Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1289/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...] i części działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim są one usytuowane na terenie oznaczonym symbolem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T. – część I i wniósł na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003r, Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do działki numer ewidencyjny [...] i części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] - w zakresie w jakim usytuowane są na terenie oznaczonym symbolem A1.6.ZC. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r, Nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej ustawa o ochronie) w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w stosunku do działek nr ewidencyjny [...] i [...] (w części) z obrębu [...].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 u.p.z.p. W ocenie Wojewody doszło do naruszenia zasad oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować nieważnością uchwały w zakresie wskazanym powyżej. Pod pojęciem istotnego naruszenia trybu procedury planistycznej mieści się brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Z kolei określenie w planie przeznaczenia innego, niż rolnicze i innego niż leśne, bez uzyskania przedmiotowej zgody uznać należy za naruszenie zasad.

Wojewoda stwierdził, że skoro w odniesieniu do obszaru objętego planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Decyzja administracyjna wydana w tej sprawie stanowi podstawę do zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. W toku procedury planistycznej organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego stanowiącego działki nr ew. [...] i [...] (część) z obrębu [...].

Z wnioskiem o wystąpienie do sądu o stwierdzenie nieważności omawianej uchwały w części dotyczącej wymienionych działek zwrócił się do Wojewody [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W.

Organ nadzoru przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w dniu [...] listopada 2010r. (data podjęcia skarżonej uchwały) zapisy ewidencji brzmiały w ten sposób, że:

- działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,1369 ha w całości stanowiła grunty leśne oznaczone symbolem LsVI,

- działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni 0,2940 ha w całości stanowiła grunty leśne oznaczone symbolem LsVI.

Skoro w dacie podejmowania uchwały dokonano w planie zmiany zagospodarowania gruntu leśnego i przeznaczono go pod cmentarz, to organ sporządzający plan winien uzyskać zgodę właściwego marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu przytoczono znajdujące zastosowanie przepisy prawa i zwrócono uwagę, że plan w zakresie kwestionowanym w skardze Wojewody [...] jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), cytowanej dalej jako P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie plan miejscowy został uchwalony w 2010r., należało przyjąć, że w tamtym przedziale czasowym został doręczony Wojewodzie celem zbadania zgodności uchwały z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru nie zrealizował wówczas swoich uprawnień i w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie stwierdził jej nieważności. Wobec powyższego był uprawniony – wojewody nie obowiązuje żaden termin w tym zakresie – do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.

Zasadnie przyjęto w skardze, że uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ocena zatem zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu, jeżeli ustawa do nich odsyła. Konieczność stosowania przepisów odrębnych tj. innych od u.p.z.p. wynikała z art. 15 ust. 1 tego aktu. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami odrębnymi jest m.in. ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej - według brzmienia przepisu na okres prac nad planem, czyli na datę podejmowania określonych czynności planistycznych, art. 17 pkt 8 u.p.z.p. wymagał, aby organ wykonawczy gminy uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie o ochronie. Wykładnia przepisów tego aktu prawnego wymaga, aby zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona w formie decyzji administracyjnej.

W toku omawianej procedury planistycznej organ nie zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, stanowiących własność osób fizycznych. Jednocześnie w ewidencji gruntów omawiane działki figurowały jako grunt leśny Ls.

Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). § 67 rozporządzenia stanowił, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne, natomiast § 68 dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami.

Z § 68 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls". Odrębnie natomiast zostały zakwalifikowane grunty rolne jako również użytek gruntowy. W niniejszej sprawie poza sporem jest kwestia oznaczenia użytków jako Ls. Jak ustalił Wojewoda i organ nie kwestionuje tej okoliczności, na dzień uchwalenia planu sporne działki stanowiły użytek leśny.

Przepis art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki państwowej i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu planistycznym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy w toku procedury planistycznej mają obowiązek opierać się na danych wynikających z tej ewidencji.

Reasumując przy uchwalaniu omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie, pomimo istnienia takiego obowiązku. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego miał obowiązek uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odnośnie spornych działek takiej zgody nie uzyskano, co jest okolicznością bezsporną.

Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przepis ten mówi zatem o:

- naruszeniu zasad sporządzania studium, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy,

- naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne, a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały,

- naruszenie właściwości organów.

Sankcją za ich naruszenie jest nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W orzecznictwie sądowym wypowiadano pogląd, który niniejszy skład podziela, że "istotne naruszenie trybu postępowania należy zatem rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (vide wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010 r. sygn. II SA/Po 184/10).

Dalej w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Op 575/08). Ten obowiązek nie ma jednak charakteru bezwzględnego, co wynika z przywołanego art. 28 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w wypadku gdyby stwierdzone uchybienie procedurze w konsekwencji nie miało wpływu na treść planu – plan ten pozostaje jako obowiązuje źródło prawa.

W tej sytuacji należało odpowiedzieć na pytanie czy brak wypowiedzi marszałka województwa poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie w przedmiocie zmiany przeznaczenia omawianych działek na cele nieleśne mógł mieć wpływ na ustalenia planu. Odpowiedź na to zagadnienie w ocenie Sądu jest twierdząca. Mianowicie sporny teren uzyskał w planie przeznaczenie pod cmentarz. Przy czym chodzi w tym wypadku o budowę cmentarza będącego rozbudową istniejącego cmentarza na działce sąsiedniej nr ew. [...] (k. 6 akt sądowych). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że marszałek nie wyraziłby zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, nawet na taki cel publiczny jakim jest cmentarz. Wówczas rozstrzygnięcie tej treści miałoby bezpośredni wpływ na zapisy planu. To właśnie owo potencjalne przełożenie braku zgody marszałka na treść planu powoduje, że zaniechanie uzyskania takiej zgody należy zakwalifikować jako istotne naruszenie trybu sporządzania, co skutkować może jedynie stwierdzeniem w tej części zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony aby wchodzić w kompetencje Marszałka i twierdzić przy rozpatrywaniu skargi na plan miejscowy, że taki cel jakim jest rozbudowa cmentarza uzasadniałby zmianę przeznaczenia leśnego na nieleśny i wówczas brak wyrażenia zgody nie miałby żadnego wpływu na treść planu.

Konsekwencją braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jest naruszenie zasad tworzenia planu. Otóż sporne działki w części stanowiły grunty leśne, zatem bez stosownej decyzji marszałka województwa mogły być przeznaczone jedynie na takie cele. Tymczasem uzyskały status pod cmentarz. Wobec powyższego została naruszona przewidziana w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie dyrektywa ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Na zakończenie Sąd podkreśla, że w analogicznych sprawach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tożsame do zaprezentowanego w niniejszym wyroku (vide wyroki NSA z dnia 15 października 2013r. sygn. akt II OSK 1818/13, z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 987/13, z dnia 4 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2730/13).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanym w wyroku zakresie na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.