Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 575/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 Października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XVIII/174/2020 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Gminy Miasta Inowrocław kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2020r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (dalej powoływaną jako "uchwała"). Zgodnie z treścią tej uchwały kategorii drogi powiatowej pozbawione zostały odcinki dróg zlokalizowanych w I. o numerach: 1) [...] - ul. [...] o dł. 0,866 km na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; 2) [...] – ul. M. S.-C. o dł. 0,805 km na odcinku od ul. [...] do ul. [...]; 3) [...] – ul. [...] o dł. 2,765 km od ul. [...] do ul. [...]; 4) [...] – ul. [...] o dł. 1,598 km na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Przebieg powyższych dróg wskazuje mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał w szczególności, że ze względu na przekazanie Powiatowi I. byłej sieci dróg wojewódzkich - tj. przekazanie drogi starodroża drogi krajowej [...] i [...] od węzła L. do granic miasta I., dalej ul. [...], ul. [...], ul. [...] (do skrzyżowania z ul. [...]) o dł. 5,3 km oraz drogi wojewódzkiej nr [...] do węzła T. o dł. 1,5 km , uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Sejmiku Województwa [...] - które po oddaniu do użytkowania dnia [...] października 2019r. II etapu obwodnicy I. straciły na znaczeniu komunikacyjnym i spełniają teraz ustawową definicję dróg powiatowych, zasadnym jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej wskazanych w uchwale ulic, które w układzie komunikacyjnym pełnią funkcję rozprowadzającą – rozumianą jako pełnienie roli połączeń między dzielnicami i obszarami miast oraz miejscowości, dojazdów do obszarów osiedlowych, centrów miast i obszarów komercyjnych oraz połączeń z drogami tranzytowymi.

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez M. I., które zarzuciło jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływanej jako "u.d.p.") na skutek nieuprawnionej dekategoryzacji zaskarżonej uchwałą kolejnych dróg kategorii powiatowej na terenie miasta I. – w związku z ponownym pozbawieniem tych samych odcinków dróg kategorii dróg krajowych (tj. ul. [...] i ul. [...]) oraz odcinka drogi od granicy miasta do węzła L., które stały się drogami wojewódzkimi z mocy prawa dwukrotnie – w wyniku oddania do użytkowania I etapu oraz II etapu budowy obwodnicy ,

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.p.d. poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu I., w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic oraz poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg, z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek oddania do użytkowania II etapu budowy obwodnicy I. i przekazania Powiatowi I. drogi wojewódzkiej;

- art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez niezachowanie proporcji odcinków dróg przekazanych w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi, położonych w granicach administracyjnych M. I.;

- art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia przesłanek zastosowania tegoż przepisu, tj. nie wykazano braku spełnienia przez przekazywane odcinki dróg kryteriów uzasadniających uznawanie ich za drogę powiatową wskutek zastąpienia ich drogą nowo wybudowaną, względnie uprzednio kaskadowo przekazaną, ograniczając się m.in. do zacytowania fragmentów opracowania "Zasady uspokajania ruchu drogowego za pomocą fizycznych środków technicznych";

- art. 10 ust. 11 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2015 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r. Nr 67, poz. 682, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"), poprzez określenie przebiegu odcinków dróg powiatowych pozbawionych kategorii drogi powiatowej w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem, tj. za pomocą planu orientacyjnego, a nie mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg;

- art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p., poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu).

Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Do skargi dołączono załączniki – wśród nich pismo Zarządu Dróg Powiatowych w I. z [...] marca 2020r. – na poparcie zasadności zarzutu dotyczącego niezachowania proporcji odcinków dróg przekazanych mocą zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej. W uzasadnieniu organ powołał się na argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wyjaśniła, że po wybudowaniu obwodnicy I. funkcję tranzytową przejęła obwodnica, zaś odcinki dróg przechodzących przez centrum miasta, które dotąd pełniły funkcję tranzytową, będą pełniły funkcję rozprowadzającą (starodroża dróg krajowych i wojewódzkich, obecnie powiatowych). Tym samym konieczne było wprowadzenie odpowiednich rozwiązań i zmian funkcjonalnych w powiatowej sieci drogowo-ulicznej. Organ podkreślił, że sporne ulice nie spełniają ustawowej roli dróg powiatowych zgodnie z zapisami ustawowymi, gdyż nie stanowią części układu komunikacyjnego, stanowiącego połączenie siedzib gmin i powiatów.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu sformułowanego w skardze organ uznał go w pełni za chybiony. Zwrócił bowiem uwagę, że dwukrotna dekategoryzacja została przeprowadzona w odniesieniu do drogi kategorii krajowej z uwagi na dwuetapowość budowy obwodnicy I. oraz przywrócenie przez Ministra Infrastruktury kategorii drogi krajowej ulicom: L. i T. po oddaniu do użytkowania drugiego odcinka obwodnicy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ zaznaczył ponadto, że w przepisach rozporządzenia MI nie ma mowy o tym, że przebieg dróg winien być oznaczony na mapie techniczno-eksploatacyjnej. Przy czym, jak wskazał, w zaskarżonej uchwale przebieg dróg wskazany jest za pomocą numeru drogi, nazwy drogi, długości, kilometrażu i wskazanego dokładnego odcinka między jakimi ulicami się znajduje, a stanowiąca załącznik do zaskarżonej uchwały mapa, wskazująca przebieg dróg, sporządzona została na podkładzie Bazy Danych Obiektów Topograficznych. W ocenie organu, załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje na funkcję, jaką pełnią sporne odcinki dróg – z uwagi na możliwość dokonania chociażby oceny otoczenia drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511; powoływanej dalej jako "u.s.p.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdza, że M. I. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie ww. art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Gminę obowiązków zarządcy drogi. Skarżąca dochowała również terminu do wniesienia skargi. Powyższe stanowi o skutecznym wniesieniu przez M. I. ocenianej skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w sprawie pozbawienia spornych odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, podjęta w związku z przekazaniem Powiatowi odcinka drogi wojewódzkiej (starodroża drogi krajowej [...]) oraz drogi wojewódzkiej nr [...] mocą uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr [...] z [...] grudnia 2019r.

Przechodząc do szczegółowszego wyjaśnienia powodów uwzględnienia skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 10 ust. 5 c i d u.d.p. Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870). Aktualnie obowiązująca treść przepisów art. 10 u.d.p. i ich wykładnia dokonana przy uwzględnieniu wcześniejszej treść przepisów art. 10 u.d.p. pozwala wyróżnić dwa tryby pozbawiania drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Zasadą jest tryb, który można określić zwyczajnym. Znajduje on zastosowanie do wszystkich innych sytuacji niż dekategoryzowanie odcinka drogi w związku z zastąpieniem go nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten posiada podstawy prawne o charakterze kompetencyjno-zadaniowo-proceduralnym w art. 10 ust. 1-4 u.d.p. Drugi tryb określany w orzecznictwie sądowym "trybem kaskadowym" uregulowany został w art. 10 ust. 5, 5a-5f u.d.p. Znajduje on zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie z uwagi na powołanie się przez Radę Powiatu na fakt oddania do użytkowania [...] października 2019r. II etapu budowy obwodnicy I..

Nowela z [...] września 2013r. zmieniła dotychczasowe ustawowe domniemanie, że droga zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem, stawała się drogą gminną. W to miejsce przyjęty został zespół nowych rozwiązań prawnych zawartych w art. 10 ust. 5-5f u.d.p. Przepisy te przyjęły regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, drogi staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Wówczas może zostać uruchomiony proces kaskadowej dekategoryzacji drogi, który służyć ma zaliczeniu jej do grup dróg publicznych stosownie do jej cech określonych przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1, 6a ust. 1 albo 7 ust. 1 u.d.p.

Ww. nowela z dnia [...] września 2013 r. poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt KP 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być jednak brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w ich aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Ponadto w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady-stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawodawca dał możliwość Radzie Powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania.

Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c i d u.d.p., wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Jednocześnie stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale – w jej uzasadnieniu.

Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny na stronie www.orzezcenie.nsa.gov.pl – baza CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13 – dostępny w bazie j.w.). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17 – dostępne w bazie j.w.). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (vide: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

Należy przy tym wyjaśnić, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08 – dostępny w bazie LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. winno zatem również zawierać szczegółowe uzasadnienie, wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi powiatowej kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę wojewódzką oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, nie zawiera wystarczającego uzasadnienia.

W uzasadnieniu uchwały nie została przede wszystkim w ogóle wyjaśniona kwestia dotycząca przesłanki proporcjonalności. Organ nie wykazał, że pozbawienie spornych odcinków dróg kategorii drogi powiatowej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5a u.d.p. W tym zakresie zaskarżona uchwała (jej uzasadnienie) nie zawiera żadnych informacji, co wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości, stanowiska organu, pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Rada Powiatu ograniczyła się jedynie do wskazania całkowitej długości dróg przekazanych Powiatowi mocą uchwały Sejmiku Wojewódzkiego z [...] grudnia 2019r. (tj. 5,3 km starodroża drogi krajowej i 1,5 km drogi wojewódzkiej nr [...]) oraz łączną długość odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej. Samo porównanie długości odcinków dróg przekazywanych w trybie "kaskadowym" nie może być uznane za wyczerpujące wyjaśnienie spełnienia przesłanki "proporcjonalności" i dokonać oceny zasadności formułowanych w skardze zarzutów. Również w odpowiedzi na skargę organ nie podjął próby ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego.

Zachowanie proporcjonalności przekazywanych odcinków dróg (spełnienie przesłanki określonej w art. 10 ust. 5 c u.d.p.) w rozpoznawanej sprawie budzi poważne wątpliwości. Do skargi dołączone zostało pismo Zarządu Dróg Powiatowych z [...] marca 2020r., z treści którego wynika, że łączna długość odcinków dróg starodroża drogi krajowej tj. odcinków dróg od węzła L. do granic miasta I., ul. [...], ul. [...] A. L. i ul. [...] wynosi nie więcej niż 4,39 km. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wskazano na 5,3 km – jako na długość tych samych odcinków dróg, przekazanych Powiatowi przez Sejmik Województwa. Z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie ma podstaw do dokonania oceny, czy ta różnica wynika z przyjęcia przez organ błędnych (dowolnych) danych co do pomiaru poszczególnych dróg – jak sugeruje to strona Skarżąca, czy też organ bazował na danych ewidencyjnych aktualnych na datę podejmowania zaskarżonej uchwały – co czyniłoby zarzut skargi bezzasadnym.

Zauważyć też należy, że uchwałą z [...] grudnia 2019r. (opublikowaną w Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] grudnia [...]) Sejmik Województwa przekazał Powiatowi I. odcinki starodroża krajowego i odcinek drogi wojewódzkiej nr [...], które to odcinki (jak wynika z załącznika graficznego do tejże uchwały) zlokalizowane są poza granicami G. I.. W stosunku do starodroża dotyczy to odcinka ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazano jednak, jakiej długości odcinki dróg pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej leżą w granicach miasta. Jest to istotne albowiem organ, dokonując wyboru dróg do przeprowadzenia ich dekategoryzacji, uwzględnił długość dróg starodroża i drogi wojewódzkiej nr [...] pozbawionych kategorii drogi wojewódzkiej zarówno na terenie miasta I. jak i gminy I.. W tej sytuacji nie można jednoznacznie uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności.

Uzasadnienie zaskarżonego aktu nie zawiera nadto wyczerpującego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia - nie wskazuje bowiem, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporne odcinki utraciły charakter dróg powiatowych i stały się one drogami spełniającymi już tylko funkcję dróg odpowiadających definicji dróg gminnych w powiązaniu z oddaniem do użytku II etapu obwodnicy M. I. i dalszym związanym z tym kaskadowym pozbawieniem poszczególnych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Powiatu kierowała się "funkcjonalną hierarchizacją sieci drogowo-ulicznej" opracowaną na potrzeby zapewnienia bezpiecznego użytkowania dróg publicznych. Tymczasem w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe organy mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg nie spełnia już dłużej definicji drogi powiatowej. Wynika to z faktu, że właściwe rady kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg w zamiarze ustawodawcy ma prowadzić do sytuacji, w której kategoria takiej drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w sytuacji przekazania dotychczasowych dróg powiatowych gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą Rady Powiatu było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych. Wynikająca bowiem z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały właśnie w takim zakresie.

Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno być poprzedzone nie tyle oceną funkcji, jakie pełnią poszczególne odcinki dróg w układzie komunikacyjnym z punktu widzenia zapewnienia ich bezpiecznego użytkowania, ale analizą natężenia ruchu, parametrów technicznych, czy też lokalizacyjnych – tj. analizą, której wyniki pozwolą na przyjęcie, że wytypowane w rozpoznawanej sprawie odcinki dróg utraciły charakter dróg kategorii powiatowej z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego i oddanie do użytkowania obwodnicy I.. Wyniki takiej analizy winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały "dekategoryzującej". Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, nie nawiązano do przepisów art. 6a i 7 ust. 1 u.d.p., nie wyjaśniono też, jaką funkcję w układzie komunikacyjnym pełniły sporne odcinki dróg przed oddaniem do użytkowania obwodnicy I..

Powyższej wady nie może sanować przedstawiona przez organ argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której organ podjął próbę wyjaśnienia, w jaki sposób zmianie uległ układ komunikacyjny dróg w granicach miasta I.. Jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały. Stwierdzone braki w zakresie uzasadnienia podjętej uchwały co do spełnienia przesłanek przewidzianych przepisami oraz udokumentowanie ich spełnienia powoduje, że uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Potwierdzenia legalności zaskarżonej uchwały nie można też odnaleźć, analizując załącznik graficzny do podjętej uchwały, stanowiący jej integralną część. Należy zauważyć, że nie zawiera on informacji o dotychczasowym przebiegu dróg powiatowych w granicach miasta. Z legendy mapy wynika, że takie informacje powinny być uwidocznione w załączniku kolorem szaroniebieskim ("istniejąca sieć dróg kategorii powiatowej"), tymczasem żadna z barwnych linii ujawnionych na mapie nie jest koloru szaroniebieskiego. Brak jest zatem opisów pozwalających na odczytanie treści mapy i dokonania analizy układu komunikacyjnego i ceny, czy wytypowane drogi nie łączą się w układ komunikacyjny, który utracił cechy pozwalające na dalsze ich kwalifikowanie do dróg o funkcji definiowanej jako drogi powiatowej. Zgodzić się przy tym należy ze stroną skarżącą, że doszło tym samym do naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zaniechanie posłużenia się mapą techniczno-eksploatacyjną dróg, która powinna wykazywać przebieg dróg powiatowych dla potrzeb uchwały podejmowanej w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 10 ust. 5c u.d.p.

Reasumując - w ocenie Sądu faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niedostatki załącznika graficznego wykluczają tym samym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (wpis oraz koszty zastępstwa procesowego).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z [...] października 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).