Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1017/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35; art. 37 par 1; art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 203/10 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz J. P. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1017/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy Kampinos w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddalił skargę.

Sąd przedstawił następujący przebieg sprawy:

W dniu 19 lutego 2010 r. skarżący J. P. złożył do Wójta Gminy Kampinos pismo, z którego wynikało iż uzupełnia wcześniejszy wniosek z dnia 19 września 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, budowie zjazdu z drogi gminnej, studni oraz szamba, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] Komorów w Gminie Kampinos.

Wójt Gminy Kampinos pismem z dnia 22 lutego 2010 r. dokonał zwrotu powyższego uzupełnienia. W kolejnym piśmie z dnia 4 marca 2010 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że wniosek z dnia 19 września 2008 r. został pozostawiony bez rozpoznania i bezprzedmiotowe są wszelkie próby jego uzupełnienia.

Po wniesieniu przez skarżącego zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r. wyznaczyło Wójtowi Gminy Kampinos termin załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r. do dnia 15 maja 2010 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało organowi iż pismo z dnia 19 lutego 2010 r. należy potraktować jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem dnia 4 maja 2010 r. skarżący został wezwany przez Wójta Gminy Kampinos w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia w terminie 7 dni wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. poprzez wykonanie określonych czynności pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącego adwokat M. R. otrzymał w dniu 18 maja 2010 r.

Pismem z dnia 20 maja 2010 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 4 maja 2010 r.

Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. wskazało, iż z uwagi na postanowienie Kolegium z dnia 15 kwietnia 2010 r., jeżeli skarżący zarzuca Wójtowi Gminy Kampinos bezczynność winien wystąpić ze stosowną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wójt Gminy Kampinos pismem z dnia 17 września 2010 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie wszystkich braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, określonym w wezwaniu organu z dnia 4 maja 2010 r.

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Kampinos w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.

Skarżący podniósł, że organ winien potraktować pismo z dniu 19 lutego 2010 r. jako nowy wniosek spełniający wraz ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami wszelkie przesłanki do wydania warunków zabudowy. Wniosek ten powinien być rozpoznany do dnia 15 maja 2010 r., zgodnie z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r.

Po rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło Wójtowi Gminy Kampinos termin załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2010 r., określając go do dnia 15 maja 2010 r.

W ocenie Sądu uprawnione były zatem czynności organu I instancji, który pismem dnia 4 maja 2010 r. wezwał skarżącego - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - do uzupełnienia wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. poprzez wykonanie określonych czynności. Zastosowanie tego trybu było zgodne ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15.04.2010. Pismem z dnia 20 maja 2010 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 4 maja 2010 r. Nie wykonał jednak wszystkich czynności, do których zobowiązał go organ pismem z dnia 04.05.2010. W swoim piśmie skarżący uznał ponadto część żądań organu za nieuprawnione i z tej przyczyny nie wymagające wykonania.

Sąd I instancji podkreślił, że wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi, uniemożliwiającymi załatwienie wniosku. Prawidłowo zatem Wójt Gminy Kampinos pismem z dnia 17 września 2010 r. działając w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 19 lutego 2010 r. bez rozpoznania

Rozpoznając w przedstawionej sytuacji faktycznej skargę na bezczynność organu w świetle powołanych powyżej wywodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd uznał, iż to brak czynności skarżącego doprowadził do pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Wezwanie skarżącego do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy, co nastąpiło pismem z dnia 04.05.2010 było prawidłowe, a pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania było dopuszczalną prawem konsekwencją niewykonania czynności przez skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1), art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd I instancji, iż organ nie pozostaje w bezczynności, w sytuacji gdy skarżący w dniu 19 lutego 2010 r. złożył wniosek, który w połączeniu ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami zainicjował postępowanie administracyjne i stanowił podstawę do ustalenia warunków zabudowy, wadliwe zastosowanie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio skutkowało oddaleniem skargi;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez brak uznania przez Sąd I instancji, iż organ niewłaściwie ustalił, iż skarżący jedynie chciał uzupełnić pozostawiony bez rozpoznania wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy rzeczywistą wolą skarżącego było złożenie nowego wniosku i wykorzystanie kompletu dokumentów złożonych przed organem do nowego postępowania administracyjnego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, niezawarcie w nim dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienia, oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu do skargi na bezczynność organu, w której wskazano, iż uzupełnienie wniosku skarżącego z 19 lutego 2010 r. stanowiło nowy wniosek

Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jednakże nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Skarga rozpoznawana przez Sąd I instancji dotyczyła bezczynności Wójta Gminy Kampinos w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem wniesionym przez stronę składającą skargę kasacyjną, czy też zachowanie organu nie wskazywało aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie powinna być przede wszystkim kwestia na ile zasadne jest stanowisko organu administracji publicznej, iż strona skarżąca nie zadośćuczyniła prawidłowemu wezwaniu organu i nie usunęła w zakreślonym terminie braków wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także prawidłowość zastosowania środka prawnego z art. 64 § 2 kpa

Wbrew stanowisku Sądu I instancji pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości poddania tej czynności materialno-technicznej kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Czynności tej nie można bowiem przypisać cech jakie służą ostatecznej decyzji administracyjnej.

Bezpodstawne pozostawienie podania strony bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8.06.2000 r. III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19 poz.702 z aprobującą glosą sędziego NSA Barbary Adamiak).

Powyższe oznacza, że jeżeli w ocenie wnioskodawcy jego wniosek był kompletny, może on złożyć skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania powinien przesądzić o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy istotnie organ pozostawał w sprawie w bezczynności (zob. wyrok NSA z 8.04.2008 r. II GSK 489/07).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż bezczynność nie zachodzi, bowiem prawidłowo organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania.

Zasadnicze natomiast znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów miało ustalenie, jakim wymogom odpowiadać winien wniosek o wydanie warunków zabudowy. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa może służyć bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, iż braki wniosku z art. 64 § 2 kpa muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji.

Wymogi formalne wniosku o warunki zabudowy ustawodawca sprecyzował w art. 52 ust. 2 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na bezczynność powinien był poddać analizie prawidłowość pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania . Powyższe jest natomiast niemożliwe bez oceny zasadności nałożonych na skarżącego obowiązków w ramach art. 64 § 2 K.p.a. oraz kompletności wniosku o wydanie warunków zabudowy stosownie do treści art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te kwestie zostały przez Sąd pierwszej instancji zupełnie pominięte. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się zatem naruszenia zarówno art. 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 149 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie należało uznać skargę kasacyjną za zasadną.

Nie zostały natomiast naruszone przepisy art. 134 oraz 133 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekał bowiem w oparciu o akta znajdujące się w sprawie w zakresie bezczynności organu, nie czyniąc przedmiotem rozważań innych kwestii niż te zakreślone skargą do tego Sądu. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny części materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nie stanowi o naruszeniu art. 133 p.p.s.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 7 i 77 §1 k.p.a. rozumiane przez skarżącego jako brak uznania przez Sąd I instancji, iż organ niewłaściwie ustalił, iż skarżący jedynie chciał uzupełnić pozostawiony bez rozpoznania wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy rzeczywistą wolą skarżącego było złożenie nowego wniosku i wykorzystanie kompletu dokumentów złożonych przed organem do nowego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika bowiem, iż Sąd wniosek złożony przez skarżącego w dniu 19 lutego 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy potraktował jako wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zatem zgodnie z wolą skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie powinien rozważyć wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku kwestie.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) .