydzielonego terenu związane ściśle z urządzeniami drogi już istniejącej (art.4 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z załączonym wyrysem i wypisem, obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., ulica [...] oznaczona jest symbolem [...]. Symbol ten oznacza ulicę istniejącą, projektowaną jako ulica lokalna, obsługująca min. przemysł. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m, szerokość jezdni 7 m. Chodnik jednostronny oddzielony od jezdni zielenią. Użyty zwrot "projektowana" oznacza więc, że plan przewidywał inne urządzenie już istniejącej ulicy, co mieści się w użytym w art.98 ust.1 powołanej ustawy pojęciu " pod drogi".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnienie skargi wskazał, że użyty w art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne" od dawna wywoływał kontrowersje w orzecznictwie. Skarżący stoi na stanowisku, że przepis ten dotyczy działek gruntu wydzielanych pod nowe drogi publiczne i dlatego nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, że działka nr [...] mogła być, w trybie art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielona pod drogę publiczną. Powiat G. kwestionuje także dokonaną przez organ nadzoru ocenę, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej działek nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej kwestii, w ocenie skarżącego, pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem ukształtowanym przy ocenianiu nieodwracalnych skutków prawnych (na przykład decyzji komunalizacyjnych). W skardze powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1644/05. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w części dotyczącej działek [...], według skarżącego, będzie możliwość dokonania zmian w ewidencji gruntów i ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa, zamiast Powiatu G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zacząć należy od wskazania, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art.16 kpa. i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Przepis ten w punkcie 2 nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa – zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne znajdujące się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] wskazano, że w części dotyczącej trzech działek nr [...] decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwóch powodów: odnośnie działki nr [...] droga powiatowa już istniała, co było przeszkodą do zastosowania art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnośnie działki [...] nie stanowiła ona i nie stanowi drogi powiatowej, zaś na działce nr [...] znajdują się budynki mieszkalny i gospodarczy, a więc grunt pod tymi budynkami nie jest drogą publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że badana decyzja w części dotyczącej działki nr [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, natomiast w części dotyczącej działek nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru jest słuszne.

Stosownie do art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu na datę wydania kwestionowanej decyzji ( Dz. U. 2000 r.,Nr 46, poz. 543) : "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. "Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Skarżący zarzuca organowi nadzoru, iż błędnie przyjął, że powyższy przepis uprawniał Burmistrza Miasta i Gminy P. do dokonania badaną decyzją podziału nieruchomości i wydzielenia działki już istniejącej jako droga publiczna - ulica [...] w P. Według skarżącego wskazany przepis dotyczy wyłącznie dróg, które mają być wydzielone pod drogi publiczne, nie zaś dróg istniejących. W tej kwestii skarżący przywołuje tezę 2 i 3 do art.98 ust.1 komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której ma wynikać, że powyższy przepis dotyczy działek, które w przyszłości mają być wydzielone pod drogi publiczne (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. Gerarda Bieńka i innych, Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2005). Jak wskazano na wstępie rażące naruszenie prawa zachodzi jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Z brzmienia przepisu art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, zdaniem Sądu, aby przepis ten dotyczył wyłącznie dróg publicznych mających powstać w przyszłości. Jest wręcz przeciwnie ustawodawca użył słowa "wydzielone" w czasie przeszłym, a nie w czasie przyszłym "mające być wydzielone" lub "wydzielone pod nowe drogi". Komentatorzy uzasadniali swe stanowisko tym, że trudno mówić o "rzekomej drodze publicznej wydzielanej w wyniku podziału na działce, skoro brak aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do drogi publicznej". Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Jak przedstawiono w części opisowej stanu faktycznego ulica [...] była zaliczona pierwotnie do kategorii dróg wojewódzkich, nie było żadnych wątpliwości, że jest drogą publiczną (rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim,(....), siedleckim, .. ( Dz.U 1986 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) Ulica [...] w P. nie znalazła się w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich ( Dz.U 1998, Nr 160, poz. 1071) i stosownie do regulacji zawartej w art.103 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stała się drogą powiatową. Należy też mieć na względzie, że art.73 ust.1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. nie miał zastosowania, gdyż nieruchomość – działka nr [...] (czyli działka sprzed podziału), w części zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała jeszcze drogą wojewódzką i stanowiła własność Skarbu Państwa. Gdyby celem ustawodawcy było zawężenie w omawianym przepisie art.98 ust.1 pojęcia działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne do dróg mających być wydzielonymi w przyszłości pod drogi publiczne, to analogicznie, jak w art. 105 ust.4 czy w art. 106 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użyłby pojęcia " działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg już istniejących". Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego : "zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa" ( wyrok NSA z 18 stycznia 2002 r., I SA 1506/00, publ. Lex nr 81968). Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. ( sygn. I OSK 327/06) zgodnie, z którym: " Nie ma żadnych normatywnych podstaw, by zakres art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz.741 ze zm.) ograniczyć do nowych dróg. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpi, jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. Nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r. przewidywał, że dzielona nieruchomość nr [...] położona jest na terenach komunikacyjnych kolejowych, a działka wydzielona badaną decyzją nr [...] w planie była oznaczona jako droga o symbolu [...] ulica [...]. Wypada także nadmienić, że powoływane przez skarżącego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. ( sygn. W 13/92, publ. OTK 1993, 1/17, Lex nr 50843) nie odnosi się do treści art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz do art.10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1993 r., Nr 27, poz. 126) i nie może stanowić podstawy wykładni art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo przepis ten ma zupełnie inną treść. Prawidłowo zatem organ nadzoru ocenił, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej działki nr [...] jest zgodna z prawem.

Prawidłowa jest również, dokonana przez organ nadzoru, kontrola kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działek gruntu nr [...]. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, iż w tej części kwestionowana decyzja rażąco narusza przepisy art.93 ust.1 i art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg ulicy [...] po części dzielonej działki na odcinku od drogi oznaczonej symbolem [...] do drogi [...], przy czym przebieg ten nie wskazywał na istnienie rozwidleń lub bocznych rozgałęzień. Wydzielenie działki nr [...] nie pokrywa się z przewidzianą w planie drogą powiatową – ulicą [...]. Z kolei wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną wraz z naniesionymi budynkami nie pokrywa się również z przewidzianą w tym planie ulicą [...]. Istotnie z kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do postanowienia opiniującego wynika, że pod drogę powiatową – ul. [...] wydzielony został również teren, który nie znajduje się w liniach rozgraniczających drogi. Na wysokości działek od nr [...] do nr [...] w działce [...] znalazł się pas terenu o nieregularnym kształcie, na którym znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy. Z mapy zasadniczej wynika również, że działka nr [...] tylko w części pokrywa się z przebiegiem naniesionej na niej drogi – ulicy [...] ( k.8 i 19 akt adm.).

Jak jednak wynika z akt administracyjnych powstałe w wyniku podziału działki gruntu, w przeważającej części były przedmiotem czynności cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych : umów sprzedaży i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego dokonanych na rzecz osób fizycznych oraz Miasta P. z dokonaniem stosownych wpisów w księgach wieczystych nieruchomości (k. 15,16, k.38 akt adm.) . Przy rozpatrywaniu sprawy pojawiło się zatem zagadnienie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności badanej decyzji i orzeczenie, w myśl art.156 §2 kpa, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja w zakresie działek nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem interpretacji i wielu orzeczeń tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy :

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych ( tak: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 1992 r., III AZP 4/92, publ. 1992/12/211, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1050/96, publ. Lex nr 45938, z dnia 26 lutego 1999 r. , sygn. IV SA 1114/97, publ. Lex 45849).

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich znieść na drodze postępowania administracyjnego (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r, sygn. IVSA 1902/97, publ. Lex 45672; z dnia 6 września 1999 r., sygn. I SA 149/99, publ. Lex nr 54116, z dnia 19 kwietnia 2000 r. , sygn. I SA 1185/00, publ. 77612 i inne),

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo to dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa ( wyroki NSA z dnia 30 czerwca 1998 r. , sygn. IV SA 1347/96, publ. Lex nr 43233; z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz.81).

Powyższe orzeczenia stanowią wskazówkę do oceny zaistnienia bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc dalsze rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości a podział ten był następnie podstawą do dalszych podziałów nieruchomości i do dokonania czynności cywilnoprawnych (przeniesienia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przeważającej części nowo powstałych działek). Organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia własnymi działaniami skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. W zaistniałej sytuacji nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego sprzed wydania kwestionowanej decyzji. Sąd rozważał również, czy okoliczność, iż czynności cywilnoprawne dotyczą innych działek gruntu, powstałych z podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] niż działki objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, mogłaby przemawiać za stwierdzeniem nieważności tej części kwestionowanej decyzji. W ocenie składu orzekającego nie jest to możliwe, nie można bowiem działaniami organów administracji publicznej przywrócić stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji i znieść skutków prawnych powstałych po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego iż, nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, bo czynności prawne polegały na odpłatnym przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego wskazać należy, że w tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 17 sierpnia 1998 r. ( sygn. IV SA 1976/97, publ. Lex nr 45911) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : " Odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa do księgi wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art.156 §2 kpa. Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd.

W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w części działek gruntu nr [...] spowoduje ujawnienie Skarbu Państwa, jako właściciela tych działek. To twierdzenie prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa byłby właścicielem drogi powiatowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.