Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3868/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 216/19 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2018 r. Nr XLII/639/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mazaniec-Kamyk w Olkuszu – etap A oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 216/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę S. K. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu (dalej: "Rada") z dnia 25 czerwca 2018 r. Nr XLII/639/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mazaniec-Kamyk w Olkuszu – etap A (dalej: "Uchwała").

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. W dniu 25 czerwca 2018 r. Rada Miasta Olkusz podjęła uchwałę nr XLII/639/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mazaniec-Kamyk w Olkuszu – etap A".

2.2. S. K. w piśmie z [...] stycznia 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2019 r., wniosła do WSA w Krakowie skargę na Uchwałę w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 15 § 2 w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), wobec naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz harmonizacji zabudowy, a także ochrony zabytków. Naruszenie to polegało na zakwalifikowaniu działki nr [...] jako działki o przeznaczeniu usługowym i z dopuszczeniem przeznaczenia 50% kubatury jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także maksymalnej wysokości zabudowy do 14 m, podczas gdy w sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, a średnia wysokość zabudowy jest niemalże o połowę niższa. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działki nr [...], zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów.

2.3. Rada, odpowiadając na skargę, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, ponieważ nie dotyczy ustaleń planistycznych na działce nr [...], będącej własnością skarżącej, lecz ustaleń planistycznych na działce sąsiedniej, nr [...], które nie oddziałują na zakres jej uprawnień właścicielskich. Dodatkowo, właściciel działki sąsiedniej, który brał czynny udział w procedurze planistycznej i składał uwagi do planu, które zostały częściowo uwzględnione, nie zakwestionował zapisów planu miejscowego w odniesieniu do swojej działki. Rada wskazała też, że skarżąca nie była właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] w dniu podjęcia przez Radę Miejską w Olkuszu uchwały nr VII/110/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Mazaniec-Kamyk w Olkuszu, tj. 23 czerwca 2015 r. Własność działki skarżąca uzyskała dopiero [...] czerwca 2017 r. i nie brała czynnego udziału w procedurze planistycznej.

2.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, oddalił ją, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie WSA w Krakowie stwierdził, że skarżąca ma w niniejszej sprawie legitymację do wywiedzenia skargi, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g."). Działka skarżącej, nr [...], zabudowana budynkiem jednorodzinnym, położona jest w obszarze oznaczonym w Uchwale symbolem 10.MN2 o podstawowym przeznaczeniu: tereny zabudowy jednorodzinnej, przy czym dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja uzupełniająca, zabudowy przeznaczonej pod usługi nieuciążliwe. Natomiast działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem 2.U o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową, obejmującą usługi nieuciążliwe, przy czym dopuszcza się przeznaczenie do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową. W ocenie Sądu, przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę usługami nieuciążliwymi (§ 8 ust. 1 Uchwały) wpływa na sposób korzystania z prawa własności działki skarżącej, bezpośrednio z nią sąsiadującej i zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwych immisji generowanych hałasem i zwiększonym natężeniem ruchu, zapachami czy zanieczyszczeniem powietrza i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą mieściły się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżącej jest realne i bezpośrednie. Okoliczność, że plan miejscowy przeznacza grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę usługową, oznacza, że skarżąca, będąca właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, posiada realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do przedmiotowej działki. Nie chodzi tu o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem 2.U, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji na nieruchomość skarżącej. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej. Zdaniem WSA w Krakowie, organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącej i interes publiczny, a w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego oraz zasady ładu przestrzennego. Bez wątpienia słusznym jest sięgnięcie przede wszystkim do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zmienionego Uchwałą Nr XXXI.459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 kwietnia 2014 r., która m.in. dotyczyła terenów osiedla [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, teren osiedla wzdłuż ul. [...] (obejmujący działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) został oznaczony symbolem "1U" – tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem m.in. funkcji mieszkaniowej. Natomiast tereny, na których położona jest działka skarżącej (nr [...]), oznaczone zostały symbolem "1MN" jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami oraz tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi. Zaskarżona uchwała odnośnie do terenów oznaczonych symbolem "U" (tereny o podstawowym przeznaczeniu pod treny zabudowy usługowej obejmującej usługi nieuciążliwe z dopuszczalnym przeznaczeniem do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową) w § 8 w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu i wskaźników nowej zabudowy przewiduje: maksymalny wskaźnik zabudowy 70% (w Studium wskaźnik maksymalnego zainwestowania powierzchni działki ustalono na 80%), maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy, z wyłączeniem garaży i budynków gospodarczych, ustalono na 14 m, przy czym przy dachu stromym kąt nachylenia połaci wyznaczono od 20º do 36º, natomiast przy dachu płaskim maksymalna wysokość zabudowy wynosi 10 m (w Studium przyjęto maksymalnie 3 kondygnacje naziemne wraz z użytkowym poddaszem) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20% (w Studium przyjęto minimum 20%).

Przytoczone parametry wskazują, zdaniem Sądu wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała w pełni realizuje politykę przestrzenną Gminy zawartą w ustaleniach obowiązującego Studium. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, podkreślana przez organ, że już w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego [...] zatwierdzonego uchwałą Nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z 17 czerwca 1998 r. na obszarze obecnie oznaczonym symbolem "2.U" dopuszczona była zabudowa usługowa typu publicznego, w tym związana z usługami oświaty, kultury, zdrowia, sportu oraz inna towarzysząca zabudowie mieszkaniowej. Ponadto, w tej części miasta, na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, została zrealizowana zabudowa mieszana, tj. zabudowa mieszkaniowa i usługowa. I tak, w odległości czterech działek na zachód od działki skarżącej znajduje się budynek przychodni zdrowia, natomiast dwie działki na wschód, od wielu lat, funkcjonuje budynek usługowo-handlowy, w którym obecnie znajduje się sklep z artykułami przemysłowymi i kawiarnia. Okolicznościom tym skarżąca w ogóle nie przeczy, trudno tym samym znaleźć rzeczowy argument wskazujący na słuszność zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego wobec przeznaczenia w planie działki nr [...] pod zabudowę usługową, skoro w najbliższej przestrzeni zabudowa mieszana (mieszkalno-usługowa) już funkcjonuje. Również działka skarżącej, wedle postanowień Uchwały (§ 6 ust.1), przewiduje możliwość zajęcia do 50% powierzchni budowlanej pod usługi nieuciążliwe. WSA w Krakowie podkreślił, że nie tylko działka nr [...] została przeznaczona pod nieuciążliwe usługi, ponieważ w przedmiotowym planie określono dwa obszary przeznaczone zabudowie usługowej, tj. teren u zbiegu ul. [...] i [...] oznaczony na rysunku planu symbolem 2.U oraz teren na południe, oznaczony symbolem 3.U i 4.U. Charakterystyczne jest to, że obszary te zlokalizowane są wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, o dużym natężeniu ruchu, zatem kształtowanie zabudowy usługowej w tym rejonie znajduje racjonalne uzasadnienie. Zdaniem Sądu, ustalenia planu miejscowego zostały poprzedzone także właściwym wyważeniem interesu publicznego i interesów prywatnych. Organ w trakcie procedury umożliwił właścicielom nieruchomości zapoznanie się z projektem planu i mogli oni czynnie, poprzez zgłoszenie uwag, uczestniczyć w ostatecznym kształcie podjętej uchwały. Wyrazem m.in. rozważenia ich interesów było trzykrotne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast w wyniku zgłoszonych uwag były wprowadzone zmiany, wymagające powtórzenia procedury planistycznej. Słusznie przy tym, zdaniem Sądu, organ wskazuje, że rozpoznając uwagi do projektu planu, organ miał na uwadze interesy wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w obszarze jego obowiązywania. Wystarczy bowiem wskazać, że organ, krytycznie, odniósł się m.in. do uwag właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w tym także właściciela działki nr [...], w zakresie wskazywanej przez nich wysokości zabudowy usługowej do 20 m w przypadku dachu płaskiego i 25 m w przypadku dachu spadzistego. Sama skarżąca w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy w jej sąsiedztwie stosownych uwag nie zgłaszała. Istotnym natomiast z punktu widzenia interesów skarżącej jest, że nadal korzysta z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem istota prawa własności nie została naruszona. Wprawdzie właśnie w różnicy wysokości dopuszczalnej zabudowy skarżąca upatruje naruszenie jej interesu prawnego i przez to możliwości zabudowy wielomieszkaniowej na działce nr [...], jednak w ocenie Sądu ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Podkreślany przez skarżącą wpływ szkodliwych immisji, w szczególności hałasu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość Uchwały. W tym zakresie, jak wskazał Sąd wojewódzki, uchwałodawca zadbał także o interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. W § 17 ust. 1 pkt 1 Uchwały dostosowano bowiem poziom dopuszczalnego hałasu na obszarze oznaczonym symbolem "U" do poziomu hałasu występującego na obszarze oznaczonym symbolem "MN2".

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 15 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że (i) dopuszczenie na terenie działki nr [...] lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej o niskiej intensywności, a także (ii) że ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr [...] w wysokości 14 m, przy określeniu dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowych między 20 a 36 stopni, przy uwzględnieniu, że dla nieruchomości sąsiednich maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy określono na 11 m, przy zachowaniu kąta nachylenia połaci dachowych na poziomie 30-45 stopni, nie narusza nakazu kształtowania zabudowy z zachowaniem zasady ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

3.2. W piśmie z [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina O. wniosła o jej oddalenie.

3.3. W dniu [...] marca 2020 r. do akt wpłynęła replika skarżącej na odpowiedź na skargę kasacyjną.

3.4. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Następnie należy zwrócić uwagę na wadliwe sfomułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej zakwalifikował podniesione zarzuty jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem, powołane w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. mają charakter norm prawnomaterialnych. Pierwszy z powołanych przepisów określa, jakie zagadnienia rada gminy jest zobowiązana uregulować w planie miejscowym. Innymi słowy, przepis ten determinuje treść planu miejscowego. Z kolei art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zawierają definicje legalne "ładu przestrzennego" oraz "zrównoważonego rozwoju". Przywołane pojęcia mają podstawowe znaczenie w aspekcie kształtowania polityki przestrzennej gminy oraz zasad przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 in fine p.p.s.a.). Równocześnie należy wskazać, że samo wadliwe zakwalifikowanie zarzuconego naruszenia prawa jako naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jakkolwiek stanowi usterkę warsztatową po stronie autora skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do podstaw skargi kasacyjnej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podstawy kasacyjne, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a, to przepisy, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (por. np. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W tym znaczeniu podstawy skargi kasacyjnej nie może stanowić art. 174 p.p.s.a., albowiem przepis ten nie mógł być, nawet pośrednio, naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Po drugie, powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mógł mieć w ogóle zastosowania w sprawie dotyczącej kontroli legalności uchwały rady gminy. Przepis ten dotyczy bowiem kompetencji orzeczniczych sądu pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja lub postanowienie. Natomiast kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwały rady gminy określa art. 147 p.p.s.a. Po trzecie, skarżąca nie podjęła nawet próby wyjaśnienia, w czym upatruje naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zarzut ten nie został zatem w ogóle uzasadniony i jako taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Należy zauważyć, że przepis ten zawiera 12 punktów, a skarżąca nie wskazuje, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który z tych punktów został, jej zdaniem, naruszony. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe pod względem formalnym skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, CBOSA).

4.4. Mając na względzie uwagi poczynione w punkcie 4.3. powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich dalszych ocen do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli chodzi o art. 2 pkt 1 u.p.z.p., to zgodnie z tym przepisem, przez "ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Z kolei w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca, w odniesieniu do pojęcia "zrównoważonego rozwoju", odsyła do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). Zgodnie z tym przepisem, przez "zrównoważony rozwój" rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

4.5. Odnosząc przywołane przepisy art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie sąsiedniej działki nr [...] pod usługi (teren 2.U – teren zabudowy usługowej obejmującej usługi nieuciążliwe) nie tylko, że nie narusza ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ale stanowi wręcz przykład prawidłowej realizacji tych podstawowych wartości uwzględnianych w planowaniu przestrzennym. Po pierwsze, funkcjonowanie usług nieuciążliwych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej stanowi istotny element wpływający na poprawę jakości życia okolicznych mieszkańców. Dotyczy to przykładowo takich usług jak ośrodki zdrowia, sklepy, restauracje czy kawiarnie. Warto dodać, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Po drugie, nie narusza wspomnianych zasad możliwość przeznaczenia części zabudowy na działce nr [...] (do 50% kubatury) pod zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowę wielorodzinną (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały). W tym miejscu warto przypomnieć, że w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] (przeznaczonej w Uchwale pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 10.MN2), dopuszczono zajęcie do 50% powierzchni działki budowlanej pod lokalizację zabudowy usług nieuciążliwych (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. a Uchwały). Po trzecie, z rysunku planu miejscowego wynika, że zabudowa usługowa została zlokalizowana bezpośrednio przy publicznej drodze zbiorczej 2.KD.Z. Zabudowa usługowa pełni tu zatem, istotną z punktu widzenia zasad zrównoważonego rozwoju, funkcję izolacyjną wobec położonej w oddaleniu od ruchliwej drogi zabudowy mieszkaniowej.

4.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie doszło również do naruszenia art. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie na działce nr [...] wyższej zabudowy, niż ma to miejsce w odniesieniu do działki skarżącej. Po pierwsze, ani z zasady zachowania ładu przestrzennego, ani z zasady zrównoważonego rozwoju, nie wynika, aby na sąsiednich działkach musiała być zawsze zachowana tożsama wysokość zabudowy. Należy zauważyć, że plan miejscowy obligatoryjnie powinien określać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ramach zasad zagospodarowania danych terenów prawodawca lokalny jest uprawniony również do zróżnicowania dopuszczalnej wysokości zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Po drugie, sądy administracyjne dokonują kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą zatem dokonywać oceny kontrolowanego planu miejscowego pod względem słuszności lub celowości. W tym kontekście należy podnieść, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że zakwestionowanie postanowień planu miejscowego dotyczących dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr [...], z powołaniem się na ogólne i wysoce ocenne kategorie w postaci ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, mogłoby mieć miejsce tylko w wyjątkowych wypadkach. Chodzi tu o sytuację, w której naruszenie tych wartości, w ramach racjonalnej oceny, musiałoby być uznane za oczywiste. Przyjęcie innego poglądu skutkowałoby tym, że to sąd administracyjny, a nie rada gminy, wykonywałby w istocie władztwo planistyczne. Z przypadkiem takiego oczywistego naruszenia zasady ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju nie mamy do czynienia w odniesieniu do parametrów maksymalnej wysokości nowej zabudowy, obowiązujących dla terenów 10.MN2 oraz 2.U. Należy zauważyć, że różnica w maksymalnej wysokości zabudowy wynosi, między tymi terenami, zaledwie 3 m (zob. § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 pkt 3 Uchwały).

4.7. Końcowo, odnosząc się uwag skarżącej, zawartych w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną, należy wskazać, że kwestie dotyczące zachowania odpowiednich odległości w celu zapewnienia minimalnego poziomu nasłonecznienia nie są rozstrzygane w procedurze planistycznej. Zagadnienia te są natomiast weryfikowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach procesu budowlanego (szerzej na temat zakresu badania tych zagadnień w procesie budowlanym zob. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 841/21, CBOSA).

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.