Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1016/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit c , art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 136 ust 3, 137 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg W.N. i J.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. N. oraz W. N. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r., orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli: S. i H. małż. N. tj. J. N. w 1/2 części i W. N. w 1/2 części, wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., Dzielnicy [...] przy ul. [...] róg ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków:

1. działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2,

2. część działki nr [...] z obrębu [...] (proj. dz. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m²), uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], stanowiących część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej ze zbioru dokumentów nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Umową sprzedaży z [...] października 1975 r., Rep. nr [...] Skarb Państwa nabył od S. i H. małżonków N. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. [...] przy ulicy [...] stanowiącą działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r.

Wnioskiem z [...] lutego 2001 r. W. N. (spadkobierca S. i H. N.) wystąpił o zwrot części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] - jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia, załączając jednocześnie szkic nieruchomości z zaznaczoną częścią do zwrotu.

Taki sam wniosek [...] kwietnia 2001 r. złożył drugi spadkobierca J. N.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz.U. nr 41, poz.361 ze zm.) mienie gmin [...] stało się z mocy ustawy mieniem [...]. Nabycie nieruchomości przez Dzielnicę - Gminę [...] stwierdzono w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...]kwietnia 1992 r. Zaś stan prawny przedmiotowego gruntu uregulowany został w księdze wieczystej nr [...].

W związku z tym, iż niniejsza sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dotyczy nieruchomości, które są własnością Miasta [...], Prezydent [...], jako organ wykonawczy miasta reprezentujący je na zewnątrz, podlega wyłączeniu. W konsekwencji Wojewoda [...] postanowieniem nr [...], z [...] lutego 2004 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r. orzekł zwrot działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² .

Od decyzji tej odwołanie złożył Prezydent [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]'" z siedzibą w [...].

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. - po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] - Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,.

Zaś decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, iż z uwagi na nielegitymowanie się prawno-rzeczowym tytułem do nieruchomości, Spółdzielnia ta nie jest stroną postępowania zwrotowego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2011 r. orzekł zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², oraz według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² wydzieloną z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawanego obrębu [...], pochodzącej ze zbioru dokumentów nr [...], na rzecz W. N. do 1/2 części oraz na rzecz J. N. do 1/2 części. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu - łącznie [...] zł.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - wskazując w uzasadnieniu na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie powołanym w odwołaniu Prezydenta [...].

Ponownie orzekając w niniejszej sprawie Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] września 2014 r. - biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2015 r., sygn. akt. P 38/11 - odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskowany do zwrotu teren został wykorzystany na cel wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot oraz przed 2004 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli obaj wnioskodawcy – J. N. oraz W. N.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpatrzenia - w uzasadnieniu wskazując na potrzebę ustalenia legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do występowania na prawach strony oraz ustalenia, czy parking był ogólnodostępny już przed 1982 r. tj. przed wydzierżawieniem go osobie trzeciej.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. odmówił zwrotu, na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli: S. i H. małż. N. tj. J. N. w 1/2 części i W. N. w 1/2 części, wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. Dzielnica [...] przy ul. [...] róg ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków:

1. działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m²,

2. część działki nr [...] z obrębu [...] (proj. dz. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m²), uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], stanowiących część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej ze zbioru dokumentów nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]'' - pomimo braku istnienia stosunku prawnorzeczowego - posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu i może w nim uczestniczyć jako strona - z uwagi na fakt, iż wnosiła do Miasta [...] opłaty z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu a zatem został ukształtowany stosunek obligacyjny.

Następnie stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przepis art. 137 ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dalszej części uzasadnienia Starosta stwierdził, że prowadząc postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić kluczowy aspekt tego postępowania jakim był cel wywłaszczenia nieruchomości, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w odpowiednim terminie.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] z [...] czerwca 1973 r., zaś przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod parking, w części pod układ komunikacyjny oraz w części pod budynek wielorodzinny i zieleń.

Pismem z [...] maja 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poinformowała, że na działkach nr [...] oraz proj. nr [...] z obrębu [...], w ustawowych terminach (7 i 10 lat) wybudowano parking osiedlowy (z odwodnieniem, oświetleniem i nawierzchnią), zieleń osiedlową i ciągi pieszo-jezdne, które to elementy stanowią część osiedla mieszkaniowego [...] z usługami i ulicami.

Organ dodał, że z dokumentacji przekazanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]'' wynika, iż na części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], niedługo po wywłaszczeniu urządzono parking ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla, lecz z uwagi na ciągłe kradzieże aut i akcesoriów oraz postulaty mieszkańców osiedla aby wybudować parking strzeżony, część całego terenu parkingu w kształcie prostokąta o wymiarach ca 30 m x 70 m i powierzchni ca [...] m2 wydzierżawiono osobie fizycznej L. S., umową z [...] sierpnia 1982 r. z przeznaczeniem na parking strzeżony dla samochodów osobowych. Pozostała część parkingu ogólnodostępnego u zbiegu ul. [...] i ul. [...], była i jest nadal użytkowana przez mieszkańców okolicznych bloków mieszkalnych.

Wskazane przez Spółdzielnię Mieszkaniową powyższe zagospodarowanie terenu potwierdzają również załączone do akt sprawy: zdjęcia lotnicze otrzymane przez Starostę [...] z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] maja 1982 r. i z [...] sierpnia 1987 r., ortofotomapa z [...] maja 2001 r. oraz zdjęcie lotnicze z [...] sierpnia 2005 r. Na zdjęciach tych widoczny jest parking oraz tereny zielone osiedla.

Takie zagospodarowanie terenu potwierdzają też załączone do akt sprawy dwie opinie geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji mgr inż. B. B. z [...] kwietnia 2013 r. i z [...] sierpnia 2016 r. z których wynika, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i proj. nr [...] - jak pokazuje powiększenie zdjęcia lotniczego z 1982 r. - powstał parking samochodowy, jeszcze nie utwardzony, jednakże o wyraźnie zarysowanych granicach i oddzielonych liniami parkowania z widocznymi nielicznie parkującymi samochodami. Wytyczone zostały alejki osiedlowe przy budynkach znajdujących się bezpośrednio za parkingiem, a na projektowanej działce nr [...] (część działki nr [...]) od strony parkingu zostało odfotografowane kilka drzew.

Wobec powyższego Starosta [...] uznał, iż w odniesieniu do działki nr [...] oraz części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) z obrębu [...] cel wywłaszczenia, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] z [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany. Z przedstawionych powyżej zdjęć i opinii oraz innych zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że parking ogólnodostępny istniał już w maju 1982 r., czyli przed zawarciem umowy o oddanie w dzierżawę części terenu L. S., które miało miejsce [...] sierpnia 1982 r. Potwierdza to również załączone do akt sprawy oświadczenie L. S. z którego wynika, że w dacie przekazania terenu w dzierżawę, tj. [...] sierpnia 1982 r. istniał już parking samochodowy z nawierzchnią asfaltową, krawężnikami, kanalizacją odwadniającą, działającą myjnią, oświetleniem w postaci latarni wraz z okablowaniem. Mając powyższe na uwadze - Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych działek.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. N. ([...] stycznia 2017 r.) oraz W. N. ([...] stycznia 2017 r.) - kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Pismami z [...] lipca 2018 r. i [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] zlecił Staroście [...] pozyskanie określonych dokumentów.

Następnie decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r. - podzielając w całości ustalenia i argumentację organu I instancji.

Odpis decyzji W. N. otrzymał w dniu [...] marca 2019 r. zaś J. N. w dniu [...] marca 2019 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. zatytułowanym "wniosek dowodowy" J. N. i przekazał Wojewodzie [...] ekspertyzę techniczną z [...] marca 2019 r. wykonaną przez Wojskową Akademię Techniczną w [...] na podstawie zdjęć lotniczych z [...] maja 1982 r. w zakresie ustalenia sposobu wykorzystania w tym czasie działek nr [...] i nr [...] oraz wniósł o włączenie tej ekspertyzy do akt postępowania i dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie.

Z treści tego dokumentu wynika, że zlecenie na jej wykonanie J. N. złożył w dniu [...] listopada 2018 r., zostało ono przyjęte do wykonania w dniu [...] stycznia 2019 r., zaś ekspertyza została wydana w dniu [...] marca 2019 r.

Natomiast z wniosków końcowych tej ekspertyzy wynika, iż na datę wykonania zdjęć tj. [...] maja 1982 r. na działce nr [...] nie znajdował się urządzony parking samochodowy, zaś na projektowanej działce nr [...] brak było jakichkolwiek śladów zagospodarowania, w tym występowania drzew, krzewów i nowych nasadzeń.

Skargi na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. złożyli W. N. i J. N. - Sąd połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skardze J. N. zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. a w konsekwencji naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 7 art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

Również W. N. zarzucił organom naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 7 art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący wnosili o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniach skarg podnosili, że zasadniczą przesłanką uchylenia wcześniejszych decyzji Starosty [...] była stwierdzona - przez organ odwoławczy - konieczność ustalenia legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do występowania na prawach strony oraz ustalenia, czy parking był ogólnodostępny już przed 1982 r. tj. przed wydzierżawieniem go osobie trzeciej.

W związku z powyższym stwierdzili, że kwestia legitymacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do udziału w niniejszym postępowaniu stanowiła - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przedmiot wyjaśnień mających miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Skarżący nie posiadają jednakże żadnej wiedzy o treści wyjaśnień złożonych przez Spółdzielnię, jak również nie posiadają pełnej wiedzy o przebiegu postępowania odwoławczego - z uwagi na okoliczność, iż Wojewoda [...] przez wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 roku, uchybił obowiązkowi, o którym jest mowa w treści art. 10 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. strona postępowania ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania, jednakże zasada ta nie znalazła zastosowania w niniejszym postępowaniu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Realizacja ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, następuje poprzez stworzenie stronie możliwości wypowiedzenia się, co do treści wszelkich zgromadzonych w toku postępowania dowodów, tym bardziej, że na każdym etapie postępowania, stronie przysługuje prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i uzyskiwania odpisów. Jeżeli zatem organ administracji załącza do akt postępowania, nowe dokumenty, powinien o tym fakcie powiadomić strony i ponownie umożliwić stronom wypowiedzenie się co do ostatecznie zebranego w sprawie materiału.

Ponadto realizacja tej zasady powinna być udokumentowana w aktach sprawy, poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony postępowania, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z uwagi zatem na okoliczność, iż obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia - w konsekwencji na organie ciąży obowiązek wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu, kiedy upłynie termin wskazany stronie na przedstawienie stanowiska.

Dodali, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 569/07 - jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji, bez względu na okoliczność, czy miało to czy też nie, wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie zostali poinformowani - przed wydaniem decyzji - o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również o możliwości zajęcia końcowego stanowiska w odniesieniu do zebranego materiału.

Świadczy to o bezspornym naruszeniu zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. i jest tym bardziej niedopuszczalne, gdyż z dotychczasowego wieloletniego przebiegu postępowania w sposób oczywisty wynika, iż skarżący są aktywnymi uczestnikami tego postępowania na każdym jego etapie, jak również, że sprawa została rozstrzygnięta wbrew żądaniu pominiętej strony.

Następnie skarżący odnieśli się do drugiej kwestii stanowiącej przedmiot postępowania wyjaśniającego, to jest ustalenia, czy parking był ogólnodostępny już przed 1982 r. tj. przed wydzierżawieniem go osobie trzeciej.

Skarżący J. N. stwierdził, iż ww. uchybienie o charakterze proceduralnym uniemożliwiło mu złożenie do akt postępowania dokumentu istotnego a wręcz fundamentalnego dla ustalenia tej niezwykle ważnej dla istoty sprawy okoliczności.

Podniósł, że - nie posiadając wiedzy o zakończeniu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji nr [...] - w dniu [...] marca 2019 roku - złożył pismo zawierające wniosek dowodowy wraz z istotnym opracowaniem, z treści którego wynika, iż wbrew ustaleniom dokonanym w toku postępowania, na gruncie działek, których dotyczy niniejsza sprawa - przed rokiem 1982 - nie było parkingu ogólnodostępnego, zaś przedmiotem dzierżawy na rzecz osoby trzeciej, był wyłącznie grunt, nie zaś jakikolwiek parking w rozumieniu terenu wraz z niezbędną infrastrukturą.

Do powyższego pisma została załączona - sporządzona na jego zlecenie z [...] listopada 2018 r. - "Ekspertyza techniczna dotycząca ustalenia sposobu wykorzystania działek ewidencyjnych [...], [...] położonych w W. w sąsiedztwie ulic [...] i [...] w obrębie [...]", z [...] marca 2019 r., wykonana przez Wydział Inżynierii Lądowej i Geodezji Wojskowej Akademii Technicznej w [...].

Celem powyższego opracowania było określenie sposobu oraz zakresu wykorzystania obszaru działek, w oparciu o interpretacje dwuobrazową stenogramu zdjęć lotniczych z [...] maja 1982 r. - poprzez ustalenie, czy w dacie pozyskania powyższych zdjęć, w granicach działki ewidencyjnej nr [...] widoczny był zorganizowany i urządzony parking samochodowy, jak również, czy widoczne były jakiekolwiek ślady zagospodarowania projektowanej działki nr [...], a także, czy budynki [...] i [...], położone obecnie przy ul. [...] oraz [...] były zasiedlone oraz czy w otoczeniu tych budynków widoczne były kompleksowo zagospodarowane alejki dojazdowe oraz tereny zielone.

Ustalenie powyższych okoliczności pozostawało istotne, z uwagi na konieczność jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w aspekcie jednoczesnego ustalenia, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wynika to z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. w którym organ stwierdził, że na części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], niedługo po wywłaszczeniu urządzono parking ogólnodostępny dla mieszkańców osiedla. Ustalenia te miały zostać dokonane, między innymi, w oparciu o zdjęcie lotnicze otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] maja 1982 r. oraz o dwie opinie geodety uprawnionego w zakresie fotogramerii i teledetekcji mgr inż. B. B. z [...] kwietnia 2013 r. i z [...] sierpnia 2016 r.

Skarżący dodał, iż przedstawiona powyżej argumentacja organu jest całkowicie nieprzekonująca i zasadniczo ewidentnie sprzeczna z treścią oraz wnioskami, wynikającymi z "Ekspertyzy technicznej dotyczącej ustalenia sposobu wykorzystania działek ewidencyjnych [...], [...] (...)" sporządzonej na jego zlecenie.

W przeciwieństwie do ustaleń dokonanych w dotychczasowym postępowaniu, z treści powyższego opracowania wynika, że: "Na podstawie fotointerpretacji dwuobrazowej (model stereoskopowy zdjęć lotniczych z 1982 r.) pokrycia terenu obejmującego swym zasięgiem przedmiotowe działki stwierdzono, iż na datę wykonania zdjęć lotniczych w dniu [...] maja 1982 roku teren działki ewidencyjnej nr [...] posiada nieutwardzone podłoże, na którym widoczne są miejsca spływu i podsiąkania wody opadowej. Teren ten jest pozbawiony stałych elementów zabudowy i urządzenia parkingu. W granicach przedmiotowej działki nie stwierdzono występowania elementów mogących sugerować urządzone miejsca postojowe dla samochodów. Obszar na którym położona była działka nr [...] był nieogrodzony i nie skomunikowany z przyległymi ulicami. W granicach przedmiotowej działki zaparkowany był w sposób przypadkowy jeden samochód. Natomiast w obrębie projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] widoczna jest hałda piachu i fragment wypłaszczenia terenu, porośnięte dziką roślinnością trawiastą, które najprawdopodobniej stanowiły pozostałość po robotach budowlanych. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek ewidencyjnych na ww. zdjęciach widoczne są dwa wielokondygnacyjne budynki mieszkalne [...] oraz [...] - w otoczeniu których nie stwierdzono występowania urządzonych alejek osiedlowych, trawników oraz innych terenów zielonych w postaci nasadzeń drzew lub krzewów".

W związku z treścią powyższej ekspertyzy technicznej skarżący konsekwentnie podtrzymują swój pogląd o zbędności w roku 1982 działek stanowiących przedmiot postępowania w niniejszej sprawie na cel objęty wywłaszczeniem w roku 1975.

Z uwagi jednak na uchybienie organu, skutkujące brakiem wiedzy - zarówno J. N. jak i W. N. - o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także brakiem zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska, dowód z treści ww. "Ekspertyzy" nie mógł zostać przeprowadzony - co stanowi oczywiste i ewidentne naruszenie dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zaś powyższe naruszenie jest oczywistą konsekwencją ewidentnego i bezspornego naruszenia przez organ elementarnych praw strony postępowania, o których jest mowa w treści art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący dodali, iż w świetle dotychczasowych doświadczeń - w zakresie czasu trwania postępowania w niniejszej sprawie poprzedzającego wydanie każdego kolejnego rozstrzygnięcia, zarówno przez Starostę [...], jak i przez Wojewodę [...] - brak było przesłanek do przyjęcia założenia, że po upływie kolejnych dwóch lat dalece umiarkowanej aktywności organu, postępowanie ulegnie tak gwałtownemu "przyśpieszeniu", iż niewykonalne stanie się zadośćuczynienie organu obowiązkowi wynikającemu z treści art. 10 § 1 k.p.a.

Poza tym konieczność przeprowadzenia dowodu ze złożonej "Ekspertyzy", jest tym bardziej oczywista i konieczna, że - zawarte w treści uzasadnień zaskarżonych decyzji diametralnie odmienne wnioski organów dotyczące stanu zagospodarowana gruntów działek, stanowiących przedmiot postępowania - mają wynikać z analizy tej samej fotografii wykonanej [...] maja 1982 r.

Na zakończenie skarżący stwierdzili, że powołane powyżej okoliczności w sposób bezsporny wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla wyeliminowania ewidentnych rozbieżności w zakresie interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dla wyeliminowania oczywistych wątpliwości, jakie pojawiły się w tym zakresie.

Natomiast wyłączną odpowiedzialność za brak możliwości przeprowadzenia niezbędnych czynności w powyższym zakresie ponosi organ - z uwagi na oczywiste naruszenie dyspozycji, objętej treścią art. 10 § 1 k.p.a.

Zatem istnieją przesłanki do stwierdzenia, że doszło do oczywistego oraz rażącego naruszenia dyspozycji wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie stron postępowania o jego planowanym zakończeniu przed wydaniem decyzji, a tym samym poprzez nieudzielenie terminu na zajecie stanowiska.

W konsekwencji nie został poddany jakiejkolwiek ocenie wniosek dowodowy - o którym jest mowa w piśmie z [...] marca 2019 r. - co stanowi rażące naruszenie art. 57 § 1 k.p.a. (prawidłowo powinno być art. 75 § 1 k.p.a.).

Zaś utrzymanie w o mocy - przez organ odwoławczy - zaskarżonej, wadliwej decyzji Starosty [...] stanowi ponadto naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. - poprzez niedokonanie dogłębnej analizy stanu sprawy, umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jednocześnie stwierdzając, że w skargach nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia.

Stwierdził, że nie zgadza się z zarzutami J. N. dotyczących braku jego wiedzy w przedmiocie treści wyjaśnień złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", gdyż M. N., działająca z upoważnienia W. N., odebrała kserokopie nadesłanych dokumentów, natomiast dokumenty przesłane przez Starostę [...] nie wnosiły do sprawy nowych okoliczności.

Ponadto skarżący był aktywnym uczestnikiem postępowania - o czym świadczą jego liczne zapytania telefoniczne o stan sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz odebrane przez M. N. nowe dowody w sprawie.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut, iż nie miał on możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie o istotne dokumenty, które znajdują się w jego posiadaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd - przed merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji - oceniał ją pod kątem spełnienia wymogów formalnych i w tym zakresie podzielił stanowisko i argumentację skarżących odnośnie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. - w związku z czym uznał, że skargi są zasadne.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojecie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu " nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia.

Stosownie do ust.1 tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego art. przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny przez organy była kwestia spełnienia przesłanki zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...] oraz projektowanej działce nr [...] z obrębu [...].

Przy czym cel wywłaszczenia na działce nr [...] musiał być zrealizowany przed dniem [...] sierpnia 1982 r. (zawarcie umowy z osobą fizyczną, która sama nie mogła realizować celu wywłaszczenia), natomiast na projektowanej działce nr [...] cel musiał zostać zrealizowany dopiero przed dniem złożenia wniosku o zwrot ([...] lutego 2001 r.), ale nie później niż przed [...] września 2004 r.

Według organów orzekających w sprawie na projektowanej działce nr [...] - w ustawowych terminach 7 i 10 lat - urządzono zieleń osiedlową i ciągi pieszo-jezdne, które to elementy stanowią część osiedla mieszkaniowego [...] z usługami i ulicami.

Natomiast na działce nr [...] przed dniem [...] sierpnia 1982 r. wybudowano ogólnodostępny parking osiedlowy a następnie część całego terenu parkingu w kształcie prostokąta o wymiarach ca 30 m x 70 m i powierzchni ca [...] m2 wydzierżawiono osobie fizycznej z przeznaczeniem na parking strzeżony dla samochodów osobowych.

Przy czym jednym z podstawowych dowodów na powyższe zagospodarowanie terenu, było załączone do akt sprawy zdjęcie lotnicze otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] maja 1982 r. oraz inne zdjęcia z późniejszej daty.

Takie zagospodarowanie terenu potwierdzały też załączone do akt sprawy dwie opinie geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji mgr inż. B. B. z [...] kwietnia 2013 r. i z [...] sierpnia 2016 r. - z których wynika, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i proj. nr [...] - jak pokazuje powiększenie zdjęcia lotniczego z 1982 r. - powstał parking samochodowy, jeszcze nie utwardzony, jednakże o wyraźnie zarysowanych granicach i oddzielonych liniami parkowania z widocznymi nielicznie parkującymi samochodami. Wytyczone zostały alejki osiedlowe przy budynkach znajdujących się bezpośrednio za parkingiem, a na projektowanej działce nr [...] (część działki nr [...]) od strony parkingu zostało odfotografowane kilka drzew.

W związku z tym organy orzekające w sprawie uznały, że - między innymi - z przedstawionych zdjęć i opinii jednoznacznie wynika, iż parking ogólnodostępny istniał już w maju 1982 r - czyli przed zawarciem umowy o oddanie w dzierżawę części terenu, które miało miejsce [...] sierpnia 1982 r.

Natomiast skarżący J. N. złożył do akt sprawy (już po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...]) "Ekspertyzę techniczną dotycząca ustalenia sposobu wykorzystania działek ewidencyjnych [...], [...] położonych w W. w sąsiedztwie ulic R. i G. w obrębie [...]", z [...] marca 2019 r., wykonana przez Wydział Inżynierii Lądowej i Geodezji Wojskowej Akademii Technicznej w [...].

Wynika z niej, iż na datę wykonania zdjęć lotniczych w dniu [...] maja 1982 roku teren działki ewidencyjnej nr [...] posiada nieutwardzone podłoże, na którym widoczne są miejsca spływu i podsiąkania wody opadowej. Teren ten jest pozbawiony stałych elementów zabudowy i urządzenia parkingu. W granicach przedmiotowej działki nie stwierdzono występowania elementów mogących sugerować urządzone miejsca postojowe dla samochodów. Obszar na którym położona była działka nr [...] był nieogrodzony i nie skomunikowany z przyległymi ulicami. W granicach przedmiotowej działki zaparkowany był w sposób przypadkowy jeden samochód. Natomiast w obrębie projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] widoczna jest hałda piachu i fragment wypłaszczenia terenu, porośnięte dziką roślinnością trawiastą, które najprawdopodobniej stanowiły pozostałość po robotach budowlanych. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek ewidencyjnych na ww. zdjęciach widoczne są dwa wielokondygnacyjne budynki mieszkalne [...] oraz [...] - w otoczeniu których nie stwierdzono występowania urządzonych alejek osiedlowych, trawników oraz innych terenów zielonych w postaci nasadzeń drzew lub krzewów.

Zatem to samo zdjęcie z [...] maja 1982 r. - będące istotnym dowodem w sprawie - zostało ocenione zupełnie inaczej, niż w opinii wcześniej złożonej do akt sprawy.

Przy czym złożona "Ekspertyza techniczna" nie mogła być oceniona przez organ II instancji, bowiem skarżący nie zostali poinformowani - przed wydaniem decyzji - o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również o możliwości zajęcia końcowego stanowiska w odniesieniu do zebranego materiału - co uniemożliwiło im złożenie tego dokumentu przed wydaniem decyzji.

Świadczy to o ewidentnym naruszeniu zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. - czyli naruszeniu przez Wojewodę [...] przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ wspomnianej zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała wpływ naruszenia art. 10 k.p.a. na wynik tej sprawy, gdyż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej - złożenie "Ekspertyzy technicznej", co spowodowało, że organ II instancji nie ocenił istotnego dowodu w sprawie mogącego mieć wpływ na wynik postępowania - dlatego też Sąd uwzględnił złożone skargi.

Ponieważ Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z przyczyn formalnych, dlatego też nie oceniał merytorycznie zasadności wydanych decyzji - w tym uprawnień Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]'' do bycia stroną tego postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i dokona oceny złożonej przez skarżącego "Ekspertyzy technicznej".

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć fakt, że w niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji, jak i skarżący, skupili się przede wszystkim na ocenie zdjęcia przedmiotowej nieruchomości z [...] maja 1982 r. Tymczasem terminem końcowym zrealizowania na działce nr [...] celu wywłaszczenia jest data [...] sierpnia 1982 r. - zawarcie umowy o oddanie w dzierżawę tego terenu osobie fizycznej. Zatem - po wykonaniu tego zdjęcia - sytuacja mogła jeszcze ulec zmianie. Wobec tego celowym wydaje się być jednoznaczne ustalenie, jaki był konkretnie stan tej działki na dzień [...] sierpnia 1982 r. - na przykład przez wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przesłuchanie L. S. pierwszego dzierżawcy tego terenu lub przesłuchanie osób, które w 1982 r. mieszkały w blokach sąsiadujących z tym parkingiem - vide uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1