Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 540/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia mieszkańców bloku "A" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2015-2020 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz Stowarzyszenia mieszkańców bloku "A" z siedzibą w P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300,- (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 29 października 2019 roku pod pozycją 4083.


UZASADNIENIE

W dniu 25 listopada 2015 r. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła uchwałę nr XVI/217/15 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na lata 2015-2020.

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.).

Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały sprzedaż lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta odbywa się zgodnie z zasadami określonymi stosowną uchwałą Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w sprawie zasad sprzedaży tych lokali na rzecz najemców w trybie bezprzetargowym.

Przyjmuje się zasadę, że w okresie obowiązywania Programu, w pierwszej kolejności będą sprzedawane lokale położone w budynkach mieszkalnych, w których przynajmniej jeden lokal stanowi odrębną własność innej osoby niż Miasto, aż do całkowitego zbycia udziałów Miasta w tych nieruchomościach. W celu racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym Miasta zakłada się, że ta część zasobu mieszkaniowego, która obejmuje budynki stanowiące 100% własności Miasta, nie będzie przedmiotem sprzedaży częściowej w okresie obowiązywania Programu. W sytuacjach, gdy Miasto jest jednym z właścicieli nieruchomości we wspólnotach mieszkaniowych i posiada nie więcej niż dwa lokale, może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 21 ust. 4 i 5 ustawy, tj. prawa złożenia najemcy oferty nabycia lokalu lub w przypadku nieprzyjęcia oferty, z prawa wypowiedzenia umowy najmu z zastrzeżeniem zapewnienia najemcy lokalu zamiennego. Uzyskane w tym trybie wolne lokale będą zbywane w drodze przetargu. Prognozowaną sprzedaż lokali obrazuje tabela nr 10 (§ 4 ust. 2-5 uchwały)

Stosownie do treści § 7 ust. 1 uchwały stawki czynszu różnicuje się w zależności od położenia budynku w ten sposób, że dzieli się obszar Miasta na dwie strefy czynszowe. Z uwagi na wartość użytkową lokalu wyznacza się następujące czynniki podwyższające stawkę bazową czynszu: 1) wyposażenie lokalu w instalację gazową - podwyżka o 15%; 2) wyposażenie lokalu w instalację ciepłej wody -podwyżka o 15%; 3) wyposażenie lokalu w instalację centralnego ogrzewania -podwyżka o 15%; 4) usytuowanie lokalu w budynkach, w których przeprowadzona została termomodernizacja z pełnym opomiarowaniem - podwyżka o 10%. Z uwagi na wartość użytkową lokalu wyznacza się następujące czynniki obniżające stawkę bazową czynszu: 1) brak łazienki w lokalu - obniżka o 10%; 2) brak wc w lokalu -obniżka o 10%; 3) położenie lokalu w budynku nieposiadającym instalacji wodnej -obniżka o 10%; 4) położenie lokalu w budynku nieposiadającym instalacji kanalizacyjnej obniżka o 10%; 5) usytuowanie lokalu poniżej parteru lub na poddaszu budynku - obniżka o 10% - obniżka o 10%; 6) położenie lokalu mieszkalnego w budynku w taki sposób, że jedynym oświetleniem naturalnym jest oświetlenie z kierunku północnego - obniżka o 10%; 7) usytuowanie lokalu mieszkalnego w budynku przeznaczonym do remontu kapitalnego, na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego, do czasu wykonania decyzji - obniżka o 5%. Stawka najniższego czynszu za najem lokalu mieszkalnego nie może być niższa niż 45% stawki bazowej. W przypadku przeznaczenia budynku do wyłączenia zużytkowania na mocy ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, przyjmuje się, że stawka za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu jest równa stawce czynszu najniższego. Do stawki tej nie stosuje się czynników podwyższających i obniżających. Wynajmujący podwyższy stawkę czynszu, jeśli dokonał w lokalu ulepszeń mających wpływ na wysokość czynszu. Najemca może dokonać ulepszeń w lokalu mających wpływ na zwiększenie stawki czynszu, za zgodą wynajmującego na podstawie pisemnej umowy określającej rodzaj ulepszenia, sposób wykonania robót oraz sposób rozliczenia wartości ulepszeń. Miesięczna wysokość czynszu za lokal stanowi iloczyn jego powierzchni użytkowej oraz stawki czynszu ustalonej przez Prezydenta Miasta, uwzględniającej czynniki obniżające i podwyższające stawkę bazową. Wynajmujący lokal może podwyższyć czynsz, wypowiadając dotychczasową wysokość czynszu z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego (§ 7 ust. 2 -9 uchwały).

W myśl § 8 ust. 1 uchwały stawka czynszu za lokal socjalny i tymczasowe pomieszczenie jest ustalana przez Prezydenta Miasta, przy czym stawka ta nie może przekraczać połowy najniższej stawki czynszu obowiązującego w zasobie mieszkaniowym Miasta. Czynsz za lokal, których powierzchnia użytkowa przekracza 80 m2, a które nie są niezbędne do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wielodzietnych rodzin, obowiązuje w wysokości określonej w drodze przetargu (§ 9 ust.1 uchwały). Przyjmuje się możliwość udzielenia obniżki czynszu na wniosek najemcy, który łącznie spełnia określone warunki [...] (§ 10 ust.1 uchwały).

W uzasadnieniu do projektu uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na lata 2015-2020 wskazano, że aby gmina lepiej mogła realizować swoje zadania mieszkaniowe, nałożono na nią w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) - obowiązek uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (określając jednocześnie zakres takiego programu).

Przedkładany Radzie Miasta program jest opracowany na okres 6 lat, wyznacza kierunki i priorytety w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program ten określa: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali.

Działania określone w programie ukierunkowane są na utrzymanie zasobu komunalnego w stanie niepogorszonym, na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo mieszkańcom. Działania przewidziane w kolejnych latach mają charakter działań otwartych i w zależności od czynników zewnętrznych, takich jak sytuacja finansowa Miasta, możliwości pozyskania środków zewnętrznych na gospodarkę mieszkaniową, mogą być dostosowywane do aktualnej sytuacji. Dotychczasowy program obowiązywał na lata 2009-2014. Opracowany na lata 2015-2020 oparty jest o aktualne, realne możliwości finansowe Miasta, strukturę zasobu komunalnego, a co za tym idzie wielkości pozyskiwanych czynszów.

W dniu 31 października 2019 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w P. T. wniosło skargę na powyższą uchwałę Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr XVI/217/15. Jako podstawę skargi stowarzyszenie wskazało art. 94 ust. 2 i art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 52 § 2 i 3 w związku z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1, art. 8 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego oraz naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem we wskazanych w skardze regulacjach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wskazało, że uchwała zawiera szereg regulacji pozostających w sprzeczności z obowiązującym prawem. Skarżący posiadają "legitymizację procesową" do wniesienia skargi na uchwałę organu Gminy, gdyż jako mieszkańcy budynku będącego w zasobach Miasta Piotrkowa Trybunalskiego są adresatami norm prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dotyczących ich interesów w postaci opłat czynszowych oraz możliwości wykupu lokali. Celem ochrony swoich praw powołano reprezentujące ich stowarzyszenie.

Wskazano, że w granicach interesu prawnego skarżących pozostają następujące regulacje zaskarżonej uchwały:

1) § 7 zaskarżonej uchwały dotyczący regulowania stawek czynszu pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Z powołanego przepisu ustawy wprost wynika, że czynsz najmu ma być przede wszystkim powiązany z aktualną wartością użytkową wynajmowanego lokalu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego, polegającego na udostępnieniu najemcy lokalu mieszkalnego w określonym stanie, położonego w określonych warunkach. Nieprawdziwe z gruntu jest założenie, że wszystkie lokale mają takie same położenie, a ich stan techniczny jest jednakowy. W § 7 pkt 1 uchwały dokonano podziału Miasta na dwie strefy czynszowe. Jest to podział całkowicie arbitralny i nie znajduje żadnego potwierdzenia także w treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca wskazała, że wspomniany podział jest wyłącznie w interesie Gminy, a jego charakter jest pozorny i formalny, którego celem jest wyłącznie ułatwienie działania organów Gminy. Z uzasadnienia do uchwały nie sposób się dowiedzieć skąd pochodzą merytoryczne rozstrzygnięcia zarówno wspomnianego podziału na strefy czynszowe jak i ustalone obniżki procentowe do czynszów. Organy samorządu mają konstytucyjny obowiązek działać w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), inaczej działania noszą znamiona arbitralności i nie podlegają żadnej kontroli i nadzorowi co stanowi standard demokratycznego państwa prawa. Strona skarżąca odwołała się do treści art. 7 ust. 1 ustawy. Zdaniem strony skarżącej analiza § 7 uchwały świadczy o braku uwzględnienia wszystkich czynników wpływających na wartość użytkową lokali, wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjne. Przyjęta w uchwale regulacja jest zatem ograniczona i niepełna, pomijając całkowicie obowiązujący art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów, to jest wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i ich stan. Ponadto wskazano, że w § 7 uchwały pominięto obligatoryjne kryterium wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. ogólny stan techniczny budynku.

Zdaniem strony skarżącej, jeżeli według ustalonych uchwałą zasad lokatorzy mieszkający w budynku o niższej wartości użytkowej są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej wysokości lub wyższej od lokatorów, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności, narusza art. 2 i 32 Konstytucji RP. Poczucie krzywdy strony skarżącej wynika również z faktu, że środki pochodzące z ich opłat czynszu przeznaczone są nie tylko na utrzymanie budynków, w których mieszkają lokatorzy, ale stanowią dochody innego podmiotu - Towarzystwa B. z o.o.

2) § 4 ust. 1 uchwały dotyczący problemu sprzedaży lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, odwołując się do zasad ustalonych uchwałą Rady Miasta w tej sprawie. Jest to uchwała nr XLlX/825/06 z dnia 29 marca 2006 r. wielokrotnie nowelizowana. Uchwała ta ogranicza sprzedaż lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach mieszczących od 2 do 10 lokali mieszkalnych. A zatem nie dotyczy budynku skarżących, w którym jest ponad 30 takich lokali. Niemniej § 4 ust. 3 uchwały wyklucza możliwość wykupu lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących 100% własności Miasta, uzasadniając to celem "racjonalnego gospodarowania zasobem mieszkaniowym Miasta". W uzasadnionej ocenie skarżących "racjonalność" ta polega wyłącznie na umożliwieniu czerpania korzyści z zawyżonych czynszów przez dzierżawcę budynków, to jest spółkę Towarzystwa B.. Ma to wszelkie cechy wyzysku i dyskryminacji skarżących i stanowi jawne pogwałcenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pomijając oczywistą sprzeczność regulacji zawartej w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały z wcześniejszą uchwałą Rady Miasta dotyczącą sprzedaży lokali mieszkalnych, przepis tego paragrafu narusza art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, który nakazuje aby w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy znajdował się obligatoryjny zapis dotyczący: "planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach". Zdaniem skarżących jak łatwo zauważyć w tabeli nr 10 będącej załącznikiem do § 4 uchwały, podano, iż planowana jest sprzedaż lokali mieszkalnych wyłącznie w istniejących wspólnotach mieszkaniowych z udziałem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Jest to nieuzasadnione ograniczenie, które potwierdza niechęć władz Miasta do utraty źródła dochodów z tytułu zawyżonych czynszów. Takie ograniczenia w sprzedaży lokali mieszkalnych są wbrew interesom mieszkańców, a w szczególności naruszają prawa skarżących do uregulowania należnego im prawa własności do zamieszkiwanych lokali.

W odpowiedzi na skargę Gmina Piotrków Trybunalski wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podniosła, że strona skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, gdyż dąży do wykupu mieszkań, której członkowie są najemcami, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie przyznaje im roszczenia o wykup.

Zdaniem organu uchwała nr XVI/217/15 z dnia 25 listopada 2015 r. została podjęta zgodnie z prawem. Przedmiotowa uchwała nie była kwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 37 w dniu 7 stycznia 2016 r. Załącznikiem do ww. uchwały jest Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na lata 2015-2020, który zawiera wytyczne do polityki mieszkaniowej Miasta.

W piśmie procesowym z dnia 20 października 2020 r., odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, skarżące Stowarzyszenie wskazało, że zarzut braku interesu prawnego strony skarżącej, która ma jedynie interes faktyczny wykupu mieszkań od Miasta jest pozbawiony podstaw. Przedmiotem skargi nie jest roszczenie o wykup mieszkań, a zakwestionowanie regulacji prawnych zawartych w uchwale Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 15 listopada 2015 r. Postanowienia zaskarżonych zapisów uchwały mają charakter norm prawa miejscowego dotyczących wprost interesu skarżących. Pojęcie interesu prawnego, zgodnie z art. 28 k.p.a oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo oraz znajdujący potwierdzenie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że powołanie się przez organ na okoliczność niezaskarżenia przedmiotowej uchwały przez Wojewodę nie może przesądzać o braku podstaw do jej zaskarżenia do WSA.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 993/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w P. T. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 25 listopada 2015 r. nr XVI/217/15 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na lata 2015-2020 odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Stowarzyszenie nie przedstawiło pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich przedstawicieli, a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagane jest legitymowanie się stosownym pełnomocnictwem procesowym podpisanym przez wszystkich członków stowarzyszenia.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca złożyła zażalenie. Do zażalenia załączyła kserokopię pełnomocnictwa podpisanego przez członka stowarzyszenia G. Ł..

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OZ 439/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

NSA stwierdził, że zarządzenie z 21 lutego 2020 r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych, wykonano pismem doręczonym Prezesowi dnia 28 lutego 2020 r., a Stowarzyszenie udzieliło na nie odpowiedzi 5 marca 2020 r., zatem w okresie jednego miesiąca od dnia wezwania. Umożliwia to niezwłoczne nadanie biegu sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie A. w P. T. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 25 listopada 2015 r. nr XVI/217/15 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na lata 2015-2020.

Podstawę wniesienia skargi w sprawie stanowił powołany przez stronę skarżącą art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej u.s.g. Powyższy przepis jest niewątpliwie przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Interes ten powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 października 2013 r. I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r. II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r. II OSK 2400/12).

Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), ale i to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała związku między zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 25 listopada 2015 r. nr XVI/217/15 a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, powodującego następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia Stowarzyszenia konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Zatem skarżące Stowarzyszenie takim interesem w niniejszej sprawie się nie legitymuje. Do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarczy powołanie się przez Stowarzyszenie wyłącznie na cel działalności stowarzyszenia, tj. ochronę praw mieszkańców budynku będącego w zasobach Miasta Piotrkowa Trybunalskiego (§ 5 pkt 2 Regulaminu działalności Stowarzyszenia A. w P. T.), bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Stąd też powoływanie się przez Stowarzyszenie w podstawach skargi na swoją działalność zamierzonego przez stronę skutku odnieść nie może. Brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1295/20).

Ponadto interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu.

W odniesieniu do wskazanych przez Stowarzyszenie w skardze przepisów prawa, z których strona skarżąca wywodzi interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi oraz mając na uwadze pismo procesowe Stowarzyszenia z dnia 20 października 2020 r., w którym wykazuje swój interes prawny, wskazać należy, że art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego zawiera zasady ustalania czynszu w zasobach samorządowych i skarbu państwa. Zgodnie z tym przepisem w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenia budynku;

2) położenia lokalu w budynku;

3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu;

4) ogólnego stanu technicznego budynku.

To, że w ocenie skarżącego Stowarzyszenia w § 7 uchwały nie uwzględniono obligatoryjnych kryteriów wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy, tj. kryterium wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu oraz kryterium ogólnego stanu technicznego budynku nie oznacza, że skarżące Stowarzyszenie wskazało na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisu, z którego miałby wynikać jego interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej w § 7 ust. 2 i 3 pkt 7 oraz ust. 5 uchwały wskazano stawkę czynszu przy uwzględnieniu czynnika w postaci wyposażenia mieszkania w urządzenia techniczne i instalacje (ciepłej wody, gazową, centralnego ogrzewania) oraz przy uwzględnieniu czynnika w postaci stanu technicznego budynku, tj. w przypadku usytuowania lokalu mieszkalnego w budynku przeznaczonym do remontu kapitalnego, na podstawie decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego oraz w przypadku przeznaczenia budynku do wyłączenia z użytkowania.

W ocenie Sądu również wskazane przez stronę skarżącą przepisy art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz pkt 8 lit b ustawy o ochronie praw lokatorów nie określają takich praw i obowiązków, z których można wywieść legitymację skargową do kwestionowania zaskarżonej uchwały, bowiem nie formułują one w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla strony skarżącej, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej. Przepisy te zawierają normy ogólne dotyczące uprawnień samorządu terytorialnego do uchwalenia gminnego programu mieszkaniowego i zasad najmu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej; (...) 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: b) planowaną sprzedaż lokali.

To, że celem strony skarżącej, jak wynika ze skargi i z Regulaminu Stowarzyszenia jest wykup na własność byłych mieszkań zakładowych na preferencyjnych warunkach nie oznacza naruszenia przez organ bezpośredniego, realnego, aktualnego interesu strony skarżącej. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą bowiem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes strony skarżącej.

Również powołane przez Stowarzyszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji zawierają ogólne zasady sprawiedliwości społecznej, praworządności równości, zakazu dyskryminacji. Zgodnie bowiem z tymi przepisami wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu przepisy te nie zawierają norm prawnych, z których można byłoby wywieść interes prawny Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Powołane powyżej przepisy nie formułują w sposób bezpośredni obowiązku bądź uprawnienia dla skarżącego Stowarzyszenia, podlegającego wprost ochronie materialnoprawnej, innymi słowy nie zawierają przepisu określającego interes prawny organizacji społecznych do wniesienia skargi, czy uczestnictwa w postępowaniach sądowych zainicjowanych skargą na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy podkreślić, że środek prawny określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w istocie służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreślił, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze wyraźnie podkreśla się jednocześnie, że nie jest to jednak rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. W tej sytuacji, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. m.in. A. Matan /w:/ Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018; tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17, LEX nr 2647366).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2961/15, LEX nr 2463283, stwierdził, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Istotne znaczenie ma również to, że uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Kwestii naruszenia interesu prawnego nie należy utożsamiać więc z naruszeniem prawa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Zdaniem Sądu, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W tej sytuacji skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a

Jednocześnie zauważyć należy, że skarżące Stowarzyszenie wprawdzie skargę wniosło na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jednakże twierdzi, że ma legitymację procesową do wniesienia skargi na ww. uchwałę, gdyż jako mieszkańcy budynku będącego w zasobach Miasta Piotrkowa Trybunalskiego są adresatami norm prawa miejscowego.

Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2324/14; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10).

Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Jeśli skargę wniesiono m.in. na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. daje podstawę do reprezentowania mieszkańców gminy przez inny podmiot, a warunkiem skuteczności tej reprezentacji jest udzielenie pisemnej zgody.

Zauważyć w tym miejscu należy, że z nadesłanej przez skarżące Stowarzyszenie dokumentacji, w tym z listy członków założycieli Stowarzyszenia wynika, że wyłącznymi członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy miasta Piotrkowa Trybunalskiego, a ze skargi wynika, że normy prawa miejscowego dotyczą interesów mieszkańców budynku przy ul S. (chociaż nie wszyscy członkowie stowarzyszenia zameldowani są przy tej ulicy lub zamieszkują pod tym adresem) w postaci opłat czynszowych oraz możliwości wykupu lokali.

Zdaniem Sądu, nawet jeśli przyjąć, że rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g. w imieniu grupy mieszkańców gminy, to Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia indywidualnych interesów prawnych tych wszystkich osób w zaskarżeniu uchwały, rzeczywiście istniejących w dacie podejmowania tej uchwały (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2).

Skarżące Stowarzyszenie zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 20 października 2020 r. wykazywało interes prawny, z którego wywodzi legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu, z załączonej dokumentacji bezspornie wynika tryb jej wniesienia, co umożliwiało dokonanie oceny braku istnienia po stronie skarżącego Stowarzyszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, w tym również indywidualnego interesu prawnego członków Stowarzyszenia - mieszkańców budynku, w imieniu których wniosło skargę. Zaznaczyć należy, iż przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. należy interpretować w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. Podmiot, który wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców powinien wykazać naruszenie interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia braku ziszczenia się w tej sprawie warunków, od których art. 101 ust. 1 i 101 ust. 2a u.s.g. uzależnia skuteczne wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a postanowił jak w sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

e.o.