Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1174/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 35, 45, 46
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 42/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w X z dnia [..] 2016 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez T. S. (dalej: skarżąca), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 42/17, którym oddalono jej skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w X, z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] 2015 r. skarżąca wniosła o przywrócenie, w trybie postępowania administracyjnego, w operacie ewidencyjnym granic i powierzchni działki nr [...] (dawniej nr [...]), w obrębie m. X.

Starosta Sokólski decyzją z dnia [...] 2015 r. umorzył postępowanie, ale w wyniku wniesionego odwołania, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w X (dalej: PWINGiK w X), decyzją z dnia [...] 2016 r. uchylił tę decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta X decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu m. X i wyjaśnił, że istotą ewidencji gruntów jest zapis istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku, a nie rozstrzyganie sporów własnościowych, a ponadto organy ewidencyjne są tylko rejestratorem zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Wpisów mogą dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Powtórna ocena dokumentów, na które powołuje się skarżąca, możliwa jest tylko w ramach prowadzonego z urzędu postępowania weryfikacyjnego w trybie określonym w § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.]). Organ stwierdził, że skarżąca nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów, stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Skoro zdaniem skarżącej przed dniem 14 grudnia 2006 r. dokonano zmian dla niej niekorzystnych, to winna ona przedłożyć organowi ewidencyjnemu dokumenty pochodzące z okresu po tym dniu, wskazujące na odmienny stan faktyczny i prawny. Organ wyjaśnił, że jako prawidłową należy traktować jego decyzję z dnia [...] 2006 r., nr [...], odmawiającą wprowadzenia na wniosek skarżącej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta X, polegającej na przywróceniu prawa własności do części nieruchomości stanowiącej obecnie ulicę X, oznaczonej jako działka nr [...], gdyż decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 122/07, oddalił skargę od decyzji organu II instancji.

PWINGiK w X opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r., w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca w piśmie z dnia [...] 2016 r. sprecyzowała, że jej wniosek dotyczy jedynie przywrócenia obmiaru powierzchni, który na dzień dzisiejszy wynosi [...] m2 oraz żądania, aby organ ewidencyjny poprawił pomiar we własnym zakresie. Dalej organ wskazał, że ugodą zawartą w dniu [...] 1948 r., w sprawie C [...], przed Sądem Grodzkim w X, K. S., Z. B., B. S. i J. S. dokonali działu spadku po I. S. i J. S., postanawiając m.in. wydzielić i przyznać B. S. na wyłączną własność część działki siedliskowej na całej jej szerokości od strony ulicy X, oraz "na długość w głąb X metra". Na podstawie pomiarów stanu władania gruntami miasta X, przeprowadzonych w latach 1947-1950 dla potrzeb założenia katastru gruntów, dokonanych przez Państwowe Przedsiębiorstwo Miernicze Oddział w Warszawie Biuro Terenowe w X, doszło do sporządzenia pierworysu, zarysu pomiarowego oraz rejestru gruntów obejmującego m.in. nieruchomość, której nadany został numer X ze wskazaniem w rejestrze gruntów powierzchni na [...] m2. W odniesieniu do tej działki został wydany w dniu [...] 1975 r. akt własności ziemi nr [...], stwierdzający nabycie jej prawa własności przez B. S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone. Ostatecznie aktem własności ziemi nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy X ponownie stwierdził nabycie prawa własności tej nieruchomości przez B. S. Na podstawie zawartej w dniu [...] 1978 r. umowy przekazania własności gospodarstwa rolnego, nr [...], sporządzonej w Urzędzie Miasta i Gminy w S., B. i S. małżonkowie S. przenieśli na T. S. (obecnie S.) prawo własności wskazanej nieruchomości, w skład której wchodziła także działka nr [...]. Następnie na podstawie dokonanego w 1978 r. odnowienia operatu ewidencyjnego miasta X działka nr [...] otrzymała nowy nr [...] i powierzchnię [...] m2. Odnowienie wykonało Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w X, które w ramach tej modernizacji dokonało nowego pomiaru stanu posiadania wg stanu istniejącego na gruncie i sporządziło na tę okoliczność nowe mapy ewidencyjne. Podczas nowego pomiaru dokonanego w 1976 r. przyjęto przebieg granicy na gruncie w sposób odmienny niż wykazany na mapie z 1949 r. Protokół sporządzony w dniu [...] 1976 r. przez wykonawcę prac geodezyjnych w odniesieniu do działek nr [...] i [..] podpisała skarżąca, a to oznacza, że nie kwestionowała ona wówczas istniejącego stanu granic na gruncie. W dniu [...] 1985 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o założenie dla działki nr [...] o powierzchni [...] m2 księgi wieczystej, dołączając na tę okoliczność opis i mapę z 1985 r. Sąd Rejonowy w X założył w dniu [...] 1985 r. dla tej działki księgę wieczystą Nr [...] (aktualnie nr [...]), wykazując jej powierzchnię na [...] m2. W 1986 r. biegły sądowy W. Cz., powołany w sprawie sądowej I Ns [...] o zniesienie współwłasności działki nr [...], dostrzegł błąd w ustalonej powierzchni ewidencyjnej tej działki, jak i pozostałych działek nr [...] i [...]. Zauważył błędnie umiejscowiony punkt graniczny nr [...], którego usytuowanie miało wpływ na powierzchnię wskazanych działek. W wyniku ponownego obliczenia powierzchni działki nr [...], na podstawie danych geodezyjnych z odnowienia ewidencji gruntów z 1978 r., przyjął, że powierzchnia ta wyniosła [...] m2. Dane z tej opinii organ ewidencyjny wprowadził do rejestru gruntów w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. nr 11, poz. 98). Tej nowej powierzchni nie poprawiono jednak w księdze wieczystej Nr [...]. W stosunku do działki nr [...] po 1978 r. nie były wykonywane jakiekolwiek rozgraniczenia w rozumieniu przepisów art. 29-39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej "P.g.k.", bądź uprzednio obowiązującego dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 53, poz. 298 ze zm.). Na skutek wniosku skarżącej Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno Kartograficznych WITMAR w X dokonało pomiaru kontrolnego przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] i [...], nie stwierdzając niezgodności pomiędzy przebiegiem granic istniejących na gruncie, a stanem wykazanym w ewidencji gruntów na podstawie odnowienia dokonanego w 1978 r. Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 24a P.g.k. Starosta X w dniu [...] 2005 r. zarządził przeprowadzenie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu X poprzez założenie ewidencji budynków i lokali oraz aktualizację użytków gruntowych. W ramach tej modernizacji skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia zarzutów w przewidzianych przepisami terminach, zarówno podczas wyłożenia projektu operatu, jak również po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Organ ewidencyjny realizując zasadę prowadzenia aktualności ewidencji gruntów dokonał w drodze czynności materialno - technicznej zmiany w rejestrze gruntów, zastępując błędną powierzchnię [...] m2, nową powierzchnią [...] m2, bazując na podstawie operatu technicznego biegłego W. Cz., przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. Przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu oznacza, że opracowanie to odpowiada wymogom przestrzegania standardów wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności oraz zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji. Skarżąca nie dążyła do zaktualizowania tego wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne, uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów, stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. W ocenie organu odwoławczego organ ewidencyjny mógłby na wniosek skarżącej nanieść w ewidencji jedynie udokumentowane zmiany nowopowstałe w stosunku do istniejących danych ewidencyjnych, a nie korygować wpisy danych na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła T. S., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pozostawienie poza oceną organu przebiegu procedury dokonania przez biegłego W. Cz. zmian operatu ewidencji, a zwłaszcza prawidłowego przebiegu tej procedury. Zarzuciła też wadliwość tezy, że za jakość danych uwidocznionych w prowadzonym operacie ewidencji w największym stopniu odpowiedzialność ponoszą właściciele gruntów, podczas gdy zmiany w ewidencji zostały dokonane w latach 1978 i 1986 z urzędu, a o wprowadzeniu tych zmian oraz o toczącym się postępowaniu organ nie poinformował skarżącej. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 P.g.k. i § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 36, 37, 38 i 46 ust.1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że ugoda zawarta w dniu 22 września 1948 r. w sprawie o dział spadku nie jest dokumentem własności, a stan władania gruntem ustalony w latach 1949-50, jak i w wydanym na jego podstawie akcie własności ziemi z dnia 7 września 1978 r. oraz umowa przekazania własności gospodarstwa rolnego nie są wystarczające do stwierdzenia jaka jest powierzchnia spornej działki. Podniosła, że odnalazła w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w X dokumentację rozgraniczenia jej działki z działką o nr [...] wraz z operatem nr [...], w skład którego wchodzi protokół ustalenia granic podpisany przez strony, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w X nr [...] z dnia 5 lipca 1962 r., decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w X nr [...] z dnia [...] 1962 r. oraz mapa, która obrazuje granice tej działki. Odnalazła też decyzję nr [...] z dnia [...] 1974 r., wydaną przez Kierownika Wydziału Wydział Rolnictwa Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w X z protokołem granicznym sporządzonym w dniu [...] 1974 r., dotyczącym jej działki i działek sąsiednich o nr [...] i [...] podpisanym przez wszystkie strony wraz z mapą. Dokument ten jednak nie został uwidoczniony w ewidencji gruntów. Sprawa o sygn. [...] dotyczyła tylko wyjścia ze współwłasności działki [...], więc biegły Cz. nie miał podstaw do ingerencji w dane dotyczące jej działki i nie wiadomo dlaczego nie uwzględnił prawidłowych granic zgodnych z rozgraniczeniem i wznowieniem granic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek, np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji powinna być udokumentowana. W ocenie Sądu o ile dopuszczalne jest prostowanie ewidencji zmierzające do usuwania błędów czy omyłek w ramach pojęcia "aktualizacja", o tyle powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych pomyłek. Usunięcie wpisu z ewidencji gruntów następuje w ramach aktualizacji i dokonuje się nową zmianą obowiązującą od momentu jej ujawnienia. Trafnie organy przyjęły, że wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony w trybie określonym w art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., tj. na wniosek osoby uprawnionej. W tym przypadku bowiem, na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Skarżąca chcąc dokonać zmian w zapisach ewidencji dotyczących jej nieruchomości winna przedłożyć organowi ewidencyjnemu dokumenty pochodzące z okresu po dacie ostatniego wpisu ([...] 2006 r.), które wskazywały na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji, stan faktyczny lub prawny. Zapoczątkowane wnioskiem skarżącej postępowanie administracyjne było więc typowym postępowaniem weryfikacyjnym, które w świetle przepisów P.g.k. jest postępowaniem kompleksowym, wszczynanym jedynie z urzędu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba zgromadzenia dodatkowego materiału w postaci rozgraniczeń i wznowień granic przedmiotowej działki z okresu sprzed [...] 2006 r., gdyż dokumenty te pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organy nie były też uprawnione do badania prawidłowości przebiegu postępowania w sprawie cywilnej, w której opinię wydał biegły W. Cz.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 P.g.k. oraz w zw. z § 45 ust. 1 i 2, 85 i 86 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła konieczność aktualizacji danych w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni działki skarżącej, pomimo jej sprzeczności z powierzchnią ujętą w umowie przekazania gospodarstwa rolnego oraz powierzchnią ujętą w operacie ewidencyjnym z 1978 r.;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c, 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a., na skutek błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie i nie przyjęcie, że organ winien był z urzędu przeprowadzić postępowanie dotyczące aktualizacji danych w ewidencji gruntów, pomimo wykazania, że w opracowaniu biegłego Cz. wystąpił błąd i pomimo nie wprowadzenia tego opracowania do ewidencji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami w drodze decyzji administracyjnej;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nierozważenia zarzutu bezpodstawnej zmiany powierzchni działki skarżącej w sytuacji braku po 1948 r. jakichkolwiek zdarzeń prawnych mogących skutkować jej zmniejszeniem;

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) na skutek takiej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, która nie daje skarżącej możliwości ustalenia dlaczego doszło do zmniejszenia powierzchni spornej działki i pozbawienia ochrony przysługującego jej prawa własności.

Wskazując na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podniosła, że operat szacunkowy biegłego sądowego W. Cz., w oparciu o który dokonano zmian w ewidencji gruntów, dotknięty był wadami, opierał się na wadliwie ustalonych okolicznościach historycznych a nie na nowym zdarzeniu prawnym, pozostawiono w nim bez zmian jedynie zewnętrzne granice działek na [...] i [...], a nie odniesiono się do granic pozostałych. W istocie była to aktualizacja operatu ewidencyjnego, wymagająca przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i wydania odpowiedniego orzeczenia. O zmianach nie poinformowano skarżącej, a dalsze pomiary dokonywane w toku modernizacji przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych WITMAR w X, były również błędne, gdyż opierały się na niezgodnym z prawem stanie faktycznym, wykazywanym w ewidencji po zmianach wynikających z kwestionowanego operatu W. Cz. Skarżąca zgodziła się z tym, że zmiany w ewidencji mogły być dokonywane na podstawie prawomocnego postanowienia sądu cywilnego zapadłego w sprawie o zniesienie współwłasności, ale postępowanie to nie dotyczyło działki nr [...]. Z § 64 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. nr 11, poz. 98) wynikało, że zmiany w ewidencji gruntów dokonywane były na podstawie orzeczeń właściwych organów, o których powinny być zawiadamiane zainteresowane strony. Trybu tego w stosunku do spornej działki nie zastosowano. Zmiany nie zostały prawidłowo udokumentowane, a w przedłożonym przez biegłego operacie technicznym brak jest szkicu polowego, z którego wynikałoby, że wykryty błąd został w sposób należyty zweryfikowany. Z dokumentów tych nie wynika też, że biegły zdawał sobie sprawę z rzeczywistych wymiarów nieruchomości. Naruszono przy tym § 62 przywołanego rozporządzenia na skutek niesporządzenia dokumentów pomiarowych oraz § 49 ust. 1 pkt 4 na skutek przyjęcia, że zmiana została wprowadzona do ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sporny operat wykazujący błąd pomiaru powierzchni był tylko dowolną interpretacją stanu faktycznego ze strony geodety, której skutkiem były zmiany umiejscowienia punktów granicznych oraz zasadnicza zmiana powierzchni przedmiotowej działki ewidencyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że odesłanie do procedury weryfikacyjnej określonej w § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów skutkuje pozbawieniem możliwości dochodzenia przez skarżącą swoich praw, gdyż stale napotyka ona na opór organów, polegający na odmowie podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do weryfikacji zapisów operatu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Wobec tego, że pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Wstępnie należało zaznaczyć, że problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w rozdziale IV P.g.k., tj. w art. 20-25 oraz w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy określa jakie informacje dotyczące gruntów obejmuje ewidencja gruntów i budynków są to: informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Przechodząc do oceny postawionych zarzutów należy przypomnieć, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 P.g.k., ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności).

Z powyższego wynika, że nie może zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów Konstytucji i Konwencji, uzasadniony "zmniejszeniem powierzchni nieruchomości stanowiącej jej [skarżącej] własność", gdyż nie można utożsamiać wpisu w ewidencji dotyczącego określenia powierzchni nieruchomości ze zmianą stosunków własnościowych. Ta cecha poszczególnych, wpisanych do ewidencji działek, ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza ani o jej granicach i o prawie własności gruntu w tych granicach położonego ani o władztwie skarżącej nad nieruchomością, w skład której wchodzi sporna działka gruntu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 45, 85 i 86 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zauważyć należało, że z przepisów tych wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 P.g.k. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że zawarte P.g.k. regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów i budynków nakazują naniesienie do ewidencji gruntów i budynków bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pojęciem "aktualizacji" a nie "sprostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe - tak jak chce tego skarżąca - usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Zmiany, których wprowadzenia domaga się skarżąca, wymagałyby weryfikacji dokumentów geodezyjnych przedłożonych w roku 1986 i w roku 2006 oraz wymagałyby przeprowadzenia nowych pomiarów geodezyjnych, co niewątpliwie wykracza poza ramy sprostowania oczywistego błędu w zapisach. Ewidencja gruntów i budynków nie ma przy tym charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Tym samym należy stwierdzić, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana, a Starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 powołanego rozporządzenia, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane wynikające z odpowiednich opracowań.

W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio m.in. § 35, który stanowi, że: "Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: (1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; (2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; (3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; (4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; (5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; (6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; (7) wyniki oględzin".

Zasadnie zatem Sąd I instancji podniósł, że nie jest możliwe dokonanie zmiany w ewidencji z mocą wsteczną. Jeżeli zmiany w ewidencji następują, to mają one skutek ex nunc, tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc, tj. z dowolną chwilą w stosunku do zmian już wprowadzonych w przeszłości (w 1986 r.), które - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – przeszły już weryfikację w latach następnych (modernizacja z 2006 r.) .

Zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 4 P.g.k., podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Natomiast w myśl art. 12b ust. 6 P.g.k, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca tego typu dokumentacji nie przedłożyła, a wskazywany przez nią zakres zmian wykracza poza pojęcie sprostowania oczywistej omyłki, to nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów P.g.k. i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tym bardziej, że - na co wskazują organy administracyjne i Sąd I instancji - w toku modernizacji ewidencji gruntów z 2006 r. skarżąca nie zgłosiła potrzeby weryfikacji wadliwej, w jej ocenie, cechy przedmiotowej działki w postaci określenia jej powierzchni na [...] m2.

Za nieusprawiedliwione zatem należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieuwzględnienia potrzeby przeprowadzenia z urzędu postępowania mającego na celu ponowny pomiar powierzchni działki nr [...], w sytuacji nie zgłoszenia na tę okoliczność żadnej nowej dokumentacji geodezyjnej, która mogłaby zostać przyjęta do zasobu. W szczególności nie zostały naruszone przepisy art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz w obszernym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich zasadniczych spornych elementów stanu faktycznego a ponadto zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonywający i prawidłowy wywód prawny.

Z oceny tej, podzielanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W takim stanie rzeczy nie było jakichkolwiek podstaw do postulowanego przez skarżącą przeprowadzenia - w ramach postępowania "prostującego zapisy w ewidencji" – procedury weryfikacji prawidłowości dokumentów złożonych przez geodetę W. Cz. w 1986 r. i w tym czasie przyjętych do zasobu.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.