Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 414/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153. art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody W. z dnia 29 kwietnia 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...], wydaną po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Gminy W. , Starosta Powiatu S. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "K.p.a.") i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z z 2021 r. poz. 2351 – dalej również jako: "Pr.b.") odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. nr [...] z dnia 17 maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb B., gmina W. (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia 2 lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie wskazanej w pkt 1 decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że dla ustalenia, czy doszło do wygaśnięcia decyzji, niezbędne jest ustalenie momentu, w którym decyzja stała się ostateczna oraz momentu, w którym budowa się rozpoczęła. Organ stwierdził, że decyzja Starosty S. nr [...] z dnia 17 maja 2011 r., została odebrana przez ówczesnego inwestora w dniu 24 maja 2011 r. (jak wynika z adnotacji zamieszczonej na egzemplarzu archiwalnym decyzji), do Urzędu Miasta i Gminy W. została doręczona w dniu 25 maja 2011 r. (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), do M. M. – w dniu 25 maja 2011 r. Nie ustalono czy i kiedy decyzja została doręczona J. M. (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru) przyjmując, że zgodnie z rozdzielnikiem decyzji jeden egzemplarz skierowano do J. i M. M., adresując przesyłkę jedynie na M. M.. Decyzja nie została zaskarżona, tak więc stała się ostateczna z upływem dnia 8 czerwca 2011 r. (ostatni dzień na złożenie odwołania przez jakąkolwiek ze stron). Inwestor był więc zobowiązany do rozpoczęcia budowy do dnia 8 czerwca 2014 r.

Organ opisał wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie i na tej podstawie przyjął, że z wpisów dokonanych w dzienniku budowy wynika, że pierwsze prace przygotowawcze podjęto w dniu 2 czerwca 2014 r. - geodezyjne wytyczenie obiektu budowlanego. Tak więc, zdaniem organu, budowa została rozpoczęta w dniu 2 czerwca 2014 r., a więc przed upływem 3 lat od daty przed którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Dając prymat dowodowi, jakim jest dziennik budowy, Starosta za zbędne uznał przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Gminę W. - przesłuchania wskazanych osób.

Odnośnie decyzji z dnia 02 lipca 2012 r., znak [...], o zmianie pozwolenia na budowę, Starosta wyjaśnił, że wprawdzie Wojewoda decyzją z dnia 14 września 2016 r. ([...]), stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia 2 lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie decyzji nr [...] Starosty S. z dnia 17 maja 2011 r., znak: [...], jednakże decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (i odpowiednio – decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) ma charakter deklaratoryjny. Do momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budowa została już zakończona, a inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Starosty tylko do momentu zakończenia budowy mogło dojść do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ decyzja do tego momentu nie wygasła, późniejsze stwierdzenie jej nieważności z zasady nie mogło mieć wpływu na ocenę, czy inwestor prowadził roboty budowlane w okresie, kiedy legitymował się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Dla inwestora określenie zaś, czy prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) ma istotne znaczenie dla określenia legalności tych robót. Odmienna jest bowiem sytuacja prawna inwestora, który prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę), które to decyzje zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Budowa taka nie jest bowiem budową prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej, a sama inwestycja podlega postępowaniu naprawczemu z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś prowadzenia robót budowlanych po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, stan taki może być uznany za samowolę budowlaną. Z tego też powodu nawet po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) nie okazała się bezprzedmiotowa. Dlatego również zachodziła konieczność orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...]

Pismem z dnia 19 lipca 2019 r., odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy W..

Wojewoda (zwany dalej także "Wojewodą" lub "organem II instancji"), decyzją z dnia 05 września 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że wobec zakończenia inwestycji i uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wyrokiem z dnia 01 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo procedowały w oparciu o szczególną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 37 ust. 1 Pr.b., zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sąd stanął na stanowisku, że mimo, iż w rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że budowa została już zakończona, nie stanowi to przeszkody w orzekaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 października 2020 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...], w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. nr [...] z dnia 17 maja 2011 r. znak [...] (pkt 1 decyzji) oraz uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia wygaszenia decyzji Starosty S. z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...] (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu dotyczącym rozstrzygnięcia z punktu 1 decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, niemniej jednak przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) zobowiązywała organ odwoławczy do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nieostateczną. Wojewoda zwrócił także uwagę na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Organ II instancji wskazał dalej, że przedmiotem sprawy jest ocena, czy inwestor uchybił terminu wykonania decyzji o jakim mowa w art. 37 Pr.b. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 17 maja 2011 r. na rzecz ówczesnego inwestora – W. sp. z o.o. z siedzibą w I.. Przywołując ustalenia organów nadzoru budowlanego (PINB i WINB) Wojewoda stwierdził, że powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 09 czerwca 2011 r. dodając przy tym, że na egzemplarzu decyzji ukazana jest błędna data jej ostateczności. Wojewoda wskazał za tym, że terminem granicznym do rozpoczęcia robót budowlanych był 9 czerwca 2014 r.

Przywołując art. 41 ust. 1 i 2 Pr.b. Wojewoda stwierdził, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których zalicza się m.in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponieważ z dziennika budowy nr [...] wynika, że w dniu 2 czerwca 2014 r. (pierwszy wpis w dzienniku budowy) geodeta mgr P. K. dokonał wytyczenia geodezyjnego elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą, Wojewoda uznał, że do rozpoczęcia budowy dokonano w dniu 2 czerwca 2014 r., a więc przed upływem 3-letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 Pr.b. Organ II instancji zaakceptował stanowisko Starosty, zgodnie z którym dziennikowi budowy przypisuje się szczególne znaczenie - dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 45 ust. 1 Pr.b.). Zdaniem Wojewody ustawodawca nadał dziennikowi rangę stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Tym samym treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych (art. 76 § 1 k.p.a.). Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych.

Wojewoda uznał, że na podstawie protokołów zeznań współwłaściciela działki o nr ewid. [...] – M. M. oraz zeznań T. P. (obecnego inwestora) prawidłowo przyjęto, że termin rozpoczęcia robót nie został zakwestionowany, co uzasadniało odrzucenie wniosku odwołującego się w zakresie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

W zakresie decyzji Starosty Powiatu S. obejmującej odmowę wygaśnięcia decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę (pkt 2 decyzji) Wojewoda podniósł, że zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], w przypadku gdy stosunek administracyjnoprawny między inwestorem a organem wygaśnie z tej przyczyny, że uprzednio stwierdzono już nieważność wydanej decyzji, odpadają również podstawy do stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 37 Pr.b. Brak decyzji w obrocie prawnym oznacza, iż w sprawie nie ma już stosunku administracyjnoprawnego między inwestorem a organem, co warunkowało umorzenie postępowania w tym zakresie. Wobec faktu, że Starosta Powiatu S. wydał zarówno dla decyzji pierwotnej, jak i zmieniającej decyzję z dnia 04 lipca 2019 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia obu tych decyzji, zasadnym stało się uchylenie i umorzenie postępowania jedynie w części dotyczącej decyzji z dnia 02 lipca 2012 r. (znak: [...]), o czym rozstrzygnięto w pkt 2 decyzji.

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Gmina W. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 października 2020 r., nr [...], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt 1 decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił pkt 1 decyzji Wojewody z dnia 26 października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazano, że niewątpliwie dziennik budowy jest to dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Pr.b. stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 K.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Dokument prywatny, tak jak i urzędowy, jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że fakt ten co do zasady nie może być odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, a zwłaszcza takiego, który nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy. Jednakże w niniejszej sprawie Skarżąca Gmina podniosła takie zarzuty dotyczące zapisów dziennika budowy nr [...], wsparte zdjęciami terenu inwestycji sporządzonymi w dniu 09 czerwca 2014 r. oraz oświadczeniami osób – pracowników Urzędu Gminy W., które w opinii Sądu powinny zostać rozważone w aspekcie konieczności przeprowadzenia wnioskowanych przez Gminę dowodów. Tym bardziej, że skarżąca przytoczyła logiczną argumentację na poparcie konieczności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, próbując zwalczyć wiarygodność wpisów w dzienniku budowy. Należy mieć na uwadze, że w wypadku podejrzenia, że treść dokumentu jakim jest dziennik budowy budzi zastrzeżenia co do wiarygodności zawartych w nim wpisów, to wolno przeprowadzić dowód przeciw treści dokumentu. Natomiast w przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu, organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu.

W rozpatrywanym przypadku kwestii tej, w opinii Sądu, do końca nie wyjaśniono, bowiem organy obu instancji odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą Gminę i poprzestały na dokonaniu oceny tych wybranych dowodów, które uznały za wystarczające do rozstrzygnięcia w jakiej dacie zostały rozpoczęte roboty budowlane spornej inwestycji. W tym zakresie Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że z zeznań współwłaściciela działki o nr ewid. [...] tj. M. M. (protokół z przesłuchania z dnia 25 lipca 2018 r., znak: [...] [...]) wynika, że istniała możliwość, że geodeta był na działce [...] czerwca 2014 r., lecz o tym fakcie mógł on nie wiedzieć. Natomiast w protokole z przesłuchania świadka z dnia 11 sierpnia 2015 r., sporządzonym w Urzędzie Miasta i Gminy we W. (załącznik do pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...]) zdaniem Wojewody są nieścisłości, gdyż dokument ten odnosił się do samej inwestycji, czyli budowy wiatraka (akta organu I instancji dokument nr [...] str. [...]). Zdaniem organu II instancji potwierdzenia powyższej tezy dotyczącej rozpoczęcia robót budowlanych dostarczają również zeznania T. P. - obecnego inwestora (dokument nr [...] akt organu I instancji), który w protokole z dnia 9 listopada 2018 r. (znak: [...]) zeznał, że przed nabyciem inwestycji w 2015 r. oglądał konkretne miejsce i od drogi pokazywane były mu drewniane paliki wyznaczające wjazd i osie fundamentów elektrowni (str. [...] protokołu). Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że termin rozpoczęcia robót nie został zakwestionowany. W opinii Sądu stanowisko było przedwczesne.

Ustalenie daty rozpoczęcia robót budowlanych ma podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wygaśnięcie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy ustalenie tej daty - jako daty pewnej - jest tym bardziej konieczne, bowiem zgodnie z wpisami w dzienniku budowy nr [...] pierwsze wpisy opatrzone są datą 02 czerwca 2014 r. i dotyczyły objęcia funkcji nadzoru inwestorskiego przez mgr inż. A. K., objęcia funkcji kierownika budowy przez mgr inż. P. K. oraz wytyczenia geodezyjnego elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą przez geodetę mgr P. K.. Natomiast kolejne wpisy dokonane zostały dopiero od 20 sierpnia 2015 r. i opisują przebieg robót budowlanych, przy czym wpisy w tym dniu są opisem działań na placu budowy, które zostały odtworzone od 5 sierpnia 2015 r. Z akt organu I instancji wynika ponadto, że nie dokonano zgłoszenia rozpoczęcia inwestycji przed dniem 02 czerwca 2014 r., a uczyniono to dopiero 12 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. inwestor złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego zgłoszenia, lecz ostatecznie PINB umorzył sprawę z tego wniosku uznając, że to termin instrukcyjny, a nie procesowy i nie podlega przywróceniu.

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że rozpatrujące sprawę organy przyznają, iż dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych, lecz jednocześnie przeprowadzenia wnioskowanych przez Gminę dowodów odmawiają wywodząc, że jest to zbędne wobec wpisów w dzienniku budowy, zeznań złożonych w toku postępowania przez właściciela nieruchomości - M. M. oraz obecnego inwestora T. P.. Organ dał wiarę tym zeznaniom i po zestawieniu ich z wpisami w dzienniku budowy uznał, że istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność została ustalona i udowodniona. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że Skarżąca Gmina zgłosiła dowody na okoliczność mającą znaczenia dla sprawy oraz, że uczyniła to w toku prowadzonego postępowania, gdy stadium postępowania dowodowego nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu, skoro środki dowodowe wnioskowane przez Skarżącą Gminę dotyczyły spornych faktów, w sytuacji gdy dowody uznane przez organy obiektywnie mogą budzić wątpliwości, to obowiązkiem organów było przeprowadzenie z nich dowodów. Sąd widzi potrzebę przesłuchania w charakterze strony lub świadka wszystkich wskazanych przez Gminę osób, w tym być może ponownie właścicieli działek, na których inwestycja powstała, a którzy wcześniej podpisali protokoły ze spotkania w Urzędzie Gminy W.. Zasadne jest również zebranie oświadczeń od geodetów oraz kierowników budowy i nadzoru inwestorskiego celem potwierdzenia (lub nie) przez te osoby dokonanych wpisów w dzienniku budowy. W zakresie wymienionych wpisów w szczególności wymaga wyjaśnienia treść wpisu geodety B. R. z dnia 20 sierpnia 2015 r. "w dniu [...].08.2015 wyznaczono i oznaczono palikiem środek fundamentu elektrowni", który to wpis sugeruje, że jednak już wcześniej wytyczono teren inwestycji i usytuowanie poszczególnych jej obiektów (zgodnie z wpisem pierwszego geodety z dnia 02 czerwca 2014 r. – nieczytelnym) i nie było konieczności ponownego wytyczania inwestycji na gruncie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, powołując się na konieczność zapobiegania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi wywołanej wirusem SARS-CoV-2, tutejszy organ pismami z 16 lutego 2022 r. zobowiązał M. M., J. M., P. K., J. S., A. K., B. R., P. K. do złożenia zeznań dotyczących robót budowlanych i geodezyjnych związanych z budową elektrowni wiatrowej, natomiast pismem z dnia 17 lutego 2022 r. zwrócono się do pełnomocnika inwestora z prośbą o wskazanie adresu zamieszkania kierownika budowy P. R..

Pismami z 22, 23 i 28 lutego 2022 r. odpowiedzi udzielili - kolejno: geodeta B. R., M. i J. M., inspektor nadzoru inwestorskiego A. K. oraz pełnomocnik inwestora.

Z uwagi na złożone przez M. M. wyjaśnienia podważające charakter spotkania w Urzędzie Miasta i Gminy W., z którego sporządzono protokół z 11 sierpnia 2015 r., Wojewoda pismem z 4 marca 2022 r. w trybie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał Gminę W. do wyjaśnień dotyczących formy przesłuchiwania świadka. W odpowiedzi na powyższe pismem z 11 marca 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że nie było przesłuchiwania świadków w trybie administracyjnym, ponieważ nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne a nazwa "protokół z przesłuchania" powinna nosić nazwę "protokół ze spotkania lub notatka służbowa".

Pismami tutejszego organu z 01 kwietnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się do kierownika budowy P. R. i P. K., geodety P. K. i inspektora nadzoru inwestorskiego J. S. z prośbą o złożenie zeznań dotyczących robót budowlanych i geodezyjnych związanych z budową elektrowni wiatrowej, jednak wezwanie powyższe pozostało bez odpowiedzi.

Mając powyższe na względzie Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 4 lipca 2019 r., nr [...], w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. nr [...] z dnia 17 maja 2011 r. znak [...]

W uzasadnieniu powyższej decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 09 czerwca 2011 r. Z kserokopii dziennika budowy nr [...], znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pierwsze wpisy opatrzone są datą 2 czerwca 2014 r. i dotyczyły objęcia funkcji nadzoru inwestorskiego przez mgr inż. A. K.., objęcia funkcji kierownika budowy przez mgr inż. P. K. oraz wytyczenia geodezyjnego elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą przez geodetę mgr P. K.. Natomiast kolejne wpisy dokonane zostały dopiero od 20 sierpnia 2015 r. i opisująvprzebieg robót budowlanych, przy czym wpisy w tym dniu są opisem działań na placu budowy, które zostały odtworzone od 5 sierpnia 2015 r. ze względu na złożenie dziennika budowy w Starostwie Powiatowym na potrzeby postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Z akt organu I instancji wynika ponadto, że nie dokonano zgłoszenia rozpoczęcia inwestycji przed 02 czerwca 2014 r., a uczyniono to dopiero 12 czerwca 2014 r. (zawiadomienie W. Sp. z o.o. sp. k. o terminie rozpoczęcia robót budowlanych) Pismem z 13 czerwca 2014 r. inwestor (W. Sp. z o.o. sp. k) złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego zgłoszenia, z uwagi na wprowadzenie w błąd co do daty ostateczności decyzji, jaka widnieje na decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z 17 września 2014 r. (znak: [...]) umorzył sprawę z tego wniosku uznając, że to termin instrukcyjny, a nie procesowy i nie podlega przywróceniu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z 17 grudnia 2015 r. (znak: [...]) wydano pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

Z uwagi na zakwestionowanie przez skarżącą terminu rozpoczęcia robót budowlanych, tutejszy organ, mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wezwał wszystkich uczestników budowy do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Jak wynika z wyjaśnień geodety B. R. z 22 lutego 2022 r., który zgodnie z wpisem z dziennika budowy 3 sierpnia 2015 r. wyznaczył i oznakował palikami środek fundamentu elektrowni wiatrowej (wpis w dzienniku budowy dokonany 20 sierpnia 2015 r.) "pierwotne wytyczenie wykonane przez innego geodetę zostało zniszczone podczas przygotowywania terenu pod inwestycje, dlatego wykonawca prac zlecił mi ponowne wykonanie prac, ponieważ jak twierdził jego geodeta ma 300 km na budowę i zrezygnował z dalszej obsługi. Moja praca polegała tylko na wytyczeniu środka "wiatraka". (...) Na zlecenie wykonawcy w sierpniu 2015 r. (dokładna data wynika z wpisu do dziennika budowy do którego nie mam wglądu) wytyczałem dwa obiekty budowlane oznaczając je w terenie palikami drewnianymi. Na miejscu zastałem oznaczony (nie uprawiany rolniczo) teren inwestycjii, na którym zaprojektowane były elektrownie wiatrowe". Z kolei A. K., będący inspektorem nadzoru inwestorskiego od 2 czerwca 2014 r. do 05 sierpnia 2015 r., kiedy tę rolę przejął J. S., wyjaśnił w piśmie z 28 lutego 2022 r., że obecność inspektora nadzoru przy pracach wytyczeniowych nie jest prawem wymagana. Wobec powyższego geodeta pełniący w tym zakresie samodzielną funkcję, dokonał stosownego wpisu do dziennika budowy. Wobec powyższego nie mam wiedzy czy czynności potwierdzone w dzienniku budowy były faktycznie wykonywane w tej dacie. Przyjąć należy, że oświadczenie złożone przez geodetę w dzienniku budowy jest zgodne z prawdą. Z wyjaśnień z 23 lutego 2022 r. złożonych przez M. M. - właściciela nieruchomości, na której budowana była elektrownia wiatrowa wynika, że "na podstawie umowy notarialnej z firmą W. firma miała prawo korzystać z działki w celu wykonania pomiarów badań glebowych i prac geodezyjnych nie informując mnie o każdym wejściu na pole. Z racji upływu czasu dokładnych dat nie pamiętam i odsyłam do dziennika budowy". Ż zeznań z 25 lipca 2018 r. M. M. (protokół z przesłuchania, znak: [...]) oświadczył w odpowiedzi na pytanie S. M. o treści: "kiedy według Pana wiedzy rozpoczęto budowę elektrowni wiatrowej na działce [...]", że "nie posiadam takiej wiedzy", a na pytanie "czy istniała możliwość, że geodeta był na działce [...] w dniu 2 czerwca 2014 r., a Pan o tym nie widział", stwierdził, że "istniała taka możliwość". W dalszej części zeznań, na pytanie M. A. o treści: "czy sam uprawia Pan tą ziemię, czy też korzysta Pan z pomocy innych, np. rodziny", przesłuchiwany wskazał "tak uprawiam tę ziemię sam i przy pomocy synów", natomiast na pytanie "czy zauważył Pan wytyczenie w 2014 r." odpowiedział "nie pamiętam. To jest 5 lat do tyłu".

Z przesłuchania T. P., które przeprowadzono 09 listopada 2018 r. w Starostwie Powiatowym w S. (znak: [...], [...]) wynika, że "zakupiłem inwestycję w 2015 r. - nie pamiętam dokładnie, kiedy to było (...). Jak byłem na polu to wiatraki nie stały. Dopiero ja przeprowadziłem tą inwestycję. Jednak od drogi pokazywał mi paliki (osoba z ramienia W. takie drewniane wyznaczające wjazd, a na polu stały drewniane paliki wytyczające osie fundamentów elektrowni. Nie pamiętam koloru palików. W krótkim czasie po zakupieniu inwestycji, ja zakupiłem fizycznie elektrownię. Część tej elektrowni - dolna, tzw. ringi, musi być już na miejscu inwestycji przy wykonywaniu prac związanych z fundamentami. To było moje rozpoczęcie budowy". Na pytanie M. A. o treści: "czy pamięta Pan podczas oględzin były jakieś uprawy polowe", przesłuchiwany odpowiedział "nie pamiętam", zaś na pytanie A. S. o treści: "czy dzwonił Pan do właścicieli nieruchomości by wykosili uprawy pod budowę oraz czy zgłaszali, że napotkali na jakieś przeszkody podczas tego koszenia" T. P. odpowiedział "tam rosła kukurydza - na krótszym polu bliżej drogi. Dzwoniłem by wykosili i wykosili. To było pytanie do nich, czy chcą sobie wziąć przed zrujnowaniem. (...) nie kojarzę takiej sytuacji". W końcowej części protokołu inwestor na pytanie A. S. "zakładając, że wytyczenie było w 2014 r., a rolnicy użytkowali pola rolniczo przez cały czas, skąd Pan wiedział, w którym miejscu ma powstać elektrownia" odpowiedział "tam były paliki".

Odnosząc się do przeprowadzonych 11 sierpnia 2015 r. w Urzędzie Miasta i Gminy we W. zeznań, z których sporządzono protokół z przesłuchania świadka M. M., załączonego do pisma Burmistrza Miasta i Gminy z 11 sierpnia 2015 r. (znak: [...]) kierowanego do Starosty S. o podjęcie działań administracyjnych zmierzających do wygaszenia pozwolenia na budowę, w którym "zapytano Pana M. M., kiedy, w jakim dniu udostępnił grunt, geodecie w celu wytyczenia fundamentów pod budowę wiatraka - elektrowni wiatrowej na dz. [...]. Pan M. oświadczył, że w lipcu, w okolicach 20.07.2015 r. podpisywany był aneks do umowy dzierżawy, w którym w miejsce firmy W. jako inwestora wskazano firmę, która przyjęła realizację zadania tj. Usługi Remontowe T. P., [...] [...] [...] G. (tel. [...]). Po tym aneksie poproszono mnie o wykoszenie kukurydzy w celu wejścia geodety na działkę [...] - celem wytyczenia fundamentów - rozpoczęcia robót budowlanych. Wykonałem wykoszenia w lipcu 2015 r. Geodeta miał udostępniany grunt - dz. [...] w lipcu 2015 r. i faktycznie około 20.07.2015 r. wszedł na teren i dokonywał pomiarów - wytyczenia parametrów elektrowni wiatrowej. W zeszłym roku - oświadczył Pan M., na gruncie posiane było żyto, nie udostępniałem gruntu w 2014 r. Nie było w 2014 r. żadnych prac prowadzonych na działce [...] w B. ", Wojewoda podniósł że w toku niniejszego postępowania przesłuchiwany właściciel nieruchomości, na której zlokalizowano elektrownię wiatrową podniósł w piśmie z 23 lutego 2022 r., że "na przesłuchanie w Urzędzie Burmistrz wezwał mnie telefonicznie w celu przeprowadzenia rozmowy o wiatraku. Na samym końcu dostałem do podpisania notatkę ze spotkania, którą urząd używa jako protokół. Część tej notatki wypacza sens mojej wypowiedzi. Nie pozwolono mi nanieść poprawek. Z racji pełnionej przeze mnie funkcji sołtysa burmistrz wykorzystał moje zaufanie. Przesłuchanie w Starostwie odbyło się na pisemne wezwanie i przy zachowaniu wszelkich procedur". Jak wynika ze zeznań złożonych w Starostwie Powiatowym z 25 lipca 2018 r. M. M. po odczytaniu protokołu z 11 sierpnia 2015 r. oświadczył "są nieścisłości w tym dokumencie. Także wcześniej mogły być prowadzone prace geodezyjne. Natomiast prace geologiczne były prowadzone wcześniej - był starszy Pan i prowadził odwierty. W przeczytanym wcześniej dokumencie odnosiłem się do samej inwestycji, czyli budowy wiatraka. Działka jest 8 km od mojego miejsca zamieszkania. Mogli robić przygotowania wcześniej. Ja widziałem tylko geologa".

Z uwagi na powyższe, Wojewoda zwrócił się do Gminy W. pismem z 04 marca 2022 r. o wskazanie formy, w jakiej przesłuchiwano ww. właściciela nieruchomości oraz załączenia dokumentacji potwierdzającej jego wezwanie, a także odniesienia się do kwestii braku możliwości złożenia przez przesłuchiwanego uwag do protokołu z 11 sierpnia 2015 r. Odpowiedzi na wezwanie udzieliła skarżąca pismem z 11 marca 2022 r. w którym wyjaśniono, że "poprosiłem Pana M. M. i Pana W. W. telefonicznie o spotkanie w Urzędzie, w dniu 11.08.2015 r., w związku z tym, że rozpoczęły się prace inwestycyjne związane z budową wiatraków, a jednocześnie miałem wiedzę, że Ci Panowie udostępniali grunt pod tą inwestycję. Znamy się, ponieważ piastowali funkcję sołtysów wsi P. i W.. Chciałem poznać okoliczności rozpoczęcia inwestycji związanej z budową wiatraków. Panowie przybyli do Urzędu i powiedzieli dokładnie to co zostało zaprotokołowane. (...) spotkanie nie było przesłuchaniem świadków w trybie administracyjnym (jak to było w Starostwie Powiatowym). Była to szczera wypowiedź Pana M. M. i Pana W. W., która została zaprotokołowana za zgodą zainteresowanych. Być może nazwa "protokół z przesłuchania świadka" nie jest adekwatnym tytułem do tego dokumentu, ponieważ faktycznie nazwa tego dokumentu powinna być "protokół ze spotkania" lub "notatka służbowa". Otrzymali oni jednak protokół do zapoznania się. Nie wnieśli do swoich zaprotokołowanych wypowiedzi/oświadczeń żadnych uwag i go podpisali, potwierdzając własnoręcznym podpisem prawdziwość zaprotokołowanych słów. (...) w chwili obecnej zarzucanie mi jako Burmistrzowi rzekomego wypaczenia sensu wypowiedzianych przez Panów W. i M. słów, mogę interpretować jedynie, jako próbę pomówienia mnie o nieuczciwość w sytuacji, gdy to Panowie korzystają finansowo z tej inwestycji, z złożone przez nich wypowiedzi w mojej obecności w dniu 11.08.2015 r., są im obecnie nie wygodne, o których chcieliby zapomnieć. W moim przekonaniu sami Panowie M. i W. próbują obecnie wypaczyć jednoznaczny sens swojej wypowiedzi z dnia 11.08.2015 r., chcą go zmiękczyć lub w ogóle zatuszować, ponieważ nie jest im na rękę".

Wojewoda zwrócił następnie uwagę na wizja w terenie, jaką przeprowadzili w dniu 09 czerwca 2014 r. A. S. i P. C. - pracownicy Urzędu Miasta i Gminy W.. Ze sporządzonej na powyższą okoliczność notatki służbowej wynika, że "prace nie zostały rozpoczęte. Na terenie nie ma żadnych sprzętów związanych z budową elektrowni wiatrowych. Na potwierdzenie powyższego wykonano szereg zdjęć, które stanowią załącznik do niniejszej notatki służbowej'". Z kolei z wizji w terenie z 05 sierpnia 2015 r. A. S. w notatce służbowej stwierdziła "(...) iż na przedmiotowych działkach rozpoczęto roboty ziemne zmierzające do budowy wiatraków - elektrowni wiatrowych. (...) radny R. również potwierdza, że w rozmowie z właścicielami działek [...] i [...] - ustalił, iż budowa rozpoczęła się w dniu [...] sierpnia 2015 r. budową wiatraków na ich działkach. Wykonano zdjęcia stanowiące integralną część niniejszej notatki. Z akt sprawy wynika ponadto, że T. P. nabył nieruchomość 10 lipca 2015 r. - akt notarialny repertorium A nr [...] (dokument [...]) i to on jako inwestor dokończył budowę, co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy oraz zeznania uczestników budowy.

Zdaniem Wojewody spór pomiędzy właścicielami gruntów, na których wydane było pozwolenia na budowę, a Burmistrzem Miasta i Gminy W., o to czy przeprowadzone przesłuchanie z 11 sierpnia 2015 r. przedstawiało pełen obraz sytuacji związanej z prowadzeniem robót budowlanych elektrowni wiatrowej, nie może być oparty na domniemaniu, czy faktycznie M. M. mówił o wytyczeniu geodezyjnym, czy o samej budowie elektrowni, jako widocznego z oddali obiektu budowlanego. Z drugiej zaś strony zauważyć należy, że okoliczności wcześniejszego wytyczenia geodezyjnego, jakie dokonał P. K. 02 czerwca 2014 r. nie zostały na tyle podważone, by uznać je za niewiarygodne. Z uwagi na znaczny upływ czasu i złożone wyjaśnienia, które nie wykluczają kwestii terminu pierwszego wytyczenia geodezyjnego, uznać należy, że mogło ono nastąpić zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, tj. 2 czerwca 2014 r. Oznacza to, że rozpoczęcie robót budowlanych o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego dokonano przed upływem 3-letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że roboty budowlane związane z budową elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr ewid. [...] i [...] obr. [...] B. , jedn. ewid. W. - obszar wiejski rozpoczęły się dnia 02 czerwca 2014 r. wraz z wytyczeniem geodezyjnym, które dokonano 7 dni przed upływem 3-letniego okresu o jakim mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto przerwa w robotach budowlanych od czasu ww. wytyczenia geodezyjnego przez P. K. do kolejnej czynności jaka była wykonywana na placu budowy, tj. oznakowania palikiem środka fundamentu elektrowni wiatrowej dokonanej 3 sierpnia 2015 r. przez B. R., nie trwała dłużej niż 3 lata. Stąd też należało orzec o odmowie wygaszenia decyzji Starosty S. nr [...] z 17 maja 2011 r. (znak: [...]).

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina W.. W skardze sformułowano zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 Pr.b. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że rozpoczęcie budowy przez inwestora nastąpiło w dniu 2 czerwca 2014 r. (domniemane wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie) i w związku z tym przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną wraz z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr [...] i [...] obręb B., gmina W., a tymczasem z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja Starosty S. wygasła w dniu 9 czerwca 2014 r., tj. przed rozpoczęciem robót budowlanych - wytyczeniem geodezyjnym obiektu w terenie, które nastąpiło faktycznie około 20 sierpnia 2015 r., przez co inwestycja w roku 2015 została zrealizowana bez pozwolenia na budowę;

2) naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji (tj. na wpisie w dzienniku budowy geodety P. K., na zeznaniach jednego świadka M. M. i strony T. P.) i wybiórczo uzupełnionym materiale dowodowym niezgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 15 pażdziernika 2021, sygn. akt II SA/Po [...], który zobowiązał organ do uzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego (str. [...] uzasadnienia wyroku, pierwszy akapit), albowiem materiał dowodowy został uzupełniony przez organ II instancji tylko o pisemne wyjaśnienia (niestanowiące zeznań świadków w rozumieniu przepisów KPA) W. W. i M. W. (wydzierżawiającego działki pod inwestycję), geodety B. R., A. K. (inspektora nadzoru inwestorskiego) z pomięciem przepisów KPA o przesłuchaniu świadków i o sankcjach za naruszenie obowiązku zeznań z art. 88 KPA, natomiast - organ ponownie pominął dowód z dokumentacji zdjęciowej stanu nieruchomości z dnia 09 czerwca 2014 r. dokumentującej brak wytyczenia geodezyjnego na dzień 09 czerwca 2014 r., dowód z przesłuchania świadka A. S. i P. C. (pracowników Urzędu) na okoliczność przeprowadzenia wizji nieruchomości w terenie, dowód z przesłuchania strony skarżącej, tj.:

a) naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji:

- dowodu z dokumentu - dokumentacji zdjęciowej z dnia 9 czerwca 2014 r. dokumentującej brak wytyczenia geodezyjnego na dzień 09 czerwca 2014 r. (dzień wygaśnięcia pozwolenia na budowę) i oświadczeń (notatki w aktach sprawy) pracowników Urzędu Miasta i Gminy W. - A. S. i P.C. - o przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie dot. nierozpoczęcia prac budowlanych wg stanu stwierdzonego na dzień 09 czerwca 2014 r. (brak jakiegokolwiek wytyczenia geodezyjnego obiektów inwestycji na gruncie w tym czasie),

- dowodu z zeznań świadków P.C., T. C. i A. S. na okoliczność przeprowadzenia wizji nieruchomości w terenie, braku wytyczenia geodezyjnego w terenie na dzień 9 czerwca 2014 r. (dzień wygaśnięcia pozwolenia na budowę), na okoliczność uczestnictwa w spotkaniu w Urzędzie z udziałem W. W. i M. M., protokołowania ich wypowiedzi, ustalenia że protokół ten jest zgodny ze złożonymi Burmistrzowi przez te osoby oświadczeniami zaprotokołowanymi w dokumencie pt. "protokół przesłuchania świadka", których W. W. w złożonych zeznaniach przed Starostą S. i w złożonych wyjaśnieniach z dnia 20 lutego 2022 r. już nie pamiętał,

- dowodu z zeznań strony skarżącej Burmistrza Miasta i Gminy W. - M. W. na okoliczność uczestnictwa w spotkaniu w Urzędzie z udziałem W. W. i M. M. i oświadczeń, które te osoby mu złożyły,

b) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek:

- pominięcia dowodu z dokumentu - dokumentacji zdjęciowej z dnia 09 czerwca 2014 r. dokumentującej brak wytyczenia geodezyjnego na dzień 09 czerwca 2014 r. (dzień wygaśnięcia pozwolenia na budowę) i pominięcie oświadczeń (notatki w aktach sprawy) pracowników Urzędu Miasta i Gminy W. - A. S. i P.C. - o przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie dot. nierozpoczęcia prac budowlanych wg stanu stwierdzonego na dzień 09 czerwca 2014 r. (brak jakiegokolwiek wytyczenia geodezyjnego obiektów inwestycji na gruncie w tym czasie),

- nieprzesłuchania w charakterze świadka T. C., A. S., P.C. na okoliczność złożenia oświadczenia przez W. W. i przez M. M. (właścicieli gruntu) w obecności Burmistrza i ww. osób o treści tożsamej z pisemnym oświadczeniem ww. osób pt. "protokół przesłuchania świadka";

- nieprzesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy Pana P. K. na okoliczność, że pierwsze prace budowlane zostały zaplanowane na 26 czerwca 2014 r., że zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. dnia 12 czerwca 2014 r. było zgodne z prawdą,

- nieprzesłuchania w charakterze świadka w trybie przepisów K.p.a. geodety P. K. na okoliczność w jakim dniu dokonał wytyczenia geodezyjnego i co wytyczył na podstawie ww. pozwolenia na budowę, kiedy dokonał wpisu w dzienniku budowy, czy jego prace były wykonane, gdy kierownik budowy objął swoje obowiązki,

- nieprzesłuchania w charakterze świadka w trybie przepisów K.p.a. geodety B. R. na okoliczność, czy dokonane przez niego wytyczenie geodezyjne fundamentów inwestycji dnia 20 sierpnia 2015 r. było kolejnym wytyczeniem, czy były ślady po jakimś wcześniejszym wytyczeniu geodezyjnym, czy nie;

- nieprzesłuchania strony skarżącej Burmistrza Miasta i Gminy W. - M. W. na okoliczność uczestnictwa w spotkaniu w Urzędzie z udziałem W. W. i M. M. i oświadczeń, które te osoby mu złożyły,

c) naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nadanie waloru pełnej wiarygodności i uznania domniemania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy, mimo że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z dokumentacji zdjęciowej z dnia 9 czerwca 2014 r. z wizji nieruchomości, przeprowadzonej przez pracowników Urzędu wynika, że wpis geodety P. K. o pierwszych pracach budowlanych - wytyczenia geodezyjnego z dnia 02 czerwca 2014 r. jest niewiarygodny, podobnie jak wpis objęcia obowiązków przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego z dnia 02 czerwca 2014 r., a także zeznania świadka M. M. oraz strony T. P. złożone w toku postępowania w roku 2018;

d) naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. i z art. 80 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się dowolna ocena dowodów zgromadzonych w toku postępowania w taki sposób, aby wnioski pasowały do założonego rozstrzygnięcia poprzez pominięcie istotności zawiadomienia o terminie rozpoczęcia budowy z dnia 12 czerwca 2014 r., pominięcie istotności dokumentów - treści oświadczeń P. W. W. i Pana M. M. z roku 2015 pt. "protokół z przesłuchania świadka" (gdzie tytuł oświadczenia nie ma znaczenia w sprawie, a treść tego oświadczenia), pominięcie istotności oświadczenia (notatki w aktach sprawy) pracowników Urzędu Miasta i Gminy W. - A. S. i P.C., o przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie dot. nierozpoczęcia prac budowlanych wg stanu stwierdzonego na dzień 09 czerwca 2014 r. (brak jakiegokolwiek wytyczenia geodezyjnego obiektów inwestycji na gruncie w tym czasie), pominięcie istotności dokumentacji zdjęciowej z obszaru inwestycji z dnia 09 czerwca 2014 r., które są spójne z oświadczeniami złożonymi przez W. W. i M. M. z roku 2015 pt. "protokół z przesłuchania świadka";

e) naruszenie art. 10 w z art. 9 i art. 79 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o planowanym przez organ przesłuchaniu wybranych świadków w formie pisemnej ze względu na ograniczenia epidemiczne SARS-CoV-2 i uniemożliwienie stronie możliwości zadawania pytań świadkom - choćby w formie pisemnej - przed wysłaniem przez organ zobowiązania co do złożenia zeznań w sprawie;

f) naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

g) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu S. i orzeczenie co do istoty, ewentualnie uchylenie obu decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie dwukrotnie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powyższy przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organy obu instancji odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą Gminę i poprzestały na dokonaniu oceny tych wybranych dowodów, które uznały za wystarczające do rozstrzygnięcia w jakiej dacie zostały rozpoczęte roboty budowlane spornej inwestycji. Jak podkreślił Sąd organy skoro środki dowodowe wnioskowane przez skarżącą Gminę dotyczyły spornych faktów, w sytuacji gdy dowody uznane przez organy obiektywnie mogą budzić wątpliwości, to obowiązkiem organów było przeprowadzenie z nich dowodów. Sąd wskazał, że "widzi potrzebę przesłuchania w charakterze strony lub świadka wszystkich wskazanych przez Gminę osób, w tym być może ponownie właścicieli działek, na których inwestycja powstała, a którzy wcześniej podpisali protokoły ze spotkania w Urzędzie Gminy W.. Zasadne jest również zebranie oświadczeń od geodetów oraz kierowników budowy i nadzoru inwestorskiego celem potwierdzenia (lub nie) przez te osoby dokonanych wpisów w dzienniku budowy. W zakresie wymienionych wpisów w szczególności wymaga wyjaśnienia treść wpisu geodety B. R. z dnia 20 sierpnia 2015 r. "w dniu 03.08.2015 wyznaczono i oznaczono palikiem środek fundamentu elektrowni", który to wpis sugeruje, że jednak już wcześniej wytyczono teren inwestycji i usytuowanie poszczególnych jej obiektów (zgodnie z wpisem pierwszego geodety z dnia 02 czerwca 2014 r. – nieczytelnym) i nie było konieczności ponownego wytyczania inwestycji na gruncie".

Zawarte w niniejszym wyroku wytyczne pozostają jasne i bezwarunkowe. Tymczasem Wojewoda, prowadząc ponownie postępowanie pismami z 16 lutego 2022 r. zobowiązał M. M., J. M., P. K., J. S., A. K., B. R., P. K. do złożenia zeznań dotyczących robót budowlanych i geodezyjnych związanych z budową elektrowni wiatrowej, natomiast pismem z dnia 17 lutego 2022 r. zwrócił się do pełnomocnika inwestora z prośbą o wskazanie adresu zamieszkania kierownika budowy P. R.. Kolejnymi pismami z 22, 23 i 28 lutego 2022 r. odpowiedzi udzielili - kolejno: geodeta B. R., M. i J. M., inspektor nadzoru inwestorskiego A. K. oraz pełnomocnik inwestora, przy czym ich oświadczenia potwierdzały jedynie wcześniejsze ustalenia. Dodatkowo organ odwoławczy przyjął, że w dniu 11 sierpnia 2015 r. nie miało miejsca przesłuchanie świadków rozumieniu K.p.a., a przedstawiony dokument stanowi protokół ze spotkania.

W ocenie Sądu tak uzupełniony materiał dowodowy nie może stanowić o zrealizowaniu wytycznych przewidzianych w wyroku z dnia 15 października 2021 r., gdzie jasno wskazano na konieczność przesłuchania w charakterze strony lub świadka wszystkich wskazanych przez Gminę osób. Organ nie przeprowadził powyższej czynności, opierając się, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wyłącznie na materiale dowodowym, którym już w większości dysponował, a więc z pominięciem rygorów K.p.a. związanych z przesłuchaniem świadka oraz z wykluczeniem możliwości wzięcia przez Gminę udziału w czynnościach procesowych.

Sąd zdaje sobie sprawę, że prowadzone obecnie postępowanie, dotyczące czynności mających miejsce ponad 8 lat temu, jest skomplikowane pod względem dowodowym. Jednakże mając na względzie treść art. 153 P.p.s.a., a co za tym związania wytycznymi, co do dalszego prowadzenia postępowania, brak przeprowadzenia czynności dowodowych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy równoczesnym braku wskazania okoliczności lub powodów, dla których organ odstąpił od ich przeprowadzenia, powoduje, że zarzuty skargi dotyczące wybiórczego uzupełnienia materiału dowodowego, w tym odstąpienia od przesłuchania stron i świadków, zyskują na znaczeniu. Organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego uznał, że zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że brak jest potrzeby przesłuchania poszczególnych, wskazywanych przez skarżącą, świadków. Tego typu działanie może powodować u strony wrażenie braku obiektywności oraz celowego pominięcia wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 października 2021 r.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 (tj. w zakresie zaskarżenia). Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200,- zł.

Obowiązkiem organu II instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 15 października 2021 r.