Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. i P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., , znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2019 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") budynku mieszkalnego wielorodzinnego "I" na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w jednostce ew. [...]. W dniu 5 czerwca 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek M. B. i P. B. (dalej: "wnioskodawcy") o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ze względu na niepoinformowanie wnioskodawców, będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją, o toczącym się postępowaniu, a także wydanie pozwolenia na budowę wobec niezgodności przestawionego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. Zdaniem wnioskodawców świadczy to o wydaniu rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu omawianego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli wnioskodawcy, wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji ze względu na naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Z kolei na gruncie art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Jednocześnie GINB podkreślił, że podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Co więcej, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił ,że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy GINB stwierdził, że przedmiotem spornej inwestycji jest projekt zagospodarowania dwóch budynków mieszkalnych - wielorodzinnych (w dwóch etapach "I" i "II") na działce nr ew. [...] w obrębie nr [...] w [...] wraz z zagospodarowaniem i ukształtowaniem otaczającego terenu w granicach własności inwestora oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego "I" składającego się z dwóch segmentów w zabudowie zwartej tj. "I.a" i "l.b" (Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - str. 5). Zakres opracowania obejmuje również ciągi pieszo jezdne, naziemne stanowiska postojowe (12 miejsc postojowych w dwóch zgrupowaniach po 6 miejsc), plac zabaw-rekreacji oraz placyk gospodarczy z miejscami na pojemniki do gromadzenia odpadów - śmietnik (Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - str. 5, 6 i 7). Z akt postępowania administracyjnego wynika zaś, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Wywodzą oni swój interes prawny z tytułu negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości [...], stanowiącą współwłasność wnioskodawców (księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych).

GINB wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. A.1.) wynika, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny "I" o wysokości 12,38 m (do gzymsu od strony działki należącej do wnioskodawców) i około 16 m (do krawędzi ściany szczytowej pomieszczenia technicznego – kotłowni), usytuowany jest w odległości 15,65 m (narożnik) od granicy działki nr ew. [...]. Natomiast projektowane zgrupowanie 6 miejsc postojowych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym "I", usytuowane jest w odległości około 25 m od granicy tej działki. Równocześnie projektowany plac zabaw - rekreacji jest usytuowany w odległości 6 m od granicy działki nr ew. [...], zaś plac gospodarczy z miejscami na pojemniki do gromadzenia odpadów - śmietnik zaprojektowany został w odległości około 42 m od granicy działki wnioskodawców. Stąd też w ocenie organu II instancji obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swoim zakresem działki wnioskodawców. Położenie wskazanej działki względem projektowanej inwestycji wyklucza bowiem uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki sąsiedniej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

GINB podkreślił w tym miejscu, że nieruchomość wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym, m.in. w oparciu o § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawców (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz tego, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia przedmiotowej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutu zalewania nieruchomości wnioskodawców wodami opadowymi GINB wyjaśnił, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość nr ew. [...] (§ 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Teren objęty projektowaną inwestycją od granicy z działką nr ew. [...] ma mieć spadek w kierunku przeciwległej granicy działki inwestycyjnej, a więc w kierunku ulicy [...] (Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. A.3.). Tym samym zdaniem, organu odwoławczego argumentacja wnioskodawców, że ich działka zalewana będzie wodami opadowymi nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Ponadto GINB dodał, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Powołanie się na immisje pośrednie nie jest bowiem nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego i nie stwarza podstaw do nadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważył, że sami wnioskodawcy również nie wskazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu stopnia podstawowego, a więc nie wykazali jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania ich nieruchomości będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Na zakończenie swoich rozważań GINB podniósł, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest regulacją ogólną i nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uznania, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Tymczasem w ocenie GINB działka wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. B. i P. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącym - będącym użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, ale przede wszystkim w obrębie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - prawa strony w toczącym się uprzednio przed Starostą [...] postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak też legitymacji do złożenia wniosku w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku jej udziału w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie jej udział był obowiązkowy, a teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących i wpływa na zmniejszenie się jej wartości; jak też nieuznaniu skarżących za stronę z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem interesu prawnego strony,

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do przyjęcia, że teren którego użytkownikami wieczystymi są skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

- art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błąd w jego wykładni polegający na uznaniu przez GINB, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy obszar oddziaływania obiektów objętych zaskarżonym pozwoleniem na budowę obejmuje nieruchomość skarżących, grożąc naruszeniem ich interesu prawnego poprzez znaczne ograniczenie przysługującego im prawa własności, w tym prawa skarżących do jej zgodnego z prawem zagospodarowania,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wobec niezgodności przedstawionego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie ulic: [...] w [...] (część "A"), a dokładniej w sprzeczności § 14 ust. 4 lit. e miejscowego planu, poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "I" na działce nr. ew. [...] o wysokości zabudowy przekraczającej 13 m, podczas gdy z treści omawianego przepisu wynika, że dopuszcza się wysokość zabudowy, która nie może przekraczać 13 m, a pojęcie wysokości zabudowy jest rożne znaczeniowo wobec pojęcia wysokości budynku, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do bycia stroną,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie, brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, bez wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez skarżących, obejmujące jedynie przytoczenie przepisów prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych oraz bardzo krótkie odniesienie się do nich poprzez wskazanie, że analiza projektu zagospodarowania działki, analiza projektu budowlanego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019r. w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku M. B. i P. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.

Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony M. B. i P. B. jest prawidłowa.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi należy wskazać, że przymiot strony w postepowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska , a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego "I" na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w jednostce ew. [...]. Jednocześnie decyzja powyższą zatwierdzono projekt zagospodarowania dwóch budynków mieszkalnych - wielorodzinnych (w dwóch etapach "I" i "II") na działce nr ew. [...] w obrębie nr [...] w [...] wraz z zagospodarowaniem i ukształtowaniem otaczającego terenu w granicach własności inwestora.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że M. B. i P. B. są współwłaścicielami działki we. Nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną od strony południowo-wschodniej ( KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz, że nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...].

Należy jednak podzielić pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie, że bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością objętą planowaną inwestycją nie jest wystarczającą podstawą do uznania właściciela takiej działki ( użytkownika wieczystego czy też zarządcę) za stronę postepowania o pozwoleniu na budowę.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego, wynika, że odległość projektowanego budynku mieszkalnego ( budynek mieszkalny –wielorodzinny I) o wysokości 12,53 m od granicy z działką nr ew. [...] wynosi 15,65 m, a sam budynek znajduje się po północno- zachodniej stronie działki skarżących. Jego gabaryty oraz usytuowanie na działce względem nieruchomości M. B. i P. B. nie powodują jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...]. Zakres opracowania obejmuje również ciągi pieszo jezdne, naziemne stanowiska postojowe (12 miejsc postojowych w dwóch zgrupowaniach po 6 miejsc), plac zabaw-rekreacji oraz placyk gospodarczy z miejscami na pojemniki do gromadzenia odpadów – śmietnik. Projektowane zgrupowanie 6 miejsc postojowych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym "I", usytuowane jest w odległości około 25 m od granicy tej działki. Równocześnie projektowany plac zabaw - rekreacji jest usytuowany w odległości 6 m od granicy działki nr ew. [...], zaś plac gospodarczy z miejscami na pojemniki do gromadzenia odpadów - śmietnik zaprojektowany został w odległości około 42 m od granicy działki skarżących.

Z tych względów należało podzielić stanowisko organów, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na podstawie o § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ). Projektowana inwestycja nie narusza warunków ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne rozporządzenia) obiektów na nieruchomości skarżącego (zarówno istniejących, jak i potencjalnych).

Projektowane przedsięwzięcie nie pozbawia przedmiotowej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Podkreślić także należy, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość nr ew. [...] (§ 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Teren objęty projektowaną inwestycją od granicy z działką nr ew. [...] ma mieć spadek w kierunku przeciwległej granicy działki inwestycyjnej, a więc w kierunku ulicy [...] (Projekt budowlany - Projekt Zagospodarowania terenu - Nr rys. A.3.).

Należy także podkreślić, iż przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

Żadna z tych okoliczności w sprawie niniejszej nie zaistniała, czego zdają się nie wykazywać sami skarżący, wskazując, że z samego faktu, iż pozwolenie na budowę dotyczy budynku wielorodzinnego ( wraz z 12 miejscami parkingowymi) "istnieje możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich." W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że gabaryty budynku ( jak i ilość miejsc parkingowych) oraz odległość ich usytuowania do granicy działki skarżących czynią ten hipotetyczny zarzut niezasadnym. Należy także podkreślić, że ani hipotetyczny spadek wartości nieruchomości skarżących ani ewentualny dyskomfort estetyczny , który mogłaby spowodować przedmiotowa inwestycja nie uzasadniają przyznania skarżącym statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Utrata wartości rynkowej nieruchomości skarżących oraz obniżenie komfortu życia mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego, majątkowego, a nie interesu prawnego wymaganego dla uzyskania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ( vide wyrok WSA w Warszawie sygn.akt VII SA/Wa 1448/16 z 10.02.2017r., wyrok NSA z dnia 11 .04.2019r., II OSK).

W ocenie Sądu brak także podstaw do przyjęcia , że status strony w niniejszym postępowaniu skarżący mogliby wywodzić z rzekomej sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z § 14 ust. 4 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2016 r.) . Miejscowy plan posługuje się niezdefiniowanym pojęciem wysokość zabudowy ( nie może przekraczać 13 m) zaś projekt budowlany z oczywistych względów posługuje się pojęciem wysokości budynku mierzoną zgodnie z § 6 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz.U z 2012r., poz. 462 ze zm). Jak wyjaśnił organ, wysokość budynku wynosząca 12,38 m, nie przekracza dopuszczalnej planem wysokości, która przy braku definicji umieszczonej w planie winna być interpretowana jako wysokość budynku.

Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411).

Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.

Podsumowując w ocenie Sądu ustalenia organu, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r.

Chybionym jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem umarzając postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organy nie przeszły do merytorycznej oceny decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2018r., w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a w tym także do oceny czy doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy -czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.