Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 809/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skarg P.P. i Stowarzyszenia "[....] " w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 marca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Stowarzyszenia "[....] " w Z. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, ar. 78 ust. 1 i 4, art. 79, art. 80 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 104 i 107 w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Elektrownia wiatrowa w miejscowości Z. Gmina O.", którego inwestorem jest P. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia w proponowanym wariancie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiek Południe – Zimnodół zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. nr XLIX/526/2010 pod warunkiem, że nie zostaną przekroczone normatywne parametry jakości środowiska w zakresie hałasu, jak również nie spowoduje przekroczenia normatywnych parametrów jakości środowiska w zakresie promieniowania niejonizującego, emisji zanieczyszczeń oraz wibracji. W planie określono tereny lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej na gruntach rolnych. Po przeanalizowaniu dokumentacji wniosku przedsięwzięcie zakwalifikowano jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., dla którego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy stwierdza organ właściwy do wydania decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo przedstawił postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie. W dniu [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. podjęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie wskazane przedsięwzięcie pod pewnymi warunkami m.in. prace budowlane należy zaplanować poza okresem największej aktywności lęgowej ptaków przypadającej od początku maja do końca lipca, turbiny wiatrowe mają być umieszczone na szczycie wież nośnych o wysokości max. 120 m., przewody przesyłowej linii energetycznej należy poprowadzić pod ziemią. Zgodnie z przedłożonym raportem oddziaływania na środowisko planowane przedsięwzięcie ma obejmować budowę elektrowni wiatrowej o łącznej mocy od 6 do 9 MW. W skład przedsięwzięcia wchodzić będą trzy turbiny wiatrowe o wysokości do 120 m i średnicy rotora do 120 m wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej. Planowane turbiny wiatrowe mają być zlokalizowane na działkach należących do inwestora położonych na południe od zabudowań miejscowości Z. Obszar inwestycji jest użytkowany rolniczo, niezalesiony. Od zachodu teren lokalizacji ograniczony jest gruntami miejscowości Osiek. Wschodnią granicę lokalizacji stanowi las, przez który przebiega droga do miejscowości Z. Na południe od inwestycji znajduje się Park Krajobrazowy Dolinki Krakowskie chroniony zapisami uchwały nr XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie. Zarówno etap budowy jaki i likwidacji farmy wiatrowej niosą za sobą negatywne oddziaływanie na powietrze atmosferyczne. Na etapie eksploatacji planowana elektrownia wiatrowa nie będzie emitować zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego w postaci gazów, pyłów i odorów. Etap realizacji przewiduje prowadzenie krótkoterminowych prac budowlanych na terenie inwestycji. W wyniku przeprowadzenia prac z obszaru zajmowanego przez fundamenty, place montażowe oraz drogi dojazdowe wraz z warstwą gleby zostaje usunięta roślinność. Prace prowadzone będą tylko w porze dziennej w znacznej odległości od najbliższej, pojedynczej zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Z., O. oraz Z. Praca turbiny wiatrowej związana jest z powstawaniem hałasu mechanicznego i aerodynamicznego. Przeprowadzenie analizy hałasu stanowiące integralną część raportu wykazują, że emitowany hałas nie będzie osiągał ponadnormatywnego poziomu. W wyniku pracy turbin wiatrowych możliwy jest efekt migotania cienia. W wyniku realizacji inwestycji należy się spodziewać tzw. efektywnej utraty siedlisk w obrębie i sąsiedztwie planowanych siłowni wiatrowych. Prowadzone prace budowlane, związane z instalacją turbin wiatrowych mogą stanowić krótkoterminowe źródło emisji oddziaływań na lokalną faunę poprzez generowanie hałasu oraz wzmożony ruch pojazdów. W trosce o środowisko przyrodnicze elektrownia wiatrowa została zlokalizowana poza obszarami o szczególnym znaczeniu dla fauny i flory. Organ wskazał, że ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeanalizowania wszystkich aspektów prowadzonego postępowania w tym wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzgodnił pozytywnie realizację przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w piśmie z dnia [...] października 2013 r. poinformował, że nie zostanie wydana stosowna opinia, co traktuje się jako brak zastrzeżeń. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w swoim piśmie zwrócił uwagę na duży niepokój, brak akceptacji inwestycji przez znaczną liczbę mieszkańców oraz ich obawy związane ze zdrowiem. Sytuacja taka może w przyszłości skutkować wystąpieniem efektu nocebo, który może stać się problemem zdrowia publicznego, generując negatywne skutki ekonomiczne. Przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniem zawiera wszystkie wymagane art. 66 ust. 1 ustawy zapisy. Niemniej jednak, pomimo że energia wiatrowa uznawana jest za czystą energię może w sposób pośredni i bezpośredni wpływać na zdrowie człowieka, szczególnie w skali lokalnej. Jak wynika z opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia 21 lutego 2013 r. hałas pochodzący od farm wiatrowych jest bardziej uciążliwy niż inne rodzaje hałasu i nawet poziom 40dB w nocy może być zbyt wysoki w przypadku turbin wiatrowych. Ponadto biorąc pod uwagę, że teren ma charakter wiejski, typowo rolniczy bez obiektów przemysłowych można stwierdzić, że lokalizacja turbin może wpłynąć na zmianę klimatu akustycznego okolicy. Podobne wątpliwości budzą zagadnienia związane z wytwarzaniem przez turbinę wiatrową infradźwięków, których wpływ na zdrowie ludzi nie został jednoznacznie naukowo opisany. W polskim prawodawstwie nie ma kryteriów oceny hałasu infradźwiękowego w środowisku naturalnym. Jednocześnie przedstawione przez strony postępowania opracowania nie wykluczają stwierdzenia, że nadmierne i długotrwałe narażenie na infradźwięki i dźwięki o niskiej częstotliwości może negatywnie wpłynąć na zdrowie ludzi. Natomiast nie ma przekonywujących dowodów na to, by hałas czy infradźwięki, których źródłem są elektrownie wiatrowe, wywierały negatywny wpływ na zdrowie lub samopoczucie człowieka, o ile turbiny nie są zlokalizowane zbyt blisko miejsc stałego przebywania ludzi. Z uwagi na brak przepisów jednoznacznie określających odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, które będą bezpieczne dla zdrowia, istnieje prawdopodobieństwo narażenia mieszkańców na szkodliwe działanie elektrowni wiatrowej. W rozpatrywanym przypadku minimalna odległość od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi wynosi zaledwie 577 m. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji budzi również wątpliwości w związku z bliskim sąsiedztwem Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie. Mieszkańcy wielokrotnie zarówno pisemnie jak i podczas rozprawy administracyjnej wskazywali na przewidywany spadek wartości działek po wybudowaniu wiatraków opierając swe przypuszczenia na doświadczeniach z innych miejscowości. Organ uznał, ze planowane przedsięwzięcia budzi zdecydowany sprzeciw społeczny o dużym rozmiarze. Analizowany wariant przedsięwzięcia nie stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie zaplanowano w terenach lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej na gruntach rolnych. Zapisy planu wskazują jednak, że lokalizacja obiektów energetyki wiatrowej jest możliwa tylko w przypadku jeżeli nie zostaną przekroczone normatywne parametry środowiska. Jak wynika ze zgromadzonego materiału oraz dostępnej wiedzy brak jest możliwości jednoznacznej oceny, że przekroczenia takie nie występują. Analizując argumenty społeczne i przyrodnicze przedstawione w toku postępowania należy zaznaczyć, że na obecnym etapie wiedzy nie jest możliwe jednoznaczne ustosunkowanie się do wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowych. Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą emisji uciążliwego hałasu i dźwięków o niskiej częstotliwości, w tym infradźwięków, efektów wizualnych tzw. migotania cieni, niszczenia krajobrazu. W tej sytuacji organ uznał, że przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony przemawia interes publiczny. Lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zagraża chronionym prawnie dobrom innych obywateli tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli (emisja hałasu i infradźwięków szkodliwych dla człowieka wobec minimalnej odległości 577 m od zabudowy mieszkaniowej), korzystanie ze środowiska naturalnego jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pomimo, że wnioskodawca w świetle obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko spełnia warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, to jednak uzasadniony powyższymi okolicznościami interes społeczny zasługuje na uwagę organu jako interes przeważający nad interesem wnioskodawcy.

Od tej decyzji odwołanie wniósł P. P., zarzucając naruszenie art. 80 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy poprzez rozszerzenie ustawowego katalogu podstaw odmowy zgodny na realizację przedsięwzięcia, a nadto odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji w której organ I instancji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów wnioskodawca spełnia warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku; art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że interes społeczny jest przeważający nad interesem wnioskodawcy; art. 112 w związku z art. 113 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; art. 16 ust. 1 ust. 2, ust. 3, ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z postanowieniami uchwały nr XV/247/II Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie; naruszenie art. 77 ust. 1 K.p.a.; art. 77 ust. 1 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. Z powołaniem się na powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla niniejszego zamierzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr SKO. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotem inwestycji jest bowiem instalacja wykorzystująca do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru inne niż wymienione w§ 2 ust. 1 pkt 5: lokalizowane na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyłączeniem instalacji przeznaczonych wyłącznie do zasilania znaków drogowych i kolejowych, urządzeń sterujących lub monitorujących ruch drogowy lub kolejowy, znaków nawigacyjnych, urządzeń oświetleniowych, billboardów i tablic reklamowych, o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu. Ocena oddziaływania na środowisko jest etapem prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwala organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić. Powinno to pomóc organowi właściwie określić uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Ustalenie w decyzji środowiskowej warunków, pod którymi może zostać zrealizowana planowana inwestycja, nie przesądza jeszcze o jej faktycznej realizacji. Określa jedynie kształt inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, dopuszcza jej realizację w wariancie dla środowiska najkorzystniejszym. Dopiero na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i udzielenie pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja i materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). Na mocy art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Rozpatrując sprawę w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy mieć na uwadze specyfikę wydawanego rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru uznaniowego. Jest to decyzja związana uzależniona od spełnienia ściśle określonych przesłanej. Zresztą z powyższej regulacji, a w szczególności z dyspozycji art. 81 ustawy wynika, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie: 1/ niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2), 2/ odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie art. 77 ust. 1 ustawy, 3/ braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy), 4/ gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ustawy, 5/ jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). Z powyższego punktu widzenia należy zatem rozpatrywać zasadność odmowy wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku jedną z istotnych podstaw odmowy wydania zaskarżonej decyzji jest w istocie sprzeciw społeczności lokalnej. Rozumiejąc, że specyfika i charakter zamierzenia może wywoływać tego rodzaju sprzeciw, organ zwrócił jednak uwagę, że nie jest to okoliczność, która sama w sobie może skutkować nieuwzględnieniem wniosku o wydanie takiej decyzji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1092/13 podniesiono, że niewątpliwie uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w owych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność. Negatywne stanowisko społeczeństwa natomiast może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji gwarantuje udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki był bowiem cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych (por. cyt wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1092/13). W tym miejscu należy zauważyć, że przedstawione w piśmie radcy prawnego M. P. - pełnomocnika stron postępowania - stanowisko prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest aktem prawidłowym, nie stanowi elementu rozstrzygnięcia, a w szczególności uzasadnienia organu I instancji. Trudno podzielić pogląd pełnomocnika stron, iż kierując się zasadą prewencji i przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska), w związku z brakiem szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się ściśle do elektrowni wiatrowych, organ miał prawo odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na poczynione ustalenia rzeczywistego wpływu tego rodzaju przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi. Kluczowym jest bowiem, że w istocie brak jest jednoznacznych ustaleń co do owego rzeczywistego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, a już w szczególności nie wynika to uzasadnienia decyzji. Organ I instancji w konkluzji swojej decyzji stwierdził, że pomimo iż wnioskodawca w świetle obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko spełnia warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku, to jednak uzasadniony interes społeczny zasługuje na uwagę jako interes przeważający nad interesem wnioskodawcy. Co więcej, organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę objął ochroną prawną mieszkańców, mając na uwadze ich interes społeczny polegający na ochronie dóbr publicznych (zdrowie, środowisko naturalne), bowiem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym istniała zobiektywizowana kolizja interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Organ odwoławczy wskazał, że tak sformułowana podstawa wydania decyzji odmownej jest niewystarczająca i nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście cytowanych wyżej przepisów, jak również stanowiska orzecznictwa. W rezultacie brak jest podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za akt prawidłowy zgodny z regulacją ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto organ I instancji wskazał, że analizowany wariant przedsięwzięcia nie stoi w sprzeczności z treścią planu miejscowego, ponieważ przedsięwzięcie zlokalizowano w terenach lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej na gruntach rolnych. Jednak lokalizacja obiektów energetyki wiatrowej jest możliwa tylko w przypadku jeżeli nie zostaną przekroczone normatywne parametry środowiska, m.in. w zakresie emisji hałasu. Organ wyprowadził ponadto konkluzję, że ze zgromadzonego materiału oraz dostępnej wiedzy brak jest możliwości jednoznacznej oceny, że przekroczenia takie nie wystąpią. SKO w K. podkreśliło, że tego typu sformułowanie stanowi niewątpliwie niewystarczającą podstawę wydawanego rozstrzygnięcia. Owszem, jednoznaczne ustosunkowanie się do wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowych jest skomplikowane, a w szczególności próba jednoznacznej weryfikacji tej okoliczności może należeć do osób dysponujących wiedzą specjalną z tego zakresu. W ocenie Kolegium Odwoławczego brak udziału osoby dysponującej tego rodzaju wiedzą oraz ekspertyzy z tego zakresu nie pozwala organowi I instancji na wyprowadzenie wniosku, że przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem przemawia interesu publiczny, a lokalizacja przedsięwzięcia zagraża chronionym prawem dobrom innych obywateli, tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu oraz korzystaniu ze środowiska naturalnego jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. Konkluzja organu I instancji jest o tyle nieprawidłowa, że opiera negatywne rozstrzygnięcie na zagrożonym interesie publicznym, jednak wniosek ten powinien zostać poparty jednoznacznym dowodem, tym bardziej, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zasadniczej swojej części prowadziło do wniosku, że w sprawie należy wydać decyzję pozytywną. Mając na uwadze w szczególności wskazaną wyżej niewyjaśnioną przez organ I instancji i budzącą istotne wątpliwości kwestię wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w ocenie SKO w K. zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli. Jest to tym bardziej istotne, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiek Południe - Zimnodół zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. pod warunkiem, że cyt: "nie zostaną przekroczone normatywne parametry jakości środowiska w zakresie hałasu, jak również nie spowoduje przekroczenia normatywnych parametrów jakości środowiska w zakresie promieniowania niejonizującego, emisji zanieczyszczeń oraz wibracji". Przede wszystkim zatem z tego punktu widzenia należy rozważyć kwestię zgodności bądź niezgodności zamierzenia z porządkiem prawnym, tym bardziej, że zupełnie niewystarczająca jest konkluzja organu I instancji, że jak wynika ze zgromadzonego materiału oraz dostępnej wiedzy brak jest możliwości jednoznacznej oceny, iż przekroczenia takie nie wystąpią. Zaskarżona decyzja niewątpliwie narusza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W istocie nie dokonano bowiem rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. P. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że interes społeczny może przemawiać za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy przepis art. 7 K.p.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, a zatem nie jest to decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a tylko w odniesieniu do takich decyzji znajduje zastosowanie art. 7 K.p.a.;

- art. 77 § 1 K.p.a. w związku art. 80 K.p.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez dowolne i wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niekompletny i wymaga uzupełnienia o "opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli";

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego, w świetle którego w niniejszej sprawie ustalony został rzeczywisty wpływ przedsięwzięcia na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli, a to: sporządzonego w ramach niniejszego postępowania "Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia Elektrownia wiatrowa w miejscowości Z. gmina O." z daty marzec 2013 r. w zakresie paragrafów 5, 6.5 i 8 tego opracowania poświęconych w części lub w całości wpływowi planowanej inwestycji na okolicznych mieszkańców, uzupełnienia z dnia 6 maja 2013 r. do raportu środowiskowego, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska realizacji przedsięwzięcia, pisma z dnia [...] października 2013 r., w którym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. wskazał, że nie zostanie wydana stosowna opinia, co w świetle art. 78 ust. 4 ustawy środowiskowej jest równoznaczne z brakiem zastrzeżeń do planowanej inwestycji;

- art. 136 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów postępowania o dowód w postaci opinii w przedmiocie rzeczywistego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli;

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wystarcza do wydania decyzji merytorycznej, dlatego organ odwoławczy miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy;

- art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 in fine K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odniesieniu do decyzji organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że art. 7 K.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W przypadku, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego przepis art. 7 K.p.a. w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Organ wadliwie przyjął, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niekompletny i wymaga uzupełnienia o opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli. Zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej punktem odniesienia przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i podstawowym dowodem w procedurze środowiskowej jest zawsze raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jest on podstawowym środkiem dowodowym w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie zakres raportu środowiskowego został określony postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. i uwzględniał opinie wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Środowiska w K. Raport środowiskowy sporządzony przez osoby merytorycznie przygotowane oraz z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa oraz standardów zawodowych zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami prawa, a nadto w toku konsultacji społecznych doszło do wyjaśnienia szeregu kwestii zawartych lub wynikających z raportu środowiskowego. Organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wskazał na brak wyjaśnienia w ramach postępowania środowiskowego poszczególnych kwestii związanych z bezpieczeństwem i zdrowiem ludzkim ale powołał się na kwestie braku wyjaśnienia w nauce określonych kwestii związanych z wpływem elektrowni wiatrowych na zdrowie i życie ludzkie. Organ odwoławczy natomiast jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie jedynie weryfikującym pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem skoro organ II instancji miał wątpliwości czy wszelkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione miał obowiązek przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na tą samą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie "S[...]" w Z., domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazującego cele z zakresu ochrony środowiska w Unii Europejskiej wraz z art. 5 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie przy rozstrzygnięciu;

2/ art. 62, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i błędne uznanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za mającą charakter decyzji związanej;

3/ art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak rzetelnego wyjaśnienia odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji następujących kwestii:

- zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wskazanych w nim normatywnych kryteriów oceny przedsięwzięć na środowisko.

- zastosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

- zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami uchwały nr XV/247/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie;

- pominięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz jego otulinę,

- prawidłowości dokonanego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz prawidłowości opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydanej do tej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie rozwinęło powołane wyżej zarzuty. Wskazało między innymi, że realizowane przedsięwzięcia może doprowadzić do pogorszenia stanu środowiska i warunków do życia ludzi i zwierząt w tym miejscu. Wynik przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko i ustalenie negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i pogorszenie stanu środowiska naturalnego w wyniku realizacji przedsięwzięcia jest istotnym argumentem w sprawie przeciwko jego realizacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji bez opinii biegłego nie mógł sam ocenić, czy planowane przedsięwzięcie (budowa elektrowni wiatrowej) zagraża chronionym prawem interesom innych obywateli lokalnej społeczności tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu oraz korzystaniu ze środowiska naturalnego jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego dowód taki (opinia biegłego) powinien być przeprowadzony, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Decyzja ta w sposób oczywisty zarusza obowiązujące przepisy.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydaje się, że w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (LEX nr 1340157).

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, iż odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie, tym bardzie nie można uznać za uzasadnione kasacyjne rozstrzygniecie organu II instancji motywowane tym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego. W sytuacji takiej to organ odwoławczy kwestie te powinien wyjaśnić, przeprowadzając konieczne w tej sprawie postepowanie dowodowe bądź samodzielnie, bądź zlecając dokonanie tej czynności organowi I instancji ( art. 136 K.p.a.). Jedynie sytuacja, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez organ I instancji przepisów postępowania i jednocześnie zasadnie stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w praktyce oznacza to, iż postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar a nie sprowadza się jedynie do uzupełnienia dowodów) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził aby organ I instancji dopuścił się uchybień przepisów postępowania a jedynie stwierdził, iż sama negatywna opinia społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu nie jest wystraczająca do odmowy wydania decyzji środowiskowej i koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii osoby mającej wiadomości specjale na okoliczność czy planowane przedsięwzięcie - budowa elektrowni wiatrowej zagraża chronionym prawem interesom tej społeczności. Pogląd ten (nawet zasadny) nie mógłby stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu, który pogląd taki prezentuje, byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego i ocena całego materiału dowodowego tj. materiału zgromadzonego przez organ I instancji oraz dowodów uzupełniających a następnie wydanie decyzji bądź utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji bądź wydanie decyzji reformacyjnej.

Tym niemniej w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd organu jakoby określone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (dalej; ustawa), reguły postępowania w sprawie wydawania decyzji środowiskowej dopuszczały możliwość oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji wydawania decyzji negatywnych na podstawie opinii biegłego która takie okoliczności wykazuje, jest wadliwy. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust 1 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o kompleksowe uregulowanie zawarte w dziale V ustawy. Jak wynika z samego brzmienia art. 71 ust 1 celem wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie warunków środowiskowych uregulowań dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich planowane przedsięwzięcie może być realizowane w sposób bezpieczny dla środowiska i jak najmniej w to środowisko ingerując. Ustawa nie daje możliwości by odmówić wydania decyzji środowiskowych, poza wskazanymi nią przypadkami o których mowa w art. 77 ust 1 (negatywne uzgodnione regionalnego dyrektora ochrony środowiska lub dyrektora urzędu morskiego – z uwagi na wiążący charakter uzgodnień) oraz 80 ust 2 (sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego) oraz art. 81 ust 1 (braku zgody wnioskodawcy na inny wariant realizacji przedsięwzięcia – jeżeli zasadność realizacji tego przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z oceny oddziaływania na środowisko). Organ dokonuje wszelkich niezbędnych ustaleń w oparciu o przedłożony raport oddziaływania na środowisko. W razie konieczności organ ten może domagać się jego uzupełninia czy wręcz zażądać sporządzenia innego raportu w sytuacji, kiedy w ocenie organu przedłożony raport jest niepełny (nie spełnia warunków określonych przepisem art. 66 ust 1 ustawy) czy też nierzetelny. Podkreślić należy iż raport winien wskazywać wariant przedsięwzięcia proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska - z uzasadnieniem ich wyboru a także określać przewidywania oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy), opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust 8 ustawy), wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 66 ust 1 pkt 12 ustawy). Na podstawie ustaleń z raportu organ może nie akceptować wariantu wnioskowanego ale zaproponować inny, w jego ocenie bezpieczniejszy wariant planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który w braku akceptacji wnioskodawcy stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest przedłożony do uzgodnienia właściwemu – wyspecjalizowanemu orangowi administracji tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska lub dyrektorowi urzędu morskiego, który to organ w razie stwierdzenia, iż przedsięwzięcie zagraża środowisku ma możliwość odmówić uzgodnienia, co stanowi podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Także sam organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek merytorycznej a więc nie tylko formalnej oceny przedłożonego raportu a co za tym idzie żądania jego ewentualnego uzupełnienia lub ponowienia - jeżeli weryfikacja raportu przedłożonego jest negatywna. Sąd podkreśla przy tym, iż w pełni dopuszczalna jest możliwość "zwalczania" raportu przez strony postępowania, które mogą składać stosowne ekspertyzy w oparciu o które organ dokonuje weryfikacji raportu i ewentualnie żąda jego uzupełnień bądź ponowienia, ale nie jest dopuszczalną formą przeprowadzanie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości danych zawartych w raporcie czy też uzupełnienia ustaleń które w raporcie winny się znajdować. Ocenę tą powinien przeprowadzić merytorycznie organ wydający decyzję środowiskową w oparciu o opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego na podstawie uzgodnień dokonanych z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Wskazać też należy, iż sprzeciw społeczności lokalne w żadnym razie nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej – w tym zakresie pogląd organu odwoławczego był prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust 1 pkt ustawy stanowi, iż jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, po pierwsze zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej a po drugie wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Brak jakichkolwiek podstaw by uznać że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012r. 26 z dnia 28 stycznia 2012r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II SA/Łd 886/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. IV SA/Wa 1092/13. Jak mowa o tym wyżej, organ nie ma natomiast prawnej możliwości badania kwestii racjonalności tego stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy, na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi.

Wskazać też należy, iż zdaniem organu I instancji sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko spełnia wszelkie ustawowe wymogi (str.11 decyzji organu I instancji), zaś wnioskodawca spełnił wszelkie warunki do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Wydanie decyzji odmownej podyktowane było wyłącznie interesem społecznym (str.13 decyzji organu I instancji). Z kolei organ odwoławczy stwierdza (jak wynika to z uzasadnienia decyzji) zasadniczą prawidłowości postępowania przed organem I instancji z wyjątkiem braku dowodu na okoliczność wpływu inwestycji na interes społeczności lokalnej, co jak wykazuje sąd jest prawnie niedopuszczalne. W sytuacji tej – przeprowadzenia przez organ I instancji prawidłowego postępowania dowodowego organ odwoławczy nie może wydać decyzji kasacyjnej. Wskazać też należy, iż decyzja odwoławcza jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony bowiem organ wskazuje na podstawy wydania decyzji o odmowej tj. podstawy wskazane pozytywnie w ustawie oraz zajmuje stanowisko, iż sprzeciw społeczeństwa nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej, by następnie uznać, że zasadność takiego sprzeciwu (wykazana opinią biegłego) uzasadnia wydanie decyzji o odmowie określenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda decyzje w oparciu o przesłanki o których mowa w art. 80 ustawy bez przeprowadzania dodatkowych dowodów w sprawie.

Skargi Stowarzyszenia "S[...]" aczkolwiek uwzględnionej co do wskazanego w niej żądania (o uchylenie decyzji) nie podzielił sąd, co do zaprezentowanej argumentacji. Wbrew stanowisku tej strony decyzja środowiskowa ma charakter związany. Jak mowa o tym wyżej ustawodawca wyraźnie wskazuje przesłanki na podstawie których ma on obowiązek wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy ustawy nie dają organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego tj. wydawania decyzji w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości czy też interesu społecznego (społeczności lokalnej). Przeciwnie ustawa w sposób jednoznaczny określa przesłanki w jakich organy winny procedować i wydać decyzję o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych, nie pozostawiając tym organom swobody oceny czy decyzję taką należy wydać w szczególności w oparciu o ocenę, że planowane przedsięwzięcie jest niekorzystne dla środowiska. Jeszcze raz sąd podkreśla, że decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia tj. w sposób władczy ustala warunki w jakich dane przedsięwzięcie które z natury może zagrażać środowisku (tylko dla takich przedsięwzięć decyzje te są wydawane) może być realizowane z jak najmniejszą szkodą dla środowiska i ingerencją w to środowisko. Wydanie tej decyzji jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu administracji jest ograniczony do minimum – wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji – jeśli tak, to decyzję wydaje. Decyzja środowiskowa ma zatem typowo charakter związany.

W zakresie zarzutów w którym stowarzyszenie powoływało się na przepisy unijne sąd zajął już stanowisko (str. 19-20 uzasadnienia), zaś dywagacje na temat opłacalności budowania elektrownia wiatrowych leżą poza kompetencjami sądu oceniającymi legalność decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.