Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Katarzyna Malinowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1066/04 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), Prezydent Miasta Koszalina ustalił S. W. – właścicielce nieruchomości położonej w Koszalinie, obręb ewidencyjny nr [...], działka nr [...], o powierzchni 0,6531 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Koszalinie V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest Księga Wieczysta nr KW [...] – opłatę adiacencką w wysokości 17.017,50 złotych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego (na działki nr [...]). Wzrost tej wartości w kwocie 113.450,00 złotych wykazany został w operacie szacunkowym sporządzonym w czerwcu 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. Do wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej przyjęto stawkę 15 %, ustaloną uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. wniosła o jej uchylenie w całości lub o jej zmianę. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano wykazany w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału o 43,32 %. Zdaniem odwołującej, w operacie dokonano nieodpowiedniego doboru transakcji notarialnych, bowiem do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto transakcje bardzo niekorzystne i nieadekwatne w odniesieniu do położenia działki wycenianej (nr [...] w obrębie nr [...] w Koszalinie). Do tej wyceny przyjęto trzy działki w obrębie nr [...], jedną działkę w obrębie nr [...] i jedną w obrębie nr [...] – a więc z obrębów peryferyjnych, prawdopodobnie bez infrastruktury i stąd niskie ich ceny transakcyjne, oscylujące w granicach od 16,47 zł/m2 do 27,90 zł/m2. Do wyceny nieruchomości po podziale przyjęto tylko jedną transakcję dla działki położonej w obrębie nr [...] (za cenę 52,40 zł/m2), to jest w obrębie zbliżonym cenowo do obrębu nr [...], w którym leży wyceniana nieruchomość. Zdaniem odwołującej przyjęcie takiego zestawu transakcji przez biegłego rzeczoznawcę dało bardzo zaniżoną wycenę nieruchomości przed podziałem. S. W. podniosła także, iż posiada operat szacunkowy wykonany w kwietniu 2004 r. przez biegłych SITR – Koszalin, w którym stwierdzono, że ceny działek położonych obok podzielonej działki nr [...], w tym samym obrębie geodezyjnym, kształtują się następująco:

– działki nr [...] o łącznej pow. 1,6880 ha, cena 1 m2 – 54,83 zł,

– działka nr [...] o powierzchni 0,6345 ha, cena 1 m2 – 55,64 zł,

– działka nr [...] o powierzchni 0,3842 ha, cena 1 m2 – 56,49 zł,

przy czym działki nr [...] mają bardziej niekorzystne kształty, położenie oraz ukształtowanie, w stosunku do przedmiotowej działki nr [...].

Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż ustalona w operacie – sporządzonym na okoliczność zwrotu S. W. wywłaszczonej nieruchomości – stawka 56,49 zł za 1 m2 daje wartość działki nr [...] przed podziałem na kwotę 368.950 zł, a nie 261.350 zł, jak to podał biegły rzeczoznawca. Przyjmując zatem wartość nieruchomości po podziale na kwotę 375.350 zł (jak wyliczono w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy), to wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 6.400 zł, a opłata adiacencka powinna wynosić 960,00 zł, a nie aż 17.017,50 zł – jak to orzeczono w decyzji.

Odnosząc się do wyceny wartości działek po podziale nieruchomości S. W. zarzuciła, iż w operacie szacunkowym przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości położonych: w obrębie nr [...] – 3 transakcje, w obrębie nr [...] – 3 transakcje, w obrębie nr [...] - 2 transakcje, w obrębie nr [...] – 1 transakcja (która to transakcja wyraźnie odbiega w górę o około 25-30 % w stosunku do transakcji w pozostałych obrębach). Zdaniem pełnomocnika zaważyło to na nieprawidłowym ustaleniu w operacie szacunkowym średniej ceny za 1 m2, gdyż zamiast kwoty 55,69 zł za 1 m2 (jako średniej ceny 1 m2 gruntów z 3 transakcji dotyczących działek położonych w obrębie nr [...]), przyjęto kwotę 65,20 zł.

W odwołaniu podniesiono również, że decyzja wydana w stosunku do działek nr [...] była wydana już do działek nieaktualnych, gdyż działki te kupił jeden nabywca, po czym po kupnie je scalił, tworząc jedną działkę o pow. 0,1524 ha - działki pierwotne o pow. 500 m2 nie znalazłaby bowiem nabywców pojedynczych i przy kupnie trzech działek razem, ta cena za 1m2 musiała być odpowiednio niższa.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 1 uchwały Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą Nr XXI 11/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy po złożeniu wyjaśnień przez pełnomocnika wskazał, że zawarta w operacie wycena dokonana została zgodnie ze Standardem III.7 (*) pkt 1,4 – przy przyjęciu do tej wyceny transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, i to z okresu dwóch lat, aby uzyskać większą ilość transakcji porównywalnych, z odrzuceniem tych, w których ceny sprzedaży drastycznie odbiegały od przeciętnych cen zbycia kształtujących się na lokalnym rynku. Jednocześnie wyjaśniono, że powoływany w odwołaniu operat rzeczoznawców SITR – Koszalin sporządzony został we wrześniu 2003 r., a nie jak odwołująca się – w kwietniu 2004 r., Został on sporządzony dla innego celu niż ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Wskazano także na błędne podanie wartości 1 m2 działek nr [...] (jako 54,83 i 55,64 zł/m2), zamiast rzeczywiście przyjętej w operacie SITR, tj. średnio 27,60 zł/m2. Poza tym wyjaśniono, że pełnomocnik odwołującej żądał od Urzędu Miasta kwotę 64,00 zł/m, za działkę nr [...].

Organ odwoławczy podał nadto, że wzrost wartości opisanych nieruchomości wyliczony został w operacie szacunkowym sporządzonym w czerwcu 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. M. S., zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj.: ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924); ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Przyjęte do tych obliczeń ceny transakcyjne prawa własności, jak również określone w wyniku szacowania wartości – zdaniem organu odwoławczego – kształtują się na poziomie aktualnie uzyskiwanych cen transakcyjnych i jako takie odzwierciedlają najbardziej prawdopodobną wartość, jaką dałoby się uzyskać na lokalnym rynku nieruchomości. Wycena została sporządzona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dokonano wyboru właściwego podejścia oraz zastosowano metody i techniki szacowania nieruchomości zgodnie z treścią Standardu III. Uwzględnione przy tym zostały cele wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (z uwzględnieniem prawa miejscowego) oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (właściwych źródeł). Zgodnie z treścią Standardu III.7 uwzględniono również, metodę porównania parami oraz skorygowano ceny średnie z zachowaniem metody analizy statystycznej rynku. Przy dokonywaniu wyceny szczegółowej analizie poddano kilkadziesiąt transakcji dotyczących zbycia w obrocie cywilnym prawa własności nieruchomości podobnych na obszarze rozpatrywanego obszaru ewidencyjnego nr 11 w Koszalinie oraz innych, podobnych obszarów miasta. Organ odwoławczy wskazał, że uzyskiwane ceny transakcyjne kształtowały się, w zależności od lokalizacji i obszaru, w granicach:

– dla działek o powierzchni ok. 0,5000-0,9000 ha – od 12,60 zł/m2 do 52,40 zł/ m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,1300-0,1800 ha – od 21,50 zł/ m2 do 60,10 zł/ m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,0500-0,0900 ha – od 62,50 zł/ m2 do 79,40 zł/ m2.

Analizy dokonano na podstawie przyjętych atrybutów porównawczych, odrzucając transakcje, w których ceny drastycznie odbiegały w górę lub w dół. Dokonano ponadto właściwego i zgodnego ze stanem faktycznym opisu szacowanych nieruchomości. Ponadto organ podniósł, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje gminom uprawnienie do naliczania opłat adiacenckich i jednocześnie ustala przesłanki, od spełnienia których zależy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej. O ustaleniu opłaty adiacenckiej decyduje więc organ, jeżeli spełnią się przesłanki wymienione w powołanym przepisie oraz gdy rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Organ II instancji uznał, że przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione co do wszelkich zasad z zakresu prawa materialnego jak i procesowego. Organ ten wskazał też, iż fakt kwestionowania przez pełnomocnika strony wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, w związku z rzekomo nieprawidłowym wyliczeniem ceny 1 m2 nieruchomości, nie może stanowić podstawy prawnej do zmiany jej wysokości, gdyż analiza operatu szacunkowego w porównaniu z innymi operatami wykazała, że ustalone wartości są prawidłowe. Zgodnie z powoływanym przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej zależy jedynie od tego, czy dokonanie podziału geodezyjnego spowodowało wzrost wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wzrost ten występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem prawidłowo sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wycena tej nieruchomości wykazała, że wartość prawa własności nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98 ust. 4 wymienionej ustawy wynosi kwotę 113.450,00 zł.

W zaskarżonej decyzji podkreślono, że powoływanie się w odwołaniu na inne wyliczenia ceny średniej 1 m2, dokonane przez innego rzeczoznawcę, jest nieuzasadnione z uwagi na zasadniczo odmienny cel i podstawy tych wyliczeń. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że z powołanego w odwołaniu operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż wartość nieruchomości przyległych do działki nr [...] określona została na poziomie 27,60 zł/m2, a nie jak to wskazała pełnomocnik strony na kwotę 54,83 zł/m2 i 55,64 zł/m2.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowisko uzasadnia również definicja opłaty adiacenckiej (zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z której wynika, że należy przez nią rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym scalaniem lub podziałem gruntów. Ponadto, wobec faktu, iż Rada Miasta Koszalina uchwałą Nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r. ustaliła stawkę procentową tych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem w wysokości 15%, to uchwała ta w tym zakresie, jako obowiązujący akt prawa miejscowego, wiąże organ gminy i uniemożliwia mu ustalenie stawek w innej wysokości.

Skarżąc decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę tej decyzji z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty i wspierającą je argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując uzupełniająco, że operat na który powołuje się strona skarżąca "znajduje się w Delegaturze Urzędu Wojewódzkiego w Koszalinie w Wydziale Rozwoju Regionalnego u Pani B. S.", bowiem w odwołaniu pełnomocnik podała jedynie, że jest "w posiadaniu" tego dokumentu, nie załączając jego kopii do odwołania. Ponadto w skardze zarzucono, iż skoro w tym innym operacie - sporządzonym na potrzeby zwrotu skarżącej wywłaszczonej nieruchomości - wyliczono wartość 1 m2 do celów rozliczeń tej samej nieruchomości, to niezrozumiałe jest, dlaczego przyjmuje się zdecydowanie inną wartość tego samego 1 m2 do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że nie można uznać za uzasadnione podniesione w skardze argumenty, iż skoro rzeczoznawcy SITR wyliczyli inne średnie ceny 1 m2 dla innych działek, a nawet dla działki sąsiedniej – to powinny mieć one zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Obliczenia te mają bowiem zastosowanie do zupełnie innego stanu faktycznego, a średnie ceny wyliczono dla zwrotu wartości nieruchomości, a nie potrzeby opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut, że decyzja ustalająca przedmiotową opłatę adiacencką została wydana już po sprzedaniu trzech działek, bowiem opłata ta obciąża zawsze ten podmiot, który dokonał podziału działek. Nie ma też żadnego znaczenia argument, że nowy nabywca dokonał scalenia tych działek, gdyż i za fakt scalenia działek może być naliczona opłata adiacencką, jeżeli wartość nieruchomości po scaleniu wzrośnie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sad podał, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu". Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, a Rada Miasta Koszalina uchwałą Nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienioną uchwałą Nr XXI 11/409/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), oraz uchwałą Nr XXVI 1/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963), ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 15% kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd powołując się na treść przepisu art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy). Ww. ustawa w art. 151 ust. 1 definiuje pojęcie rynkowej wartości nieruchomości, natomiast w przepisach art. 152 – 153 wskazuje sposoby określania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 154 tej ustawy "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych".

Sąd podkreślił, że zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowi sposób ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej działki nr [...], w związku z dokonaniem jej podziału na działki [...]. Projekt tego podziału został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta Koszalina umową nr 05/2003 r. z dnia 10 grudnia 2003 r. zlecił oszacowanie wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału E. S. – uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu. W operacie tym stwierdzono, że w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o 113.450 zł, i od tej kwoty organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, przy zastosowaniu 15% stawki tej opłaty. W omawianym operacie szacunkowym szczegółowo opisano sposób i metody ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed jej podziałem (261.900 zł) i po podziale (375.350 zł), ze szczegółowym wyliczeniem wartości poszczególnych nowopowstałych działek.

Odnosząc się do zarzutów, iż wyliczenia wartości nieruchomości (zarówno przed, jak i po jej podziale) są nieprawdziwe, wynikające z manipulacji i nieodpowiedniego doboru transakcji notarialnych przyjętych do ustalenia wyceny przedmiotowej nieruchomości, Sąd stwierdził, iż zarzuty te nie są zasadne. W operacie szacunkowym sporządzonym dla niniejszej sprawy wskazano, że szczegółowej analizie poddano kilkadziesiąt transakcji dotyczących zbycia w obrocie cywilnym prawa własności nieruchomości podobnych, położonych na obszarze rozpatrywanego obrębu ewidencyjnego oraz innych, podobnych obrębów w Koszalinie, z tym, że z uwagi na niewielką ilość transakcji dotyczących działek niezabudowanych, przyjęto do analizy porównawczej także nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata, dla uzyskania większej ilości porównywalnych transakcji. W operacie podano ceny uzyskiwane w analizowanych transakcjach, z podziałem na trzy grupy wielkości nieruchomości. Z zestawienia tego wynika m. in., że średnie ceny jednostkowe 1 m2 działek mniejszych były wyższe niż w przypadku działek większych i kształtowały się następująco:

– dla działek o powierzchni ok. 0,5000-0,9000 ha – od 12,60 zł/m2 do 52,40 zł/m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,1300-0,1800 ha – od 21,50 zł/ m2 do 60,10 zł/m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,0500-0,0900 ha – od 62,50 zł/ m2 do 79,40 zł/m2.

Sad zwrócił uwagę, że powierzchnia przedmiotowej działki nr [...] przed jej podziałem wynosiła 0,6531 ha, natomiast powierzchnie nowych działek wynoszą od 0,0479 do 0,1506 ha (za wyjątkiem działki [...], tzw. trójkąta bezpieczeństwa, o powierzchni 0,0050 ha, której wartość, z uwagi na przeznaczenie na cele komunikacyjne, nie wzrosła - to samo dotyczy działki nr [...]).

Dla wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem w operacie szacunkowym uwzględniono 6 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 12,60 do 52,40 zł/m2 .

Dla wyliczenia wartości działek [...] (po dokonanym podziale nieruchomości), o powierzchni 0,1506 i 0,1461 ha, w operacie szacunkowym uwzględniono 6 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 21,50 do 60,10 zł/m2 - do wyceny przyjęto cenę 54,10 zł/m2. Ponadto, dla wyliczenia wartości działek [...] o powierzchni od 0,0479 do 0,0765 ha, w operacie szacunkowym uwzględniono 9 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 62,50 do 79,40 zł/m2 – do wyceny przyjęto cenę 65,20 zł/m2 (dla działek [...]) i 63,00 zł/m2 (dla działek [...]).

Sąd podważył zasadność zarzutu skarżącej, iż organy administracji winny wziąć pod uwagę opinię SITR Koszalin. Sąd wskazał na wyjaśnienia rzeczoznawcy (powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), z których wynika, że operat rzeczoznawców SITR sporządzony został we wrześniu 2003 r., a nie w kwietniu 2004 r. Ponadto w odwołaniu (a następnie w skardze) błędnie podano wartości 1 m2 działek nr [...] (jako 54,83 i 55,64 zł/m2), zamiast rzeczywiście przyjętej w operacie SITR, tj. średnio 27,60 zł/m2. W operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę E. S. przyjęto cenę 40,10 zł/m2 dla nieruchomości przed jej podziałem oraz 54,10 zł, 63,00 zł i 65,20 zł/m2 dla działek powstałych po podziale – a więc ceny nieodbiegające od przedstawionych powyżej cen przyjętych w analizowanych transakcjach.

Sad podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej nie mogły być przyjęte wyliczenia zawarte w operacie sporządzonym dla innego celu (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), lecz z operatu sporządzonego właśnie dla potrzeb obliczenia przedmiotowej opłaty. Zasada ta znajduje uzasadnienie w cytowanym powyżej przepisie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy dokonując "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości" uwzględnia w szczególności cel wyceny, a ponadto: rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu cel wyceny ma wpływ nie tylko na wybór właściwego sposobu szacowania nieruchomości, ale w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Stanowisko to podparte zostało powołanym zdaniem doktryny: "w zależności od tego, jakie podejście zostanie zastosowane, będzie się różnie kształtowała wartość nieruchomości. Okolicznością, która odgrywa pierwszoplanową rolę przy doborze tych czynników, jest cel wyceny" ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" - pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, komentarz do art. 154, s. 473-474).

W skardze kasacyjnej S. W. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i zastosowanie (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegało na tym, że wycena wzrostu wartości nieruchomości o 43,22 % w operacie szacunkowym nastąpiła na skutek manipulacji i nieodpowiedniego doboru transakcji notarialnych przyjętych do ustalenia wyceny nieruchomości przed i po jej podziale z uwagi na przyjęcie do wyceny nieruchomości przez podział transakcji bardzo niekorzystnych w odniesieniu do położenia działki wycenianej w obrębie [...].

Działki sprzedane w transakcji przyjętej do wyceny leżą w obrębie nr [...], który jest obszarem peryferyjnym, prawdopodobnie bez infrastruktury. Przyjęto tylko jedną transakcję nieruchomości położonej w obrębie 29 za cenę 54,40 zł zbliżoną cenowo do obrębu nr [...]. W ocenie skarżącej rzeczywista wartość działki wynika z operatu SITR wykonanego w kwietniu 2004 r., a nie jak przyjął Sąd we wrześniu 2003 r. gdzie wycenie działki sąsiadującej z działką nr [...]. Cena tych działek kształtuje się od 54,83 do 56,44 i zł za 1 m2.

Odnośnie wyceny działek po podziale skarżąca podała, że rzeczoznawca przyjął jako podstawę wyceny transakcje mające za przedmiot nieruchomości położone w obrębie nr [...] (3), natomiast w obrębie nr [...] (3), [...] (2) i [...] tylko jedną transakcję. Przyjęcie tak dobranej podstawy szacowania spowodowało zawyżenie wartości wycenianej działki po podziale.

Skarżąca podkreśliła nadto, że sporządzony operat wykonany w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem również został sporządzony w oparciu o art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do powyższej regulacji, miały odpowiednie zastosowanie przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dla ustalenia opłaty adiacenckiej wycena określająca wartość nieruchomości przed i po jej podziale jest obligatoryjna. Art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować przepisy rozdziału 1 działu IV tej ustawy do wszelkich nieruchomości będących, w szczególności, przedmiotem postępowania administracyjnego – gdy tylko czynność prawna dla swej poprawności wymaga określania wartości nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Ustawowa potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje m.in. w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej. Określenie wartości nieruchomości następuje w wyniku zastosowania przepisanych prawem procedur szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i stanowi ich wynik zamieszczony w operacie szacunkowym (D. Wilkowska [w:] Helena KisielowskaNieruchomości, Zagadnienia prawne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 334-335).

W przypadku określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia przez organ administracji publicznej opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, uwzględnia się wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale (A. Łukaszewska [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2002, s. 259). Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, której dotyczy niniejsza sprawa, wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń szczególnych określonych w tym przepisie (art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące tzw. podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości stosuje się zasadniczo podejście porównawcze (por. art. 152 ust. 1 i 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy).

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawach naruszenia przepisów art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i zastosowanie. Uzasadniając zarzuty S. W. podała, iż naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegało na tym, że wycena wzrostu wartości nieruchomości o 43,22 % w operacie szacunkowym nastąpiła na skutek manipulacji i nieodpowiedniego doboru transakcji notarialnych przyjętych do ustalenia wyceny nieruchomości przed i po jej podziale z uwagi na przyjęcie do wyceny nieruchomości przez podział transakcji bardzo niekorzystnych w odniesieniu do położenia działki.

Zarzut powyższy nie jest zasadny. Należy podzielić w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalonego decyzją Prezydenta Miasta Koszalina nr [...] z dnia [...] wzrostu wartości nieruchomości odpowiada zasadom wynikającym z przepisów prawa w zakresie podejścia, metod i techniki wyceny.

W wyżej wymienionym operacie szacunkowym szczegółowej analizie poddano kilkadziesiąt transakcji dotyczących zbycia w obrocie cywilnym prawa własności nieruchomości podobnych, położonych na obszarze rozpatrywanego obrębu ewidencyjnego oraz innych, podobnych obrębów w Koszalinie, a z uwagi na niewielką ilość transakcji dotyczących działek niezabudowanych przyjęto do analizy porównawczej także nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata (dla uzyskania większej ilości porównywalnych transakcji). W operacie podano ceny uzyskiwane w analizowanych transakcjach, z podziałem na trzy grupy wielkości nieruchomości. Z zestawienia tego wynika m. in., że średnie ceny jednostkowe 1 m2 działek mniejszych były wyższe niż w przypadku działek większych i kształtowały się następująco:

– dla działek o powierzchni ok. 0,5000-0,9000 ha - od 12,60 zł/m2 do 52,40 zł/m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,1300-0,1800 ha - od 21,50 zł/ m2 do 60,10 zł/m2,

– dla działek o powierzchni ok. 0,0500-0,0900 ha - od 62,50 zł/ m2 do 79,40 zł/m2.

Powierzchnia działki nr [...] przed jej podziałem wynosiła 0,6531 ha, natomiast powierzchnie nowych działek wynoszą od 0,0479 do 0,1506 ha (za wyjątkiem działki [...]).

Dla wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem w operacie szacunkowym uwzględniono 6 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 12,60 do 52,40 zł/m2.

Po dokonanym podziale nieruchomości, dla wyliczenia wartości działek [...] (o powierzchni 0,1506 i 0,1461 ha), w operacie szacunkowym uwzględniono 6 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 21,50 do 60,10 zł/m2 – do wyceny przyjęto cenę 54,10 zł/m2. Dla wyliczenia wartości działek [...] o powierzchni od 0,0479 do 0,0765 ha, w operacie szacunkowym uwzględniono 9 transakcji, w których ceny kształtowały się w granicach od 62,50 do 79,40 zł/m2 – do wyceny przyjęto cenę 65,20 zł/m2 (dla działek [...]) i 63,00 zł/m2 (dla działek [...]).

Należy dodać, iż analiza operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, nie potwierdza twierdzenia skarżącej jakoby dobór działek będących podstawą wyceny porównawczej dla nieruchomości zarówno przed jaki i po jej podziale był "skutkiem manipulacji". Jako podstawę wyceny przed podziałem nieruchomości przyjęto działki z obrębów [...] które wzięte pod uwagę zostały także przy wycenie dokonanej po podziale.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie zakwestionował zasadność zarzutu skarżącej, iż organy administracji powinny wziąć pod uwagę opinie SITR Koszalin. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stanowi dokumentu urzędowy (por. D. Wilkowska [w:] Helena KisielowskaNieruchomości, Zagadnienia prawne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 379-378). W operacie szacunkowym określeniu podlega wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności lub wartość innych prawa do nieruchomości. Operat powinien być sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie przeprowadzenia pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości (Standard VII.1 pkt 1.1 – 1.4). Rzeczoznawca dokonuje wyboru podejścia, technik i metod szacowania mając w szczególności na względzie cel wyceny, dlatego też operat powinien zawierać wskazanie przeznaczenia dla jakiego został opracowany i w jakim wyłącznie może być wykorzystany (Standard VII.1 pkt 6). Jedną z obowiązkowych klauzul dodatkowych, jakie winny znaleźć się w operacie szacunkowym jest zastrzeżenie o możliwości wykorzystania go wyłącznie dla celu w jakim został on sporządzony (Standard VII.1 pkt 15.1).

Mając na względzie powyższe oraz biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy art. 149 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, iż podstawą ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym (dokonywanego najczęściej w formie decyzji administracyjnej) może być wartość określona w operacie szacunkowym przygotowanym właśnie na potrzeby tego postępowania. Zasada ta została wyrażona wprost w aktualnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami: "operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154" (art. 156 ust. 3 ustawy).

Trafne jest – zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego – stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie nie mogły być przyjęte wyliczenia zawarte w operacie sporządzonym dla innego celu (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości). Ustawodawca wskazał cel dokonywanej wyceny jako element determinujący podejście, metody i techniki szacowania. Przyjęta na podstawie szacowania wartość stanowi bowiem podstawę dla dokonania czynności (podejmowania aktów) o zróżnicowanym charakterze, która ponadto powinna uwzględniać uzasadnione interesy zainteresowanych podmiotów ze względu na różne okoliczności prawne i faktyczne (np. ustalenie opłat z tytułu dzierżawy lub najmu nieruchomości, z tytułu ceny sprzedaży takiej nieruchomości; ustalenie opłat adiacenckich; przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). Trafne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż cel wyceny ma wpływ nie tylko na wybór właściwego sposobu szacowania nieruchomości, ale w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny.

Z powyższych względów, wartość nieruchomości przyjęta w operacie przedłożonym przez skarżącą, ale sporządzonym w innej sprawie – jakkolwiek jego prawidłowości (w innym postępowaniu) Sąd a priori nie kwestionuje – nie może stanowić podstawy ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.,

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.