Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: § 15
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

II SA/Kr 699/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w D. G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A. S.A. z siedzibą w D. G. zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 złotych (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. Spółka Akcyjna z siedzibą w D. , reprezentowanej przez radcę prawnego J. P. (dalej: skarżąca) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu znajdującego się na terenie Kombinatu [...], a to remizy strażackiej z wieżą (obiekt nr [...]), o czym skarżący został powiadomiony pismem z dnia 24 marca 2022 r. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak podstaw do włączenia karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 2926/16): "Wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma charakteru konstytutywnego, tzn. nie wyznacza "zabytkowego" charakteru nieruchomości czy rzeczy ruchomej. Wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza, że budynek staje się z dniem dokonania tej czynności zabytkiem. Przeciwnie, umieszczenie w ewidencji zabytków w rozpoznawanej sprawie było skutkiem oceny przez właściwy w tego rodzaju sprawach organ, że obiekt posiada walory zabytku." Tym samym ochrona zabytku polegająca na ujęciu obiektów w wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika nie z samego faktu dokonania czynności materialno - technicznej włączenia obiektu do ewidencji (która to czynność nie posiada charakteru konstytutywnego), tylko z faktu, że dany obiekt stanowi lub nie zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Tymczasem Organ przed dokonaniem włączenia kart ewidencyjnych obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał obiekty za zabytki w rozumieniu ustawy o zabytkach. Tymczasem obiekty stanowią typową zabudowę przemysłową nieposiadającą żadnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych. W aktach postępowania nie został zgromadzony materiał dowodowy wskazujący na zabytkowy charakter obiektów. Spółka wskazuje również, że grupa radnych [...] przedstawiła projekt rezolucji o podjęcie działań w celu zachowania konstrukcji [...] oraz szerzej obiektów przemysłowych zlokalizowanych na terenie dawnego kombinatu [...], błędnie powołując się na zabytkowy charakter tych obiektów (druk nr [...]). Projekt forsowany przez grupę radnych [...] miał na celu objęcie ochroną konstrukcji [...], a także otaczającej go infrastruktury, publiczne udostępnienie tego obiektu i utworzenie tam ścieżki edukacyjnej. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na rezolucję w opinii nr [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r. zaopiniował projekt ten negatywnie, trafnie wskazując na to, że "w tym przypadku trzeba mieć na uwadze stojące na przeszkodzie kwestie własności nieruchomości oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa potencjalnych użytkowników, dlatego przedmiotowa inicjatywa pozostaje obecnie niemożliwa do zrealizowania." Skarżący podkreśla, że wojewódzki konserwator zabytków, zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia jest zobowiązany do dokonania weryfikacji danych zawartej w treści karty ewidencyjnej pod kątem ich zgodności ze stanem faktycznym oraz czy dokumentacja fotograficzna umożliwia dokonanie jego identyfikacji. Co również istotne, włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie posiada charakteru konstytutywnego i stanowi ono jedynie potwierdzenie posiadania przez obiekt cech zabytku wskazanych przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zabytkach, których istnienie musi być zweryfikowane przez Organ. Skarżąca wskazuje, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 637/21), Organ był zobowiązany do dokonania jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń uzasadniających dokonanie włączenia karty ewidencyjnej obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także utrwalenia ocen i wnioskowania prowadzących do ustalenia zabytkowego charakteru obiektów przez Organ: "Jednakże choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe oznacza, iż sam brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie może prowadzić do dokonania tej czynności bez analizy przyczyn uzasadniających tą czynność, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r). W kontrolowanej zaś sprawie brak było dokonania przez organ konkretnych ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków, co sprawia, w ocenie Sądu, iż czynność ta nie podlegała jakiejkolwiek weryfikacji, co prowadzi do uznania skargi za zasadną. "

Skarżąca konkluduje, że organ powinien był w pierwszym rzędzie podjąć czynności w celu ustalenia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe posiadają Obiekty. Powyższe nie wynika w ogóle ani z kart ewidencyjnych obiektów włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ani z treści zgromadzonego przez Organ materiału. Nie jest zatem możliwe ustalenie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich czynności procesowych Organ przesądził o zabytkowych charakterze obiektów, których karty ewidencyjne zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tym samym z uwagi na wadliwe podejmowanie przez Organ czynności wyjaśniających poprzedzających podjęcie skarżonej czynności, czynność ta powinna zostać uznana w całości za bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że dnia 29 grudnia 2020 r. wpłynął do organu wniosek o włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wniosek zawierał rozpoznanie wartości historycznych poszczególnych obiektów wraz z dokumentacja fotograficzną i według posiadanej wiedzy organu na terenie kombinatu były prowadzone oględziny celem potwierdzenia wartości obiektów planowanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dalej wskazano w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Ponadto w opinii organu dokonano analizy przyczyn uzasadniających włączenie obiektów do wojewódzkiej ewidencji, a skarżąca była zawiadamiania o każdym etapie tej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na czynność włączenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Zabytków w Krakowie remizy strażackiej i wieży znajdujących się na terenie kombinatu [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Czynność ta stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje, że pismem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. znak RD.5133.5.2021.AT6 Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił skarżącą o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków m.in. przedmiotowej remizy strażackiej z wieżą.

Ramy prawne skarżonej czynności wyznaczają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako ustawa z 2003 r.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej jako rozporządzenie z 2011 r.)

Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Zgodnie zaś z § 15 rozporządzenia z 2011 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.

Istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest to, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Rację ma organ wskazując, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że w tym samym powołanym przez organ postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20 wskazano również, że "brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji." Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21). W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że "przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona."

Przechodząc zatem do badania czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona stwierdzić należy, że organ administracji publicznej nie wykazał usprawiedliwionych podstaw włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przedmiotowy obiekt - remiza strażacka z wieżą - został w karcie ewidencji opisany w bardzo lakoniczny sposób. W rubryce historia, opis i wartości znajduje się opis i data powstania obiektu, brak jakichkolwiek informacji na temat posiadanej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Poza tym w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej przedmiotowego obiektu uzasadniających umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wprawdzie wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. W przekonaniu tut. Sądu, znajdującym oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 150 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. i zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych, na którą składają się uiszczony wpis w kwocie 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 złotych.