Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1697/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 185, art. 203, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 105, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/WA 1183/19 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 lutego 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 1183/19, oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i T. pozwolenia na budowę budynku M. oraz T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...], [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. W. Sp. z o.o. w [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek Spółki postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Wskazał, że Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. orzekł w o wywłaszczeniu na rzecz Miasta [...] prawa własności należącej do poprzednika prawnego skarżącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] z przeznaczeniem na budowę M. w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił pkt 3 decyzji wywłaszczeniowej dotyczący wysokości odszkodowania i orzekł w tym zakresie, w pozostałym zaś zakresie (o wywłaszczeniu) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek skargi Spółki wywiedzionej od decyzji o wywłaszczeniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. wstrzymał z urzędu wykonalność decyzji wywłaszczeniowych. W ocenie Wojewody powoływanie się na wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia działki nr ewid. [...] nie jest wystarczające do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, że Spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Wstrzymanie wykonania decyzji wywłaszczeniowej nie eliminuje jej z obrotu. Ponadto WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 835/18, po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z tytułu prawa własności działki o nr ewid. [...]([...]), a także z ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej polegającej na prawie dojścia i dojazdu do drogi publicznej, ustanowionej na czas nieoznaczony na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela nieruchomości stanowiącej działki gruntu nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...], objętej [...]. Powyższe wynika z działu [...], prowadzonej dla działek nr ewid. [...] i [...]. Odwołując się do rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego działki nr ewid. [...], zwłaszcza zaś wstrzymania wykonania decyzji o wywłaszczeniu, GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki nr ewid. [...]. Wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że działka skarżącej oddzielona jest od działki inwestycyjnej działką nr ewid. [...]. Projektowany na działce nr ewid. [...] budynek M. i T. o wysokości 24,95 m, został zaplanowany w odległości ok. 43 m od granicy działki nr ewid. [...]. Mając na uwadze takie usytuowanie inwestycji działka o nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działki. Skarżąca może bez przeszkód zagospodarować tę działkę, zaś sąsiedztwo inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Zdaniem organu działka Spółki nie znajduje się również w obszarze oddziaływania w rozumieniu przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12, § 13, § 57 i § 60. GINB stwierdził, że podmiot, któremu przysługuje uprawnienie wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny wywiedziony z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ zwrócił też uwagę, że działka nr ewid. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki nr ewid. [...][...], [...]. Tym samym realizacja spornej inwestycji na działce nr ewid. [...] nie pozbawi skarżącej (właściciela działki nr ewid. [...]) dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności słusznie umorzono na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak u wnioskodawcy przymiotu strony.

Uzasadniając oddalenie - przywołanym na wstępie wyrokiem - skargi W. sp. z o.o. w [...] na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że słuszne jest stanowisko, że nieruchomość o nr ewid. [...] w dacie wnoszenia skargi należała do Spółki i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego oceniającego dokonane przez organ wywłaszczenie, należało ją traktować jako pełnoprawnego właściciela. Rację ma więc GINB podważając twierdzenia Wojewody [...] co do skutków wywłaszczenia działki ewid. nr [...]. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, należy mieć na względzie, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4298/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Miasta [...]i skarżącej Spółki wywiedzione od wyroku z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18, utrzymującego w istocie w mocy decyzje o wywłaszczeniu wskazanej nieruchomości (uchylającego je jedynie w zakresie należnego odszkodowania). W tej sytuacji, skoro Spółka nie jest aktualnie właścicielem spornej nieruchomości, bowiem prawomocnie przesądzono, że decyzja o wywłaszczeniu jest trafna i wywołuje skutek pozbawienia własności, to obecnie skarżąca nie ma już jakiegokolwiek interesu prawnego, aby kwestionować decyzję budowlaną. Odpadło bowiem zasadnicze źródło jej twierdzeń - prawo własności nieruchomości nr ewid. [...]. Z kolei Miasto [...] (podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia), nie wstąpiło do postępowania w miejsce skarżącej Spółki. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej prowadzonego na skutek wniosku skarżącej, niezależnie od trafności pozostałych twierdzeń, musi zostać w kontekście tego uznane za prawidłowe. Zdaniem Sądu w tym zakresie organy nie naruszyły art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd podniósł przy tym, że ocena istnienia interesu prawnego w żądaniu unieważnienia decyzji musi uwzględniać przesłankę jego aktualności. Nawet więc podmiot, który wcześniej był właścicielem nieruchomości objętej decyzją budowlaną, w przypadku utraty tego prawa (także następczo w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola decyzji budowlanej w trybie nadzwyczajnym), nie może domagać się skutecznie na tej podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak bowiem po jego stronie aktualnego interesu prawnego, który by mu to umożliwiał. Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska Spółki, że jej interes prawny, pomimo prawomocnego wywłaszczenia, nadal istnieje, bowiem istotne jest to, że Spółka legitymowała się tą przesłanką w dacie orzekania przez organy, a utrata własności nie ma w tym przypadku znaczenia. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne, bowiem nie uwzględnia przesłanki aktualności interesu prawnego, jaka powinna istnieć co do zasady w ciągu całego postępowania (administracyjnego i sądowego). Podmiot, który miał określone prawo w przeszłości, w razie jego odjęcia traci również wynikający z tego uprawnienia interes prawny. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że szereg postępowań towarzyszących postępowaniu budowlanemu (tj. zgoda na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe związane ze wskazanym we wniosku celem publicznym) uprawdopodobniało istnienie interesu faktycznego Spółki w zwalczaniu decyzji budowlanej. Organy wadliwie jednak wskazały, że interes prawny w tej konkretnie sprawie nie mógł wynikać również z ograniczonego prawa rzeczowego, którym jest opisana wyżej służebność gruntowa. Jakkolwiek analiza położenia i gabarytów planowanej inwestycji jednoznacznie przekonują, że działka nr ewid. [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu (ostatecznie zaprojektowany budynek nie powodował ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, jej zacieniania, przesłaniania, itp.), to jednak organy błędnie założyły, że inwestycja w zatwierdzonym kształcie na pewno nie oddziałuje również na tę nieruchomość w inny sposób, a zatem skarżąca nie legitymuje się konieczną przesłanką interesu prawnego. Sąd wskazał, że w ramach badania oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy uwzględniać także wytyczne zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, nakazujące projektowanie i budowanie obiektu przy zapewnieniu poszanowania występujących w jego obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, niewątpliwie działka nr ewid. [...] była nieruchomością władnącą względem działki inwestycyjnej nr ewid. [...], przez którą realizowany był dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Projekt budowlany przewidywał zaś daleko posuniętą ingerencję w tę służebność, co dostrzegł GINB wyjaśniając jednakże, że działce nr ewid. [...] przysługuje jednocześnie "inna" służebność gruntowa obciążająca działki nr ewid. [...], [...], [...], co w konsekwencji przekonało organ, że działka Spółki pomimo inwestycji zachowała dostęp do drogi publicznej. W sytuacji, gdy inwestycja ingeruje wprost w istotę służebności gruntowej powodując jej faktyczne zniesienie, należy przyjąć, że właściciel nieruchomości władnącej ma interes prawny uzasadniający jego udział w tego rodzaju postępowaniu. Poprzez zaplanowaną inwestycję może bowiem dojść do ograniczenia bądź wręcz zniesienia służebności poza przewidzianym do tego trybem, a w konsekwencji wpływu zaprojektowanego obiektu na możliwość zabudowy nieruchomości władnącej. Z uwagi jednak na ostateczne i prawomocne pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości o nr ewid. [...], które wiążąco ukształtowało stan prawny nieruchomości, powyższe uchybienie organów nie ma w ocenie Sądu znaczenia, a wydane rozstrzygnięcia są prawidłowe, bowiem skarżącej nie przysługuje interes prawny.

Skargą kasacyjną W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie braku interesu prawnego skarżącej w złożeniu i popieraniu w toku postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydanej na rzecz inwestorów M. i T., którą Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji - budowa budynku M. oraz budynku T.; co spowodowało oddalenie skargi na umarzającą to postępowanie z braku interesu prawnego wnioskodawcy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...].

Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 970 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 720 zł, zwrot 250 zł wpisu. Jednocześnie strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego Spółka powinna być traktowana wciąż jako właściciel nieruchomości władnącej (co może dawać interes prawny i gwarantować udział w postępowaniu budowlanym). Sąd ten błędnie przyjął natomiast, że umorzeniowa decyzja GINB wydana w dniu [...] marca 2019 r., a więc przez zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, stała się z biegiem czasu trafna, bo pół roku później doszło do prawomocnego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżąca Spółka podkreśliła, że Sąd dokonuje oceny prawidłowości decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, a nie z daty wydawania wyroku w tej sprawie. Sąd nie jest kolejną instancją administracyjną, która na nowo stosuje przepisy prawa administracyjnego zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym z dnia orzekania. Sąd jest kontrolerem legalności działań administracji i bada tę legalność na dzień wydania zaskarżonej decyzji. To, co stało się po wydaniu błędnej decyzji, nie może mieć uzdrawiającego na nią wpływu. Sąd nie może uznać, ze decyzja konwalidowała się z biegiem czasu i choć była zła w dacie jej wydania, to w dacie kontroli przez Sąd stała się dobra. Tym samym Sąd jakby nie dostrzegł, że w dacie orzekania przez GINB Spółka była wciąż stroną, zatem nie wolno było wbrew jej woli umarzać postępowania, a to, że po wydaniu ostatecznej decyzji status ten straciła, nie ma dla legalności decyzji już żadnego znaczenia. Skarżąca Spółka podkreśliła, że Sąd dokonał merytorycznej oceny trafności decyzji, a zatem nie oddalił skargi dlatego, że Spółka nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.), lecz dlatego, że skarga w ocenie Sądu jest niesłuszna wobec braku interesu prawnego jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, co uzasadniało umorzenie postepowania nieważnościowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi okoliczność skutkująca nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a nadto skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym odrębną podstawę prawną, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego przedmiotem jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady decyzji tkwiące w samej decyzji. Badanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym odbywa się w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1443/17; z dnia 12 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 692/17 – publik. CBOSA). Podkreślić przy tym należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego. Powyższe odnosi się także do kwestii dotyczących statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

A zatem, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji istotne jest to, czy określony podmiot (bądź jego poprzednik prawny) winien być stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, który winien być stroną tegoż postępowania zwykłego (lub jego następca prawny).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i T. pozwolenia na budowę budynku M. oraz T. wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...], [...] w [...]. To zaś oznacza, że oceny, czy decyzja ta dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. należy dokonać w świetle stanu faktycznego i stanu prawa obowiązującego w dniu [...] stycznia 2018 r. Na tą datę należy ocenić, czy W. sp. z o.o. z siedzibą w [...](bądź jego poprzednik prawny) posiadał interes prawny dający przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym, czy winien uczestniczyć jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W konsekwencji podmiot, który winien uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (lub jego następca prawny), może złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Usprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, gdyż Sąd ten ocenił zaskarżoną decyzję w świetle okoliczności powodującej utratę statusu strony, jaka zaistniała nie przed organami administracji publicznej, ale już w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Ta okoliczność zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniała oddalenie skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018r., a przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego było uznanie przez organy, iż W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiada interesu prawnego, a więc i uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznając, że nieruchomość o nr ewid. [...] w dacie wnoszenia skargi należała do Spółki i do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego oceniającego dokonane przez organ wywłaszczenie, należało ją traktować jako pełnoprawnego właściciela, to jednocześnie stwierdził, że "skoro Spółka nie jest aktualnie właścicielem spornej nieruchomości, bowiem prawomocnie przesądzono, że decyzja o wywłaszczeniu jest trafna i wywołuje skutek pozbawienia własności, to obecnie Skarżąca nie ma już jakiegokolwiek interesu prawnego, aby kwestionować decyzję budowlaną. Odpadło bowiem zasadnicze źródło jej twierdzeń - prawo własności nieruchomości nr ewid. [...]. Z kolei Miasto [...] (podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia), nie wstąpiło do postępowania w miejsce Skarżącej Spółki." Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej prowadzonego na skutek wniosku Skarżącej, niezależnie od trafności pozostałych twierdzeń, musi zostać w kontekście tego uznane za prawidłowe."

Z uwagi na powyższe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji zdaje się nie rozróżniać skutków prawnych utraty interesu prawnego i łączącego się z nim statusu strony w postępowaniu administracyjnym od utraty tego interesu prawnego w toku postępowania przed sądem administracyjnym.

Podkreślić należy, iż utrata prawa, z którego dany podmiot wywodził swój interes prawny na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego lub w toku postępowania sądowoadministracyjnego stanowi odrębną kwestię od utraty interesu prawnego bądź jego braku w postępowaniu administracyjnym.

Konsekwencją posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest posiadanie tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (o ile w międzyczasie nie zaszły zmiany powodujące utratę interesu prawnego), a tym samym wynikające z art. 50 p.p.s.a uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub jej popierania.

Sąd administracyjny ocenia legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Jak stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zaznaczyć też należy, iż od kwestii posiadania lub braku legitymacji do wniesienia skargi odróżnić należy kwestie dotyczące przeniesienia/przejęcia praw - takich, które dawały status strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym - zaistniałe w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Ta kwestia ma istotne znaczenie, a to z uwagi na przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jak stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 roku, II GSK 378/05, LEX nr 193342, z dnia 13 października 2005 roku, FSK 2356/04, LEX nr 175406, wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 maja 1974 r. II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97- niepubl., z dnia 13 lutego 2004 roku, IV CK 61/03, LEX nr 151638 ).

Oceniając sprawę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jest dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jeśli zatem już po wydaniu decyzji ostatecznej i po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji, skarżąca Spółka przestała być właścicielem działki nr ewid. [...], a właścicielem tej nieruchomości i zarazem następcą prawnym skarżącej Spółki stał się nowy podmiot Miasto [...] – wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4298/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Miasta [...] i W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/18, którym uchylono decyzje organów obu instancji w zakresie odszkodowania, a oddalono skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] w zakresie wywłaszczenia i przejęciu własności nieruchomości (działka nr [...]) na rzecz Miasta [...]- to w tej sytuacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym winien brać udział nowy właściciel tejże działki, gdyż z prawem jej własności wiązał się interes prawny. W sytuacji, gdy występuje następstwo prawne - sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego - uniemożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nowemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące pobawieniem go możliwości obrony jego praw przed sądem.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Sądem pierwszej instancji jest dotknięte wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na skutek przeniesienia praw właścicielskich uprawnienia strony skarżącej przejął nowy właściciel nieruchomości - jego następca prawny.

Utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot – jak w niniejszej sprawie, co miało miejsce w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W razie ustalenia, iż wnoszący skargę utracił status strony postępowania postępowanie sądowoadministracyjne powinno toczyć się dalej z udziałem podmiotu, na który przeszło prawo dające przymiot strony. Ten podmiot winien dalej uczestniczyć jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. A zatem, w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny i jemu przysługuje prawo do popierania lub cofnięcia skargi wniesionej przez jego poprzednika prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a brak udziału tej strony w postępowaniu wobec niezawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym, powoduje zaistnienie przesłanki nieważności postępowania przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze powyższe rozważania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.