Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 733/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 27 c
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1192/10 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od J. G. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1192/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] lipca 2010 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a także uchylił czynność polegającą na wystawieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej w dniu [...] kwietnia 2010 r. tytułu wykonawczego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], nakazano J. G. rozbiórkę na własny koszt garażu wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., II SA/Kr 650/09 oddalił skargę J. G. na decyzję organu odwoławczego. W związku z niezrealizowaniem nałożonego obowiązku pisemnie upomniano i wezwano zobowiązanego do wykonania przedmiotowej rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (upomnienie z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]). Kontrola w dniu 19 kwietnia 2010 r. wykazała, że obowiązek rozbiórki nie został zrealizowany. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2010 r. (doręczony stronie [...] kwietnia 2010 r.).

W dniu 28 kwietnia 2010 r. J. G. złożył zarzuty oraz wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej uznał wniesione zarzuty, dotyczące określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, za bezzasadne. W dniu 30 kwietnia 2010 r. K. G. wniosła o wyłączenie spod egzekucji garażu położonego na działce nr [...], stanowiącej współwłasność oraz wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki garażu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. odmówił wyłączenia spod egzekucji przedmiotowego garażu.

Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej, podając w podstawie prawnej art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i § 5, art. 122 u.p.e.a., nałożył na J. G. grzywnę w wysokości 42.845,60 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 68 zł oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonania w terminie do 30 dni od dnia otrzymania postanowienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 21 kwietnia 2010 r. Poinformował też, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny, a w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W przypadku natomiast nieuiszczenia grzywny i opłaty za postanowienie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniono, że orzeczony w stosunku do zobowiązanego nakaz rozbiórki dotyczy budynku garażu, wobec czego przy ustaleniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie znajdują przepisy art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a jej wysokość stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Powierzchnia zabudowy garażu wynosi 49 m2, a zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 27 maja 2010 roku w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2010 r. cena ta wynosi 4372 zł, zaś 1/5 tej ceny stanowi kwotę 874,40 zł. Iloczyn zastosowanych wielkości skutkuje wymierzeniem grzywny w wysokości 42. 845,60 zł. Wyjaśniono również, iż nałożona grzywna stanowi wyłącznie środek przymusu, którego celem jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. W razie niewykonania przedmiotowego obowiązku w terminie, orzeczony zostanie kolejny środek egzekucyjny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postaci wykonania zastępczego.

W zażaleniu na to postanowienie J. G. podniósł, że nie ma prawnej możliwości wykonania obowiązku gdyż jego wykonanie będzie równoznaczne z naruszeniem prawa współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ organ I instancji jest w posiadaniu dokumentów, z których wynika, że K. G. – jego żona jest współwłaścicielką budynku, powinna być ona uznana za osobę zobowiązaną w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona powołała się na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 stycznia 2010 r., I SA/Sz 832/2009, zgodnie z którym nie do przyjęcia jest, aby małżonek zobowiązanego, którego odpowiedzialność rozpoczyna się w związku z przymusowym dochodzeniem należności, był objęty mniejszą ochroną prawną aniżeli sam zobowiązany. Skoro małżonek zobowiązanego odpowiada składnikami majątku wspólnego i musi znosić egzekucję z tych składników, to tym samym musi otrzymać upomnienie wyrażające ostrzeżenie o tym, że w związku z nieuregulowaniem należności przez zobowiązanego, zachodzą okoliczności do przymusowego wykonania obowiązku w drodze egzekucji ze składników majątku wspólnego. Brak przesłania upomnienia stanowi bowiem istotne uchybienie procesowe i daje podstawę do zgłoszenia zarzutu (art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a następnie do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt. 7 ww. ustawy). Zobowiązany podniósł zatem, że wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z powołanej decyzji z pominięciem prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym i następującym po nim postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnego prawa własności. Wniósł o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji wniosku K. G. o wstrzymanie wykonania decyzji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyjaśnił, że egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny została obliczona w prawidłowej wysokości, która nie zależy od uznania organu. Wydane przez PINB postanowienie zawiera wymagane ustawą wezwania i pouczenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia K. G. na etapie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki wskazano, że sprowadza się on do kwestionowania prawidłowości tej decyzji. Kwestie te nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku, zatem weryfikacja decyzji ostatecznej, z której wynika obowiązek, nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśniono także, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. Dopiero wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego lub wstrzymanie jej wykonania miałoby znaczenie, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 i 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ustosunkowując się do uwagi, że zobowiązany nie ma prawnej możliwości wykonania obowiązku, bo będzie to równoznaczne z naruszeniem prawa współwłaściciela wskazano, że stanowi ona w istocie zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Środkiem służącym kwestionowaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej są zarzuty, rozpatrywane przez PINB w odrębnym trybie. Zarzuty takie zostały przez zobowiązanego wniesione, a PINB w postanowieniu z dnia [...] maja 2010 r. uznał je za bezzasadne. Jak wynika z akt postępowania egzekucyjnego skarżący nie złożył zażalenia na to postanowienie. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., II SA/Kr 650/09 WSA oddalił skargę na decyzję MWINB z dnia [...] marca 2009 r. wydaną w sprawie rozbiórki. Ma to znaczenie, gdyż z urzędu przedmiotem oceny WSA były przesłanki nieważności kontrolowanej decyzji, w tym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., dotycząca niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, która ma charakter trwały. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro według zobowiązanego K. G. została pominięta jako strona na etapie postępowania administracyjnego, a WSA oddalając skargę prawomocnym wyrokiem przesądził, że nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, to organy administracji publicznej związane są wyżej wymienionym prawomocnym wyrokiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G. zarzucił naruszenie art. 26 § 1 w związku z art. 27c u.p.e.a poprzez jego niezastosowanie oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanawienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że zarówno w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie egzekucyjne, jak i w samym postępowaniu egzekucyjnym organ pominął fakt, że współwłaścicielką, na zasadzie wspólności majątkowej, budynku objętego nakazem rozbiórki jest jego żona K. G.. Również wobec braku rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonkami wyegzekwowanie grzywny w celu przymuszenia, nałożonej kwestionowanymi w niniejszej skardze postanowieniami, będzie możliwe w zasadzie tylko z majątku wspólnego. W sprawie znajduje wobec tego zastosowanie art. 27c u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych zwrócił uwagę, że każde prowadzenie egzekucji przeciwko zobowiązanemu z majątku wspólnego wymaga wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków. Skarżący zarzucił, że pomimo wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki i wiedzy, że w postępowaniu tym nie brały udziału wszystkie strony postępowania, PINB kontynuuje postępowanie egzekucyjne, celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego w powołanej decyzji. Tymczasem wyegzekwowanie nakazu rozbiórki garażu, którego współwłaścicielem jest również jego żona, przed rozpatrzeniem sprawy wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania spowoduje, że to drugie postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia postanowienia wynika także w ocenie zobowiązanego, że organ nie rozróżnia przesłanek nieważności postępowania, które z urzędu podlegały ocenie WSA w sprawie sygn. II SA/Kr 650/09 od przesłanek wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezależenie natomiast od oceny prawnej czy jego żona miała prawo uczestniczyć jako strona w postępowaniu administracyjnym czy nie, postępowanie egzekucyjne ma bezpośredni wpływ na jej prawa i obowiązki, tymczasem jest ona pozbawiona udziału w tym postępowaniu oraz zgłaszania własnych zarzutów co do czynności organu egzekucyjnego. Organy obu instancji prowadzące postępowanie administracyjne i egzekucyjne konsekwentnie ignorują fakt istnienia współwłasności małżeńskiej, najpierw nie uznając żony za stronę postępowania, a następnie nie uwzględniając jej osoby w postępowaniu egzekucyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1192/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie organów obu instancji wydane w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oraz uchylił czynność polegającą na wystawieniu przez PINB w Limanowej tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, co oznacza, że zobowiązanym w rozumieniu wskazanego przepisu jest w niniejszej sprawie wyłącznie skarżący. Natomiast istotą sporu w sprawie jest możliwość prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego małżonków (rozbiórka budynku na nieruchomości będącej przedmiotem wspólności majątkowej małżeńskiej) na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego jedynie na męża, jako osobę zobowiązaną. MWINB nie ustosunkował się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia w postępowaniu egzekucyjnym żony zobowiązanego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wiąże go ostateczna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, a tej nie może weryfikować. Organ nie zauważył, że w niniejszym przypadku oznacza to, iż pomimo, że samo zobowiązanie dotyczy tylko jednego z małżonków, to egzekucja dotycząca przedmiotu wspólności majątkowej małżeńskiej (budynku garażu będącego częścią składową nieruchomości) skierowana została faktycznie, ale bez podstawy prawnej, w stosunku do drugiego małżonka, który stał się w ten sposób "współzobowiązanym". Żona skarżącego nie ma obowiązku rozbiórki garażu, a zgodnie z przepisami regulującymi ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej art.34-43 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma m.in. prawo do współposiadania oraz korzystania z garażu, zarządzania nim. Jej ewentualna odpowiedzialność znoszenia rozbiórki obiektu (art.41 § 1 krio) aktualizuje się dopiero w postępowaniu egzekucyjnym poprzez możliwość sięgnięcia do majątku wspólnego, należącego także do małżonka dłużnika, ale w sposób zgodny z prawem. Dlatego organ winien rozważyć możliwość zastosowania art.27c u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Sąd I instancji wskazał, że wymieniony przepis ma zastosowanie właśnie wtedy, gdy tylko jeden z małżonków jest zobowiązanym w rozumieniu ustawy, a drugi takiego statusu nie ma, a jedynie zachodzi podstawa do prowadzenia egzekucji z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka.

Powołując się na tezy zawarte w zacytowanych w uzasadnieniu wyrokach sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż każde prowadzenie egzekucji przeciwko zobowiązanemu z majątku wspólnego wymaga wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków. W konsekwencji, gdy egzekucja administracyjna skierowana zostanie do składników majątkowych objętych zakresem stosowania art. 41 § 1 krio uzasadnione jest wystawienie tytułu wykonawczego w oparciu o ww. przepis art. 27c u.p.e.a. Sąd stwierdził, że pogląd ten aprobuje, mimo że egzekwowany obowiązek ma charakter niepieniężny.

Egzekucja administracyjna obowiązku rozbiórki, podobnie jak każda inna, ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, musi jednak zostać przeprowadzona zgodnie z prawem. Oceniono, że sprawa jest przykładem, w jaki sposób organ egzekucyjny, kierując egzekucję do majątku wspólnego małżonków, nie uwzględnia praw małżonka zobowiązanego, który nie mógł wnieść ani zarzutów ani zażalenia na zaskarżone postanowienie, skoro organ egzekucyjny nie zastosował art.27c cyt. u.p.e.a. i nie wystawił przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Zarówno organ I instancji, wobec twierdzeń J. G., jak i organ II instancji, wobec zarzutów odwołania, winny sprawdzić prawidłowość tytułu wykonawczego jako warunku dopuszczalności egzekucji, tym bardziej, iż należy to do ich obowiązków, zgodnie z art.29 ustawy.

Jako drugi powód uzasadniający uwzględnienie skargi Sąd wskazał naruszenie przez orzekające w sprawie organy zasad wyrażonych w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sąd uznał, że organy nie rozważyły, czy zastosowanie grzywny zamiast wykonania zastępczego oznaczało zastosowanie środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jednocześnie, czy był to najłagodniejszy środek egzekucyjny. Jednocześnie Sąd I instancji wyraził przekonanie, że zastosowany środek egzekucyjny nie ma takiego charakteru, ze względu na wysokość grzywny w porównaniu z kosztami rozbiórki budynku garażu i fakt, że grzywna nie gwarantuje doprowadzenia do wykonania obowiązku bez konieczności stosowania kolejnego środka w postaci wykonania zastępczego.

Sąd podał nadto, że uchylenie czynności polegającej na wystawieniu tytułu wykonawczego jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy z uwzględnieniem stanowiska zajętego w wyroku.

W skardze kasacyjnej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżył wyrok sądu I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 27c u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że mimo nałożenia nakazu rozbiórki na J. G., tytuł wykonawczy winien być wystawiony również na jego małżonkę, albowiem nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek objęty nakazem, jest przedmiotem wspólności małżeńskiej, podczas gdy w przypadku egzekwowania nakazu rozbiórki celem jest likwidacja stanu bezprawności, a nie zaspokojenie z majątku wspólnego i tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego jest skuteczny,

- art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania obowiązku i że jest środkiem bardziej uciążliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze,

- art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez wykroczenie przy orzekaniu poza granice sprawy i badanie prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego oraz badanie, czy nałożona grzywna jest środkiem zbyt uciążliwym, podczas gdy kwestie te nie mogły być badane w prowadzonym przez Sąd postępowaniu,

- art. 135 p.p.s.a poprzez uchylenie tytułu wykonawczego, podczas gdy uchylenie czynności polegającej na wystawieniu tytułu nie jest przewidziane przepisami p.p.s.a. i wykracza przedmiotowo poza granice sprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że egzekucja nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest egzekucją z majątku wspólnego małżonków, w związku z czym ma do niej zastosowanie art. 27c u.p.e.a. Egzekucja z majątku dotyczy środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych, co potwierdza art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., wobec czego art. 27c u.p.e.a. ma zastosowanie wyłącznie do egzekucji należności pieniężnych. Przy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, tytuł wykonawczy winien być wystawiony na adresata decyzji ostatecznej orzekającej obowiązek. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że egzekucja dotycząca przedmiotu objętego wspólnością majątkową małżeńską, została skierowana faktycznie do drugiego małżonka bez podstawy prawnej, który stał się w ten sposób "współzobowiązanym". Przy takim stanowisku nie byłoby możliwe prowadzenie egzekucji obowiązku rozbiórki nałożonego na jednego ze współwłaścicieli w częściach ułamkowych, albowiem przepisy u.p.e.a. nie zawierają przepisu analogicznego do 27c tej ustawy, odnoszącego się do współwłaścicieli w częściach ułamkowych. Dla potwierdzenia przedstawionego stanowiska powołano się na wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 2/07 oraz wyrok NSA z 8 marca 2007 r., II OSK 423/06.

Wskazano, że w istocie Sąd I instancji zakwestionował wykonalność decyzji orzekającej rozbiórkę, wydanej w stosunku do jednego małżonka pozostającego w ustroju wspólności majątkowej. Kwestia ta była rozbieżnie oceniana w orzecznictwie. W sprawie istotne jest jednak, że prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 8 września 2009 r. II SA/Kr 650/09 oddalono skargę na decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie to wiąże również inne sądy i organy państwowe. Oddalając skargę, wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi, sąd przesądził, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności decyzji, w tym przesłanka niewykonalności. Nadto zwrócono uwagę, że zobowiązany złożył w postępowaniu egzekucyjnym zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. PINB uznał zarzut za bezzasadny, a strona nie złożyła na nie zażalenia, wobec czego stało się ono ostateczne.

Podniesiono, że zarzuty są odrębnym środkiem prawnym służącym kwestionowaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej i nie mogą być rozpoznawane na etapie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznając takie zażalenie organ bada wyłącznie prawidłowość nałożenia grzywny, a nie prawidłowość wszczęcia egzekucji. Granice rozpoznania sprawy II instancji wyznacza rozstrzygnięcie wydane w instancji I. Także sąd, podobnie jak organ odwoławczy, rozpoznając skargę na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może badać prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Objęcie rozpoznaniem również prawidłowości wszczęcia egzekucji, stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Analogicznie z przekroczeniem granic sprawy Sąd badał uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, również ta kwestia podlega weryfikacji w trybie wniesienia zarzutów z art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Zarzutu takiego strona nie złożyła. Wadliwe jest przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem przymuszającym zobowiązanego do wykonania obowiązku, celem grzywny nie jest doprowadzenie do jej uiszczenia, ale do zrealizowania nakazu. Stąd jej wysokość jest taka, aby nie było opłacalne uiszczenie grzywny i wstrzymywanie się z wykonaniem obowiązku. Zwrócono również uwagę na regulację art. 125 i 126 u.p.e.a., przewidujących warunki umorzenia lub zwrotu grzywny.

Jako wadliwe i pozbawione podstaw prawnych oceniono także uchylenie przez Sąd I instancji tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB [...] kwietnia 2010 r. Zarzucono, że rozstrzygnięcie to narusza art.135 p.ps.a. z dwóch powodów. Po pierwsze, zostało ono wydane poza granicami postępowania, które wyznaczał przedmiot kontrolowanego postanowienia. Po drugie zaś, sąd może stosować przewidziane ustawą środki. Żaden przepis p.p.s.a nie daje możliwości uchylenia czynności, co najwyżej możliwe jest stwierdzenie bezskuteczności czynności zgodnie z art. 146 p.p.s.a. Nadto zwrotno uwagę, że wystawienie tytułu wykonawczego nie jest czynnością objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, która podlegałaby kontroli sądu, bowiem nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Oceniono, że wskazane w skardze uchybienia przepisom art. 135 i 136 p.p.s.a miały istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziły bowiem do wadliwego uchylenia kontrolowanego postanowienia oraz do uchylenia tytułu wykonawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 27c u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Sąd I instancji przyjął, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wobec czego winien mieć zastosowanie w sprawie, podlegający rozbiórce garaż stanowi bowiem przedmiot współwłasności małżeńskie. Stanowisko to jest wynikiem błędnej interpretacji przedmiotowego przepisu. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane zarówno w zażaleniu przez J. G., jak i powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dotyczą przypadków egzekucji należności pieniężnych. Przepis art. 27c został dodany ustawą z 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 125, poz. 1368). Ustawą nowelizującą rozszerzono katalog środków egzekucyjnych służących przymusowej realizacji należności pieniężnych o egzekucję z nieruchomości, zlikwidowano przewidzianą w dotychczasowym art. 70 § 1 u.p.e.a. możliwość wystąpienia z wnioskiem do komornika o przeprowadzenie egzekucji sądowej z nieruchomości, przyznając w tym zakresie wyłączną kompetencję administracyjnym organom egzekucyjnym, jak również – wprowadzając art. 27c – stworzono możliwość prowadzenie jednoczesnej egzekucji przeciwko zobowiązanemu i jego małżonkowie, niebędącemu jednocześnie również zobowiązanym. Wadliwie Sąd przyjął, że małżonek osoby zobowiązanej staje się "współzobowiązanym" na skutek konieczności znoszenia nakazu rozbiórki i tolerowania ograniczenia w swoich uprawnieniach właściciela. Prowadzenie egzekucji z majątku wspólnego pozostaje w związku z tymi regulacjami prawnomaterialnymi, które przewidują odpowiedzialność zobowiązanego pozostającego w związku małżeńskim nie tylko jego majątkiem osobistym, ale także majątkiem wspólnym jego i małżonka, jak np. w przypadku odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe. Celem wprowadzenia regulacji art. 27c u.p.e.a. było stworzenie instrumentu umożliwiającego przymusową realizację odpowiedzialności w takich właśnie przypadkach (por. D. Jankowiak: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wrocław 2005, s. 286-289 oraz wyrok NSA z 4 października 2011 r., II FSK 707/2011). Rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania przepisu art. 27c u.p.e.a. poza przypadki egzekucji należności pieniężnych nie zostało przez Sąd I instancji uzasadnione i nie jest zasadne. Przedmiotowy zakres zastosowania przepisu art. 27c u.p.e.a., oprócz wskazanych wyżej okoliczności związanych z zakresem i celem dokonanej nowelizacji wprowadzającej instrument umożliwiający przymusową realizację odpowiedzialności majątkiem osobistym i wspólnym, potwierdza także katalog środków egzekucyjnych określonych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Środki egzekucyjne skierowane bezpośrednio do majątku, których zastosowanie skutkuje wykonaniem obowiązku, wymienione są w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a., są to środki służące egzekucji należności pieniężnych. W stosunku do obowiązków o charakterze niepieniężnym stosowane są środki wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., które nie są skierowane do majątku zobowiązanego. W przypadku grzywny w celu przymuszenia, w przypadku jej przymusowego ściągnięcia, egzekucja miałaby na celu realizację obowiązku pieniężnego i byłaby skierowana do majątku zobowiązanego. W niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca egzekucja grzywny, lecz egzekucja obowiązku rozbiórki, którym ma charakter obowiązku niepieniężnego. NSA podziela pogląd dotyczący nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, że w przypadku jego egzekucji nie mamy do czynienia z egzekucją "z majątku", czyli przymusowym wykonaniem takiego obowiązku, który ma charakter majątkowy i daje się zaspokoić w drodze zastosowania środków przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit. a ustawy. Nakaz rozbiórki nie daje się zrealizować z zastosowaniem środków majątkowych. Również grzywna w celu przymuszenie, w razie jej uiszczenia, nie zwalnia przecież z konieczności wykonania obowiązku. Wykonanie nakazu rozbiórki ma na celu usunięcie stanu sprzecznego z prawem, a egzekucja w tym zakresie nie jest egzekucją prowadzoną z majątku, czyli z zastosowaniem środków egzekucyjnych skierowanych do majątku zobowiązanego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. , II OSK 2/07).

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez badanie zasadności stosowania przez organy grzywny w celu przymuszenia i przyjęcie, że zastosowany w sprawie środek egzekucyjny nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, że nie jest najmniej uciążliwy. Kwestie zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego podlegała weryfikacji w trybie zarzutów do prowadzonego postępowania na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a., nie mogła zaś być weryfikowana w ramach postępowania dotyczącego zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzuty są odrębnym środkiem służącym zobowiązanemu, w stosunku do zastosowanego środka egzekucyjnego mogą być zgłoszone w ciągu 7 dni od daty doręczenia postanowienia o grzywnie i podlegają odrębnemu rozpoznaniu. Nie jest także uzasadnione stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że zastosowana grzywna naruszała art. 7 § 2 u.p.e.a. Katalog środków egzekucyjnych służących egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wymienia art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. W stosunku do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zastosowanie mogą znaleźć dwa z nich, grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. O ile wykonanie zastępcze niewątpliwie wprost prowadzi do celu i realizuje obowiązek, to w sytuacji zbiegu z drugim możliwym do zastosowania środkiem, z reguły nie jest środkiem najmniej uciążliwym. Stanowisko Sądu I instancji wydaje się być efektem wadliwego przyjęcia, że zobowiązany ma obowiązek uiścić grzywnę niezależnie od faktu, czy wykona rozbiórkę, co istotnie łączyłoby się z "podwójną" uciążliwością. Zasadnie w skardze zwrócono jednak uwagę, że grzywna ma na celu zmobilizowanie do samodzielnego wykonania obowiązku i w razie jego spełnienia, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.). Z tego względu należy zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej oraz z przytaczanymi w niej orzeczeniami sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia w stosunku do obowiązku rozbiórki budynku nie jest co do zasady środkiem bardziej uciążliwym niż przymusowe wykonanie zastępcze. Zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego (co wykluczy już stosowanie grzywny) może mieć miejsce wyjątkowo, gdy z okoliczności sprawy wynika, że grzywna z jakichś oczywistych względów, związanych np. z osobą zobowiązanego, nie może doprowadzić do zrealizowania przez niego obowiązku ze własnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10).

NSA nie podziela co do zasady twierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia Sąd nie jest uprawniony, bez narażenia się na zarzut naruszeniem art. 134 §1 p.p.s.a badać kwestii prawidłowości tytułu wykonawczego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w toku postępowania egzekucyjnego, które winno być skutecznie wszczęte, aby można było podejmować w jego toku czynności egzekucyjne. Tytuł wykonawczy, jako dokument, musi spełniać określone wymogi treściowe, jeżeli ich nie spełnia, wówczas nie daje podstaw do prowadzenia egzekucji i stosowania środków egzekucyjnych, formalna wadliwość tytułu pozbawionego koniecznych elementów może uzasadniać uchylenie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Jednocześnie trzeba jednak zauważyć, że taka wadliwość tytułu w niniejszej sprawie nie zachodzi, zarzuty związane ze stosowanie w sprawie art. 27c u.p.e.a. nie są bowiem, jak wyżej wskazano, zasadne.

Skuteczny jest także w ocenie NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu czynności polegającej na wystawieniu tytułu wykonawczego. Wystawienie tytułu wykonawczego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienia lub obowiązki, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a nie dotyczą kompetencji organów administracji do określonego działania. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, potwierdza on istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 30 października 2008 r., II SA/Sz 666/08, lex 504550).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a