Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 817/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28 i art. 145
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. wnioskiem z dnia 4 marca 2011 r. wniosła o wznowienie postępowania naprawczego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 stycznia 2011 r. znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzono inwestorowi P. S. projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu do budynku, odprowadzeniem wód opadowych i zjazdem indywidualnym z drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości K..

W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 14 marca 2011 r. wydał na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzję nr [...] znak: [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę znak: [...] z dnia 15 lipca 2009 r. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [...] (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 21-22).

W wyniku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że ustalenia organu I instancji nie przesądzają braku interesu prawnego właściciela działki nr [...] w miejscowości K.- M. P..

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku, jak również zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, postanowieniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 stycznia 2011 r. (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 42-43). W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazują iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien poddać szczególnej ocenie podnoszone przez M. P. problem znacznej zmiany ukształtowania terenu działki nr [...].

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 stycznia 2011 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na uchybienia proceduralne w czynnościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W..

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji w dniu 20 marca 2014 r., wydał postanowienie, którym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie dot.: istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę znak: [...] z dnia 15 lipca 2009 r. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [...].

W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 3 września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ponownie wskazując na uchybienia proceduralne w czynnościach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 5 listopada 2014 r. nr [...] znak: [...] wznowił na wniosek M. P. reprezentowanej przez radcę prawnego L. S. z dnia 4 marca 2011 r. postępowaniu w sprawie dotyczącej istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę znak: [...] z dnia 15 lipca 2009 r. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 31 stycznia 2011 r.

Po analizie całości materiału dowodowego w dniu 17 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję znak: [...], którą umorzono postępowanie we wznowionym na wniosek M. P., reprezentowanej przez radcę prawnego L. S. z dnia 4 marca 2011 r. postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. wydanego przez Starostę znak: [...] z dnia 15 lipca 2009 r. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 31 stycznia 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła M. P..

Decyzją Nr [...] z dnia 28 maja 2015 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz zasadności wydania skarżonej decyzji organu I instancji, którą umorzono wznowione na wniosek M. P., reprezentowanej przez radcę prawnego (pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 679/05).

W postępowaniu administracyjnym z zakresu nadzoru budowlanego, źródła interesu prawnego mogą wynikać z różnego rodzaju przepisów. Przede wszystkim są to przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy, regulujące kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, iż interes prawny może również wynikać z przepisów prawa cywilnego, a w szczególności norm tzw. prawa sąsiedzkiego, regulującego kwestię korzystania z własnej nieruchomości oraz wprowadzającego zakazy immisji (art. 140 i inne K.c.). W zależności od realiów konkretnej sprawy, źródłem interesu prawnego mogą być także inne akty prawne, zawierające normy prawa materialnego miedzy innymi z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, czy też prawa wodnego. To, które normy prawa materialnego mogą w danej sprawie kształtować interes stron postępowania, wymaga zawsze dokładnej analizy na tle konkretnego stanu faktycznego. Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (pogląd wyrażony w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, opub. w LEX nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Po dokonaniu dokładnej i wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał prawidłowej oceny legitymacji M. P. w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia 31 stycznia 2011 r. znak: [...] wskazując iż M. P. nie przysługiwał i nie przysługuje interes prawny w ww. postępowaniu.

Celem określenia, czy M. P. ma interes prawny w zakończonym ostateczną decyzją administracyjną postępowaniu należy wskazać przepis prawa, w oparciu o który skarżąca żąda podjęcia przez organ czynności. W związku ze specyfiką Prawa budowlanego, należy zbadać, czy zamierzenie budowlane podjęte przez inwestora – P. S. oddziałuje na własność M. P., tj. działkę nr [...] w taki sposób, że ogranicza jej aktualne bądź przyszłe zagospodarowanie.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", w § 12 ust. 1 wskazuje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stroną tej granicy; 3 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stroną tej granicy. Zachowanie wskazanych w rozporządzeniu odległości nie ogranicza możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości sąsiedniej. Wskazać należy, iż z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odległość spornej inwestycji tj. budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] do granicy nieruchomości od strony działki skarżącej wynosi 11,5 metra co nie narusza ww. warunków rozporządzenia, a w konsekwencji pozwala twierdzić, że usytuowanie spornego obiektu po względem odległości od granicy działki skarżącej nie wpływa na możliwość jej zagospodarowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że nieruchomość M. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z nieruchomością nr [...] będącą własnością inwestora, gdyż działkę Inwestora od działki skarżącej oddziela część nieruchomości nr [...], która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Podnoszona przez M. P. kwestia zalewania jej działki od strony działki nr [...], może stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania, jako podmiotu posiadającego interes prawny. Tym samym podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy doszło do zmiany ukształtowania terenu Inwestora powodujące zalewanie działki skarżącej w rozumieniu § 29 rozporządzenia, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Wskazano, iż w zatwierdzonym decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 stycznia 2011 r. projekcie budowlanym zamiennym dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K., w opisie do projektu zagospodarowania terenu, pkt 8 wody opadowe wskazano, że wody opadowe z terenu utwardzonego Częściowo odprowadzone przez odwodnienie zjazdu kanalizacją deszczową do studzienki a częściowo rozprowadzone powierzchniowo po własnym terenie od strony północnej. Wody opadowe z budynku odprowadzone kanalizacją deszczową do studzienek chłonnych lokalizowanych na działce inwestora zgodnie z załączoną dokumentacja projektową (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 90-91), a na projekcie zagospodarowania ww. działki (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 89) wyraźnie zaznaczono przebieg zewnętrznej kanalizacji deszczowej, z zaznaczeniem studzienek chłonnych.

Organ wskazał, że poddano analizie organów nadzoru budowlanego kwestię ukształtowania terenu działki nr [...] w K.. Wszelkie zmiany wynikłe ze zmiany ukształtowania terenu w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę zostały ujęte w przedłożonym przez Inwestora projekcie budowlanym zamiennym dla w/w inwestycji, do przedłożenia którego inwestor został zobowiązany decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 31 stycznia 2011 r. Porównując ukształtowanie terenu w stosunku do warstwie wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym z mapą z porównania wysokości terenu działek nr [...] wykonaną przez uprawnionego geodetę (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 63-64), organ odwoławczy stwierdza, że zgodnie z wskazanymi warstwicami zachowane zostało nachylenie działki Inwestora w kierunku działki skarżącej i naturalny spływ wód w kierunku północnym.

Wskazano ponadto, iż w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 4 października 2012 r. znak: [...], w którym wskazano Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w W. w okresie od 19 grudnia 2011 r. do 21 sierpnia 2012 r. przeprowadził trzy wizje w terenie na działce [...] położonej w K. będącej własnością M. P.. Przeprowadzone wizje miały na celu ustalić ewentualne szkody powstałe na działce [...] w wyniku zmiany ukształtowania terenu na działce [...]. Z ustaleń jakie dokonała komisja przeprowadzająca oględziny przy udziale M. P. wynika, że w okresie od 19 grudnia 2011 r. do 21 sierpnia 2012 r. nie stwierdzono szkód, które mogłyby mieć związek z wybudowanymi budynkami i zmianą ukształtowania terenu na działkach [...] i [...]. Pomimo przeprowadzenia wizji terenowych na działce [...] w różnych porach roku w zimie, wiosna i w lecie nie stwierdzono nadmiernego zawilgocenia działki [...] nawet po okresie wiosennych roztopów. Nie stwierdzono śladów przepływania wody z działek [...] i [...] na działkę [...] w postaci naniesionego piasku, mułu, materiału tworzącego podbudowę drogi biegnącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 65).

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania przymiotu M. P. w kontrolowanej sprawie również na podstawie § 29 rozporządzenia.

Zaznaczono, że interes prawny podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym winien wynikać z obowiązującego przepisu prawa, jednakże nie ogranicza to badania interesu jedynie do zakresu przepisów prawa administracyjnego. Interes prawny może być oparty także o obowiązujące przepisy w zakresie prawa cywilnego, np. art. 140 i 144 K.c.

Powyższe przepisy regulują stosunki potocznie zwane sąsiedzkimi, które jednocześnie wskazują granice korzystania z prawa własności. Zatem właściciel w korzystaniu ze swojego prawa po pierwsze jest ograniczony ustawami i zasadami współżycia społecznego, a także społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

W niniejszej sprawie przez pojęcie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa należy rozumieć przeznaczenie działki wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego obszaru, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XLV/334/05 z dnia 29 września 2005 r., zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce Nr LXIII/513/06 z dnia 23 października 2006 r., z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem oznacza to, iż realizując na działce nr [...] inwestycje polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor korzysta z ww. działki zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Należy również wskazać, że z uwagi na dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego, budowy w tym obszarze budynków stanowiących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Inwestor korzystając z uprawnienia przewidzianego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo skonkretyzowanego w decyzji pozwolenia na budowę (decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny), w ocenie organu, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa bądź zasad współżycia społecznego.

Niezależnie od uprawnienia właściciela do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego należy zauważyć, że właściciel nie jest uprawniony do działań, które zakłócą korzystanie z nieruchomości sąsiednich poprzez immisje bezpośrednie bądź pośrednie ponad przeciętną miarę.

W zakresie immisji bezpośrednich Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się wyżej rozważając kwestię naruszenia stosunków wodnych przez inwestora pomiędzy działkami stanowiącymi jego własność, a nieruchomością skarżącej. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że stosunki wodne nie zostały naruszone. Natomiast biorąc pod uwagę charakter omawianej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny) bezcelowym jest rozważanie pozostałych immisji bezpośrednich takich jak np. zapylenie. Koniecznym jest również odniesienie się do immisji pośrednich, które generować może działanie właściciela na działce sąsiedniej.

Podkreślono, że zawsze sąsiadujące ze sobą nieruchomości oddziałują na siebie, dlatego koniecznym w jest zbadanie czy oddziaływania te przekraczają przeciętną miarę, a w ten sposób kreuje po stronie jednego z sąsiadów roszczenie wskazane w art. 144 K.c. Oceny przeciętnej miary dokonuje się według dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia obu nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Co do oceny przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 K.c. wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. akt II CR 149/85, opub. w OSNCP 1986, nr 10, poz. 162, stwierdzając, że musi być ona dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, których przestrzeń w miejscu zamieszkania w następstwie dalszego budowania budynku mieszkalnego uległaby ograniczeniu. Jak z tego wynika, chodzi tu o dokonanie oceny według normy obiektywnej, a nie subiektywnej wrażliwości czy potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Przykładem immisji pośredniej może być hałas. W niniejszej sytuacji, bacząc na przedmiot postępowania (budynek mieszkalny jednorodzinny) wskazać należy, w stopniu graniczącym z pewnością że będą one źródłem hałasu poprzez m.in. zabawy dzieci, rozruch silnika samochodowego, rodzinne spotkania. Jednakże podkreślono, że tego typu hałas jest dopuszczalny, a co więcej typowy dla nieruchomości, na których dopuszczona jest zabudowa jednorodzinna. Kolejnym przykładem immisji pośrednich może być zapach. Zwrócono uwagę, że zatwierdzony projekt budowlany nie dotyczy budynku np. lakierni, a budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji oznacza, że nie będzie dochodziło do generowania zapachów ponad przeciętną miarę. Koniecznym jest również zweryfikowanie czy nie dojdzie do zacieniania nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na usytuowanie budynku Inwestora w odległości 11,5 metra (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 89) od granicy nieruchomości nie jest możliwe zacienianie budynku skarżącej. Pozostałe rodzaje immisji pośrednich jak zapylenie, wytwarzanie pary, dymów również, bacząc na charakter inwestycji nie spowodują immisji niedopuszczalnych prawnie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po przeprowadzeniu dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uwag skarżącej składanych w toku całego postępowania w przedmiotowej sprawie, organ nie znalazł podstaw do przyznania M. P. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 31 stycznia 2011 r.

Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prawidłowo zastosował przesłankę wynikającą z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i umorzył wznowione postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu organ wskazuje, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącą bowiem w uzasadnieniu niniejszej decyzji organ odwoławczy wskazał motywy faktyczne i prawne, mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, na podstawie których tut. organ oparł rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobligowany do utrzymania skarżonej decyzji w mocy.

W dniu 16 czerwca 2015 r. M. P., wniosła za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 28 maja 2015 r. znak: [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...], która na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie we wznowionym na wniosek M. P. postępowania w sprawie dotyczących istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K. w wydanego przez Starostę znak: [...] z dnia 15 lipca 2009 r. zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] 1 z dnia 31 stycznia 2011 r.

Strona skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego umarzające postępowanie wznowieniowe (po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania) dotyczące decyzji wydanej w tzw. postępowaniu naprawczym. Zdaniem organów obu instancji, skarżącej nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu z uwagi na odległość zabudowy będącej przedmiotem postępowania od jej działki oraz brak bezpośredniego sąsiedztwa (nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką na której wzniesiono budynek z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego) i stwierdzony na podstawie kilku oględzin terenu braku naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki skarżącej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie poczynił ustaleń aby wnioski takie w sposób uprawniony mógł wysmuć.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a.,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 K.p.a.),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania (miał interes prawny związany bezpośrednio z tym postępowaniem) i bez własnej winy nie brał w nim udziału.

Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a. lub art. 145b K.p.a., albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a. lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasadą jest że organ administracji w postępowaniu wznowieniowym uchyla decyzję będącą przedmiotem tego postępowania - jeżeli postępowanie przed tym organem potwierdzi, iż podstawy wznowienia istniały. Sąd podziela przy tym pogląd, iż prawidłową procesową formą zakończenia tego postępowania, w razie ustalenia iż brak było podstaw wznowieniowych - jest odmowa uchylenia decyzji a nie umorzenie postępowania. Na taką bowiem formę wskazuje wyraźnie przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego tylko względu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (umorzenie postępowania) należy uznać za wadliwe, aczkolwiek nie jest to wadliwość jedyna jaką sąd stwierdził a przede wszystkim nie ta wadliwość przesądza o konieczności eliminacji decyzji obu instancji z obrotu prawnego.

Kwestią kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżącej w postępowaniu naprawczym (regulowanym na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) przysługiwał przymiot strony, a zatem czy jej wniosek o wznowienie postępowania, w którym nie brała udziału bez własnej winy był zasadny. Przyjmuje się, że co do zasady przymiot strony w postępowaniu naprawczym ustala się nie w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, ale w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stanowisko to ugruntowało się na tle zbieżnych poglądów jakie zostały wyrażone w orzecznictwie, iż ustawodawca poprzez wprowadzenie w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego definicji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ograniczył zakres stron tego postępowania do tych podmiotów które są w zakresie oddziaływania inwestycji budowlanej. Prawo budowlane w sposób węższy niż czyni to K.p.a. definiuje pojęcie strony, zmniejszając przez to liczbę podmiotów które są czy też być powinny stronami tego postępowania. W innych postępowaniach regulowanych przepisami Prawa budowlanego (innych niż postępowanie o pozwolenie na budowę) krąg stron ustala się w oparciu o reguły określone przepisem art. 28 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 888/14, opub. w LEX nr 1653227 orzekł, iż ten jest stroną postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, kto może wykazać swój indywidualny, konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, która nie musi być normą administracyjną, a może być normą innej gałęzi prawa np. cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 923/13, opub. w LEX nr 1592167 wskazał, iż co do zasady krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podmiot zaliczony do kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien mieć tym bardziej zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdy doszło do nielegalnych działań inwestora. Skoro w postępowaniu naprawczym dla ustalenia kręgu stron postępowania istotny jest interes prawny, to jego istnienie musi być potwierdzone w obowiązujących przepisach prawa. Zatem interes prawny w takiej sprawie może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 252/14. Pogląd ten podziela Sąd w tej sprawie.

W postępowaniu naprawczym przymiot strony tego postępowania winien być ustalany w oparciu o art. 28 K.p.a., co czyni koniecznym zbadanie, czy sprawa związana z wybudowaniem danej inwestycji, której sposób wykonania (wybudowania) i wpływ tej inwestycji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. To znacznie szersze pojęcie niż "zakres oddziaływania inwestycji". Zakres odziaływania inwestycji musi być wprost związany ograniczeniami zagospodarowania lub uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich (przy szerokim ujęciu tego pojęcia) a ograniczenia te muszą wynikać nie z subiektywnego odczucia danej osoby ale mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego tak z zakresu prawa administracyjnego jak i innych dziedzin prawa np. prawa cywilnego – co pozostaje w zgodzie z definicją zawartą w art. 28 K.p.a.

W postępowaniu naprawczym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma także i ta osoba, która jest właścicielem nieruchomości nie będącej w obszarze odziaływania danej inwestycji, ale na której własność ma wpływ realizowana inwestycja chociażby poprzez ingerowanie w tą własność. Nie ma przy tym znaczenia, czy w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dana osoba brała udział jako strona. Czym innym jest bowiem procedura udzielania pozwolenia na budowę, gdzie analizuje się teoretyczny wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a czym innym postępowanie tzw. naprawcze, gdzie analizie należy poddać już realny, rzeczywisty wpływ na inne nieruchomości. Oczywiście kręgi stron mogą się w takich postępowaniach różnić już chociażby z tej przyczyny, że postępowanie naprawcze prowadzonej jest wówczas, gdy inwestor odstąpił od warunków wynikających z pozwolenia na budowę i zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego. To zaś wręcz nakazuje wyznaczanie na nowo kręgu stron, przy uwzględnieniu art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym powodów, aby inwestor który odstępuje od warunków pozwolenia na budowę nadal zachowywał swoisty przywilej związany z ustalaniem kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym postępowania tzw. naprawczego w obecnym stanie prawnym z reguły powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, ale nie oznacza to, że będą to tylko właściciele bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może doznać ograniczenia w zagospodarowaniu swojej nieruchomości poprzez realizację nowej zabudowy z odstępstwami, a często także i uciążliwości - co wykazuje jego interes prawny mający umocowanie w normach prawa materialnego (przepisach techniczno-budowlanych, prawa cywilnego, ustawy Prawo wodne), chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Odnosząc powyższe do tej sprawy należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego powinien zbadać czy skarżąca domagając się wznowienia postępowania naprawczego z tego powodu, iż bez jej własnej winy nie brała w nim udziału, znajduje się w obszarze, w którym ma wpływ na np. prawo własności skarżącej inwestycja wybudowania na działce nr [...] z odstępstwami inwestycja. Analiza w szczególności tychże odstępstw i ich wpływu na nieruchomości powinna prowadzić do ustalenia prawidłowego kręgu stron.

Analizy takiej nie dokonały organy obu instancji wydając orzeczenia w niniejszej sprawie. Nie dokonano także ustaleń staniu faktycznego, który mógłby pozwolić na konkluzje wyrażone przez te organy w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach. W oparciu o oględziny terenu nie sposób ustalić negatywnego wpływu inwestycji realizowanej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie takie nie jest dostateczne i z pewnością nie pozwala na dokonanie ustaleń mogących być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie wskazywała negatywne skutki jakie na jej nieruchomość wywiera inwestycja zrealizowana na działce nr [...] poprzez fakt dopuszczenia się przez inwestora znaczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skutki te to naruszenie stosunków wodnych (czego konsekwencja jest zalewanie i podmakanie działki skarżącej) poprzez znaczne podwyższenie i zmianie kąta nachylenia terenu na którym inwestycja była realizowana (fakt podniesienia terenu wynika z projektu budowlanego zamiennego) i realizacji niezgodnie z projektem budowlanych i przepisami techniczno-budowlanymi studni chłonnych oraz studni głębinowych. Organy obu instancji nie ustaliły nawet o ile podniesiony został teren na którym inwestycja była zrealizowana. Podniesienie terenu jest oczywiście odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, chyba, że projekt ten podniesienie takie zakłada – dotyczy bowiem projektu zagospodarowania działki i jeżeli do tego odstępstwa doszło, postępowanie naprawcze powinno obejmować także ten aspekt. Jeżeli odstępstwo to ma negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie to organ nadzoru budowlanego ma instrumenty o których mowa w art. 51 ust 2 Prawa budowlanego (niezależnie od możliwości jakie daje poszkodowanemu realizacja roszczeń związanych z naruszeniem stosunków wodnych przed innymi organami administracji) a stwierdzenie takiego negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie przesądza, że ich właściciele mają status stron toczącego się postępowania naprawczego.

Podkreślić należy, że organy obu instancji nie ustaliły, poza faktem samego podniesienia terenu, jak duże jest to podniesienie i czy został zmieniony kąt nachylenia terenu. Organ I instancji opisuje go jako nieznaczne zmiany ukształtowania terenu nie precyzując co rozumie poprzez pojęcie nieznaczne (według skarżącej teren został podniesiony o około 1,5 metra, którą to wielkość trudno uznać za nieznaczną). Z opisu jaki organ I instancji zamieścił w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji można by wysnuć wniosek, iż teren jest podwyższony nawet w stosunku do danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. O znacznym podwyższeniu terenu inwestycji można wywnioskować na podstawie materiału fotograficznego jaki skarżąca przekazała Sądowi razem z pismem z 9 września 1015 r. Fotografie te zdają się także potwierdzać negatywny wpływ tej ingerencji w ukształtowanie terenu w zakresie stosunków wodnych. Materiał ten ma dla sądu charakter jedynie poglądowy (sąd nie mógł dopuścić tych fotografii jako dowodu w sprawie i poczynić w oparciu o nie własne ustalenia, gdyż na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowód z dokumentu w rozumieniu przepisów K.p.c. (art. 106 § 5 P.p.s.a.), natomiast załączone do tego pisma fotografie to nie dokumenty o jakich mowa w art. 244 i art. 245 K.p.c. ale inne środki dowodowe o których mowa w art. 308 K.p.c. Tym niemniej nic nie stoi na przeszkodzie by ponownie rozpoznając sprawę organ materiał ten wykorzystał dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego.

Organ winien także zbadać wpływ na nieruchomość skarżącej studni chłonnych i studni głębiowych tj. czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami i spełniają swą funkcję prawidłowo, czy też jak twierdzi to skarżąca ich nieprawidłowe wykonanie zakłóca stosunki wodne na działce. Skarżąca kwestie te w toku postepowania podnosiła, tym niemniej organy stosownych ustaleń w tym przedmiocie nie poczyniły. Oczywiście Sąd tym wyrokiem nie przesądza, że skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu naprawczym. Ta okoliczność winna wynikać z rzetelnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie.

Konkludując stwierdzić należy, iż postępowanie przed organami obu instancji dotknięte jest wadami, doszło do naruszenia przepisów postępowania - organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów o których mowa w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 K.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Art. 80 K.p.a. statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów winien być rozumiany w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zasady te nie zostały przez organy zachowane.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien kierować się poglądem prawny dotyczącym rozumienia pojęcia strony w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie i należycie ustalić związane z tą kwestią okoliczności.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 210 § 1 P.p.s.a.