Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1808/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 512/17 w sprawie ze skarg [...] na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2017r., sygn. akt I SA/Rz 512/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargi [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej też: "Dyrektor POR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2017r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2016 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 czerwca 2016r., do Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku wpłynął wniosek [...] w którym ubiegał się o przyznanie na 2016r., jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie (płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników oraz płatności do krów i bydła. W przedmiotowym wniosku skarżący zadeklarował do przyznania ww. płatności pięć działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha oraz 4 sztuki bydła (w wieku do 24 miesięcy) i 6 sztuk krów (w wieku powyżej 24 miesięcy). Nadto do wniosku dołączył załączniki graficzne na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych, oraz oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności (2 sztuki).

W dniu 7 lipca 2017r. przez uprawnionych inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności a jej wyniki potwierdzone raportem z czynności kontrolnych. W kontroli uczestniczył pełnomocnik wnioskodawcy [...], który nie wniósł żadnych uwag do protokołu a kopia protokołu została przekazana pełnomocnikowi po zakończeniu kontroli. W trakcie kontroli stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, redystrybucyjnej oraz dla młodych rolników jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2016r. Stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] na której położone są działki rolne oznaczone lit. [...] i [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha. Wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha. W związku z powyższym łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha ([...] ha pow. deklarowana - [...] ha pow. wykluczona).

Decyzją z [...] marca 2017r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016r.

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 13.792,25 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 2.989,41 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- za zazielenienie w wysokości 11.143,42 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 119,41 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- redystrybucyjną w wysokości 4.615,87 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 49,46 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- dla młodych rolników w wysokości 6.924,33 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1.500,82 zł ze względu na: stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

- do bydła w wysokości 1.013,93 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 10,87 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- do krów w wysokości 1.915,20 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 20,52 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Jednocześnie skarżącemu została przyznana kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 426,48 zł.

Ponadto 15 czerwca 2016r., do Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku wpłynął wniosek skarżącego w którym ubiegał się m. in. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) na 2016r. W przedmiotowym wniosku skarżący zadeklarował działki rolne do przyznania płatności o łącznej powierzchni [...] ha obejmującej pięć działek rolnych tj. działkę rolną [...] (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, działkę rolną [...] (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, działkę rolną [...] (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, działkę rolną [...] (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha oraz działkę rolną [...] (położoną na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha. Do wniosku dołączone zostały załączniki graficzne na których zaznaczył granice zadeklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do przyznania ww. płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2016r. W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] na której położone są działki rolne oznaczone lit. [...] co zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha. Wykluczono na podstawie przeprowadzonych pomiarów powierzchnię [...] ha. W związku z powyższym łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania płatności ONW strefy górskiej wyniosła [...] ha ([...]ha pow. deklarowana - [...] ha pow. wykluczona).

Decyzją z [...] marca 2017r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku przyznał skarżącemu płatności ONW strefy górskiej do powierzchni wynoszącej [...] ha w wysokości 10.986,82 zł.

Skarżący wniósł odwołania od decyzji z [...] marca 2017r.

Decyzją z [...] czerwca 2017r., nr [...] Organ odwoławczy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku z [...] marca 2017r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu podał, że przeanalizował ortofotomapy z 7 sierpnia 2015r., na których oparł się organ I instancji i dokonał ponownych ustaleń powierzchni użytkowanej w celu rolniczym na działkach rolnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2016r., przez skarżącego. Organ II instancji ustalając poprawność wyznaczonej przez organ I instancji dla działki ewidencyjnej nr [...] powierzchni ewidencyjno gospodarczej PEG, sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działki (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził iż powierzchnia ta została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosząca [...] ha jest zgodna ze stanem faktycznym istniejącym na działce w 2016r., czego gwarancją jest wykonanie pomiarów na aktualnych ortofotomapach które obowiązują od 4 listopada 2015r. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 z późn. zm.),dalej: "rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013". Organ II instancji stwierdził, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz powierzchnia działek rolnych ozn. lit. [...] i [...] zadeklarowanych przez skarżącego na powyższej działce ewidencyjnej została ustalona prawidłowo, z pominięciem tych części działki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Organ II instancji wskazał, iż w przypadku spornej działki ustalenia organu I instancji nie budzą żadnych wątpliwości. Powierzchnia ta została ustalona podczas kontroli administracyjnej wniosku w oparciu między innymi o zdjęcia z 7 sierpnia 2015r., które zostały zaimportowane do systemu informatycznego w dniu 4 listopada 2015r. Jednocześnie poddano dokładnej analizie załączniki graficzne na których wnioskodawca wskazał sposób użytkowania na deklarowanych we wniosku działkach rolnych. Organ ten stwierdził, że po wykluczeniu powierzchni [...] ha ([...] ha - pow. deklarowana dz. ew. nr [...]) - ([...]ha - pow. stwierdzona dz. ew. [...]) łączna powierzchnia działek rolnych w gospodarstwie [...] kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha ([...] ha pow. deklarowana - [...] ha powierzchnia wykluczona).

Decyzją z [...] czerwca 2017r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku z [...] marca 2017r., nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

W odniesieniu do przedmiotowej płatności organ II instancji ustalając poprawność wyznaczonej przez organ I instancji dla działki ewidencyjnej nr [...] (na których położone były działki rolne deklarowane do płatności ozn. lit. [...] i [...]) powierzchnie PEG sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działki (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził, iż powierzchnia ta została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosząca [...] ha jest powierzchnią zgodną ze stanem faktycznym istniejącym na działce w 2016r., czego gwarancją jest wykonanie pomiarów na aktualnych ortofotomapach, które obowiązują od 7 sierpnia 2015r. Organ II instancji stwierdził, iż powierzchnia PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej przez [...] została ustalona prawidłowo, z pominięciem tych części działki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza.

Reasumując organ II instancji wskazał, że po wykluczeniu powierzchni [...] ha ([...]ha - pow. deklarowana dz. ew. nr [...]) - ([...]ha - pow. stwierdzona dz. ew. [...]) łączna powierzchnia działek rolnych w gospodarstwie skarżącego kwalifikująca się do przyznania płatności ONW strefy górskiej wyniosła [...] ha ([...] ha pow. deklarowana - [...] ha powierzchnia wykluczona).

Skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzje organów II instancji.

Na rozprawie w dniu 12 października 2017r. WSA postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygn. akt I SA/Rz 512/17, I SA/Rz 513/17 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Rz 512/17.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 26 października 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargi za niezasadne. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wnioski rolnika o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także obejmujące płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi albo innymi szczególnymi ograniczeniami ONW zostały poddane kontroli w związku z treścią przepisu art. 59 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U UE L z 20 grudnia 2013r.). Przepis ten przewiduje, że system kontroli ustanowiony przez poszczególne państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność. Kontrola administracyjna takich wniosków odbywa się z wykorzystaniem systemu zintegrowanego, którego częściami składowymi są: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych czy zintegrowany system kontroli (art. 68 i 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013). WSA wskazał, że rolnik nie przedstawił żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy a powierzchnia kwalifikowalna jest w swej istocie inna, większa od ustalonej przez organ czy też równa tej zadeklarowanej. Wskazał też, że dopłaty związane z programem rolnośrodowiskowym są przyznawane w innym rygorze prawnym niż dopłaty bezpośrednie czy też ONW i kwestie istotne dla tego programu nie są istotne w postępowaniu niniejszym. Zdaniem Sądu I instancji organ nie naruszył prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. W sposób precyzyjny wskazał jakie zmniejszenia zostały zastosowane i dlaczego. Wskazał jaka jest wartość procentowa zawyżenia powierzchni działek i jakie z tym wiążą się sankcje. Następnie odnośnie wszystkich płatności cząstkowych dokonał korekty z uwzględnieniem założonego wskaźnika.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) art. 59 w zw. z art. 68 w zw. z art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez przyjęcie, iż kontrola przeprowadzona 20 lipca 2016 roku spełniała warunki kontroli na miejscu w rozumieniu ww. przepisów unijnych, a nadto błędne uznanie, iż w toku kontroli dokonano prawidłowych pomiarów działki ewidencyjnej [...] i prawidłowo opisano w jaki sposób działka jest użytkowana;

2) art. 7 w zw. z art. 8 ustawy z 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędne przyjęcie, iż część działki ewidencyjnej nr [...] nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni działki rolnej, w sytuacji, gdy działka ewidencyjna [...] ma całkowitą powierzchnię [...] ha, a więc znacznie większą niż wymagane minimum, tj. [...] ha, nadto jest zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego, zaś działka rolna [...] ([...],[...],[...]) na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] ha, posiada pakiet 4,5 (półnaturalne łąki świeże) użytkowanie kośno-pastwiskowe, a działka rolna [...][...],[...],[...]) na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] ha posiada pakiet 4.11 (ochrona siedlisk lęgowych derkacza);

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących czasu przeprowadzenia kontroli z 20 lipca 2016 roku, jej prawidłowości i zastosowanych procedur pomiaru.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć zgodnie z art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Nie zgadzając się z ustaleniami organów, które zaakceptował Sąd I instancji skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1(bez wskazania czy dotyczy to lit. a), b), czy c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014r., II GSK 1253/13). Nie ma kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem Sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015r.,II FSK 3171/12). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012r., II OSK 2724/12).

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (pkt II. 1) i 2) stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art.151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016r., sygn. akt I GSK 639/15, 9 marca 2016r., sygn. akt II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga również i to, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez Sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy Sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Wówczas konieczne jest odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Niemniej jednak nie odniesienie się przez Sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. W sprawie poddanej kontroli instancyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie jest jasna motywacja oddalenia skargi. Sąd ten wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem tego Sądu nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję Sądu Administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oddalając skargi. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do treści tych praw i obowiązków oraz - co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu kasacyjnego - ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi Sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania Sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skarg czyni określony akt, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd (por. wyroki NSA z: 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 12/11). Innymi słowy, granice rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych aktach i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005r., sygn. akt II GSK 321/07).

Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie zrekonstruował granice spraw, w których orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty spraw, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga również, że art. 133 § 1 p.p.s.a., jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby Sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, co prowadzi do wniosku, że zarzut jego naruszenia nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 11 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2271/15). Z wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania Sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez Sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Według art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 3 w/w ustawy strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Trafnie WSA wskazał, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To strona ma obowiązek przedłożyć dowody jakie są konieczne by wykazać fakt z którego wywodzi skutki prawne. Organ nie jest zobowiązany do poszukiwania wszelkich możliwych dowodów, w szczególności dowodów prowadzących do zanegowania okoliczności wykazanych przez z niego w czasie prowadzonych kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. To na stronie niezgadzającej się z ustaleniami organu ciąży obowiązek wykazania, że ustalenia te są nieprawidłowe i to ona jest zobowiązana do przedstawienia w tym zakresie stosownych dowodów wskazujących na nieprawidłowość procedowania organu i niezgodność ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym. Wskazać należy na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w kontroli uczestniczył pełnomocnik wnioskodawcy [...], który nie wniósł żadnych uwag do protokołu a kopia protokołu została przekazana pełnomocnikowi po zakończeniu kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji akceptując przeprowadzone przez organy ARiMR postępowanie jako zgodne z zasadami procedury administracyjnej z obowiązku kontroli legalności działania wywiązał się prawidłowo. Z tego też względu nie można poczynić mu skutecznych zarzutów co do oparcia się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny. Podsumowując, za niezasadne należało uznać podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy administracji oraz zaaprobowanych przez Sąd I instancji skutkuje tym, iż Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym zakresie należy zauważyć, że wnioski rolnika o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także obejmujące płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi albo innymi szczególnymi ograniczeniami ONW zostały poddane kontroli w związku z treścią przepisu art. 59 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U UE L z 20 grudnia 2013r.). Przepis ten przewiduje, że system kontroli ustanowiony przez poszczególne państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i wniosków o płatność. Kontrola administracyjna takich wniosków odbywa się z wykorzystaniem systemu zintegrowanego, którego częściami składowymi są: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych czy zintegrowany system kontroli (art. 68 i 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013). Przeprowadzona kontrola w oparciu o system informacji geograficznej potwierdziła, że powierzchnia zadeklarowana przez rolnika do płatności mająca obejmować działki rolne [...] i [...] położone na działce ewidencyjnej [...] została zawyżona i powierzchnia zawyżenia to [...] ha. ([...] ha zadeklarowane przy [...] stwierdzone w czasie kontroli administracyjnej), zaś ustalenie powierzchni kwalifikowanej działki przy pomocy ortofotomapy jest akceptowaną metodą kontroli złożonych wniosków o płatności bezpośrednie. Trafnie WSA stwierdził w zaskarżonym wyroku, że ustaleniu temu i wynikom przeprowadzonej kontroli rolnik nie przedstawił żadnego innego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy a powierzchnia kwalifikowalna jest w swej istocie inna, większa od ustalonej przez organ czy też równa tej zadeklarowanej. WSA w zakresie tym stwierdził, że organy powołały się na właściwe regulacje i stwierdziły, że obszar kwalifikowalny działek nie wynosi tyle ile wskazał rolnik we wnioskach, co skutkuje koniecznością pomniejszenia płatności, a wymogi programu rolnośrodowiskowego w tym zakresie pozostają bez znaczenia. Dodać też należy, że zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Sąd I instancji trafnie zaakcentował, że skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek uprawnionych do przedmiotowych płatności.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych lub nieskutecznych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.