Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2240/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Peczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2021 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r. nr [...], znak: [...]

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z[...] września 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2020 r.

nr [...] nakazującą skarżącej – właścicielowi działki nr [...], obręb Z. u zbiegu ulic [...] i B. G. we W.– rozbiórkę nieużytkowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na ww. działce, oznaczonego na załączniku graficznym numerem 4.

2.1.1. [...] podzielił oceny faktyczne i prawne zawarte w decyzji PINB stwierdzające istnienie podstaw do zastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "pb". [...]wyjaśnił, ze w toku postępowania ustalono, że na stanowiącej własność skarżącej działce nr [...] znajduje się m.in. obiekt budowlany nr 4. W toku przeprowadzonych

[...]marca 2020 r. oględzin stwierdzono, że obiekt ten w znacznej części został zniszczony. Pozostały jedynie zapadnięte do wnętrza, zdeformowane, luźno zwisające elementy zadaszenia i pokrycia z papy, zniszczone elementy drewniane przegród zewnętrznych (odchylone, niestabilne, uszkodzone ze znacznymi ubytkami). Elementy dachu i ścian zewnętrznych nie powiązane ze sobą, nie tworzą obiektu (konstrukcji) - obecnie stanowią niestabilne, luźne, zdeformowane pozostałości po istniejącym obiekcie, zagrażające życiu i zdrowiu ludzi (obiekt niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych, posesja nieogrodzona). Zadaszenie nad tą częścią obiektu zniszczone, zdeformowane, zapadnięte do wnętrza, pofalowane, porośnięte roślinnością. Przegrody zewnętrzne od strony ulicy zniszczone, widoczny fragment zniszczonego muru ceglanego. Ponad dachem murowany trzon kominowy (widoczne spękania, ubytki cegieł, tynków). Dalej [...] wyjaśnił, że teren działki nr [...] znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wsi o metryce średniowiecznej przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej W. z [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Łącznika P. przy ulicy B. G. (Dz.Urz. Woj.[ z 2006 r. Nr 257, poz. 3826) – dalej jako "[...]P". W toku zaś przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalono, że wszystkie obiekty znajdujące się na wskazanej działce są przez skarżącą przeznaczone do rozbiórki, z uwagi na ich stan techniczny stanowiący bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Gmina W. wyraziła przy tym zgodę na rozbiórkę obiektów. [...]zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 67 ust. 1 pb podmiotem zobowiązanym do rozbiórki jest skarżąca jako właścicielka obiektu, a nie były dzierżawca terenu, który ponoć samowolnie wykonał ten obiekt. Umowy dzierżawy w odniesieniu do przedmiotowej działki były zawarte w latach 1986-2007, zatem od 13 lat nie ma obowiązujących umów dzierżawy, w związku z czym niezasadnym jest uznanie byłego dzierżawcy za zarządcę obiektu. W ocenie organu odwoławczego, brak jest jakichkolwiek podstaw i umocowania do sprawowania zarządu przez byłego dzierżawcę. W takich okolicznościach, zdaniem [...], należało orzec o rozbiórce obiektu nr 4, określając zarazem termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych obiektu po upływie 2 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna i nakazując zakończyć je wraz z uporządkowaniem terenu w terminie 3 miesięcy od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia.

2.2. Prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 575/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Gminy W.

na powyższą decyzję [...] z [...] września 2020 r. nr [...]

2.3. Pismem z [...]czerwca 2021 r. Gmina W. wystąpiła z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia[...] czerwca 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB z dnia[...] września 2020 r. nr [...] We wniosku zawarto ponadto żądanie wstrzymania decyzji PINB z dnia [...]czerwca 2020 r. Gmina W. zakwestionowała skierowanie do niej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu. We wniosku wskazano, że "zaskarżoną decyzją nakazano Skarżącej - właścicielowi działki nr [...] obręb Z. w zbiegu ulic [...] i B. G.

we W. rozbiórkę nieużytkowanego obiektu budowlanego zlokalizowanego na w/w działce (...); decyzja ta została wydana na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. 2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu nieuzasadnionego założenia, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku rozbiórki na byłego dzierżawcę /będącego inwestorem/, lecz tylko na obecnego właściciela nieruchomości". Ponadto we wniosku podniesiono, że "skoro bowiem nie został zakończony proces o wydanie nieruchomości /bezsporne/ do chwili jego zakończenia skarżąca nie ma żadnych możliwości aby zgodnie z prawem np. wejść do obiektów które nie zostały jej dobrowolnie przekazane, pozostają zamknięte (...); zatem należy uznać, że adresatem decyzji o rozbiórce powinien być

w przedmiotowej sprawie inwestor tj. były dzierżawca nie zaś Skarżąca".

2.4. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września

2020 r. nr [...] – działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

2.4.1. W uzasadnieniu tego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) przypomniał, że nie ma podstawy prawnej do badania zgodności

z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie zakończona decyzją odwoławczą, dlatego też w niniejszej sprawie organ uznał, że wnioskiem

o stwierdzenie nieważności została objęta decyzja [...] z dnia [...] września 2020 r.

2.4.2. GINB uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ przypomniał,

że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny zobowiązany jest

w każdym przypadku – nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej – uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji. Sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę

w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury.

Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/15).

2.4.3. Zdaniem GINB, skoro WSA we W. prawomocnym wyrokiem oddalił skargę Gminy W. na decyzję [...]z dnia [...] września 2020 r., to stwierdzić należy, że Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia [...]. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

2.4.4. GINB podkreślił, że analiza porównawcza treści rozpatrywanego wniosku Gminy W. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych

dla wyniku postępowania. Organ wskazał, że WSA we W. w uzasadnieniu wyroku z [...]stycznia 2021 r. analizował zarzut Gminy W. dotyczący skierowania do niej decyzji nakazującej rozbiórkę i nie uznał go za uzasadniony.

2.4.5. GINB stwierdził ponadto, że zawarte we wniosku z [...]czerwca 2021 r. żądanie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia przez NSA skarg kasacyjnych od wyroków WSA we W. w dwóch innych, podobnych, a zdaniem strony tożsamych sprawach, jest bezzasadne. Podkreślić należy, że nawet odmienny wyrok NSA wydany w podobnej czy tożsamej sprawie nie podważa związania prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, które to związanie wynika z bezwzględnie obowiązującego art. 170 p.p.s.a.

2.5. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2021 r. Gmina W. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw sądowych prowadzonych przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 570/20 oraz II Sa/Wr 570/20, a zawisłych obecnie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, jak również o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z [...] czerwca 2020 r.

2.5.1. W piśmie tym podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza,

w zależności od okoliczności sprawy, merytoryczne badanie decyzji pomimo, że była ona badana uprzednio przez sąd w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem. W sprawie jest niewątpliwym, że pomimo uprawomocnienia się decyzji o rozbiórce

co do części obiektów, co do pozostałych nierozerwalnie z nimi związanych, decyzje

o rozbiórce są przedmiotem zaskarżenia i są obecnie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W praktyce więc decyzji o rozbiórce w części "uprawomocnionej" nie można wykonać bez rozbiórki pozostałych obiektów, co do których istnieją poważne argumenty o możliwości uchylenia decyzji o ich rozbiórce. Nie było to, bowiem nie mogło być, przedmiotem rozważań sądu w prawomocnych wyrokach. Także stan faktyczny na spornej nieruchomości jest "dynamiczny" i skarżąca podnosi,

że nieaktualne są stwierdzenia sądu, oparte na ustaleniach organów administracji budowlanej o swobodnej możliwości dostępu skarżącej Gminy do tych obiektów. Zatem w sprawie należy podnieść zarzut wypełnienia przez zaskarżone decyzje dyspozycji przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2.6. Zaskarżonym postanowieniem z 1 września 2021 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...]z [...] września 2020 r.

2.6.1. GINB przypomniał, że stosownie do art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest przesłanka podmiotowa, która zachodzi wtedy, gdy żądanie składa podmiot, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Natomiast przez przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte rozumie się także przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania strony. Taką przeszkodą, przy żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydany uprzednio wyrok sądu dotyczący decyzji objętej wnioskiem. Zdaniem GINB, brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę wynika z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby oraz z faktu, że sąd administracyjny, niezależnie od treści skargi, ma obowiązek zbadania z urzędu wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a.

2.6.2. W związku z tym w ocenie GINB wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] września 2020 r. jest niedopuszczalne, bowiem okoliczności prawne i faktyczne będące przedmiotem takiego postępowania zostały rozważone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z [...] stycznia 2021 r. i GINB tym wyrokiem jest związany. Organ podkreślił, że we wniosku

o stwierdzenie nieważności nie wskazano żadnych okoliczności, które mogłyby

z przyczyn obiektywnych znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej. Strona skarżąca wskazuje, że to nie ona powinna być adresatem obowiązku określonego w decyzji [...] z [...]września 2020 r. Z wyroku WSA we Wrocławiu z [...]stycznia 2021 r. wynika jednak, że okoliczność ta była przedmiotem rozważań Sądu. Sąd uznał,

że prawidłowe było skierowanie decyzji do Gminy.

2.6.3. Strona skarżąca wnosiła także o zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu rozpatrzenia przez NSA skarg kasacyjnych od wyroków WSA we W.

w dwóch innych, podobnych, a zdaniem strony tożsamych sprawach. Wniosek ten jest bezzasadny, bowiem wyrok NSA zapadły w innej sprawie nie podważa związania prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego.

2.6.4. W odniesieniu do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, GINB podniósł, że "dynamiczny" stan faktyczny nie podważa związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Podkreślono, że w postępowaniu nieważnościowym uwzględnia się stan faktyczny istniejący w dacie wydania badanej decyzji, więc żadne okoliczności, które następują po jej wydaniu, nie mogą mieć wpływu na jego wynik i podobnie – nie mogą mieć wpływu na uniemożliwiające wszczęcie takiego postępowania związanie prawomocnym wyrokiem. Organ dodał, że prawidłowe wykonanie robót budowlanych wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego jest rzeczą zobowiązanego a przepisy prawa, w tym ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przewidują rozwiązania umożliwiające tak inwestorowi jak zobowiązanemu, dostęp do nieruchomości w celu wykonania koniecznych robót budowlanych.

2.6.5. GINB zauważył ponadto, że złożony przez stronę skarżącą wniosek

o stwierdzenie nieważności zmierza w istocie do zakwestionowania obowiązywania wyroku prawomocnego wyroku WSA we W. z dnia [...] stycznia 2021 r.,

od którego skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła z uchybieniem terminu (postanowienie WSA we W. z [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr [...]). Takie postępowanie GINB uznał za niedopuszczalne i bez znaczenia są podnoszone przez stronę skarżącą "poważne" argumenty o możliwości uchylenia wyroków i decyzji wydanych w innych sprawach.

3. Pismem z [...] października 2021 r. Gmina W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61a k.p.a., art. 156 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a ponadto o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw sądowych prowadzonych przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 570/20 oraz II SA/Wr 570/20, a zawisłych obecnie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, jak również

o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z [...]czerwca 2020 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała dodatkowo,

że "wbrew stanowisku reprezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący nie zmierza do zakwestionowania wyroku wcześniejszego WSA we W., lecz co najwyżej do jego "uzupełnienia" przez rozstrzygnięcie kwestii nie będących przedmiotem jego orzekania".

3.1. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

4. Postanowieniami z 29 i 30 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB dla miasta W.

nr [...] z [...] czerwca 2020 r. jak również odmówił zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

6. Podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a k.p.a.,

na gruncie którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

6.1. W przepisie tym zawarto więc dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do drugiej z nich – istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania – okoliczności

te nie zostały skonkretyzowane w kodeksie, jednak przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 61a). Jednocześnie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821).

6.2. Należy również podkreślić, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie. Konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny czy został on złożony przez stronę postępowania oraz czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.

7. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy Sąd uznał, że prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez GINB wynika z dyspozycji art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który

je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

7.1. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję administracyjną nie jest związany ani zarzutami, ani wskazanymi w niej podstawami prawnymi. Wydając wyrok w sprawie sąd bada więc z urzędu, czy kontrolowana decyzja organu administracji publicznej jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli sąd stwierdzi wystąpienie takiej wady, wówczas orzeka

o nieważności wadliwej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

7.2. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji

z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Stąd też wyrażenie przez sąd administracyjny w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1475/18, LEX nr 3072406). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia sądowego oznacza bowiem, że zarówno sądy administracyjne, jak i organa administracji publicznej muszą przyjąć, że ważność decyzji kształtuje się tak, jak stwierdzono już w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli więc

w kolejnym postępowaniu pojawia się ta kwestia, nie może ona być już ponownie badana, zaś ani sąd, ani organ nie może formułować nowych ocen, sprzecznych

z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczony pogląd prawny.

8. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo wskazał na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z [...] stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 575/20.

8.1. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w zasadzie wszystkie zarzuty skargi Gminy W. na decyzję [...] z [...] września 2020 r. dotyczyły zagadnienia adresata decyzji o rozbiórce. Skarżąca zarzuciła wówczas:

"1) naruszenie art. 61 i 52 pb, polegające na niewłaściwej wykładni przepisów poprzez przyjęcie, że organowi budowlanemu ustawodawca przyznał dowolność w wyborze podmiotu, który jest adresatem nakazu przeprowadzenia prac budowlanych, a także na nałożeniu obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy obowiązek ten winien zostać w pierwszej kolejności nałożony na inwestora obiektu, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia tych prac w zakresie wyznaczonym przez organ budowlany został właściciel nieruchomości, a nie jak powinno być prawidłowo, były dzierżawca nieruchomości położonej przy zbiegu ulic [...] i B. G., który wzniósł obiekt budowlany oznaczony na załączniku graficznym nr 4;

2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dzierżawca nieruchomości nie może być adresatem obowiązków określonych w tej decyzji i nałożeniem obowiązku dokonania rozbiórki obiektu na niewłaściwy podmiot;

3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 11 kpa, poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżanej decyzji tj. niewskazanie wszelkich okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem braku przesłanek do uznania innego podmiotu niż właściciel jako zobowiązanego do realizacji decyzji o nakazie rozbiórki obiektu i nałożeniem obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt".

8.2. W uzasadnieniu analizowanego wyroku WSA we W., Sąd szeroko omówił kwestię prawidłowości skierowania decyzji o rozbiórce do Gminy W.. Sąd ten stwierdził mianowicie, że "w ocenie skarżącej to nie ona, jako właścicielka działki nr [...], powinna być zobowiązana do rozbiórki znajdującego się na niej obiektu ale osoba, która ten obiekt samowolnie wykonała (tj. były dzierżawca nieruchomości). Do kwestii tych odniósł się [...] w decyzji odwoławczej, wyjaśniając skarżącej przyczyny nałożenia obowiązku właśnie na skarżącą. Nie można tym samym uznać, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 11 w zw. z art. 107 kpa. [...] słusznie stwierdził, że tego rodzaju argumentacji nie można uwzględnić. Sąd zwraca uwagę, że zakres podmiotowy postępowania w sprawie rozbiórki z art. 67 ust. 1 pb został jednoznacznie unormowany. Podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu jest "właściciel lub zarządca". Nie ma zatem znaczenia, że obiekt wykonany został przez byłego dzierżawcę terenu, skoro jego właścicielem bez wątpienia jest skarżąca. Nieporozumieniem jest powoływanie się w tym przypadku na art. 52 pb i związane z nim orzecznictwo. Dotyczy on bowiem etapu budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych (rozdział 5 pb), gdy tymczasem zaskarżona decyzja wydana została w ramach czynności związanych z weryfikacją utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie (rozdział 6 pb). Nie zachodzi tu żadna konkurencyjność art. 67 pb względem postępowań unormowanych w rozdziale 5 pb. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma też znaczenia, że prowadzony jest proces cywilny pomiędzy skarżącą a byłym dzierżawcą o wydanie nieruchomości w stanie wolnym bez obciążeń i nakładów. To skarżąca, jako właścicielka, ponosi określoną przepisami pb odpowiedzialność za stan obiektów budowalnych (odpowiedzialność publicznoprawna). Jeśli zaś powstanie tego rodzaju odpowiedzialności jest konsekwencją nieprawidłowego wykonania przez osobę trzecią umowy dzierżawy, jaką skarżąca zawarła w przeszłości, stanowić to może co najwyżej podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Taki stan rzeczy nie może zaś w żadnym wypadku prowadzić do modyfikowania ustawowych zasad odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Sąd nie może się również zgodzić z podniesionym w skardze twierdzeniem, jakoby skarżąca z uwagi na toczący się proces cywilny nie dysponowała nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że teren jest opuszczony, niezabezpieczony przed dostępem osób trzecich (akta PINB, k. 19). Oznacza to, że skarżąca nie doznaje żadnych faktycznych przeszkód w efektywnym wykonywaniu władztwa nad tym terenem.".

8.3. Oznacza to, że zagadnienie w związku z którym strona skarżąca upatruje rażącego naruszenia prawa w decyzji [...] z [...] września 2020 r. było przedmiotem oceny sądu administracyjnego sformułowanej w jego prawomocnym wyroku. GINB nie miał zatem możliwości wszczęcia na żądanie strony skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji [...]. W przytaczanym wyroku, WSA

we Wrocławiu wypowiedział się bowiem prawomocnie o braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w tym w szczególności z uwagi na skierowanie jej do Gminy W.. Należało wobec tego stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 61a k.p.a., art. 156 k.p.a. ani art. 170 p.p.s.a.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.