Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020r. sprawy ze skargi M. o. na decyzję Inne z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w I., na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), art. 271 ust. 1 i ust. 4, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1 oraz art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa), decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...] określił Miejskim Wodociągom i Kanalizacji sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Skarżąca) za okres [...] stycznia 2020 r. – [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do [...] B. .

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] marca 2020 r. Państwowe G. Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło w formie informacji rocznej Skarżącej za okres [...] stycznia 2020 r. – [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do [...] B. wylotem W 103.

Skarżąca złożyła reklamację dotyczącą ww. opłaty za usługi wodne, kwestionując prawidłowość jej naliczenia w związku z przyjęciem przy naliczaniu opłaty czasu wyrażonego w dniach, tj. 366 dni. W ocenie Skarżącej zastosowany do obliczeń opłaty czas jest niezgodny z ilością dni z opadami występującymi w mieście B.. Na podstawie obserwacji i analizy danych uzyskanych z deszczomierzy wynika, że w roku występuje średnio 170 dni z opadem. Ponadto Skarżąca powołała się na diagramy klimatyczne dostępne na stronie internetowej [...], które opracowane są dla B. na modelach symulacji pogody z 30 lat oraz analizy danych z deszczomierzy należących do Instytutu T.-P. w B., które mają wskazywać, że w latach 2011-2018 średnia ilość dni z opadem wyniosła 163.

W opinii organu powyższa argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie i reklamacja nie mogła zostać uznana. W pozwoleniu wodnoprawnym z [...] marca 2019 r., znak: [...] określono maksymalny zrzut wód opadowych lub roztopowych, natomiast nie została rozróżniona ich ilość z podziałem na okres bezdeszczowy i w czasie opadów.

Organ wskazał, że przedmiotowa opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, w myśl którego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W opłacie stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód ustawodawca obliguje do wyrażenia maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu. W opłacie stałej jest zawarta gotowość do przyjęcia przez środowisko wód opadowych lub roztopowych zgodnie z ilością dni obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w danym roku, nie zaś faktyczna ilość dni korzystania przez podmiot z tego pozwolenia.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego oraz § 6 cyt. rozporządzenia.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie za podstawę obliczenia opłaty stałej parametru czasu wyrażonego w dniach i wynoszącego 366 dni w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie podstawą winien być parametr wynoszący 170 dni, tj. ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a w konsekwencji ustalenie opłaty stałej, która narusza warunki określone w pozwoleniu wodno-prawnym;

2) art. 7a § 1 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku o charakterze pieniężnym;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się w zignorowaniu informacji wynikających m.in. z obserwacji i analizy danych uzyskanych z deszczomierzy należących do skarżącego oraz z diagramów klimatycznych, dostępnych na stronie [...], a także analizy danych z deszczomierzy należących do Instytutu T.-P. w B. dotyczących średniej ilości dni w roku, w którym występują opady.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca podkreśliła, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Wadą zaskarżonej decyzji, w ocenie Skarżącej, jest niezastosowanie przez organ powyższej zasady.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że analiza danych z deszczomierzy musi prowadzić do wniosku, że nie jest możliwe, aby odprowadzanie przez spółkę wód opadowych i roztopowych odbywało się przez 366 dni w sytuacji, w której średnioroczna ilość dni z opadem w B. nie przekracza 170 dni. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne nie wskazuje konkretnie ilości dni, kiedy dochodzić będzie do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Organ całkowicie błędnie założył, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód następuje codziennie.

Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy w odniesieniu do czasu wyrażonego w dniach, przyjmowanego do ustalenia opłaty stałej, Skarżąca zarzuciła organowi, że wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ilości dni potencjalnie deszczowych, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 kpa, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W konsekwencji zdaniem Skarżącej uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjęcie za podstawę przy obliczaniu opłaty stałej 366 dni, czyli ilości dni w roku, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu średniorocznej ilości dni z opadem, pozostaje w sprzeczności z art. 7a § 1 kpa, według którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu (m.in. jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), przy braku wyraźnych uregulowań ustawowych, organ wbrew wynikającej z tego przepisu dyspozycji nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 Prawa wodnego na korzyść Skarżącej, przyjmując sposób wyliczenia opłaty zupełnie nieodzwierciedlający i nieadekwatny do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego rocznego limitu odprowadzenia wód.

Zdaniem Skarżącej, organ naruszył także art. 8 § 1 kpa, a konkretnie wyrażoną w przepisie zasadę proporcjonalności, bowiem celem, który ma zostać osiągnięty poprzez nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jest swoiste zniwelowanie negatywnych skutków dla środowiska wywołanych niekorzystnym działaniem podmiotów. Oznacza to tym samym, że istotą opłaty jest ustalenie jej na poziomie adekwatnym do faktycznie odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych w skardze, organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Zdaniem organu jest zasadnicza różnica między opłatą stałą i opłatą zmienną, a tylko ta druga powiązana jest z rzeczywistą ilością wody i uzależniona jest od faktycznej ingerencji w środowisko. Opłata stała jest pewnym założeniem i jeżeli podstawą jej obliczenia będzie faktyczna ilość odprowadzanej wody, przestanie być opłatą stałą, gdyż upodobni się w tej sytuacji do opłaty zmiennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 4 cyt. ustawy, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast

- ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s, odprowadzanych do wód.

Przedmiotem sporu między stronami w istocie jest kwestia sposobu rozumienia normatywnego zwrotu "czas wyrażony w dniach", opisującego jeden z czynników iloczynu stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości opłaty stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego). Zdaniem Skarżącej powyższa kategoria opłaty nie powinna być wnoszona za cały okres roczny, powinna być za to zależna od rzeczywistej liczby dni z opadami, ewentualnie od średniorocznej ilości dni z opadami występującymi na danym terenie. Skarżąca zakwestionowała w ten sposób stanowisko organu, zgodnie z którym przedmiotowa opłata stała ma charakter opłaty rocznej, która nie jest zależna od rzeczywistej liczby dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych (np. z uwagi na ilość dni opadowych lub dni roztopowych występujących na danym terenie w ciągu całego roku). W efekcie sporne między stronami okazało się rozumienie samego charakteru przedmiotowej opłaty.

Oceniając istotę powyższego sporu, Sąd stwierdza, że stanowisko Skarżącej jest błędne. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 cyt. ustawy, opłata za ww. usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolejnych ustępów art. 270 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że ustawodawca, wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do ustanowienia odmiennego celu i charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Inaczej rzecz ujmując, opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok. Opłata ta naliczana jest w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana wyłącznie w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna wnoszona jest za określone usługi wodne. Opłata ta stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, który uzależniony jest od mierzalnych parametrów.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że o ile wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, jak w rozpoznawanej sprawie, odprowadzanych wód opadowych i roztopowych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Taki sposób wykładni potwierdza jasne i niebudzące wątpliwości zestawienie językowe treści rozważanych przepisów (np. art. 270 ust. 1 Prawa wodnego: "Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych"; art. 270 ust. 11: "Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych").

W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku lub jako średnioroczny okres dni z opadami. Opłata stała, o której mowa w art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, jest bowiem opłatą roczną uiszczaną co do zasady za pełny okres roczny (rozumiany jako rok kalendarzowy), w 4 równych kwartalnych ratach (art. 271 ust. 6 cyt. ustawy), zgodnie z informacją roczną (art. 271 ust. 1). Już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony ze względu na brak znaczenia rzeczywistej ilości wykorzystanych wód w ciągu roku. Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). Przedstawiony przez Skarżącą sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 nawiązuje do charakteru opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust 11). Wprowadzenie wymogu istnienia urządzeń retencyjnych jest logicznie uzasadnione, bowiem faktyczna ilość wód odprowadzonych musi zostać zmierzona w określony, przewidziany prawem sposób (np. za pomocą przewidzianej pojemności urządzeń retencyjnych – zob. art. 272 ust. 5 Prawa wodnego).

W przypadku spornej opłaty stałej ustawodawca oczywiście nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata, jak już wyżej stwierdzono, ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych – 366).

Należy jeszcze raz zauważyć, że źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej jest pozwolenie wodnoprawne. Przyznać zatem należy rację organowi, że w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalając wysokość spornej opłaty stałej za odprowadzanie do wód [...] B. wód opadowych lub roztopowych, organ zobowiązany był wziąć pod uwagę szacunkową ilość odprowadzonych wód wynikającą z treści wydanego Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu tym nie określono liczby dni z opadami i dni bez opadów do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej. W treści tego pozwolenia określono dopuszczalną ilość odprowadzanych wód, wskazując dwa parametry: spływ maksymalny i spływ średni roczny.

W kontekście przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, że:

- pozwolenie wodnoprawne jest aktem funkcjonującym w obrocie prawnym, a w związku z tym jego treść stanowi podstawę dla organu do dokonania ustaleń w zakresie przyjętego wskaźnika w postaci maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód;

- w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Skarżącej nie określono liczby dni deszczowych i dni bezdeszczowych do wyliczenia składnika koniecznego do ustalenia opłaty stałej;

- opłata stała została wyliczona jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 mł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni (w związku z rokiem przestępnym) i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia w ilości 0,43753888 mł/s (obliczonej stosownie do art. 552a Prawa wodnego na podstawie ilości odprowadzanych wód maksymalnie na godzinę, określonych w pozwoleniu wodnoprawnych z [...] grudnia 2012 r. nr [...], które zostało przeniesione na Skarżącą na mocy ww. decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...].PK).

W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie naliczenia opłaty za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód nie ma możliwości kwestionowania ustaleń zawartych w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym, w tym średniorocznej ilości wód opadowych lub roztopowych występujących na danym terenie (parametru ustalanego w operacie - zgodnie z art. 409 ust. 6 Prawa wodnego - z ewentualnym uwzględnieniem średniej ilości dni deszczowych i bezdeszczowych).

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 33, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a kpa. Jeśli bowiem w sprawie nie zostały potwierdzone wątpliwości Skarżącej co do treści znaczeniowej norm prawnych wynikających z przepisów Prawa wodnego (w tym na tle art. 271 ust. 4 pkt 1), to powoływanie się na zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść jednostki nie znajduje podstaw.

Takie samo stanowisko w podobnych sprawach jest prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych (vide: np. wyrok WSA w Kielcach z 11.09.2019 r., II SA/Ke 460/19, LEX nr 2726459, wyrok WSA w Szczecinie z 20.09.2018 r., II SA/Sz 838/18, LEX nr 2563729).

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Sąd oddalił skargę.