Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 656/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 2  ust. 2,  art. 6 ust. 1  pkt 4 lit. a,  art. 6 ust. 2,  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1.Stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną było jedyną, konieczną i wystarczającą, przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy z

dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1108 ze zm. - dalej udip). 2. Właściwy organ architektoniczno-budowlany,

obowiązany do przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, nie jest obowiązany do ponoszenia kosztów związanych ze sporządzeniem kopii

dokumentacji. Z możliwości przewidzianej w art. 15 ust. 1 i 2 udip skorzystać może organ architektoniczno - budowlany, udostępniając informację publiczną

Wnioskodawcy, który- jako profesjonalista- musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów związanych z uzyskaniem odpisu projektu budowlanego,

nabytego przez profesjonalistę obiektu budowlanego

TEZY

1.Stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną było jedyną, konieczną i wystarczającą, przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy z

dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1108 ze zm. - dalej udip). 2. Właściwy organ architektoniczno-budowlany,

obowiązany do przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, nie jest obowiązany do ponoszenia kosztów związanych ze sporządzeniem kopii

dokumentacji. Z możliwości przewidzianej w art. 15 ust. 1 i 2 udip skorzystać może organ architektoniczno - budowlany, udostępniając informację publiczną

Wnioskodawcy, który- jako profesjonalista- musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów związanych z uzyskaniem odpisu projektu budowlanego,

nabytego przez profesjonalistę obiektu budowlanego


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As.sąd Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref.staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...]. nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/M. Dybowski


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 maja 2007 r. Prezes Zarządu spółki A z siedzibą w [...] (dalej Spółka lub [...]) zwrócił się do Starostwa Powiatowego z prośbą o wydanie kopii pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją projektowo – techniczną budynków. Podał, że pozwolenie zostało wydanie firmie B w dniu [...] pod nr [...]. Wyjaśnił, że spółka A stała się właścicielem nieruchomości w drodze licytacji komorniczej na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu o przysądzeniu własności. Wniosek uzasadnił brakiem możliwości uzyskania od zarządu firmy B jakichkolwiek dokumentów dotyczących nieruchomości. Podał, iż mimo postanowień Sądu poprzedni właściciel odmówił wydania nieruchomości i konieczne będzie wprowadzenie nowego właściciela w trybie egzekucji komorniczej (art. 1046 § 1 kpc). Do wniosku załączył kopie postanowienia z klauzulą wykonalności (k. 6-8 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 16 maja 2007 r. dyrektor Wydziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej Starostwa Powiatowego poinformował spółkę A, że w odpowiedzi na złożone pismo z dnia 9 maja 2007 r. dotyczące udostępnienia kopii pozwolenia na budowę wydanego firmie B w dniu [...], znak [...], dla działki położonej w [...] przy ul. [...] 1c zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej z dna 6 września 2001 r. (Dz.U. z dnia 8 października 2001 r.), przesyła kopię wydanego dokumentu (k. 10 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 maja 2007 r. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania kopii dokumentacji budowlanej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowego z częścią socjalną, decyzja nr [...] z dnia [...] r. znak [...], usytuowanego w [...] przy ul. [...], na dz. ewid. nr [...], wydanego panu D. B. i panu L. B., działającym w imieniu i na rzecz Firmy B z siedzibą: [...].

W uzasadnieniu podano, że ponieważ art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112/01/1198 ze zm.- dalej udip) nie wymienia projektu budowlanego jako informacji publicznej dostępnej podmiotom nie będącym stronami w postępowaniu administracyjnym, postępowanie stało się bezprzedmiotowe (k. 9 akt administracyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody za pośrednictwem Starosty złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie w trybie samokontroli określonym w art. 132 § 1 kpa i o udostępnienie wnioskowanych informacji.

Zdaniem Odwołującego się decyzja Starosty była oczywiście niesłuszna. Art. 6 udip ani nie definiuje informacji publicznej, ani nie zawiera enumeratywnego wskazania rodzaju dokumentów podlegających udostępnieniu (ustawa posługuje się zwrotem "w szczególności"). O tym co podlega udostępnieniu na podstawie rzeczonej ustawy należy wnioskować, biorąc pod uwagę jej cele. Jednym z nich jest zapewnienie transparentności działań organów władzy publicznej. Dlatego pojęcie "informacji publicznej" należy rozumieć jak najszerzej, jako wszelkie informacje, dane i dokumenty nie podlegające ograniczeniom na podstawie odrębnych przepisów (tajemnica przedsiębiorstwa, dane osobowe), nie wyłączając akt indywidualnej sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 23/02/1059, w którym Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, tzn. bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nie opatrzeniu zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp.). Specyfika decyzji o pozwoleniu na budowę polega na tym, że jest to jednocześnie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. W związku z tym projekt budowlany, do którego decyzja się odwołuje, stanowi integralną cześć objętą oświadczeniem woli organu władzy publicznej. Tym samym udostępnienie jedynie tekstu decyzji, bez projektu budowlanego, nie może być uznane za wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Tezę tę potwierdza pouczenie, w które decyzja z dnia [...] r. została zaopatrzona. Zgodnie z jego 7 punktem, integralną częścią decyzji stanowią ponumerowane i opieczętowane załączniki rysunkowe i opisowe (k. 13 akt administracyjnych).

Odwołujący wskazał na swój interes w uzyskaniu projektu architektoniczno – budowlanego, gdyż jako nabywca nieruchomości w trybie egzekucji sądowej obowiązany jest, zgodnie z art. 63 i 93 punkt 9 prawa budowlanego, do posiadania tejże dokumentacji, której wydania odmawia poprzedni właściciel. Podstawą do wydania owej dokumentacji winny być przepisy prawa budowlanego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Doszło do następstwa prawnego stron, dlatego też na podstawie art. 73 kpa może on przeglądać akta sprawy, sporządzać notatki i odpisy. Prawo to nie jest ograniczone czasem ani stadium postępowania i istnieje także po ostatecznym jego zakończeniu - tak długo, jak istnieją akta sprawy. W miejscu dotychczasowej strony pojawił się jej następca prawny, któremu nie można odmówić prawa dostępu do akt. Jeśli Spółka A jako nabywca nieruchomości stała się następcą prawnym jej poprzedniego właściciela, który jednocześnie był inwestorem w procesie budowlanym, winna mieć dostęp do akt sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, tak samo, jak do akt wszelkich innych spraw, które dotyczyły praw związanych z tą nieruchomością, chyba że przepisy wyraźnie taką możliwość wykluczają (k. 1- 3 akt organu II instancji).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu krótko przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniono, że organ administracji architektoniczno – budowlanej działa w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (j. t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.- dalej pr. bud.). Zgodnie z treścią art. 60 i 63 pr. bud., obowiązek przekazania dokumentacji budowlanej obecnemu właścicielowi obiektu budowlanego ciąży na poprzednim właścicielu obiektu. Jeśli poprzedni właściciel dobrowolnie nie chce wydać dokumentacji, to nie można tego żądać od organu, który wydał pozwolenie na budowę. Obowiązek ten należy wyegzekwować na drodze cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa, strony mają możliwość przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów. Uprawnienia te pozostawiono stronom do własnej realizacji. Rola organu kończy się na zapewnieniu im możliwości skorzystania z tych uprawnień. W myśl tego przepisu, nie można żądać od organu administracji wykonywania i dostarczenia kserokopii dokumentacji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji była zasadna (k. 3 akt organu II instancji).

Skargę na powyższą decyzję dnia 9 sierpnia 2007 r. wniosła Spółka. Decyzji z dnia [...] r. zarzuciła naruszenie prawa, a w szczególności:

- niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 (w szczególności art. 6 ust. 2 ) udip poprzez przyjęcie, że projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę) nie jest informacje publiczną;

- niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 73 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż nie stanowi on podstawy do umożliwienia sporządzania notatek i odpisów następcy strony w postępowaniu administracyjnym, po zakończeniu tego postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty.

W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła i rozwinęła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że organ II instancji nie odniósł się od zarzutu błędnego uznania przez organ I instancji, iż projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej projekt nie podlega ochronie na podstawie ustawy o dostępie do informacji niejawnych. Podlega natomiast ochronie prawno - autorskiej określonej i realizowanej na podstawie ustawy z dnia 4. 2. 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. Dz.U 80/00/904 ze zm.), która nie sprzeciwia się udostępnianiu, lecz zakazuje nieuprawnionej eksploatacji utworu. Przywołując wyrok WSA w Lublinie (z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, publ. LexPolonica nr 1323127) stwierdziła, że projekt budowlany jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip (k. 2-12 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z naruszeniem prawa materialnego, zarówno organ I, jak i II instancji, stwierdziły, że projekt architektoniczno – budowlany, stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę – dalej decyzja o pozwoleniu na budowę, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112/01/1198 ze zm.).

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97 483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje- w szczególności- dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa ( art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy

( art. 61 ust. 4 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe przepisy deklarują obywatelskie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej; dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy (P. Winczorek " Komentarz do Konstytucji RP z 2.4.1997"- Liber 2000 s. 83). Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego człowieka (art. 2 ust. 1 udip; T. A. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" W. Pr. 2006 s. 121).

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że przy wykładni pojęć z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, koniecznym jest sięganie do art. 61 Konstytucji; przydatne jest nadto sięganie do rozwiązań wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym ( M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA" TNOiK 2002 s. 27).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c udip; wyroki NSA z 30.X.2002: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA 2036-2037/02; M. Jaśkowska- op. cit. s. 28).

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 udip).

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana przez organ architektoniczno – budowlany, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 udip (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06, ZNSA 1/07/113; M. Laskowska, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2004 r., II SA/Kr 253/04, publ. GSP-Prz.Orz. 2/06/2). Informacja o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza art. 5 ust. 3 udip. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06).

Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.). Projekt ten stanowi zatem integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06). Wskazuje na to również treść decyzji administracyjnej z dnia [...] nr [...] (k. 11-12 akt administracyjnych), zgodnie z którą jej integralną częścią są ponumerowane i opieczętowane załączniki rysunkowe i opisowe (punkt 7 pouczenia), a projekt budowlany stanowi jej załącznik nr 1 (k. 12 akt administracyjnych). Skoro projekt budowlany jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, to podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r., I OSK 736/05, LEX nr 209117).

Stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną było jedyną, konieczną i wystarczającą, przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy. Skarżąca Spółka nie musiała wykazywać swego interesu w tym zakresie, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 udip, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Mimo to, Skarżąca miała interes zarówno prawny, jak i faktyczny, w udostępnieniu projektu budowlanego. Nabyła nieruchomość w [...] w drodze licytacji egzekucyjnej, a poprzedni jej właściciel odmawia wydania zarówno nieruchomości, jak dokumentacji z nią związanej. Trafnie wskazała Skarżąca, że na niej, jako właścicielu budynku ciążą obowiązki wynikające z prawa budowlanego, a mianowicie posiadania, przechowywania i udostępniania dokumentacji technicznej dotyczącej budynku (art. 63 w zw. z art. 60 i art. 65 pr. bud.), a jej brak zagrożony jest karą grzywny (art. 93 pkt 9 pr. bud.). W takiej sytuacji odsyłanie Skarżącej na drogę procesu cywilnego i narażanie jej na dodatkowe koszty związane z jego prowadzeniem, upływ czasu z tym związany, a także niepewność jego wyniku, (bowiem dokumentacja znajdująca się w posiadaniu poprzedniego właściciela mogła np. zaginąć), nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji publicznej obowiązany jest działać zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). Organ administracji jest nadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i uzasadnić swe rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1744/05, LEX nr 193914). Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 38 ust. 2 pr. bud. właściwy organ architektoniczno – budowlany (w tym wypadku Starosta) jest obowiązany do przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Celem nałożenia tego obowiązku nie było tylko zapewnienie prawidłowego wykonywania przez organy architektoniczno – budowlane, funkcji kontrolnych i nadzorczych, ale także przeciwdziałanie różnym zdarzeniom, np. losowym, które mogą doprowadzić do utraty dokumentacji znajdującej się w posiadaniu właściciela budynku.

Organ nie jest obowiązany do ponoszenia kosztów związanych ze sporządzeniem kopii dokumentacji. Zgodnie z art. 15 udip, jeśli w wyniku udostępnia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 udip, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 udip). Z możliwości tej może skorzystać Starosta udostępniając informację publiczną Wnioskodawcy, który- jako profesjonalista- musi liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów związanych z uzyskaniem odpisu projektu budowlanego, nabytego przez Spółkę obiektu budowlanego .

Dostęp osób nie będących stronami do akt sprawy cywilnej, karnej lub administracyjnej opiera się na ustawie o dostępie do informacji publicznej (M. Jaśkowska, tamże s. 50-51). Informacją publiczną są także akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej. Inną kwestią jest dostęp do zawartych w tych aktach danych osobowych czy informacji stanowiących prawnie chronioną tajemnicę bądź ochronę prawa prywatności. Oznacza to, że organ odmawiając udostępnienia informacji musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę wspomnianych dóbr (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02 LEX nr 78062).

Chybione jest twierdzenie organu I instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, że skoro art. 6 ust. 1 udip "nie wymienia projektu budowlanego jako informacji publicznej dostępnej podmiotom nie będącym stronami" (k. 10) to postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Po pierwsze bowiem, jak zostało to już wyżej wyjaśnione, projekt budowlany jako część decyzji o pozwoleniu na budowę jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip i podlega udostępnieniu. Po drugie- katalog znajdujący się w art. 6 udip nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (art. 6 ust. 1 udip). W związku z tym, mimo iż informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego nie została w nim wymieniona, jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, to nie jest wykluczone, iż stanowi ona informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Celem prawidłowego zakwalifikowania informacji, a tym samym prawidłowego stosowania ustawy, należy kierować się definicją zawartą w art. 1 udip oraz art. 61 Konstytucji. Ograniczenie rozważań jedynie do katalogu wymienionego w art. 6 udip, może prowadzić do błędnych wniosków skutkujących naruszeniem prawa materialnego.

Nie można podzielić stanowiska organów o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. W tym zakresie zarówno organ I, jak i II instancji nie uzasadnili decyzji i nie wyjaśnili, dlaczego ich zdaniem wnioskowana informacja nie ma charakteru "informacji o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 udip). Uzasadnienia obu decyzji są zbyt lakoniczne i nie spełniają wymagań określonych art. 107 § 1 i 3 kpa.

Na marginesie należy zauważyć, że nawet przyjęcie, że informacja której dotyczy wniosek nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega ujawnieniu w trybie ustawy ( co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), nie dawało podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa.

Stosownie do art. 104 § 1 kpa organ administracji państwowej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne), lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ winien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji.

W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. II, Zakamycze 2005 s. 619).

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeśli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd.8, C.H. Beck 2006, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa gdy (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 6/03/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 11/96/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ów ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Wbrew stanowisku Wojewody taka sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nawet ustalenie, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej nie skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Forma prawna rozstrzygnięć kończących postępowanie o udostępnienie informacji na wniosek na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej jest kwestią dyskusyjną (A. Knopkiewicz "Tryby udostępnienia informacji publicznej:, RPEiS 4/04/98, G. Sibiga "Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne" PPP 3/0712, M. Jaśkowska op. cit. s. 59 i n.). Przeważa stanowisko, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku jest czynnością materialno – techniczną. Natomiast zgodnie z art. 16 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania z w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie pojawiły się dwa stanowiska opisujące postępowanie organu w sytuacji wystąpienia braku podmiotowych oraz przedmiotowych warunków do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. w sytuacji gdy informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej). Zgodnie z pierwszym poglądem w sytuacji gdy ustawa nie znajduje zastosowania, organ winien poinformować zainteresowanego, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, co stanowi czynność materialno – techniczną (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 6/03/33; wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 808/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1676/06, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02 LEX nr 78064 z glosą krytyczną G. Wierczyńskiego GSP – Prz.Orz. 1-2/05/7; G. Sibiga op. cit., s. 12, M. Jaśkowska tamże, s. 59 i n.).

Zgodnie z drugim poglądem odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, winna być dokonana w drodze decyzji, bowiem w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej (w nowszym orzecznictwie- wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., II SAB 325/03, LEX nr 162287; w dawniejszym orzecznictwie- wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1/83/14, wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB Wr 6/83).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dostrzegając racje zwolenników pierwszego poglądu, opowiada się za drugim stanowiskiem- gdy informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka forma załatwienia umożliwia instancyjną oraz pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak interes indywidualny strony (wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1/83/14).

Konkludując naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej, a także opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały, na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa oraz art. 135 ppsa, uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski

KP