Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1660/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające , uchylono postanowienie PINB
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 49 b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 sierpnia 2009r., nr [....] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. znak [....] z dnia 12 lutego 2009r., III. określa , że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane , IV. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.F. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na postawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 w związku z art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) w związku z wykonaniem przez inwestora K.F. obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 2 500 zł za samowolnie wybudowane ogrodzenie działki ewidencyjnej nr 1 położonej w miejscowości Ł. , wzdłuż działki ewidencyjnej nr 2 , będącej własnością gminy M. i stanowiącej miejsce publiczne - drogę. Wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pouczył jednocześnie, że jej nie uiszczenie we wskazanym terminie, spowoduje nakazanie rozbiórki obiektu.

W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że na wskazanej wyżej działce wybudowano ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia dokonanego organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. celem legalizacji wybudowanego ogrodzenia organ nałożył na K.F. obowiązek przedłożenia dokumentów i opracowań wynikających z treści art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego. W dniu 18 marca 2009 r. inwestor wykonał nałożony obowiązek.

Zażalenie na wyżej opisanej postanowienie złożył K.F. Wniósł o uchylenie opłaty jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że w roku 1971 r. zostało wykonane ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych, zabetonowanych w murku, wykonanym z kamieni i betonu, z metalową bramą i furtkami. Obecnie przeprowadzono jedynie remont ogrodzenia polegający na nadlaniu murka do wysokości powyżej obecnego poziomu drogi, wymianie siatki na nową oraz wymianie uszkodzonych i skorodowanych słupków wraz wymianie bramy. Takie prace w ocenie żalącego się nie wymagały uzyskania zezwolenia. Podkreślił, że nie zmienił ani charakteru, ani parametrów ogrodzenia. Nadto wskazał, że protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2008 r. stanowiący podstawę ustaleń organu, został podpisany przez jego ojca, który nie miał świadomości co podpisuje.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. (znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 16 grudnia 2008 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, które wykazały wykonanie ogrodzenia o wysokości 1,90 m w odległości ok. 0,90 -1,00 m od krawędzi jezdni. Działka drogowa nr 2 jest we władaniu Gminy M . Część tej działki to odnoga stanowiąca dojazd do działek nr 1 i 3 . Organ odwoławczy wskazał, ze budowa ogrodzenia stanowi samodzielne zamierzenie inwestycyjne, które w przypadku budowy od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zarówno odbudowa obiektu (w ocenie organu inwestor przeprowadził odbudowę ogrodzenia), jak i jego rozbudowa oraz nadbudowa stanowią w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane - "budowę". Z uwagi na wątpliwości co do statusu drogi organ odwoławczy uzyskał od Wójta Gminy M. dodatkowe wyjaśnienia w piśmie z dnia 20 lipca 2009 r., zgodnie z którymi droga na działce nr 2 nie została zakwalifikowana do dróg publicznych. Z wyrysu z mapy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że droga zlokalizowana na działce 2 stanowi drogę dojazdową do drogi oznaczonej na planie symbolem [...] natomiast odnoga tej działki drogowej stanowiąca drogę dojazdową do działek nr 4 i 3 leży na obszarze oznaczonym na planie symbolem [...]. Zatem skoro droga ma charakter drogi wewnętrznej, to przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 43, póz. 430 ze zm.) oraz zapisy § 11 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie mają zastosowania. Jednakże organ podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1400/04 zgodnie z którym przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Nadto organ odwoławczy

podał, że jakkolwiek tylko część przedmiotowego ogrodzenia powstała wzdłuż drogi mającej charakter miejsca publicznego to jednak wysokość opłaty legalizacyjnej nie może ulec obniżeniu z uwagi na ustalenie jej wysokości w art. 49b ust. 5 pkt 1 ustawy prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł K.F. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Powtórzył, że przedmiotowe ogrodzenie zostało jedynie wyremontowane, stąd nie polegało ono zgłoszeniu. Nadto nie zostało ono posadowione wzdłuż drogi gminnej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie zaś z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga jest zasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, że zasadą wynikającą z przepisu art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) jest wykonywanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia.

Skutkiem naruszenia tego obowiązku jest, co do zasady, orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz.718) wprowadzone zostały do Prawa budowlanego mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Znalazły się one w przepisach art. 48-49a (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz art. 49b (bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu). Nadto, ustawa w przepisach art.50 - 51 reguluje tryb postępowania w pozostałych przypadkach nielegalnego wykonywania robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1).

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 48 prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę, a przepis art. 49b - do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Pojęcie budowy należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, stanowiącą, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z powyższego wynika, że budową w rozumieniu prawa budowlanego nie jest ani przebudowa obiektu budowlanego, ani też remont obiektu budowlanego.

Stosownie do treści art.3 pkt 7a) prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remontem zaś (art.3 pkt 8) jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zgodnie z przepisem art.49 b prawa budowlanego, będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem

ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do ustępu 2 tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w tym przepisie. Jak wynika z ustępu 4, w razie wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Skoro zatem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.49 b prawa budowlanego ograniczona jest do przypadków budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, to podstawowym zadaniem organu było dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora.

Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób prawidłowy tej okoliczności. W postanowieniu z dnia [...]02.2009 r. (k. [...]akt administracyjnych) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że K.F. samowolnie bez wymaganego zgłoszenia wybudował ogrodzenie działki nr 1 wzdłuż działki nr 2 , stanowiącej miejsce publiczne. Ustalenie to zostało powtórzone w postanowieniu organu l instancji o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z dnia 5.03.2009r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu lI instancji z dnia [...].08.2009 r. wskazano natomiast, że "opis wykonanych robót wskazuje na dokonanie odbudowy części ogrodzenia od strony miejsca publicznego".

Tymczasem w protokole przesłuchania z dnia 16.12.2008 r.(k.[...]) odnotowano oświadczenie C.F. : "dokonaliśmy przebudowy ogrodzenia działki nr 1 od strony drogi oznaczonej nr 2 ". Organy obydwu instancji do twierdzenia tego w ogóle się nie odniosły. Pomimo tego, że w zażaleniu skarżący zarzucił, że dokonał remontu starego ogrodzenia, dołączając zdjęcia "starego" i "nowego ogrodzenia", do dowodów tych organ II instancji się nie odniósł.

Nadto stwierdzić należy, że organ l instancji podczas oględzin nie sporządził szkicu sytuacyjnego. Na stronie [...] akt administracyjnych znajduje się kopia mapy

przedłożona przez S.D. z zaznaczeniem miejsca "wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ogrodzenia". Na mapie tej zaznaczone zostało ogrodzenie przy odnodze drogi nr 2 .

Powyższe prowadzi do konstatacji, że podstawą rozstrzygnięcia było dokonanie ustaleń tylko na podstawie części przeprowadzonych dowodów, z pominięciem niektórych z nich, co uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Organy administracji ani w postanowieniu z dnia [...],02.2009r. , ani w postanowieniu z dnia [...].03.2009 r. i z dnia [...].08.2009 r. nie wyjaśniły dlaczego uznały, że inwestor dokonał budowy, względnie odbudowy ogrodzenia.

Nie wyjaśniły też, jakie okoliczności miałyby przemawiać za tym, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie stanowiły remontu albo przebudowy ogrodzenia.

Jak to wyżej już przedstawiono ma to zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w trybie art.49 b prawa budowlanego.

Wobec powyższego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu administracji będzie dokonanie ustalenia, czy w przedmiotowym miejscu istniało "stare" ogrodzenie oraz czy w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniły się jego parametry użytkowe lub techniczne, takie jak wysokość, długość, szerokość. W razie dokonania ustalenia, że w przedmiotowym miejscu istniało wcześniej ogrodzenie oraz, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się jego

parametry techniczne, organ winien przyjąć, że inwestor dokonał przebudowy ogrodzenia, co wyłącza zastosowanie przepisu art.49 b prawa budowlanego.

Dlatego też, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylono w całości postanowienie organu II instancji i poprzedzające je postanowienie organu l instancji. Na podstawie art.135 ppsa uchylono również postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]02.2009 r.

Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 ppsa