Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 829/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej w W. - Oddział w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 478/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w W. - Oddział w Zielonej Górze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 478/10, oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie Oddział w Zielonej Górze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. Burmistrz Kamienia Pomorskiego, działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (zwana dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku") - po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Oddziału w Zielonej Górze z dnia 23 listopada 2009r. (uzupełnionego w dniu 16 grudnia 2009r.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie koncesji nr [...] z dnia 12 grudnia 1995r. na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "Rekowo" w części dotyczącej uwzględnienia gazu ziemnego jako kopaliny współwystępującej - odmówił wydania wnioskowanej decyzji.

Organ I instancji ustalił, że obszar i teren górniczy "Rekowo" obejmuje działki z obrębów Jarzysław, Rekowo i Górki, przy czym dla działek o numerach: 17, 18, 19/1, 19/2, 21, 22, 23, 25, 74, 75, 76/1, 76/2 i 77 z obrębu Jarzysław oraz dla działek o numerach: 96/2, 101/6 i 122 z obrębu Rekowo obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLVII/339/09 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009r. w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Parku Siłowni Wiatrowych "JARSZEWO" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 76, poz. 2027).

Dla wskazanych wyżej działek postanowienia planu przewidują następujące rodzaje przeznaczenia terenu:

- tereny użytków rolnych z zakazem zabudowy mieszkaniowej, oznaczone symbolem 24R,

- tereny zabudowy zagrodowej oznaczone symbolem 29RM - części działek siedliskowych z zakazem zabudowy mieszkaniowej,

- droga krajowa istniejąca, oznaczona symbolem 33KD1,

- teren użytków rolnych z zakazem zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem 25R.

Jednocześnie w treści decyzji organ powołał się na przepis art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) stanowiący, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia planu obowiązującego dla obszaru, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie w części obszaru i terenu górniczego "Rekowo" organ uznał, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami wskazanego planu.

[...] S.A. Oddział w Zielonej Górze w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 7, 9, 11 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Zdaniem wnoszącej odwołanie brak zgodności realizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien przejawiać się w stwierdzeniu sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu. W ocenie Spółki, pojęcie "stwierdzenie zgodności z planem zagospodarowania" należy rozumieć odmiennie, w zależności od tego jaki rodzaj działalności będzie realizowany przez przedsiębiorcę w oparciu o udzieloną koncesję. W przypadku prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności górnictwa otworowego do uzgodnienia projektu decyzji wystarczające jest, aby planowana działalność nie była sprzeczna z planem miejscowym, a więc aby dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu.

Spółka zarzuciła organowi, iż wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa, a nadto wskazała, iż plan sporządzony został z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że przedsięwzięcie polegające na zmianie koncesji na wydobywanie ropy naftowej złoża Rekowo w części dotyczącej uwzględnienia gazu ziemnego jako kopaliny współwystępującej – zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z art. 72 ust. 1 wymienionej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin (art. 72 ust. 1 pkt 4).

SKO podniosło, że pomimo spełnienia przez Spółkę wymogów formalnych, pozwalających na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - organ I instancji zasadnie odmówił wydania przedmiotowej decyzji dla planowanego przedsięwzięcia, powołując się na treść art. 80 ust. 2 ustawy. Powyższy przepis, poza wskazanymi wyjątkami, jednoznacznie stanowi, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że planowane do realizacji przedsięwzięcie, związane z wydobywaniem gazu ziemnego jako kopaliny współwystępującej - obok ropy naftowej -realizowane będzie w strefie obszaru i terenu górniczego "Rekowo", odwiertem "Rekowo - 1" (Karta informacyjna, strona 1). Obszar i teren górniczy "Rekowo" obejmuje, jak ustalił organ I instancji, działki z trzech obrębów geodezyjnych:

1) obręb Jerzysław - działki nr: 2, 17,18, 19/1, 19/2, 21, 22, 23, 25, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76/1, 76/2 i 77,

2) obręb Rekowo - działki nr: 96/2, 101/1, 101/3, 101/4, 101/5, 101/6, 102, 103, 104, 105, 107 i 122,

3) obręb Górki - działka nr 275.

Dla części działek położonych w obrębie ewidencyjnym Jarzysław oraz Rekowo obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XLVII/339/09 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009r. w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Parku Siłowni Wiatrowych "JARSZEWO". Zgodnie z treścią planu:

1) działki z obrębu ewidencyjnego Jarzysław nr 17, 18, 19/1, 19/2, 75 i 21 oraz działki nr 96/2 i 101/6 z obrębu Rekowo są położone na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 24R, oznaczającym teren z funkcją rolniczą, dopuszczającą uprawy ogrodnicze i hodowlane (do 49 d.j.p.), bez prawa zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na stały pobyt ludzi (zgodnie z §8 ust. 2 uchwały w sprawie planu),

2) działka nr 22 z obrębu Jarzysław położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 29RM - określającym fragmenty istniejących działek siedliskowych, przeznaczonym do zachowania, bez prawa zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi, w tym i mieszkaniowej (§ 8 ust. 3 uchwały),

3) działki nr 23 i 25 z obrębu Jarzysław i działka nr 122 z obrębu Rekowo - usytuowane są na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 33KD1, stanowiących fragmenty istniejącej drogi wojewódzkiej nr 107 relacji Kamień Pomorski - Parłówko przeznaczonej do zachowania, z możliwością dokonywania jej przebudowy w istniejących, zmiennych (30,K34,0 m), szerokościach linii rozgraniczenia (§ 8 ust. 6 uchwały),

4) działki oznaczone nr 77, 76/1, 76/2, 74 z obrębu ewidencyjnego Jarzysław położone są na terenach oznaczonych na rysunku plany symbolem 25R, dla których postanowienia planu przewidują funkcję rolniczą z dopuszczeniem wprowadzenia upraw ogrodniczych i hodowlanych (do 49 d.j.p.), bez prawa zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na stały pobyt ludzi (§ 8 ust. 2 uchwały).

Powyższe ustalenia planu miejscowego dla części działek, położonych w granicach obszaru i terenu górniczego "Rekowo"- położenie działek w obrębie ww. obszaru potwierdza również wnioskodawca, określając granice ww. obszaru na przedłożonej organowi w dniu 29 grudnia 2009r. mapie ewidencyjnej - nie przewidują przeznaczenia terenów wymienionych działek na wskazany cel, tj. cel związany z prowadzeniem działalności polegającej na wydobywaniu kopalin. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo - między innymi - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (pkt 7), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XLVII/339/09 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009r. nie dopuszcza na terenie działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie związane z wydobywaniem gazu jako kopaliny współwystępującej - lokalizacji obszarów górniczych, w granicach których następuje wydobywanie kopalin, jak również terenów górniczych, stanowiących przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Organ odwoławczy stwierdził, że ani w części tekstowej planu, ani też w załącznikach graficznych do niego nie zostały przewidziane ustalenia dla wskazanych wyżej terenów i obszarów. Powyższe przesądza, iż organ I instancji nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku.

Kolegium ustosunkowując się do treści wniesionego odwołania od decyzji wskazało, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu oznacza, iż przeznaczenie terenu w planie musi być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie, nie wystarczy jak wskazała Spółka, aby planowana działalność była niesprzeczna z planem miejscowym, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu. W ocenie organu odwoławczego uzgodnienie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oznacza, iż dla pozytywnego uzgodnienia koniecznym jest stwierdzenie zgodności ustaleń planu miejscowego z działalnością, która ma być przedmiotem koncesji.

Ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego są wiążące zarówno dla organów, jak i innych osób, w tym przedsiębiorców ubiegających się o wydanie koncesji na prowadzenie określonej działalności na terenie objętym ustaleniami planu, a zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu oznacza, że planowana działalność na danym terenie musi odpowiadać przeznaczeniu danego terenu określonego w planie. Zdaniem organu nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności, związanej z wydobywaniem kopalin na terenach przeznaczonych w planie jako tereny rolnicze, tereny działek siedliskowych, czy drogi wojewódzkiej.

Kolegium odnosząc się do wskazanego w odwołaniu od decyzji naruszenia - przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przepisów art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie jest Wojewoda Zachodniopomorski.

[...] S.A. Oddział w Zielonej Górze w skardze na powyższą decyzję zarzuciła nieprawidłową wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz wydanie decyzji niezgodnie z treścią art. 6 i 7 K.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, w tym brak oceny zgodności działalności skarżącego z zapisami studium i planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w Gminie Kamień Pomorski.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z praktyki orzeczniczej sądów wynika, że pojęcie "stwierdzenia zgodności z planem" powinno być różnie rozumiane, w zależności od rodzaju prowadzonej działalności górniczej. I tak w przypadku prowadzenia działalności polegającej na wydobyciu kopalin metodą odkrywkową, działalność taka powinna być zgodna z planem miejscowym (mpzp), tzn. że musi być bezwarunkowo uwzględniona w planie miejscowym. Natomiast w przypadku wydobycia kopalin metodą otworową (taką metodą skarżący wydobywa kopaliny przez co posiada interes prawny w tej sprawie), wystarczające jest aby taka działalność nie była sprzeczna z planem miejscowym, tj. nie była wprost zakazana w planie miejscowym i dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu. Zdaniem skarżącej Spółki wydobywanie kopalin drogą otworową lub podziemną nie zagraża stateczności powierzchni, tak jak ma to miejsce w przypadku górnictwa odkrywkowego (np. węgiel kamienny).

Skarżąca podniosła ponadto, że SKO naruszyło zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. w związku z art. 88 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, tj. skutków wydobycia gazu ziemnego na zagospodarowanie terenu.

W ocenie skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w części Gminy Kamień Pomorski nie przewiduje działalności sprzecznej z możliwością wydobywania kopalin, która de facto odbywa się na tym terenie od kilkudziesięciu lat, na podstawie dotychczasowej koncesji nr [...] z dnia 12 grudnia 1995 r. ustanawiającej obszar i teren górniczy, a który uwzględniony został w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamień Pomorski" przyjętym uchwałą nr XXXIX z dnia 21 września 2006 r. Ponadto działalność wykonywana przez skarżącą (wydobywanie gazu i ropy naftowej) nie koliduje w żaden sposób z wykorzystaniem nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem (tereny rolnicze i hodowlane) ponieważ złoże ropy naftowej oraz współwystępującego gazu ziemnego zalega na głębokości ponad 2600 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227), zwana dalej ustawą "o udostępnianiu informacji o środowisku". Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012 oraz, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedsięwzięcie, które zamierza realizować skarżąca nie zostało przez ustawodawcę wyłączone z obowiązku stwierdzenia jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ koncesja, której zmiany się domaga dotyczy wydobywania kopalin. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle przytoczonego przepisu kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie zgadza się z literalną wykładnią przepisu i twierdzi, że pozytywną przesłankę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może stanowić stwierdzenie braku sprzeczności z planem. Podkreśla przy tym, że tak dokonana ocena planu wiąże się z metodą wydobywania kopaliny- w tym przypadku otworową lub podziemną, która nie zagraża stateczności powierzchni jak to ma miejsce przy zastosowaniu metody odkrywkowej.

Dalej Sąd Wojewódzki przytoczył ustalenia planu miejscowego dla części działek, położonych w granicach obszaru i terenu górniczego "Rekowo", i wskazał, że plan nie przewiduje przeznaczenia terenów wymienionych działek na cel związany z prowadzeniem działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ani to metodą odkrywkową, ani to podziemną bądź otworową.

Z treści art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym winno być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie. Skoro plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod wydobywanie kopalin, to organ miał obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną. Nie ma przy tym znaczenia, czy wydobycie kopalin następuje metodą podziemną czy odkrywkową.

Zdaniem Sądu wydobywanie kopaliny bez spowodowania ujemnych oddziaływań na środowisko nie jest możliwe. Natomiast na etapie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalić, czy zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopalin, z uwzględnieniem metod wydobycia, nie koliduje z przeznaczeniem nieruchomości.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej Spółki, iż wystarczające jest stwierdzenie braku sprzeczności planowanej lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem taka interpretacja art. 80 ust. 2 byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu. Prowadziłaby bowiem do niczym nie uzasadnionej i nadmiernej swobody interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania.

Procedura przygotowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest jawna i skarżący mógł w stosownym czasie zgłaszać wnioski do planu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd podkreślił, że rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, nie bada legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którym to planem w toku postępowania badano zgodność planowanego przedsięwzięcia.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a., ponieważ organ dokonał oceny działalności skarżącego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie braku zgodności planowanej przez skarżącą działalności na obszarze górniczym Rekowo z ustaleniami planu "Jerszewo". Sąd dodał również, że nie można utożsamiać badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na etapie prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku) z uzgodnieniami dokonywanymi w związku z ubieganiem się o koncesję (art. 16 ust.5 ustawy z dnia 4 lutego – Prawo geologiczne i górnicze).

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki, wobec uznania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

[...] S.A. w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że prowadzenie działalności górniczej polegającej na wydobyciu kopalin metodą otworową niepowodującą ujemnego wpływu na środowisko i nieruchomości gruntowe znajdujące się w obrębie prowadzonej działalności, jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan nie przewiduje wprost prowadzenia takiego rodzaju działalności.

Zdaniem skarżącej Spółki dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów wskazuje, że pojęcie "stwierdzenia zgodności z planem", o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, powinno być różnie rozumiane, w zależności od rodzaju prowadzonej działalności górniczej. I tak w przypadku prowadzenia działalności górniczej polegającej na wydobyciu kopalin metodą odkrywkową (wszelkie prace wydobywcze odbywają się na powierzchni), działalność taka powinna być zgodna z planem miejscowym (mpzp), tzn. że musi być bezwarunkowo uwzględniona w planie miejscowym, gdyż w sposób istotny wpływa na środowisko i degradację gleby. W przypadku wydobycia kopalin metodą otworową (wydobywanie kopalin poprzez otwory wiertnicze - taką metodą skarżąca wydobywa kopaliny), wystarczające jest aby taka działalność nie była sprzeczna z planem miejscowym, tj. nie była wprost zakazana w planie miejscowym i dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu. Wydobywanie kopalin drogą otworową nie zagraża stateczności powierzchni, tak jak ma to miejsce w przypadku górnictwa odkrywkowego oraz nie wpływa na zagospodarowanie przestrzenne terenu.

Wydobywanie kopalin drogą otworową lub podziemną nie zagraża stateczności powierzchni, tak jak ma to miejsce w przypadku górnictwa odkrywkowego (np. węgiel kamienny), które w znaczący sposób przyczynia się do pogorszenia stanu gruntów (leje depresyjne, zapadliska kopalniane, osiadanie gruntu). Tym samym, prowadzona działalność z zakresu górnictwa otworowego nie może wpłynąć negatywnie na przeznaczenie gruntu przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, wydanie decyzji dotyczy odwiertu Rekowo-1 eksploatowanego od 1995r. na podstawie koncesji nr [...] na wydobywanie ropy naftowej ze złoża. Ponieważ wraz z ropą występuje również w niewielkich ilościach gaz, organ koncesyjny zobowiązał przedsiębiorcę do wystąpienia o zmianę koncesji. Niemniej uchwalenie w międzyczasie w roku 2009 r. planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę z pominięciem przewidzianego w studium terenu górniczego wokół odwiertu, potwierdza brak negatywnego oddziaływania eksploatacji odwiertu na okoliczne tereny.

Skarżąca nadmienia również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w części Gminy Kamień Pomorski nie przewiduje działalności sprzecznej z możliwością wydobywania kopalin, która de facto odbywa się na tym terenie od kilkudziesięciu lat, na podstawie dotychczasowej koncesji nr [...] z dnia 12 grudnia 1995 r. ustanawiającej obszar i teren górniczy, a który uwzględniony został w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamień Pomorski" przyjętym uchwałą nr XXXIX z dnia 21 września 2006 r.

Ponadto działalność wykonywana przez skarżącą nie uniemożliwia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem (tereny rolnicze i hodowlane) ponieważ złoże ropy naftowej oraz współwystępującego gazu ziemnego zalega na głębokości ponad 2600 metrów.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki oceniając legalność zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 80 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z wymienionym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu gazu ziemnego jako kopaliny współwystępującej przy wydobywaniu ropy naftowej, dokonywanym na podstawie koncesji. Podstawą stanowiska organów obu instancji było ustalenie, że planowane przedsięwzięcie ma być realizowane częściowo na terenach przeznaczonych w planie jako tereny rolnicze, czy tereny działek siedliskowych.

Tymczasem według strony skarżącej przy badaniu zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym nie uwzględniono występowania różnej działalności górniczej, a zwłaszcza tego, że w przypadku planowanego wydobycia kopalin metodą otworową wystarczające jest, aby działalność ta nie była sprzeczna z planem i dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu.

Sąd Wojewódzki akceptując rozstrzygnięcia podjęte przez organy w obu instancjach uznał, że skoro plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod wydobywanie kopalin, to organ miał obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, przy czym nie miało znaczenia, czy wydobycie kopalin następuje metodą podziemną czy odkrywkową. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z treści art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przeznaczenia terenu w planie miejscowym winno być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie.

Skarżąca Spółka nie zgadzając się z przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnią analizowanego przepisu zarzuca błędne uznanie przez Sąd Wojewódzki, że: "prowadzenie działalności górniczej polegającej na wydobyciu kopalin metodą otworową niepowodującą ujemnego wpływu na środowisko i nieruchomości gruntowe znajdujące się w obrębie prowadzonej działalności, jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan nie przewiduje wprost prowadzenia takiego rodzaju działalności". Uzasadniając tak sformułowany zarzut autor skargi kasacyjnej skoncentrował się w istocie nie na interpretacji przepisu art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy, lecz na przedstawieniu różnic w stosowanych metodach działalności górniczej, a konkretnie wykazaniu, że w przeciwieństwie do metody odkrywkowej planowane przez skarżącą Spółkę wydobywanie kopaliny metodą otworową nie wpływa na zagospodarowanie przestrzenne terenu, a w szczególności nie wpłynie negatywnie na przeznaczenie przedmiotowego terenu przewidziane w planie miejscowym.

Brak natomiast w wywodach skargi kasacyjnej argumentacji prawnej, która podważyłaby wnioskowanie organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni art. 80 ust. 2 cyt. ustawy. Przede wszystkim strona skarżąca pomija ważny – przy rozważanym zagadnieniu – przepis art. 15 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ gminy obowiązek określenia w planie m.in. granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych.

Nieuprawniony jest wywód w skardze kasacyjnej, że pominięcie w uchwalonym planie miejscowym terenu górniczego potwierdza brak negatywnego oddziaływania eksploatacji odwiertu na okoliczne tereny. Należy bowiem przyjąć wniosek przeciwny, że nieokreślenie w planie nowego terenu górniczego było celowe i zmierzało do nieposzerzania na określonym obszarze tej działalności górniczej, która jest już prowadzona. Zauważyć przy tym trzeba, że nie do zaakceptowania jest twierdzenie strony skarżącej, iż działalność z zakresu górnictwa otworowego nie może negatywnie wpłynąć na środowisko i nieruchomości gruntowe, które znalazłyby się w obrębie planowanego przedsięwzięcia.

Wprawdzie zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że istniej różnica w oddziaływaniu na otoczenie działalności górniczej w zależności od przyjętej metody, odkrywkowej bądź podziemnej wydobywania kopalin, to jednak oba rodzaje tej działalności wywierają wpływ na stan nieruchomości gruntowych. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wydobywanie kopalin bez spowodowania ujemnych oddziaływań na środowisko nie jest możliwe (por. Ustawa prawo geodezyjne i górnicze - Komentarz, Aleksander Lipiński, Lex Omega, komentarz do art. 16 - pkt 20; wyrok WSA z 10.03.2006, II SA/Ka 1109/03; wyrok WSA z 07.12.2004, II SA 3313/03). Potwierdzeniem tego jest również fakt, że planowana działalność wydobywania gazu ziemnego jako kopaliny współwystępującej zakwalifikowana została jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przy takim charakterze planowanej działalności uzasadnione było stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, w którym nie przewidziano przeznaczenia terenu pod wydobywanie kopalin. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że to właśnie na etapie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalić, czy zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopalin, z uwzględnieniem metod wydobycia, nie koliduje z przeznaczeniem nieruchomości. Rzeczą natomiast podmiotów zainteresowanych jest uczestniczenie w procesie przygotowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bądź inicjowanie ich zmian.

Przy ustalaniu znaczenia normy zawartej w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku trzeba też mieć na uwadze, że ustawodawca w sposób enumeratywny wyliczył przypadki stanowiące wyjątek od zasady, według której wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle takiej regulacji nie jest możliwe przyjęcie poglądu strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie organy powinny badać, czy działalność planowana przez skarżącą rzeczywiście uniemożliwi wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Należy przyjąć, że właściwa interpretacja wymienionego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy musiała prowadzić do uznania, że planowana działalność górnicza jest niezgodna z funkcją rolniczą przedmiotowych gruntów.

Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod wydobywanie kopalin, to organ miał obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności górniczej na środowisko i określone nieruchomości gruntowe.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.