Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 704/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2  pkt 9,  art. 52  par. 1,  art. 149  par. 1,  art. 170,  art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61  par. 1,  art. 61a  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55,  art. 61,  art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi S.P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. do rozpoznania wniosku S. P. z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzenie należności, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. S. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o umorzenie należności w kwocie 7824,40 zł, wskazanej w prawomocnej decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty jako równowartości nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił dodatkowo o rozłożenie wymienionej należności na 36 miesięcznych rat po 217,35 zł w razie wydania decyzji o odmowie jej umorzenia.

Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał wniosek S. P. według właściwości [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z siedzibą w [...], jako dysponentowi środków finansowych, zawiadamiając o powyższym wnioskodawcę.

Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował S. P., iż z braku podstaw prawnych nie wyrażono zgody na umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Jednakże z uwagi na sytuację materialną i rodzinną wymienionego, wyrażono zgodę na rozłożenie spłaty należności na 24 miesięczne raty oraz przesłano dwa egzemplarze stosownej umowy celem jej podpisania.

S. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 Kpa, zaś ww. organ postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 37 § 2 Kpa, uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia lub rozłożenia na raty należności wynikającej z ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie należności wynikającej z decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., S. P. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wskazanego wniosku oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa.

W uzasadnieniu skargi podał, że należność, której domaga się od niego organ administracji publicznej, jest niepodatkową należnością publicznoprawną w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych.

W związku z tym organ rozstrzygając wniosek o jej umorzenie, winien wobec treści art. 67 powołanej ustawy, wydać stosowną decyzję administracyjną. Organ zaś od ponad pięciu miesięcy nie rozpoznał jego żądania, czym rażąco przekroczył terminy kodeksowe, a nadto nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) normują sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5; z zastosowaniem Kpa).

Jednakże nie dopuszczają możliwości umarzania bądź rozkładania na raty nienależnie pobranych kwot świadczenia. Wobec braku przepisów prawa materialnego właściwe było zatem objęcie wniosku skarżącego postępowaniem cywilnoprawnym, które zakończono pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 823/15 uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2005 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), nie regulują kwestii umarzania bądź rozkładania na raty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że w polskim systemie prawa w ogóle brak jest regulacji w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do treści art. 55 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty. W ocenie Sądu, taki charakter mają należności pieniężne przypadające z tytułu zwrotu nienależnie pobranego przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie są to, jak sugeruje skarżący, środki publiczne stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, a więc takie, które załatwiane są poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Możliwość rozłożenia należności na raty, jak wskazuje to art. 58 ust. 2 cyt. ustawy, następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Do działania w tym zakresie są uprawnione podmioty wymienione w art. 58 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w tym kierownik państwowej jednostki budżetowej – w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartość należności głównej nie przekracza kwoty 40 000 zł (pkt 2). W niniejszej sprawie kierownikiem jednostki budżetowej właściwej do załatwienia wniosku skarżącego był zatem Komendant Miejski Policji w [...] jako kierownik Komendy Miejskiej Policji w [...], a nie [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], odpowiednio kierownik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji.

W ocenie Sądu, nie sposób więc temu organowi zarzucić bezczynności, skoro nie był prawnie zobowiązany do działania w sprawie. Niezależnie od powyższego, [...] Komendant Wojewódzki Policji wobec braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w piśmie z dnia [...] kwietnia

2015 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, poinformował skarżącego o tej okoliczności.

Od tego wyroku została, przez skarżącego, wniesiona skarga kasacyjna, uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. o sygnaturze akt I OSK 1584/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasadził na rzecz S. P. od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał min., że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - dokonując kwalifikacji przedmiotowej należności - należało uwzględnić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1647/13, którym oddalona została skarga S. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] maja 2013 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł pogląd, że skarżący może ubiegać się o umorzenie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Jak zauważono, kwestia ta nie była jeszcze przez organ rozstrzygana, albowiem w pierwszej kolejności organ musiał określić decyzją obowiązek zwrotu przez skarżącego określonej kwoty wypłaconego równoważnika pieniężnego. To wówczas ( jak zaznaczono ( organ będzie miał możliwość przeanalizowania sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Podkreślić należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że skoro publicznoprawny charakter równoważnika pieniężnego skłonił ustawodawcę do ustalenia konstytuujących elementów tego uprawnienia w drodze decyzji wydawanej przez organy wymienione w § 9 tego rozporządzenia, to brak jest powodów dla których ulgi w zwrocie wypłaconych w oparciu o taką decyzję kwot stanowiłyby materię cywilnoprawną, przewidzianą w art. 55 ustawy o finansach publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie o zwrocie wypłaconego świadczenia powoduje utratę charakteru podlegającej zwrotowi kwoty, która wypłacana była na podstawie decyzji wydanej w oparciu o regulację prawa publicznego. W dalszym ciągu jest to bowiem należność budżetowa, której warunki zwrotu, w tym ulg powinien określić kierownik jednostki budżetowej w drodze decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ocenie prawnej przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że do przyznanego świadczenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.

W tej sytuacji za błędne Naczelny Sąd Administracyjny uznał przyjęcie przez Sąd I instancji, że złożony w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] listopada 2014 r. wniosek S. P. o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zmodyfikowany następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r., nie wymagał żadnej reakcji organu w formach administracyjnoprawnych przewidzianych odpowiednimi przepisami.

W zaleceniach dla Sądu I instancji NSA stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie dokona oceny zaistnienia przesłanki bezczynności organu uwzględniając charakter sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Z mocy na art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2017, poz. 1365) sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowań w sprawach wskazanych w tym przepisie, m.in. kończących się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowieniem na które służy zażalenie albo kończącym postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2).

Skarga jest zasadna.

Wniesienie skargi winno poprzedzić wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, jak stanowi art. 52 § 2 ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W sprawie niniejszej skargi na bezczynność sąd stwierdza, że wymóg formalny w postaci wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony, bowiem skarżący S. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 Kpa, zaś ww. organ postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 37 § 2 Kpa, uznał je za nieuzasadnione, uznając, że postępowanie w przedmiocie umorzenia lub rozłożenia na raty należności wynikającej z ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (vide wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl – dalej CBOS).

W sprawie niniejszej skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o umorzenie należności w kwocie 7824,40 zł, wskazanej w prawomocnej decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty jako równowartości nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] stycznia 2012 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił dodatkowo o rozłożenie wymienionej należności na 36 miesięcznych rat po 217,35 zł w razie wydania decyzji o odmowie jej umorzenia.

Wskazać należy, że stosownie do art.190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017r., II OSK 2244/16).

Przypomnieć należy, że rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. o sygnaturze akt I OSK 1584/16, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SAB/Wa 823/15 z dnia 28 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 60 pkt 1 - 8 wymienia rodzaje należności budżetowych definiowanych jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie art. 61 ustawa o finansach publicznych wskazuje organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Z kolei w art. 67 ww. ustawy przewidziano, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a do egzekucji należności - przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały ustalenia, czy orzeczony obowiązek zwrotu przez policjanta nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest niepodatkową należnością budżetową, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, czy też ma ona charakter cywilnoprawny. W sytuacji bowiem ustalenia, że należność tą należy zakwalifikować jako środek publiczny, wniosek o jej umorzenie, bądź rozłożenie na raty podlegałby zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, bądź odpowiednio przepisach działu III Ordynacji podatkowej, a zatem wymagałby wydania w tym przedmiocie decyzji. Zauważyć zatem należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest zastępczym środkiem służącym policjantowi w zrealizowaniu potrzeb mieszkaniowych, z uwagi na brak posiadania mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do tego środka przyznawane jest decyzją. Warunki i zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.).

Sąd wskazał też, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - dokonując kwalifikacji przedmiotowej należności - należało uwzględnić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1647/13, którym oddalona została skarga S. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] maja 2013 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł pogląd, że skarżący może ubiegać się o umorzenie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Jak zauważono, kwestia ta nie była jeszcze przez organ rozstrzygana, albowiem w pierwszej kolejności organ musiał określić decyzją obowiązek zwrotu przez skarżącego określonej kwoty wypłaconego równoważnika pieniężnego. To wówczas (jak zaznaczono organ będzie miał możliwość przeanalizowania sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Podkreślić należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że skoro publicznoprawny charakter równoważnika pieniężnego skłonił ustawodawcę do ustalenia konstytuujących elementów tego uprawnienia w drodze decyzji wydawanej przez organy wymienione w § 9 tego rozporządzenia, to brak jest powodów dla których ulgi w zwrocie wypłaconych w oparciu o taką decyzję kwot stanowiłyby materię cywilnoprawną, przewidzianą w art. 55 ustawy o finansach publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie o zwrocie wypłaconego świadczenia powoduje utratę charakteru podlegającej zwrotowi kwoty, która wypłacana była na podstawie decyzji wydanej w oparciu o regulację prawa publicznego. W dalszym ciągu jest to bowiem należność budżetowa, której warunki zwrotu, w tym ulg powinien określić kierownik jednostki budżetowej w drodze decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w ocenie prawnej przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że do przyznanego świadczenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.

W tej sytuacji za błędne Naczelny Sąd Administracyjny uznał przyjęcie przez Sąd I instancji, że złożony w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] listopada 2014 r. wniosek S. P. o umorzenie należności wynikającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zmodyfikowany następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r., nie wymagał żadnej reakcji organu w formach administracyjnoprawnych przewidzianych odpowiednimi przepisami.

W zaleceniach dla Sądu I instancji NSA stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie dokona oceny zaistnienia przesłanki bezczynności organu uwzględniając charakter sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego.

W tym miejscy należy stwierdzić, że skoro do organu wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzenie należności w kwocie 7824,40 zł, wskazanej w prawomocnej decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty jako równowartości nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] stycznia 2012 r., to oznacza, że stanowił on wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Zatem załatwienie go zwykłym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zastępcy [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] informującym skarżącego, iż z braku podstaw prawnych nie wyrażono zgody na umorzenie należności podlegającej zwrotowi, nie może być uznane za odpowiadające prawu. Takie załatwienie zamknęło wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawiło go praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej a następnie sądowej. Postępowanie te pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. i jednocześnie narusza te przepisy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło.

Tymczasem organ co prawda podjął czynności wyjaśniające, ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył ich w procesowej formie tj. poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dlatego skargę na bezczynność należało uznać jako uzasadnioną.

W tym miejscy podkreślić trzeba, że celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie – nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (vide wyrok w sprawie II SAB/Bk 78/172 z 21 września 2017 r.)

Biorąc pod rozwagę przedmiot żądania zawartego w piśmie z [...] listopada 2014 r., a także wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrażone w nim stanowisko, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a sąd miał obowiązek ocenić czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też braku okoliczności wyłączającej możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. Także podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działania (zaniechania organu), które można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważenia praw podmiotu domagającego się czynności od organu (vide wyroki: I SAB/Wa 406/17 z 13.11.2017 r., II ESK 1365/17 z 11.09.2017 r.; II OSK 1810/16 z 7.06.2016 r.; II SAB/Bk 155/17 z 19.09.2017 r. CBOSA).

W ocenie składu orzekającego bezczynność w sprawie niniejszej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa o czym przesądzał przede wszystkim skomplikowany charakter sprawy oraz trwające postępowanie sądowe).

Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie w pkt 3 sentencji..

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych, dlatego Sąd nie zawarł orzeczenia o kosztach postępowania