Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 341/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 237(11) § 2 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...]" im. [...] w G. na decyzję Inspektor Pracy z dnia 15 lutego 2022r. nr [...] w przedmiocie nakazu utworzenia służb BHP oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją - nakazem z 22 grudnia 2021 r. nr [...] inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy na podstawie art. 11 pkt 1, 6 i 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623, dalej: u.PIP), po przeprowadzeniu kontroli w dnia [...],[...] i [...] września 2021 r., [...] października 2021 r., [...],[...],[...] i [...] listopada 2021 r. oraz [...] i [...] grudnia 2021 r. nakazał Wojewódzkiemu Szpitalowi dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...]" im. [...] w G. (dalej: Szpital/strona):

1. utworzyć w zakładzie służbę bhp - do 31.03.2022 r. – na podstawie art. 11 pkt 1 u.PIP i art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm., dalej: K.p.),

2. powołać w zakładzie komisję bezpieczeństwa i higieny pracy (zwaną komisją bhp) jako swój organ doradczy i opiniodawczy pracodawcy - do 31.03.2022 r. – na podstawie art. 11 pkt 1 u.PIP i art. 23712 § 1 K.p.,

3. wyposażyć wymienionych z imienia i nazwiska 28 pracowników w odzież i obuwie robocze, zgodnie z obowiązującą w Spitalu tabelą norm przydziału – do 30.04.2022 r. – na podstawie art. 11 pkt 1 u.PIP, art. 207 § 2 pkt 1 K.p. i art. 2377 § 1, art. 2379 § 1 i 2 K.p.

Szpital w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o uchylenie pkt 1. i 2. oraz umorzenie w tym zakresie postępowania.

Odnośnie pkt 1. nakazu pzywołano treść art. 23711 § 1 i 2 K.p. wskazując, że z uwagi na brak w Szpitalu pracowników spełniających wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp, którzy ukończyli szkolenie w dziedzinie bhp dla pracowników służby bhp, zadania służby bhp przekazano specjalistom niezatrudnionym w Szpitalu. Zgodnie z umową z 29.12.2020 r. zawartą z L.M. prowadzącym działalność pod firmą L.M. Zakład Szkolenia BHP – P.POŻ podmiot ten był zobowiązany do wykonywania czynności z zakresu bhp. Z § 1 umowy wynika zaś, że katalog zleconych zadań odpowiada czynnościom, które winne być wykonywane przez służbę bhp. Podmiot ten spełnia wymagania co do kwalifikacji oraz szkolenia w zakresie bhp dla pracowników służby bhp (w zał. zaświadczenie M.S.). W związku z tym Szpital uznał, że spełnił obowiązek powołania służby bhp.

Co do pkt 2. nakazu strona powołała art. 23712 § 1 K.p. i wyjaśniła, że w Szpitalu 25 lipca 2018 r. na mocy zarządzenia nr [...]/2018 Dyrektora Szpitala (w zał.) powołano komisję bhp. W zarządzeniu wskazano kompetencje i obowiązku komisji bhp, które są tożsame z zadaniami komisji bhp wskazanymi w art. 23713 § 1 K.p. Ów obowiązek został więc spełniony i zasadne jest uchylenie pkt 2. nakazu.

Szpital oświadczył jednocześnie, że nie kwestionuje obowiązku określonego w pkt 3. nakazu – wyposażenia pracowników w odzież i obuwie robocze. Szpital obowiązek ten już realizuje i wykona przed 30 kwietnia 2022 r.

Okręgowy Inspektor Pracy (dalej: Inspektor Pracy lub organ) decyzją z 15 lutego 2022 r. (nr jak w sentencji wyroku), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 u.PIP, po rozpatrzeniu odwołania Szpitala "[...]" od decyzji nr 1 nakazu inspektora pracy (nr j.w.) z 22 grudnia 2021 r. w sprawie zorganizowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy działającej w zakładzie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor Pracy wskazał, że oparł się na ustaleniach dokonanych w trakcie kontroli inspektora pracy udokumentowanych protokołem kontroli z 22.12.2021 r., co do którego nie wniesiono zastrzeżeń. W trakcie kontroli ustalono zaś, że w Szpitalu zatrudnionych jest 733 pracowników. Nie utworzono w nim służby bhp, a jej zadania powierzono firmie zewnętrznej na podstawie umowy zlecenia z Zakładem Szkolenia BHP i P.POŻ z s. w C. reprezentowanej przez L.M.. Umowę zawarto na czas określony 1.01.2021 r. – 31.12.2021 r. Jej celem jest kompleksowa obsługa w zakresie bhp.

Organ powołując art. 23711 § 1 i 2 K.p. wskazał, że obowiązek zorganizowania służby bhp działającej w zakładzie, w ten sposób, żeby na każdych 600 zatrudnionych pracowników przypadał co najmniej 1 pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w służbie bhp wynika z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 ze zm., dalej: r.s.bhp). Organ powołał się na wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. I OSK 612/11 (Lex nr 1264866), w którym przyjęto, że art. 23711 § 1 i 2 K.p. reguluje dwie odrębne sytuacje, w których w zależności od ilości zatrudnionych pracowników, pracodawca bądź tworzy służbę bhp, bądź powierza wykonywanie zadań służby bhp. Pierwszy z obowiązków jest zarezerwowany dla pracodawcy zatrudniającego więcej niż 100 pracowników, drugi dla pracodawcy zatrudniającego do 100 pracowników. Ów przepis należy odczytywać przy użyciu wykładni literalnej, zgodnie ze świadomym zamysłem ustawodawcy, nie zaś przy użyciu wykładni rozszerzającej, która powoduje istotne wątpliwości interpretacyjne. Tylko wykładnia literalna w tym przypadku powoduje pewność i skuteczność prawa oraz zapewnia orientację pracodawcy co do sytuacji, w której zobligowany jest utworzyć służbę bhp lub powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy lub specjalistom spoza zakładu pracy. Wówczas przepis jest całkowicie jasny i nie budzi wątpliwości – podmiot zatrudniający powyżej 100 pracowników jest zobowiązany utworzyć służbę bhp. Powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy ograniczono do przypadku, gdy pracodawca nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników w celu powierzenia im zadań służby bhp. Tym samym § 2 art. 23711 K.p. stanowi lex specialis w stosunku do § 1 tego artykułu, a nie jego rozwinięcie polegające na tym, że pracodawca "niezależnie od stanu zatrudnienia może powierzyć zadania służby bhp specjalistom spoza zakładu". Takie stanowisko zmierzałoby w sposób nieuprawniony do utożsamienia obowiązku utworzenia w zakładzie pracy służby bhp z powierzeniem wykonywania tej służby pracownikom lub podmiotom zewnętrznym. Gdyby były one tożsame nie istniałaby potrzeba ich odrębnej regulacji i można by posługiwać się pojęciem "służba bhp" zarówno w przypadku, gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, jak i gdy zatrudnia do 100 pracowników. Poprawność tego stanowiska wzmacnia treść § 1 ust. 3 r.s.bhp, z którego wynika, że pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników jest zobowiązany w sposób bezwzględny utworzyć wieloosobową lub jednoosobową komórkę organizacyjną stanowiącą służbę bhp albo zatrudnić w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nawet więc, gdy pracodawca zatrudniający powyżej 100 osób nie ma kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp to i tak jest zobligowany do utworzenia służby bhp i nie ma wyboru pomiędzy jej utworzeniem w zakładzie, a powierzeniem wykonywania jej zadań specjalistom spoza zakładu pracy. Organ wskazał, że w powołanym wyroku NSA podziela również stanowisko, iż art. 7 dyrektywy 90/391/EWG zawiera hierarchiczny porządek obowiązków nałożonych na pracodawców. Główny obowiązek polega na wyznaczeniu jednego lub kilku pracowników spełniających ww. zadania, a obowiązek pomocniczy polega na korzystaniu z usług osób kompetentnych z zewnątrz tylko w przypadku, gdy tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane i zapewnione wskutek braku odpowiedniego kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie i/lub zakładzie. Jeżeli bowiem ww. regulacja dopuszczałaby możliwość dokonania wyboru przez pracodawcę, to podważone zostałoby pełne stosowanie oraz użyteczny skutek tejże regulacji.

Zdaniem Inspektora Pracy powołane stanowisko znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie, a zatem organ I instancji trafnie zastosował przepisy prawa i prawidłowo skierował do pracodawcy nakaz o dostosowaniu się go do obowiązków określonych w przepisach.

Szpital "[...]" w G. kierując do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutu odwołania dotyczącego nakazu utworzenia w zakładzie komisji bhp,

b) art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w zakładzie pracy nie doszło do powołania komisji bhp, pomimo przedstawienia przez skarżącego dokumentów udowadniających powołanie tego organu,

2. przepisów prawa materialnego – art. 23711 § 1 i 2 K.p. poprzez przyjęcie, że pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników nie może w jakichkolwiek okolicznościach powierzyć zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy.

Skarżący Szpital wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w skardze wskazane, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu organu I instancji w zakresie jego pkt 1. i 2. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu w zakresie pkt 1. i 2. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podano, że Szpital w odwołaniu od nakazu z 22 grudnia 2021 r. wskazał, iż spełnia już obowiązki nałożone w pkt 1. i 2. nakazu, jednocześnie uznaje nakaz w zakresie pkt 3. i zobowiązuje się do jego spełnienia w terminie. Zarzucając Inspektorowi Pracy naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 15 K.p.a. podniesiono, że organ ten utrzymując w mocy nakaz z 22 grudnia 2021 r. nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wniosku o uchylenie obowiązku powołania komisji bhp i argumentacji strony. Decyzja organu odwoławczego, która nie odnosi się do zarzutów odwołania, wydana jest z naruszeniem zasad procesowych. Nie spełnia bowiem funkcji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którą jest ocena postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy. Brak odniesienia się zarzutu stanowi odebranie skarżącemu zagwarantowanego przez art. 15 K.p.a. prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie skarżący zarzucając naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. podniósł, że Inspektor Pracy nie odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku powołania komisji bhp uznał ustalenia stanu faktycznego organu I instancji za własne. Tymczasem w odwołaniu wskazano, że komisja spełniająca wymagania ustawowe co do sposobu powołania, składu i powierzonych jej obowiązków funkcjonuje już w Szpitalu. Powołano ją na mocy zarządzenia Dyrektora Szpitala z 25 lipca 2018 r. nr [...]/2018 (w zał.). W związku z tym ustalenia faktyczne wskazujące na coś innego są błędne.

Przedstawiając zaś zarzut naruszenia art. 23711 § 1 i 2 K.p. skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w treści art. 23711 § 2 K.p. nie zastrzeżono, że możliwość powierzenia obowiązków służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy przysługuje jedynie pracodawcom zatrudniającym do 100 pracowników. Mowa jest jedynie o pracodawcy (a więc o każdym pracodawcy) oraz sytuacji, w której brak jest kompetentnych pracowników. Rozróżnienie pomiędzy pracodawcami ze względu na liczbę zatrudnionych pracowników nie ma żadnej podstawy w treści tego przepisu. Nadto wykładni przepisów ustawy nie można, wbrew stanowisku organu II instancji, oprzeć na brzmieniu przepisów r.s.bhp. Jeżeli bowiem przepisy r.s.bhp. lub ich wykładnia sprzeczne są z przepisami ustawy, to zastosowane muszą być przepisy ustawy jako aktu prawnego hierarchicznie wyższego. Z tego względu wykładnia przepisów r.s.bhp. przedstawiona przez organ ze względu na sprzeczność z przepisami K.p. nie powinna być brana pod uwagę. Poza tym § 1 ust. 4 r.s.bhp. dotyczy wymogów ilości pracowników zatrudnionych w celu wykonywania zadań służby bhp. Nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy pracodawca wykonuje obowiązek powołania służby bhp poprzez powierzenie jej zadań specjalistom spoza zakładu pracy. Nie można bowiem uznać, że rozporządzenie pozbawia pracodawcę uprawnienia, które otrzymał na mocy przepisów ustawy. Byłoby to sprzeczne z zasadą hierarchiczności aktów prawnych.

Skarżący nie zgodził się też z poglądem, że możliwość powierzenia zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy przez pracodawcę zatrudniającego powyżej 100 pracowników uczyniłaby art. 23711 K.p. de facto martwym przepisem. Oznaczałoby to jedynie, że więksi pracodawcy mieliby możliwość wyboru, w jaki sposób chcą wykonywać ustawowy obowiązek i pozwoliłoby podmiotom, dla których powołanie służby bhp jest utrudnione oraz które nie zatrudniają pracowników o wymaganych kompetencjach, zapewnić odpowiednią ochronę swoim pracownikom poprzez zaangażowanie profesjonalnych podmiotów.

Odnosząc się do powołanego przez organ wyroku NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1120/10,w którym dokonano interpretacji art. 7 dyrektywy 90/391/EWG, skarżący wskazał, że dyrektywa ta nie wskazuje, by jakikolwiek rodzaj pracodawców nie mógł skorzystać z usług podmiotów zewnętrznych. Taka interpretacja dyrektywy jest zgodna z zaprezentowaną powyżej wykładnią przepisów K.p. oraz r.s.bhp. Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 23711 § 1 i 2 K.p. poprzez uznanie, że skarżący nie mógł powierzyć zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy.

W odpowiedzi Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii pominięcia zarzutu odwołania dotyczącego nakazu nr 2 inspektora pracy w sprawie powołania w zakładzie komisji bhp organ zważył, że powyższe odwołanie zostało rozpoznane przez organ wydający decyzję 13 stycznia 2022 r. nr [...] w trybie art. 162 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a., w której w całości uwzględniono odwołanie. Stąd rozpoznanie odwołania w tym przypadku było niemożliwe.

Sąd postanowieniem z 19 maja 2022 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji przychylając się do wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z uwagi wniosek skarżącego wyrażony w skardze, podtrzymany w piśmie z 12 lipca 2022 r. oraz brak żądania organu przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W myśl bowiem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wówczas, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Zakład nie dopuścił się naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu Inspektor Pracy wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu w skardze przepisów postępowania - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutu odwołania dotyczącego nakazu utworzenia w zakładzie komisji bhp, a także art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w zakładzie pracy nie doszło do powołania komisji bhp, pomimo przedstawienia przez skarżącego dokumentów udowadniających powołanie tego organu.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, Lex nr 172990; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wyd. VI, opubl. WK 2016). Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt III SA/GL 1415/08, wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13 i z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1350/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe Sąd rozpatrując niniejszą skargę przyjął, że granice sprawy mieszczą się w granicach wyznaczonych zaskarżoną decyzją Inspektora Pracy z 15 lutego 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję – nakaz inspektora pracy z 22 grudnia 2021 r. w sprawie zorganizowania służby bhp w zakładzie – Szpitalu "[...]" w G.

W kontekście wskazanych zarzutów procesowych stwierdzić należy, iż jakkolwiek obowiązek powołania w Szpitalu komisji bhp został określony w pkt 2. decyzji – nakazie inspektora pracy z 22 grudnia 2021 r., a w odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że w Szpitalu na podstawie zarządzenia Dyrektora Szpitala nr [...]/2018 z 25 lipca 2019 r. powołano już komisję bhp, to zważywszy, że inspektor pracy uwzględnił powyższy zarzut i odrębną - od zaskarżonej w niniejszej sprawie - decyzją z 13 stycznia 2022 r. uchylił własną decyzję z 22 grudnia 2021 r. co do obowiązku powołania w Szpitalu komisji bhp, kwestia ta nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji. W sentencji zaskarżonej decyzji Inspektor Pracy jednoznacznie stwierdził, że "po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia 5.01.2022 r. dot. decyzji nr 1 nakazu inspektora pracy nr rej. (...) z dn. 22.12.2021 r. w sprawie zorganizowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy działającej w zakładzie, postanawia utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym Sąd uznał, że wykraczają poza granice sprawy, bowiem nie dotyczą zaskarżonej decyzji, zarzuty skarżącego odnośnie braku odniesienia się przez organ do zarzutu odwołania dotyczącego nakazu utworzenia w zakładzie komisji bhp (naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 15 K.p.a.) oraz błędnego przyjęcia, że w zakładzie pracy nie doszło do powołania komisji bhp (art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.). Faktycznie Inspektor Pracy wydając zaskarżoną decyzję nie ustosunkował się do zarzutu strony co do powołania w Szpitalu komisji bhp, jednakże nie uczynił tego – jak należy przyjąć – właśnie z powodu rozstrzygnięcia tejże kwestii przez organ I instancji w wyniku uwzględnienia odwołania co do nakazu określonego w pkt 2. decyzji z 22 grudnia 2021 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest zatem uprawniony do kontroli ww. decyzji z 13 stycznia 2022 r., którą uchylono nakaz zawarty w decyzji z 22 grudnia 2021 r. dotyczący powołania w Szpitalu komisji bhp. Stronie przysługiwało prawo wniesienia od decyzji tej odwołania. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, by Szpital od ostatnio powołanej decyzji, dla strony korzystnej, wniósł odwołanie, do czego był uprawniony.

Reasumując, w ocenie Sądu biorąc pod uwagę, że przedmiot zaskarżonej decyzji ogranicza się do kwestii nakazu zorganizowania w Szpitalu służby bhp, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące zagadnienia nieobjętego zaskarżoną decyzji – nakazu powołania w Szpitalu komisji bhp.

Przechodząc do oceny, czy organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy dotyczący obowiązku zorganizowania w Szpitalu jako zakładzie służby bhp wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 23711 § 1 K.p. Stanowi on, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli:

1) zatrudnia do 10 pracowników albo

2) zatrudnia do 50 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecia kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Jednocześnie zgodnie z art. 23711 § 2 K.p. pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Szpital "[...]" zatrudnia powyżej 100 pracowników i nie posiada służby bhp. Zdaniem skarżącego wystarczające dla spełnienia powyższego obowiązku – ze względu na brzmienie art. 23711 § 2 K.p. – jest zaś fakt, że Szpital, z uwagi na brak pracowników spełniających wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp, którzy również ukończyli szkolenie w dziedzinie bhp dla pracowników służby bhp, zadania służby bhp przekazał specjalistom niezatrudnionym w Szpitalu. Wskazano, iż na podstawie umowy zlecenia z 29 grudnia 2020 r. L.M. prowadzący działalność pod firmą L.M. Zakład Szkolenia BHP – P.POŻ. zobowiązany był do wykonywania czynności z zakresu bhp. W związku z tym zdaniem Szpitala spełniono obowiązek powołania służby bhp, a organ odwoławczy nakładając obowiązek utworzenia służby bhp dopuścił się naruszenia art. 23711 § 1 K.p. poprzez błędne przyjęcie, że pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników nie może w jakichkolwiek okolicznościach powierzyć zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym z przepisu art. 23711 § 1 K.p. wynika, iż na pracodawcy zatrudniającym więcej niż 100 pracowników ciąży bezwzględny obowiązek utworzenia służby bhp, pełniącej funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bhp.

Podzielić należy powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 23711 § 1 K.p. przewiduje dwie sytuacje regulując odmiennie obowiązki pracodawców w przedmiotowej materii. Mianowicie różnicuje je w zależności od liczby zatrudnionych pracowników. Zatrudniając więcej niż 100 pracowników obowiązek ten materializuje się poprzez nakaz utworzenia służby bhp, zaś zatrudniając mniejszą liczbę pracowników obowiązkiem pracodawcy jest powierzenie wykonywania zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo wykonywanie tych zadań osobiście przy spełnieniu określonych warunków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 361/16 (dostępny jak wyżej) możliwość powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy – w przypadku braku kompetentnych pracowników – została przewidziana przez art. 23711 § 2 K.p. wyłącznie w odniesieniu do pracodawców zatrudniających mniej niż 100 pracowników. Konstatacja ta wynika z analizy brzmienia obu jednostek redakcyjnych tego przepisu. Powiadając o braku kompetentnych pracowników w § 2 wyraźnie nawiązuje się do drugiej części § 1 (dotyczącej pracodawców zatrudniających mniej niż 100 pracowników), zaś posłużenie się zwrotem "wykonywanie zadań służby bhp" oznacza tylko zakres powierzenia obowiązków, nie odnosząc się do pierwszej części tego przepisu (dotyczącej pracodawców zatrudniających więcej niż 100 pracowników). Na taki kierunek wykładni wskazuje też zwrot - "w przypadku braku kompetentnych pracowników", który nie może dotyczyć służby bhp, mimo że w jej skład też wchodzą pracownicy. Nota bene zawarcie umowy innej niż umowa o pracę wyklucza zaliczenie danej osoby do służby bhp, jak też nie odpowiada wymogowi powierzenia zadań pracownikowi. Jednakowoż wykładnia całościowa omawianej regulacji prowadzi do konkluzji, wedle której zwrot "służba bhp" nie jest równoważny z pojęciami ani pracownika, ani specjalisty spoza zakładu pracy, którym powierzono wykonywanie zadań służby bhp. Nie ma więc też podstaw do utożsamienia obowiązku utworzenia w zakładzie pracy służby bezpieczeństwa i higieny pracy z powierzeniem wykonywania tej służby pracownikom lub podmiotom zewnętrznym. Wówczas bowiem nie istniałaby potrzeba ich odrębnej regulacji i można byłoby posługiwać się pojęciem "służby bhp" zarówno w przypadku gdy pracodawca zatrudnia więcej niż 100 pracowników, jak i gdy zatrudnia do 100 pracowników.

Trafnie więc organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do stanowiska prezentowanego w judykaturze sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis art. 23711 K.p. należy odczytywać przy użyciu wykładni literalnej, zgodnie ze świadomym zamysłem ustawodawcy, nie zaś przy użyciu wykładni rozszerzającej, która powoduje w omawianym przypadku istotne wątpliwości interpretacyjne. Tylko wykładnia literalna powoduje pewność i skuteczność prawa oraz przede wszystkim zapewnia orientację pracodawcy co do sytuacji, w której zobligowany jest utworzyć służbę bhp lub powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy lub specjalistom spoza zakładu pracy. Przy zastosowaniu wykładni literalnej przepis ten jest całkowicie jasny i nie budzi wątpliwości – zakład zatrudniający powyżej 100 pracowników jest zobowiązany utworzyć służbę bhp. Dopiero gdyby zatrudniał on poniżej 100 pracowników, to mógłby powierzyć wykonywanie zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy albo stosownie do § 2 omawianego przepisu specjalistom spoza zakładu pracy. Należy przy tym zastrzec, że powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy ograniczone zostało do przypadku, gdy pracodawca nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników w celu powierzenia im zadań służby bhp. Tym samym § 2 art. 237 (11) k.p. stanowi lex specialis w stosunku do § 1 tego przepisu i może być zastosowany wyjątkowo, tylko w sytuacji gdy bezsprzecznie zostanie ustalone, co wykaże sam pracodawca, że nie jest on w stanie powołać służby bhp i wobec tego musi się on posiłkować osobami spoza zakładu pracy (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1120/10 oraz z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 612/11).

Odnosząc się zaś argumentacji skarżącego, iż w treści art. 23711 § 2 K.p. nie zastrzeżono, że możliwość powierzenia obowiązków służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy przysługuje jedynie pracodawcom zatrudniającym do 100 pracowników, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w glosie J. Jankowiaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 263/06 (publ.: GSP-Prz.Orz. 2009/3/145-154), iż art. 23711 § 1 zd. 1 K.p. (w konfrontacji z syntaksą i treściową zawartością przepisu art. 23711 § 2 zd. 1 K.p.) w odniesieniu do sytuacji pracodawcy posiadającego co najmniej 101-osobową załogę, jest tzw. przepisem zrębowym zupełnym, tj. takim, który pod względem syntaktycznym kompletnie wysławia wszystkie elementy normy prawnej, nie tylko nakazane (zakazane) zachowanie i element nakazu (zakazu), ale również adresata i całość okoliczności, w których adresat ma w określony sposób się zachować. Wskazuje bowiem: nakazane zachowanie (utworzenie służby bhp), nakaz (wynikający z wyrazu: "tworzy"), adresata nakazu (pracodawcę) i pełen zestaw okoliczności (osiągnięcie stanu zatrudnienia co najmniej 101 pracowników, jak też utrzymywanie się tego stanu). Autor glosy wskazał, że art. 23711 § 2 zd. 1 k.p. nie posiada wobec art. 23711 § 1 zd. 1. K.p. charakteru tzw. przepisu uzupełniającego, tj. zawierającego jakiś element syntaktyczny niewyrażony w przepisie zrębowym niezupełnym. Nie dopełnia go również pod względem treściowym. Zakres zastosowania normy prawnej z art. 23711 § 1 zd. 1 K.p. dlatego jest w całości zamknięty na gruncie tego ostatniego przepisu, że w odniesieniu do pracodawcy zatrudniającego co najmniej 101 pracowników (wskutek czego nie ma ani potrzeby, ani nawet możliwości sięgania do opisanej w art. 23711 § 2 zd. 1 K.p. sytuacji "braku kompetentnego pracownika") zrealizowanie przez pracodawcę obowiązku nakładanego na niego przez normę prawną wyrażoną w art. 23711 § 2 zd. 1 K.p., a więc utworzenie służby bhp, powoduje, że nigdy nie pojawi się przypadek "braku kompetentnego pracownika". Pracownik służby bhp zawsze będzie, z uwagi na wymagania kwalifikacyjne stawiane mu przez § 4 ust. 2-3 r.s.bhp "kompetentny" do organizowania bhp w zakładzie. W ten sposób nigdy nie może się spełnić wobec pracodawcy z co najmniej 101-osobową załogą, realizującego swój obowiązek z art. 23711 § 1 zd. 1 K.p - przesłanka z art. 23711 § 2 zd. 1 K.p. Glosator trafnie dostrzegł, że między pracodawcą zatrudniającym powyżej 100 pracowników a pracodawcą zatrudniającym do 100 pracowników, na gruncie art. 23711 § 1 zd. 1. K.p., istnieje ta istotna różnica, że obowiązek pierwszego z tych pracodawców do wykreowania działającego na jego rzecz wewnątrzzakładowego profesjonalisty organizującego bhp nie jest, w przeciwieństwie do drugiego z tych pracodawców, relatywizowany do faktycznie istniejącego już w zakładzie substratu załogi. Pracodawca zatrudniający co najmniej 101-osobową załogę ma więc, lege non distinguente, obowiązek utworzyć służbę bhp nawet ex nihilo ("z niczego" w relacji do stanu osobowego już zatrudnianej załogi). Nie wystarczy dla dopełnienia jego powinności wynikającej z ww. regulacji, że ograniczy się on do poszukiwania "kompetentnych pracowników" wśród już zatrudnionej załogi. Jeśli takich nie będzie w jego zakładzie, ma on obowiązek zatrudnić nowych pracowników mogących, z uwagi na swoje kwalifikacje, ukonstytuować służbę bhp w zakładzie tego pracodawcy.

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Szpitala, że choć zakład ten zatrudnia więcej niż 100 pracowników, wystarczającym było na gruncie ww. przepisów K.p. powierzenie wykonywania zadań służby bhp podmiotowi zewnętrznemu – L.M. prowadzącemu działalność pod firmą L.M. Zakład Szkolenia BHP – P.POŻ na podstawie umowy z 29 grudnia 2020 r. Trafnie więc nałożono na Szpital nakaz utworzenia służby bhp.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ II instancji dokonał wykładni przepisów K.p. opierając się na brzmieniu przepisów rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (pełną nazwę i publikator podano wyżej). Organ dokonał prawidłowej językowej wykładni przepisu art. 23711 § 1 zd. 1. K.p. i nałożył na Szpital jako zakład zatrudniający więcej niż 100 pracowników, który nie posiada służby bhp, obowiązek jej utworzenia, a jedynie posiłkowo, dla wzmocnienia swego stanowiska, odwołał się do przepisów r.s.bhp. W ocenie Sądu powyższe nie świadczy, wbrew ocenie skarżącego, że wykładnia przepisów r.s.bhp. przedstawiona przez organ nie powinna być brana pod uwagę. Sąd zauważa, że i NSA w wyroku z 26 lutego 2019 r., sygn. I OSK 841/17 (dostępny j.w.), wydanym na gruncie problematyki utworzenia służby bhp, wskazał, że poprawność prezentowanego stanowiska (uw. Sądu: odnośnie wykładni art. 23711 § 1 K.p.) wzmacnia zarówno brzmienie § 1 ust. 3 r.s.bhp., z którego wynika, iż pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników jest zobowiązany w sposób bezwzględny utworzyć wieloosobową lub jednoosobową komórkę organizacyjną stanowiącą służbę bezpieczeństwa i higieny pracy albo zatrudnić w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz orzecznictwo TSUE w zakresie interpretacji art. 7 dyrektywy 89/391 w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawa bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, który został implementowany do prawa polskiego w treści art. 23711 K.p. (por. wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt C-428/04 oraz wyrok z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt C-441/01). Z powyższego przepisu wynika, że pracodawca zatrudniający powyżej 100 osób nieposiadający kompetentnych pracowników do wykonywania zadań służby bhp, jest zobligowany do utworzenia służby bhp (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1120/10 oraz z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 612/11).

Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 23711 § 1 i 2 K.p. okazał się niezasadny. W rezultacie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.