Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 151/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 15, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. Ś. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), działając na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. przez I. G. W.- D. w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]) przy ul. D.[...], działka ewidencyjna nr [...], gmina Ś. Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z informacją Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś.Ś. dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych (przebudowa instalacji c.o.) w lokalu użytkowym w Ś.Ś., przy ul. D. [...], w którym znajduje się Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – [...] I. G.W. – D. – przeprowadzono w dniu 5 kwietnia 2017 r. kontrolę, w toku której stwierdzono, że ok. 2 lata temu w lokalu wykonano nową instalację centralnego ogrzewania etażowego, odcinając się tym samym od dotychczasowej głównej instalacji c.o. Na skutek przeprowadzonej kontroli, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczęto postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o., w trakcie którego nałożono - postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) na I. G. W. – D. - obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni oceny technicznej robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia. W dniu 10 maja 2017 r. inwestorka przedłożyła ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że instalacja centralnego ogrzewania jest wykonana i zabezpieczona poprawnie, wyposażona w niezbędną armaturę regulacyjną. Przebudowa wykonana została w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i sztuką budowlaną. Wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku. W tak kształtujących się okolicznościach organ I instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś., będąca w sprawie stroną, a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż organ stopnia powiatowego nie wykazał, czy inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli, w przypadku gdy zrealizowana inwestycja dotyczy części wspólnych nieruchomości. W toku ponownego rozpoznania sprawy I. G. W. – D. złożyła w siedzibie PINB w Ś. Ś.oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożyła kopię aktu notarialnego z dnia [...] r. (Repetytorium A nr [...]) dotyczącego sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego oraz ustanowienia hipoteki. W ocenie organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kwestii zaś argumentu ingerencji w części wspólne budynku, PINB zwrócił uwagę, iż I. G. W. – D.wypowiedziała z dniem [...] r. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. Ś.umowę w zakresie dostawy ciepła do lokalu użytkowego położonego w Ś. Ś. przy ul. D. [...]. Zgodnie zaś z przedłożonym przez nią pismem z dnia 21 marca 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś. poinformowała, że w stosunku do najemcy nie będącego członkiem spółdzielni obowiązują prawa wolnego rynku i nie ma obowiązku uzasadniania wysokości przyjętej stawki za metr kwadratowy, gdyż zastosowanie mają przepisy o ofercie. Jeżeli kontrahent nie zgadza się z proponowaną przez spółdzielnię stawką może nie podpisywać umowy dostawy i zaopatrywać się w energię cieplną z innego źródła. I.G. W. – D. skorzystała więc z przysługującego jej uprawnienia. Dalej organ zauważył, że w ramach wykonanej modernizacji w przedmiotowym lokalu podejścia pod grzejniki zostały odcięte i zabezpieczone korkami, odcinając przez to ogrzewanie lokalu od zasilania z wbudowanej kotłowni gazowej. Obecnie lokal ogrzewany jest z zasobnika o objętości 100 l wyposażonego w dwie grzałki elektryczne (ocena techniczna wykonanych robót budowlanych). Biorąc pod uwagę fakt, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś. zawierając umowę na dostawę energii cieplnej informuje o przysługującym uprawnieniu skorzystania z innego, alternatywnego źródła ocieplania lokalu oraz fakt, iż zrealizowana inwestycja wykonana została przez osobę posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez ingerencji w części wspólne budynku, a także fakt prawidłowego, zgodnego ze sztuką budowlaną wykonania robót budowlanych – organ I instancji uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Odwołanie od decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:- art. 104 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania i uznanie sprawy za bezprzedmiotową, podczas gdy organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 105 k.p.a. rozstrzygającej sprawę co do istoty;- art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w decyzji i nie zbadanie czy inwestorka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy właścicielem lokalu i uprawnionym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś.;- art. 48, 50, 50a, 51, 81c Prawa budowlanego przez niezastosowanie w decyzji i nie zbadanie czy inwestorka zgodnie z tymi przepisami wykonała roboty budowlane i czy posiada zgodę właściciela nieruchomości (Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś.Ś.) podczas gdy roboty zostały wykonanie bezprawnie i organ nie nakazał rozbiórki instalacji;- art. 3 ustawy o własności lokali przez niezastosowanie w decyzji i nie zbadanie okoliczności, że instalacja centralnego ogrzewania stanowi element nieruchomości wspólnej, którym dysponuje Spółdzielnia;- art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak dostatecznego wyjaśnienia jej podstawy prawnej i zawarcie jedynie lakonicznego uzasadnienia faktycznego, nie odnosząc się do stanu faktycznego przedstawionego przez spółdzielnię i nie dokonania subsumpcji;- art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a przez oparcie zaskarżonej decyzji na dołączonych do akt niniejszej sprawy dokumentach z pominięciem znanych organowi z urzędu dowodów i okoliczności wskazywanych przez odwołującego, tj. faktu, że instalacja centralnego ogrzewania stanowi element nieruchomości wspólnej i została wykonana bezprawnie, art. 7 kpa, art. 77 § 1 i 4 k.p.a i art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie znanych organowi z urzędu faktów dotyczących instalacji centralnego ogrzewania stanowiącej element nieruchomości wspólnej, a także błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez odwołującego się okoliczności i kwestii dotyczących instalacji centralnego ogrzewania, a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie; - naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że inwestorka w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakłąd Opieki Zdrowotnej [...]) jest uprawniona do samodzielnych działań na nieruchomości wspólnej, podczas gdy właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś., która jest uprawniona do wyrażania zgody na wszelkie działania na nieruchomości wspólnej.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż PINB w Ś. Ś. wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o właściwą podstawę prawną, ponieważ w związku z wykonaniem przebudowy instalacji c.o. w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami i sztuką budowlaną brak jest podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego. Nadto organ odwoławczy przyjął, że I. G. W. – D. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wynika z ograniczonego prawa rzeczowego jakim m.in. jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (art. 244 k.c.), zaś kwestia braku zgody Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś.Ś. na wykonanie ww. przebudowy nie może być rozstrzygana przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ nie należy to do ich kompetencji. Organ przyjął również, iż treść wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 222/13, wskazuje na to, że definicja pojęcia części wspólnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że części instalacji, które służą tylko właścicielowi lokalu, stanowią jego własność. Część instalacji za zaworem doprowadzającym media do danego lokalu nie stanowi części wspólnych, albowiem od tego miejsca instalacja służy tylko i wyłącznie właścicielom lokali. Odnosząc się natomiast do treści odwołania wyjaśniono, iż to, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś. jest właścicielem lokalu jak i budynku nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać zarówno z prawa własności, współwłasności, ograniczonego prawa rzeczowego jak również użytkowania wieczystego.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 k.p.a przez utrzymanie w mocy decyzji nr [...], w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa i winna być uchylona, a w sprawie istniała konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a także przez niespełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w tym pouczenia strony o możliwości składania wniosków i nowych dowodów w sprawie; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a i art. 80 k.p.a. przez niezebranie dostatecznego, rzetelnego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechanie przez organ administracji uwzględnienia znanych organowi z urzędu faktów dotyczących nieprawidłowości wykonania działań związanych z instalacją centralnego ogrzewania przedmiotowego budynku, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez odwołującego się kwestii dotyczących braku uprawnień I.G. W. – D. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji czego sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia; naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 3 punkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji; naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 201) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że I. G. W. – D. jest uprawniona do samodzielnych działań na nieruchomości wspólnej, podczas gdy właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś., która uprawniona jest do wyrażania zgody na wszelkie działania na nieruchomości wspólnej. Rozwijając w uzasadnieniu podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że I.G.W.-D. dokonała samowolnego przebudowania instalacji c.o. stanowiącej element nieruchomości wspólnej, którego właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś. Organ zaś w ogóle nie zbadał i nie ustalił jakie faktyczne działania zostały podjęte i czy spełniają wymagania stawiane przez przepisy prawa, w tym prawa budowlanego. Strona podniosła przy tym, że instalacja c.o. stanowi w całości element nieruchomości wspólnej, nad którym kontrolę ma Spółdzielnia. To że fragment instalacji centralnego ogrzewania znajduje się w określonym lokalu nie uprawnia do samowolnych działań gdyż stanowi całość, która musi funkcjonować łącznie. To bowiem Spółdzielnia ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo i prawidłowe funkcjonowanie budynku. Nie są więc dozwolone samowolne działania osób, którym przysługują prawa do lokali w zasobach Spółdzielni w zakresie nieruchomości wspólnej. Takie osoby mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale jedynie w zakresie niewkraczającym w nieruchomość wspólną. Organ zaś w każdym przypadku powinien zbadać charakter robót i zakres prac budowlanych, gdyż dopiero szczegółowa analiza tych okoliczności umożliwia wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej sprzeczne z obowiązkiem wnikliwego i wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego jest całkowite pominięcie przez organ I i II instancji kwestii zmiany parametrów technicznych instalacji centralnego ogrzewania oraz spełniania przez okna wymogów pomieszczeń użyteczności publicznej, w których wykonywana jest działalność medyczna. Stwierdzając prawidłowość wykonanych prac organ nie poparł tejże okoliczności żadnym dowodem. Zdaniem skarżącej organ pominął w sprawie problematykę dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz to, czy strona posiadała uprawnienia do wykonania robót w lokalu usługowym. W tym kontekście podkreślono, że budynek przy ul. D.[...] został wykonany i uzyskał pozwolenie na użytkowanie w latach 80 na podstawie projektów (między innymi projektu instalacji c.o.). Pozwolenie uzyskała Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. Ś., która jest właścicielem budynku i gruntu działki ewidencyjnej nr [...]. I.G.W. aktem notarialnym repetytorium nr [...] nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego, co daje jej możliwość korzystania z przestrzeni między ścianami nieruchomości. Właścicielem lokalu jest zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś., która posiadała uprawnienia do wykonania robót w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]) przy ul. D. [...]. Jest ona również zarządcą nieruchomości i to na niej spoczywa obowiązek dbania i nadzorowania stanu technicznego lokalu. To Spółdzielnia jest jedynym podmiotem uprawnionym do dysponowania nieruchomością i może udzielić pisemnej zgody na dokonanie robót budowlanych po spełnieniu wymogów prawnych przez jego użytkownika. Takiej zgody strona nie posiadała, co też oznacza, że samowolnie wykonała roboty budowlane. Skarżąca zarzuciła, że organ nie rozróżnia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od prawa własności. W tym aspekcie podniosła, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie pozwala dysponować elementami budynku (ani konstrukcją ani urządzeniami czy instalacjami obiektu oddanego do użytkowania) i przez to nie można uznać I.W.jako strony w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 1 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że inwestor był uprawniony do samodzielnych działań na nieruchomości wspólnej, podczas gdy właścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś.Ś., która uprawniona jest do wyrażania zgody na wszelkie działania na nieruchomości wspólnej. Tym samym Spółdzielnia powinna mieć kontrolę nad działaniami wykonywanymi przez osoby mające prawa do lokali w jej zasobach. Roboty budowlane zostały wykonane na nieruchomości wspólnej. Na podniesioną w skardze okoliczność kwestionowania braku legitymowania się przez inwestorkę prawem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych strona skarżąca przywołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r. (III CZP 36/97), w której Sąd ten wyraził pogląd, że właściciel lokalu nie może bez zgody pozostałych właścicieli odłączyć swojego lokalu mieszkalnego od zainstalowanej w budynku sieci centralnego ogrzewania i przy jej wykorzystaniu zastosować inny rodzaj ogrzewania. Konkludując skarżąca podniosła, iż organ nie rozstrzygnął w istocie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, a ograniczył się li tylko do uproszczonego przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem podjętych przez właściwe instancyjnie organy rozstrzygnięć Sąd uznał, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, z uwagi na naruszenie przy ich wydaniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co doprowadziło w efekcie do podjęcia co najmniej przedwczesnej decyzji umarzającej postepowanie w sprawie. Kontroli sądu podlegała decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś.z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. przez I. G. W. – D. w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]) przy ul. D.[...] w Ś. Ś. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego tym samym wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por.np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA). Jakkolwiek wydanie decyzji umarzającej postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy ciążącym na nich wymogom nie sprostały. W tym kontekście przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że oceniając prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. przez I. G.W. – D.w lokalu usługowym (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]) przy ul. D. [...] w Ś.Ś. organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia zakresu wykonanych robót i tym samym sprawdzenia prawidłowości wykonanej przebudowy instalacji c.o. także w kontekście wpływu na kwestie techniczne i funkcjonalne całego budynku. W ocenie Sądu niewystarczającym było poprzestanie w toku postępowania li tylko na przedłożonej ocenie technicznej, która w swej treści wskazuje na prawidłowość wykonanych prac z obowiązującymi przepisami oraz zasadami technicznymi, ale wyłącznie w zakresie lokalu [...]. Tymczasem – jak słusznie zauważyła strona skarżąca - instalacja centralnego ogrzewania jest elementem wspólnym i całościowym dla całego budynku i przez to musi funkcjonować łącznie. Stąd w toku postępowania rzeczą organów było nie tylko zbadanie zgodności wykonanych prac w zakresie takiej instalacji w pojedynczym lokalu, ale również w aspekcie funkcjonowania instalacji w całym budynku. W realiach badanej sprawy organy obu instancji nie podjęły zaś jakichkolwiek działań ukierunkowanych na zbadanie wpływu "odcięcia" c.o. na instalację w budynku, w zakresie prawidłowości jej funkcjonowania – chociażby w zakresie podnoszonych przez skarżącą zmian turbulencji sieci, przepływów, dodatkowej opory, co może powodować jej rozregulowanie i pogorszenie komfortu cieplnego użytkowników. Wprawdzie istotnie w ekspertyzie, przedłożonej do akt, napisano, że "wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku", ale zdaniem sądu, cała zwartość tej ekspertyzy nie daje możliwości weryfikacji takiego twierdzenia. Autor opinii nie wskazał, w jaki sposób i dlaczego uznał, że takiego wpływu nie ma. Jest to okoliczność w badanej sprawie b. istotna, bowiem skarżąca konsekwentnie twierdzi, że taki wpływ istnieje. Stąd należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie i z uchybieniem wskazanych przepisów prawa procesowego obligujących organ do wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Stanowiło to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Ponadto dodać też trzeba, że zaprezentowane stanowisko sądu koresponduje z twierdzeniami zawartymi w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r. (III CZP 36/97), w której podkreślono, że instalacja grzewcza jest urządzeniem nie służącym wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z urządzeń takich korzystają bowiem wszyscy właściciele lokali zarówno w ten sposób, że ciepło doprowadzane jest do przedmiotu ich własności, jak i w ten sposób, że ogrzewane są wspólne części budynku. Składnikiem tzw. współwłasności przymusowej są zarówno elementy instalacji znajdujące się poza poszczególnymi lokalami, jak i elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach. Uchwała, o której mowa została wprawdzie wydana na tle stanu faktycznego, zaistniałego na tle konfliktu w nieruchomości podlegającej ustawie o własności lokali, ale trzeba pamiętać, że według art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (dz. u. 2018, poz. 845) lokalem w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 oraz z 2017 r. poz. 1529). Nadto ustawa w art. 27 stanowi wprost, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali. Stąd, zdaniem sądu rację trzeba przyznać również stronie skarżącej w zakresie w jakim dowodzi, że nie jest wystarczające legitymowanie się przez właścicielkę spornego lokalu wyłącznie spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu jako tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy podjęła ona działania polegające na ingerencji w część wspólną budynku. Tak zaś należy rozpatrywać odłączenie lokalu użytkowego od zainstalowanej sieci centralnego ogrzewania i zastosowanie innego rodzaju ogrzewania, gdyż w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło do zmiany w zakresie części nieruchomości wspólnej. Nie można wszak nie zauważyć, że odłączenie lokalu od wspólnej instalacji centralnego ogrzewania i zainstalowanie innego systemu ogrzewania zdaje się oddziaływać na funkcjonalność całego systemu ogrzewania w budynku, w tym prawidłowości zaopatrzenia w ciepło innych właścicieli lokali. W rezultacie – jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale - działanie jednego ze współwłaścicieli, polegające na zmianie sposobu ogrzewania jego lokalu, pozostaje poza granicami przysługującego mu prawa. Jeszcze raz trzeba bowiem podkreślić, że ocena techniczna (o której była mowa wcześniej), nie wyjaśnia z jakiej przyczyny "wykonane prace nie wpływają na pogorszenie stanu dostawy mediów dla innych lokali mieszkalnych w budynku". Trzeba pamiętać, że w toku całego postępowania skarżąca kwestionowała okoliczność, że istotnie ocięcie c.o. w lokalu nie ma wpływu na funkcjonowanie pozostałej instalacji. Dalej trzeba też powiedzieć, że już od 2010 r. (a nie jak pisze organ od ok. 2 lat) skarżąca spółdzielnia próbowała zainteresować organ nadzoru budowlanego sprawą c.o. w lokalu strony, ale przez b. długi czas bezskutecznie. To może świadczyć o tym, że spółdzielnia posiada dowody, z których mogą wynikać okoliczności negatywnego wpływu odcięcia instalacji na obecne jej funkcjonowanie.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające sąd do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć, zawierających takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze niniejsze i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje z kolei uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm. Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wytyczne, co winno pozwolić na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.