Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 346/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 3, art. 65 ust. 3, art. 66, art. 68 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 124 par. 1, art. 111 par. 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 748/14 w sprawie ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., II SA/Bk 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2014 r., [...].

Powyższym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Filipów z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r.), nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przedsięwzięcia polegającego na budowie "Farmy elektrowni wiatrowych B. w miejscowości M. – ośmiu turbin wiatrowych o łącznej mocy do 44 MW i ustalające pełny zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. złożonym w Urzędzie Gminy w Filipowie w dniu 19 lutego 2014 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Farma elektrowni wiatrowych B. składającego się z ośmiu turbin wiatrowych zlokalizowanych w miejscowości M., gmina F.".

Wójt Gminy Filipów (zwany dalej "Wójtem") przeprowadził wstępne postępowanie opiniujące, dotyczące kwestii przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia opisanego we wniosku strony. W jego wyniku otrzymał stanowiska współdziałających, to jest Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku (Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych I w Suwałkach) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Suwałkach, którzy stwierdzili potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i potrzebę wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie.

Następnie Wójt postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], w punkcie 1 sentencji - nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, określając jednocześnie - w punkcie 2 sentencji - zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016, poz. 353, dalej "u.u.i.ś."), ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na życie i zdrowie ludzi. Wskazał przy tym elementy, które będą wymagać w przygotowywanym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko szczególnej analizy.

Wójt wskazał, że zarówno Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Suwałkach stwierdzili, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny i opowiedzieli się za pełnym zakresem raportu. Organ podkreślił, że wszystkie wskazania i wymogi wynikające ze stanowisk jednostek opiniujących zostały uwzględnione. Wójt krótko scharakteryzował inwestycję, wskazując, że składać się ona będzie z ośmiu turbin wiatrowych o łącznej mocy do 44 MW, którym towarzyszyć będą linie elektroenergetyczne średniego napięcia, finie światłowodowe, stacja elektroenergetyczna 110kV/SN GPO, drogi dojazdowe, place manewrowe i montażowe. Zlokalizowana ona będzie na terenach użytkowanych rolniczo, w obrębach ewidencyjnych M., G. i F. w gminie F., poza granicami obszarów chronionych, w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w odległości około 2 km od granic projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 [...] ([...]), a także w obrębie korytarza ekologicznego [...], w odległości 2 km od zbiorników i cieków wodnych oraz rozległego kompleksu leśnego, w odległości około 250 m od najbliższej zabudowy. Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres planowanej inwestycji oraz jej położenie organ uznał, że nie jest wykluczone wystąpienie negatywnego oddziaływania jej na gatunki ptaków i nietoperzy chronionych prawem polskim i europejskim. Dodał, że zastosował też zasadę przezorności, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], w oparciu o art. 113 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej "K.p.a."), Wójt sprostował omyłkę w pierwotnym postanowieniu (na stronie 4) polegającą na tym, że wpisano, iż najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 250 m od planowanego miejsca lokalizacji inwestycji, a powinno być, że odległość ta wynosi około 500 m.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. K. N. wystąpiła o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. odnośnie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi Wójt w dniu [...] maja 2014 r. poinformował K. N., iż zgodnie u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu na środowisko został ustalony w pełnym zakresie. Powinien on uwzględniać możliwość kumulacji oddziaływań z innymi już istniejącymi i planowanymi farmami wiatrowymi, oceniać wpływ inwestycji na stan klimatu akustycznego i na środowisko przyrodnicze, zawierać informacje zgodne z powyższym przepisem wraz z uzasadnieniem proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem oddziaływania na etapach realizacji, eksploatacji oraz likwidacji przedsięwzięcia. Dodał, że raport będzie wyłożony do publicznego wglądu i poddany uzgodnieniom. Poinformował, że na etapie uzgodnieniowym wnioskodawca uzupełni raport o nie ujęte i brakujące w nim zagadnienia, ważne dla środowiska, ludzi i zwierząt.

Następnie K. N. złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], zarzucając mu rażące naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 u.u.i.ś., polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, enumeratywnie wymienionych w art. 63 ust. 1 pkt 1 - 3 u.u.i.ś. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] Kolegium – powołując się na art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 63 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta.

Organ odwoławczy odniósł się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wyjaśniając z jakich powodów uznał skarżącą za osobę uprawnioną do złożenia zażalenia oraz wskazał, iż w jego ocenie zażalenie zostało wniesione w terminie.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest złożone i wieloetapowe. Częścią tego postępowania może być ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a więc - jak wskazuje art. 3 pkt 8 u.u.i.ś. - postępowanie obejmujące weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie opinii i uzgodnień organów współdziałających, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Powołując się na art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.; obecnie tekst jedn. tego rozporządzenia opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – uw. NSA) organ podniósł, iż skoro mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to pierwszym etapem postępowania, kończącym się wydaniem postanowienia, jest stwierdzenie, czy w ramach całego postępowania będzie przeprowadzana ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Stanowisko organu w tej sprawie nie może być oparte o dowolne przesłanki, lecz powinno wynikać z analizy i oceny ustawowo określonych czynników, wskazanych między innymi w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Informacja o wyżej wymienionych uwarunkowaniach powinna znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia (art. 65 ust. 3 u.u.i.ś.).

Dodatkowo Kolegium podniosło, że według art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. postanowienie, zarówno pozytywne jak i negatywne, wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Przekładając powyższe na grunt sprawy organ odwoławczy uznał, że zasadne jest przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej, składającej się z ośmiu wiatraków zlokalizowanych w miejscowości M., a także zasadne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, określonym w art. 66 u.u.i.ś. Za takim stanowiskiem przemawia zdaniem Kolegium szereg poniżej wskazanych okoliczności.

Kolegium zaznaczyło, że przed wydaniem postanowienia, mając na uwadze art. 64 ust. 1 u.u.i.ś., zasięgnął opinii organów współdziałających. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (Wydział Spraw Terenowych I w Suwałkach), w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r., [...] wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu o pełnym zakresie. Swoje stanowisko organ właściwy do spraw ochrony środowiska oparł na analizie materiału dowodowego, w tym treści wniosku inwestora i treści "Karty informacyjnej przedsięwzięcia" w kontekście wymagań zawartych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., wskazując argumenty przemawiające za przeprowadzeniem oceny, dotyczące możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania inwestycji na gatunki ptaków i nietoperzy chronione prawem polskim i europejskim, emisji hałasu i wibracji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Suwałkach w opinii z dnia [...] marca 2014 r., [...] ([...]) zajął identyczne stanowisko. Optując za potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu w pełnym zakresie organ sanitarny wziął pod uwagę przede wszystkim możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania inwestycji na ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie turbin w odległości 500 - 600 m. Uwypuklił możliwy do zaistnienia problem tzw. efektu migotania cienia;

Zdaniem Kolegium zagadnienia, na które zwróciły uwagę obydwa wyspecjalizowane organy współdziałające, mieszczą się w katalogu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. i przez to dają podstawę do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji farmy wiatrowej.

Organy współdziałające, jak i organ pierwszej instancji jednogłośnie uznały, że funkcjonowanie farmy wiatrowej może powodować negatywny wpływ na niektóre komponenty środowiska w stopniu, który nie jest zdefiniowany na wstępnym etapie postępowania mającego za przedmiot wydanie decyzji środowiskowej. Stąd nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w jej ramach sporządzenie raportu o treści wymaganej art. 66 u.u.i.ś. stanowi konkretyzację zasady prewencji i przezorności określoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 672 – uw. NSA).

Zdaniem Kolegium kwestie poruszone w zażaleniu, dotyczące potrzeby nakazania, aby w raporcie rozważone zostały możliwości wystąpienia negatywnego wpływu elektrowni wiatrowej w szczególności na zwierzęta gospodarskie, zwierzęta łowne i inne niż ptaki i nietoperze grupy zwierząt, znalazły swoje miejsce w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Wójt wskazał bowiem, że raport powinien obejmować pełny zakres zagadnień wymienionych w art. 66 u.u.i.ś., a zatem również uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze - czego wymaga art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a u.u.i.ś.

W skardze K. N. nie zgodziła się z argumentami przedstawionymi przez Kolegium. Wskazała, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.

Ponadto podniosła, że utrzymanie w mocy postanowienia Wójta, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest:

– naruszono art. 65 ust. 3 u.u.i.ś., z uwagi na brak rozpatrzenia w uzasadnieniu tegoż postanowienia przesłanek z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e, art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. d, f, g, h, j i art. 63 ust. 3 u.u.i.ś.,

– odmówiono uzupełnienia jego sentencji o jej postulaty, dotyczące w szczególności kwalifikacji (doświadczenia zawodowego) osoby kierującej pracami nad raportem, a także wymogu aktualności inwentaryzacji przyrodniczej oraz dóbr kultury, w tym również kultury współczesnej – tak aby badania pochodziły z okresu nie wcześniejszego niż 2014 r., w sytuacji gdy wymienione wnioski są zgodnie z przepisem art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. c u.u.i.ś.,

– nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do opinii inspekcji sanitarnej, w której zalecono "szczególne uwzględnienie wpływu przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi",

– wydano postanowienie bez rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z rażącym naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., II SA/Bk 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – przywoławszy relewantne przepisy prawa – wskazał, że oceniając treść skargi i zawarte w niej zarzuty należy mieć na względzie przedmiot zaskarżonego postanowienia. Wydane w sprawie postanowienie Wójta, w którym organ ten stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, spełnia wymogi wynikające z przepisów u.u.i.ś. W postanowieniu tym organ odniósł się do wszystkich kwestii o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., a które stosownie do art. 65 ust. 3 u.u.i.ś., powinny być uwzględnione w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem Sądu Wójt przedstawił, jakie okoliczności legły u podstaw dokonanej kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia pod kątem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nałożony obowiązek sporządzenia raportu odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 u.u.i.ś..

Oceniając zaskarżone postanowienie Kolegium Sąd uznał, że organ odwoławczy należycie i trafnie odniósł się do podniesionych w zażaleniu argumentów, nie zaniedbując skontrolowania całego postanowienia Wójta.

Sąd wskazał też, że zarzuty formułowane przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w treści skargi nie mogły skutkować jej uwzględnieniem. W ocenie Sądu argumenty skargi okazały się bezzasadne, a w części przedwczesne zważywszy na to, że przedmiotem sprawy jest nałożony na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter wieloetapowy. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, (a takie przedsięwzięcie jest planowane przez wnioskodawcę) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji, przy czym w pierwszej kolejności u.u.i.ś. określa wymóg dokonania kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod względem obowiązku przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko.

Sąd wskazał też, że Wójt w trybie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. uznał, iż dla inwestycji niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i w tym celu zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu w zakresie przewidzianym w art. 66 u.u.i.ś. oraz wskazał na elementy, które wymagają szczegółowej analizy, posiłkując się w tym zakresie również postanowieniami organów opiniujących. Wśród tych elementów znajdują się kwestie, których brak skarżąca zarzuciła. Sąd podkreślił, że nałożono obowiązek sporządzenia raportu w pełnym w zakresie, określonym w art. 66 u.u.i.ś. Oznacza to, że zakres opracowania, według obowiązujących przepisów prawa nie może być szerszy niż wskazany w kwestionowanych postanowieniach. W związku z tym raport będzie także dotyczył wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie mieszkańców okolicznych miejscowości.

Sąd uznał za nietrafny także zarzut dotyczący kwalifikacji osoby kierującej pracami nad raportem. Przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymogów, rzeczą organu będzie więc ocena, czy raport jest rzetelny a w konsekwencji czy został sporządzony przez osobę posiadająca dostateczną wiedzę w tej mierze.

Według Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy jest kompletny, a w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia Wójta wzięto pod uwagę stanowiska organów współdziałających.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku złożyła K. N. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

– art. 65 oraz 91 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA, dalej "P.p.s.a.") poprzez nie powiadomienie o terminie rozprawy przed Sądem - odbytej w dniu 21 października 2014 r. - [...], stowarzyszenia zwykłego, posiadającego, zgodnie z art. 25 § 2 P.p.s.a., zdolność sądową w zakończonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku postępowaniu. [...] było uczestnikiem tegoż postępowania, gdyż brało udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta, zaś następnie - przez Kolegium (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Naruszenie to skutkowało nieważnością postępowania przed Sądem, gdyż [...] zostało pozbawione możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.);

– art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od całościowego zbadania legalności zaskarżonych postanowień. W szczególności Sąd rozpatrując skargę nie zauważył, iż odpowiedź Wójta z dnia [...] maja 2014 r. na żądanie uzupełnienia odnośnie rozstrzygnięcia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014r., została wydana przez Wójta już po zawieszeniu (w dniu [...] kwietnia 2014r.) prowadzonego przez niego postępowania w sprawie środowiskowych. Tym samym odpowiedź ta nie może być traktowana jako postanowienie wydane na podstawie art. 123 K.p.a. – a contrario – w stosunku do przepisu art. 102 K.p.a. Dodatkowo K. N. zauważyła, że w wyroku pominięto nadto fakt, iż odpowiedź organu z dnia [...] maja 2014 r. nie została publicznie obwieszczona (na podstawie przepisu art. 49 K.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.). Zaniechanie to naruszyło prawa wszystkich stron tegoż postępowania do brania czynnego w nim udziału;

– art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 144, art. 138 § 2 i art. 124 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim Sąd oddalił skargę na postanowienie Kolegium, pomimo iż nie sposób jest uznać, że postanowienie to w ogóle mogło zostać wydane. Stało się tak na skutek oczywistego braku spełnienia wymogów z art. 124 § 1 K.p.a. w udzielonej w dniu [...] maja 2014 r. odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia postanowienia Wójta Gminy Filipów z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

– art. 63 ust. 4 i art 68 u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, co miało miejsce na skutek błędnej wykładni art. 63 ust. 4 w zw. z art. 68 u.u.i.ś. w zakresie w jakim Sąd stwierdził, iż orzeczony zakres i sposób wykonania raportu powinien być dostosowany do wymogów określonych wyłącznie w art. 66 i art. 67 u.u.i.ś. z pominięciem warunków, które można nałożyć na to opracowanie na podstawie art. 68 u.u.i.ś. – w szczególności w art. 68 ust. 2 pkt. 2 lit. c tej ustawy:

– art. 65 ust. 3 u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej Sąd nieprawidłowo stwierdził iż uwarunkowania i ich charakterystyka, wymienione w art 63 ust. 1 pkt. 1 b, c, d, e, art. 63 ust. 1 pkt. 2 lit. d, g, h, art. 63 ust. 1 pkt. 3 u.u.i.ś. nie powinny być obligatoryjnie rozpatrzone. Według K. N. Sąd ustalił również nieprawidłowo, iż można odstąpić od ich poruszenia bez należytego uwiarygodnienia, że w sprawie danego przedsięwzięcia nie mają one zastosowania.

Wskazując na powyższe K. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej K. N. podniosła, że w postępowaniu sądowym w pierwszej instancji nie mogło brać udziału [...], organizacja ekologiczna, która zgodnie z przysługującymi jej prawami i swoim interesem prawnym uczestniczy na prawach strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji Farmy wiatrowej "B." w gminie F. Mając na uwadze art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. postępowanie prowadzone przez ten Sąd było obciążone wadą nieważności, którą Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpatrzeć z urzędu, niezależnie od dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżąca wyjaśniła, że Sąd pierwszej instancji odstąpił od zbadania legalności zaskarżonego postanowienia, przykładowo nie zauważył w swoich ustaleniach rażących wad prawnych wydanej w dniu [...] maja 2014 r. przez Wójta odmowy uzupełnienia co do rozstrzygnięcia własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. (art 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 111 § 1b K.p.a.).

Zdaniem skarżącej Sąd nie wziął również pod uwagę okoliczności, iż omawiana odmowa Wójta z dnia [...] maja 2014 r. została wydana w czasie, gdy prowadzenie postępowania zostało przez ten organ wcześniej – w dniu [...] kwietnia 2014r. – zawieszone.

Skarżąca podniosła dalej, że Sąd naruszył też przepisy prawa materialnego – art. 63 ust. 4 u.u.i.ś. Pominął bowiem, że określone warunki można na inwestora nałożyć także na podstawie art. 68 u.u.i.ś. – w szczególności w art. 68 ust. 2 pkt. 2 lit. c – o co bezskutecznie wnosiła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła też, że Sąd błędnie interpretując art. 65 ust. 3 u.u.i.ś., zaakceptował, iż w postanowieniu o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ może odstąpić od rozważenia szeregu uwarunkowań (te zostały wcześniej wymienione przez skarżącą one wymienione w treści skargi – uw. NSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozważenia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do merytorycznych zagadnień sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocenił jako bezzasadny zarzut procesowy dotyczący rzekomego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 65 oraz 91 § 2 P.p.s.a. poprzez nie powiadomienie o terminie rozprawy przed Sądem [...]. Zdaniem skarżącej naruszenie to miało skutkować skutkowało nieważnością postępowania przed Sądem, gdyż [...] zostało pozbawione możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w pierwszej kolejności, że kontrola legalności dokonywana jest przez sądy administracyjne z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i stanu prawnego istniejących na datę wydania zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy Filipów z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Z dostarczonych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszoinstancyjny, a także w dacie wydania postanowienia drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym brało udział [...]. W aktach nie znajduje się bowiem żadne postanowienie o dopuszczeniu tej organizacji do postępowania.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma na względzie, iż udział organizacji ekologicznych w postępowaniu jest szeroko zapewniony w przepisach u.u.i.ś. (zob. art. 44 u.u.i.ś.). Szczególne uprawnienia tych organizacji aktualizują się jednak tylko względem postępowań wymagających udziału społeczeństwa, którymi według u.u.i.ś. są przede wszystkim postępowania, w ramach których przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko (art. 79 ust. 1 u.u.i.ś.).

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne "wymagało udziału społeczeństwa" od dnia, gdy postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stało się ostateczne – a jest to dzień wydania przez Kolegium postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skoro więc do tej daty [...] nie zostało dopuszczone na zasadach ogólnych do postępowania administracyjnego, to nie ma podstaw, aby uznawać je za uczestnika postępowania sądowego w postępowaniu sądowym ze skargi na postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania sądowego zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 Nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacyjnej, konieczne jest wniesienie skargi przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania.

Mając na uwadze powyższe – nawet jeżeliby hipotetycznie uznać, że [...] powinno brać udział w postępowaniu sądowym – to i tak zarzutu jego pominięcia w nim nie może podnieść inny skarżący.

Przechodząc do zarzutów merytorycznych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut dotyczący art. 134 § 1 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. Motywując go K. N. wskazuje, że odpowiedź na zgłoszone przez nią (w trakcie postępowania administracyjnego) żądanie uzupełnienia postanowienia Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r. (zob. odpowiednio k. 134 i 139 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nie zawierała odpowiedniej treści, właściwej dla postanowienia wydanego w trybie art. 111 § 2b K.p.a., z uwzględnieniem art. 124 K.p.a. Ponadto odpowiedź ta (kwalifikowana przez skarżącą jako postanowienie) została sporządzona w dacie, gdy postępowanie było zawieszone. Co więcej, nie została ona – jako że stanowiła postanowienie – obwieszczona w trybie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.

Odnosząc się do wskazanych wyżej argumentów skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Należy się zgodzić z K. N., że Wójt – w reakcji na jej wniosek o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. – powinien jej żądanie załatwić w drodze postanowienia o uzupełnieniu wcześniejszego orzeczenia albo w drodze postanowienia odmownego (art. 111 § 2b K.p.a.). Zamiast formalnie prawidłowo sformułowanego postanowienia przesłano skarżącej pismo z dnia [...] maja 2014 r., co stanowiło uchybienie proceduralne.

Niezależnie od tego stwierdzić jednak trzeba, że uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła bowiem z całą pewnością podstawa do uzupełnienia w trybie art. 111 § 2b K.p.a. postanowienia Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r. To ostatnie postanowienie posiadało bowiem zgodnie z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. dwa wymagane rozstrzygnięcia:

– orzeczenie o obowiązku przeprowadzenia przez inwestora oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.), a nadto

– rozstrzygnięcie o zakresie raportu (art. 63 ust. 4 u.u.i.ś.).

Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznać należy zatem za kompletne w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia.

Przepisy nie przewidują innych elementów w odniesieniu do rozstrzygnięcia, które miałyby być zawarte w postanowieniu o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym miejscu można dodać, że wskazywany przez skarżącą art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. nie statuuje odrębnego elementu postanowienia – doprecyzowuje jedynie sposób wskazania zakresu raportu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn opisanych wyżej jako niezasadne należało uznać też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 144, art. 138 § 2 i art. 124 § 1 K.p.a., które K. N. łączy z uchybieniami formalnymi dotyczącymi omawianej wyżej odpowiedzi z dnia [...] maja 2014 r.

Jak wskazano, wadliwe załatwienie żądania skarżącej dotyczącego uzupełnienia postanowienia Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie, nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 63 ust. 4 i art 68 u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, co zdaniem K. N. miało miejsce na skutek błędnej wykładni art. 63 ust. 4 w zw. z art. 68 u.u.i.ś. (w ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął, że zakres i sposób wykonania raportu powinien być dostosowany wyłącznie do wymogów określonych w art. 66 i art. 67 u.u.i.ś.).

Z powyższym zarzutem skarżąca łączy także zarzut naruszenia art. 65 ust. 3 u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., który odnosi się do elementów treściowych postanowienia Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Formułując powyższe rozbudowane zarzuty skarżąca w istocie rzeczy dąży do wykazania, że w celu określenia zakresu raportu na podstawie art. 63 ust. 4 u.u.i.ś. ("W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68") nie wystarczy odwołać się do zakresu przewidzianego w art. 66 (ew. 67) u.u.i.ś., ale należy zwrócić uwagę, że organ może nakazać inwestorowi uwzględnienie dodatkowych elementów określonych w art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.

Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji nie zwrócił na to uwagi, przez co nie dostrzegł uchybienia art. 144 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które powinno uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarżąca twierdzi też, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. obowiązkowo należy rozważyć wszystkie elementy wymienione w art. 63 ust. 1 (zob. art. 65 ust. 3 u.u.i.ś.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska K. N. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że regulacja z art. 63 ust. 4 u.u.i.ś. została pomyślana jako swoisty przywilej inwestora. Przed sporządzeniem raportu organ wskazuje – w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia – jakie elementy inwestor powinien opracować. Dzięki takiemu rozwiązaniu procedura ocen odziaływania na środowisko jest dla inwestora mniej kosztowna, a przy tym koncentruje się na tych elementach, które są najistotniejsze z punktu widzenia charakterystyki inwestycji.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że podobna procedura określania zakresu raportu, tyle że wnioskowa, funkcjonuje w odniesieniu do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie art. 69 ust. 1 u.u.i.ś. inwestor uzyskuje prawo do określenia zakresu raportu, choć wyjściowo jego przygotowanie opiera się na elementach z art. 66 u.u.i.ś.

To, że ustalenie zakresu raportu jest przywilejem inwestora można wywnioskować też z motywu 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy z całą stanowczością zaznaczyć, że w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie "uprzywilejowuje" inwestora [...] sp. z o.o. w powyższym rozumieniu. Zgodnie z tym postanowieniem raport powinien zostać przedstawiony w pełnym zakresie przewidzianym w art. 66 u.u.i.ś.

Co więcej, organ – pozyskawszy uprzednio stosowne opinie organów specjalistycznych – zawarł w postanowieniu szczegółowe wymagania, które stosowanie do art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. powinny znaleźć się w raporcie.

W ocenie skarżącej także to ostatnie nie jest wystarczające. Jej zdaniem w postanowieniu wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. należało dodatkowo zobowiązać inwestora do sporządzenia raportu z uwzględnieniem wielu wymienionych przez nią elementów (zostały one przedstawione przede wszystkim w treści zażalenia).

Naczelny Sąd Administracyjny z powyższym twierdzeniem się nie zgadza.

Skorzystanie z kompetencji z art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i zobowiązanie inwestora do dostarczenia dodatkowych danych dotyczących przedsięwzięcia opiera się na uznaniu organu, z zastrzeżeniem, że ten powinien kierować się "usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Poza tak ogólną treścią przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, które w konkretnym przypadku nakazywałyby organowi zobowiązać inwestora do uzupełnienia raportu w taki czy inny sposób. Konstrukcja omawianej regulacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skłania do przyjęcia, że w przypadku art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. pozostawiono uznaniu organu, czy nałoży na wnioskującego o decyzję środowiskową dodatkowe obowiązki, czy nie. Świadczy to tym także to, że w przepisie tym użyto słowa "organ ... może". W konsekwencji więc organ a priori nie naruszy prawa, nawet jeżeli nie skorzysta z przyznanej mu w art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. kompetencji. Trzeba oczywiście zastrzec, że nierozważne odstąpienie przez organ od zobowiązania inwestora do uszczegółowienia raportu może utrudnić wyczerpujące ustalenie środowiskowych uwarunkowań w decyzji kończącej postępowanie. Wówczas to bowiem niewystarczająca szczegółowość raportu może stanowić podstawę do podważenia decyzji środowiskowej.

K. N. wywodzi także w skardze kasacyjnej, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt powinien rozważyć każdy poszczególny element spośród wymienionych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą, że rzeczywiście literalne brzmienie art. 65 ust. 3 u.u.i.ś. może prowadzić do takiej konkluzji. Byłoby jednak zupełnie zbędne wymaganie od organu rozważenia wszystkich elementów z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli organ ten z góry zakłada, że raport ma mieć treść w całości uwzględniającą elementy z art. 66 u.u.i.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie "zawarcie informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy wydawaniu postanowień" (art. 65 ust. 3 u.u.i.ś.) rozumieć należy funkcjonalnie. Odnosi się ono przede wszystkim do obowiązku wyjaśnienia przez organ ze względu na jakie zasadnicze uwarunkowania stwierdził, albo względnie nie stwierdził, obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz – odpowiednio – ze względu na jakie uwarunkowania ustalił taki a taki zakres raportu.

W postanowieniu Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożono na inwestora [...] sp. z .o.o. obowiązek sporządzenia raportu w pełnym zakresie określonym w art. 66 u.u.i.ś. oraz sformułowano na podstawie art. 68 u.u.i.ś. dodatkowe wymogi, które zdaniem organu, inwestor powinien wypełnić. Z tych przyczyn w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniu temu jak i postanowieniu Kolegium utrzymującemu je w mocy, nie można postawić skutecznie zarzutów, które stawia skarżąca.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższe w żadnym razie nie oznacza, iż merytoryczne kwestie dotyczące oceny środowiskowej zgłaszane przez K. N. mogą być bagatelizowane w kontekście końcowego wyniku sprawy środowiskowej. Zarzuty dotyczące niekompletności raportu skarżąca będzie bowiem uprawniona zgłosić w trakcie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzonej z udziałem społeczeństwa (zob. zwłaszcza art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś.) , a także w ewentualnym odwołaniu od decyzji środowiskowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.