Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1242/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego G.O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] marca 2021 r., znak: [...], wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

M. M., w dniu 19 listopada 2018 r., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w S..

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Burmistrz Miasta S. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożył wnioskodawca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

G. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw na ww. decyzję Kolegium.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1949/19, sprzeciw uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 24 czerwca 2019 r.

Sąd stwierdził, że "organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wykazał tak istotnych braków dotyczących stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył teren analizowany, gdyż granice obszaru uwzględniają trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej. Zdaniem organu odwoławczego wyznaczony obszar tworzy harmonijną całość, a zatem słusznie uznany został jako właściwy teren analizy. Następnie organ odwoławczy wyraził odmienną od organu I instancji ocenę dotyczącą tego czy planowana przez inwestora inwestycja spełnia jeden z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuuje funkcję występującej w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy. W odniesieniu do tego zagadnienia organ odwoławczy nie miał wątpliwości, po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a także zdjęć Street View dostępnych na portalu https://www.google.pl/maps, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną inwestycję, tj. myjnię samochodową. Organ odwoławczy wyjaśnił też wyczerpująco, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ odwoławczy uznał także za nieprawidłową argumentację organu I instancji wskazującą, że okoliczności związane z całodobową emisją hałasu i emitowaniem aerozoli powstających w procesie ciśnieniowego, bezdotykowego mycia samochodów mogą stanowić podstawę do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślił, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego." W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie sprecyzował na czym polegały uchybienia organu I instancji i jaki jest zakres niepoczynionych przez ten organ ustaleń, które nie są możliwe do uzupełnienia w postępowaniu drugoinstancyjnym oraz nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku merytorycznej oceny sprawy. Nie dokonał także wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności rzetelnej i wszechstronnej oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ograniczył swoją ocenę do kwestii kontynuacji funkcji, nie poddając ocenie pozostałych przesłanek uzasadniających możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Sąd podkreślił, że "w aktach administracyjnych znajduje się dokument w postaci analizy urbanistycznej stanowiący źródło informacji o istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie. Informacje te konieczne są przede wszystkim dlatego, że ze względu na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w pierwszej kolejności przy ocenie czy planowana zabudowa kontynuuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, dla niektórych wskaźników i parametrów branych pod uwagę, zasadą jest odniesienie się do średnich wartości charakteryzujących istniejącą już zabudowę. Od tej zasady możliwe jest zastosowanie wyjątków. Odstępstwa możliwe są wówczas, gdy zasadność i dopuszczalność innego określenia wymagań dla nowej zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy nie dokonywał m.in. oceny czy sporządzona analiza urbanistyczna pozwala na ustalenie, że możliwe jest ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników. Jednocześnie organ odwoławczy nie wykazał, że sporządzona analiza urbanistyczna zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy." Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy."

Powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - w wyniku ponownego rozpoznania odwołania M. M. - uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] kwietnia 2019 r. i orzekło o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...]w obrębie [...], położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w S.. Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami A-B-C-D-E- F-A na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 2, który jest integralną częścią niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy ustalił warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, gdzie:

1) nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika nr 1 to - 7,0 m od pasa drogowego ul. [...], 11,0 m od pasa drogowego ul. [...] - w nawiązaniu do linii zabudowy istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych;

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: od 15% do 17%;

3) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 3,0 m do 3,2 m;

4) geometria dachu: a) kąt nachylenia połaci dachowych - od 0 do 20 0, b) wysokość głównej kalenicy - od 3,0 m do 3,2 m, c) układ połaci dachowych - jednospadowy, d) kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki -prostopadły;

5) szerokość elewacji frontowej: od 6,0 m do 10,8 m z tolerancją do 20%;

6) wskaźniki zawarte w niniejszej decyzji dotyczą również działek powstałych w wyniku ewentualnego podziału terenu objętego wnioskiem.

Kolegium określiło także:

1) warunki wynikające z ochrony przyrody i zdrowia ludzi;

2) warunki wynikające z ochrony środowiska,

3) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej;

4) warunki obsługi w zakresie komunikacji, wjazdu, miejsc postojowych;

5) warunek dotyczący numeru porządkowego nieruchomości.

W kwestii wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ odwoławczy wskazał na konieczność stosowania w ramach projektu budowlanego rozwiązań wynikających z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), a w szczególności chroniących przed:

1) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej,

2) pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

3) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

4) zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

W dalszej części organ odwoławczy przytoczył art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zalecenia wynikające z wyroku WSA z 11 września 2002 r i wskazał, że materiał dokumentacyjny pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt decyzji przekazano do uzgodnienia właściwych zarządców dróg: M. Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. - jako zarządcy ul. [...] oraz Burmistrza Miasta S. - jako zarządcy ul. [...]. Zarządcy dokonali stosownych uzgodnień, które uwzględniono w projekcie.

Dalej stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Cała analiza wraz z załącznikiem mapowym, na których wyznaczono obszar analizowany, z uwagi na duży format, znajduje się w aktach sprawy. Sposób ustalania warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Istotne znaczenie w tej sprawie ma § 3 cyt. rozporządzenia, który dotyczy sposobu wyznaczania analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa wart. 61 ust. 1 ww. ustawy. Granice obszaru uwzględniają trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej. Obszar analizowany znajduje się pomiędzy ul. Z. K., ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] i [...]. Obszar ten tworzy harmonijną całość, a zatem uznany został jako właściwy teren analizy. Działka nr ew. [...] dostępna jest zarówno z ul. L. [...], jak również ul. [...]. Inwestor planuje główny wjazd na działkę od strony ul. Ludwika Waryńskiego - drogi gminnej. W granicach obszaru analizowanego znajduje się m. in. działka nr [...], która zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym. Pozwala to, zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym stanowisko, zgodnie z którym "Wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej jest istnienie tylko jednej działki, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie odzwierciedla, a nie - kształtuje ład przestrzenny. Stąd też występowanie różnorodnej zabudowy stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/G1 1002/18 publ. CBOSA)." Jednocześnie, Kolegium wskazało, że "Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania trenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 91/19, publ. CBOSA). W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa", określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr ew. [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej gminnej - ul. [...] oraz do drogi wojewódzkiej - ul. [...]. Dostęp działki nr ew. [...] do drogi publicznej zapewniony jest projektowanym zjazdem z ul. [...].

Ponadto Kolegium podniosło, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: a) przyłącze energetyczne zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci dystrybucyjnej nr [...] wydanymi przez [...] S.A. Oddział [...], Rejon Energetyczny [...] w dniu[...] grudnia 2018 r.; b) przyłącze wodociągowe zgodnie z warunkami przyłączenia nr [...] z 6 grudnia 2018 r. wydanymi przez [...] sp. z o.o; c) przyłącze kanalizacji sanitarnej zgodnie z warunkami przyłączenia nr [...] z 6 grudnia 2018 r. wydanymi przez [...] sp. z o.o.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że teren przeznaczony pod zabudowę jest oznaczony w ewidencji gruntów jako teren budowlany - B (tereny mieszkaniowe) oraz grunty orne - R. Teren planowanej inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi określonymi we wniosku o decyzję o warunkach zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie stwierdzono niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym: ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na decyzję Kolegium z [...] marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. O., dalej: "skarżący".

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia, fasady "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności "kontynuacji funkcji zabudowy" istniejącej w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że planowana myjnia samochodowa odpowiada zabudowie już istniejącej;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w tym samym składzie osobowym Kolegium, jak przy wydawaniu poprzednio uchylonej decyzji;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez nie wyjaśnienie istotnych kwestii związanych z faktem czy zachodzą przesłanki do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową w przedmiotowej sprawie, skutkiem czego w dalszej perspektywie był brak dokonania właściwej kontroli prawidłowości działania organu I instancji;

c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których decyzja organu I instancji została uchylona.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

Między innymi wskazał, że w żadnym razie nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej prawidłowo w niniejszej sprawie (przez organ I instancji) wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy istotne jest więc nie to, czy projektowana myjnia samochodowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy na działce nr ew. [...] lecz to, czy może ona stanowić kontynuację funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Skarżący podkreślił, że nie wystarczy, iż na działkach sąsiednich realizowane są jakiekolwiek usługi. Muszą być to usługi o zbliżonym charakterze do tej, którą ma realizować inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w analizowanym przypadku działka nr ew. [...] zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym. Zdaniem skarżącego Kolegium nie wyjaśniło w sposób przekonujący i jednoznaczny, że budowa samoobsługowej myjni samochodowej nawiązuje do funkcji już realizowanych w sąsiedztwie działki nr ew. 1068, stanowiąc równocześnie kontynuację zabudowy. Jak prawidłowo ustalił organ I instancji dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza. Typowo komercyjna usługa myjni samochodowej w żadnej mierze nie nawiązuje do tych funkcji; nie jest do nich zbliżona, ani też ich nie uzupełnia. Bez znaczenia pozostaje w ocenie skarżącego okoliczność, że w sąsiedztwie występują usługi (biuro rachunkowe, naprawa sprzętu AGD oraz wulkanizacja), gdyż towarzyszą one funkcji podstawowej i mają ograniczony zakres, podczas gdy funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej, jaką planuje inwestor, wykracza poza funkcję podstawową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, a decyzja Kolegium jest przedwczesna.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] kwietnia 2019 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w obrębie [...] [...], położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w S..

Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma w myśl § 3 ww. rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Oczywiście, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadowym, nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Jak wskazuje się w orzecznictwie kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 52/17).

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że Kolegium stwierdziło, iż granicach obszaru analizowanego znajduje się jedna działka nr [...], która zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym, a to pozwala na uznanie, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową.

Zdaniem Sądu kwestia ta nie została jednak przez Kolegium wystarczająco wyjaśniona, biorąc pod uwagę materiał dokumentacyjny, a tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje w istocie zmiany dotychczasowej funkcji zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że obszar analizowany tworzy harmonijną całość, uznany został jako właściwy teren analizy. Analizę urbanistyczną sporządzoną przez organ I instancji Kolegium ("przyjęło za własną") uczyniło jako załącznik nr 2 do własnej decyzji, dopisując w niej jednak (odmiennie od organu I instancji), że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca funkcja gospodarcza, garażowa i usługowa (w tym usługi hydrauliczne i serwisowe). W analizie tej dalej odczytujemy, że dla jej potrzeb wzięto pod uwagę budynki położone przy tych samych ulicach co działka wnioskodawcy, tj. ul. [...] i ul. [...]. Budynki te oznaczono na załączniku nr 1 liczbami: 1-80, są to budynki: mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze i garażowe oraz budynek mieszkalno-usługowy (biuro rachunkowe) i budynki usługowe (naprawa sprzętu AGD i wulkanizacja). Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym, czego nie przewiduje analiza i co powinno zostać wyjaśnione i sprecyzowane.

Ponadto, jak już wskazał Sąd w wyroku z 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/19, wydanym w przedmiotowej sprawie, zadaniem Kolegium było poddać ocenie pozostałe przesłanki uzasadniające możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy a nie ograniczenie swojej oceny tylko do kwestii kontynuacji funkcji. Źródłem informacji o istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie jest analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji, którą Kolegium uznało za prawidłową (w analizowanej sprawie analiza stanowiąca załącznik do decyzji Kolegium). Informacje te konieczne są przede wszystkim dlatego, że w pierwszej kolejności przy ocenie czy planowana zabudowa kontynuuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, dla niektórych wskaźników i parametrów branych pod uwagę, zasadą jest odniesienie się do średnich wartości charakteryzujących istniejącą już zabudowę. Tymczasem organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie dokonywał oceny czy sporządzona analiza urbanistyczna pozwala na ustalenie, że możliwe jest ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników. Organ odwoławczy przepisał jedynie z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do jego decyzji dane ze strony 10 (pkt 6 lit. d), nie poddając ich żadnej ocenie.

Tym samym rację ma skarżący, że Kolegium nie wyjaśniło w zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący i jednoznaczny, że budowa myjni samoobsługowej nawiązuje do funkcji już realizowanych, tym bardziej, że organ I instancji stwierdził, że usługi naprawy sprzętu AGD oraz wulkanizacja mieszczą się wewnątrz budynków (w obiektach kubaturowych), do czego nie odniósł się organ odwoławczy.

W konsekwencji, przedwcześnie Kolegium wywiodło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z ust. 1 art. 61 u.p.z.p., w tym zasada "dobrego sąsiedztwa".

Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Sąd uznał za zasadny.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Rację ma w tym zakresie Kolegium, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.