Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 888/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M.D. i Z. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 27 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy sieci elektroenergetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 października 2014 r., nr [...], Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia 18 czerwca 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla A., Oddział w L., w zakresie: przebudowy sieci elektroenergetycznej dla zadania pt. "budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV [...] od stacji 220/110kV [...] do słupa 54 istniejącej linii [...]", przebiegającej przez wyszczególnione w decyzji działki gruntu, w tym przez należącą do M. i Z. D. działkę nr [...], obręb [...] oraz należącą do L. i Z. P., działkę nr [...], obręb [...].

Decyzja Wojewody D. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. J. C. – pełnomocnik inwestora tj. A. Oddział w L., wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę dla zadania: "budowa napowietrznej dwutorowej linii 110kV [...] od stacji 220/110kV P. do słupa 54 istniejącej linii [...]".

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu zastrzeżenia dotyczące złożonego przez pełnomocnika inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie należących do nich działek wnieśli: A. K., współwłaściciel działki nr [...], M. i Z. D., właściciele działek nr [...] oraz M. M., właściciel działki nr [...]. O wniesionych zastrzeżeniach Starosta poinformował inwestora, który został zobowiązany do złożenia wyjaśnień.

Postanowieniem podjętym w dniu 5 maja 2014 r., Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: "u.p.b." zobowiązał inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, poprzez: 1) skoordynowanie treści wniosku z przedłożonym projektem budowlanym w zakresie demontażu istniejącej linii 110 kV do stacji K. oraz istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV; 2) uzupełnienie wniosku o wszystkie działki objęte robotami budowlanymi; 3) przedłożenie kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.b., w zakresie: wskazania wszystkich działek objętych robotami budowlanymi, właścicieli nieruchomości oraz dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) – dalej: "r.MTBGM", a w szczególności o: a) dane informujące, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) dane określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w granicach terenu górniczego, c) informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia, d) kategorie geotechniczną obiektu zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 463), e) projekt zagospodarowania terenu, sporządzony dla inwestycji objętej wnioskiem, zawierający rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, f) założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń; 5) przedłożenie decyzji z dnia 29 listopada 2013 r. P. Zarządu Dróg Powiatowych (przedłożono niekompletne pismo); 6) przedłożenie warunków górniczo-geologicznych dla przedmiotowej inwestycji (obszar szkód górniczych), 7) przedłożenie ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia 7 stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (oryginał lub odpis dokumentu urzędowo poświadczonego przez organ wydający); 8) koordynację załączonego projektu budowlanego z zapisami pism: [...] z dnia 11 lutego 2014 r. oraz [...] z dnia 13 marca 2014 r., w zakresie skrzyżowania z gazociągiem DN300; 9) w przypadku, gdy zakres robót obejmuje obszary kolejowe, należy je wyłączyć z opracowania zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3a) u.p.b.

Wykonując wymienione obowiązki, przy piśmie złożonym w dniu 9 czerwca 2014r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wniosek poprzez: skorygowanie jego treści w zakresie demontażu istniejącej linii 110 kV, uzupełnienie wniosku o wszystkie działki objęte wnioskiem jednocześnie wyłączając z opracowania część działek, przedłożenie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzupełnienie zakresu i formy projektu, załączenie decyzji Zarządu Dróg Powiatowych, załączenie w tomie PNB1 warunków górniczo-geologicznych, dołączenie decyzji Burmistrza P. o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazanie, iż przebieg projektowanej linii 110 kV (po istniejącej trasie) został uzgodniony pismem [...] z dnia 11 lutego 2014 r. oraz z [...] – przy piśmie z dnia 13 marca 2014 r. Odnosząc się do złożonych zastrzeżeń przez właścicieli działek nr [...] i nr [...] pełnomocnik inwestora wskazał, że są one bezpodstawne, ponieważ dla tych działek obowiązuje umowa ustanowienia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego oraz w księdze wieczystej znajduje się zapis: "Ograniczone prawo rzeczowe służebności przesyłu zgodne z treścią umowy".

W dniu 16 czerwca 2014 r. L. P., współwłaścicielka działki nr [...], zarzuciła Staroście P. niedopełnienie obowiązków, poprzez "uniemożliwienie wnikliwego zapoznania się z przebiegiem zaprojektowanej inwestycji a także odmówienie wydania kserokopii zaprojektowanej trasy". Oświadczyła również, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do zajęcia należącej do niej nieruchomości na cele budowlane.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy, decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla Spółki A., Oddział w L., w zakresie: przebudowy sieci elektroenergetycznej dla zadania pt. "budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV [...] od stacji 220/110kV P. do słupa 54 istniejącej linii [...]". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, że złożone przez inwestora dokumenty potwierdzają jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie objętych wnioskiem działek. Organ za wystarczające uznał przedłożone przez pełnomocnika inwestora akty notarialne dotyczące ustanowienia służebności przesyłu na działkach nr [...] i nr [...], w zakresie, której przedsiębiorca (lub nabywca przedsiębiorstwa) jest uprawniony do: 1) rozbiórki istniejącej linii 110 kV [...] Ż. – T. od słupa nr 35 do słupa nr 60 oraz założenia i przeprowadzenia przez działki napowietrznej linii energetycznej WN o napięciu 110 kV [...] relacji Ż. – T., 2) każdorazowego wejścia i wjazdu sprzętem na nieruchomość w celu wykonania robót związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, modernizacją oraz wszelkimi naprawami i remontami, przebudową, jak również usuwaniem awarii sieci linii elektroenergetycznej i przeprowadzaniem wycinki oraz usunięcia drzew i krzewów pod linią. Według organu I instancji, w przypadku ustanowienia służebności, nieruchomość zostaje obciążona na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oraz ustanowiony zostaje pas technologiczny linii, który powoduje ograniczenia w użytkowaniu. Przedmiotowa inwestycja ogranicza się jedynie do istniejącego już pasa technologicznego, nie zmieniając tym samym obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto wskazano, że pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działek, powołując się na ograniczone prawo rzeczowe tj. istniejącą służebność, która została uwidoczniona również w księgach wieczystych nieruchomości. Przyjmując powyższe wyjaśnienia organ I instancji zauważył, że powoływane przez pełnomocnika dokumenty nie są załącznikami do oświadczenia. Nadto organ I instancji wskazał, że do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz wymagane dla inwestycji uzgodnienia. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w art. 32, art. 33 i art. 36a u.p.b. i w związku z powyższym oraz zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b. należało wydać korzystną dla inwestora decyzję.

Od powyższej decyzji odwołania do Wojewody D. złożyli m.in. M. i Z. D. oraz L. i Z. P.. Autorzy pierwszego z odwołań powtarzając treść wcześniejszych pism wskazali, że w dniu 27 listopada 2013 r. w obecności pełnomocnika inwestora podpisali protokół z rokowań z uwagą: "szczegółową lokalizację nowo projektowanego słupa proszę uzgodnić na roboczo. Sugeruję zlokalizowanie słupa bliżej drogi nr [...] lub w miejscu istniejącego słupa''. Ponadto, w ich przekonaniu ustanowiona aktem notarialnym z dnia 27 lutego 2009 r. służebność przesyłu określa szczegóły dotyczące dysponowania należącą do nich nieruchomością lecz nie upoważnia do podejmowania samodzielnych decyzji w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w tym przypadku słupa energetycznego. Według odwołujących się, zamieszczony w § 5 pkt 1 aktu notarialnego zapis dotyczy konkretnej inwestycji - przebudowy jednotorowej linii 110 kV [...] relacji Ż.-T. od słupa nr 35 do słupa nr 60, która została zrealizowana na mocy decyzji Starosty P. z dnia 10 kwietnia 2009 r., nr [...]. W tak kształtującym się stanie sprawy odwołujący podnieśli, że po wniesieniu uwag do zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania przedstawiciel inwestora poinformował ich o tym, że ponownie przystąpi do uzgodnień. Do dnia dzisiejszego nie doszło do takiego spotkania. Wskazali również, że obecnie słup zlokalizowany jest przy granicy działki nr [...] od strony drogi dojazdowej, natomiast nowo projektowany słup przesunięty został w głąb nieruchomości, bliżej granicy północno-zachodniej. Projektowane usytuowanie obiektu wiąże się z przejazdem przez cały teren działki w celu wykonywania robót związanych z bieżącą konserwacją. Oznacza to notoryczne zniszczenia i szkody. Wobec powyższego odwołujący oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przedłożone do zatwierdzenia rozwiązania projektowe dotyczące należącej do nich nieruchomości, ponieważ lokalizacja słupa dezorganizuje ich plany w zakresie zagospodarowania i użytkowania działki.

W drugim z odwołań L. i Z. P. podkreślili, że planowana inwestycja nie jest przebudową istniejącej sieci, lecz budową nowej sieci elektroenergetycznej, na którą inwestor nie posiada prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według odwołujących inwestor nie ma tytułu prawego do zajęcia ich nieruchomości i prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Podnieśli również, że inwestorem jest spółka B.. Ponadto wskazali, że art. 29 ust. 4 w związku z ust. 2 u.p.b. obliguje projektanta do pozyskania wszelkich uzgodnień na etapie projektowania a nie na etapie procedury uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ten podstawowych obowiązek nie został spełniony.

Decyzją z dnia 27 października 2014 r., nr [...], Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem I instancji oraz przedstawił zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 u.p.b. regulację prawną dotyczącą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc powyższą regulację do rozpatrywanej ponownie sprawy Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością dotyczącą działki nr [...] oraz działki nr [...]. Wskazał, że właściciele działki [...] – L. P. i Z. P., zgłaszali swoje uwagi w trakcie prowadzonego postępowania, dotyczące m.in. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, przywołanego ograniczonego prawa rzeczowego, za niewystarczające. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, której właścicielami są L. P. i Z. P. powołując się na istniejącą służebność przesyłu. Wojewoda podkreślił, że dla wskazanej nieruchomości jest prowadzona KW nr [...]. W dziale III KW zatytułowanym "prawa, roszczenia i ograniczenia", dotyczącym wskazanej nieruchomości, ujawniono wpis dotyczący ustanowionej służebności przesyłu na rzecz spółki C. we W. (która to spółka w 2011 r. połączyła się ze spółką A.). Podstawą dokonania powyższego wpisu była umowa ustanowienia służebności przesyłu z dnia 2 marca 2009 r. nr [...].

Według Wojewody, odwołujący się nie kwestionują istnienia wskazanej służebności przesyłu. Poddali pod wątpliwość jedynie obszar jaki obejmuję. Wskazali ponadto, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor przy piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. skorygował zakres inwestycji, określił go jako przebudowę sieci elektroenergetycznej. Z załączonego projektu budowlanego, zarówno z części opisowej jak i rysunkowej wynika, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje przebudowę istniejącej jednotorowej (jeden przewód roboczy) linii elektroenergetycznej na dwutorowa linię elektroenergetyczną (dwa przewody robocze). W części opisowej załączonego projektu budowlanego (strona nr 8) wskazano, że "przebudowa elektroenergetycznej, dwutorowej linii napowietrznej 110 kV realizowana będzie po istniejącej trasie linii jednotorowej, przez tereny o charakterze rolniczym, łąki, lasy, nieużytki i jest ujęta w całości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin G. i P.", następnie (strona nr 9) podkreślono, że "stanowiska słupów załomowych pozostaną w miejscu istniejących stanowisk, natomiast stanowiska słupów przelotowych posadowione będą obok istniejących stanowisk". Ponadto (strona nr 12) w punkcie dotyczącym zakresu inwestycji określono, że "przebudowa napowietrznej jednotorowej linii 110 kV na dwutorową, polegać będzie na wymianie wyeksploatowanych przewodów roboczych, odgromowych, izolatorów, fundamentów oraz słupów przy zachowaniu istniejącej trasy linii". W tym stanie sprawy, powołując się na art. 3 pkt 7a) u.p.b., Wojewoda stwierdził, że sporna inwestycja nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Należy, ja zatem uznać za przebudowę.

Odnosząc się do odwołania M. i Z. D., w przekonaniu organu odwoławczego, po przeprowadzeniu analizy części rysunkowej projektu budowlanego (arkusz nr [...]), projekt nie przewiduje zmiany umiejscowienia słupa elektroenergetycznego znajdującego się na działce nr [...]. Nie można zatem podzielić stanowiska zawartego w tym odwołaniu, że w wyniku wykonania robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu wykonywania służebności gruntowej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołujących się, którzy wskazali, że ustanowiona służebność przesyłu nie obejmuje swym zakresem realizacji przedmiotowej inwestycji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 2) dostarczonej przez inwestora kopii umowy z dnia 27 lutego 2009 r. dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu, na nieruchomości odwołujących wynika, że spółka będzie uprawniona do: "każdorazowego wejścia i wyjazdu sprzętem na nieruchomość w celu wykonania prac projektowych i robót związanych z przebudową, budową eksploatacją, konserwacja, modernizacją oraz wszelkimi naprawami i remontami, jak również usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej i przeprowadzaniem wycinki oraz usunięcia drzew i krzewów pod linią". Jak wynika z treści ww. umowy odwołujący się wyrazili zgodę na przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej.

Rozprawiając się w ten sposób z zarzutami zawartymi w złożonych odwołaniach Wojewoda stwierdził, że inwestor wykazał tytuł prawny do nieruchomości, uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na terenie gmin P. oraz G. i jest zgodne z ustaleniami następujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: miasta P. i obrębu P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 września 1999 r., obrębu T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 września 1999 r., obrębu G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 września 1999 r., obrębu K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 września 1999 r., obrębu Ż., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 16 września 1999 r., dla terenów "[...] i [...]" w granicach administracyjnych miasta i gminy P., zatwierdzonego uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 20 lutego 2004 r., dla terenów górniczych "[...]" i "[...]" oraz powiązanych z nimi funkcjonalnie innych obszarów w granicach administracyjnych gminy G., z wyłączeniem części obszarów leżących w granicach terenów górniczych "[...]" i "[...]" uchwalonego uchwała nr [...] Rady Gminy w G. z dnia 24 września 2009 r., dla terenów górniczych "[...]" i "[...]" w granicach Gminy G., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia 14 listopada 2003 r.

Według organu odwoławczego powyższe mpzp przewidują możliwość wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie linii elektroenergetycznej. Ponadto podkreślono, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 7 stycznia 2014 r. Burmistrz P. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. W ocenie organu II instancji inwestor przedłożył również wymagane prawem opinie i uzgodnienia, a załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia: w specjalności elektroenergetycznej, specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Do projektu budowlanego dołączono także oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. złożyli M. i Z. D.. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu autorzy skargi przypomnieli, że w ich ocenie, ustanowiona aktem notarialnym z dnia 27 lutego 2009 r. służebność przesyłu określa szczegóły dotyczące dysponowania nieruchomością, lecz nie upoważnia do podejmowania samodzielnych decyzji w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w tym przypadku słupa energetycznego. W szczególności wskazali, że zamieszczony w tym akcie notarialnym § 5 pkt 1 dotyczy konkretnej inwestycji, tj. przebudowy jednotorowej linii 110 kV [...] relacji Ż.-T. od słupa nr 35 do słupa nr 60, która została zrealizowana na mocy decyzji Starosty P. z dnia 10 kwietnia 2009 r. Ponadto w przekonaniu skarżących, w § 2 tego samego aktu notarialnego, został określony pas technologiczny dla linii elektroenergetycznej wynoszący 18 metrów - 2 x 9 m po każdej stronie linii, licząc od osi linii elektroenergetycznej. Natomiast w dostarczonych skarżącym w dniu 6 listopada 2013 r., przez pełnomocnika inwestora, dokumentach negocjacyjnych pn. "Zaproszenie do rokowań nr [...]", w załączniku nr 1 została określona strefa linii 110 kV o szerokości 2 x 20 m, co daje sumę 40 m. Wobec powyższego skarżący zauważyli, że w opracowanej dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 18 czerwca 2014 r. został ustalony "korytarz technologiczny o szerokości 7,5m (licząc od osi linii 3,75 m). Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 4 (zaproszenie do rokowań) - "sylwetka słupa z wymiarami" 7,5 m jest to dokładny wymiar rozpiętości ramion słupa, na których zawieszone są linie energetyczne. Według skarżących wymiar ten nie określa faktycznych uciążliwości dla środowiska związanych z występowaniem pola elektromagnetycznego tylko powierzchnię bezpośrednio pod słupem. Dalej autorzy skargi akcentowali brak w opracowanej dokumentacji określenia szerokości (granicy) obszaru oddziaływania linii. W ich ocenie, powinna być również przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, zawierająca podstawowe obliczenia z podaniem częstotliwości powstających w otoczeniu linii, a tym samym wyznaczających szerokość strefy uciążliwości zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów. Według skarżących należy przypuszczać, że taka szerokość jest równa wartości określonej w dokumencie przygotowanym do rokowań i wynosi 40m. Czyli znacznie przekracza dopuszczalną szerokość pasa gruntu, dla którego ustanowiona jest służebność. Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody, że przebudowa linii na dwutorową polegać będzie na wymianie przewodów roboczych, odgromowych, izolatorów, fundamentów oraz slupów przy zachowaniu istniejącej trasy linii zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. W ich przekonaniu jest nieprawdą twierdzenie o braku zmiany charakterystycznych parametrów inwestycji. Zmianie ulega bowiem podstawowy parametr techniczny: z linii jednotorowej następuje przebudowa na dwutorową. Zwiększa to oddziaływanie na środowisko, a tym samym zmianie ulega strefa ograniczonego użytkowania. Zmieniają się również partery techniczne słupa takie jak wysokość, szerokość i powierzchnia zabudowy. Ponadto zmianie ulega lokalizacja słupa i wielkość fundamentu. Zostaje on bowiem przesunięty na ok. 10 m w głąb działki. Na zakończenie skargi jej autorzy wyrazili niezrozumienie dla odstąpienia przez Burmistrza P. od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazali, że w roku 2008 Wójt Gminy G. przeprowadził postępowanie środowiskowe dla zamierzenia polegającego modernizacji dokładnie tej linii, tylko jednotorowej. Zauważyli również, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213 poz.1397), inwestycja zaliczona została do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując uprzednio przedstawione stanowisko.

W piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. stanowisko w sprawie przedstawili uczestnicy postępowania L. i Z. P.. Uczestnicy postępowania wskazali, że po wydaniu decyzji Starosty P. okazało się, że inwestor i projektant ukryli fakt pominięcia i zaniechania badań geologicznych, w szczególności w miejscach planowanego posadowienia słupów. Tym samym poświadczyli nieprawdę składając dokumentację projektową i wniosek o jej zatwierdzenie oraz oświadczenie o kompletności dokumentacji dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy kontrola aktu administracyjnego wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny działań organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem skargi jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę sieci elektroenergetycznej dla zadania pt. "budowa napowietrznej dwutorowej linii 110 kV [...] od stacji 220/110 kV P. do słupa 54 istniejącej linii [...]", przebiegającej przez wyszczególnione w decyzji działki gruntu.

Materialnoprawną podstawę do wydania powyższej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 2 cyt. wyżej przepisu).

Wobec określenia w wydanej decyzji, że zatwierdzeniu podlegają roboty budowlane polegające na "przebudowie", w pierwszej kolejności należy odnieść się do zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Kwestia ta była od samego początku podnoszona przez skarżących oraz uczestników postępowania i pomimo tego nie doczekała się ze strony organów jednoznacznego wyjaśnienia. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że orzekające w sprawie organy przyjęły, że planowane do realizacji roboty budowlane stanowią "przebudowę", w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Po lekturze wydanych w sprawie rozstrzygnięć brak jest jednak wystarczającego uzasadnienia tak wyciągniętego wniosku. Kwestia ta ma natomiast podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Dodatkowe przy tym wątpliwości pojawiając się jeśli się zauważy, że w sprawie udzielono pozwolenia na "przebudowę" dla zadania polegającego na "budowie napowietrznej dwutorowej linii". Wobec wątpliwości, czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., czy też z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. należy w tym miejscu wyjaśnić, że przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W realiach rozpatrywanej sprawy, w szczególności wobec braków w zatwierdzonej dokumentacji technicznej, do których tut. Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia, pojawia się niedająca się usunąć przeszkoda w ustaleniu podstaw, dla których orzekające organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wymaga bowiem zauważenia, że w przesłanym Sądowi materiale aktowym brak jest jakichkolwiek informacji odnoszących się do istotnego elementu objętej wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. linii napowietrznej 110 kv, jakim niewątpliwie są parametry techniczne nie tylko planowanych słupów karatowych, ale także słupów podlegających demontażu. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu, w części opisowej znajduje się jedynie stwierdzenie, że planowana linia wybudowana zostanie na słupach kratowych, stalowych serii EO24. Wskazano, że słupy te będą mocowane do fundamentów blokowych. Natomiast na skrzyżowaniach z liniami 220 kv zaprojektowano słupy specjalne serii SSE wraz z fundamentami. Zarówno w części opisowej jak i rysunkowej brak jest jednak szczegółowych danych technicznych na temat wskazanych rodzajów słupów kratowych. Daleko niewystarczającym przy tym źródłem wiedzy na temat planowanych słupów jest dołączona do skargi kserokopia danych słupa linii dwutorowej 110 kv. Powyższy dokument odnosi się bowiem do czterech typów słupów i odpowiadającym im wymiarom. Nie można także ustalić jakimi parametrami charakteryzując słupy podlegające demontażu. Brak tych informacji powoduje niemożność porównania demontowanych i planowanych do realizacji nowych słupów, co pociąga za sobą trudność w stwierdzeniu, czy rzeczywiście w sprawie nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w tym wypadku wysokości, szerokości i powierzchni zabudowy słupów, a co za tym idzie, czy prawidłowym było zakwalifikowanie zgłoszonych robót jako przebudowy.

Obowiązkiem orzekających organów będzie zatem odniesienie się do powyższej kwestii, pamiętając przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 3 u.p.b. napowietrzną dwutorową linię zalicza się do obiektów liniowy, a co za tym idzie do kategorii budowli. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 3a u.p.b. przez obiekt liniowym należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Analiza w zakresie kwalifikacji zgłoszonych robót jako przebudowa winna wobec tego znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu, ze szczególnym wyjaśnieniem, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a) u.p.b., czy też jest to inwestycja polegająca na budowie zupełnie nowego obiektu budowlanego, która uregulowana została w treści art. 3 pkt 6 tejże ustawy.

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanych wyżej braków w zatwierdzonej dokumentacji projektowej przyjdzie na wstępie przypomnieć, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego na podstawie art. 35 u.p.b. ograniczają się wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Zgodnie z art. 34 u.p.b. projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Z powyższego wynika, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Powyższe ograniczenie uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza, że organy te pozbawione zostały możliwości badania, czy przedłożony projekt spełnia wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. Z 2012r., poz. 462) – dalej: r.MTBGM. Zgodnie z tym aktem, uwzględniając szczególnie regulacje dotyczące obiektów liniowych, przyjdzie zauważyć, że stosownie do § 6 ust. 1 i 2 r.MTBGM - dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy; 2) projekt architektoniczno-budowlany i wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy. Na podstawie § 7 ust. 1 r.MTBGM wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 u.p.b., uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Z kolei według § 11 ust. 1 r.MTBGM projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu opis techniczny, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać: przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (pkt 1); układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, zastosowane schematy konstrukcyjne (statyczne), założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych w krajowej praktyce - wyniki ewentualnych badań doświadczalnych, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe podstawowych elementów konstrukcji obiektu, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej, rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe wewnętrznych i zewnętrznych przegród budowlanych; w przypadku projektowania rozbudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu (pkt 4); w stosunku do obiektu budowlanego usługowego, produkcyjnego lub technicznego - podstawowe dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu i jego rozwiązaniami budowlanymi (pkt 6); w stosunku do obiektu budowlanego liniowego - rozwiązania budowlane i techniczno-instalacyjne, nawiązujące do warunków terenu występujących wzdłuż jego trasy, oraz rozwiązania techniczno-budowlane w miejscach charakterystycznych lub o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania obiektu albo istotne ze względów bezpieczeństwa, z uwzględnieniem wymaganych stref ochronnych (pkt 7).

Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 pkt 2 r.MTBGM część rysunkowa powinna przedstawiać: rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, a dla obiektu liniowego - przekroje normalne i podłużne (profile), przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia: a) układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego, b) rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi, c) położenia sytuacyjno-wysokościowego i skrajnych parametrów instalacji i urządzeń technologicznych, związanych lub mających wpływ na konstrukcję obiektu budowlanego, funkcjonowanie instalacji i urządzeń oraz bezpieczeństwo ich użytkowania, d) budowli przemysłowych i innych tworzących samonośną całość techniczno-użytkową, jak komin, zbiornik, kolumna rafineryjna, z uwzględnieniem niezbędnych wymiarów, w tym zewnętrznych w rzucie poziomym i pionowym - z nawiązaniem do poziomu terenu, przestrzeni wewnętrznych obiektu budowlanego, w szczególności pomieszczeń, rodzaju konstrukcji, przekrojów jego elementów, a także instalacji oraz gabarytów (obrysu) urządzeń technologicznych, o których mowa w lit. c. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 3 r.MTBGM opracowanie części rysunkowej projektu budowlanego obiektu liniowego należy dostosować odpowiednio do charakteru i specyfiki funkcjonalnej i technicznej obiektu. Natomiast na podstawie ust. 4 tego przepisu, część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący.

Zestawiając powyższe wymogi z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym przyjdzie zauważyć, że część rysunkowa składa się wyłącznie z rysunku przedstawiającego plan zagospodarowania terenu. Jest to rysunek oznaczony nr 7, który ze względu na wielkość opracowania został podzielony na 13 odrębnych arkuszy. W przedłożonym projekcie brak jest zatem istotnych, chociażby z punktu widzenia możliwości zbadania poruszanej na wstępie kwestii przebudowy, rysunków dotyczących rzutów wszystkich charakterystycznych poziomów słupów stalowych oraz fundamentów blokowych, ich przekrojów przeprowadzonych w charakterystycznych miejscach, które są konieczne do przedstawienia: a) układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego, b) rozwiązań budowlano konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. Braki w tym zakresie nie pozwalają zatem określić charakterystycznych parametrów słupów, a tym samym uniemożliwiają zbadanie czy w przypadku spornej przebudowy nie uległy zmianie charakterystyczne parametry obiektu budowlanego.

Przedstawione wyżej okoliczności pozostały poza oceną Wojewody D., który działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy zobowiązany był zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Kwintesencję zasady dwuinstancyjności oddaje, wielokrotnie przytaczane w orzecznictwie i doktrynie, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95): "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Z kolei w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ ten rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie winien ustalić jej stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także – o ile to konieczne - rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie (NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87).

Przytoczone wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawiają, że decyzję organu odwoławczego należy uznać za przedwczesną. Organ nie rozważał bowiem w ogóle kompletności projektu budowalnego i ewentualnego podjęcia czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. Przypomnieć wypada – jak stanowi art. 35 ust. 4 u.p.b., że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie rozpoznając tej kwestii, pomimo wskazanych wyżej nieprawidłowości projektu budowlanego, uchybił powyższemu obowiązkowi. Tylko bowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji naruszone zostały przepisy postępowania, w tym również przepisy k.p.a. dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowało treść podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

Brak możliwości należytego zbadania kwestii odnoszących się do kwalifikacji objętych wnioskiem robót budowlanych jako przebudowy, pozostaje w ścisłym związku z tymi zarzutami, które odnoszą się zbadania spełnienia przez inwestora wymogu, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, określane w ustawie jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 u.p.b.). Zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się poprzez złożenie przez inwestora wyłącznie oświadczenia - według ustalonego wzoru - o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b.). Uproszczona forma wykazania prawa inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie idzie jednak tak daleko, aby wyłączona była możliwość kwestionowania tego oświadczenia. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ mimo, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06). W wyroku NSA z 9 listopada 2005 r. w sprawie II OSK 179/05, stwierdzono także, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale okaże się, że w rzeczywistości tego prawa nie posiada. Organ administracji publicznej ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak też NSA w wyroku z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II OSK 1821/11, WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1606/12 i z dnia 6 września 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/12, oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09 i z dnia 17 lipca 2013r. sygn. akt IISA/Kr 56[...]3).

Dopuszczając zatem możliwość weryfikacji oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ administracji publicznej, przyjdzie zauważyć, że co do zasady, najprostszym sposobem weryfikacji złożonego, a kwestionowanego oświadczenia co do prawa własności, jest wezwanie inwestora do przedłożenia odpisu z ksiąg wieczystych, z którego wynikać może z jakim rodzajem prawa w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego mamy do czynienia, oraz komu prawo to przysługuje. Niniejsza sprawa jest jednak sytuacją szczególną, wynikającą z tego, że inwestor wywodzi swoje prawo z umowy o ustanowieniu służebności przesyłu na działkach nr [...] i nr [...], w zakresie, której przedsiębiorca jest uprawniony do: 1) rozbiórki istniejącej linii 110 kV [...] Ż. – T. od słupa nr 35 do słupa nr 60 oraz założenia i przeprowadzenia przez działki napowietrznej linii energetycznej WN o napięciu 110 kV [...] relacji Ż. – T., 2) każdorazowego wejścia i wjazdu sprzętem na nieruchomość w celu wykonania robót związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, modernizacją oraz wszelkimi naprawami i remontami, przebudową, jak również usuwaniem awarii sieci linii elektroenergetycznej i przeprowadzaniem wycinki oraz usunięcia drzew i krzewów pod linią. Kwestionując takie stanowisko skarżący konsekwentnie utrzymują, że wyrażona przez nich zgoda (§ 5 aktu notarialnego) dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie jednotorowej linii 110 kv [...] relacji Ż.-T. od słupa nr 35 do słupa nr 60, która została zrealizowana na mocy decyzji Starosty P. z dnia 10 kwietnia 2009 r. Wskazują zatem, że chodzi o przebudowę i to innej inwestycji. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ administracyjny wydając pozwolenie na budowę nie może okoliczności tej nie dostrzegać. Skarżący oraz uczestnicy postępowania, kwestionując prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, nie zgłaszają niczym niepopartych twierdzeń, ale wskazują na zaistnienie istotnego faktu prawnego dotyczącego rozbieżności w kwalifikowaniu objętych wnioskiem inwestora robót budowlanych. Argumenty podnoszone przeciwko prawu inwestora należy zatem uznać za ważkie oraz podnoszone w potrzebie ochrony realnie zagrożonych praw. Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli chodzi o kwalifikację robót budowlanych na których wykonanie w ramach umowy służebności strony wyraziły zgodę (przebudowa czy też budowa), to w związku z koniecznością wyjaśnienia tej kwestii przez organy w ramach obecnie prowadzonego postępowania, prawidłowość oświadczenia w tym zakresie, może być poddana ocenie organów. Organy właściwe do udzielenia pozwolenia na budowę nie są jednak władne do rozstrzygnięcie sporu powstałego między stronami stosunku cywilnoprawnego, co do tego, czy służebność przesyłu ustanowiona na przedmiotowych działkach uprawnia inwestora do zrealizowania linii energetycznej objętej zaskarżoną decyzją. W takiej sytuacji organ winien rozważyć, czy w sprawie nie wyłoni się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle przywołanego przepisu zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest bowiem fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Jednakże rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ("Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu."). Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 707 ze zm.). Domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać bowiem obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1156/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 1083/13). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może spowodować, właśnie poprzez stosowanie konstrukcji zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego ustalenia przez właściwy Sąd.

Na zakończenie niniejszego uzasadnienia, odnosząc się do sygnalizowanej przez uczestnika postępowania kwestii braku sporządzenia dla objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę robót budowlanych badań geologiczno-inżynierskich, w ponownie prowadzonym postępowaniu, oceniając kompletność przedłożonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym we wcześniejszych wywodach niniejszego uzasadnienia, obowiązkiem organów będzie również sprawdzenie, czy nie zachodzi potrzeba dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b.). Dokonując takiej oceny obowiązkiem organów będzie uwzględnienie treści § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r.,poz. 463), w szczególności w aspekcie zaliczenia napowietrznej dwutorowej linii 110 kv, która przeznaczona jest do realizacji na terenie objętym wpływem eksploatacji górniczej, do jednej z trzech kategorii geotechnicznej. Podobnej natury wątpliwości budzi brak w dokumentacji projektowej pozytywnego zaopiniowania przez Zespół d/s Koordynacji Usytuowania Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu ewentualnej kolizji z istniejącymi sieciami, w tym z siecią drenarską.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny wyjaśnić wątpliwości związane kwalifikacją robót budowlanych jako przebudową, odnieść się do wskazanych wyżej kwestii związanych z kompletnością projektu budowlanego. W związku natomiast z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, Sąd nie był zobowiązany szczegółowo odnosić się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy administracji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.