Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1363/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2; art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 84/12 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 84/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia [...] października 2011r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] października 2011r. Rada Miejska w Elblągu podjęła uchwałę nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnej E. G. Jako podstawę prawną uchwały organ powołał art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy stanowiły, iż kodeks ten stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu wejścia kodeksu w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów natomiast zarządzonych przed dniem wejścia w życie kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Dlatego też podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) orzekł, iż art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji RP przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia. Orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 21 lipca 2011r. i z tym dniem z obrotu prawnego wyeliminowany został art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Wobec tego, jak podkreślił Trybunał, zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Wojewoda wskazał, że z dniem 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281), która w art. 5 przewiduje, iż przepisy ustaw zmienianych, w art. 2-4, w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Zauważono, że powyższy przepis pomija art. 1, który wprowadza zmiany do ustawy - Kodeks wyborczy zmieniając m.in. przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i przewiduje w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 4 i 6 stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia. Przepis art. 383 § 1 pkt. 4 Kodeksu wyborczego dotyczy zaś wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że z dniem 27 października 2011r. rada utraciła uprawnienie do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu, ponieważ kompetencja w tym zakresie przekazana została komisarzowi wyborczemu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Elblągu wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że w dniu [...] października 2011 r. podjęła zaskarżoną uchwałę i przekazała ją do komisarza wyborczego w Elblągu, który pismem z dnia 7 listopada 2011r. poinformował o kandydacie z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Przepisy uchwalonej 31 sierpnia 2011r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, która reguluje zagadnienie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu, weszły w życie w dniu 27 października 2011r., jednak będą stosowane od przyszłej kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, czyli po wyborach przewidzianych na 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy organem nadzoru, a Radą Miejską w Elblągu sprowadzała się do tego, jaki organ i na jakiej podstawie prawnej, był właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu. Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotowa uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego rady miejskiej wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, dalej w skrócie jako: "ustawa wprowadzająca") oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu I instancji treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 oraz w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011 r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Przepis ten należy odnosić do wyborów samorządowych, kadencji trwającej już od 2010r. Sąd I instancji wskazał, że z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Miejska w Elblągu prawidłowo rozstrzygała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, który wskazuje na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez radnego. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale Rada Miejska powołała się również na przepis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. czyli na przepisy, których nieważność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jednakże powyższe nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, gdyż obowiązujący ust. 3 tego artykułu stanowi podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały. Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle powyższych rozważań, skoro Kodeks wyborczy nie może mieć w ogóle zastosowania do wyborów trwającej już kadencji w czasie jego wejścia w życie, to tym samym do takiej kadencji nie mogą odnosić się kolejne nowelizacje tego Kodeksu wyborczego. Niezrozumiałe jest w związku z tym, w szczególności wobec pozostawienia dotychczasowego brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, pominięcie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, na który to przepis powołuje się organ nadzorczy, artykułu 1, co sugerowałoby, że wprowadzone w tym unormowaniu zmiany do Kodeksu wyborczego miałby mieć zastosowanie do trwających kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Takie rozumienie byłoby sprzeczne z zasadami wykładni systemowej oraz logicznej. Na niespójność tych zapisów zwróciła uwagę Państwowa Komisja Wyborcza w wystąpieniu z dnia 28 listopada 2011r. dotyczącym zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Sąd I instancji wskazał, iż nie jest związany stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, jednak podziela je w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że zanim bowiem dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat np., jak w niniejszej sprawie, wskutek zrzeczenia się mandatu. Racjonalnym się więc wydaje, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. W ocenie Sądu I instancji, PKW zasadnie więc dostrzegła, iż "przyjęcie tezy, że zmiany kodeksu obowiązują w tej kadencji, np., że komisarze wyborczy zobowiązani są m.in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Warmińsko – Mazurski. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 190 ust. 2 Ordynacja wyborcza w związku z art. 16 ust 1 i 2 (w uchwale Rady Miejskiej w Elblągu powołano ten przepis) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy ( Dz. U, Nr 21, poz. 113 ze zm.),

- art. 16 ust 3, art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U, Nr 21, poz. 113 ze zm.),

- art. 5 oraz art. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U , Nr 217, poz. 1281) ze względu na błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, iż stwierdzanie wygaśnięcia mandatów radnych mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy, czego konsekwencją było zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i niezastosowanie przepisów obowiązującego Kodeksu wyborczego, tj. art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestie zbiegu i stosowania ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy w odniesieniu do radnych organów samorządu terytorialnego wybranych na kadencję 2010-2014 podczas wyborów do organów samorządu terytorialnego z 21 listopada 2010 r., reguluje przepis art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. Przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej zostały wyeliminowane z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011r. ze względu na ich niekonstytucyjność.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, który podziela skarżący kasacyjnie, że "Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności opisanej wyżej regulacji intertemporalnej oznacza, że z dniem ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie art. 16 ust. 1 i 2 zostaje wyeliminowany z porządku prawnego, (...) Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. (...)." Pełnomocnik organu podkreślił, iż przepis art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej derogował od dnia 1 sierpnia 2011 r. ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich, co oznacza, iż z tym dniem ustawa ta straciła moc obowiązującą i nie może być już stosowana do jakichkolwiek wyborów powszechnych. Oczywiście, istnieje możliwość stosowania starego prawa do zdarzeń zaistniałych po jego uchyleniu, ale musi to wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy poprzez wprowadzenie do systemu prawa odpowiedniej regulacji intertemporalnej zezwalającej na to. Brak takiej regulacji intertemporalnej determinuje podmioty stosujące prawo do przyjęcia stanowiska, że wolą ustawodawcy było, aby nowe prawo działało od chwili wejścia jego w życie. Pełnomocnik organu podniósł, że analizując procedurę legislacyjną której efektem było uchwalenie w dniu 31 sierpnia 2011 r. zmian Kodeksu wyborczego, zasadnym jest wniosek, że intencją ustawodawcy było jak najszybsze usprawnienie procedury wygaszania mandatów w sprawach oczywistych, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak najkrócej funkcjonowały w niepełnym składzie. Temu celowi miała służyć zmiana organów właściwych do stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnych w przypadkach oczywistych. Podniesiono, że zmiana organu właściwego do stwierdzania tego faktu nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek do wygaszania mandatu, zatem zmiana trybu wygaszania mandatów w określonych przypadkach w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki radnych. Pełnomocnik organu wskazał, że w ustawie o samorządzie gminnym (podobne zapisy istnieją w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa) funkcjonuje przepis: art. 24f ust. 2 stwierdzający, że "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 (dop. autora: chyba powinno być art. 383) ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112)." . Art. 24k ust. 1 pkt 1 w myśl, którego, niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a przez radnego lub wójta – powoduje wygaśnięcie mandatu w trybie art. 383 lub art. 492 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, czyli Kodeksu wyborczego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że takie brzmienie powyższych przepisów zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 5 stycznia 2011r. przepisy wprowadzające kodeks wyborczy z dniem 1 sierpnia 2011 r. W stosunku do nich nie ma żadnych przepisów intertemporalnych, które opóźniałyby wejście ich w życie. Podniesiono, iż stosując więc interpretację art. 16 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy zaproponowaną przez Państwową Komisję Wyborczą i przyjętą przez Sąd w przedmiotowej sprawie mielibyśmy do czynienia z sytuacją obowiązywania dwóch reżimów prawnych w zakresie instytucji wygaszania mandatów. W przypadku: - naruszenia ustawowego zakazu, łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności w przypadku niewypełnienia przez radnego obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej - niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o stanie majątkowym należałoby stosować przepisy Kodeksu wyborczego, a przy zaistnieniu innych przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu, stosując się do interpretacji Sądu I instancji, należałoby orzekać w tych sprawach na podstawie aktu derogowanego, tj. przepisów ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Podniesiono, że skoro ustawodawca nie przesądził w przepisach przejściowych, że do oceny przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się przepisy dotychczasowe, należy przyjąć zasadę stosowania przepisów nowych w ich pełnym zakresie. Brak jest również normy kolizyjnej stwierdzającej, że w sprawach wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Tę sprawę może tylko przesądzić ustawodawca.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwrócił uwagę, że pojawiają się orzeczenia, z wyłączeniem WSA w Olsztynie, świadczące o tym, że poszczególne składy nie mają wątpliwości co do stosowania kodeksu wyborczego w sprawach dotyczących wygaszania mandatów radnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012r., sygn.. akt: II OSK 721/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr: 87/12 (nieprawomocne). Podniesiono, że przyjęcie założenia, że kwestia dotycząca właściwości organów do wygaszania mandatów mieści się w szeroko pojętym przeprowadzaniu wyborów w trakcie kadencji i dokonanie na tej podstawie interpretacji przepisu art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, jest działaniem wbrew intencji ustawodawcy. Ustawa ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została uchylona na mocy przepisów art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej, przepisy intertemporalne zostały uchylone przez Trybunał Konstytucyjny wobec tego zasadnym jest pogląd, że żaden organ nie może działać za ustawodawcę i wykreować regulacji intertemporalnych pozwalających na stosowanie derogowanych przepisów. Ponadto, przy takiej interpretacji w/w przepisu powstałby dualizm reżimów prawnych w obrębie jednej instytucji, tj. instytucji wygaszania mandatów. Wskazano, że ustawa z dnia 4 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy i ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy są aktami normatywnymi stanowionymi przez parlament i są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Ranga tych aktów jest jednakowa. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie mając na względzie zasadę prawną, że akt późniejszy uchyla akt wcześniejszy, iż w pierwszej kolejności należy stosować normy intertemporalne i dyrektywy interpretacyjne aktu późniejszego, a w następnej kolejności, w celu wypełnienia ewentualnej luki prawnej, przepisy aktu wcześniejszego. Podniesiono, iż konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji za Państwową Komisją Wyborczą, tezy, że stwierdzanie wygaśnięcia mandatów radnych mieści się "w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy", jest niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów art. 383 § 1 pkt 4 w związku 2a ustawy Kodeks Wyborczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczą naruszenia prawa materialnego i sprowadzają się do rozstrzygnięcia kwestii jakie przepisy (Ordynacja Wyborcza czy też Kodeks Wyborczy) będą miały zastosowanie do wygaszania mandatów radnych wybranych w kadencji 2010 – 2014.

Naczelny Sad Administracyjny podziela argumentację zawartą w orzeczeniu Sądu I instancji, iż w czasie trwania kadencji nie powinno się zmieniać reżimów prawnych i racjonalne jest stanowisko, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tego mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych.

Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Stosownie do art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Przepis przejściowy art. 16 ustawy wprowadzającej stanowił, że:

1. Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów.

2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe.

3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy wprowadzającej przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy wprowadzającej, widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Skład orzekający brał pod uwagę to, iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.

Trzeba również wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), pozostawił w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni, tak jak to słusznie zauważył Sąd I instancji. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza.

Należy podzielić takie zapatrywanie, także ze względu na treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281). Ten przepis stanowi, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego. Pogląd powyższy został przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 304/12 i skład orzekający w niniejszej sprawie w całości go akceptuje.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W świetle powyższego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.