Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 786/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2, 5, 6, 23 i 34
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 6-8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 217 i 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone przez F. Sp. z o.o. z siedzibą we W. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 maja 2021 r. znak [...], wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

F. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: F. [...] sp. z o.o.; inwestor; spółka; skarżąca) we wniosku z dnia 1 kwietnia 2021 r. (data wpływu wniosku datowanego na 24 marca 2021 r.), następnie uzupełnianym w toku postępowania na wezwanie organu (pisma z dnia 19 kwietnia 2021 r. i 7 maja 2021 r.), zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz; organ I instancji) o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej we W. na halę ekspozycyjno-produkcyjną do prezentacji innowacyjnej instalacji wzorcowej do produkcji wyrobów tworzyw sztucznych (np. doniczek czy mebli ogrodowych) z surowców pochodzących z rynku wtórnego. Instalacja ta miała wskazywać, w jaki sposób można przekształcić MLP (wielowarstwowe tworzywa sztuczne) [w postaci granulatu] w użyteczne produkty. Planowana instalacja może przyjąć poniżej 10 ton surowców (wielowarstwowych tworzyw sztucznych) na dobę (tylko w dni robocze); będzie zakładem wystawienniczym do sprzedaży technologii innym przetwórcom. Cały surowiec wielowarstwowych tworzyw sztucznych (w postaci wadliwych opakowań pochodzących od klientów inwestora) będzie magazynowany wewnątrz budynku; przywożony surowiec będzie dostarczany w postaci zbelowanej i rozładowywany w hali rozładunkowej, skąd zostanie przewieziony do magazynu surowców wewnątrz hali, szczelnie wygrodzonego ze wszystkich stron; maksymalny czas przechowywania tworzyw sztucznych od momentu rozładunku wyniesie 48 godzin. Powierzchnia przewidziana do składowania wynosić będzie [...] m2 o wysokości 9 m. Inwestor chce również przetwarzać generowane przez siebie odpady produkcyjne w ilości 40-50 ton miesięcznie; dopuszcza również uzupełniająco przetwarzanie innych wielowarstwowych tworzyw sztucznych. Planowaną metodą odzysku będzie R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. W toku procesu technologicznego przewiduje się wytwarzanie granulatu, a następnie zastosowanie go w produkcji wyrobów użytkowych. Powstały granulat jest produktem pośrednim, będzie on stopiony w maszynie do formowania i wytwarzania (wtryskarkach) produktów do codziennego użytku. Powyższe działania będą procedowane w ramach jednej linii technologicznej, w tym samym budynku. Produkty wykonane w formach wtryskowych będą sprzedawane. Sam granulat nie będzie sprzedawany zewnętrznym odbiorcom. Cały proces technologiczny składać się będzie z dwóch podstawowych etapów, tj. wytwarzania granulatu do produkcji wyrobów użytkowych oraz wytwarzania tych wyrobów z tworzyw sztucznych. Według inwestora, w wyniku realizacji procesu produkcji nie powstanie żaden odpad; całość procesu technologicznego znajdzie się wewnątrz istniejącej hali; produkcja wymaga zmiany przeznaczenia budynku na obiekt ekspozycyjny.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] w postanowieniu z dnia 14 maja 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany zamierzonego sposobu użytkowania hali magazynowej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...] położonej we W. z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/367/2009 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 15 grudnia 2009 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2010 r. [nr 71], poz. 1450) - dalej również: uchwały Rady Miejskiej we Wrześni nr XXVIII/367/2009 z dnia 15 grudnia 2009 r.; plan miejscowy; uchwała.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz stwierdził, że działka nr geod. [...] położona we W., objęta jest postanowieniami uchwały nr XXVIII/367/2009 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod aktywizację gospodarczą w G. , obszar działek o nr [...], cz. [...], [...] oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej we W. w rejonie ulicy [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 15 kwietnia 2010 r., poz. 1450). Wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu teren, na którym znajduje się istniejąca hala magazynowa, przeznaczony jest pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczone symbolem P i kolorem fioletowym na rysunku, stanowiącym załącznik do uchwały; plan miejscowy w § 5 ustalił dla terenu P przeznaczenie podstawowe jako obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz przeznaczenie dopuszczalne jako funkcję usługową w powiązaniu z obiektami o przeznaczeniu podstawowym, infrastrukturę techniczną, drogi wewnętrzne z zakazem budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m kw. Podniósł, że w § 5 uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, plan miejscowy wprowadził na terenie P zakaz lokalizacji punktów zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu.

Kwalifikując opisane we wniosku przedsięwzięcie, organ I instancji przyjął, że opisany przez inwestora projekt związany jest nie z ekspozycją, lecz z procesem produkcyjnym, którego technologia wskazuje, iż zamierza się przetwarzać odpady. W tym względzie podniósł, że zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku, zatytułowanym "Projektowany układ instalacji w zakładzie (w istniejącym budynku)", odpady magazynowane będą w dwóch magazynach, a następnie przetwarzane w instalacji do przetwarzania tworzywa MLP. Uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na prezentacji procesu przetwarzania odpadów; "proces technologiczny wskazuje na cykliczny, ciągły proces przetwarzania odpadów w ilości do 10 ton dzienne". Burmistrz stwierdził, że nie jest to działalność okazjonalna na potrzeby prezentacji instalacji potencjalnemu nabywcy, bowiem inwestor planuje przetwarzać generowane przez siebie odpady produkcyjne w ilości 40-50 ton miesięcznie, co wskazuje m.in. na to, że zamiarem wnioskodawcy jest recykling odpadów własnych, a nie – jak wskazano we wniosku – ekspozycja instalacji wzorcowej do produkcji wyrobów z surowców pochodzących z rynku wtórnego. Zauważył przy tym, że dodatkowo planuje się sprzedaż produktów wykonanych w formach wtryskowych, co także wskazuje na fakt, iż głównym zamiarem wnioskodawcy nie jest wyłącznie prezentacja technologii instalacji.

Zdaniem organu I instancji, nie ulega wątpliwości, że opisany proces technologiczny dotyczy sortowania, magazynowania i przetwarzania odpadów określanych przez inwestora jako "zwykły plastik" pochodzący z opakowań po żywności i odpadów produkcyjnych. Ponadto zauważył, że w ramach prowadzonej działalności odpady muszą być dostarczane i rozładowywane na terenie obiektu. Wobec tego uznał, że mamy do czynienia ze składowaniem i przeładunkiem odpadów, a surowce stanowiące odpady inwestor zamierza składować wewnątrz hali do 48 godzin od momentu rozładunku na powierzchni [...] m2.

Poza tym Burmistrz zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż ten sam podmiot w dniu 7 grudnia 2020 r. wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej, znajdującej się na działce nr [...] we W., na halę do recyklingu; Burmistrz wydał w tej sprawie postanowienie z dnia 23 grudnia 2020 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, z uwagi na niezgodność z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym terenie. Poza tym wskazał i na to, że decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r. znak [...] odmówił [innemu podmiotowi] określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do recyklingu na działce nr [...] we W. z powodu niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz stwierdził, że trudno nie odnieść wrażenia, iż kolejny wniosek inwestora stanowi próbę obejścia postanowień planu miejscowego obowiązującego na terenie działki nr [...] we W..

Organ I instancji uznał, że opisany przez inwestora proces technologiczny, a więc wytwarzanie granulatu do produkcji wyrobów użytkowych oraz wytwarzanie tych wyrobów z tworzyw sztucznych, stanowi przykład działania mającego na celu ponowne wykorzystanie odpadów, które będą stanowiły surowiec do produkcji. Dalej wywodził, że w tym przypadku chodzi o recykling, który stanowi rodzaj odzysku, a takie przedsięwzięcie zaliczać się będzie do gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.). Poza tym wskazał na to, że zgodnie z załączoną do wniosku prezentacją - w hali ekspozycyjnej planuje się magazynować surowiec, który stanowić będą odpady. W ocenie organu, tak przedstawiony przez inwestora zamiar zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na halę ekspozycyjną, jest niezgodny z postanowieniami planu miejscowego; nie jest bowiem zgodny z ustalonym przeznaczeniem terenu P - zarówno podstawowym, jaki i dopuszczalnym.

Tak rozstrzygając w sprawie, Burmistrz wyjaśnił, że uwzględnił treść swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia z dnia 23 grudnia 2020 r. (postanowienie wydane w sprawie znak [...]) o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hali magazynowej, znajdującej się na działce nr [...] położonej we W., na halę do recyklingu, stwierdzając, że w ocenie organu prowadzenie działalności związanej z recyklingiem jest niezgodne z planem miejscowym, to prezentacja tego procesu potencjalnym klientom również nie może zostać uznana za zgodną z aktem prawa miejscowego; prezentacja procesu przetwarzania odpadów oznaczać będzie, że działalność polegająca na recyklingu będzie w rzeczywistości prowadzona na przedmiotowym terenie.

Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że organ wydający zaświadczenie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na halę pełniącą funkcję ekspozycyjną do prezentacji procesu recyklingu nie jest możliwa na terenie, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji punktów zbierania lub przeładunku odpadów. Końcowo stwierdził, że skoro planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie, to brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hali magazynowej, zlokalizowanej na działce ozn. nr geod. [...] położonej we W., na halę ekspozycyjną.

W zażaleniu (podanie z dnia 24 maja 2021 r. uzupełnione podaniem z dnia 23 czerwca 2021 r.) na powyższe postanowienie F. [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), motywując swoje rozstrzygnięcie podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W szczególności Kolegium uznało, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie – z uwagi na to, że materiał produkcyjny będą stanowiły odpady – zaliczać się będzie do gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. W tym względzie organ odwoławczy wyjaśnił, że przez odpad bowiem rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany; posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W związku z tym przyjął, że niewątpliwie surowce, które wnioskodawca zamierza przetwarzać, zaliczyć należy do odpadów; a będą to zarówno odpady pochodzące od podmiotów zewnętrznych, jak i odpady produkcyjne, generowane przez zakład produkcyjny inwestora. Organ II instancji zgodził się również z Burmistrzem co do tego, że przedsięwzięcie wskazane we wniosku nie polega na [samej] ekspozycji procesu technologicznego, lecz na procesie produkcyjny, którego technologia wskazuje na zamiar przetwarzania odpadów. Stąd też uznał, że planowane zamierzenie polegać będzie na prezentacji procesu przetwarzania odpadów. Ponadto wyjaśnił, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami; natomiast przez przetwarzanie odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko Burmistrza co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obwiązującego planu miejscowego.

W skardze na postanowienie organu II instancji F. [...] sp. z o.o., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 5 ust. 1 i § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej we Wrześni nr XXVIII/367/2009 z dnia 15 grudnia 2009 r. poprzez błędne, nieznajdujące oparcia w świetle prawa, a nade wszystko pozbawione jakiejkolwiek głębszej analizy, naruszające przywołane przepisy postępowania, przyjęcie przez Kolegium w ślad za Burmistrzem, że:

- na podstawie § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały wyłączono możliwość prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, uciążliwej dla środowiska, podczas gdy z przepisu tego wynika wyłącznie zakaz lokalizacji punktów zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, którego to działania spółka nie będzie prowadziła;

- błędną wykładnię planu, polegającą na bezwzględnym przyjęciu, że jakakolwiek działalność związana z gospodarowaniem odpadami nie może mieć miejsca na terenie P, bowiem w planie miejscowym dla tego terenu nie przewidziano takiej możliwości, podczas gdy z postanowień planu powyższe nie wynika, w szczególności nie wprowadza on jakiegokolwiek ograniczenia co do materiałów produkcyjnych, które mogą być wykorzystywane w zakładach lokalizowanych na tymże obszarze i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowany sposób użytkowania hali zlokalizowanej na działce nr [...] we W., sprzeczny jest z ustalonym w planie przeznaczeniem i przyjętymi dla niego zasadami planowania przestrzennego;

2. § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 34 ustawy o odpadach oraz Zasad Techniki Prawodawczej (rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej") poprzez dokonanie błędnej wykładni postanowień planu miejscowego przez organy obydwu instancji, polegającej na utożsamianiu zakazu prowadzenia punktów zbierania i przeładunku z zakazem prowadzenia jakiejkolwiek działalności polegającej na gospodarowaniu pozostałościami poprodukcyjnymi czy nawet odpadami, podczas gdy w świetle definicji legalnych zbieranie odpadów stanowi tylko jeden z możliwych procesów gospodarowania odpadami, wobec czego z normy wynikającej z § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały nie można wyprowadzać wniosków o zakazie prowadzenia jakiejkolwiek działalności związanej z wykorzystaniem odpadów jako surowców – taka wykładnia, sprzeczna jest z przepisami prawa, nadto narusza konstytucyjnie chronione wartości;

3. § 5 ust. 1 i § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 20, art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji – a to poprzez dokonanie błędnej wykładni postanowień planu miejscowego przez organy obu instancji, a przy tym niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, co doprowadziło do niezgodnego z prawem, nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia przysługującego spółce prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jej zamierzeniem;

4. art. 218 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że prowadzenie postępowania przed wydaniem zaświadczania rażąco wykraczą poza jego dopuszczalny zakres określony w tym przepisie, który został naruszony przez organy obu instancji;

5. art. 11 z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy jego wydawaniu;

6. art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interes stron postępowania, wyrażające się w odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym, w sytuacji gdy zgodność ta jest i była oczywista;

7. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności polegające na wydaniu postanowień noszących cechy dowolności i rażąco naruszających przepisy prawa;

8. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 219 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy powinny doprowadzić co najmniej do uchylenia zaskarżonego postanowienia, co pozwoliłoby uniknąć inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2021 r. pełnomocnik spółki uzupełnił skargę, wskazując, że Kolegium w decyzji z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w sposób jednoznaczny potwierdziło słuszność wyrażonego w skardze stanowiska co do interpretacji ustaleń planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XXVIII/36712009 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 15 grudnia 2009 r. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 815/21 uchylił postanowienie Kolegium z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 23 grudnia 2020 r. znak [...] Pełnomocnik podniósł, że przedmiotowy wyrok w sposób jednoznaczny potwierdza słuszność wyrażonego w skardze stanowiska co od interpretacji postanowień planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępnie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium, które utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 14 maja 2021 r. znak [...], w którym organ odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu (zmiany) użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] położonej we W. z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/367/2009 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 15 grudnia 2009 r.

Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie, w swej najistotniejszej kwestii, nie są sporne. Niemniej jednak Sąd z miejsca zaznacza, że opisany we wniosku (wraz z jego uzupełnieniami) proces technologiczny oraz funkcje planowanej instalacji pozwalały na uznanie, że w istocie planowane zamierzenie polegać będzie na prezentacji procesu produkcyjnego przetwarzania odpadów – co najmniej w części, skoro taki m.in. będzie surowiec do produkcji granulatu, a następnie do wykonywanych z niego docelowych wyrobów. Świadczy o tym wprost treść uzupełnienia wniosku, przedstawiona w piśmie z dnia 5 maja 2021 r. (k. [...] i nast. akt adm. I inst.), wskazuje na zamiar wykorzystania własnych odpadów produkcyjnych, jak i opakowań produktów wprowadzonych przez inne podmioty (sklepy) do obrotu. Są to zdecydowanie odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, który stanowi, że przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Trzeba też mieć na uwadze, że ustawodawca nie zezwala na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi i co do zasady traktuje je jako odpady. Jako odpady należy bowiem traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz (wytwórca) uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 ustawy o odpadach. W art. 11 tej ustawy określono zaś tryb uznawania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny w rozumieniu art. 10 ustawy. Odpad może być pozostałością procesu produkcyjnego (ale nie tylko), zaś produkt uboczny zawsze jest pozostałością procesu produkcji, której celem nie jest jego produkcja. Z uwagi jednak na fakt, że pozostałości poprodukcyjne mogą być bez szkody dla chronionych wartości środowiskowych, zdrowotnych ponownie wykorzystane, ustawodawca dopuścił w ściśle określonych wypadkach uznanie ich nie za odpad, lecz za produkt uboczny. Podkreślić należy, że dany przedmiot lub substancja będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, nie staną się produktem ubocznym, jeżeli nie zostanie przeprowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 11 ustawy o odpadach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1087/15 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1344/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1087/15, dostępne jw.). Poza tym okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi nie oznacza, że nie jest odpadem (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 497/18, dostępny jw.).

Zadaniem Sądu, inwestor nie wykazał w toku postępowania, że żadna z substancji ani materiałów mających być wykorzystanymi jako surowiec w procesie produkcji nie stanowi odpadu w rozumieniu ustawy. Nie przedstawił też w tym zakresie odpowiednich rozważań w skardze, poprzestając na stwierdzeniu, że surowiec ten nie może być jednoznacznie kwalifikowany jak odpad, w szczególności odpad komunalny. Nawet jeżeli według stanowiska inwestora zasadnicza część surowca ma stanowić "swoisty produkt uboczny powstały w procesie produkcyjnym", jak i że spółka "zamierza przede wszystkim wykorzystać powstające w jej zakładzie pozostałości poprodukcyjne", to strona nie wykazała tego na potrzeby postępowania przed organami administracyjnymi. Poza tym korygowanie opisu zamierzenia na etapie skargi jest bezskuteczne. Deklarowanie, że obecnie nie planuje wytwarzać produktów ze zużytych opakowań po żywności, skoro w opisie projektu w istocie wyraźnie wskazał na takie pochodzenie surowca – "zwykły plastik pochodzący z opakowań po żywności" (k. [...], [...] akt adm. I inst.), a z czym koresponduje opis źródła pochodzenia surowca zawarty w uzupełnieniu wniosku (k. [...]) – jest z gruntu chybione i pozbawione wpływu na ocenę zaskarżonego aktu, wydanego w określonym stanie faktycznym. Dodać też należy, że nawet w zwykłym, intuicyjnym ujęciu językowym, chodzi tu wyraźnie o opakowania zużyte, bo "opakowania po żywności", a nie "opakowania do żywności".

Idąc dalej, Sąd zaznacza, że zasadnicze różnice pomiędzy stronami postępowania dotyczą przede wszystkim tego, czy sposób postępowania z materiałami w postaci tworzyw sztucznych, które będą stanowiły surowiec do produkcji granulatu, a następnie docelowych wyrobów, będzie stanowiło zbieranie lub przeładunek odpadów. Działania takie są bowiem zakazane w świetle postanowień obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Nie jest bowiem kwestionowaną przez strony okolicznością to, że teren objęty wnioskiem, tj. działka nr [...], jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/367/2009 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 15 grudnia 2009 r. I tak, teren, na którym znajduje się istniejąca hala magazynowa, przeznaczony jest pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczone na rysunku planu symbolem P i kolorem fioletowym. Plan miejscowy w § 5 ust. 1 ustalił dla terenu P przeznaczenie podstawowe jako obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz przeznaczenie dopuszczalne jako funkcję usługową w powiązaniu z obiektami o przeznaczeniu podstawowym, infrastrukturę techniczną, drogi wewnętrzne z zakazem budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Zarazem w § 5 ust. 3 pkt 9 tej uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, plan miejscowy wprowadził na terenie P zakaz lokalizacji punktów zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu.

Zdaniem Sądu, powyższe postanowienia planu nie wykluczają możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia, którą pomimo deklarowanego przez spółkę pokazowego (demonstracyjnego) charakteru można zakwalifikować jako inwestycję o charakterze produkcyjnym (warto zauważyć, że sam wytwarzany granulat nie będzie sprzedawany, jednakże powstałe z niego gotowe wyroby już tak – k. [...] akt adm. I inst.). W istocie zawisły spór sprowadza się do ustalenia, czy wyłączenie, o jakim mowa w § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały – a więc zakaz lokalizacji punktów zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu – obejmuje również inwestycję planowaną przez spółkę.

Odnosząc się do powyższej kwestii, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że tutejszy Sąd w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 815/21 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.pl) wypowiedział się już co do rozumienia przedmiotowych postanowień planu miejscowego w kontekście formalnie innego – choć rodzajowo zbliżonego – przedsięwzięcia (recyklingu), które planuje F. [...] sp. z o.o. na tym samym terenie i które również sprowadza się do zmiany użytkowania dotychczasowej hali magazynowej znajdującej się na działce nr [...], z tym że dotyczy przetwarzania mieszanych tworzyw sztucznych na granulat przeznaczony do ponownego użycia. Przedsięwzięcie to również wymagało przejściowego gromadzenia wysegregowanych tworzyw sztucznych w hali, które następnie będą poddawane rozdrabnianiu i granulacji. W przywołanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 23 grudnia 2020 r. znak [...], którym organ również odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] z postanowieniami planu miejscowego. Do postanowienia dotyczącego tejże inwestycji odniósł się również sam organ I instancji w uzasadnieniu zakwestionowanego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 14 maja 2021 r. znak [...]

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w tym wyroku i przyjmuje je za własne. Stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie się posiłkował rozważaniami przedstawionymi w przywołanym wyroku.

Trzeba zatem podkreślić, że wszelkie wynikające z planu miejscowego ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności muszą być interpretowane zgodnie z zasadami wykładni wyjątków. W konsekwencji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, co w tym przypadku znajduje swój wyraz w zasadzie in dubio pro libertate. Innymi słowy, wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (por. S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 44-53, wraz z podanym tam orzecznictwem).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji przyjął, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami. Oznacza to, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów – łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Poprzez zbieranie odpadów, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, rozumie się z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów oraz niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów, jak również tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.

Zgodnie z wnioskiem skarżącego można przyjąć, że planowana inwestycja ma dotyczyć przetwarzania mieszanych tworzyw sztucznych na granulat, przeznaczony do ponownego użycia, a jako planowaną metodę odzysku wskazano R5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych (k. [...] akt adm. I inst.). Taki proces wyczerpuje definicję recyklingu określoną w art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach, gdzie wskazano, że pod pojęciem tym rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Natomiast przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21).

Równocześnie podkreślić należy, że jakkolwiek planowane przedsięwzięcie zakłada krótkie (do 48 godzin od momentu rozładunku do momentu przetworzenia) magazynowanie odpadów przed ich przetworzeniem, to samo magazynowanie nie jest zbieraniem odpadów. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę; tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów; magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Natomiast – jak już wyżej wskazano – przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast pojęcia przeładunku odpadów (objętego obok magazynowania również zakazem określonym w § 5 ust. 3 pkt 9 uchwały), takiej definicji nie zawiera również kwestionowana uchwała, co powoduje, że pojęcie powyższe musi być rozumiane dosłownie jako "przeładowywanie odpadów". Wobec tego, w ocenie Sąd "przeładunek" oznacza zasadniczo przeniesienie materiału bezpośrednio z jednego środka transportu na drugi, bez okresu składowania na wyodrębnionej przestrzeni typu placu, co jednak nie wyklucza krótkiego pozostawania przeładowywanych materiałów poza środkami transportu, zgodnego z zastosowanym sposobem przeładunku.

Odnosząc powyższe definicje do opisu procesu przetwarzania mieszanych tworzyw sztucznych na granulat przeznaczony do ponownego użycia – a w szczególności deklarowanego przechowywania surowca pomiędzy jego pozyskaniem (rozładunkiem) a przetworzeniem – stwierdzić należy, że działalność, która ma być podjęta przez stronę nie będzie stanowiła ani zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, a tylko tego rodzaju działalność jest w świetle obowiązującego planu miejscowego zakazane. Posłużenie się przez organy administracji szerszym pojęciem "gospodarowania odpadami" niewymienionym bezpośrednio w uchwale stanowi tym samym niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, co też w ocenie Sądu stanowi o istotnej wadliwości wydanego postanowienia.

Trafne zatem okazały się przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a finalnie również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim jednak organy dokonały błędnej wykładni przepisu prawa miejscowego, tj. § 5 ust. 1 i 3 pkt 9 planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej we Wrześni nr XXVIII/367/2009 z dnia 15 grudnia 2009 r., naruszając zarazem przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 34 ustawy o odpadach. W konsekwencji bezpodstawnie zastosowały § 5 ust. 3 pkt 9 planu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzut skargi i w tym zakresie był zasadny. Niemniej jednak pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał en bloc za nietrafne. Poza kwestiami już wcześniej omówionymi, Sąd wskazuje, że w szczególności w sprawie tej nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 9, art. 12 oraz art. 218 § 2 i art. 219 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 217 i nast. k.p.a., w którym właściwy organ ma na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego potwierdzić zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, całkowicie zasadne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do planowanego przedsięwzięcia w tym przedmiocie. Tylko dokładne i wyczerpujące przedstawienie projektowanej zmiany użytkowania gruntu lub obiektu, co do którego strona domaga się wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku, może być należycie odniesione do ustaleń obowiązującego prawa miejscowego. Zakres postępowania wyjaśniającego nie został zatem w żadnej mierze, w niniejszej sprawie, przekroczony. Merytoryczna odmowa wydania zaświadczenia nie stanowiła również naruszenia przepisu art. 219 k.p.a., który przewiduje formę takiego rozstrzygnięcia i jego zaskarżalność.

W tym stanie rzeczy Sąd, z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzając od organu odwoławczego na rzecz spółki kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd uwzględnił wysokość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł