Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 74/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 1 pkt 1,  art. 11b ust.1, art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4,  art. 11i ust. 2, art. 11f, art. 13 ust. 3, 11e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 pkt  7a,  art. 4 pkt 2,5 i 11a,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Burmistrz K., zwany dalej "Inwestorem" wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Starosty [...] zwanego dalej "Organem zatwierdzającym" bądź "Organem I instancji" o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej [...] poprzez budowę drogi rowerowej".

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej objętej wnioskiem Inwestora.

3. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. B. i S. B. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], uchylił w całości wyżej wymienioną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji przekazując stosowne wytyczne.

4. Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1 i 2 art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 17, art. 19 i art. 20a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) - zwanej dalej "z.r.i.d." bądź "specustawą drogową", art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333) – zwanej dalej "u.p.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "K.p.a.", zezwolił Wnioskodawcy na realizację inwestycji drogowej na terenie następujących nieruchomości bądź ich części w obrębie ewidencyjnym [...] [...] – działki o nr ewidencyjnych: [...], [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie ewidencyjnym [...] M. - działki o nr ewidencyjnych.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 22, [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu Organ I instancji zdał relację z przebiegu postępowania w sprawie, wskazując między innymi, że w dniu 4 czerwca 2020 r. pełnomocnik Inwestora zmienił pierwotny wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i złożył cztery egzemplarze projektu budowlanego. Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. o ponownym rozpatrywaniu sprawy powiadomiono właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych złożonym wnioskiem. O ponownym rozpatrywaniu sprawy zawiadomiono też w drodze obwieszczeń wywieszonych w Starostwie Powiatowym w B. i Urzędzie Miejskim K. oraz w publikatorach teleinformatycznych - Biuletynach Informacji Publicznej powyższych urzędów. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało również opublikowane w prasie lokalnej - "[...] K. " dnia [...] lipca 2020 r. o treści zgodnej z art. 11d ust. 6 z.r.i.d.

Organ ten nadmienił, że Burmistrz K. na mocy porozumienia z dnia [...] października 2018 r. (opublikowane w Dz. Urz. Województwa z 2018 r., poz. 4995) przejął w ograniczonym zakresie, niezbędnym do przygotowania oraz realizacji objętej wnioskiem zarządzanie drogą powiatową nr [...] od km 0+000 do km 5 +442 oraz drogą powiatową nr [...] od km 0+000 do km 1 + 560, m.in. co do pełnienia funkcji inwestora dla wnioskowanego zadania.

Organ zatwierdzający po przytoczeniu uwag składanych przed wydaniem swojej decyzji przez Stronę jak i między innymi osoby, które następnie brały udział w postępowaniu odwoławczym, przywołał treść pisma Inwestora z dnia 7 sierpnia 2020 r. wyjaśniającego sporne kwestie. Dodał również, że organ prowadzący postępowanie w sprawie jest związany treścią wniosku. Wnioskodawca określa granice pasa drogowego i linie rozgraniczające teren inwestycji, które są jednocześnie liniami podziału gruntów, do których inwestor nie posiada prawa własności. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też zmiany rozwiązań, co do jej przebiegu. Obowiązujące przepisy prawa nie dają organowi wydającemu decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prawa do ingerowania w zakres i treść projektu budowlanego.

Według Organu I instancji w toku postępowania stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 u.p.b. Jako załączniki do decyzji w jej treści wymieniono wspomniany projekt budowlany jak i projekt podziału nieruchomości.

5. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Skarżący - współwłaściciele nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...] i [...] (obręb [...]) oraz K. M. - właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]). Skarżący w odwołaniu sformułowali zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a., przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej zwanej "u.p.z.p." oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazując, że w wyniku realizacji inwestycji część samodzielnych działek utraci dostęp do drogi publicznej. Natomiast K. M. zarzuciła, że projektowana ścieżka rowerowa realizowana w ramach rozbudowy drogi powiatowej przebiegać będzie zbyt blisko budynku mieszkalnego zlokalizowanego na jej działce, stwarzając niebezpieczeństwo dla jego dalszego użytkowania i korzystania. Ponadto w wyniku wywłaszczenia fragmentu działki zostanie pozbawiona studni, z której czerpała wodę na potrzeby podlewania ogródków.

Jednocześnie do Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. przekazane zostało pismo J. J. z dnia 18 września 2020 r., adresowane do Urzędu Miasta i G. K. i do wiadomości do Starostwa Powiatowego w B., które zawierało prośbę o przesunięcie trasy rowerowej na odległość 12 m od domu mieszkalnego.

6. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 1 z.r.i.d., utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy, po skontrolowaniu kompletności wniosku, w tym opinii właściwych Organów administracji wskazał, że projektowana inwestycja nie jest zlokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej, na obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, na terenach górniczych, a tym samym nie zachodził obowiązek uzyskania opinii, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, ga specustawy drogowej. W odniesieniu do linii kolejowych pismem z dnia [...] maja 2019 r. Inwestor zwrócił się do właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej o wydanie stosownej opinii, które doręczone zostało zarządcy dnia 28 maja 2019 r. W tym miejscu Organ ten przywołał brzmienie przepisu art. 11d ust. 2 z.r.i.d., z którego wynika, że właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii, przy czym niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Ponadto Organ II instancji ustalił, że Wnioskodawca uzyskał wymagane opinie właściwego miejscowo zarządu województwa w postaci postanowienia Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Mimo wystąpienia do Starosty (reprezentującego Zarząd Powiatu B. - dopisek WSA) oraz Burmistrza K., w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się nie uzyskano stosownej opinii, co w świetle art. 11b ust. 2 z.r.i.d. potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Organ ten uznał zatem, że wniosek Inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest kompletny i spełnione zostały wymagania określone przepisami art. 11b i 11d z.r.i.d. Ustalił jednocześnie, że stosownie do art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 z.r.i.d. Starosta zawiadomił strony o ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Decyzja Starosty zawiera również:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt II sentencji decyzji Starosty);

2) określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (pkt III sentencji decyzji Starosty);

3) określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej (pkt IV i pkt V sentencji decyzji Starosty);

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt VI sentencji decyzji Starosty).

Ponadto Organ odwoławczy ustalił, że decyzja ta zawiera: zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, oznaczenie nieruchomości i ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8, lit. b, c oraz e-h z.r.i.d.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Organ I instancji doprowadził zgodność projektu zagospodarowania terenu do wymogów określonych przepisami ustawy z.r.i.d., poprzez zobowiązanie Inwestora do prawidłowego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, prawidłowego oznaczenia sposobu realizacji obowiązków wymienionych w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h z.r.i.d., a także naniesienia na projekt zagospodarowania terenu oznaczenia działek pierwotnych, jak i powstałych w wyniku podziału.

Przechodząc do analizy podniesionych zarzutów, Organ II instancji zaznaczył, że Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...] i [...] (obręb [...]), zaś K. M. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]). Następnie Organ ten przeanalizował jakie, w związku z realizacją inwestycji nastąpią zmiany:

w zakresie nieruchomości Skarżących, wskazując, że:

działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) podlega podziałowi na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha) i działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha - [...] m2); pod inwestycję przeznaczono działkę nr [...], a tym samy wywłaszczenie obejmie [...]% dotychczasowej powierzchni działki;

działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) podlega podziałowi na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha - [...] m2) i działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha); pod inwestycje przeznaczona zostanie działka nr [...], a tym samy wywłaszczenie obejmie [...]% dotychczasowej powierzchni działki;

działka [...] (o powierzchni [...] ha) podlega podziałowi na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha) i działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha - [...] m2); pod inwestycje przeznaczona zostanie działka nr [...], a tym samy wywłaszczenie obejmie [...]% dotychczasowej powierzchni działki;

działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) podlega podziałowi na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha) i działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha - [...] m2); pod inwestycję przeznaczona zostanie działka nr [...], a tym samy wywłaszczenie obejmie [...]% dotychczasowej powierzchni działki.

w zakresie nieruchomości K. M. wskazując, że działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) podlegała podziałowi na działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha) i działkę nr [...] (o powierzchni [...] ha - [...] m2); pod inwestycję przeznaczono działkę nr [...], a tym samy wywłaszczenie obejmie w zakresie [...]% dotychczasowej powierzchni działki.

W zakresie zapewnienia działkom stanowiącym własność Skarżącym dostępu do drogi publicznej, Organ ten wskazał, że w świetle z złożonych przez Inwestora wyjaśnień wyżej wymienieni posiadają cztery działki obok siebie nr [...] - [...] obręb [...]. W ramach inwestycji zapewniono zjazd do działek nr [...] Natomiast w zakresie działek nr [...] i [...], które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie, projekt zakłada wzmocnienie konstrukcji projektowanego odcinka w pasie około 30 m przy działce nr [...], zaś zjazd do działki nr [...] został specjalnie poszerzony do 3,8 m (pismo Burmistrza K. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]; pismo Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]).

Powyższe wyjaśnienia Inwestora, zdaniem Organu wyższego stopnia, korespondują z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - rysunek nr [...] i [...] na działkę nr [...] zaprojektowano zjazd o szerokości 4,50 m, na działkę nr [...] zaprojektowano zjazd o szerokości 4,00 m oraz na działkę nr [...] zaprojektowano zjazd o szerokości 3,80 m. Nie można zatem przyjąć, by przebieg inwestycji i sposób jej zaprojektowania pozbawiał działek stanowiących własność Skarżących dostępu do drogi publicznej. Ponadto dodał, że zgodnie z art. 11i ust. 2 z.r.i.d. przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się tylko odpowiednio, zaś stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało wyłączone w pełnym zakresie.

W przypadku działki nr [...], stanowiącej własność K. M., Organ II instancji nawiązując do zawartości projektu zagospodarowania terenu - rysunku nr [...] stwierdził, że wywłaszczeniu podlegać będzie północna część nieruchomości w zakresie powierzchni stanowiącej [...] m2, na której przewiduje się częściowe zlokalizowanie nawierzchni drogi rowerowej oraz pas zieleni. Lokalizacja nawierzchni drogi rowerowej i pasa zieleni nastąpi w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego. W świetle wyjaśnień Inwestora, zdaniem tego Organu, brak jest podstaw do podważania uprawnień projektanta co do prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego oraz przyjętych rozwiązań projektowych (pismo Burmistrza K. z [...] października 2019 r., znak: [...]).

W ocenie Organu odwoławczego zarówno przepisy z.r.i.d. jak i przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) nie zawierają norm określających odległość usytuowania drogi rowerowej w stosunku do istniejących obiektów budowlanych. Przepisy ustawy o drogach publicznych określają jedynie odległość z jaką mogą zostać usytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi (patrz, art. 46 ustawy o drogach publicznych). Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów Skarżących, Organ ten odniósł się do przepisu art. 11e z.r.i.d. wskazując, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W tym miejscu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda zasygnalizował, że przyjmuje się, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O lokalizacji inwestycji, jej przebiegu oraz przyjętych rozwiązaniach projektowych decyduje Inwestor, wybierając optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Przepisy ustawy z.r.i.d. nie zobowiązują również Inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględnić oczekiwań stron postępowania, czy innych podmiotów. Kompetencja organów ograniczona jest w zasadzie do oceny zgodności wniosku z przepisami, spełnienie zaś wszelkich wymagań obliguje organ do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1646/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1824/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1253/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 216/19).

Ponadto Wojewoda argumentował za judykaturą, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wielu przypadkach rodzić będzie sprzeciw osób, których interesy prywatne zostaną zagrożone lub naruszone. Rozwój urbanistyczny skutkuje jednak zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. Nieuwzględnienie wszelkich postulatów i życzeń, wykraczających poza granice ochrony prawnej, dotyczących rozwoju polityki przestrzennej, wzajemnych relacji między planowanymi i realizowanym inwestycjami, nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania legalności decyzji (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 810/11).

Organ II instancji dodał, że przejęcie nieruchomości pod inwestycje drogowe następuje z mocy prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest przedmiotem orzekania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma w tym zakresie charakter deklaratoryjny. Niemniej jednak wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, którego ustalenie następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ewentualne roszczenia dotyczące szkód powstałych w związku z wydaniem rozstrzygnięcia mogą być również dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Zdaniem Organu wyższego stopnia, z uwagi na powyższą argumentację, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. Podstawą uchylenia decyzji Starosty, w ocenie tego Organu, nie może również stanowić fakt, że w wyniku wywłaszczenia części działki stanowiącej własność K. M. zostanie pozbawiona studni, z której czerpała wodę na potrzebny podlewania ogródków.

Reasumując, zdaniem Wojewody decyzja Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację rzeczonej inwestycji drogowej odpowiada obowiązującemu prawu. Inwestor dołączył do wniosku wymagane przepisami ustawy z.r.i.d. opinie właściwych organów, zaś o toczącym się postępowaniu i rozstrzygnięciu strony poinformowane zostały stosownie do wymagań art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 z.r.i.d. Ponadto, w ocenie tego Organu, projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wykonującą samodzielną funkcję w budownictwie, posiadającą niezbędną wiedzę związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Dodał, że odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania projektowe, które nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponosi projektant.

7. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p z uwagi na pozbawienie dostępu niezależnych działek do drogi publicznej w wyniku planowanych robót i wnieśli o jej uchylenie jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu wskazali, że w przypadku realizacji drogi rowerowej działki nr [...] i [...] staną się bezwartościowe i bezużyteczne, a są to działki rolne, zatem do ich zagospodarowania, potrzebne jest użycie ciężkiego sprzętu rolniczego, który wymaga wjazdu z drogi publicznej. Następnie Skarżący przywołali uregulowania art. 59 ust 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Dodali, że dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy takiej drodze lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W dalszej części skargi Skarżący, posiłkując się judykaturą, rozwinęli argumentację dotyczącą wyżej wymienionych przepisów u.p.z.p.

8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

9. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

10. Na wstępie wywodu należy ramy prawne sprawy.

Decyzja Wojewody została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), zaś jej materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 11g ust. 1 pkt 1 z.r.i.d. Wniosek o wydanie zezwolenia złożył Burmistrz K..

Zgodnie z art. 1. ust. 1 z.r.i.d. ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach.

W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (ust. 2).

W myśl art. 11b ust. 1 z.r.i.d. właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, zawiera elementy, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4 (ust. 1a). Niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku (ust. 2).

Z kolei art. 11i ust. 2 z.r.i.d. stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...).

Przepis art. 11f z.r.i.d. w ust. 1. wskazuje natomiast treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, wymieniając w tym zakresie w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu wskazuje się że:

2. Do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, 284, 471 i 782) stosuje się odpowiednio.

2a. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, właściwym zarządcom dróg.

3. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

4. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

5. Przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku.

6. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji.

7. Do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.

8. Do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

9. W tym miejscu należy podkreślić, że celem przepisów specustawy drogowej jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy publicznej, które wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocenę techniczną projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. W tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja taka ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

W rezultacie ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności), w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (tak NSA w wyrokach: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10 - wszystkie orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do zmiany rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji w tej sprawie, albowiem to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

10. Przechodząc do przedmiotu kontroli w tej sprawie, zdaniem Sądu, Organ odwoławczy sprostał swoim obowiązkom. Dokonał sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

W tym miejscu należy wskazać, że do inwestycji wskazanej we wniosku specustawa drogowa ma zastosowanie. Inwestor wystąpił o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi rowerowej, odcinków ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, remoncie i przebudowie zjazdów, przejścia drogi rowerowej przez linię kolejową oraz wykonaniu robót towarzyszących, w ciągu wybudowanych już dróg powiatowych nr [...] i nr [...] Inwestycja polega więc na poszerzeniu pasa drogowego wymienionych wyżej dróg powiatowych na wskazanych w dokumentacji projektowej odcinkach i usytuowaniu w nim ścieżki rowerowej, chodnika oraz przebudowie i rozbudowie zjazdów z drogi publicznej. W istocie więc budowa ścieżki rowerowej miała stanowić rozbudowę istniejących już dróg powiatowych.

Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Pojęcie inwestycji należy rozumieć szeroko – co oznacza że obejmuje ona nie tylko budowę, ale również rozbudowę. W orzecznictwie jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie) definicja legalna "przebudowy", stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy". W związku z powyższym, przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość. Dodatkowo z powołanego przepisu wynika, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Skoro zatem w opisywanej inwestycji przewiduje się poszerzenie pasa drogowego, należy tym samym zakwalifikować ją jako rozbudowę.

Jednocześnie ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt. 5). Z kolei droga rowerowa według art. 4 pkt 11a tej ustawy to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wynika z tego, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej rozbudowę). Znajduje to potwierdzenie w treści art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.), według którego droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawa posługuje się także pojęciem drogi dla rowerów i stanowi, że należy przez nią rozumieć drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi, droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 2 pkt 5 tej ustawy).

11. Przechodząc do analizy zarzutów skargi, zaznaczyć należy, że w tej sprawie nie dotyczyły one naruszenia zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych określonych w specustawie drogowej, lecz naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem zgodnie z przytoczonym już wyżej art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów u.p.z.p.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących całkowitej utraty wartości i użyteczności działek Strony, z czym nie można się zgodzić o czym niżej, ponownie zauważyć należy, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji zapadły, na podstawie specustawy drogowej, która służy realizacji celu publicznego jakim jest w omawianym przypadku przebudowa dróg publicznych zmierzająca do poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego przy czym skutki z tym związane są rekompensowane w formie indywidualnie określanych odszkodowań. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo odjęcia własności nieruchomości w całości lub w części, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2017 r. (sygn. akt II OSK 1705/17), była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 16 października 2012 r. (sygn. akt K 4/10) Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił również uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją.

Mając jednak na uwadze subiektywny ogląd sprawy właścicieli, których nieruchomości objęte są inwestycją i których funkcję w części inwestycja ta zmieni, zasadne jest stwierdzenie, że nie jest możliwe zaprojektowanie przebudowy drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości niestanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości.

12. Organ, którego decyzja stanowi przedmiot skargi zwracał uwagę w jej uzasadnieniu, iż zastrzeżenia Skarżących nie pozostały bez odzewu. Inwestor, mając na względzie całokształt zaprojektowanej inwestycji, odniósł się do kwestii dotyczącej dostępu do nieruchomości Strony i zjazdów na ich nieruchomości (działki po podziale o nr: [...] i [...] - dojazd przez zjazdy na działkach Strony nr [...], działki o nr: [...] i [...] – odpowiednio zjazd poszerzony do 3,8 m i wzmocnienie nawierzchni drogi umożliwiające przejazd pojazdom rolniczym), w sposób odpowiedni. Nie wszystkie jednak zastrzeżenia dotyczące terenów Skarżących mogły być wzięte pod uwagę.

Jak wskazano powyżej, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz zarzuty skargi miał przede wszystkim na uwadze, że gospodarzem projektu jest tylko inwestor, natomiast organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, albowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Rolą organu orzekającego w sprawie jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponownie podkreślić trzeba także związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W toku niniejszego postępowania nie było rzeczą organów badanie ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z ingerencją w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, co należy podkreślić, Skarżący poniosą jakiekolwiek szkody materialne, to będzie Im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Ponadto, stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu K.p.a. Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por: wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/14, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/12, oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 137/07).

13. Sąd nie dostrzegł również nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed Organem I jak i II instancji, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

14. Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie Organy administracji dokonały oceny planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nadmiernej, nieproporcjonalnej do zamierzonych celów, ingerencji w prawo własności Skarżących. W przeprowadzonym przez Organy postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym przepisów specustawy drogowej jak i procedury administracyjnej. Organy dokonały oceny przedstawionych przez Skarżących argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. Z tego, między innymi, powodu wniesiona skarga oraz sformułowane w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.