Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2047/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. B. O. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni), zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: DIS, organ I instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, zwanych dalej "zadaniami policyjnymi", o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i służby Więziennej oraz ich rodzin, zwanej dalej: u.z.e.f.), a także o wysokości uposażenia oraz 1/12 nagrody rocznej w okresie służby w Służbie Celnej oraz Służbie Celno-Skarbowej.

Przedmiotowy wniosek wnioskodawczyni uzupełniła pismami z [...] października, [...] listopada i [...] grudnia 2020 r. przy których przedstawiła dokumenty potwierdzające przebieg jej służby, zakres obowiązków i realizowane przez nią zadania oraz decyzje określające wewnętrzne procedury działania organu I instancji i podległych mu jednostek.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. DIAS, działając na podstawie art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1 i § 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 505 ze zm., zwana dalej: u. kas), orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że skarżąca nie posiada wymaganego 5-letniego stażu służby przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 72 poz. 802, zwana dalej: u.s.c. z 1999 r.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 , zwana dalej: u.s.c. z 2009 r.) lub służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z dokumentacji dotyczącej przebiegu służby ww. wynika, że licząc od dnia 15 września 1999 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.) wnioskodawczyni realizowała zadania tzw. policyjne łącznie 3 lata, 11 miesięcy i 25 dni, w:

1. w poszczególnych, odrębnie wyróżnionych dniach w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] października 2010 r. - przez łącznie 3 miesiące i 12 dni (tj.: [...],[...] kwietnia 2007 r., [...] maja 2007 r., [...],[...] czerwca 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] sierpnia 2007r., [...],[...] października 2007 r., [...] listopada 2007 r. [...],[...],[...] grudnia 2007 r., [...],[...] lutego 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...],[...] maja 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...],[...],[...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] lipca 2009 r,, [...],[...] sierpnia 2009 r., [...],[...] grudnia 2009 r., [...],[...] lutego 2010 r., [...] marca 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] lipca 2010 r., [...], [...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r. (karty zakresów obowiązków i uprawnień - cz. II pkt 1, przyjęte do wiadomości [...] marca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] stycznia 2010 r.);

2. podczas zastępowania Naczelnika Wydziału [...], który posiadał w kartach zakresu obowiązków i uprawnień zadanie "zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału [...] wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenia dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla zwalczania przestępczości" (karty zakresów obowiązków i uprawnień Naczelnika Wydział [...] M. C., przyjęte do wiadomości w dn. [...] stycznia 2007 r., [...] października 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2009 r., [...] marca 2010 r.);

3. w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w [...], przy wykonywaniu m.in. zadania określonego jako "przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu", co bezpośrednio wynika z zapisów cz. III pkt 12 karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] sierpnia 2013 r. przyjętej do wiadomości [...] września 2013 r. oraz karty z dnia [...] lutego 2014 r. przyjętej do wiadomości dnia [...] marca 2014 r. obowiązującej do dnia [...] lutego 2017 r.;

DIAS podał, że analiza przebiegu służby wnioskodawczyni wskazuje, że w okresie niezaliczonym do 5 lat ww. stażu służby, pełniła ona służbę w następujących komórkach organizacyjnych: od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] października 2010 r. Dziale [...] w Urzędzie Celnym w [...] oraz Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...], z wyłączeniem dni, w których zastępowała Naczelnika Wydziału [...]; od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] września 2013 r. w Referacie [...]/Referacie [...] w Urzędzie Celnym w [...], realizując zadania będące we właściwości rzeczowej ww. komórek organizacyjnych, które to zadania ze względu na rodzaj i specyfikę wykraczają poza zakres zadań tzw. policyjnych, określonych w art. 12 ust. 2 u.z.e.f.

Wskazał, że nie stwierdził w dokumentach dotyczących przebiegu służby skarżącej (w kartach zakresu obowiązków i uprawnień, kartach opisu stanowisk służbowych, wnioskach o wyróżnienie, arkuszach ocen okresowych czy opiniach służbowych, pismach o wyznaczeniu miejsca pełnienia służby, Regulaminach organizacyjnych), potwierdzenia wykonywania zadań o charakterze policyjnym.

W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry, dokumenty osobowe nie dały podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści;

2. błędy w ustaleniu stanu faktycznego i nieuprawnione wnioski polegające na tym, że w komórce [...] ówczesnej Izby Celnej w [...] (wcześniej Urzędu Celnego w [...]) oraz komórce ogólnej ówczesnego Urzędu Celnego w [...], w których pełniła służbę nie realizowała tzw. zadań policyjnych przez co najmniej 5-letni okres służby.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania o wydanie zaświadczenia organ wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Szef KAS wskazał, iż nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji zadań policyjnych uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał Konstytucyjny odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m.in. inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców stwierdził, iż "Funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji", i wskazał jednocześnie, iż "podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia".

Nie oznacza to jednak, iż wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i istnieje w związku z tym obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. W ramach Służby Celnej realizowane były zróżnicowane zadania. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle wyroku Trybunału, prowadzi do tezy, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości.

Przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. i ograniczenie go do tych funkcjonariuszy, którzy realizują zadania określone w ww. przepisach spowodowało uznanie, iż zadania realizowane przez wnioskodawczynię w okresie służby w Służbie Celnej (z wyłączeniem stwierdzonych zadań policyjnych), nie są zadaniami określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. Dane, w posiadaniu których jest organ, nie potwierdziły, że skarżąca realizowała zadania policyjne przez 5 lat służby.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie DIAS prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wywiódł adekwatne wnioski uznając, iż wnioskodawczyni wykonywała zadania policyjne jedynie w ograniczonym czasowo zakresie w poszczególnych, odrębnie wyróżnionych dniach w okresie:1) od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] października 2010 r. – przez łącznie 3 miesiące i 12 dni ([...],[...] kwietnia, 2007 r., [...] maja 2007 r., [...],[...] czerwca 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] sierpnia 2007 r., [...],[...]października 2007 r., [...] listopada 2007 r. [...],[...],[...] grudnia 2007 r., [...],[...] lutego 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...],[...] maja 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...],[...],[...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] lipca 2009 r., [...],[...] sierpnia 2009 r., [...],[...] grudnia 2009 r., [...],[...] lutego 2010 r., [...] marca 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] lipca 2010 r., [...],[...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r. (karty zakresów obowiązków i uprawnień - cz. II pkt I, przyjęte do wiadomości [...] marca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] stycznia 2010 r.);

2) podczas zastępowania Naczelnika Wydziału [...], który posiadał w kartach zakresu obowiązków i uprawnień zadanie "zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału [...] wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenia dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla zwalczania przestępczości" (karty zakresów obowiązków i uprawnień Naczelnika Wydział [...] M. C., przyjęte do wiadomości w dniach: [...] stycznia 2007 r., [...] października 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2009 r., [...] marca 2010 r.); 3) oraz w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w [...], przy wykonywaniu m.in. zadania określonego jako "przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu", co bezpośrednio wynika z zapisów cz. III pkt 12 karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] sierpnia 2013 r. przyjętej do wiadomości [...] września 2013 r. oraz karty z dnia [...] lutego 2014 r. przyjętej do wiadomości dnia [...] marca 2014 r. obowiązującej do dnia [...] lutego 2017 r.; 4) od dnia [...] marca 2017 r. do

dnia [...] maja 2017 r. - w okresie służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazany łączny czas wyniósł 3 lata, 11 miesięcy i 25 dni. Ww. okresy służby stanowią mniej niż wymagane 5 lat służby przy realizacji tych zadań.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących wskazanego w zakresie obowiązków zadania o treści "przestrzega zasad obiegu informacji o stwierdzonych

nieprawidłowościach mających znaczenie dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla celów zwalczania przestępczości", organ odwoławczy stwierdził zasadność ustalenia przez DIAS, iż ww. zadanie nie może być uznane za tożsame z zadaniem "zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału [...] wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenie dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla celów zwalczania przestępczości", które jest uznawane za zadanie posiadające walor zadania policyjnego. Zasadnie też uznał DIAS, iż przestrzeganie zasad obiegu informacji, mających znaczenie dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla celów zwalczania przestępczości, obowiązywało w strukturach Izby Celnej w [...] na podstawie Decyzji nr [...] Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i było ogólnie sformułowanym wymogiem, dotyczącym wszystkich funkcjonariuszy i pracowników. Natomiast mające skonkretyzowaną postać zadanie "zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału [...] wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenie dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla celów zwalczania przestępczości" wiąże się z nałożeniem dalej idących i doniosłych w skutkach prawnych obowiązków, prowadzącym w swych skutkach do bezpośredniej realizacji tzw. zadań policyjnych. Wobec powyższego zadanie wskazane przez skarżącą i określone na podstawie ust. 2 pkt 17, części I karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 14 grudnia 2010 r. nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. 2009 r. i nie może być uznane za zadanie policyjne. Podobnie okres wykonywania zadań, polegających na uczestniczeniu w pracach Komisji Likwidacyjnej, nie mógł być zaliczony do okresu 5 lat stażu służby przy wykonywaniu zadań o walorze policyjnym, bowiem czynności realizowane w tej komisji stanowiły jeden z ostatnich etapów procesu zwalczania przestępczości. Powyższe zadania z uwagi na ich treść i brzmienie nie mogą być uznane za zadania policyjne.

DIAS prawidłowo ocenił, że wskazane przez skarżącą zadania, polegające na prowadzeniu magazynu depozytowego i nadzoru nad towarami przechowywanymi w tym magazynie (towary zajęte w wyniku prowadzonych kontroli celnych oraz dowody rzeczowe zabezpieczone do spraw karnych skarbowych) oraz nadzorowanie uczestniczenia w czynnościach procesowych przez rzemieślnika, polegających na otwieraniu zabezpieczonych do spraw karnych skarbowych automatów do gier, przechowywanych w nadzorowanym magazynie depozytowym, nie zostały uznane za zadania policyjne. Stwierdził w tym zakresie, iż bezsprzecznie są to czynności techniczne, organizacyjne, dotyczące jedynie rzeczy, stanowiących przedmiot czynów zabronionych, które zostały ujawnione i zatrzymane przez funkcjonariuszy realizujących czynności kontrolne. Czynności wykonywane przez rzemieślnika oraz informatyka w związku z zatrzymaniem towarów do postępowań karnych skarbowych były faktycznie realizowane pod nadzorem kierowników komórek [...] i komórek zwalczania przestępczości przez funkcjonariuszy wykonujących czynności policyjne w związku z ujawnieniem nieprawidłowości i zatrzymaniem towarów. Zgodnie z Regulaminami organizacyjnymi jednostki, kartami zakresu obowiązków i uprawnień, nadzór wnioskodawczyni jako kierownika komórki ogólnej/komórki ogólnej i informatyki czy obszaru kontroli wewnętrznej (w okresie wskazanym przez skarżącą) sprowadzał się do nadzoru czynności będących w zakresie właściwości rzeczowej ww. komórki. W związku z powyższym brak było możliwości uznania, że skarżąca nadzorowała czynności wykonywane przez rzemieślnika lub informatyka.

DIAS wyjaśnił, że czynności wykonywane przez rzemieślnika, tj. otwieranie zabezpieczonych automatów do gry oraz informatyka — specjalistę w zakresie informatyki śledczej, polegające na zabezpieczaniu materiału dowodowego z zabezpieczonych urządzeń, takich jak: rejestrator monitoringu, rejestrator cyfrowy, analiza innych nośników danych oraz uczestniczenia w tzw. Kontrolach hazardowych, nie zostały stwierdzone w kartach zakresu obowiązków i uprawnień informatyka, specjalisty w zakresie informatyki śledczej biorących udział w czynnościach funkcjonariuszy komórek [...]. Nadto z wniosków nagrodowych wskazanego informatyka wynika, że funkcjonariusz ten w okresie pełnienia przez skarżącą funkcji Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...] sześciokrotnie brał udział w czynnościach kontrolnych, prowadzonych przez funkcjonariuszy Referatu [...] i właśnie Kierownik Referatu [...] pełnił nadzór nad wykonaniem wskazanych zadań. Udział informatyka w czynnościach kontrolnych stanowił czynność wykraczającą poza zakres czynności, wynikających z karty obowiązków i uprawnień i nie stanowił zadania regulaminowego kierowanego skarżącą Referatu [...]. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie uznał, że w tym zakresie skarżąca nie nadzorowała pracy zarówno rzemieślnika jak i funkcjonariusza informatyka specjalisty z zakresu informatyki śledczej. Powyższe analizy i ustalenia nie potwierdzają zatem charakteru policyjnego realizowanych i podnoszonych przez skarżącą zadań.

Zdaniem organu odwoławczego DIAS przeprowadził konieczne postępowanie w sprawie ustalenia zadań policyjnych, dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym akt osobowych M. C., którego zastępowała skarżąca. Brak jest więc podstaw do poszukiwania przez organ kolejnych dokumentów, potwierdzających delegacje ww. osoby. Wskazał też, iż delegacja nie jest tożsama z nieobecnością w pracy danej osoby w ujęciu pracowniczym.

W konsekwencji powyższych ustaleń Szef KAS stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają realizowania przez skarżącą w czasie służby, zadań policyjnych. Do potwierdzenia wykonywania zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. u.s.c. z 2009 r., konieczna jest faktyczna realizacja tych zadań, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu

obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Analiza zebranych w sprawie materiałów wskazuje, iż organ takich dokumentów nie posiada. Przywołane przez skarżącą zadania komórki ogólnej nie mieszczą się w obszarze bezpośrednio realizowanych zadań policyjnych.

Wyjaśnił, że organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wbrew przekonaniu skarżącej organ nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Wydanie zaświadczenia nie polega na interpretacji przepisów prawa. Ponadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest możliwe tylko w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Organ wystawiający zaświadczenie nie rozstrzyga o zaliczeniu konkretnych okresów do okresów realizacji zadań policyjnych, nie dokonuje też interpretacji przepisów w tym zakresie. Do jego zadań należy potwierdzenie dostępnych danych i informacji w formie zaświadczenia. W związku z tym brak zapisów o treści i brzmieniu, wskazujących jednoznacznie na realizację zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. u.s.c. z 2009 r., stanowi podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 12 ust. 2 oraz ust. 3 u.z.e.f. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym ustalenie, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w ww. artykule, tj. nie posiada wymaganych co najmniej 5 lat służby przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c. z 2009 r. lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, przez co uznano, że nie przysługuje jej prawo do emerytury policyjnej;

2. art. 217-218 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dokumenty osobowe nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 k.p.a.;

3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dokumenty osobowe nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Podkreślić trzeba, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (patrz Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f., wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza kart zakresów uprawnień i obowiązków, jak też innych materiałów dokumentujących przebieg służby i zadania w okresie służby skarżącej (dołączone do niniejszej sprawy), nie potwierdziły, że skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca wykonywała tzw. "zadania policyjne" w okresach: 1) od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] października 2010 r. - przez łącznie 3 miesiące i 12 dni (w dniach: [...],[...] kwietnia 2007 r., [...] maja 2007 r., [...],[...] czerwca 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] sierpnia 2007r., [...], [...] października 2007 r., [...] listopada 2007 r. [...], [...],[...] grudnia 2007 r., [...],[...] lutego 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...],[...] maja 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...],[...],[...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] lipca 2009 r,, [...],[...] sierpnia 2009 r., [...],[...] grudnia 2009 r., [...],[...] lutego 2010 r., [...] marca 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] lipca 2010 r., [...],[...] sierpnia 2010 r., [...] września 2010 r. (karty zakresów obowiązków i uprawnień - cz. II pkt 1, przyjęte do wiadomości [...] marca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] stycznia 2010 r.);

2) podczas zastępowania Naczelnika Wydziału [...], który posiadał w kartach zakresu obowiązków i uprawnień zadanie "zatwierdza i przesyła do Naczelnika Wydziału [...] wszelkie informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, mające znaczenia dla [...], kontroli sprawowanej przez organy celne oraz dla zwalczania przestępczości" (karty zakresów obowiązków i uprawnień Naczelnika Wydział [...] M. C., przyjęte do wiadomości w dn. [...] stycznia 2007 r., [...] października 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2009 r., [...] marca 2010 r.); 3) w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w [...], przy wykonywaniu m.in. zadania określonego jako "przekazywanie informacji wyznaczonym osobom w przypadku podejrzenia zaistnienia okoliczności wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu", co bezpośrednio wynika z zapisów cz. III pkt 12 karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia [...] sierpnia 2013 r. przyjętej do wiadomości [...] września 2013 r. oraz karty z dnia [...] lutego 2014 r. przyjętej do wiadomości dnia [...] marca 2014 r. obowiązującej do dnia [...] lutego 2017 r. Łączny okres wykonywania przez wnioskodawczynię ww. zadań policyjnych wynosi 3 lata, 11 miesięcy i 25 dni.

Przedstawione przy skardze akta administracyjne, zawierające karty zakresu obowiązków i uprawnień skarżącej, dokumenty obrazujące przebieg jej służby oraz zadania wykonywane w okresie, nie potwierdziły, że dysponuje ona 5-letnim stażem służby przy realizacji zadań policyjnych. Wbrew stanowisku skarżącej, pozostałe jej zadania, realizowane w komórce kadrowej i ogólnej, nie stanowią tzw. zadań policyjnych. Z uwagi bowiem na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, dla potwierdzenia realizacji zadań policyjnych konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. W sytuacji gdy posiadana dokumentacja nie potwierdziła, że skarżąca realizowała w pozostałych przedziałach czasowych zadania określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c. z 2009 r., brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia ww. przepisów.

Zasadnie w tym zakresie stwierdziły organy, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń, wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c., jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powołanego wyroku Trybunału, tylko wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie sam fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań.

W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ tak interpretowanego zakresu podmiotowego art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 u.s.c. z 2009 r., ograniczającego się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni, uzasadniało przyjęcie, iż zadania, realizowane przez skarżącą w pozostałych okresach pełnienia służby, nie były zadaniami o charakterze policyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dokumenty osobowe nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazać należy, co zostało już wcześniej podkreślone, iż uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia powoduje, że organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w rozumieniu art. 75 k.p.a., może jedynie potwierdzić istniejące fakty i okoliczności, wynikające z dokumentów obrazujących przebieg służby. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Właśnie na podstawie dokumentów potwierdzających przebieg służby skarżącej – akt osobowych, upoważnień, kart zakresu obowiązków i uprawnień skarżącej i jej przełożonego, orzekające w sprawie organy uznały, że okres wykonywania przez wnioskodawczynię zadań policyjnych jest krótszy niż 5 lat, co warunkowało odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 12 ust. 2 oraz 3 u.z.e.f. Po pierwsze orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie posiada okresu 5 lat służby przy wykonywaniu zadań policyjnych. Po drugie adresatem ww. przepisu jest organ emerytalny, właściwy w sprawach zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy, który w zależności od faktu potwierdzenia (lub nie potwierdzenia) posiadania co najmniej 5 lat stażu służby przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.c. z 1999 r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.s.c z 2009 r., przy spełnieniu dodatkowego warunku posiadania co najmniej 15 lat służby, ustala lub odmawia ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie DIAS są prawidłowe, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak już bowiem wywiedziono wyżej, postępowanie dowodowe przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, ma ograniczony zakres.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze z.), orzekł jak w sentencji wyroku.