Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 364/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w częściach dotyczących określenia terminu wykonania obowiązku oraz orzeka, że w tej części zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 672/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku dotyczącego zmiany zagospodarowania terenu położonego w C. przy ulicy [...], uchylił wymienione powyżej decyzje. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wymienione decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Realizacja tej zasady wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd uznał zarzuty skargi co do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za częściowo zasadne. W sprawie poza sporem pozostawał fakt, iż dla terenu przy ulicy [...] w C. brak było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznaczało, że każdy przejaw działalności inwestycyjnej, bez względu na okoliczność, czy dla takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę czy wystarczające jest zgłoszenie, konieczne było wcześniejsze uzyskanie warunków zabudowy. Sporne i nie wyjaśnione natomiast w sprawie pozostało, kiedy na działce należącej do A. H. doszło do zmian i jaki charakter te zmiany miały. Powodem umorzenia postępowania w sprawie była okoliczność przyjęta przez organy, iż wykonanie przez A. H. utwardzenia przedmiotowej działki miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. zmieniającej przepisy prawa budowlanego poprzez m.in. wprowadzenie obowiązku zgłaszania właściwemu organowi wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wobec jednak podniesienia przez skarżącego faktu, iż utwardzenie części działki płytami betonowymi miało miejsce w latach [...], w ocenie Sądu, w tym zakresie powstała konieczność zweryfikowania ustaleń poczynionych przez organy administracji. Poza czasookresem dokonanego utwardzenia działki jednoznacznego wyjaśnienia wymagała także kwestia zastosowanej technologii użytej do utwardzania oraz sposób związania płyt betonowych pomiędzy sobą i gruntem. Dopiero po uprzednim zbadaniu tych okoliczności możliwa będzie właściwa ocena stanu faktycznego w świetle obowiązującego stanu prawnego, tj. art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy cytowanej ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Sąd zauważył, iż w rozważaniach organów administracji brak jednoznacznego odniesienia się do kwestii ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu. Zarzut ten podnosił skarżący w toku trwającego postępowania. Sąd uznał, iż wobec braku określenia "zmiany zagospodarowania terenu" w obowiązującym porządku prawnym, powstanie konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i dokonania w przedmiotowym stanie faktycznym oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sytuacji nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która to obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcie nie dokonały ustaleń pozwalających na jednoznaczne wskazanie tego, czy wykonanie przedmiotowego utwardzenia stanowi ewentualnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 wymienionej ustawy. W ocenie Sądu organy administracji nie odniosły się do twierdzeń skarżącego, który wskazywał nie tylko na fakt trwania permanentnie opisywanego stanu na działce A. H., ale również i do twierdzeń, iż zmiany te nie mają charakteru stałego, spetryfikowanego przed [...] r., lecz są dynamiczne, na co wskazuje twierdzenie o utwardzeniu części działki płytami w latach [...]. Zatem decyzja umarzająca postępowanie była w ocenie Sądu przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w tym szczegółowo ustali kiedy i w jakim zakresie dochodziło do zmian w zagospodarowaniu przedmiotowej działki i w zależności od wyniku poczynionych ustaleń podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta C., po przeprowadzeniu w dniu [...] r. wizji w terenie, ustalił iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu zdefiniowanego w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. nakazał E. H. i A. H. współwłaścicielom działki nr 1 przywrócić poprzednie zagospodarowanie terenu wymienionej działki położonej przy ulicy [...] w C., poprzez podjęcie działań naprawczych zdążających do usunięcia utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej – skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W wyniku wniesionego przez E. i A. H. odwołania, rozpatrując je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uznając, iż nie zostały wystarczająco wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, a tym samym organ nie zastosował się do wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, a w dniu [...] r. rozprawę administracyjną z udziałem zainteresowanych stron, dołączył mapy przedmiotowego terenu i decyzją nr [...] z dnia [...] r. powtórnie nakazał E. H. i A. H. współwłaścicielom działki nr 1 przywrócić poprzednie zagospodarowanie terenu wymienionej działki położonej przy ulicy [...] w C., poprzez podjęcie działań naprawczych zdążających do usunięcia utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej – skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczając termin na realizację powyższego do dnia [...] r.

Także ta decyzja, w wyniku pozytywnego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania złożonego przez pełnomocnika A. H., została uchylona decyzją z dnia [...] r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nadal nie dokonał w sposób jednoznaczny wymaganych ustaleń i nie przeprowadził w tym kontekście wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami proceduralnymi. Organ nie ocenił bowiem zgromadzonego w sprawie materiału i nie ustosunkował się do podniesionych przez strony twierdzeń i zarzutów.

Po uzupełnieniu postępowania we wskazany sposób, Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 e. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał E. H. i A. H., współwłaścicielom nieruchomości nr ew. 1 obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi KW nr [...], przywrócić poprzednie zagospodarowanie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w C., poprzez podjęcie działań naprawczych zdążających do usunięcia utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej – skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczając termin na realizację powyższego do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w według miejscowego planu obowiązującego do [...] r. przedmiotowa działka zlokalizowana była w strefie lasów i parków leśnych z dominującą funkcją ekologiczną, publiczną (lasy i zadrzewienia o charakterze rekreacyjnym, parki leśne) gdzie obowiązywał zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, z dopuszczeniem remontów i modernizacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Obecnie teren ten nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym, natomiast według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia [...] r. – znajduje się w obszarze MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla przedmiotowej działki nie zostały wydane żadne decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując ponownej i dodatkowej oceny i analizy zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalono, że przeprowadzone w terenie oględziny przedmiotowej działki wykazały, że w jej części frontowej zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek garażowy uzupełniający zabudowę mieszkaniową (zabudowa ta zajmuje ok. ¼ działki). Pozostały teren zajmuje funkcjonujący skup złomu. Teren ten posiada dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] przez sąsiednią (należącą do Skarbu Państwa) działkę poprzez dwie bramy. Ta część nieruchomości zabudowana jest budynkiem biurowym z garażem oraz jest zagospodarowana dla potrzeb prowadzonej działalności, o czym świadczą m.in. urządzone miejsca do składowania złomu - otwarte lub zadaszone (wiaty), kontenery metalowe zapełnione złomem, dźwig i inne urządzenia służące do przenoszenia złomu do obróbki technicznej (przecinania, demontażu) oraz waga najazdowa towarowo- samochodowa. W znacznej części teren jest utwardzony nawierzchnią betonową lub kamienną, a w terenie zjazdów asfaltobetonem. Na całej powierzchni tego terenu brak jest jakiejkolwiek zieleni. Umieszczona jest tablica reklamowa informująca o godzinach funkcjonowania skupu złomu. Widoczne z tego terenu sąsiednie działki to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w otoczeniu zieleni urządzonej.

Przeprowadzona w dniu [...] r. rozprawa administracyjna z udziałem stron zebrała zeznania zainteresowanych odmiennie przestawiające stan faktyczny. Według inwestora A. H. – już w [...] r., kiedy nabywał działkę zabudowaną budynkiem mieszkaniowym wraz z garażem, cała działka był utwardzona tłuczniem. Kiedy w [...] r. rozpoczął działalność – skup i sprzedaż złomu, w związku z tym do [...] r. sukcesywnie dalej utwardzał plac działki tłuczniem i płytami. Z kolei według uczestnika postępowania – M. P., nabyta w [...] r. tylko w ¼ była zabudowana budynkiem mieszkalnym wraz z garażem, a na pozostałym terenie rosły drzewa, krzewy i trawa, a na końcu działki znajdował się staw. Działka posiadała tylko jeden wjazd, a drugi wykonany został samowolnie po 2-3 latach, kiedy rozpoczęto magazynowanie złomu i sukcesywne dalsze utwardzanie terenu wraz z zasypaniem istniejącego stawu.

Zeznający w sprawie świadkowie przestawiali sprawę w różny sposób m.in. T. W., stwierdził, iż już poprzedni właściciel działki dokonał utwardzenia całej jej powierzchni, prowadząc działalność gospodarczą (m.in. salon i serwis samochodowy), a świadek E. K. – dodała, że nic nie wie o utwardzeniu, ale pamięta, że na działce był staw. Zwróciła też wraz z M. P. na dużą uciążliwość prowadzonej działalności – m.in. hałas powodowany procesami technologicznymi.

Organ nie dał wiary twierdzeniom świadków, iż już w [...] r. teren działki był utwardzony. Potwierdził to wydrukami ortofotomap z lat [...],[...],[...] gdzie widoczna był zieleń i staw. Wydruk ortofotomapy z [...] r. pokazał natomiast zmiany zagospodarowania, które zaszły na tej działce- nie ma bowiem zieleni i stawu, a widoczne jest składowisko złomu. Powyższe ustalenia potwierdziły fakt, że ponad 40% zmian we wschodniej części działki nastąpił już po [...] r., czyli w okresie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie do art. 59 tej ustawy w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nawet jeśli nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ wyjaśnił że w części dotyczącej legalności obiektów budowlanych postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego – w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., który nie wypowiadał się z w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie prowadzone przez ten organ postępowanie w przedmiocie wykonania przez właścicieli utwardzenia terenu posesji przy ulicy [...] zostało umorzone, to jednak decyzja ta dotyczyła tylko terenu 300 m ² powierzchni.

Dokonując zaś analizy treści art. 59 cytowanej ustawy organ stwierdził, iż wyczerpane zostały przesłanki wskazane w ust. 3 tego przepisu – co oznacza, ze doszło do zmiany zagospodarowania terenu. W konsekwencji nakłada to na organ obowiązek zobowiązania właścicieli nieruchomości E. i A. H. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W aktualnym stanie prawnym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji, której wydanie jest możliwe w przypadku spełnienia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy. Przeprowadzona analiza możliwości wydania w sprawie przedmiotowej decyzji – dla punktu skupu złomu (przy hipotetycznym wniosku inwestora), nie dała podstaw do stwierdzenia łącznego spełnienia określonych w tym przepisie wymagań, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, A. H.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury, a to art. 8 w związku z art. 107 i art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec nie uwzględnienia faktu, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia kwalifikowanego jako punkt zbierania i przeładunku odpadów, w tym złomu, naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym zaniechania ustalenia czy inne organy nie prowadzą postępowania pozostającego w związku z niniejszym postępowaniem, naruszenia art. 8 w związku z art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze potraktowanie i ocenę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu przedmiotowej działki, naruszeniu art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1, , ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ma zastosowanie w sprawie, pomimo ustalenia, że do zmiany zagospodarowania działki doszło przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik inwestora nie zgodził się z przyjętą przez organ tezą, że doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, niezgodną z przeznaczeniem przewidzianym w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Przedmiotowa decyzja jego ocenie, wydana została z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nikt nie zadał sobie bowiem trudu zbadania innych toczących się w sprawie postępowań, wskutek czego w obrocie funkcjonują sprzeczne ze sobą decyzje, w tym decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji –punkt zbierania i przeładunku złomu. Jednocześnie zaś organ ten nie widzi możliwości prowadzenia tej inwestycji na tej działce i nakazuje przywrócenie jej poprzedniego zagospodarowania. Niewątpliwie wskazane rozstrzygnięcia są diametralnie różne i nie do pogodzenie, stąd też skarżona decyzja powinna być uchylona.

Dodatkowo w odwołaniu podniesiono, że organ uznał, iż utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanym, ani budowlą i nie wymagało pozwolenia na budowę, stąd postępowanie przed organem nadzoru zostało umorzone, a decyzja ta nie została zaskarżona prze strony postepowania. Jednocześnie też wskazano, że organ w niniejszym postępowaniu w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego nie dał wiary złożonym w sprawie wyjaśnieniom, w tym świadka T. W. i nie wyjaśnił ewidentnych sprzeczności w wyjaśnieniach M. P., który w trakcie trwania postępowania diametralnie je zmienił.

W końcu pełnomocnik stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego i warunków, jakie w rzeczywistości zachodzą na przedmiotowej nieruchomości, która znajduje się przy ruchliwej ulicy wzdłuż linii tramwajowej i ciepłociągu, z drugiej strony ogranicza ją linia kolejowa [...] oraz urządzenia stalowni i tlenowni tej [...]. Pomimo oznaczenia tego terenu jako MN – zabudowa jednorodzinna, w pobliżu znajduje się schronisko dla zwierząŧ i zakład wytwarzania ogrodzeń stalowych. Podkreślił, iż organ wydając decyzję środowiskową stwierdził , że na terenie nie obowiązuje plan miejscowy, więc określenie sposobu jego zagospodarowania nastąpi w decyzji warunkach zabudowy. Dodał już jednak, nie mając jeszcze wniosku w tej sprawie, że wniosek taki zostanie rozpatrzony negatywnie gdyż nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przywołując treść przepisu art. 59 ustawy organ podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu niezbędne było zbadanie, czy zmiana zagospodarowania przestrzennego miała miejsce po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko bowiem w takim przypadku zaistniała możliwość stosowania art. 59 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że nabyta w [...] r. nieruchomość przez A. H. zabudowana była budynkiem mieszkalnym i garażem, a w pozostałej jej części rosły drzewa, trawa i był zlokalizowany staw. Wobec rozbieżnych zeznań uczestniczących w postępowaniu stron, organ posłużył się wydrukami ortofotomapy z kolejnych lat, na podstawie których ustalił, że w [...] r. na działce zaszły zmiany jej zagospodarowania, nie stwierdzając zieleni ani stawu, a ukazując składowisko złomu. W ten sposób ustalono, że zmiany nastąpiły po [...] r., czyli w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ potwierdził także, że w znacznej części teren utwardzony jest nawierzchnią betonową lub niesortem kamiennym, a w rejonie zjazdów asfaltobetonem. Powtórzono, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w istniejącym stanie nieruchomość położona jest wśród terenów zagospodarowanych dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Uwzględniając wybór jednej z dwu sankcji przewidzianych w art. 59 ustawy w ramach uznania administracyjnego, organ podkreślił, że nakazując przywrócenie stanu poprzedniego odniósł się do braku prawnej możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że przeprowadzona dla potrzeb sprawy analiza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla punktu złomu nacji wykazała, że nie są spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji środowiskowej, wyjaśnił, że decyzja ta jest wymagana przez podjęciem starań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dopiero w następnym etapie dochodzi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla której decyzja środowiskowa w świetle art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wiąże organ wydający tę decyzję ale pełni wyłącznie funkcję prejudycjalną (wstępną) wobec przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Innymi słowy istnienie w obrocie decyzji środowiskowej nie może przesądzić o treści decyzji wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik A. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej treści skargi jej autor powtórzył co do zasady zarzuty i argumenty przedstawione w odwołaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 uczestnik postępowania M. P. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia kwalifikowanego jako punkt zbierania i przeładunku odpadów zostało zawieszone. Dodał, że funkcjonująca w obrocie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji nie stanowi żadnej formy zezwolenia lub pozwolenia na prowadzenie tej działalności czy wykonywania robót budowlanych. Odnosząc się z kolei do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającego postępowanie w przedmiocie utwardzenia terenu płytami betonowymi, stwierdził, że nie uwzględnia ona całokształtu stanu faktycznego sprawy, ale wobec faktu wszczęcia postępowania w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, nie kwestionował decyzji organu nadzoru. W jego ocenie istotne było dalsze prowadzenie postępowania, a nie który organ będzie je prowadził.

Podkreślił ze stanowczością, ze A. H. od [...] r. sukcesywnie i bezprawnie dokonywał zmian zagospodarowania terenu do funkcji przemysłowej, w wyniku czego nieruchomość, która była działką mieszkalno-rekreacyjną stała się obiektem przemysłowym, co potwierdzają ortofotomapy a kolejnych lat.

Na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Zaakcentował związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami. Zarzucił nienależyte rozważenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, kiedy doszło do utwardzenia terenu, w szczególności, gdy na mapie z [...] r. widać istniejące utwardzenie działki.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy C. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do się do stanowiska prezentowanego przez organy administracji. Wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu polega nie tylko na utwardzeniu, a nałożony na inwestora obowiązek został sformułowany zgodnie z treścią przepisu. Dodał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy nadbudowy i rozbudowy obiektu i budowy ekranu akustycznego.

Uczestnik postępowania M. P. potrzymał stanowisko zawarte w piśmie procesowym i przychylił się do argumentacji przedstawionej przez pełnomocnika Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z obowiązujących przepisów wynika więc, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż złożona skarga jest tylko częściowo zasadna, gdyż decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja utrzymująca ją w mocy w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku wydane zostały bez podstawy prawnej, w pozostałej jednak części decyzje te odpowiadają prawu.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu – nieruchomości położonej przy ulicy [...] w C., należącej do E. i A. H..

Wskazać także przyjdzie, iż sprawa powyższa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyrok z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 672/09). Analiza uzasadnienia tego wyroku prowadzi do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednie decyzje organów administracji, wskazał im jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia podnoszonych wątpliwości, dotyczących – po pierwsze – czasu wykonania utwardzenia przedmiotowego terenu, dla wykazania możliwości stosowania w niniejszej sprawie określonych norm prawnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a po wtóre – zastosowania technologii użytej przy tym utwardzeniu czyli sposobu jego wykonania.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że przepis art. 153 cytowanej już powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Powyższa regulacja zawiera więc dwie sankcje w przypadku dokonanej zmiany zagospodarowania terenu bez posiadania decyzji ustalającej warunki zabudowy, przy czym tylko jedna z tych sankcji obwarowana jest dodatkowo terminem. Tylko w przypadku wstrzymania użytkowania terenu, organ wyznacza inwestorowi termin dla wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem tylko w tym przypadku określona została podstawa dla wyznaczenia inwestorowi terminu dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Gdy organ korzysta z drugiej sankcji przewidzianej w tym przepisie nie ma mowy o terminie. Nie ma więc podstawy prawnej dla określenia takiego terminu. Stąd też w tym zakresie należało uznać, że decyzje Prezydenta Miasta C. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. dotknięte były wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – czyli wydane zostały bez podstawy prawnej i jako takie -należało stwierdzić ich nieważność w tym zakresie.

Odmiennie natomiast należało ocenić pozostałą część decyzji. Pamiętając, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w wyniku ponownego postępowania po wyroku tutejszego Sądu, w pierwszej kolejności należało sprawdzić, czy przeprowadzone przez organy postępowanie uwzględniło wskazania i oceny zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r. uznając braki w postępowaniu dowodowym nakazał jego uzupełnienie w kierunku wyczerpującego ustalenia czasu dokonanej zmiany zagospodarowania, w tym jednoznacznej odpowiedzi na pytanie - czy zmiany te miały miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia jakie charakter miały dokonane zamiany.

Zdaniem Sądu organy administracji publicznej uwzględniając zasadę wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierające się na tylko na oględzinach, zeznaniach stron i wskazanych świadków, ale także dołączone do akt sprawy zostały dowody z dokumentów w postaci ortofotmap tego terenu z kolejnych lat, począwszy od [...] r.

Doszło w ten sposób do wyczerpującego i przekonującego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Poza sporem pozostawała i pozostaje okoliczność, iż dla terenu przy ulicy [...] w C. brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż na każdy przejaw działalności inwestycyjnej, bez względu na okoliczność, czy dla takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też wystarczające jest zgłoszenie, konieczne jest wcześniejsze uzyskanie warunków zabudowy. Ustalone także zostało, że zmiany na działce A. H. zachodziły stopniowo, przy czym przeobrażenie tej nieruchomości z nieruchomości porośniętej drzewami, trawą na nieruchomość utwardzoną dla celów prowadzonej działalności gospodarczej - skup złomu, widoczny jest na mapie z [...] r. Jeszcze mapy z lat [...],[...], i [...] przynajmniej w części przedstawiają nieruchomość skarżącego jako nieutwardzoną, a w części porośniętą zielenią, nawet ze stawem. Oznacza to, ze zmiana zagospodarowania tej działki – w postaci jej utwardzenia- nastąpiła już po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. zmieniającej przepisy prawa budowlanego, a wprowadzającej obowiązek zgłaszania właściwemu organowi wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718).

W ocenie Sądu oznacza to, że przynajmniej część przedmiotowej działki zmieniła przeznaczenie (została utwardzona lub miała miejsce modyfikacja wcześniejszego utwardzenia, po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza zasadność rozstrzygnięć organów administracji. wniosku skarżącego.

Poza czasookresem dokonanego utwardzenia działki organy wyjaśniły i drugą wątpliwość odnoszącą się do użytej technologii utwardzania oraz sposobu związania płyt betonowych pomiędzy sobą i gruntem. Ustalono, że w znacznej części teren jest utwardzony nawierzchnia betonową i niesortem kamiennym, a w rejonie zjazdów asfaltobetonem, podłoże, gdzie funkcjonuje punkt skupu złomu z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności, pojazdy transportujące złom oraz maszyny i urządzenia tam pracujące, ma trwałą konstrukcję nawierzchni, umożliwiającą prowadzenie robót wynikających w technologii w tej dziedzinie.

Powyższe przesądza o tym, iż ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej wyrażonej tym przepisem. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 cytowanej ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Ustawodawca zakłada, że gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy to każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy, przy czym przepis art. 59 ust. 2 tej ustawy expressis verbis rozstrzyga, iż takiej zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać jedynie do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę przewidzianego ustawą Prawo budowlane. Należy zatem przyjąć, że ustalenia warunków zabudowy wymagają roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia, a jedyny wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu polegające na jednorazowej zmianie trwającej do roku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1069/06,- por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 465n). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi surogatu planu miejscowego, ani też go nie zastępuje, a jedynie potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, a przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie i czy harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów. Z przekazanych akt sprawy wynika, że dla przedmiotowej działki A. H. nie wydano decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem organ orzekający w sprawie uprawniony jest (przy spełnieniu wszystkich przesłanek) do podjęcia odpowiednich kroków w trybie art. 59 ust. 3 wymienionej ustawy. Regulacja ta zawiera dwie sankcje w przypadku dokonanej zmiany zagospodarowania terenu bez posiadania decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie zawiera żadnych przesłanek którymi organ administracji winien się kierować przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wybór sankcji uzasadniony jest m.in. stopniem dezaprobaty organu, musi być racjonalny i musi mieć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać przy tym trzeba, że wybór pierwszej sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (przez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Konsekwencją jednak stwierdzenia, że podejmowane przez inwestora działania są niedopuszczalne i nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy – skutkować musi wydaniem decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Podkreślenia wymaga też fakt, że wprawdzie brak jest określenia w obowiązującym porządku prawnym pojęcia "zmiana zagospodarowania terenu", to jednak odwołując się do wiedzy pozaprawnej i dokonanych ustaleń faktycznych w tej konkretnej trzeba stwierdzić, iż niewątpliwie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że na działce inwestora zmiany te następowały permanentnie i dynamicznie, na co wskazują dołączone do akt sprawy ortofotomay tego terenu

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania i skargi, iż organy nie uwzględniły całokształtu sprawy, pominęły inne wydawane w sprawie decyzje przez co doprowadziły do funkcjonowania w obrocie prawnym sprzecznych i wykluczających się decyzji, trzeba stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Wskazując na decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych z dnia [...] r. podkreślić trzeba, że jest to decyzja z reguły poprzedzająca decyzję o warunkach zabudowy, tym niemniej nie przesądzająca, że decyzja o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji zostanie wydana. Obie decyzje podejmowane są wprawdzie dla tej samej inwestycji, ale inne są warunki, których spełnienie determinuje wydanie każdej z nich. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy dla pozytywnego rozstrzygnięcia niezbędne jest spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Także w przypadku decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie legalności konkretnych obiektów budowlanych trzeba stwierdzić, że dotyczą one dalszych kwestii, których organy w tym postępowaniu nie uwzględniały i nie muszą one wpływać na podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).