Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 262/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 664/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 664/11 oddalił skargę M. W. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r, nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zasiłek celowy, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej) może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leków. Jednakże z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikami organu nie ustalono jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej oraz nie ustalono dochodu skarżącego, aby móc skonfrontować go z przewidzianym ustawą o pomocy społecznej kryterium dochodowym.

Organ zwrócił uwagę, że strona nie wyjaśniła rozbieżności co do liczby osób, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a okoliczność ta niewątpliwie wpływa na ustalenie dochodu na osobę w rodzinie. Z przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2011 r. wywiadu środowiskowego, wynikało bowiem, że skarżący od października 2010 roku prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S. Natomiast organ z urzędu ustalił, że ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżący deklarował, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z K. S. oraz M. R. W związku z powyższym organ wezwał K. S. do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie. W odpowiedzi M. R. dostarczyła oświadczenie K. S., iż nie posiada źródła utrzymania i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Dalsze wątpliwości co do spójności materiału i składanych oświadczeń skutkowały ponownym wezwaniem skarżącego do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień. Nadto organ wezwał M. R. w charakterze świadka. Zarówno skarżący jak i M. R. pozostawili wezwania bez odpowiedzi. Brak współdziałania skarżącego z pracownikami organu skutkował, odmową przyznania wnioskowanej pomocy.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, na wnioskodawcy ciąży obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o pomoc musi liczyć się z oceną jej sytuacji dokonywaną przez organ pomocy społecznej i nie może ignorować wskazówek udzielanych przez pracowników socjalnych co do możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Dalej podkreślono, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z pracownikami socjalnymi może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium wskazało, że z uwagi na brak współdziałania przez skarżącego z pracownikami nie było możliwe ustalenie dochodu osoby w rodzinie strony. Kolegium stwierdziło, iż uwzględniona została ciężka sytuacja zdrowotna wnioskodawcy, jednakże oczywisty brak współdziałania z pracownikami organu uczynił zasadnym rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku celowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, że jego stan zdrowia jest wynikiem złego traktowania przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Zakwestionował prawidłowość wywodu organu jakoby nie współpracował z jego pracownikami. W ocenie strony to właśnie pracownicy, którzy winni mu pomagać utrudniają mu wypełnienie warunków do otrzymania pomocy. Bezpodstawnie odmawiają pomocy osobie schorowanej, której sytuację rodzinną i materialną winni oceniać poprzez pryzmat jej stanu psychicznego, powodowanego nieuleczalną chorobą nowotworową. Powtórzył, że nie rozumie czemu K. S. miałby składać jakiekolwiek wyjaśnienia, skoro nie korzysta z pomocy społecznej, tym bardziej, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył zaświadczenie, że nie ma źródeł dochodu i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy oraz iż prowadzi wspólnie ze skarżącym gospodarstwo domowe. Na koniec skarżący zarzucił organowi błąd, gdyż ten nie podzielił dochodu strony na [...] osoby, a powinien był tak uczynić zgodnie z jego oświadczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. oddalił powyższą skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego był brak współdziałania przez skarżącego z pracownikiem socjalnym w ustaleniu swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej, następczo w wypracowaniu drogi do rozwiązania trudnej sytuacji życiowej skarżącego. Konsekwencją takiego stwierdzenia organu była, oparta na uregulowaniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odmowa przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w zgromadzonych dokumentach, uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie oddalenie zarzutów skargi.

Za prawidłowe uznał Sąd I instancji czynności podejmowane przez organy pomocy społecznej celem ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej strony. Przy czym jak wynika z zapisu protokołu wywiadu z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący udzielał lakonicznych odpowiedzi lub twierdził, iż jego sytuacja nie uległa zmianie, zatem nie będzie nic wyjaśniał. Nie angażując się w wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w odwołaniu zarzuca fałszowanie zapisów wywiadu środowiskowego. Natomiast kontrola wszystkich podejmowanych przez organ czynności nie uzasadnia zarzutów strony. Nie wskazuje również, że były one w najmniejszym stopniu zbędne, czy uciążliwe dla wnioskodawcy.

Istotne jest, że omawiana forma pomocy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionym od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy. Oznacza to, że nie jest wystarczające, aby wnioskodawca spełniał przesłanki wynikające z cytowanego art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Obligatoryjną przesłanką jest bowiem ustalenie, że dochód strony lub dochód na osobę w rodzinie – w zależności czy wnioskodawca sam prowadzi gospodarstwo domowe, czy wspólnie z innymi osobami – nie przekracza kryterium dochodowego odpowiednie określonego w pkt 1 lub pkt 2 ust. 1 art. 8 cytowanej ustawy.

Bierna postawa skarżącego była zasadniczą przeszkodą w rozstrzygnięciu zaistnienia przesłanek wynikających z art. 39 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wykształcone na tle przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowisko judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez określenie liczby osób w rodzinie w postaci odmowy spotkania z pracownikiem socjalnym, czy też odmowy przedłożenia określonych dokumentów. Z tych wszystkich względów, nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: P.p.s.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji administracyjnej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy była ona dotknięta istotnym naruszeniem procedury administracyjnej tj. art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na zakwalifikowaniu działań skarżącego jako braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, które uniemożliwiło ustalenie spełnienia przez skarżącego przesłanek wynikających z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do odmowy przyznania zasiłku, nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutu o braku współdziałania. Organ dysponował bowiem kompletnymi danymi dotyczącymi dochodów wnioskodawcy, który za listopad 2010 r. wyniósł [...] złotych.

Ponadto w toku postępowania skarżący jednoznacznie oświadczył, że prowadzi wspólne gospodarstwo tylko z K. S. W sytuacji, kiedy strona w danym postępowaniu składa oświadczenie co do określonego faktu, to takie oświadczenie, a nie oświadczenie złożone w innym postępowaniu winno stanowić podstawę ustaleń, tym bardziej że przyjęcie dwuosobowego gospodarstwa jest mniej korzystne dla skarżącego, niż przyjęcie że prowadzi gospodarstwo trzyosobowe.

Ponadto zarzucono, że decyzje o odmowie przyznania zasiłku zostały wydane z naruszeniem art. 9 K.p.a, ponieważ organ nie pouczyły skarżącego o skutkach braku współpracy. Dodatkowo organ przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a ponadto dopuściły się naruszenia z art. 77 § 1 i 80 K.p.a bowiem dysponując materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej, uznały ten materiał za niewystarczający.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wiążą zarzuty skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Przy tym dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – tj. na ruszeniu prawa procesowego, konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9).

W tym kontekście zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w powiązaniu z art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a jest całkowicie chybiony. Po pierwsze w skardze kasacyjnej nie zostało wykazane w jaki sposób naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z powołanymi przepisami K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego określono w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych decyzji, przede wszystkim, starając się prawidłowo przeprowadzić dowód wskazany w art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Jest to szczególny dowód, który pozwala na szczegółowe zebranie informacji o osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej ma ustawowy obowiązek współdziałania z organami, w tym również przy przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego. Może on domagać się od osoby starającej się o pomoc złożenia wyczerpujących oświadczeń o dochodach i stanie majątkowym. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo dążyły do ustalenia koniecznych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy. Dlatego też zarzut nieuchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Również, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 9 i 10 K.p.a. Skarżący został bowiem w zakresie wymaganym prawem pouczony o swojej sytuacji prawnej podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2010 r. o czym świadczy podpisany przez skarżącego kwestionariusz wywiadu środowiskowego znajdujący się w aktach sprawy, a późniejszy brak współdziałania i pozostawienie wezwania do osobistego stawiennictwa uniemożliwił organowi wyjaśnienie sprawy w koniecznym zakresie. Dlatego w ogóle nie można mówić o naruszeniu tych przepisów.

Natomiast treść głównego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania przyjętego przez organy obu instancji, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, że skarżący nie współpracował z organem w celu przezwyciężenia swojej sytuacji życiowej, a wobec tego nie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym całkowicie chybiony jest, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że działaniom organów administracji w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego.

Subsydiarna funkcja pomocy społecznej zakłada obowiązek współdziałania przez osoby ubiegające się o pomoc, w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W sytuacji, w której określone osoby odmawiają owego współdziałania art. 11 ust. 2 ustawy może stanowić podstawę zarówno do odmowy przyznania świadczenia, jak i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Właśnie taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ustalenia organu odnośnie braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym (m. in. niestawianie się przez skarżącego na wezwanie pracownika socjalnego, nieprzedstawianie żądanych dokumentów na potwierdzenie sytuacji życiowej, wprowadzanie w błąd, a dokładnie zatajenie co do okoliczności mających znaczenie dla oceny położenia skarżącego) w pełni uzasadniają odmowę przyznania skarżącemu żądanych świadczeń z pomocy społecznej na podstawie powołanego artykułu.

Trafnie, więc Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, o braku współdziałania przez skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej niewątpliwie sytuacji życiowej i materialnej, co stanowiło podstawę odmowy przyznania świadczenia. Bez znaczenia jest tu niesporna zresztą okoliczność, iż skarżący spełnia kryteria do przyznania zasiłku celowego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.